韓國產業銀行民營化轉型案例分析 ·...

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兩岸金融季刊第五卷第一期（2017 年 3 月）

* 通訊作者：廖志峰，地址：104 台北市中山區大直街 70 號，電話：(02)2538-1111 ext. 8710，

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註 1：該新聞稿完整內容，請參考下列網頁：http://www.fsc.go.kr/eng/wn/list_qu.jsp?menu=01&bbsid=BBS0048&selYear=2013#28468

韓國產業銀行民營化轉型案例分析

‧廖志峰* 實踐大學財務金融學系副教授

‧黃博怡台灣金融研訓院院長

實踐大學財務金融學系教授

‧梁連文文化大學財務金融學系副教授

摘要

為探討政策性銀行演變，本文根據韓國產業銀行民營化案例，分析韓國政策性銀行融資方式

的變化與韓國產業銀行取消民營化的原因。本文發現，韓國產業銀行對於韓國產業發展具有密切

關聯；換言之，韓國產業銀行具有協助韓國產業發展的「追趕效果」。但又因韓國政府的更迭，

導致韓國產業銀行結構的調整，此也與其他文獻結果一致。除政治因素外，本文認為間接融資的

效率不彰與 2008年金融海嘯後的金融自由化減緩，也是韓國產業銀行民營化取消的原因。此外，

我國與韓國高度競合關係，韓國產業銀行案例的發現，將可供我國產業融資與金融發展策略參考。

壹、前言

1970年代開始，受全球金融自由化風潮的影響，各國金融機構跨業經營的趨勢日益明顯。在

此背景下，各國政策性銀行亦開始進行轉型與民營化。但此一趨勢至2008年全球金融海嘯後發生

改變。2009年阿根廷政府宣布，打算建立一個模仿巴西國家發展銀行(Brazilian Development Bank,

BNDES)的國家開發銀行。美國也於2011年聯邦預算內，提出以大型基礎設施投資為主的政策性

銀行設立案。2013年8月27日韓國金融服務委員會(Financial Services Commission)也聲明，將提出

《韓國產業銀行法》修正，計畫維持韓國政府在韓國產業銀行(Korea Development Bank, KDB)的

控制性股份，取消原定2014年將韓國產業銀行民營化完成的計畫，並將在2014年7月前將韓國金

融公司(Korea Finance Corp., KoFC)併入韓國產業銀行(註1)。根據韓國此一發展，本文旨在探討韓

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廖志峰、黃博怡、梁連文：韓國產業銀行民營化轉型案例分析

國產業銀行結構轉變的原因，並透過此一個案研究，分析政策性銀行融資管道的差異。

關於政策性銀行學理的探討非常豐富。根據Armendáriz de Aghion (1999, p. 83)的定義，政策

性銀行是政府資助的金融機構，主要任務是提供長期資本，以協助受關注的產業發展。根據此定

義，政策性銀行具有兩項重要特徵：國有與解決信貸市場不完全；特別是協助融資困難或新創產

業的借貸更是重要，如果沒有政府干預，當債權人和債務人間缺乏信任，將導致信貸市場不完全

(Gerschenkron, 1962)；換言之，當商業銀行不願意進行風險性放款時，具有長期發展價值的產業

或融資標的需轉向尋求政策性銀行協助。因此，Bruck (1998)認為政策性銀行是產業“最後貸款

人”(lenders of last resort)，政策性銀行也將協助政府引導民間儲蓄和信貸，促進具有附加價值的

生產性投資。故改善信貸市場失靈是政策性銀行的一項重要任務，避免具有正外部性的產業或專

案無法取的融資。

此外，許多研究指出政策性銀行具有促進產業發展的「追趕效果」(catch-up) (e.g. Amsden,

2001; Aronovich and Fernandes, 2006; Cameron, 1961; Rodrik, 2004)。Amsden (2001)指出政策性銀

行可以透過授信條件，協助企業改善經營條件與績效，增加企業投資報酬和整體盈利能力。Rodrik

(2004)則根據政府整體產業政策觀察，認為政策性銀行不僅進行大型基礎設施建設融資，也對一

般商業銀行不願承作的新創產業或企業進行授信。

但文獻也指出政策性銀行可能產生「信貸不當配置」(misallocation of credit)的問題。首先，

政策性銀行多傾向於問題公司紓困，而非將資金配置於有效率的公司(Kornai, 1979)。其次，競租

理論認為政治人物透過政策性銀行追求其個人或相關團體利益，而非從事有效率的使用；所以相

對於商業銀行，政策性銀行的往來顧客會要求較低的借貸成本或較寬鬆的借貸條件(Ades and Di

Tella, 1997; Faccio, 2006; Hainz and Hakenes, 2008; La Porta, Lopez de Silanes, and Shleifer, 2002)。

最近實證發現也支持此一論點，融資可能會受到政治因素，例如：選舉和競選捐款影響(Claessens,

Feijen, and Laeven, 2008; Dinç, 2005; Sapienza, 2004)。因此，政策性銀行不僅要評估授信公司的結

構和績效，更要透過篩選機制，避免問題公司取得資金。

雖然政策性銀行功能的學理討論，尚未有定論，但各國政策性銀行的歷史發展已非常悠久。

Armendáriz de Aghion (1999)指出，1822年荷蘭的Sociéte Général pour Favoriser l'Industrie是目前歷

史記載最早的政策性銀行；法國也於1848 -1852期間陸續成立Crédit Foncier, Comptoir d' Escompte,

與Crédit Mobilier等政策性銀行，對歐洲鐵路等基礎設施投資有重大影響。兩次世界大戰後，政府

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干預與私人信貸市場萎縮程度上升，導致政策性銀行重要性進一步擴張(Rajan and Zingales,

2004)。德國復興信貸銀行(Kredintaltanlt fur Weidarufban, KfW)與日本發展銀行(Japan Development

Bank, JDB)的創立即反映此一趨勢。

政策性銀行對於後工業化國家的發展也扮演很重要的角色，Amsden (1989)即指出韓國產業銀

行不僅是一種長期產業融資手段，也是一套良好的篩選機制，其透過建立明確的績效目標，掌握

產業發展與投資績效。此為本文為何以韓國產業銀行為研究個案的第一項原因。

根據韓國金融服務委員會統計，韓國現有5家政策性專業銀行(Specialized Banks)，即韓國產

業銀行、韓國輸出入銀行(Export-Import Bank of Korea)、韓國中小企業銀行、韓國農協金融公庫

(National Agricultural Cooperative Federation) 與韓國漁協金融公庫(National Federation of Fisheries

Cooperatives)。專業銀行在韓國銀行體系中占有十分重要的地位；根據2012年3月全體韓國銀行總

資產統計，韓國前10大銀行有3家為專業銀行，分別為韓國農協銀行、韓國中小企業銀行與韓國

產業銀行，其中韓國農協銀行總資產、放款與存款市占率分別為11%、11% 與13%；韓國中小企

業銀行分別是10%、11%與6%；最後，韓國產業銀行的比率則為7%、6%與3%，且韓國產業銀行

其成立之初主要是做為管理、發放財政資金的窗口，為電力、煤炭等基礎產業開發提供資金。在

上世紀60-70年代，支援重點轉為出口產業和重工業；80年代重點支援汽車、電子等工業；90年代

以後重點支持半導體等高新技術產業，培養中小型企業和風險企業。目前韓國產業銀行的經營範

圍，已經由貸款擴展到發行企業債券、對外擔保、專案融資、企業重組、為企業提供經營諮詢和

金融諮詢等方面。由此可知，韓國產業銀行是韓國重要的政策性融資管道。此亦是本文為何以韓

國產業銀行為研究個案的第二項原因。

此外，因韓國與台灣產業競爭與發展路徑相似的緣故，韓國產業與金融發展一直是台灣各界

關心的研究議題。例如：吳親恩(2010)比較台灣與韓國發展過程的差異、金融風暴特性以及重建

進程上的落差，認為雙元經濟的出現，使得台灣與南韓出現不同的金融危機形態，進而使得兩地

的重建進展與深度出現差異。林文斌(2010)分析韓國政府的財閥政策是否達成抑制財閥勢力過

大、經濟集中的目標。因「太大而不能倒」(too big to fail)，故該文認為韓國的新自由主義式改革，

並未產生抑制財閥不當經濟權力集中的結果。河凡植(2012)針對韓國與臺灣及中國貿易結構，探

討兩岸ECFA對韓臺經貿關係的影響。這些韓國產業與金融相關的研究，無不顯示我國對韓國產

業與金融發展的重視，卻尚未有韓國政策性銀行演進的研究，此為本文為何探討韓國產業銀行發

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展的第三項原因。

相對於韓國政策性銀行民營化研究的缺乏，我國公股銀行民營化卻始終是我國學界關注的議

題，目前已有多篇研究銀行民營化的研究。例如：王鶴松(2004)根據我國公營銀行民營化過程，

分析公營銀行民營化的目的與困難，並認為民營銀行將主導我國銀行業，預期將能充分發揮金融

中介功能，對我國經濟發展做更大的貢獻。劉益誠(2009)也以台灣公營銀行民營化的進程為研究

主題，對台灣公營銀行民營化的問題進行探討，希望對中國大陸民營銀行發展提供可資借鑒的經

驗。孔繁華等(2012)更以我國第一銀行1980年代至2006年的演變，進行個案研究分析，探討金融

機構組織變革驅動因素與變革成功關鍵因素等問題。

但上述這些我國公股銀行民營化研究都未討論銀行民營化失敗的案例。事實上，國有銀行民

營化不一定全然能夠提升銀行經營績效；沈中華與林智勇(2009)即根據1992年到2007年共43個國

家的資料，發現銀行民營化不一定能提升銀行的績效表現。因此，韓國產業銀行民營化取消的案

例確實具有研究的價值。

分析韓國產業銀行民營化結構調整案例，本文共有兩項發現。首先，本文認為韓國政策性銀

行將改回以直接授信為主的產業融資管道；所謂直接授信，乃指政策性銀行直接處理所有授信相

關流程，不再透過商業銀行進行企業融資。根據韓國產業銀行民營化調整期間與韓國金融公司的

放貸統計，可發現強調政府與民間共同合資的間接授信放貸餘額遠低於直接授信；這可能也是韓

國產業銀行民營化取消的原因。

其次，根據韓國產業銀行發展歷程，除確認政策性銀行對於後工業化國家產業發展的重要性

(Amsden, 1989)與文獻指出的「追趕效果」外，本文還發現韓國產業銀行經營目標乃根據韓國產

業發展政策與背景進行調整，故2009年為發展韓國新成長動力產業，韓國產業銀行亦配合調整民

營化；但可惜2013年韓國整體經濟表現不如預期且因韓國朴槿惠政府政策影響，因此韓國產業銀

行取消民營化，改回傳統政策性銀行，此也呼應政策性銀行受政治因素影響的理論研究。

本文章節結構如下：首節為前言；第二節概述韓國現行產業融資架構，包含：銀行授信體系、

信用保證體系與資本市場；第三節則概述韓國產業銀行發展歷程，區分為民營化前與民營化轉型

期間兩小節，除說明韓國產業銀行與韓國產業政策的關聯性外，也介紹民營化轉型期間成立的韓

國金融公司；第四節為韓國產業銀行民營化取消原因分析，經由韓國產業銀行民營化前與民營化

轉型期間的經營數據比較，探討韓國產業銀行民營化取消以及韓國政府產業融資政策改變的原

因；最後一節則是結論。

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貳、韓國產業融資架構概述

1997年後，韓國經歷了漢江奇蹟的經濟崛起和亞洲金融危機後，為因應國內外環境變化，引

導產業健全發展，總共發表四次的中長期產業發展願景與計畫。為達成未來產業發展、創造優質

就業機會、透過產業資源合作以確保持續成長基盤，以及促進經濟與產業均衡成長等四項目標，

韓國深入分析其在全球經濟的相對優勢，著眼於市場的發展和提高全球化，韓國知識經濟部首先

於2004年選定22項新成長動力產業，橫跨六大領域，積極培育和推廣，希望成為未來經濟增長的

動力。後又為集中發展資源，2009年韓國知識經濟部進行上述韓國22項新成長動力產業調整，縮

減為綠色科技產業、高科技聚焦產業與附加價值服務業三大領域，共涵蓋17項產業。

韓國政府除重新審視及訂定未來產業發展願景及策略目標，也提供相關資金等協助機制落實

推動。黃博怡等(2013)指出，韓國政府主要透過政策性金融機構與專項基金，提供企業投、融資

或補助，另外，韓國信用保證機制亦提供各項產業發展融資保證、技術評價、無形資產產權交易

和知識產權管理服務等，建立多元的資金協助管道。

韓國產業政策性金融支援體系，為企業提供廣泛的金融支援。韓國的金融支持體系包括銀行

授信體系、信用保證體系和資本市場體系三部分；其中的參與者又包含了政府、中央銀行、商業

銀行和政策性銀行、信用擔保機構、證券公司與各式基金等，其架構請見[表1]。

表1 現行韓國產業融資架構

韓國法規與政府相關部門

種類

銀行放貸信用保證

資本市場

間接貸款直接貸款機構工具與退場管道

具體服務機構或工具

韓國金融公司

(KoFC) 韓國中小企業銀

行(IBK) 韓國信用保證基金

(KODIT) 韓國創投公司

(KVIC) 股票集中市場與店頭市場

韓國產業銀行

(KDB) 韓國技術信用保證基金

(Kibo) 其他創投基金

可轉換公司債或附認股權

公司債

韓國輸出入銀行

(KEXIM) 16家地域信用保證公團私募股權基金資產抵押證券

其他商業銀行證券公司併購

退休基金未上市上櫃股票市場

私募股權基金的次級市場

基金

資料來源：Hyoung-Tae Kim (2010)與本研究自行整理(註 2)。

註 2：Hyoung-Tae Kim 現為韓國資本市場機構 (Korean Capital Market Institute) 總裁。

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根據[表1]，現行韓國產業融資架構說明如下：

一、銀行授信體系

根據貸款形式，可分為間接授信(On – Lending)與直接授信(Direct Loan)兩類，兩者差異比較

如[圖1]。間接授信是指政府透過商業銀行分配授信額度，而由商業銀行全權負責授信審核、放貸

與監督等業務。直接授信則相反，韓國政策性銀行直接處理所有授信相關流程。

間接授信以2009年由韓國產業銀行分拆成立的韓國金融公司為代表，直接授信則以韓國產業

銀行、韓國中小企業銀行、韓國輸出入銀行等政策性銀行與其他商業銀行共同構成(註3)。韓國產

業銀行的使命是支持特定產業發展，輸出入銀行的職能是促進重點行業產品出口和海外經濟合

作，韓國中小企業銀行則必須有80%以上的貸款用於支援中小企業融資。

資料來源：Hyoung-Tae Kim (2010)與本研究自行整理。

圖1 現行韓國產業融資架構圖

註 3：韓國中小企業銀行於 1961 年 8 月成立，秉持著政策性銀行的角色，為專門提供中小企業融資服務的專業銀行。柯貞如(2016)指出，1994 年以前韓國中小企業銀行股權完全為政府所有，韓國政府於 2012年解除韓國中小企業銀行為政府機構之認定，得獨立管理並發展銀行業務，以擴大金融於市場之競爭

力。之後陸續透過發行新股以及增加員工持股，而逐漸減少公股比例。截至 2014 年底，政府直接持股約 50.4%，惟加上韓國產業銀行與韓國輸出入銀行之持股，政府持有股份達到 61.5%。從股權結構可知，該行的營運與主導權皆與政府關係密切，仍被賦予執行政府金融政策及協助中小企業發展的責

任。

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二、信用保證體系

韓國信用保證制度的芻形初創於1960年代。當時韓國政府為促使韓國經濟從農業經濟社會轉

型為工業經濟社會，大力推動「第1期5年經濟發展計劃」，鑑於中小企業不似大型企業可以方便

地籌措到事業發展所需的資金，韓國政府遂採行若干旨在促進中小企業成長，並確保經濟平衡發

展的政策。1961年11月韓國政府創設「韓國中小企業銀行」(Industrial Bank of Korea, IBK)，隨之

推動「信用保證準備基金制度」，為現今韓國的信用保證體系奠定了基礎。現今韓國信用保證體

系中的主要保證機構有韓國信用保證基金(Korea Credit Guarantee Fund, KODIT)、韓國技術信用保

證基金(Korea Technology Finance Corporation)以及16個地方性保證基金(Regional Credit Guarantee

Foundation, CGFs)。

韓國信用保證體系的資金來源，最初係透過銀行的中小企業放款，於利息之外再另行加收貼

水的方式籌措。1967年，韓國政府立法通過「中小企業信用保證法」(The Small and Medium

Enterprise Credit Guarantee Act)，明文規範信用保證機制的財源籌措方式，從此之後韓國政府與各

相關銀行，才開始據以對此系統捐助資金。但因銀行業全面推展信用保證業務以後，法源依據各

有不同導致混淆情事發生，故各界要求整合信用保證相關法令使之趨向明確齊一的建言隨之而

起。因此，1976年6月「韓國信用保證基金」依據《韓國信用保證基金法》設立；1987年8月，為

推動新技術發展，故完成《新技術資金融通支持法》(New Technology Financing Support Law)立法，

依法籌設「韓國技術信用保證基金」。此後，為平衡韓國區域發展，1999年9月，《地域信用保證

公團法》(The Regional Credit Guarantee Foundation Act)立法通過，截至2013年6月共有16家韓國地

域信用保證公團陸續成立。由此可知，韓國信用保證體系現由韓國信用保證基金(KODIT)、韓國

技術信用保證基金(Kibo)與16家韓國地域信用保證公團(CGFs)共同組成，其運作系統請見[圖2]。

三、資本市場體系

為了進一步拓寬產業融資管道，解決間接融資不足的問題，韓國政府首先於1996年參照美國

納斯達克市場，由韓國交易所成立科斯達克股票電子交易市場(KOSDAQ)，專為知識密集型、高

附加值的高科技公司以及中小企業融資，同時為風險投資提供退出機制，也為尋找高風險、高收

益的投資者提供新的投資工具。其次，韓國政府為了大力扶持中小企業，開闢中小企業新的融資

途徑，韓國發展了中小企業集合債券融資P-CBO (Primary Collateralized Bond Obligation)模式。

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資料來源：黃博怡等(2013)，p. 203.

圖2 韓國信用保證系統運作圖

此外，2005年以前，韓國政府成立多檔政府出資的風險投資基金，以補充和引導民間風險投

資。2005年後，韓國政府根據「韓國促進創新投資特別措施法」成立韓國基金中的基金(Korea Fund

of Funds, KFoFs)，並成立韓國創投公司(Korea Venture Investment Corp., KVIC)，負責KFoFs管理

與投資決策。KFoFs由文化產業振興基金演變而來，由中小商業公司、韓國文化體育觀光部、韓

國智財權辦公室、電影振興基金與媒體振興基金共同出資，KFoFs再對子基金進行投資。

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KFoFs以提供穩定資金來源進行創新投資為目的，激勵創業產業投資，其並不在基金持續期

間分配盈餘，而是根據創新投資市場需求，將盈餘再編列每年度再投資預算。根據[表2]，截至2012

年6月統計，韓國基金中的基金規模為1.5兆韓圜，存續期間為30年，分別投資於地區中小企業與

併購基金、新創公司與區域發展基金、平衡基金、海外市場發展基金、媒體內容與遊戲基金、智

財權與商業化專利基金等六類子基金。

表2 韓國基金中的基金(KFoFs)簡介

成立時間 2005/6

有限合夥人中小商業公司(Small and Medium Business Corp.)

韓國智財權辦公室(Korean IP Office)

韓國文化體育觀光部

韓國電影振興委員會(KOFIC)

韓國就業勞工部

基金規模 1.5兆韓圜(2012/6)

基金期間 30年

投資標的地區中小企業與併購基金

新創公司與區域發展基金

平衡基金

海外市場發展基金

媒體內容與遊戲基金

智財權與商業化專利基金

基金管理機構韓國創投公司(KVIC)

資料來源：黃博怡等(2013)，p.218.

參、金融海嘯前韓國產業銀行的演進

本節說明韓國產業銀行發展歷程，藉以瞭解韓國產業銀行的政策性金融目標，並分析其民營

化取消的原因。本節根據韓國產業銀行的發展階段，區分為民營化前與民營化轉型規劃兩小節。

一、民營化前

韓國產業銀行(KDB)成立於1954年，是韓國一家國有政策性銀行。韓國產業銀行成立之初是

為了恢復戰後嚴重被破壞的國家經濟，並提供融資發展韓國的工業體系。韓國產業銀行目前已經

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發展成為企業金融專業銀行，長期目標為「主導東北亞開發金融的世界級國際投資銀行」，為企

業提供資金支援、資金仲介、金融諮詢和商業分析等綜合性金融服務。因此，韓國產業銀行在韓

國國內外設有分支機構，總部設在首爾，除44家國內分支機搆以外，還在12個國家設有8個海外

分行(分別是東京分行、上海分行、新加坡分行、紐約分行、倫敦分行、廣州分行、北京分行和瀋

陽分行)、5個海外子公司(分別是香港子公司、愛爾蘭子公司、匈牙利子公司、巴西子公司和烏茲

別克斯坦子公司)和2個海外代表處(分別是法蘭克福辦事處、瀋陽辦事處)。

韓國產業銀行主要服務項目為貸款和擔保業務、投資金融業務、進出口金融業務以及國際金

融業務等四類，分別說明如下：

(一) 貸款和擔保業務

1.提供貸款期限最長達20年的長期設備資金。若以貸款的資金用途分類，則有設備資金、技

術開發、汽車、預防自然災害、設備改造和維修資金等。

2.提供擔保，主要有債務擔保、公司債擔保、投標和履行合約擔保、貸款償還擔保和其他外

匯資金擔保等。

3.提供低利率的政策性基金貸款。

(二) 投資金融業務

1.股份投資

採用直接投資和基金間接投資方式，投資於高科技產業企業和有市場發展潛力的優良企業。

2.專案與基建融資

根據發電廠、公路和港口等社會基礎設施、石化工廠和海外資源開發等大規模建設專案的收

益性，提供資金支援。

3.發行和收購債券

在最有利的條件下發行和收購企業債券。

4.企業的收購兼併

協助進行企業的戰略性重組，參加或為關係到重組問題企業的收購提供諮詢，協調企業籌集

資金。

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5.籌設風險投資基金和中小企業基金

針對資訊通訊、生命科學等高科技產業的風險企業和有發展潛力的中小企業等產業，籌設專

門創投基金。

6.成立企業重組基金

為有發展潛力但暫時面臨流動性問題的中小企業提供企業重組基金，協助改善問題企業財務

結構。

(三) 進出口金融和外匯、外匯交易業務

1.出口押匯、收購出口票據、開立進口信用證等各種進出口業務。

2.外匯存款、匯款、匯兌、外匯支票和匯票買賣等各種外匯業務。

3.為客戶提供換匯、金融衍生產品交易、短期本/外幣買賣，資產證券化和債券交易等服務。

(四) 國際金融業務

1.提供外匯資金貸款，直接投資海外專案。

2.採用國際借款、發行外匯債券、國際租賃金融等方式籌集外匯資金。

3.向進入韓國市場的外資企業提供本/外幣貸款。

4.向海外投資的韓國企業提供各種資訊和金融諮詢服務。

[表3]則是韓國產業銀行成立後迄今的任務、工作重點與重要事件。本文發現韓國產業銀行發

展歷程與韓國產業政策息息相關。1954年韓國產業銀行成立後，其主要任務是韓戰後韓國經濟恢

復，故1950年代工作重點是辦理中小民間礦業資金貸款、住房建設資金貸款與營運資金貸款，以

恢復基礎產業與受損產業設備運作。1960至1970年代，韓國產業銀行則配合韓國政府的5年經濟

發展計劃，針對能源、重化工與出口導向型產業進行融資，並開始提供外匯與新金融業務服務。

1980年代，除延續能源與重化工產業融資外，也提供長期設備融資培植汽車與電子等產業，為韓

國現在的汽車與電子產業發展奠定基礎。1990年代，韓國產業銀行加強企業銀行服務，確保韓國

產業國際競爭力與領先優勢。但1997年亞洲金融危機爆發後，韓國政府認為其過去長期干預銀行

信貸，導致企業的負債淨值比過高，是韓國1997年發生嚴重金融危機的主因(吳親恩，2010)；故

韓國產業銀行也改變為市場導向(market-based)的產業金融政策，除原先的企業金融業務，也拓展

投資銀行、國際銀行與企業重組與諮詢等業務。

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表3 2008年以前韓國產業銀行演進歷程

期間主要任務工作重點重要事件 1950年代韓戰後韓國

經濟恢復 1.恢復韓戰期間受損產業設備 2.基礎產業，例如：電力、煤炭、水泥產業的優先支持，以恢復

經濟獨立性。

- 1954 韓國產業銀行成立 - 1955 開始發行產業金融債券 - 1956 辦理中小民間礦業資金貸款和國民

住房建設資金貸款 - 1959 辦理營運資金貸款

1960與1970年代

鞏固開發性

金融體系 1.因應韓國政府的5年經濟發展計劃，提供能源、重化工與出

口導向型產業發展資金。 2.擴大產業金融債券發行與新金融業務開辦，例如：外國資本

借貸、證券承銷與公司債券擔

保。

- 1961 辦理收購股票、企業債擔保、借入外資業務

- 1962 辦理對於借入外資的保證業務 - 1963 開始收購公債 - 1965 辦理提供機械工業培養資金貸款 - 1967 辦理外匯業務 - 1972 按照特別金融措施，開始辦理特別

長期貸款和外幣貸款 - 1973 提供外幣貸款 - 1974 發行外幣產業金融債券 - 1975 與世界銀行簽訂第一次引進IBRD

借款合約，辦理特別設備金融資金

貸款業務 - 1976 辦理計劃造船資金貸款

1980年代維持一個主要的長期產

業融資機構

1.提供長期設備融資強化支持汽車、電子等產業，做為建構國

家經濟穩定增長基礎。 2.發行產業金融債券發行(IFBs)和吸引外商資本以擴展獨立集

資的來源，並執行主要長期設

備融資的金融機構功能。

- 1980 辦理能源利用合理化基金貸款 - 1981 辦理海運振興基金貸款 - 1982 辦理電子工業振興基金貸款和產業

合理化基金貸款 - 1983 辦理石油事業基金貸款 - 1984 辦理機械國產化資金和技術開發資

金貸款 - 1985 遷移總行(鍾路區三一大廈) - 1988 開始收購可轉換企業債券，辦理對

非居住人的外幣貸款 - 1989 開始辦理信托業務

1990年代提供全面的企業銀行服

務

1.加強企業銀行服務，以確保經濟全球化下韓國產業國際競爭

力與領先優勢。 2.支持促進技術密集型產業發展，包括半導體，以及提供全

面的企業銀行服務，以因應企

業全球化

努力將產業結構轉換成發達國家的現代化

結構模式，支持海外投資 - 1992 辦理環保設備資金貸款，擴大工業

發展基金貸款對象 - 1992 辦理信息產業資金貸款 - 1993 辦理中小企業結構改善資金貸款，

辦理國內企業海外投資的認可和

批準業務 - 1994 辦理外國人投資申報受理業務 - 1999 建立和運用風險、中小企業投資基

金 - 1999 發行全球債券10萬億美元，國內首

次安排SOC債券(Social Overhead Capital：社會間接資本)

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續表3 韓國產業銀行發展歷程

期間主要任務工作重點重要事件 2000 以市場導向

的產業金融

政策

1.企業資本供應擴張和多樣化的信用障礙和成長動力產業擴

張。 2.有效支持政府產業政策，包括培植中小型企業，擴大社會間

接資本，和平衡發展區域經濟。

3.改善金融和經濟的不確定性，透過企業重組及外國資金的領

導的角色。 4.完成綜合性銀行服務的四項核心業務 - 企業銀行、投資銀行、國際銀行及企業重組與諮

詢服務，以滿足客戶多樣與多

變的需求。

支持提高生產性競爭力和擴充增長潛力 - 2000 收購大宇證券公司，制定客戶服務

憲章 - 2001 遷移總行(永登浦區汝矣島洞) - 2002 辦理Relationship Banking業務，修

改產業銀行法，運營災難恢復系統

- 2002 產銀匈牙利銀行開業，發行全球債券10.5億美元

- 2004 資本金增加到10萬億韓元

資料來源：本研究自行整理。

二、民營化轉型規劃

雖然韓國產業銀行對韓國產業發展融資息息相關，但2008年韓國李明博政府提倡「企業親和

性經濟政策」，以提高金融業競爭力、推動金融機構國際化為目標，故推動對韓國主要銀行的私

有化改革計畫，並將工作重點放在韓國產業銀行民營化改革。

2009年4月29日，韓國國會通過《韓國產業銀行法》修正案，開始進行韓國產業銀行民營化。

韓國產業銀行民營化是分階段逐步實施的。從組織結構上看，韓國產業銀行於2009年9月底分拆

為韓國產銀金融集團(KDB Financial Group, KDB FG)與韓國金融公司(Korea Finance Corp.,

KoFC)；前者負責原先韓國產業銀行的商業銀行與投資銀行業務，後者則為原先政策金融業務。

至於股權結構，將由一個政府100%控股的政策性金融機構進行股權轉讓；轉讓後，政府直接或間

接持有產銀金融集團(KDB FG)的股份將低於50%，而從事政策性業務的韓國金融公司(KoFC)將仍

然由政府100%控股。[表4]為韓國產業銀行轉型規劃，可發現KDB的轉型將政策性業務和商業性

業務分開，實行獨立帳戶結算；另[圖3]則為KDB民營化前後韓國政府股權結構變化。

14


表4 韓國產業銀行轉型規劃

民營化前民營化後

時間 2008年李明博政府上台後原預訂為2014年5月

經濟環境全球金融海嘯經濟復甦

韓國政府目標克服經濟危機建立一個市場化運作的政策性金融與

培育具有全球競爭力的投資銀行

政策性功能 KDB KoFC

商業性活動 KDB FG

商業化的關鍵步驟 KDB分拆為KDB FG與KoFC。政府轉讓 94.3% KDB FG 股份至KoFC，預訂2014年5月完成股權轉讓。

資料來源：梅良勇與劉勇(2011)、本研究自行整理。

資料來源：梅良勇與劉勇(2011)、本研究自行整理。

圖3 韓國產業銀行民營化前後政府股權結構變化

2009年韓國金融公司(KoFC)根據「韓國金融公司法」設立，資本額為150,000億韓圜，韓國

金融公司被規劃為韓國政府的政策性金融機構，於民營化準備階段委由韓國產業銀行經營，以便

於韓國政策性金融業務能夠平穩過渡，直到韓國產業銀行完成民營化後，韓國金融公司將成為一

個獨立實體執行政策性金融機構，其設立目標有下列7項：

1. 籌措資金的金融機構和仲介的作用

2. 促進中小企業、區域發展和擴大以社區為基礎設施的融資

3. 培育新成長動力產業

4. 穩定金融市場和國家經濟的發展

KDB政府100%持股

民營化前

• KDB分拆為KoFC與KDB FG 。

• KoFC– 政府100%持股。

• KDB FG –政府直接或間接持有之股權低於50%。

民營化後

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5. 提供必要的基金促進國家競爭力和增長潛力持續增長

6. 創造就業機會

7. 金融業和國民經濟的健康發展

為達成上述7項目標，韓國金融公司業務項目表示如[圖4]；其中，培育新成長動力產業、企

業融資與投資銀行業務對韓國重點產業發展直接相關。韓國金融公司對特定新成長動力產業，例

如：先進IT技術、新能源、再生能源、綠色產業與醫藥等產業，透過直接與間接貸款，以及直接

與間接投資，協助企業取得資金；並運用金融創新技術，從事信用風險分擔與信貸風險證券化等

業務。

資料來源：黃博怡等(2013)，p.225.

圖4 KoFC業務範圍

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肆、韓國產業銀行民營化喊停原因分析

本文於上節介紹韓國產業銀行發展歷程，並說明韓國產業銀行與韓國產業發展的關聯性。此

外，也針對韓國產業銀行民營化背景與規劃進行闡述，但2013年8月27日韓國金融服務委員會

(Financial Services Commission)聲明，將提出《韓國產業銀行法》(KDB Act)修正，取消原定的韓

國產業銀行民營化的計畫，並在2014年7月前將韓國金融公司(KoFC)併入韓國產業銀行，並維持

韓國政府在韓國產業銀行(KDB)的控制性股份。因此，本節將探討韓國政府取消產業銀行民營化

的原因。

首先，觀察[表5]韓國產業銀行2004至2012年與韓國金融公司2009至2012年財務經營數據，因

2008年金融海嘯與2012年韓國經濟成長不佳影響，故無法判斷2009年韓國產業銀行民營化具有提

升經營績效的效果。韓國產業銀行2004年淨利達10,780億韓圜，2005年達到最高24,220億韓圜，

2008年民營化前減少至3,500億韓圜；民營化後，雖於2010年受惠於全球金融復甦，韓國產業銀行

與韓國金融公司合計淨利達29,410億韓圜，但2012年兩者合計淨利卻下降至9,310億韓圜；韓國金

融公司甚至於2012年發生40億韓圜虧損。其他經營指標，例如：資產報酬率與股東權益報酬率，

也呈現類似趨勢；雖然風險指標，例如：逾期放款比率與資本適足率，仍為穩定態勢，但韓國金

融公司呆帳覆蓋率至2010年起，卻有快速下降的現象，由2010年的107.90%減少至2012年的

67.02%，隱含其潛在風險逐漸上升。因此，本文認為韓國金融公司經營績效不佳，而卻是韓國政

府100%持股，這是韓國產業銀行民營化產生變化的一項原因。

進一步探討韓國金融公司經營績效不佳的原因，我們認為韓國金融公司成立初期強調的間接

授信(On - Lending)效果不如直接授信(Direct Loan)，是韓國金融公司經營績效不佳的原因。[表6]

是韓國金融公司成立後至2012年的間接授信總額統計，間接授信總額由2009年的2,305億韓圜逐年

上升至2009年的52,188億韓圜，似乎顯示韓國金融公司間接授信業務逐漸成長；但對照[表6]韓國

金融公司所有流通在外放款，可發現2010與2011年間接受信比重僅約占韓國金融公司所有流通在

外放款的4.64%，2012年也只有約6.33%。由此可知，韓國金融公司的間接授信業務並無法完全取

代傳統韓國產業銀行直接授信業務。

此外，[表6]也整理韓國產業銀行2004至2012年所有流通在外放款，其放款總額不受民營化影

17


響，持續增加；特別是韓國產業銀行民營化的第一年―2009年，韓國產業銀行所有流通在外放款

略低於韓國金融公司，但2010與2012年韓國產業銀行流通在外放款總額皆高於韓國金融公司，顯

示韓國金融公司在韓國銀行授信體系內仍無法取代韓國產業銀行。

表5 韓國產業銀行與韓國金融公司2004年至2012年財務經營數據

單位：十億韓圜

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

KDB KDB KDB KDB KDB KDB KoFC KDB KoFC KDB KoFC KDB KoFC

損益表資料

利息收入 2,847 3,029 3,651 4,479 5,801 5,375 79 4,409 2,150 - 6,633 - 7,401

淨利息收入 318 431 356 241 804 898 (136) 1,684 1,470 1,900 1,620 2,070 1,880

營業收入 261 227 576 1,142 890 6 1 1,777 2,337 1,643 2,350 1,145 941

淨利 1,078 2,422 2,101 2,048 350 761 28 1,333 1,608 1,340 796 935 (4)

獲利率

資產報酬率(%) 1.2% 2.6% 2.08% 1.75% 0.24% 0.49% - 0.9% - - - - -

股東權益報酬率(%) 11.8% 19.3% 13.37% 11.31% 2.05% 4.44% - 6.6% - - - - -

淨利差(%) 0.47% 0.61% 0.44% 0.20% 0.74% 0.71% - 1.52% - 1.46% - 1.46% -

資產負債表資料

總資產 92,685 96,511 104,523 122,616 157,613 122,333 182,889 118,178 192,183 149,022 215,342 165,525 243,721

總負債 81,964 81,766 88,017 104,029 141,897 107,223 159,603 101,164 166,055 128,448 185,981 144,639 214,896

股東權益 10,721 14,745 16,506 18,587 15,716 15,111 23,286 17,014 26,128 20,574 29,361 20,886 28,825

資產品質

逾期放款比率(%) 1.6% 1.0% 0.84% 0.98% 1.19% 2.24% 2.80% 2.1% 2.93% 1.6% 2.00% 1.6% 1.75%

呆帳覆蓋率(%) 113.2% 117.6% 135.44% 126.75% 104.24% 82.78% 97.10% 121.4% 107.90% 109.8% 75.29% 127.2% 67.02%

資本適足率

資本適足率(%) 18.1% 18.4% 17.15% 16.50% 13.61% 16.37% 15.45% 17.5% 15.15% 15.3% 15.32% 15.0% 14.24%

第一類資本適足率 (%)

13.3% 14.9% 14.77% 13.99% 12.16% 14.74% 13.69% 16.3% 13.72% 14.2% 14.50% 14.3% 13.12%

第二類資本適足率 (%)

4.7% 3.5% 2.38% 2.51% 1.45% 1.63% 1.76% - 1.43% - 0.82% - 1.12%

資料來源：KDB 年報、KoFC 年報與本研究自行整理。

變數說明：(1)淨利息收入：利息收入減利息費用之淨額。(2)營業收入：利息收入+非利息收入。(3)資產報酬率：稅前損益/平均資產。(4)股東權益報酬率：稅前損益/平均股東權益。(5)淨利差：放款加權平均利率 - 存款加權平均利率。(6)逾期放款比率：逾期放款/放款總額。(7)呆帳覆蓋率：放款備抵呆帳/逾期放款。(8)資本適足率：自有資本/風險性資產。(9)第一類資本適足率：第 1 類資本/風險性資產。(10)第二類資本適足率：第 2 類資本/風險性資產。

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表6 韓國產業銀行與韓國金融公司授信餘額統計

單位：十億韓圜

KDB KoFC

流通在外總放款餘額流通在外總放款餘額間接授信放款餘額間接授信放款餘額占

總放款比例 2004 30,630 - - - 2005 30,670 - - - 2006 30,684 - - - 2007 39,359 - - - 2008 56,081 - - - 2009 54,765 62,075 230.5 0.37% 2010 79,427 69,052 3201.1 4.64% 2011 90,369 92,011 4270.6 4.64% 2012 93,843 82,498 5218.8 6.33%

資料來源：KDB、KoFC 與本研究自行整理

伍、結論

文獻對於政策性銀行功能有正反兩面討論。持肯定意見者，認為政策性銀行對於國家產業發

展與減緩借貸市場不完全性具有顯著作用；但相對地，亦有研究指出政策性銀行會導致無效率的

資金配置，特別是政治因素的干擾。但不論此一爭議如何發展，現實社會中各國政策性銀行仍在

持續發展，特別是與我國具有高度競合關係的韓國，故本文根據韓國產業銀行民營化案例分析，

探討韓國政策性產業融資管道變化與韓國產業銀行取消民營化的原因，期有助於解釋政策性銀行

之功能。

本文認為韓國產業銀行發展確實與韓國產業政策息息相關；換言之，韓國產業銀行的確發揮

文獻(例：Amsden, 2001)所提之「追趕效果」。韓國產業銀行成立於1954年，成立之初是為了恢復

戰後嚴重被破壞的國家經濟，並提供融資發展韓國的工業化。1960至1990年代初期，韓國產業銀

行採行政策導向(policy-based) 的授信策略，配合韓國政府產業政策，對韓國化工、造船、汽車與

電子等產業進行政策性融資；但1997年亞洲金融風暴後，因先前政策導向的授信策略產生道德風

險問題，故韓國產業銀行開始改變為市場導向(market-based)的產業金融政策。2008年韓國李明博

政府提倡「企業親和性經濟政策」，並將工作重點放在韓國產業銀行民營化改革。韓國產業銀行

19


於2009年9月底分拆為韓國產銀金融集團與韓國金融公司。但2013年8月27日，韓國朴槿惠政府取

消原定2014年韓國產業銀行民營化完成的計畫，並且將在2014年7月前將韓國金融公司併入韓國

產業銀行。文獻提出的政策性銀行面對之政治干擾因素(例：Claessens, Feijen, and Laeven, 2008;

Dinç, 2005; Sapienza, 2004)，也間接證實韓國產業銀行民營化取消的第一項原因。

而透過韓國產業銀行民營化個案分析，除呼應政策性銀行相關研究正反面觀點外，本文尚有

其他兩項發現。第一項發現，韓國政策性銀行傳統直接授信金額遠高於近期推動的官民合作的間

接授信，代表納入市場運作機制的韓國金融公司政策性貸款業務推展不順利，此為韓國產業銀行

民營化取消的第二項原因。

本文認為韓國產業銀行民營化取消的最後一項原因是全球金融自由化風潮的趨緩。1970年代

起，各國金融機構跨業經營的趨勢日益明顯，各國政策性銀行亦開始進行轉型與民營化。但因近

年金融危機愈來愈頻繁，全球各國一方面開始加強金融監理，另一方面透過國有政策性銀行振興

經濟與發展產業，美國與大陸等國皆如此，故韓國政府也決定取消韓國產業銀行民營化，維持其

於韓國產業銀行的控制性股份，並將韓國金融公司併入韓國產業銀行。

本文研究結果具有下列三項實務意涵，可做為我國產業融資與金融發展策略的參考。第一項

是我國先前跟隨全球金融自由化的趨勢，共推動兩次金融改革，我國原進行產業融資的政策性銀

行(例如：開發工業銀行與台灣中小企業銀行)已完成民營化。但在我國政府推動產業升級相關政

策同時，卻仍需要政策性融資配合，故可參考韓國產業銀行案例，思考如何善用我國政府所持有

之金融股份。

其次，我國由於公營銀行民營化之故，所以中小企業信用保證與行政院國家發展基金是目前

政策性產業融資很重要的管道。但此兩項管道也存在直接與間接保證、直接與間接投融資的績效

爭議。此一爭議又因牽涉法規、風險控管與產業專業知識等問題，更顯複雜。惟韓國產業銀行民

營化期間，韓國金融公司間接授信餘額統計已說明，政府與民間合作的間接融資效果並不如政府

直接授信。故我國如欲加速產業發展融資成效，應考慮增加直接保證與投融資業務的比重。

最後，觀察韓國產業銀行發展歷程，可發現韓國對於不同產業訂定不同融資策略，民間商業

銀行不願放貸的產業，最後仍以政策性銀行直接授信進行，此正是政策性銀行最原始的減緩信貸

市場不完全的功能。因此，我國積極推動產業升級或轉型的同時，亦應同時重新規劃適當的產業

融資策略，而非沿用傳統製造、代工或外銷產業的融資模式。

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關鍵詞

政策性銀行、融資管道、民營化、韓國產業

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Case Study Research in KDB Privatization Reshaping

‧Chih-Feng Liao Associate Professor, Department of Finance and Banking, Shih Chien University

‧Bor-Yi Huang President, Taiwan Academy of Banking and Finance Professor, Department of Finance and Banking, Shih Chien University

‧Lien-Wen Liang Associate Professor, Department of Banking and Finance, Chinese Culture University

Abstract To investigate the evolution of policy banks, this study analyzes the fund channel changing in

Korean policy banks and discusses the reason in the Korea Development Bank (KDB) privatization

based on the KDB case study. We find that KDB for Korean industrial development is closely related.

In other words, there is catch up effect in Korean industries due to KDB. However, KDB is restructured

because of the changing of the President in Korea. It is also consistent with the literature. In addition to

political influence, two reasons also cause the KDB privatization reshaping. One is the inefficiency in

the on-lending and the other is the mitigation of financial liberalization after 2008 financial crisis.

Besides, there are high competitive and cooperative relationships between Taiwan and Korea. So the

implications from the KDB case study are beneficial to the industrial funding and financial

development in Taiwan.

Keywords：Policy Bank, Funding, Privatization, Korean Industry

韓國產業銀行民營化轉型案例分析 ·...

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