PROGRAM진행순서

시 간 내 용 세부내용

0930~1000 접수 bull참석자 확인

1000~1030

개회

bull국민의례

bull주요 내빈소개

bull대회사

- 이명수(새누리당 국회의원)

- 차흥봉(한국사회복지협의회장)

축사

bull축사

- 김무성(새누리당 대표최고의원)

- 이완구(새누리당 원내대표)

- 문형표(보건복지부 장관)

1030~1100

진행 bull좌장 박능후(경기대학교 행정사회복지대학원장)

발제

bull발제Ⅰ 김원종(보건복지부 복지정책관)

bull 발제Ⅱ 김재정(국토교통부 주택정책관)

bull발제Ⅲ 차흥봉(한국사회복지협의회장)

1100~1145 토론

bull김남희(참여연대 복지노동팀장)

bull양성근(한국사회복지행정연구회장)

bull김문환(경기도무한돌봄센터장)

bull박용오(한국사회복지사협회 사무총장)

bull김민철(조선일보 차장)

1145~ 종합토론

목 차

대회사

bull 이명수 _ 새누리당 국회의원 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 1

bull 차흥봉 _ 한국사회복지협의회장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 3

축 사

bull 김무성 _ 새누리당 대표최고의원 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 5

bull 이완구 _ 새누리당 원내대표 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 7

bull 문형표 _ 보건복지부 장관 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 9

발 제

bull 발제Ⅰ_ 복지 사각지대 해소대책과 과제 _김원종 _ 보건복지부 복지정책관 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 11

bull 발제Ⅱ_ 주거급여 개편 추진방안 _김재정 _ 국토교통부 주책정책관 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 33

bull 발제Ⅲ_ 복지사각지대 해소대책과 과제 _차흥봉 _ 한국사회복지협의회장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 43

토 론

bull 토론Ⅰ_김남희 _ 참여연대 복지노동팀장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 53

bull 토론Ⅱ_양성근 _ 한국사회복지행정연구회장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 63

bull 토론Ⅲ_김문환 _ 경기도무한돌봄센터장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 67

bull 토론Ⅳ_박용오 _ 한국사회복지사협회 사무총장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 75

bull 토론Ⅴ_김민철 _ 조선일보 차장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 79

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 1

대회사

이 명 수

새누리당 국회의원(충남 아산)

안녕하십니까 충남 아산 출신 국회의원 이명수입니다

바쁘신 가운데 오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 참석해주신 문형표 보건

복지부 장관님을 비롯한 모든 분들께 진심으로 감사의 말씀을 전합니다

아울러 발제를 맡아 주신 보건복지부 복지정책관님 국토교통부 주택정책관님 한국

사회복지협의회 회장님과 토론자로 함께해 주신 조선일보 차장님 참여연대 관계자 한

국사회복지행정연구회 회장님 경기도 무한돌봄센터장님 한국사회복지사협회 관계자

그리고 좌장으로 수고해 주실 박능후 경기대 교수님께 감사드립니다

최근 몇 년간 복지지출이 빠르게 증가하여 정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 30

로 가장 높은 비중을 차지하고 있습니다 그러나 2월 26일 서울 송파구 세 모녀가 밀

린 월세와 유서를 남기고 자살한 안타까운 사건으로 세간이 떠들썩하는가 하면 3월 2

일 동두천 모자사건 3월 3일 경기 광주시 세 가족사건 등 생활고를 이유로 하는 가족

사망 사건이 잇따라 발생하는 등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지 사각지대 문제

는 지속되고 있습니다

이렇게 발생한 사건들은 우리나라 현장 복지전달체계의 취약성과 복지제도 문제점

들이 그대로 드러난 것으로서 제대로 대책을 마련하지 않는다면 또 다시 반복될 것

입니다

복지사각지대를 줄이기 위해서는 사각지대에 빠진 이들을 적극적으로 찾아내는 상

시 발굴체계를 구축하고 복지제도에 다가올 수 있게 제도의 문턱을 낮춰야 합니다

특히나 복지 사각지대 해소대책과 관련하여 정부는「국민기초생활 보장법」 「긴

급복지지원법」개정 및「사회보장급여 이용 수급권자 발굴 관련 법안」제정이 추진

2 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

중에 있습니다 이 세 가지 법안은 복지사각지대에 있는 국민들을 위해 시급히 통과되

어야 하는 법안들입니다

이번 토론회에서는 송파 세 모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안내용 논의 진행

상황을 점검하고 법안 통과의 필요성 및 추진계획 등을 논의하는 장으로 마련하였습니

다 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 사회에 광범위하게 방치되어 있는 복지사각지대 현

황을 꼼꼼하게 파악하고 실효성 있는 사회안전망 강화 대안을 마련해 어떤 상황에서

도 국민이 가장 먼저가 되는 최적의 방안이 도출되기를 바랍니다 아울러 복지 사각지

대 관련 법안의 조속한 논의가 이뤄질 수 있도록 많은 분들의 관심을 부탁드립니다

다시 한 번 바쁘신 와중에도 lsquo복지 사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 관심을 가져

주시고 참석해주신 모든 분들께 진심으로 감사드리며 많은 국민 여러분께서 주위의

어려운 이웃에게 관심을 가지게 되는 계기가 되기를 바랍니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 3

대회사

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo 토론회를 갖게 된 것을 매우 뜻있게 생각합니다

바쁘신 가운데 이번 행사에 참석해주신 문형표 보건복지부 장관님과 이명수 의원님

을 비롯한 내외귀빈 여러분께 감사의 인사를 드립니다

그리고 오늘 이 행사에 참가하여 수고해주실 발표자와 토론자 여러분에게도 감사를

드립니다

우리나라는 지난 20세기 후반 급속한 경제성장을 이룩하여 이제 세계 10위권의 경제

대국으로 발전하였습니다 그동안 사회복지분야에서도 큰 발전을 이루어 선진복지국가로

들어가는 길목에 서 있습니다

그러나 우리나라 사회복지는 비교적 짧은 기간에 압축적 성장을 하였기 때문에 내실

이 부족합니다 지난 30여 년간 사회복지의 발전에도 불구하고 사회복지의 일선 기능

을 담당하는 지역사회 수준의 서비스는 크게 미흡한 것이 현재의 실정입니다 사각지

대의 문제 중복지원의 문제 비효율성의 문제 등 여러 가지 문제가 일선에서 나타나고

있습니다 송파구 세 모녀 자살사건과 같은 복지사각지대의 문제는 큰 충격이 아닐 수

없습니다

사회복지는 사회통합과 국민보호를 위한 필수적인 정책과제입니다 그러나 선진복지

국가 진입을 앞두고 급증하고 있는 복지수요를 정부에만 의지하는 것은 한계가 있으므

로 민과 관이 다 같이 참여하는 민ㆍ관 일체의 공조체계를 구축해야 합니다 특히 사

회취약계층에 대한 실효성 있는 사회서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 수준의 사

회복지 전달체계를 개선할 필요가 있습니다

일선 지역사회 수준의 실효성 있는 사회복지 전달체계를 구축하기 위해서는 민과 관

의 가교로서 민관의 협력과 동반을 이끄는 사회복지협의회를 공공전달체계의 민간 파

트너십으로 활용할 필요가 있습니다 사회복지사업 상 법정단체로서 민간 기관단체 및

민간 복지자원과의 연계협력조정 기능을 수행하는 사회복지협의회는 지역사회 내 가

용자원의 적극적 개발 및 서비스 연계지원을 통해 당해 기초자치단체와 함께 지역사

회복지발전을 위한 수레의 두 바퀴와 같은 역할을 수행할 수 있습니다

4 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

지방자치제도가 진척됨에 따라 지역사회 주민들의 복지에 대한 기대는 앞으로 더욱

증가할 것입니다 지역사회 중심의 복지기반을 정비하여 지방의 복지역량을 강화하고

지역주민의 복지에 대한 만족도를 높이는 것은 핵심적인 시대적 과제로 대두되고 있습

니다 한국사회복지협의회는 중앙 시도 시군구로 이어지는 전국 사회복지협의회 네

트워크를 구축하고 민관 협력을 이끄는 견인차 역할을 더욱 충실히 수행하여 복지사

각지대 해소에 앞장서 나가겠습니다

끝으로 뜻 깊은 이번 행사를 위해 많은 시간과 노력을 기울려주신 이명수 의원님 및

토론회 관계자 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사를 드리며 여러분의 가정에 건강과 행

복이 항상 함께 하기를 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

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간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

목 차

대회사

bull 이명수 _ 새누리당 국회의원 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 1

bull 차흥봉 _ 한국사회복지협의회장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 3

축 사

bull 김무성 _ 새누리당 대표최고의원 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 5

bull 이완구 _ 새누리당 원내대표 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 7

bull 문형표 _ 보건복지부 장관 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 9

발 제

bull 발제Ⅰ_ 복지 사각지대 해소대책과 과제 _김원종 _ 보건복지부 복지정책관 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 11

bull 발제Ⅱ_ 주거급여 개편 추진방안 _김재정 _ 국토교통부 주책정책관 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 33

bull 발제Ⅲ_ 복지사각지대 해소대책과 과제 _차흥봉 _ 한국사회복지협의회장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 43

토 론

bull 토론Ⅰ_김남희 _ 참여연대 복지노동팀장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 53

bull 토론Ⅱ_양성근 _ 한국사회복지행정연구회장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 63

bull 토론Ⅲ_김문환 _ 경기도무한돌봄센터장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 67

bull 토론Ⅳ_박용오 _ 한국사회복지사협회 사무총장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 75

bull 토론Ⅴ_김민철 _ 조선일보 차장 middotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddotmiddot 79

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 1

대회사

이 명 수

새누리당 국회의원(충남 아산)

안녕하십니까 충남 아산 출신 국회의원 이명수입니다

바쁘신 가운데 오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 참석해주신 문형표 보건

복지부 장관님을 비롯한 모든 분들께 진심으로 감사의 말씀을 전합니다

아울러 발제를 맡아 주신 보건복지부 복지정책관님 국토교통부 주택정책관님 한국

사회복지협의회 회장님과 토론자로 함께해 주신 조선일보 차장님 참여연대 관계자 한

국사회복지행정연구회 회장님 경기도 무한돌봄센터장님 한국사회복지사협회 관계자

그리고 좌장으로 수고해 주실 박능후 경기대 교수님께 감사드립니다

최근 몇 년간 복지지출이 빠르게 증가하여 정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 30

로 가장 높은 비중을 차지하고 있습니다 그러나 2월 26일 서울 송파구 세 모녀가 밀

린 월세와 유서를 남기고 자살한 안타까운 사건으로 세간이 떠들썩하는가 하면 3월 2

일 동두천 모자사건 3월 3일 경기 광주시 세 가족사건 등 생활고를 이유로 하는 가족

사망 사건이 잇따라 발생하는 등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지 사각지대 문제

는 지속되고 있습니다

이렇게 발생한 사건들은 우리나라 현장 복지전달체계의 취약성과 복지제도 문제점

들이 그대로 드러난 것으로서 제대로 대책을 마련하지 않는다면 또 다시 반복될 것

입니다

복지사각지대를 줄이기 위해서는 사각지대에 빠진 이들을 적극적으로 찾아내는 상

시 발굴체계를 구축하고 복지제도에 다가올 수 있게 제도의 문턱을 낮춰야 합니다

특히나 복지 사각지대 해소대책과 관련하여 정부는「국민기초생활 보장법」 「긴

급복지지원법」개정 및「사회보장급여 이용 수급권자 발굴 관련 법안」제정이 추진

2 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

중에 있습니다 이 세 가지 법안은 복지사각지대에 있는 국민들을 위해 시급히 통과되

어야 하는 법안들입니다

이번 토론회에서는 송파 세 모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안내용 논의 진행

상황을 점검하고 법안 통과의 필요성 및 추진계획 등을 논의하는 장으로 마련하였습니

다 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 사회에 광범위하게 방치되어 있는 복지사각지대 현

황을 꼼꼼하게 파악하고 실효성 있는 사회안전망 강화 대안을 마련해 어떤 상황에서

도 국민이 가장 먼저가 되는 최적의 방안이 도출되기를 바랍니다 아울러 복지 사각지

대 관련 법안의 조속한 논의가 이뤄질 수 있도록 많은 분들의 관심을 부탁드립니다

다시 한 번 바쁘신 와중에도 lsquo복지 사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 관심을 가져

주시고 참석해주신 모든 분들께 진심으로 감사드리며 많은 국민 여러분께서 주위의

어려운 이웃에게 관심을 가지게 되는 계기가 되기를 바랍니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 3

대회사

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo 토론회를 갖게 된 것을 매우 뜻있게 생각합니다

바쁘신 가운데 이번 행사에 참석해주신 문형표 보건복지부 장관님과 이명수 의원님

을 비롯한 내외귀빈 여러분께 감사의 인사를 드립니다

그리고 오늘 이 행사에 참가하여 수고해주실 발표자와 토론자 여러분에게도 감사를

드립니다

우리나라는 지난 20세기 후반 급속한 경제성장을 이룩하여 이제 세계 10위권의 경제

대국으로 발전하였습니다 그동안 사회복지분야에서도 큰 발전을 이루어 선진복지국가로

들어가는 길목에 서 있습니다

그러나 우리나라 사회복지는 비교적 짧은 기간에 압축적 성장을 하였기 때문에 내실

이 부족합니다 지난 30여 년간 사회복지의 발전에도 불구하고 사회복지의 일선 기능

을 담당하는 지역사회 수준의 서비스는 크게 미흡한 것이 현재의 실정입니다 사각지

대의 문제 중복지원의 문제 비효율성의 문제 등 여러 가지 문제가 일선에서 나타나고

있습니다 송파구 세 모녀 자살사건과 같은 복지사각지대의 문제는 큰 충격이 아닐 수

없습니다

사회복지는 사회통합과 국민보호를 위한 필수적인 정책과제입니다 그러나 선진복지

국가 진입을 앞두고 급증하고 있는 복지수요를 정부에만 의지하는 것은 한계가 있으므

로 민과 관이 다 같이 참여하는 민ㆍ관 일체의 공조체계를 구축해야 합니다 특히 사

회취약계층에 대한 실효성 있는 사회서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 수준의 사

회복지 전달체계를 개선할 필요가 있습니다

일선 지역사회 수준의 실효성 있는 사회복지 전달체계를 구축하기 위해서는 민과 관

의 가교로서 민관의 협력과 동반을 이끄는 사회복지협의회를 공공전달체계의 민간 파

트너십으로 활용할 필요가 있습니다 사회복지사업 상 법정단체로서 민간 기관단체 및

민간 복지자원과의 연계협력조정 기능을 수행하는 사회복지협의회는 지역사회 내 가

용자원의 적극적 개발 및 서비스 연계지원을 통해 당해 기초자치단체와 함께 지역사

회복지발전을 위한 수레의 두 바퀴와 같은 역할을 수행할 수 있습니다

4 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

지방자치제도가 진척됨에 따라 지역사회 주민들의 복지에 대한 기대는 앞으로 더욱

증가할 것입니다 지역사회 중심의 복지기반을 정비하여 지방의 복지역량을 강화하고

지역주민의 복지에 대한 만족도를 높이는 것은 핵심적인 시대적 과제로 대두되고 있습

니다 한국사회복지협의회는 중앙 시도 시군구로 이어지는 전국 사회복지협의회 네

트워크를 구축하고 민관 협력을 이끄는 견인차 역할을 더욱 충실히 수행하여 복지사

각지대 해소에 앞장서 나가겠습니다

끝으로 뜻 깊은 이번 행사를 위해 많은 시간과 노력을 기울려주신 이명수 의원님 및

토론회 관계자 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사를 드리며 여러분의 가정에 건강과 행

복이 항상 함께 하기를 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 1

대회사

이 명 수

새누리당 국회의원(충남 아산)

안녕하십니까 충남 아산 출신 국회의원 이명수입니다

바쁘신 가운데 오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 참석해주신 문형표 보건

복지부 장관님을 비롯한 모든 분들께 진심으로 감사의 말씀을 전합니다

아울러 발제를 맡아 주신 보건복지부 복지정책관님 국토교통부 주택정책관님 한국

사회복지협의회 회장님과 토론자로 함께해 주신 조선일보 차장님 참여연대 관계자 한

국사회복지행정연구회 회장님 경기도 무한돌봄센터장님 한국사회복지사협회 관계자

그리고 좌장으로 수고해 주실 박능후 경기대 교수님께 감사드립니다

최근 몇 년간 복지지출이 빠르게 증가하여 정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 30

로 가장 높은 비중을 차지하고 있습니다 그러나 2월 26일 서울 송파구 세 모녀가 밀

린 월세와 유서를 남기고 자살한 안타까운 사건으로 세간이 떠들썩하는가 하면 3월 2

일 동두천 모자사건 3월 3일 경기 광주시 세 가족사건 등 생활고를 이유로 하는 가족

사망 사건이 잇따라 발생하는 등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지 사각지대 문제

는 지속되고 있습니다

이렇게 발생한 사건들은 우리나라 현장 복지전달체계의 취약성과 복지제도 문제점

들이 그대로 드러난 것으로서 제대로 대책을 마련하지 않는다면 또 다시 반복될 것

입니다

복지사각지대를 줄이기 위해서는 사각지대에 빠진 이들을 적극적으로 찾아내는 상

시 발굴체계를 구축하고 복지제도에 다가올 수 있게 제도의 문턱을 낮춰야 합니다

특히나 복지 사각지대 해소대책과 관련하여 정부는「국민기초생활 보장법」 「긴

급복지지원법」개정 및「사회보장급여 이용 수급권자 발굴 관련 법안」제정이 추진

2 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

중에 있습니다 이 세 가지 법안은 복지사각지대에 있는 국민들을 위해 시급히 통과되

어야 하는 법안들입니다

이번 토론회에서는 송파 세 모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안내용 논의 진행

상황을 점검하고 법안 통과의 필요성 및 추진계획 등을 논의하는 장으로 마련하였습니

다 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 사회에 광범위하게 방치되어 있는 복지사각지대 현

황을 꼼꼼하게 파악하고 실효성 있는 사회안전망 강화 대안을 마련해 어떤 상황에서

도 국민이 가장 먼저가 되는 최적의 방안이 도출되기를 바랍니다 아울러 복지 사각지

대 관련 법안의 조속한 논의가 이뤄질 수 있도록 많은 분들의 관심을 부탁드립니다

다시 한 번 바쁘신 와중에도 lsquo복지 사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 관심을 가져

주시고 참석해주신 모든 분들께 진심으로 감사드리며 많은 국민 여러분께서 주위의

어려운 이웃에게 관심을 가지게 되는 계기가 되기를 바랍니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 3

대회사

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo 토론회를 갖게 된 것을 매우 뜻있게 생각합니다

바쁘신 가운데 이번 행사에 참석해주신 문형표 보건복지부 장관님과 이명수 의원님

을 비롯한 내외귀빈 여러분께 감사의 인사를 드립니다

그리고 오늘 이 행사에 참가하여 수고해주실 발표자와 토론자 여러분에게도 감사를

드립니다

우리나라는 지난 20세기 후반 급속한 경제성장을 이룩하여 이제 세계 10위권의 경제

대국으로 발전하였습니다 그동안 사회복지분야에서도 큰 발전을 이루어 선진복지국가로

들어가는 길목에 서 있습니다

그러나 우리나라 사회복지는 비교적 짧은 기간에 압축적 성장을 하였기 때문에 내실

이 부족합니다 지난 30여 년간 사회복지의 발전에도 불구하고 사회복지의 일선 기능

을 담당하는 지역사회 수준의 서비스는 크게 미흡한 것이 현재의 실정입니다 사각지

대의 문제 중복지원의 문제 비효율성의 문제 등 여러 가지 문제가 일선에서 나타나고

있습니다 송파구 세 모녀 자살사건과 같은 복지사각지대의 문제는 큰 충격이 아닐 수

없습니다

사회복지는 사회통합과 국민보호를 위한 필수적인 정책과제입니다 그러나 선진복지

국가 진입을 앞두고 급증하고 있는 복지수요를 정부에만 의지하는 것은 한계가 있으므

로 민과 관이 다 같이 참여하는 민ㆍ관 일체의 공조체계를 구축해야 합니다 특히 사

회취약계층에 대한 실효성 있는 사회서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 수준의 사

회복지 전달체계를 개선할 필요가 있습니다

일선 지역사회 수준의 실효성 있는 사회복지 전달체계를 구축하기 위해서는 민과 관

의 가교로서 민관의 협력과 동반을 이끄는 사회복지협의회를 공공전달체계의 민간 파

트너십으로 활용할 필요가 있습니다 사회복지사업 상 법정단체로서 민간 기관단체 및

민간 복지자원과의 연계협력조정 기능을 수행하는 사회복지협의회는 지역사회 내 가

용자원의 적극적 개발 및 서비스 연계지원을 통해 당해 기초자치단체와 함께 지역사

회복지발전을 위한 수레의 두 바퀴와 같은 역할을 수행할 수 있습니다

4 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

지방자치제도가 진척됨에 따라 지역사회 주민들의 복지에 대한 기대는 앞으로 더욱

증가할 것입니다 지역사회 중심의 복지기반을 정비하여 지방의 복지역량을 강화하고

지역주민의 복지에 대한 만족도를 높이는 것은 핵심적인 시대적 과제로 대두되고 있습

니다 한국사회복지협의회는 중앙 시도 시군구로 이어지는 전국 사회복지협의회 네

트워크를 구축하고 민관 협력을 이끄는 견인차 역할을 더욱 충실히 수행하여 복지사

각지대 해소에 앞장서 나가겠습니다

끝으로 뜻 깊은 이번 행사를 위해 많은 시간과 노력을 기울려주신 이명수 의원님 및

토론회 관계자 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사를 드리며 여러분의 가정에 건강과 행

복이 항상 함께 하기를 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

2 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

중에 있습니다 이 세 가지 법안은 복지사각지대에 있는 국민들을 위해 시급히 통과되

어야 하는 법안들입니다

이번 토론회에서는 송파 세 모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안내용 논의 진행

상황을 점검하고 법안 통과의 필요성 및 추진계획 등을 논의하는 장으로 마련하였습니

다 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 사회에 광범위하게 방치되어 있는 복지사각지대 현

황을 꼼꼼하게 파악하고 실효성 있는 사회안전망 강화 대안을 마련해 어떤 상황에서

도 국민이 가장 먼저가 되는 최적의 방안이 도출되기를 바랍니다 아울러 복지 사각지

대 관련 법안의 조속한 논의가 이뤄질 수 있도록 많은 분들의 관심을 부탁드립니다

다시 한 번 바쁘신 와중에도 lsquo복지 사각지대 해소대책과 과제rsquo토론회에 관심을 가져

주시고 참석해주신 모든 분들께 진심으로 감사드리며 많은 국민 여러분께서 주위의

어려운 이웃에게 관심을 가지게 되는 계기가 되기를 바랍니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 3

대회사

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo 토론회를 갖게 된 것을 매우 뜻있게 생각합니다

바쁘신 가운데 이번 행사에 참석해주신 문형표 보건복지부 장관님과 이명수 의원님

을 비롯한 내외귀빈 여러분께 감사의 인사를 드립니다

그리고 오늘 이 행사에 참가하여 수고해주실 발표자와 토론자 여러분에게도 감사를

드립니다

우리나라는 지난 20세기 후반 급속한 경제성장을 이룩하여 이제 세계 10위권의 경제

대국으로 발전하였습니다 그동안 사회복지분야에서도 큰 발전을 이루어 선진복지국가로

들어가는 길목에 서 있습니다

그러나 우리나라 사회복지는 비교적 짧은 기간에 압축적 성장을 하였기 때문에 내실

이 부족합니다 지난 30여 년간 사회복지의 발전에도 불구하고 사회복지의 일선 기능

을 담당하는 지역사회 수준의 서비스는 크게 미흡한 것이 현재의 실정입니다 사각지

대의 문제 중복지원의 문제 비효율성의 문제 등 여러 가지 문제가 일선에서 나타나고

있습니다 송파구 세 모녀 자살사건과 같은 복지사각지대의 문제는 큰 충격이 아닐 수

없습니다

사회복지는 사회통합과 국민보호를 위한 필수적인 정책과제입니다 그러나 선진복지

국가 진입을 앞두고 급증하고 있는 복지수요를 정부에만 의지하는 것은 한계가 있으므

로 민과 관이 다 같이 참여하는 민ㆍ관 일체의 공조체계를 구축해야 합니다 특히 사

회취약계층에 대한 실효성 있는 사회서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 수준의 사

회복지 전달체계를 개선할 필요가 있습니다

일선 지역사회 수준의 실효성 있는 사회복지 전달체계를 구축하기 위해서는 민과 관

의 가교로서 민관의 협력과 동반을 이끄는 사회복지협의회를 공공전달체계의 민간 파

트너십으로 활용할 필요가 있습니다 사회복지사업 상 법정단체로서 민간 기관단체 및

민간 복지자원과의 연계협력조정 기능을 수행하는 사회복지협의회는 지역사회 내 가

용자원의 적극적 개발 및 서비스 연계지원을 통해 당해 기초자치단체와 함께 지역사

회복지발전을 위한 수레의 두 바퀴와 같은 역할을 수행할 수 있습니다

4 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

지방자치제도가 진척됨에 따라 지역사회 주민들의 복지에 대한 기대는 앞으로 더욱

증가할 것입니다 지역사회 중심의 복지기반을 정비하여 지방의 복지역량을 강화하고

지역주민의 복지에 대한 만족도를 높이는 것은 핵심적인 시대적 과제로 대두되고 있습

니다 한국사회복지협의회는 중앙 시도 시군구로 이어지는 전국 사회복지협의회 네

트워크를 구축하고 민관 협력을 이끄는 견인차 역할을 더욱 충실히 수행하여 복지사

각지대 해소에 앞장서 나가겠습니다

끝으로 뜻 깊은 이번 행사를 위해 많은 시간과 노력을 기울려주신 이명수 의원님 및

토론회 관계자 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사를 드리며 여러분의 가정에 건강과 행

복이 항상 함께 하기를 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 3

대회사

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

오늘 lsquo복지사각지대 해소대책과 과제rsquo 토론회를 갖게 된 것을 매우 뜻있게 생각합니다

바쁘신 가운데 이번 행사에 참석해주신 문형표 보건복지부 장관님과 이명수 의원님

을 비롯한 내외귀빈 여러분께 감사의 인사를 드립니다

그리고 오늘 이 행사에 참가하여 수고해주실 발표자와 토론자 여러분에게도 감사를

드립니다

우리나라는 지난 20세기 후반 급속한 경제성장을 이룩하여 이제 세계 10위권의 경제

대국으로 발전하였습니다 그동안 사회복지분야에서도 큰 발전을 이루어 선진복지국가로

들어가는 길목에 서 있습니다

그러나 우리나라 사회복지는 비교적 짧은 기간에 압축적 성장을 하였기 때문에 내실

이 부족합니다 지난 30여 년간 사회복지의 발전에도 불구하고 사회복지의 일선 기능

을 담당하는 지역사회 수준의 서비스는 크게 미흡한 것이 현재의 실정입니다 사각지

대의 문제 중복지원의 문제 비효율성의 문제 등 여러 가지 문제가 일선에서 나타나고

있습니다 송파구 세 모녀 자살사건과 같은 복지사각지대의 문제는 큰 충격이 아닐 수

없습니다

사회복지는 사회통합과 국민보호를 위한 필수적인 정책과제입니다 그러나 선진복지

국가 진입을 앞두고 급증하고 있는 복지수요를 정부에만 의지하는 것은 한계가 있으므

로 민과 관이 다 같이 참여하는 민ㆍ관 일체의 공조체계를 구축해야 합니다 특히 사

회취약계층에 대한 실효성 있는 사회서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 수준의 사

회복지 전달체계를 개선할 필요가 있습니다

일선 지역사회 수준의 실효성 있는 사회복지 전달체계를 구축하기 위해서는 민과 관

의 가교로서 민관의 협력과 동반을 이끄는 사회복지협의회를 공공전달체계의 민간 파

트너십으로 활용할 필요가 있습니다 사회복지사업 상 법정단체로서 민간 기관단체 및

민간 복지자원과의 연계협력조정 기능을 수행하는 사회복지협의회는 지역사회 내 가

용자원의 적극적 개발 및 서비스 연계지원을 통해 당해 기초자치단체와 함께 지역사

회복지발전을 위한 수레의 두 바퀴와 같은 역할을 수행할 수 있습니다

4 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

지방자치제도가 진척됨에 따라 지역사회 주민들의 복지에 대한 기대는 앞으로 더욱

증가할 것입니다 지역사회 중심의 복지기반을 정비하여 지방의 복지역량을 강화하고

지역주민의 복지에 대한 만족도를 높이는 것은 핵심적인 시대적 과제로 대두되고 있습

니다 한국사회복지협의회는 중앙 시도 시군구로 이어지는 전국 사회복지협의회 네

트워크를 구축하고 민관 협력을 이끄는 견인차 역할을 더욱 충실히 수행하여 복지사

각지대 해소에 앞장서 나가겠습니다

끝으로 뜻 깊은 이번 행사를 위해 많은 시간과 노력을 기울려주신 이명수 의원님 및

토론회 관계자 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사를 드리며 여러분의 가정에 건강과 행

복이 항상 함께 하기를 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

4 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

지방자치제도가 진척됨에 따라 지역사회 주민들의 복지에 대한 기대는 앞으로 더욱

증가할 것입니다 지역사회 중심의 복지기반을 정비하여 지방의 복지역량을 강화하고

지역주민의 복지에 대한 만족도를 높이는 것은 핵심적인 시대적 과제로 대두되고 있습

니다 한국사회복지협의회는 중앙 시도 시군구로 이어지는 전국 사회복지협의회 네

트워크를 구축하고 민관 협력을 이끄는 견인차 역할을 더욱 충실히 수행하여 복지사

각지대 해소에 앞장서 나가겠습니다

끝으로 뜻 깊은 이번 행사를 위해 많은 시간과 노력을 기울려주신 이명수 의원님 및

토론회 관계자 여러분께 다시 한 번 진심으로 감사를 드리며 여러분의 가정에 건강과 행

복이 항상 함께 하기를 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 5

축 사

김 무 성

새누리당 대표최고의원

안녕하십니까 새누리당 대표최고위원 김무성입니다

오늘 개최되는 복지 사각지대 해소대책과 과제 토론회를 진심으로 축하드립니

다 아울러 오늘 토론회 개최를 위해 애써주신 새누리당 제5정책조정위원님과 사회복

지협의회 관계자 여러분 그리고 바쁘신 와중에도 귀한 자리에 함께해주신 참석자 여

러분께 감사의 인사를 드립니다

최근 5년간 우리나라 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 `14년 복지

예산은 처음으로 100조원을 돌파했습니다 그러나 lsquo서울 송파구 세 모녀 동반 자살 사

건rsquo을 비롯하여 생활고를 비관하여 사망하는 안타까운 사건이 잇따라 발생하고 있습니

다 복지 사각지대에 놓인 사회취약계층이 외면당하지 않도록 대책 마련이 시급한 시

점입니다

사각지대 완화를 위해 상시 발굴체계를 구축하고 제도의 문턱을 낮추는 내용의 종합대

책이 발표되어 관련 법안이 국회에 상정되었지만 lsquo부양의무자 기준 추가 완화rsquo의 추가 논

의가 필요한 사안인 만큼 정부와 여야 모두의 합심이 필요합니다

사회middot경제적 약자를 먼저 배려하는 사회가 선진국입니다 따뜻한 사회를 실현하기 위

해서 많은 사람들의 목소리를 담은 건강한 정책이 만들어져야 합니다 더불어 시기에

따른 사회적 요구를 반영하여 지속적으로 보완하는 정책이 좋은 사회 정책으로서 공감

받을 수 있습니다 우리 국회도 이러한 일련의 문제를 인지하고 개선을 위해 더욱 큰

노력을 하고 있습니다

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

6 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

오늘의 토론을 통해 복지 사각지대 해소관련 구체적인 정부의 대책 마련과 계류

중인 법안의 조속한 논의가 마련되기를 희망합니다

다시 한 번 뜻 깊은 자리를 마련해주신 의원님과 관계자 분들께 진심으로 감사의 말

씀을 전합니다

고맙습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 7

축 사

이 완 구

새누리당 원내대표

반갑습니다 새누리당 원내대표 이완구입니다

먼저『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드립니다 이

번 토론회를 위해 노고를 아끼지 않으신 이명수 의원님께 깊은 경의와 감사를 드립니

다 오늘 토론회의 좌장을 맡아주신 경기대학교 박능후 교수님 발제를 맡아주신 한국

사회복지협의회장님께도 감사의 말씀을 드립니다 또한 토론에 참석해주신 모든 분들

과 행사 준비를 위해 애써주신 사회복지협의회 관계자분들께도 깊은 감사의 말씀을

드립니다

보건복지부에 따르면 2014년 복지분야 예산은 정부재정 지출 중 299를 차지하는

1064조원으로 나타났습니다 또한 최근 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달

하는 것으로 나타났습니다 이처럼 우리나라 정부는 많은 예산을 복지분야에 투입하여

선진복지국가를 위해 한 걸음 나아가고 있습니다

증가하고 있는 복지예산과 달리 송파 세 모녀 사건 동두천 모자 사건 경기 광주시

세 가족사건 등 안타까운 사건이 계속 발생하여 국가의 도움이 그 누구보다도 절실한

소외계층이 우리 주변에 아직 많이 있다는 사실을 일깨워 줍니다 안타까운 것은 그들

을 도울 제도가 없었던 것이 아니라 제도의 사각지대에서 놓여 도움의 손길이 못미처

일어난 일이었다는 것입니다

다시는 이러한 비극이 발생하지 않도록 제도적인 보안이 필히 이루어져야 할 것입니

다 사회가 분화하고 계층이 다양해짐에 따라 정부의 복지정책도 이제 진화해야 합니

다 대상자 선정 기준을 다층화하고 급여수준 현실화와 적극적인 대상자 발굴 조사를

통해 찾아가는 복지 서비스로 사각지대를 최소화해야 할 것입니다 더불어 구체적인

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

8 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

논의를 통해 현 복지제도의 문제점을 파악하고 개선해 나감을 통해 사각지대에 놓이는

국민이 없도록 노력해야 할 것입니다

이에 이명수 의원님께서 시의적절한 주제인 『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론

회를 개최해 주셔서 더욱 감사합니다 부디 이번 토론회를 통해 정부가 복지 사각지대

해소에 대한 방안과 앞으로의 중점 과제에 보다 더 관심을 가지고 적극적으로 제도적

경제적으로 지원할 수 있는 중요한 계기가 되었으면 합니다 더불어 향후 나아갈 방향

을 찾고 부족한 부분을 개선하기 위한 논의의 장이 되기를 기대합니다

다시 한 번『복지 사각지대 해소 대책과 과제』토론회 개최를 진심으로 축하드리며 소

중한 시간을 내어 이 자리를 빛내주신 내⦁외귀빈 여러분들께 감사의 인사를 전합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 9

축 사

문 형 표

보건복지부 장관

반갑습니다 보건복지부 장관 문형표입니다

국민의 보건복지 증진을 위해 열정적으로 일하시고 오늘 토론회를 마련해주신 이

명수 의원님 그리고 이 토론회를 공동으로 주최해주시고 발제에도 기꺼이 나서주신

사회복지협의회 차흥봉 회장님께 감사드립니다 또한 사회복지현장에서 어려운 이웃들

을 위해 바쁘게 일하고 계시는 와중에도 복지 사각지대 해소방안을 모색하기 위해 참

석하신 자치단체 공무원 및 사회복지사 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다

지난 2월 송파 세모녀 사건 이후 생계를 비관해 소중한 목숨을 포기하는 안타까운

이웃들의 사연이 끊이지 않았습니다 많은 국민들이 이러한 사연을 듣고 함께 슬퍼했

고 정부가 우리 사회의 복지사각지대를 해소하는 일에 더욱 많은 노력을 해야 한다고

주문했습니다

정부의 지속적인 복지예산 확충 노력의 결과 복지예산이 100조원을 넘어섰고 정부

재정지출 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었습니다 하지만 기초생활수급자만큼 가난하

지만 부양의무자 등으로 인해 정부의 지원을 받지 못하거나 기초수급자와 크게 다르

지 않은 어려운 생활을 하고 있는 차상위 계층이 충분한 도움을 받지 못하고 있는 안

타까운 상황입니다

이에 정부는 일할 능력이 없는 빈곤층은 더욱 폭 넓게 더욱 두텁게 보호하고 일할

능력이 있는 빈곤층은 스스로의 능력으로 일어설 수 있도록 유인하는 체계로 기초생활

보장제도를 개편하고자 합니다

현재 국회에는 맞춤형 제도개편을 통해 부양의무자 기준을 완화하고 소득이 늘어도

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

10 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

일부 혜택은 계속 받을 수 있도록 하는 국민기초생활보장법 개정안 적극적인 사각지

대 발굴 체계를 구축하기 위한 사회보장급여 이용middot수급권자 발굴 법안 그리고 긴급복

지지원 대상 확대를 위한 긴급복지지원법 개정안 등이 제출되어 있습니다 정부는 이

들 법안이 복지 사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 기대하고 있습니다

오늘 토론회가 복지 사각지대에서 고통 받고 있는 우리의 이웃들을 더 잘 보호하기

위한 방안을 모색하는 소중한 기회가 되기를 희망합니다 그리고 최일선 현장에서 묵

묵히 일하시는 우리 복지 가족 여러분들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다 오늘

함께 하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다

감사합니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 11

발제Ⅰ

간지

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

2014 8

보건복지부

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 13

발제Ⅰ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』

김 원 종

보건복지부 복지정책관

Ⅰ 논의 배경

1 그간의 정책 성과

정부재정 지출 중 복지 분야 예산이 가장 높은 비중(30) 차지

rsquo14년도 복지예산 1064조원(전체 정부지출 3558조원의 299)

ㅇ 최근 5년간 복지지출 증가율은 OECD 평균의 35배에 달하며 rsquo14년

복지예산은 처음으로 100조원을 돌파

최근 5년간(rsquo05～rsquo09) 복지지출 증가율 (한국) 102 (OECD 평균) 29

복지분야 예산규모 (rsquo09)746 rarr (rsquo12)926 rarr (rsquo13)974 rarr (rsquo14)1064조원

특히 공공부조의 경우 2000년도에 기초생활보장제도를 도입하는등 저소득층에 대한 국가 책임을 강화하는 정책적 성과

ㅇ (빈곤 완화) 기초생활보장 긴급지원 차상위 법정 지원 등 공공

부조제도를 통해 약 222만명(인구의 43)이 국가에 의해 보호

공공부조 지원의 절대 빈곤율 감소효과는 약 296p 기초생활보장제도는12p로 빈곤완화에 기여(rsquo10 빈곤실태조사)

ㅇ (자립 지원) 수급자의 일을 통한 탈수급 촉진 및 차상위계층 빈

곤전락 예방을 위해 근로기회 제공 및 시장취업 지원

lt 연도별 탈수급률 및 자활성공률 gt(단위 )

구 분 rsquo07 rsquo08 rsquo09 rsquo10 rsquo11 rsquo12 rsquo13

자활성공률 140 150 169 197 218 283 318

탈수급률 63 67 77 90 100 147 159

ㅇ (빈곤층 발굴) 비수급빈곤층 및 차상위계층을 포함한 lsquo우선돌봄

차상위rsquo 가구를 적극 발굴하여 복지지원 연계를 통한 지원 확대

우선돌봄 차상위 정부 민간 지원사업 연계 (rsquo13년 130천명)

14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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14 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 사각지대 잔존 등 제도 개선 필요성

그러나 생활고를 이유로 하는 가족사망 사건이 잇따라 발생하는

등 적절한 복지혜택을 받지 못하는 복지사각지대 문제 지속

송파 세 모녀(226일) 동두천 모자(32일) 경기 광주시 세 가족(33일) 등

이에 따라 상시적으로 복지사각지대를 발굴하고 신속하고 효율

적으로 급여를 제공하는 등 적극적 사각지대 발굴 체계 구축 필요

rArr 사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 등 (제정) 발의

동시에 정책 환경 변화에 따른 제도 개선 병행 필요

현재 통합급여 형태의 기초생활보장제도 하에서는 개별 욕구에

대한 맞춤형 지원 및 수급자에 대한 탄력적 대응이 곤란하고

- 소득이 증가할수록 현금 급여가 감소하고 탈수급시 모든 급여가

중단되므로(All or Nothing) 근로 증가 유인 부족

수급자 중 취업자 비중 (rsquo01) 154 약 21만명 rarr (rsquo12) 106 15만명

rArr 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편을 위한 기초법 개정

위기상황에 대한 신속한 지원을 목표로 하는 긴급복지지원제도가

엄격한 선정기준지자체 재량 부족 등으로 예산 불용 발생

선정기준 소득기준(최저생계비 150) 금융재산기준(300만원)

예산규모 589억(rsquo11년)rarr589억(rsquo12년)rarr624억(+추경347억)(rsquo13년)rarr499억(rsquo14년)

rArr 긴급복지지원제도 활성화를 위한 긴급복지지원법 개정

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 15

Ⅱ 기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편

lt 대통령님 말씀 (lsquo133월 복지부 업무보고) gt

ldquo맞춤형 개별급여를 도입한 것은 첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에

대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하는 것이고 다음은 일할 능력이

있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원해주는 것입니다rdquo

[ 개편 방향 ]

① All or Nothing의 선정기준을 다층화 탈수급 유인 제고

② 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장성 적정화

③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소

16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

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16 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편방안 마련 (2013년)

새누리당 민주통합당 통합진보당 총선공약으로 개별급여 도입 제시(12 3월)

새누리당민주통합당 대선 공약으로 기초생활보장제도 개편 제시 (lsquo1212월)

제1차 사회보장위원회를 통해 개편방향 심의의결 및 공표 (514)

중앙생활보장위원회 및 전문위원회 논의 (7~8월)

제4차 사회보장위원회를 통해 개편방안 심의의결 및 공표 (910)

지자체민간전문가시민단체 등 주요 의견 수렴

관계부처민간전문가 참여하는 lsquo맞춤형복지급여기획단rsquo 운영(lsquo13412~)

사회보장위원회 및 공청회 전후 언론브리핑 진행(lsquo13569월)

맞춤형 개별급여 개편방안(안) 연구용역 중간보고 공청회 (lsquo13628)

지자체 담당공무원 워크숍 및 설명회 개최(lsquo135월~7월)

국회 보건복지위원회 국민기초생활보장법 간담회 (lsquo14218)

기초생활보장법 개정 국민 공청회 (lsquo1448 새정치민주연합 주최)

개편 준비 추진 중

(주거급여) 「주거급여법」제정(lsquo1312월) 시범사업진행 중(7~9월)

(지자체 인력 확보) 기초제도 개편을 위한 신규 인력(1177명) 채용(7월)

(시스템 개편) lsquo142월 상임위 양해를 얻어 긴급 사전절차를 통해

개발자 선정(계약체결 전) 및 사전 분석 진행 중(정보개발원)

참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고참고 추진 경과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 17

1 급여별 개편방안

① 생계급여

소비지출이 경상소득을 초과하는 적자 가구인 중위소득 30 이하

대상자들에 중위 30수준의 생계급여를 지급하여 책임지고 보호

개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려

하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준으로 조정

② 의료급여

의료비로 인한 부채 부담비율이 높은 중위소득 40 이하 대상자들에

게 현행 보장수준을 유지하여 의료비 부담 완화

의료급여 부양의무자 기준 완화 4대중증질환 대책 비급여 대책 중증질환

재난적 의료비 지원사업 등으로 저소득층의 의료비 부담 완화 병행 추진

③ 주거급여 (국토교통부)

월 소득 대비 임대료 부담이 높은 중위소득 43이하 대상자들에게 거

주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 실질적 주거지원

중위소득의 33 rarr 43로 확대 (4인가구 월 131만원rarr 173만원)

- (임차가구) 기준임대료를 상한으로 실제 임차료에 따라 지급

기준임대료 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

④ 교육급여 (교육부)

고교 무상교육 도입과 빈곤정책 대상 확대를 고려하여 중위소득 50

이하 대상자들에게 빈곤대물림을 막기 위해 교육비 지원

우선은 현행 교육급여 항목을 유지(학용품비 부교재비 교과서대 입학금수업료)

하되 향후 무상교육확대와 연계하여 교육비 지원 사업과 항목간 통합 범위 재검토

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

18 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

2 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대 해소 방안

부양의무자 기준 완화 추진 현황

기존에도 국민의 부양 인식 변화 재정소요 등을 고려하여

부양의무자 기준의 단계적 완화 추진

(`12년) 노인장애인 등 취약계층의 부양의무자 소득기준을 중위소득 수준

으로 완화 (A+B)times130 rarr (A+B)times185 45만명 보호

(`13년) 부양의무자 기본재산액을 중위 가구 보유수준으로 완화 2만명 보호

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호를 강화

지방생활보장위원회 운영을 통해 수급자 약 12 추가 보호 신청절차

간소화 부양곤란 사유 확대 등 탄력적 보호 확대

부양의무자 소득기준 완화방안

부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준의 생활을 유지할

수 있도록 소득기준 완화 추진 (연간 9100억원 12만명 추가보호)

lt 부양의무자 소득기준 완화 개념도 (rsquo14년 기준) gt

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 19

3 기대효과

[1] 근로능력자(lsquo13년 25만명)에 대한 탈수급 및 탈빈곤 촉진 효과

(개편 前) 통합급여 하에서는 현금급여 기준과 현물급여 기준 간격이

좁아 취업하면 바로 탈수급rarr일시에 공적지원 사각지대에 놓이는 문제

현금급여(중위소득 33 4인기준 132만) 최저생계비(중위소득 40 163만)

- 이로 인해 수급자는 소득파악이 안 되는 단순직 파트타임에 종사하여

결국 업무 기술수준 등 근로가능성이 낮아지는 문제

탈수급을 기피하는 주요 이유는 탈수급 후의 주거불안과 자녀 교육비 부담

이라는 연구결과 사례 (「저소득층의 탈수급 맥락 연구(장혜진 등 2012)」)

(개편 後) 그러나 맞춤형 급여체계 개편 하에서는 급여별 선정기준의

실질적 차별화로 단계적 탈수급 지원이 가능

주거급여(중위소득 33rarr43) 교육급여(중위소득 40rarr50)

- 다층화된 선정기준으로 수급자는 취업이후에도 주거 교육 등

필요한 혜택을 누릴 수 있어 불안감 해소 가능

교육비 주거비와 같은 고정 지출요인이 있는지 여부가 탈수급에

중요한 영향을 미친다는 연구결과「국민기초생활보장제도 취업수급가

구의 탈수급 결정요인에 대한 연구(노대명middot원일 2011)」)

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

20 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

관련 사례 부양의무자 기준 완화로 수급자로 새로 보호되는 사례

(개편 前) 안양에 거주하는 유 어르신 부부는 부양의무자인 아들(2인

가구)의 소득이 270만원으로 lsquo부양능력이 있음rsquo에 해당

rarr 수급자로 지원받지 못하고 있음

(개편 後) 맞춤형급여 개편시 부양의무자 기준 완화로 수급자로 신규

보호되어 생계 주거급여(37만원) 의료급여 혜택(약 72만원) 및

요금할인 지원사업 우선순위 등 혜택을 받으시게 됨

[2] 보호대상 확대를 통한 복지 사각지대 해소

맞춤형급여 개편 완료시 수급자 수는 140만rarr180만명(83만rarr110만

가구) 수준으로 약 30 증가 예상

- 맞춤형급여를 통해 이전에는 정책적 개입이 부족하였던 중위50 이

하 가구에게도 주거 또는 교육급여 지원이 가능하며

- 부양의무자 소득 기준 완화를 통해 기존에 보호해드리지 못했던 비

수급 빈곤층에 대한 수급자 혜택 지원 가능

[3] 수급자에 대한 보장수준 현실화

맞춤형급여 개편시 수급자의 평균급여액은 단계적으로 월 평균

6만원(4인가구 기준 최대 17만원)까지 상승 예상

- 또한 중위소득 기준 상대적 빈곤선 도입으로 사회적 인식변화를 반

영하고 경제수준과 연동하여 저소득층 최저생활 현실적 보장 가능

지난 6년간 평균 인상률 (최저생계비) 42 (중위소득) 49 (07p 차이)

lt 개편 전후 평균 현금급여액 비교(rsquo14년 기준) gt(단위 만원)

현 행

통합급여

개 편(생계 현행 수준) 개 편(생계 중위 30)

평균급여액 급여 상승액 평균급여액 급여 상승액

생계급여 329 329 - 377 48주거급여 95 109 14 109 14

계 424 438 14 486 62

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 21

4 관련 법률 진행 상황 및 신속통과 필요성

「국민기초생활보장법」개정 현황

맞춤형 급여체계 개편을 위한 법률 개정안 발의(lsquo135월 유재중의원)

세모녀 사건 이후 부양의무자 기준 완화 개정안 발의(lsquo143월 안철수의원)

그간 국회 심의 공청회 등을 통해 대부분의 쟁점 해소 다만 부양의

무자 기준 등 일부 재정 관련사항 추가논의 필요

lt 추가논의 필요사항 gt

① 생계급여 기준을 중위소득의 30(현행은 27 수준)로 법률 명시 여부

rArr (정부입장) 경직성 등을 감안 lsquo중위소득의 일정비율을 중앙생활보장위

원회 심의middot의결을 거쳐 결정rsquo하도록 규정

② 부양의무자 기준 추가 완화 여부

rArr (정부입장) 가족가치에 대한 국민인식 국고지방비 등 재정여건을

감안하여 정부발표안 우선 시행 이후 단계적 완화 검토

실제 부양받지 못하는 가구에 대해서는 탄력적 보호 강화

「국민기초생활보장법」신속 개정 필요성

개편방안 발표시(lsquo139월) lsquo1410월 개편을 목표로 하였으나 법률

개정 지연으로 연내 제도 개편이 어려운 상황

(보장 확대 지연) lsquo1410월 개편을 전제로 추가 편성된 2300억원 집

행 불가 개정이 지연될수록 혜택도 지연(개편 준비에 6개월 소요)

(주거급여법 시행 연기)「국민기초생활 보장법」개정을 조건으로

旣 공포(rsquo1312월)된 「주거급여법」제정안 시행도 함께 연기

(맞춤형 개편준비 곤란) 법 개정을 전제로 하는 시스템 개편 하위

법령 마련 지자체 공무원 충원(1177명) 교육 등 준비작업 차질

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

22 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

lt 맞춤형급여 개편의 효과 예시(2014년 기준) gt

① (선정기준 다층화로 단계적으로 탈수급하는 A씨) 4인가구 근로능력수

급자로 취업하면서 소득이 점차 증가 (80만원rarr130만원rarr164만원)

- (현행) 소득이 최저생계비를 초과함에 따라 모든 급여 중지 rarr

(개편 후) 생계 등 모든 급여(소득증가)rArr의료주거 급여(소득증가)rArr주거급여 수급

(급여별 선정기준 다층화) 생계 중위30 rarr 의료 중위40 rarr 주거 중위43

② (주거급여액이 올라간 C씨) 서울지역 월세에 거주하는 1인가구 기초수

급자로 소득인정액은 0원이며 매월 20만원 월세 지출

- (현행) 주거11만원 rarr (개편 후) 주거17만원

(주거급여) 지역별middot가구원수별 기준임대료 마련(1인가구 1급지 17만원)

③ (부양의무자 기준완화로 신규 보호받는 B씨) 저소득 독거노인으로 소득인

정액 9만원 맞벌이 아들가구(4인) 소득(400만원)으로 부양의무자 기준 초과

- (현행) 선정기준 초과 rarr (개편 후) 생계middot주거middot의료 등 관련 급여 지원

(부양의무자기준완화) 4인가구 노인장애인등취약계층413만원(그외290만원) rarr 464만원

④ (기존 보호수준을 보장받는 D씨) 4인가구 기초수급자로 소득인정액은 월

50만원이며 월 15만원의 국민임대주택 거주

- (현행) 생계주거 82만원 rarr (개편 후) 82만원(생계주거 77 이행기보장 5)

(주거급여) 실질임대료가 기준임대료 이하인 경우 실질임대료 지원

(이행기 보장) 제도개편으로 인한 급여 차액 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 23

Ⅲ 긴급복지지원제도 확대

긴급복지지원제도 확대 필요성

긴급복지지원제도는 생계곤란 등 위기상황에 처하여 도움이 필요한

사람을 신속하게 지원함으로써 위기상황에서 벗어나게 지원하는 제도

2005년 제도도입 이후 先 지원(3일 이내 처리) 後 적정성 심사 원칙

으로 많은 위기가구 지원 경제 위기에는 추경 편성 등으로 보호 확대

긴급복지지원제도는 특성상 일부 예산 불용은 불가피하나 중산층의

빈곤층 나락을 막아주는 사회안전망으로서 적극적 제도 운영 필요

(지원 건수) 42천건(rsquo11년) rarr 39천건(rsquo12년) rarr 83천건(rsquo13년) rarr 84천건(rsquo14년7월)

(예산 집행률) 776(rsquo11년) rarr 589(rsquo12년) rarr 552(rsquo13년) rarr 933(rsquo14년7월)

긴급복지지원법 개정안 주요 내용 (김현숙 김한길 의원)

① 대상자 선정 소득기준(최저생계비 150rarr250)완화

② lsquo위기상황rsquo 사유에 대해 지자체 장이 판단할 수 있는 재량을

확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여

③ 정기적 조사 실시 위기가구 발견시 신고의무자 범위에 관련 직

종 종사자 추가 등 위기가구 발굴 기능 강화

개정안 검토 의견

위기가정 지원 강화를 위한 선정기준 완화 필요

위기시 단기 지원이라는 제도의 취지 기초생활보장 선정기준과의

균형 등 고려시 적정 기준완화 수준은 추가 검토 필요

- 소득기준과 함께 엄격하게 설정되어 있는 금융재산 기준(현행 300

만원)을 병행하여 완화 필요

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

NOTE

24 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Ⅳ 발굴 체계 구축

사각지대 발굴 체계 구축 필요성

공적지원제도의 신청주의 원칙과 홍보부족 등으로 거동이 어렵거

나 정보에 접근하기 어려운 계층은 복지지원 신청 곤란

이에 따라 공적지원 민간지원 등에서 배제되거나 지원이 불충

분한 복지사각지대가 상당한 규모로 존재할 것으로 추정

전기료 3개월 이상 체납 419만 가구(rsquo143월말 한국전력)

상시 발굴체계 구축 등 복지사각지대 해소를 위한 추진 현황

① 민관협력 상시 발굴체계 구축

ㅇ (잠재 위기가구 DB 구축) 부처 및 공공기관이 보유하고 있는 잠재

위기가구 정보의 행복e음 자동 연계를 통해 사전적middot예방적 서비스 구현

수급 신청자middot탈락자 단전 단수 가구 6개월 이상 건강보험 체납자 가구 등

ㅇ (읍면동 인적안전망 구축) 통이장 부녀회장 등 촘촘한 인적안전망

구축 사각지대 발굴 및 민간자원 연계 활성화

통장 57만명 이장 37만명 총 94만명(rsquo141월 기준)

ㅇ (홍보 강화) 보건복지콜센터(129)와 복지로(wwwbokjirogokr) 인지도

획기적 개선 및 원스톱 정보제공체계 구축

② 공적 전달체계 개선

ㅇ (고용middot복지 연계 서비스) 수요자 맞춤형 고용-복지 서비스 통합

제공을 위한 고용복지+센터 구축

남양주(rsquo1416일 개소) 외 9개 선도지역에 관계부처 합동으로 추진

ㅇ (읍면동의 찾아가는 서비스 확대) 동 주민센터의 복지기능 조직

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 25

인력 등 지속 보강 및 필요시 명칭변경 (예시 주민복지센터)

ㅇ (지자체 복지담당공무원 확충) 지자체 복지공무원 6천여명 단계적

충원(rsquo14년 1177명 포함) 및 읍면동 우선 배치

③ 민관 협력 파트너쉽 강화

ㅇ (공적지원과 민간지원 간 역할분담) lsquo좋은이웃들사업rsquo 확산(lsquo14년 60개소

rarrrsquo15년 100개소) 및 민간자원 연계 실적에 따른 차등 지원 방안 마련

ㅇ (정보 공유) 남양주 사례(희망케어센터) 등 지역별 민간 정보공유

모형 개발middot 확산

사회보장급여 이용수급권자 발굴 법안 주요 내용 (김현숙 최동익 의원)

① 사회보장급여의 이용 및 제공에 관한 법률(제정 김현숙의원)

- 사회보장정보시스템을 구축하여 보호대상자 발굴에 필요한

정보를 공동 활용하고 업무담당자 직권 급여 신청 권한 부여

② 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률(제정 최동익의원)

- 수급자 발굴을 위해 국가middot지자체는 관련 기관middot단체와 협조체계를

마련하고 단전middot단수middot건보료 체납정보 등 공유 근거 마련

제정안 검토 의견

병합안에 대한 양 의원실 간 의견을 절충하여 조속한 시일 내에

제정 법률안(병합안)이 통과될 수 있도록 노력

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

26 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 맞춤형급여 개편의 FAQ

Q 1 제도개편시에는 정부가 지원수준을 예산에 맞춰 결정하게

됨으로써 수급권자의 권리가 약화되는 건 아닌가요

기초생활보장제도는 수급자 선정요건에 해당하면 법령으로 정해진

급여를 지원해야 하는 lsquo법정급여rsquo로서 어떠한 경우에도 정부의

예산 수준에 따라 지원 수준과 대상을 달리할 수 없습니다

기존의 lsquo최저생계비rsquo도 그 구체적 수준은 법률에 명시되어 있지

않으며 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정합니다

- 맞춤형급여 개편시에도 급여의 기준은 lsquo최저보장수준rsquo으로 법률에

명시하고 이를 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 결정하도록

하여 기존과 같이 제도의 권리적 성격은 유지됩니다

오히려 맞춤형 급여체계 개편과 함께 상대적 빈곤 관점을 도입하여

중위소득의 일정 비율을 적용함으로써 대상자 선정에 경제발전

생활수준 향상을 반영할 수 있게 됩니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 27

Q 2 lsquo최저생계비rsquo가 급여별 최저보장수준으로 대체되면

기초생활보장제도의 보장성이 약화되는 건 아닌가요

맞춤형급여로 개편되면 생계 의료 주거 교육 등 급여의 종류별로

그 특성을 고려하여 수급자를 선정하고 급여를 지원하는 기준을

별도로 설정하게 됩니다

- 이에 따라 기존의 lsquo최저생계비rsquo와 마찬가지로 수급자에게 지원해야

할 lsquo최저보장수준rsquo을 각 급여의 종류별로 설정하도록 법률에 명시

하여 제도의 권리적 성격을 유지할 수 있도록 하였습니다

최저생계비는 상대적 생활수준 향상에 비해 낮은 인상수준으로

여러 비판을 받아왔으나 중위소득 등을 반영한 lsquo최저보장수준rsquo

도입에 따라 오히려 이를 보완할 수 있을 것으로 기대합니다

Q 3 급여별로 선정기준을 달리함으로써 수혜대상자만 늘어나고

보장수준은 떨어지는 건 아닌가요

맞춤형급여 개편시에는 지원수준은 424rarr486만원으로 단계적으

로 인상되며 수급자 수도 140rarr180만명으로 함께 확대됩니다

제도 개편을 통해 급여별 보장수준을 강화하는 한편 부양의무자

기준을 개선하여 제도의 사각지대를 함께 완화하며

- 개편에 따라 기존 수급자의 급여액이 감소하는 사례가 발생하지

않도록 최소한 기존의 급여수준을 보장할 계획입니다

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

28 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

Q 4 사각지대 해소를 위해 부양의무자 기준 완화가 시급한데 정

부의 대책은 무엇인가요

복지 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 완화가 필요하다는

의견에 깊이 공감합니다

이를 위해 기존에도 부양의무자의 범위 축소 소득 재산 기준의

완화를 지속적으로 추진해왔으며

- 이번 맞춤형 급여체계 개편시에도 부양의무자 소득기준 완화를

통해 약 12만명을 추가로 지원할 계획입니다

이러한 제도적 개선과 함께 실제 굉장히 안타깝고 보호가 필요한

상황인 경우 빠짐없이 지원할 수 있도록 현장에서 판단할 수 있는

재량범위를 확대하고 부양이 곤란한 사례를 확대 적용하는 등

탄력적 운영을 지원하고 있습니다

우선적으로 정부가 발표한 부양의무자 기준 완화방안을 시행하고

향후에도 국민의 인식 재정여건 등을 감안하여 단계적 개선을

지속적으로 검토하겠습니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 29

Q 5 제도 개편을 하면 수급 탈락자가 급증하나요

맞춤형 급여체계 개편시 기존 수급자가 본인의 소득 재산 등의

변화가 없는 경우에 제도개편에 따라 수급 탈락하는 사례는 발생

하지 않습니다

우선 제도 개편안 자체가 보장성을 확대하는 방향으로 설계되어

있기 때문에 급여체계가 바뀌는 사유로 기존 수급자가 탈락하는

것이 최소화되어 있습니다

그럼에도 불구하고 제도의 틀 자체가 바뀌었기 때문에 불가피하게

발생할 수 있는 탈락자를 방지하기 위해서 기존 수급자에게 기존

지원수준을 유지하는 lsquo이행기 지원rsquo을 법률에 명확히 규정했습니다

Q 6 제도 개편에 따라 행정업무 부담이 폭증하나요

맞춤형급여 개편시 수급자 수도 증가하고 급여의 종류별로 기준이

분리되기 때문에 일선 지자체의 총 업무량은 일부 증가할 것으로

예상됩니다

이를 고려하여 올해 7월 지자체 복지담당 공무원 1177명을 충원

하였으며 제도개편 당시 수급신청의 일시적 증가로 인한 업무

증가를 보완하기 위해 행정보조인력도 충원할 계획입니다

또한 업무의 간소한 처리와 수급자의 편의를 위해 전산시스템도

보완하는 등 1인당 업무량이 늘지 않도록 지속 검토하겠습니다

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

30 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참 고 2 상대적방식 맞춤형급여 개편 논의경과

상대빈곤선 추진 논의 경과

ㅇ (검토배경) 전물량방식의 최저생계비 계측시 항목middot사용량의 타당성

논란 불필요한 비생산적 논의 최종 상승률 확정시 정치적으로 결정

ㅇ 중앙생활보장위원회 논의 경과

rsquo04년 계측시 현행 방식 한계 및 상대 빈곤 개념 도입 필요성 제기(rsquo0412)

07년 계측시 전물량 방식 외 다른 방식도 병행토록 결정(rsquo065)

10년 계측시까지 상대방식 도입을 위한 논의구조 설정 후 사회적 합의추진하기로 의결(rsquo078)

- 연구용역 추진(rsquo0812~rsquo097) 최저생계비 계측방식 국제포럼 개최(rsquo09716)

최저생계비 계측방식을 현행 전물량 방식에서 상대적 방식으로 전환하는시점에 관해 전문위원회에서 검토해서 보고키로 함(108)

상대적 방식 도입시기는 검토하되 우선 lsquo13년 계측시 상대적 방식도 병행(128)

맞춤형급여 개편 논의 경과

ㅇ 시민단체 및 국회 등에서 지속적 요구

03 7월 시민단체(민주노총 참여연대 한국노총 한국여성단체연합) 제안

0310월 시민단체 개별급여 도입 포함 기초생활보장법 개정 입법 청원

07 9월 시민단체 대선공약 논평에서 빈곤함정 벗어나기 위한 개별급여 주장

11 4월 한나라당 빈곤퇴치TF 맞춤형 개별급여 지원체계로 전환 필요

12 3월 시민단체 상대빈곤선(평균소득 40) 도입 및 의료 자활 교육 주거 등의개별급여 현실화 등 요구

12 3월 새누리당 민주통합당 통합진보당 개별급여 도입을 총선공약으로 제시

ㅇ 이에 대해 정부 내부적으로도 지속적으로 검토

lsquo05 9월 rsquo희망한국 21lsquo 프로그램에서 주거급여 등 개별급여화 방안 검토

lsquo0611월 rsquo보건복지분야 비전 2030lsquo rsquo11년부터 개별급여체계 도입 계획 포함

lsquo07 1월 경제운용방향 및 복지부 업무계획에 개별급여 단계적 전환 추진 포함

lsquo07 6월 욕구별 최저생활보장 설계 등을 위한 rsquo기초보장 급여체계 개편 기획단lsquo 발족

lsquo08 3월 복지부 연두업무보고 맞춤형 개별급여제도 개편 계획 포함

lsquo11 1월 빈곤정책 제도개선 기획단 운영을 통해 개별급여 개편방안 제시

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 31

기초생활보장제도 긴급복지지원제도

사각지대 발굴 체계 구축 관련 법안은

모두 우리 사회에 도움이 필요한 분들을 위한 제도입니다

오랫동안 많은 논의를 거쳐 왔을 뿐 아니라

더욱 많은 분들을 도와드리기 위한

정부 예산도 이미 확보되어 있습니다

신속히 법안이 통과되어

하루 빨리 어려운 국민들에게 혜택을 제공드릴 수 있도록

많은 분들의 관심을 부탁드립니다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 33

발제Ⅱ

간지

주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 주거급여 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 개편 추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안추진방안주거급여 개편 추진방안

2014 8 13

국 토 교 통 부

주택정책관

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 35

발제Ⅱ

주거급여 개편 추진방안

김 재 정

국토교통부 주택정책관

Ⅰ 추진배경

공공임대주택 공급(연11만호) 전세자금 융자(연 6조원) 등을 지속 추진

하고 있으나 민간 임차가구 특히 월세가구에 대한 지원은 부족

ㅇ (공공임대주택) 연 11만호 수준으로 공급예정이나 현재 장기임대

주택은 전체 주택의 5에 불과하여 크게 부족한 실정

장기임대주택 재고비율() (한국) 50 (OECD평균) 115 (EU평균) 94

ㅇ (전세자금 융자) 월세가구가 증가하고 있음에도 지원혜택이 전세

가구에 한정되고 상환능력신용등급이 낮은 저소득층 지원은 곤란

월세가구 비중(인구주택총조사) (lsquo00) 148 rarr (rsquo05) 190 rarr (lsquo10) 214

소득 1～2분위 월세가구비중(lsquo12년 주거실태조사) (1분위) 32 (2분위) 296

한편 기초생활보장제도 내 주거급여는 기초수급자 일부만 대상으로

주거비 부담과 무관하게 지급되어 주거지원 불충분

기초생활수급자(81만 가구) 중 현금급여 기준선 이하(73만 가구)만 주거급여 지원

기존 주거급여는 소득만을 고려 대상가구의 임대료 수준과 무관하게 지급

정부의 주거지원이 불충분한 상황에서 민간임차주택에 거주하는

저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재

ㅇ 특히 소득 하위 20 민간 임차가구의 RIR(임대료소득)은 417로

임대료 부담 과중(소득 하위 20 공공임대 거주가구 RIR은 251)

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

36 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

주거급여를 개편 지원대상을 확대하고 거주형태middot주거비 부담

수준 등을 고려하여 급여 지급 rArr 실질적인 주거지원 강화

임대주택 공급 등 공급정책과 주거급여 등 수요자 중심 정책을

효율적으로 결합 맞춤형 주거지원 계기 마련

Ⅱ 개편 주요내용

종전의 lsquo생계보전형 주거급여rsquo를 대상가구의 소득 주거비 부담

수준 등을 종합적으로 고려하는 lsquo실질적 주거지원 제도rsquo로 전환

(대상가구 확대) 소득인정액이 중위소득의 33 rarr 43 이하인

가구로 확대(4인가구 월 131만원 rarr 173만원)

급여별 대상기준 차등화 (생계급여) 30 (의료급여) 40 (교육급여) 50

(주거급여 내실화) 거주형태 주거비 부담 수준 등에 따라 지원

ㅇ (임차가구) 기준임대료를 상한으로 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료)에 따라 차등 지급

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 산정한 임대료 10sim34만원 수준

- 특히 소득인정액이 생계급여 선정기준(4인 가구 102만원)이하인 경우

실제임차료 전액 지원 임차료가 높은 민간임차가구에 대한 지원 강화

【예시】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인 가구)

ㅇ 개편전에는 6만원을 지급받지만 개편후에는 24만원을 지급받게 됨

ㅇ (자가가구) 주택노후도 등을 고려하여 주택개량(수선유지비) 지원

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 37

(기대효과) 수혜가구는 73만 rarr 97만 가구로 확대(+24만)되고 가구당

월평균 급여액은 8 rarr 11만원으로 증가(+3만원)할 것으로 기대

구분 개편전(lsquo13년) 개편후 개편효과대상가구 73만 가구 약 97만 가구 + 24만 가구급여액 8만원 약 11만원 + 3만원

(시행시기) 시범사업(lsquo147~9)을 거쳐 ｢기초생활보장법｣ 개정 후 시행

Ⅲ 추진현황

본사업 시행을 위해 하위법령 제정 주택조사 주거급여 시스템 구축

등을 차질없이 진행중

1 법 제도적 기반 마련 lsquo148월

세부지원기준 업무절차 등을 규정한 ｢주거급여법｣ 하위법령 제정

(주거급여법) lsquo141월 공포 (시행령) 86일 제정공포 (시행규칙) 8월말 마련 예정

2 주거비 부담 수준 조사 lsquo149월

가구별 주거비 부담을 파악하기 위하여 주택조사기관(LH)에서 기존

기초수급자(81만 가구)를 대상으로 3월부터 주택조사 진행중

조사의 전문성 지자체 업무부담 등을 감안하여 별도의 전문기관(LH) 지정

ㅇ (임차가구) 임대차계약관계 주택상태 실제거주여부 등

ㅇ (자가가구) 구조안전middot방수middot단열 등 물리적 상태 최근 개보수 이력 등

주택조사 지원 및 통계 구축을 위한 정보시스템도 구축중

38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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38 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

3 자가가구 지원방안 마련 lsquo149월

자가가구(lsquo151월 시행 12만 가구)에 대한 주택개량 지원기준은 공청회

(730) 사회보장위(총리주재 9월경) 등을 거쳐 정부안 마련

주택개량방안 (호당 지원금액 수선항목) 타 주택개보수사업과 연계방안 등

4 지자체와 소통

지자체 간담회middot교육 등을 통해 새로운 주거급여에 대한 이해도를

제고하는 한편 현장의 목소리를 반영하여 세부내용 보완

Ⅳ 시범사업 추진현황

1 시범사업 개요 (7~9월)

(목적) 집행과정을 점검하는 한편 사회적 공감대 형성 만족도 평가

(지급대상) 23개 시범사업 지역내 기존수급자(공공민간임차가구)

1급지(서울) 3곳 2급지(인천경기) 9곳 3급지(광역시) 6곳 4급지(그 외) 5곳

무료임차가구 시설수급자는 시범사업 대상에서는 제외

(방식) 7~9월 기존 주거급여와 개편 급여액간 차액을 추가지급

eg 기존 급여액 = 8만원 개편 급여액 = 13만원이면 시범사업 급여액 = 5만원

2 7월 지원현황

(7월 급여) 26만 가구에게 가구당 월평균 5만원을 추가 지급

ㅇ 당초 대상가구를 39만으로 추정하였으나 수급자가 실제 부담

하는 실제 임차료가 최저주거기준 수준의 임대료인 기준임대료

보다 적은 가구가 많아 실제 수혜가구는 26만 가구로 감소

실제임차료〈 기준임대료 가구 비율 민간임차의 44

(주거상향 지원) 주택조사를 통해 파악된 쪽방 등 최저주거기준

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 39

미달가구에 대해서는 매입전세임대주택 우선 공급 적정 주택으

로의 이동 알선 등을 통해 주거상향 지원

【참고】쪽방 등 비주택 거주자에 대한 매입전세임대주택 우선 공급

ㅇ (기존) 쪽방 등 비주택거주자에게 매입전세임대의 15를 우선 공급하고

임대보증금도 22 수준(일반 450만원 대비 100만원)으로 감면중이나

- 입주대상자 선정 주체인 시군구는 저소득층의 주거현황을 일일이 알기

어렵고 비주택 거주자는 제도를 알지 못하는 경우가 다수

ㅇ (개선) 주택조사기관이 주택조사를 통해 파악한 비주택 거주자에게 직접

기존주택 매입전세임대 공급

Ⅴ 기대효과 및 추진상의 애로점

1 기대효과

(지급액 현실화) 임차료 부담에 따라 급여액 차등 주거지원 강화

【예】서울지역 거주 소득인정액 80만원 월세 30만원인 A씨(3인가구)

- (종전) 임대료와 관계없이 약 6만원 수급

- (개편) 기준임대료인 24만원 수급

실제임차료가 기준임대료보다 높을 경우 상한선인 기준임대료를 지급

(주거상향 지원) 쪽방 등 최저주거기준 미달가구에 대해서는 매

입전세임대주택 우선 공급으로 주거수준 향상

(주거복지정책과 연계) 주거취약계층의 거주여건 분석 정책에 반영

2 추진상 애로점 ｢기초생활보장법｣ 개정 지연

(현황) 본사업 시행은 ｢기초법｣ 개정이 선행되어야 하나 국회 계류중

다만 시범사업은 본사업과 관계없이 예정대로 시행 가능 (7sim9월)

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

40 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

문제점

ㅇ (정책 신뢰성 저하) ｢기초법｣ 개정 지연으로 당초 계획(10월 시행)과

달리 시행일자가 늦어지면서 국민 신뢰 저하 및 혼란 우려

ㅇ (시범사업 이후 급여감소) 시범사업 대상가구는 시범사업 이후

본사업 시행까지 급여감소 시범사업 기간(7～9월)에만 추가급여

ㅇ (저소득층의 높은 전월세 부담) 시행이 늦어지면서 민간임차주택에

거주하는 저소득층은 계속 주거복지의 사각지대로 존재

특히 신규 주거급여 수급 약 24만 가구(73만rarr97만)에 대한 지원 전무

｢기초생활보장법 개정안｣의 조속한 국회 통과 필요

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 41

(기준임대료) 최저주거기준을 고려하여 지역별ㆍ가구원수별로 산정한 임대료

(10～34만 원)로서 임차가구 주거급여액의 상한임

- 국가가 최저주거기준에 해당하는 주택 임차료 수준을 지원한다는 의미

(단위 만원월)

구 분 1 (서울) 2 (경기인천) 3 (광역시) 4 (그 외 지역)1인 17 15 12 102인 20 17 14 113인 24 21 17 134인 28 24 19 155인 29 25 20 166인 34 29 24 19

중위소득 생계급여 선정기준(단위 만원월)

구 분 1인 2인 3인 4인 5인 6인`14년 중위소득 149 254 329 404 478 553중위소득 43 64 109 141 173 205 237생계급여선정기준 38 64 84 102 121 140

본 사업시 선정기준은 변동 가능

참고 1 주거급여 산정방식

임차가구 주거급여

ㅇ 기준임대료를 상한으로 실제 임차료를 지급

- (소득인정액le생계급여선정기준) 수급자가 실제 부담하는 임차료

(실제임차료) 전부를 지급

- (소득인정액〉생계급여선정기준) 기준임대료(또는 실제임차료)에서 자기

부담분(소득인정액에서 생계급여선정기준금액을 뺀 금액의 12)을 차감

자가가구 주거급여

ㅇ 수선유지비 소요액주택노후도 등을 고려하여 수선금액을 산정하고

주택개량 위주로 지원 기존 수급자는 현금지원 병행

자가가구 지원방안은 공청회를 개최하여 9월경 확정 계획

42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

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42 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

참고 2 주거급여 개편 전후 비교

구분 개편 전 (lsquo13년) 개편 후

근거법 기초생활보장법 주거급여법 + 기초생활보장법

소관부처 보건복지부 국토교통부

지급대상

소득인정액이 현금급여기준선(중위소득 33) 이하

소득인정액이 중위소득 43 이하

73만 가구 97만 가구 (증 24만 가구)

지원기준

(현금급여기준액bull소득인정액)의 1935

현금급여기준액bull소득인정액=

생계급여액(8065)+주거급여액(1935)

거주형태 주거비 부담 등을 종합고려하여 지급

임차 주거급여액 전액 현금 지급 좌 동

자가 주거급여액 중 일부만 현금

일부는 공제하여 주택개량 지원 주택개량 강화

소요예산

5692억원 약 1조원

가구당 평균월지급액

8만원 약 11만원

전달체계 지자체좌 동

(주택조사는 LH에 의뢰)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 43

간지

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 45

발제 Ⅲ

복지사각지대 해소대책과 과제

차 흥 봉

한국사회복지협의회장

1 복지사각지대 문제

사회복지란 인간의 욕구와 문제를 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할

수 있도록 도와주는 제반 사회적 시책과 노력을 의미한다

우리나라는 20세기 후반 경제성장으로 국가가 크게 발전하였다 사회복지도 크게 발전

하여 이제 선진복지국가의 문턱에 들어서고 있다

우리나라 사회복지가 본격적으로 발달한 것은 1970년대 말 이후이다 1960년대 이

후 시작한 경제개발계획으로 나라 경제가 지속적으로 성장한 덕분이었다 늦게 출발하

였지만 그동안 빠른 경제성장 덕분에 사회복지도 빠르게 발전하였다 그 결과 지난 35

년여 기간에 우리나라는 선진복지국가에서 발달한 복지정책의 제도와 틀을 거의 다 도

입하였다

모든 국민이 살아가면서 당면할 수 있는 질병 실업 장애 노령 사망 등의 사회적

위험에 대처하여 생활을 보장하는 보편주의 원칙의 사회안전망을 완성하였다 1977년

부터 2008년까지 약 30여년에 걸쳐 완성한 건강보험 국민연금 산재보험 고용보험

노인장기요양보험 등 5대 사회보험이 바로 그 것이다

빈곤 저소득층의 생활보장을 위한 국가시책으로는 1961년 제정된 생활보호제도의

형식성을 탈피하고 절대빈곤층의 최저생활을 실질적으로 보장하기 위한 국민기초생활

보장제도를 1999년에 법제화하고 2000년에 시행하였다

도움을 필요로 하는 아동 노인 장애인 한부모 가족 등 사회적 취약계층을 위한

사회서비스 형태의 제도와 프로그램도 1980년대 이후 크게 발전하였다 1970년대 말

약 5백여 개소에 불과했던 사회복지시설은 이제 8만 개소(경로당 제외)에 이를 정도로

크게 증가하였고 이 들 시설에 종사하는 인력도 이제는 50만 명에 이를 정도로 증가

하였다 시설의 사회복지 전문프로그램도 꽤 발전하였다 지역사회중심의 각종 복지관

의 프로그램은 선진국의 전문가들도 놀랄 만큼 잘 발달하였다

이와 같은 사회복지제도와 프로그램을 운영하는데 사용되는 사회복지재정지출도 정부

예산의 경우 2014년 전체의 30인 100조원을 넘어서고 있고 사회보험 등 비정부 재

정지출까지 포함하면 2014년 GDP의 10 수준에 이를 전망이다 아직 선진국 수준에

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

46 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

는 못 미치지만 그간의 증가속도가 매우 빠르고 앞으로 늘어나는 속도도 아주 빠를 전

망이다

이와 같은 사회복지 발달상황을 종합해 보면 지금 우리나라는 선진복지국가의 문턱

에 들어서고 있는 형국이다

그러나 이와 같은 사회복지의 양적 발전에도 불구하고 복지의 대상이 되는 국민의

입장에서 보면 아직까지 제도의 내용이 충실하지 못하고 필요로 하는 많은 국민들이

필요한 서비스를 받지 못하는 경우가 많다 복지사각지대가 광범위하게 존재하고 있는

것이다

이와 같은 복지사각지대를 여실히 보여주는 사건이 최근 잇따라 발생하고 있다 금

년 들어 지난 2월에는 서울 송파구에서 세 모녀가 생활이 어려운데도 어떠한 사회복지

급여와 서비스도 받아보지 못한 채 스스로 목숨을 끊는 자살사건이 발생하였다 3월에

는 경기도 의정부시 광주시에서도 복지사각지대의 가족자살사건이 잇따라 발생하였다

우리나라 사회복지의 현주소를 웅변해주고 있는 사건들이다 아직 한창 일할 수 있는

어머니가 아직 꽃도 피우지 못한 어린아이들이 어떻게 그렇게 죽음을 택할 수 있는가

하는 안타까움과 함께 국가의 사회복지체계에 대한 깊은 반성을 불러일으키고 있다

우리나라 사회복지체계는 어디쯤 와 있으며 무엇이 문제인가 이와 같은 복지사각지

대 복지소외계층 문제의 배경과 원인은 무엇인가 이 복지사각지대의 문제를 해소하

고 해결하기 위하여 우리는 무엇을 어떻게 해야 하는가

2 복지사각지대 문제의 배경

송파구 세 모녀 자살사건에서 보듯이 우리사회에는 아직도 복지사각지대가 광범위

하게 존재하고 있다 왜 그런가

첫째 거시적인 측면에서 보면 20세기 후반 국가발전 경제성장에도 불구하고 우리

사회에는 아직도 어렵게 사는 저소득층이 광범위하게 존재하고 있기 때문이다 사회계

층구조상 중간층이하 저소득계층 특히 비정규직 등 저임금 근로자 영세사업종사자

불안정소득자 등 여차하면 어려움에 빠질 수 있는 계층이 매우 광범위하게 존재하고

있다는 뜻이다

둘째 사회복지발달의 역사가 일천하고 선진국과 비교해 볼 때 그 질적 성숙도가

크게 뒤떨어지고 있어서 도움을 필요로 하는 모든 국민들의 복지욕구를 제대로 충족시

켜주지 못하고 있기 때문이다 그동안 발달한 사회복지제도의 대상자 중 사각지대도

있고 복지제도의 급여내용이 충분하지 못한 점도 있고 이를 뒷받침하는 복지재정이

충분하지 못한 점도 모두 그 원인으로 작용하고 있다

셋째 사회복지제도 및 시스템을 제대로 운영하지 못하여 복지사각지대문제를 효과

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 47

적으로 대응하지 못하고 있기 때문이다 짧은 기간에 만들어진 사회복지제도가 정교하

게 발달하지 못하여 사각지대를 방치하는 경우도 있고 사회복지시스템의 하드웨어를

엉성하게 만들어 놓아 새나가는 구멍을 방치하는 경우도 있으며 시스템의 소프트웨어

를 제대로 발전시켜나가지 못하여 비효율적으로 운영하는 경우도 있다

넷째 사회복지의 급여와 서비스를 제공하는 조직 및 인력 면에서 공공전달체계에

지나치게 의존하고 민간전달체계의 광범위한 자원을 활용하지 못하고 있는 우를 범하

고 있다는 점도 매우 중요한 배경이다 특히 사회복지를 필요로 하는 국민의 욕구는

아주 다양하고 가변적인데도 불구하고 정부중심의 전달체계가 관료적으로 경직적으로

대응함으로써 광범위한 사각지대를 방치하고 있다

3 국가정책적 차원의 해소대책과 정책적 과제

복지사각지대의 문제를 해결하기 위한 국가정책적 과제는 무엇인가

거시적 측면에서는 지속적인 경제성장으로 사회계층구조 상 저소득층의 소득수준을

향상시켜 중산층 중심의 복지국가를 만드는 것이 궁극적 과제이다 이와 같은 국가적

과제를 추진하면서 사회복지분야에서는 복지사각지대 해소를 위하여 정책적 차원에서

여러 가지 대책을 강구해야 한다

첫째 선진국에 비하여 훨씬 뒤늦게 출발한 사회복지제도의 성숙도를 제고하기 위

하여 그 내실화를 서둘러 추진해야한다 7부 능선까지 올라온 사회복지제도를 이제 산

정상까지 끌어올려 완성해야 한다 복지급여와 사회서비스 대상자를 확대하고 급여의

내용을 충실하게 확대하며 서비스의 질을 향상시켜나가야 한다 사회보험의 수혜대상

을 확대하여 사회안전망을 완성하고 그 급여수준을 향상시켜나가야 한다 국민연금의

수급자를 확대하고 연금급여수준을 높이는 것 건강보험의 수혜범위를 확대하고 보장

성을 높이는 것 국민기초생활보장제도 상 피부양자 조건을 완화하고 차 상위계층 중

도움이 필요한 국민을 선별하여 이들의 생활을 지원하는 것 아동 노인 장애인 등 도

움을 필요로 하는 국민에 대한 각종 서비스 프로그램을 확대하는 것 등이 중요한 과제

이다

둘째 사회복지재정을 확대해야 한다

사회복지의 발전을 위하여 필요한 것은 역시 재정이다 그런데 한국의 사회복지재

정은 OECD국가 중 가장 취약한 형편이다 정부재정을 확대하기 위한 증세대책은 경제

성장의 저해문제 등 많은 저항에 부딪치고 있다 사회보험재정은 주로 국민이 부담하

는 보험료로 조달하고 있으나 그 부담수준이 낮고 부담에 대한 국민적 저항이 심한 편

이다

앞으로 21세기 초 선진 복지국가로 발돋움하기 위해서는 사회복지 분야에 대한 재

48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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48 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

정을 확대해야 한다 정부재정 확대를 위한 증세 사회보험재정 확대를 위한 보험료 인

상 등이 필요하다

셋째 복지사각지대 문제를 해소하기 위해서 지금 당장 해야 할 중요과제는 지역

사회중심의 사회복지전달체계를 제대로 구축하는 것이다

사회복지전달체계란 사회복지서비스의 제공자와 서비스의 이용자를 이어주는 조직적

체계로서 그 조직 행정체계 인력 등을 모두 포함하는 개념이다 우리나라도 지난 30

여 년간의 사회복지발전과정에서 지역사회수준에 까지 공공기관의 복지전달체계와 민

간기관의 복지전달체계를 나름대로 발전시켜왔다 그런데 사회복지전달체계의 체계성

통합성 효과성 등 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 보여주고 있으며 그 결과 한편

에서는 중복 낭비의 문제가 발생하고 있고 다른 한편에서는 복지사각지대 복지소외

계층의 문제가 발생하고 있다

우선 정부조직의 공공전달체계 면에서 지방행정기관의 비 전문성과 관료성이 큰

문제이다 도움을 필요로 하는 국민의 욕구는 매우 다양하고 가변적인 특성을 지니고

있다 그리고 그 수가 매우 많다 이러한 사회복지 수요의 특성 때문에 복지담당공무원

수를 계속 늘려도 이를 소화하지 못하고 있고 또 욕구에 대응하는 유연성이 부족하기

때문에 효과적으로 대응하지 못하고 있다

그러므로 사회복지전달체계상의 문제점을 해결하고 특히 복지사각지대를 해소하기

위해서는 공공전달체계와 민간전달체계를 연계하는 통합적 전달체계를 제대로 구축해

야 한다

4 법제적 관점의 해소대책과 현행 법제도 개선과제

복지사각지대를 해소하기 위하여 법제도를 지속적으로 개선해야 한다 기존 법제도

상 거친 부분을 개선하여 정교하게 제도화하는 것 복지대상자의 범위를 확대하는 것

복지사각지대의 대상자를 발굴하고 지원하는 것 등 제도 개선과제가 수두룩하다 마침

지금 국회에는 이러한 제도개선을 위한 법률개정안과 제정안이 계류되어 있다 하루

속히 국회를 통과하여 시행되어야 한다

특히 2013년에 발의된 국민기초생활보장법 개정법률 안은 복지사각지대 해소를 위

해 절실히 필요한 법률안인데도 불구하고 정치권의 싸움 때문에 아직도 국회에서 잠자

고 있다 1999년 법제정 당시 절대빈곤층 문제를 해결하기 위해 최저생계비제도를 처

음 도입하고 이들 빈곤층에게 All or Nothing 방식의 일률적인 최저생계비를 지원하던

것을 크게 개편하여 빈곤층 국민 개개인의 욕구에 맞는 개별적 맞춤형 급여체계로 바

꾸는 것이 이번 개정 법률안의 핵심내용이다 이처럼 수요자의 개별적 욕구에 맞게 생

활보장 급여와 서비스를 제공하는 제도는 복지시각지대 해소를 위해 매우 중요한 의미

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 49

를 지니고 있다

현재 국회에 발의된 법률안 중에서 국민기초생활보장제도 상 부양의무자기준과 관

련하여 부양의무자 기준을 완화하는 것과 제도운영의 융통성으로 실제 보호 받지 못하

고 있는 가구에 대한 탄력적 보호를 강화하는 것도 복지사각지대의 해소를 위해 절실

히 필요한 것이다

복지사각지대 문제 해결을 위해 현재 국회에 발의되어 있는 법률안 중에서 긴급복

지지원법 개정안은 대상자 선정기준을 완화하여 위기가정을 지원할 수 있다는 점에서

필요하고 사회보장수급권자의 발굴 및 지원에 관한 법률안과 사회보장급여의 이용 및

제공에 관한 법률안은 복지사각지대의 발굴과 지원을 제도화하고 대상자에 관한 정보

를 관리하고 공유하며 시스템을 효율적으로 운영할 수 있다는 측면에서 복지사각지대

해소를 위해 크게 기여할 것이다

5 인간서비스적 관점의 해소대책과 민간자원 활용의 과제

복지사각지대의 문제는 법제적 관점이나 일반 행정적 관점에서는 도저히 다 해결할

수 없는 특성을 지니고 있다는 점을 주목해야한다 그러므로 복지사각지대의 사람들이

가지고 있는 인간적 욕구의 특성을 감안하여 인간서비스(Human Service)적 관점의

접근방법을 적극 활용해야 한다

복지사각지대의 사람이 누구인가 도움을 필요로 하는 해체가족의 아동 독거노인

생활이 어려운 장애인 노숙자 영세사업실패자 갑작스러운 실업자 등 모두 인간이다

사회복지는 이들 인간의 욕구를 해결하고 이들의 인간다운 생활을 보장하는 것이 본질

이다 그런데 인간의 욕구는 다양하고 비정형적이며 가변적이다 이와 같은 특성을 지

니고 있는 인간의 문제를 해결하는 사회복지 수요를 경직적인 법률과 제도화된 틀 그

것을 운영하는 정부중심의 관료체제로 모두 해결하는 것은 거의 불가능하다 이와 같

은 특성을 지니고 있는 사회복지의 수요에 제대로 대응하기 위해서 인간성 접근성 현

장 즉응성 유연성의 접근방법을 활용해야 한다 이와 같은 유연한 접근방법은 민간복

지전달체계가 훨씬 더 효과적으로 효율적으로 동원할 수 있다 그러므로 민간자원을

활용해야 한다 우리나라에서도 지난 30여 년간 국가복지가 발달하는 시기에 민간사회

복지시설 등 민간사회복지전달체계도 크게 발전하였으며 민간의 자발적 참여에 의한

민간자원도 아주 커지고 있다 그런데 안타깝게도 이 민간자원을 재대로 활용하지 못

하고 있다 최근 지방행정기관의 통합사례관리체계 지역사회복지협의체를 통한 민관협

력체계를 구축하고 있으나 여전히 관 주도의 행정시스템으로 운영하고 있어 민간의 자

발적 참여와 능동적 협력체계가 결여되어 있다 시민주도적 복지문화가 발전하지 못하

고 있다 도움을 필요로 하는 국민 한 사람 한 사람의 개별적 사정을 잘 아는 이웃주

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

50 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

민의 자원을 활용하는 시민주도의 인보복지(隣保福祉) 풀뿌리 복지체계가 아쉽다

그러므로 지금 이 시점에서도 복지사각지대 문제를 해결하기 위해서는 민간자원을

활용하는 지역사회의 민관 협력체계와 협치(거버넌스)체제를 제대로 구축해야 한다

6 사회복지협의회의 역할과 lsquo좋은 이웃들rsquo 사업

마지막으로 정부주도 공공전달체계의 비효율성을 보완하고 민관협력체계를 구축하

기 위한 대안으로 사회복지협의회의 활용방안을 제안하고자 한다

사회복지협의회는 사회복지사업법상 법정단체로서 민간 사회복지분야를 대표하는

조직이다 1952년 한국사회복지협의회가 창립된 이래 62년의 역사를 가지고 있으며

현재 17개 시도협의회와 140개 시구구협의회의 연대조직을 가지고 있다

사회복지협의회는 정부의 행정기관과 민간 사회복지기관 사이의 가교역할을 수행하

며 민간자원을 연계활용할 수 있는 가장 적절한 조직이다 시군구 지방행정기관과 파

트너십을 형성하여 지역 내 각종 사회복지시설 및 기관과의 협의조정 기능을 수행함으

로써 복지소외계층을 파악하고 지원하는 네트워크를 운영할 수 있기 때문이다

사회복지협의회는 공공전달체계에서 해결하기 어려운 복지소외계층의 욕구에 효과

적으로 대응할 수 있는 접근성 및 신속성의 장점을 가지고 있다 우선 도움을 필요로

하는 사람 가까이 있는 이웃 등 민간자원을 활용할 수 있고 관료적 행정규정에 구애

받지 않고 클라이언트의 가변적인 욕구에 효과적으로 대응 할 수 있는 민간기관의 특

성도 지니고 있다 더욱이 사회복지협의회는 기존의 푸드뱅크 사업을 통한 기부식품

(연간 1500억 원 정도) 사회복지자원봉사인력(등록자원봉사자 560만 여명) 등 민간

의 인적 물적 나눔 자원을 활용하여 복지소외계층을 지원할 수 있다 그리고 최근 활

성화되고 있는 기업의 사회공헌 사회단체 개인의 기부금 등 민간 나눔자원을 활용하

여 복지소외계층을 지원할 수도 있다

사회복지협의회는 이미 2년 전부터 아래 lt그림gt의 체계도와 같이 지역의 민간자원

봉사자들로 조직된 lsquo좋은 이웃들rsquo을 활용하여 복지사각지대를 발굴하고 지원하는 시범

사업을 실시하고 있다 2013년의 경우 전국 55개 지역에서 16608명의 복지사각지대

를 발굴하고 48100건을 지원 연계한 실적을 쌓은 바 있다 현재 정부에서도 이 시범

사업을 계속하여 2015년 100개 지역 2017년 170개 지역으로 확대하는 계획을 추진

하고 있고 국회에서도 지방 사회복지협의회를 의무적으로 설치하는 것을 내용으로 하

는 사회복지사업법 개정 법률안을 논의 중에 있다 그러므로 앞으로 5년 이내 전국 모

든 시군구에서 사회복지협의회가 중심이 되는 복지사각지대 발굴지원 사업을 실시할

수 있을 것이다

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 51

lt그림gt 복지사각지대 발굴지원을 위한 민관협력체계도

간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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간지

토론Ⅱ

김 남 희

참여연대 복지노동팀장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 55

토론Ⅰ

기초생활보장제도 개편방안에 대한 의견

김 남 희

참여연대 복지노동팀장변호사

1 정부는 왜 법안(정부입법)을 마련하여 국민의 의견을 수렴하지 않는가

정부는 대통령의 선거 공약이며 국정과제인 기초생활보장제도 맞춤형 개편방안에 대해 지금까지

입법발의를 하지 않았으며 유재중 의원 대표발의안으로 국민기초생활보장법 개정법률안이 제출

된 것에 대해 수정 검토의견을 국회 등에 제출하였을 뿐임 정부는 발제문에서 국회 심의 공청

회 등을 통해 대부분의 쟁점이 해소되었다고 주장하나 한번도 법안을 발의하거나 공청회 등을

통하여 공개적으로 정부의 입장에 대해 의견을 받은 일이 없는 정부가 어떤 근거로 의견을 수렴

하여 쟁점이 해소되었다고 하는지 납득할 수 없음 (심지어 정부가 의견을 수렴한 행사라고 언

급한 ldquo기초생활보장법 개정 국민 공청회rdquo(2014 4 8 개최)는 정부의 기초생활보장제도 개편방

안에 반대하는 시민사회 빈민 장애 노동 여성계가 연대하여 꾸린 lsquo국민기초생활보장 지키기

연석회의1)rsquo가 새정치민주연합 보건복지위와 공동주최한 행사임)

2 보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제

출한 ldquo「국민기초생활 보장법」개정안 수정조문 검토rdquo보다도 후퇴한 정부의 입장에

대한 해명을 요구한다

보건복지부가 2014 7 22자로 국회 보건복지위원회 법안심사소위 의원들에게 제출한 검토 의

1) lsquo국민기초생활보장 지키기 연석회의rsquo는 국민기초생활보장제도를 개악하여 국민의 최저생활에 대한 법적권리를 박탈하

려는 시도를 저지하고 국민의 생존권을 수호하기 위하여 종교middot여성middot빈민middot장애middot자활middot사회복지middot인권middot노동middot시민사회계가

모여 2014 2 10 결성한 연대체이며 현재 건강권실현을위한보건의료단체연합 건강세상네트워크 공익인권법재단 공

감 나눔과 미래 내가만드는복지국가 복지국가소사이어티 복지국가청년네트워크 빈곤문제연구소 빈곤사회연대 빈

민해방실천연대사회민주주의센터 새로운사회를여는연구원 서울복지시민연대 서울시사회복지사협회 성공회 나눔의집

협의회 세상을바꾸는사회복지사 시민사회단체연대회의 울산시민연대 인권중심 사람 장애우권익문제연구소 전국민

주노동조합총연맹 전국보건의료산업노동조합 전국빈민연합 전국장애인차별철폐연대 조계종노동위원회 지역복지운

동단체네트워크 참여연대 천주교노동사목위원회 천주교빈민사목위원회 천주교사회교정사목위원회 천주교인권위원

회 천주교정의평화위원회 천주교환경사목위원회 평화주민사랑방 한국노동조합총연맹 한국여성단체연합 한국지역자

활센터협회가 참여하고 있음

56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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56 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

견 9페이지에는 생계급여 선정기준을 중위소득의 30 이상 교육급여 선정기준을 중위소득

50 이상 의료급여 선정기준을 중위소득 40 이상으로 중앙생활보장위원회에서 결정하는 금

액으로 정하는 안(수정검토안 제8조 제12조 제12조의2)이 제시되어 있음

lt출처gt 「국민기초생활 보장법」 개정안 수정조문 검토 (2014 7 22자 보건복지부)

그런데 이번 정부 발제문 6페이지에는 ldquo경직성 등을 감안하여 중위소득의 일정비율을 중앙생활

보장위원회의 심의의결을 거쳐 결정rdquo하도록 규정하여야 한다는 입장을 밝힘

이는 중위소득의 30(생계급여) 40(의료급여) 50(교육급여)를 각각 최소한의 급여 선정기

준으로 한 보건복지부의 기존 입장에서 후퇴한 것임 정부가 국회 상임위에 제출한 정부의 입장

을 이렇게 쉽게 후퇴시킬 수 있는 것인지에 대한 해명을 요구함

3 예산의 우선편성권 확보라는 현행 국민기초생활보장법의 의미와 퇴색2)

국민기초생활보장법은 대한민국 헌법에 보장된 ldquo행복을 추구할 권리(헌법 제10조)rdquo와 ldquo인간다운

2) 이하 발제문은 이찬진 기초생활보장제도와 개별급여 도입(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한 사회복지사를

위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문)에서 일부 인용함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 57

생활을 할 권리(헌법 제34조)rdquo를 구체적으로 보장하기 위하여 ldquo최저생계비rdquo 공표 제도와 최저생

계비 이상의 국가 생활보장 책임을 명시하고 있으며 가구별 소득인정액이 최저생계비에 미달하

는 빈곤층 중 부양능력있는 부양의무자가 없거나 있더라도 실제 부양을 받을 수 없는 빈곤층에

대하여 소득인정액과 최저생계비의 차액 이상을 생계급여와 의료급여를 패키지로 하여 필요시

주거급여와 교육급여 등 개별적인 항목의 급여들을 권리로서 보장하는 권리성 보충급여임

법률에 의한 최저생계비와 소득인정액이라는 법률에 규정된 요건으로 수급자 및 급여의 범위가

법률상 확정되기 때문에 이에 소요되는 예산은 국가의 의무지출예산으로 분류되어 최우선적으

로 편성되는 특성이 있음 일종의 최우선 예산편성권이 확보되어 있는 것임

이로써 추상적인 헌법의 권리를 구체적인 법률상의 권리로 하는 입법이 실현되어 국민기초생활

보장제도는 현재까지도 비록 미흡하나마 빈곤층의 최후의 사회 안전망으로 자리매김하고 있는

것임 그러나 정부의 발제안에 보면 수급기준선 및 수급액수에 대하여 법률적 요건으로 규정하

지 않고 있으며 정부 재량급여로 전락할 것이 우려됨 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo

을 사용하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정

부부처의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산

상 고려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

4 최저생계비 폐지로 인한 문제점

현재 정부가 발의한 정부입법안이 없으므로 유재중 의원이 대표발의한 국민기초생활보장법 개정

안을 중심으로 의견을 밝힘 유재중 의원의 [개정안]의 가장 큰 문제점을 법률체계상 모순된 점

이 다수 발견된다는 것임 이러한 문제는 특히 최저생계비에서 두드러지게 나타나는데 제2조 6

호에서 lsquo최저생계비rsquo라는 개념을 정의하고 제6조 1항과 2항에서 최저생계비의 결정방식까지 규

정해놓고서는 제6조 3항의 계측조사를 삭제하였고 제20조 제2항 4호에서는 중앙생활보장위원

회가 현행 최저생계비 대신에 lsquo최저보장수준rsquo을 결정하도록 하고 있음

[개정안] 제7조에 따르면 급여의 수준을 lsquo소득인정액rsquo(소득평가액 + 재산의 소득환산액)이 아니

라 lsquo수급자의 소득재산rsquo을 고려하여 결정한다고 하였고 [개정안] 제20조(생활보장위원회) 2항

에서는 기존의 ldquo소득인정액 산정방식의 결정rdquo을 폐기하고 ldquo소득과 재산의 수준 등 급여의 종류

별 선정기준의 결정rdquo으로 대체하였음 즉 현행 국민기초생활보장제도의 핵심적 기제인 소득인정

액 제도를 폐기하고 소득과 재산(소득재산)을 분리하여 적용하는 예전 생활보호제도의

cut-off 방식으로 회귀하는 것이 [개정안]의 골자임

58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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58 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

급여의 수준에 관하여는 생계급여를 제외하고는 권리성 보충급여의 성격을 상실하게 됨 lsquo최저보

장수준rsquo이란 무엇이고 어떻게 결정할 것인가 개념적으로 명확하지 않은 lsquo최저보장수준rsquo을 사용

하여 급여수준을 결정할 경우에는 그야말로 행정부의 재량사항으로 전락하고 더욱이 정부부처

의 의사가 반영되는 구조인 중앙생활보장위원회에서 심의 조정하여 결정할 경우에는 예산상 고

려에 따라서 최저보장수준을 지속적으로 하락할 가능성이 농후함

또한 최저생계비는 비단 국민기초생활보장제도의 선정기준과 급여기준 이외에도 다양한 사회복

지 서비스 및 사회정책의 기준선으로 사용되고 있음 뿐만 아니라 대학입시 전형과 금융권의 대

부기준 등 우리 사회에서 헤아릴 수 없이 다양한 영역에서 전 방위적으로 사용되고 있음 이러

한 현실에서 기준중위소득 50를 공공부조 대상자(교육급여 대상자)로 확대할 경우 이들 모두

에게 지금과 같은 혜택을 줄 수 있는가 우리 사회에서 공공부조 대상자의 성격을 어떻게 다시

규정할 것인가

5 의료급여는 대상과 수준이 개선되는 점이 없음

정부는 개별급여 개편방안 중에서도 의료급여에 관하여는 수급자수를 확대한다는 정책을 제시한

바도 없음 현금급여인 생계급여는 실질적으로 변동될 여지가 별로 없음 주거급여는 제도에서

차지하는 비중이 미미한 실정임 교육급여는 의무교육이 확대되는 현실에서 그 비중이 미미함

결국 기초생활보장제도 개편을 통하여 우리나라의 400만 명 이상의 절대 빈곤계층이 기초생활

보장제도에서 실질적인 혜택을 누릴 부분은 의료급여의 수급자 수 확대가 되어야 할 것임 그런

데 개정법률안이나 정부 정책 그 어디에도 이 부분에 관한 책임있는 안은 나오지 아니하여(현행

과 동일한 선정기준에 현행 보장수준을 유지한다는 안) 실제 제도 개편에 따른 저소득층의 편

익이 증대되는 부분을 실감하기 어려운 것이 현실임

의료급여제도가 현재와 같은 현물급여를 유지할지 그 내용을 중ㆍ장기적으로 근로능력있는 수

급자 가구를 중심으로 아니면 전면적으로 건강보험과 통합하여 시장적 접근 방식으로 나가느냐

여하에 따라 현재와 같은 기초생활보장 관련 의무지출 예산은 크게 변동될 수 있으며 그만큼

빈곤층의 생존권적 기본권은 위축될 수 있음 개별급여로의 법제도 변화는 2차적으로 의료급여

의 권리성 약화를 내용으로 하는 시장적 접근이 될 가능성이 높으며 이 부분이 가장 우려되는

부분이기도 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 59

6 실제 시급한 것은 부양의무자 제도로 인한 광범위한 비수급빈곤층(사각지대) 문제

이나 부양의무자 기준을 완화하려는 적극적인 노력이 보이지 않음

현행 국민기초생활보장제도의 가장 큰 문제는 통합급여에 따른 형평성의 문제가 아니라 광범위

한 비수급 빈곤층이 존재하는 문제임 보건사회연구원의 자료에 따르면(2010) 부양의무자 기준

초과로 빈곤함에도 불구하고 기초수급제도에 포괄되지 못하는 사람들이 100만명(60가구)임 따

라서 수평적 보장확충을 우선으로 하여 수직적 보장 확충을 확대하는 내용을 포함하여 비수급빈

곤층을 해소하는 방향으로 법률 개정이 이루어져야 함

이를 위해서 수급자 선정에 있어서 부양의무자 기준을 점진적으로 폐지하되 단기적으로는 최소

한 부양의무자인 직계혈족의 배우자의 부양의무자 제외(예상 소요 예산 1조원 상당)라든지 실제

로 부양을 받지 못하는 소득인정액이 선정기준선 이하인 저소득층을 모두 수급자로 선정(예상

대상자 100만 명 상당)한다든지 하는 실질적인 제도개선대책이 법률안에 반영되어야 함

그런데 현 정부가 추진하고 있는 안에는 부양의무자의 소득기준을 일부 완화하는 정도 이외에는

어느 조항 문구에도 이 문제를 해결하려는 의지를 전혀 발견할 수 없음 정부가 제시하는 부양

의무자 개선안은 수급권가구가 장애가구 노인가구 한부모가구일 경우에만 한정하여 현행 간주

부양비산정 구간의 일부 확장만 도모했을 뿐임(예상되는 효과도 65만명 정도) 부양능력이 있지

만 실제로 부양받지 못하는 경우에 대한 보호가 전혀 없으며 실제 부양을 받지 못하는 비수급

빈곤층이 100만명에 가까운 것을 고려할 때 정부가 추진하는 정책의 효과는 극히 미미함

정부는 맞춤형 개별급여로 수급자 수가 30(약 40만명)가 증가된다고 선전하지만 실제 더 심

각한 빈곤상태에 놓여 있으나 보호받지 못하는 100만명에 대한 정책이 더욱 시급한 상태라고

보임

변화된 부양의식과 부양환경을 감안할 때가 되었음 정부가 100여만 명의 비수급빈곤층의 존재

를 밝히고 내버려 두고 있다는 것은 무책임한 처사임 실제로 국가든 가족이든 부양을 받는 것

이 중요하지 부양의무 여부가 중요한 것은 아님 정부가 가난한 부양의무자에게 더 이상 부양책

임을 떠넘기지 말고 직접적으로 책임을 져야 할 것임 현재는 정부에서 부양능력여부에 대한 기

준으로 일방적으로 정하고 그 부양의무자에게 떠넘기고 있는 방식임 부양의무자가 실제로 부양

할 수 있도록 하는 적극적인 조치도 필요하고 부양의무자가 방치한 수급권자의 최저생활 보장

을 위한 적극적인 노력도 필요함

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

60 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

7 주거급여(주택바우처) 검토3)

박근혜정부는 아래의 사유로 주택바우처(주거급여)를 추진(임차가구 지역별 가구별 지급자가는

주택개량 위주)한다고 함

- 현재 저소득층에 대한 주거지원을 지속하고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 포괄하기에는

한계가 있고(장기공공임대주택의 재고율이 낮고 예산이 과다해서) 전세자금융자 등은 전세

에 한정되고 상환능력이 낮은 저소득층은 지원되지 않으며

- 현행 주거급여가 거주형태(임차 자가)와 임대료수준에 무관하게 일괄지급되고 실질적인 주

거비지원의 한계가 있고 민간임차주택 저소득층은 주거복지의 사각지대로 존재해(중위소득

50이하 월세가구 645 소득하위 20 소득대비임대료비율(RIR)이 417이 달함) 소득

수준에 따른 주거지원프로그램을 도입하겠다고 밝힌바 있음

개별급여가 본격적으로 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여 어느 선에서(자격

기준) 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가(급여수준 및 지급방식)에 관한 문제가 그 것임

개편 내용 (국토부 보도자료)

- 14년 7월~9월 시범사업 시행하고 10월부터 본격 시행 예정

- 현행 중위소득 30수준에서 43로 크게 인상

- 지급대상 확대 lsquo73만 가구 rarr 93만 가구rsquo

- 주거비 지원수준 현실화 lsquo가구당 월평균 지급액 약 8만원 rarr 11만원rsquo

➀ 임차가구 수급자의 소득인정액과 기준임대료를 기준으로 지급

➁ 자가가구 수선유지비 소요액 등을 고려하여 산정 6~7월 공청회 후 확정

당초 논의되었던 중위소득 40는 2013년 최저생계비선 정도이며 지난 해 10월 최종적으로

43로 결정해 발표(차상위 이하의 선임)함4)

그러나 대상자 선정기준에 여전히 부양의무자기준 소득인정액기준이 종전 기초법과 같이 잔존

하고 있음

- 부양의무자기준을 넣을 경우 임차가구는 82만5천가구로 추정 이렇게 되면 현행 주거급여

대상자가구는 76만가구이므로 대상자확대의 효과가 사실상 미미한 수준임

3) 주거급여에 관한 의견은 김선미 국민기초생활보장제도와 주거급여 알기(2014 7 31 기초보장연석회의 등이 주최한

사회복지사를 위한 기초생활보장제도 개편 설명회 발표문) 내용을 발췌하였음

4) 개편안은 중위소득40 45를 지원대상의 선으로 설정하고 중위소득 40로 설정할 경우 146만5천가구 중위소득

45이하로 할 경우 169만5천가구로 추정하고 있음 2014년 7월 현재 서울시의 경우 성북구 서대문구 노원구를 시

범지역으로 하여 급여를 시행중임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 61

주거보장에 부양의무자기준은 대상효율성을 달성하지 못하게 할 것임 반드시 부양의무자기

준은 적용하지 않도록 해야 할 것임

한편 실제임차료(수급자가 실제로 지불하는 월세)가 기준임대료(정부가 정한 지원임대료 상한선)

보다 낮은 경우 급여가 낮아질 것이 예상됨

- 특히 공공임대주택에 거주하는 수급가구의 경우 임대료지원액수가 감소(실질임대료가 낮아

서)해 총지원받는 급여가 감소될 우려가 있음 이 또한 낮은 생계비를 유지하게 될 경우 제

도개편에 대한 불만이 있을 수 있는 가구임5) 실제로 개편안에서는 급여감소가구의 상당수

는 공공임대거주 67만가구로 보고 있음 뿐만 아니라 4급지에 위치한 가구의 경우에도 8만

가구가 감소의 대상으로 추정되고 있음

― 정부는 이행급여를 편성해 개편 전후의 총 현금급여(생계+주거)의 감소를 보전한다고 했으나

(종전수준으로 지급) 지급기간에 대한 계획은 구체적으로 없는 상황임

현행 주거급여에서의 관건은 대도시 민간임대주택에(쪽방 고시원 등 무보증월세의 거처 포함)

서 생활하는 주거비를 과도하게 부담하는 가구가 많았다는 점에서 출발함 이는 거리노숙을 유

발하는 원인이 되기도 했음

- 이는 우리나라에 공공임대주택 공급량(특히 장기공공임대주택)이 절대 부족했기 때문임 즉

저소득 빈곤가구의 대다수는 공공임대주택 입주자격을 가지고 있지만 사실상의 물량이 적어

입주기회가 없었거나 임대료 또는 보증금에 대한 부담으로 신청조차 포기하거나 혹은 정보

제공의 사각지대에 놓여 신청조차 하지 못한 사람들이 다수였고

- 특히 국민기초생활보장제도 하에서 주거급여가 개별욕구에 대한 인정도 급여수준의 현실화

도 달성하지 못해 제도가 목적하던 바 주거안정을 이루지 못했음에 그러함

임대료보조제도가 제대로 도입이 되고 시행되려면 주택공급자가 우위를 점한 시장에서는 사실상

불가함

- 즉 저렴한 거처를 찾아야하는 사람들(주거급여의 대상자 혹은 주거비보조가 필요한 사람들)

의 주택에 대한 선택지가 한정된 경우 임대료를 보조하게 되면 공공이 시장을 장악하지 못

했을 때 임대료만 상승하게 할 공산이 크기 때문이며 그 피해는 고스란히 빈곤한 사람들에

게 발생하게 됨 따라서 제도개편의 근거로 민간임대시장에 대한 스톡 파악과 규제책에 대

한 것이 동시에 계획되어야 함

- 서구사회의 임대료보조제도의 도입과정을 보면 공공임대주택이 일정부분 확보된 이후 민간

임대주택시장을 파악하고 장악할 수 있는 시점에서 도입하게 됨(홈리스지원책의 경우 임대

5) 실제로 제도개편안의 소요예산추계를 보면 중위소득 40로 할 경우 1조 2586억원 정도를 예측했으나 단서로 수급

가구가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 낮은 가구가 있음을 감안할 때 실제 소요예산이 이보다 적을 것이라

고 명기하고 있음

62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

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62 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

료보조와 동시에 임대료규제 및 적정수준의 주택품질확보에 대한 요구가 동시에 이루어지기

도 함)

바우처방식의 효과도 의문시됨

- 바우처는 현금과 현물의 사이에 위치하는 특성을 지님 즉 현물에 비해 선택지가 많을 수

있으나 현금의 그것에 비해 선택지는 적어짐 즉 해당 급여를 주거용도로 사용한다는 부분

을 담보받을 수 있는 방식인 반면 사실상 이전 주거급여에 비해 수급(권)자의 선택지는 축

소될 것임

- 특히 급여수준이 여전히 낮은 국면에서 현금급여로서의 여지를 줄일 경우 수급자의 가계관

리가 어려울 수도 있음

급여결정에 대한 불복 시 권리구제 어떻게 할 것인가 전달체계 어떻게 할 것인가

- 복지부에 2011년 lsquo복지급여권리과rsquo가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있

음 그런데 개별급여체제로 운영되고 그 주관부처가 각각 나뉘어져서 권리구제절차가 행정

상으로 더 복잡해질 우려가 있음 현재 이의신청은 동주민센터에서 접수받게 되어있고 조사

는 LH주거급여 사업소가 담당하고 있어 권리구제시간이 지연될 것으로 보임 수급(권)자에

대한 정보접근성확보 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임

- 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임 지난 정부가 구축한 행정망

의 보급은 업무정확도를 높이지도 업무부담을 감소하지도 못했음 오히려 관리업무의 증가

와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함

- 주거급여의 주요사각지대에 해당하는 비주택거주민(홈리스 사우나 PC방 거주민 등)에 대해

LH가 전혀 조사능력이 없고 기존의 관련 정책 경험을 보아 비주택 거주민에게 국토부나

LH의 경직된 체계는 임대주택 제공 실적이나 가능성이 거의 없음

8 결론

정부의 기초생활보장제도 개편 방안은 예산과 법안 등 관련 준비상황으로 볼 때 실제 빈곤의

사각지대 해소와는 거리가 멀고 오히려 lsquo국민권리친화형rsquo 제도에서 lsquo예산친화형 정부재량형rsquo 제

도로 개편하려는 것이 아닌가 우려됨 준비한 예산이 개편의 이유로 들고 있는 사각지대 해소를

위한 예산으로는 턱없이 부족할 뿐 아니라 오히려 기초보장제도의 보장성과 권리성을 약화시키

는 방향으로 보임

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 63

간지

토론Ⅲ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 65

토론Ⅱ

복지 사각지대 해소를 위한 관련법안에 대한 의견

양 성 근

한국사회복지행정연구회장

1 국민기초생활보장법

가 생계급여 보건복지부의 개편안처럼 lsquo개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 lsquo17년까지 중위 30 수준(약 121만원)으로 조정rsquo 할 경우 수급자들은 개편 즉시에는 기존과 동일한 생계급여를 받아 제도 개편에 따른 변화를 크게 느끼지 못하게 됨 그러므로 제도개편 시작 단계부터 생계급여 수준을 현재수준보다 10이상 높여 변화를 체감할 수 있도록 하고 실질적인 지원이 늘어나도록 하여야 함

나 부양의무자 복지사각지대가 발생하는 부분 중 가장 높은 비중을 차지하는 부양의무자 기준을 지속적으로 완화하거나 폐지하지 않고서는 복지 사각지대를 줄일 수 없음 (lsquo소득기준과 재산기준을 충족하는 극빈층 중 117만명이 부양의무자 기준 등의 사유로 수급자로 선정되지 못하고 사각지대에 놓여 있음rsquo6)) 또한 부양의무자가 부양이 곤란하다고 판단하는 것을 담당공무원들의 재량에 맏길 경우 담당자들의 소극적인 재량 행사로 효과가 낮을 것임 그러므로 담당자의 재량 확대보다 부양이 곤란한 다양한 사례를 명시하여 적용토록 하는 것이 효과적임

다 사회복지 인력의 확대 필요 맞춤형 급여 개편 전 수급자는 140만명으로 15천명의 사회복지직공무원은 1인당 93명의 수급자를 관리하고 있음 개편 후 2015년에는 대상자가 30 늘어나 180만명으로 증가할 경우 현재 수준에서 대상자를 관리하기 위해서는 최소 4355명의 신규 사회복지직 인력이 필요함(정부는 2014년 7월부터 1177명의 개별급여를 위해 추가 배치 함)

라 전달체계 개편

6) 「기초생활보장제도와 개별급여 도입」 이찬진2014

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

66 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

현재 국민기초생활보장 수급자의 관리는 읍면동이 아닌 시군구 통합조사팀에서 이루어지고 있으나 인력의 한계로 사실상 관리가 잘 되지 않고 있는 것이 현실임 그렇다고 해서 현재의 전달체계 하에서 관리를 읍면동으로 내려 보낼 경우 읍면동의 깔대기 현상이 더욱 심화 될 것임 그러므로 읍면지역은 거점지역센터 동지역은 기능강화를 통해 별도의 복지 전달체계를 구축하여 수급자의 관리와 찾아가는 복지를 통해 복지사각지대를 해소해야 함

2 긴급복지지원제도 확대

가 대상자 선정 소득기준을 완화하고 금융재산 기준을 병행하여 완화하겠다는 보건복지부의 검토의견에 동의함

나 보건복지부의 lsquo위기상황 사유에 대해 지자체 장이 판달 할 수 있는 재량을 확대하고 긴급지원 담당공무원의 지원결정 권한 부여rsquo하겠다는 안에 대해서 현장 실무 담당자들은 재량권의 확대와 함께 재량권 행사에 따른 불이익을 당하지 않도록 명시해 주기 바람

3 발굴 체계 구축

가 민관협력 상시 발굴체계 구축 수급 신청 탈락자단전단수단가스건강보험료 체납가구등에 대한 일제조사를 실시하고 있으나 투입된 노력에 비해 효과가 낮은 것으로 판단됨 통리장등을 활용한 읍면동의 인적안전망 구성과 함께 사회복지사업법에 명시된 lsquo읍면동복지위원rsquo제도를 확대해 읍면동복지위원회를 구성하여 활용하는 방범도 검토 필요

나 공적 전달체계 개선 lsquo고용복지센터rsquo lsquo읍면동기능강화rsquo등 공공전달체계 개선을 위해 노력하고 있으나 현장에서는 변화가 체감되고 있지 않음 공적전달체계 개선을 위해 지자체에 명확한 메시지를 전달하고 다양한 방법으로 지자체의 적극적인 참여를 유도해야 함

법과 제도가 바뀔 때 마다 복지 최 일선 시군구 읍면동에서 일하고 있는 사회복지공무원들은 다양한 민원을 상대하면서 제도의 성공적인 정착에 최선을 다함 복지사각지대 해소를 위한 관련 법안들이 사회적 합의를 통해 빠른 시일 내 통과되어 제도시행 준비에 충분한 시간적 여유가 있었으면 함

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 67

간지

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

김문환

경기도무한돌봄센터 센터장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 69

토론Ⅲ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

김 문 환

경기도무한돌봄센터장

1 건의사항

복지사각지대 해소 관련 조속한 법 개정 필요 사각지대 보호의 긴급성 및 제도개편 준비기간을 감안하여 조속히

법률 개정 필요 현장에서 상담하다보면 수급자 선정요건은 벗어나나 교육 주거비

지원만 된다면 어느정도 안정적 생활이 가능한 사례도 많음

- 현재 기초생활보장제도에서는 지원가능한 급여가 없어 안타까우며

맞춤형급여로 개편되어 하루빨리 지원이 가능하기를 원함

복지사각지대 해소 관련 국비지원 확대 시군 지자체 재정 악화로 긴급복지 예산 증가 국비지원 확대 복지사각지대 발굴 관련 별도예산 편성

복지사각지대 발굴 활동 지원확대 복지사각지대 발굴 활성화를 위한 지속적 노력 필요

- 활동지침 및 매뉴얼 제작 배포

- 인센티브(예산지원 물품 상품권 표창 등) 강화

- 교육예산 편성 또는 순회 교육 실시

복지사각지대 발굴 관련 평가기준 제시

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

NOTE

NOTE

70 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

- 평가지표 선정 전 시도 간담회 개최 통해 의견수렴

민간사례 관리자 역량강화 공무원민간 사례관리자 역량강화

- 민간 사례관리자 무기계약 전환

- 정신장애인 알콜의존자 폭언폭행 등 신변 위협에 대한 보호

대책 마련 요망

- 공무원 민간 사례관리자 연차별 특성화된 교육추진

민간과의 인적물적 자원의 공유

- 민간과의 물적 인적자원을 공유할 수 있는 전산 시스템 운영

- 각종 시설(기관 병원 쉼터 등 지역자원) 현황 책자 제작 제공

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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NOTE

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 71

2 경기도 우수사례

사례 1 교육비 임대아파트 등 지원으로 자립의 꿈 실현

용인시 전(47)은 전남편의 사업 실패와 알콜릭으로 이혼하고 1남 1녀를 키우고

있는 저소득 한부모가구임 전 남편의 빚으로 경제적으로 매우 힘든 상황이고 보증문제

로 형제들과의 관계도 소원해져 도움을 받을 만한 곳이 없었음

반지하방 거주하던 중 화재가 나는데도 빚쟁이들이 몰려와 문을 두드리는 줄 알고 문을

열어주지 않은 정도로 빚독촉에 시달리기도 하였고 장맛비로 하수구가 역류하여 피부

습진과 비염 발생으로 치료 받은 일 등 안 좋은 일의 연속으로 극단적인 생각까지도 한

적이 있었음

지푸라기라도 잡는 심정으로 용인시 사회복지과에 방문하여 사례관리대상자로 선정된

후 두 자녀의 학교 생활을 위해 멘토연결 11 학습 교육비 지원 임대아파트 신청 및 입

주 체납 공과금 등을 지원받었음

덕분에 lsquo14년 자 신은 외고에 입학하여 고마움을 환원하고자 지역아이들을 가르

치는 봉사를 하고 있고 자 신은 복싱과 학업을 병행하며 건강한 청소년으로 성장하

고 있음

현재 전은 건강보조식품회사에서 근무하고 밤에는 아이들의 학비를 조금이라도 더

마련하고자 식당일이 있으면 새벽까지 일을 하며 생계를 유지하면서도 한 때 극단적인

생각을 했던 자신에 대해 후회하면서 아이들이 힘들 때 함께 해 준 무한돌봄센터에 감사

하며 언제든 어려운 사람들을 돕고 싶다는 마음을 가지게 됨

- 지원내역 저소득한부모가구 신청 및 선정 임대아파트 신청 및 입주 체납공과금(871천원) 지

원 11 학습지원-수학영어(6개월 3600천원) 김치쌀치약 생필품 지

원 등

72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

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72 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사례 2 다문화 가족 의료비 지원으로 단란한 가정 유지

광주시에 거주하는 주(48)씨는 2010년 베트남인인 팜(32)와 결혼하여 두 아들을 낳고

단란한 가정을 꾸려가던 중 140417새벽 2시경 잠자던 아내가 신음소리를 내며 거품

을 물며 의식을 잃어 119에 신고함

119 도착 전까지 심폐소생술로 다행히 생명을 유지하였지만 분당ｏｏ병원에 옮겨진

아내는 의식을 잃고 이틀간 뇌사상태였다 의식을 회복함

병원에서 심장질환으로 심장세동기 이식수술을 받아야한다고 하였으나 주씨는 전세 6

천만원에 월 250만원의 수입으로 4인 가족 생계유지 및 병든 노모와 부인 친정가족의

부양비 부채공제 등을 책임지고 있었음 또한 부채로 인해 현재 개인회생 신청 중이나

아직 인가가 나지 않은 상황으로 국내 모든 신용기관에 연체가 등록되어 아무런 신용활

동을 할 수 없는 상황이어서 수술비 입원비 등을 감당하기 어려웠음

이에 다문화센터에서 광주시 무한돌봄센터에 도움을 요청하여 무한돌봄수술비

읍장을 중심으로 수술비 모금을 통해 의료비 등을 지원 받을 수 있었음

현재는 퇴원하여 가정에서 아이들을 돌보고 있으며 주씨는 무한돌봄센터에 감사편지를

써서 고마움을 표현하였으며 센터 후원자로 등록하여 무한돌봄에 적극 동참하고 있음

- 지원내역 무한돌봄의료비(5000천원) 무한돌봄성금 의료비(900천원)

무한돌봄네트워크팀 11 계좌사업 의료비(1000천원)

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 73

사례 3 화재 가구 주거비 등 지원으로 따뜻한 잠자리 마련

광주시에 거주하는 오(65)씨는 지체5급 차상위장애인으로 14년 4월 갑작스러운 화재 발

생으로 집주인 1명과 세입자 1명이 목숨을 잃었고 오씨를 포함한 3명은 삶의 터전인

주거지를 잃음 집주인과 땅주인이 달라 보상을 받지 못했음

오씨는 외국인 배우자와 사실이혼상태로 딸 3명 아들 1명이 있지만 개인 사정으로 가

족들과 전화통화만 할 뿐 현재는 혼자 거주하고 있음

30년 택시경력을 살려 화물차 1대를 운전하며 고물수거를 통해 월50만원 정도의 수입

이 있지만 거주지와 생활용품이 없어 생계를 이어가기 어려워 LH취약계층 주거지원

연계를 준비하였으나 월세부담으로 신청을 중지하였음

이에 광주시 무한돌봄센터와 네트워크팀과 읍 직원들이 함께 나서 월세방을 구해주

고 무한돌봄 주거비로 보증금 100만원의 월세방에 거주할 수 있게 됨

또한 이장님이 사실이혼확인서를 작성하여 기초노령연금을 신청하고 냉난방용품 지

원 무한돌봄 생계비 및 생필품 지원 등으로 일생생활을 유지할 수 있게 되었으며 광

주시 무한돌봄센터의 생활지원비(1200천원) ｏｏ읍 직원들을 중심으로 지역주민들이 모

은 성금(500천원)을 지원받아 집조차 잃은 상황에서 희망을 잃지 않고 살게 되었음

- 지원내역 무한돌봄생계비주거비(1900천원) 사례관리사업비(300천원)

무한돌봄성금 긴급주거 지원(2750천원) 광주시 지정기탁(500천원)

광주시 무한돌봄센터 생활지원비(1200천원) 라면쌀밑반찬 연계 등

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 75

간지

토론Ⅴ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』토론문

박 용 오

한국사회복지협의회 사무총장

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 77

토론Ⅳ

『복지 사각지대 해소대책과 과제』 토론문

박 용 오

한국사회복지사협회 사무총장

최근 우리 사회는 송파 세 모녀 동두천 모자 등 여러 불행한 사건middot사고들이 발생

됨으로써 국민들의 행복감 수준이 낮아짐은 물론 불안해하고 심지어 국가에 대한 불

신까지 표출되고 있음

- 이는 비교적 잘 설계되어 있는 줄 알았던 사회복지전달체계가 부분적으로는 사각

지대가 발생하고 있으며 일부 사회적 위험(가난 질병 교육 주택 실업 노후생활 등)

들에 대해서는 제 기능을 다하지 못하고 취약한 부분이 있음을 보여 주는 것

사회적 위험들은 양상이 급속하게 변화되고 있음에도 불구하고 그 동안 우리의 사

회보장시스템은 일부 결함적 문제를 수정해서 유지하려는 경향이 있었고 또한 해결방

안으로써 논의되어 온 것들은 예산의 효율성과 관련되어 실효적인 방안이 되지 못하

고 오히려 민간부문에 문제해결을 넘기려는 비판도 있음

- 현재 구조화되어 있는 사회보장제도와 사회안전망 대상자별 사회복지정책 사회복

지서비스를 포함한 사회서비스 그리고 기타 각종 사회정책을 맞춤형 급여 개편 등으

로 재설계하고 새로운 제도를 도입하는 것은 시의적절하고 바람직한 것

하지만 ldquo복지분야 예산이 가장 높은 비중을 차지하는데 복지사각지대가 지속적으

로 발생하고 있다rdquo는 것에 대해 두 가지 측면에서 논의가 필요함

- 하나는 ldquo복지분야 예산rdquo 중 국민이 체감하는 최저생활보장 관련 예산의 비중이

과연 높은가에 대해서는 의문이 듦 기존 최저생계비 수준에 대한 비판도 고려해야 함

2014년 최저생계비 1인가구 603403원 2인가구 1027417원 3인가구 1329118

원에 대하여 정부와 학계는 적정한 수준이라 하고 국민들과 현장 사회복지사들은 현

기준이 실질적인 최저생계수준보다도 낮다고 주장하고 있음

- 다른 하나는 ldquo복지사각지대가 지속적으로 발생하고 있다rdquo는 것은 최 일선에서 복

지급여나 서비스를 전달하는 사회복지전달체계의 구조적 문제일 수도 있지만 기존의

78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

NOTE

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78 정책토론회 | 복지 사각지대 해소대책과 과제

사회보장체계가 사회변동에 따라 구조적 결함이 생기고 있지는 않는지에 대해 총체적

이고도 면밀한 검토가 지속적으로 필요할 것임

현재 정부가 추진하고 있는 ldquo기초생활보장 맞춤형급여 개편rdquo ldquo복지사각지대 발

굴 및 지원rdquo은 수급자를 확대하고 급여 수준을 향상시키는 등 우리 사회 어려운 취약

계층에 대한 보장성을 강화시킨다는 측면에서 긍정적인 방향이라고 생각함

- 그러나 정부의 개편방안에도 불구하고 여전히 존재하는 사각지대 해소를 위해 기초

생활보장제도의 부양의무자 기준 추가 완화가 필요하다는 논의에 대해서는 사회적 부

양의식 등을 고려하여 추가 완화를 검토할 필요가 있다고 여겨지며

- 추가적으로 공공 사회복지사의 재량권 확대middot강화와 민간 사회복지사들의 민간자원

발굴middot연계로 더욱더 적극적인 복지 사각지대 해결이 가능할 것으로 기대됨

송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

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송파 세모녀 사건 이후 정부 대책과 관련 법안 논의 상황 점검을 중심으로 79

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