ergebnisorientierung, ziele und indikatoren · • komplementarität und konflikt • redundanz...
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Humboldt-Universität zu Berlin Fachgebiet Agrar- und Ernährungspolitik
Prof. Dr. Peter H. Feindt
Loccumer Landwirtschaftstagung
08. Februar 2019
Ergebnisorientierung,
Ziele und IndikatorenEine Einschätzung des Kommissionsvorschlags zur GAP
nach 2020
Prof. Dr. Peter H. Feindt
mit Pascal Grohmann und Dr. Astrid Häger
Loccumer Landwirtschaftstagung 2019
„Zielorientierung in der Gemeinsamen Agrarpolitik:
Aber welche Ziele – und welche Mittel?“
Evangelische Akademie Loccum, 08. Februar 2019
Humboldt-Universität zu Berlin Fachgebiet Agrar- und Ernährungspolitik
Prof. Dr. Peter H. Feindt
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Loccumer Landwirtschaftstagung
08. Februar 2019
Überblick
• Ausgangspunkt: Die ergebnisorientierte GAP als Policy Design-
Aufgabe
• Die „neue Policy-Design-Perspektive“
• Der Design-Raum der GAP
• Diskussion des Zielsystems
• Diskussion des Indikatorensystems
• Fazit
Humboldt-Universität zu Berlin Fachgebiet Agrar- und Ernährungspolitik
Prof. Dr. Peter H. Feindt
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Hintergrund
• EU-Projekt SURE-Farm –
Towards Sustainable and
Resilient Farming Systems in
Europe
• Wissenschaftlicher Beirat
Biodiversität und Genetische
Ressourcen beim BMEL
• ZANEXUS-Projekt:
Zukunftsfähige Agrarpolitik –
Natur erhalten, Umwelt
schützen (BfN)
• WuP-GAP-Projekt:
Verbesserung der Wirksamkeit
und Praktikabilität der GAP
(UBA)
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Loccumer Landwirtschaftstagung
08. Februar 2019
Überblick
• Die ergebnisorientierte GAP als Policy Design-Aufgabe
• Die „neue Policy-Design-Perspektive“
• Der Design-Raum der GAP
• Diskussion des Zielsystems
• Diskussion des Indikatorensystems
• Fazit
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Loccumer Landwirtschaftstagung
08. Februar 2019
Das „neue Umsetzungsmodell“
• Die Legislativvorschläge der Kommission zur Reform der GAP
umfassen
• eine Verordnung über die GAP-Strategiepläne,
• eine horizontale Verordnung über die Finanzierung, Verwaltung
und Überwachung
• eine Änderungsverordnung über die einheitliche gemeinsame
Marktorganisation (GMO).
• Mit dem neuen Umsetzungsmodell soll die künftige GAP
• eine klarere Rechtsarchitektur erhalten,
• eine stärkere Ergebnisorientierung aufweisen sowie
• mehr Verantwortung an die Mitgliedstaaten übertragen.
Das erfordert ein gutes Policy-Design.
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Loccumer Landwirtschaftstagung
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Die ,Neue’ Policy-Design-Perspektive
• Policy-Design ist Thema in den Policy Sciences seit den 1950er Jahren
(Dahl & Lindblom, 1953; Tinbergen, 1952)
• Schwerpunkt: Bewertung und Typologien von Politik-Instrumenten
• 1990er Jahre: „Globalisierungs- and Governance-Forschung” –
Betonung von Markt und Zivilgesellschaft als Governance-Formen
• „Neue Design-Orientierung” (Howlett, 2014) seit Mitte der 2000er Jahre:
• Erneute Betonung der Rolle des Staates im Politikprozess
• Komplexere Policy-Settings im 21. Jahrhundert
• Bewertung von integrativen Policy-Mixes: „multiple instruments,
multiple governments, multiple objectives”, arrangiert in komplexen
Portfolios von Politik-Zielen und Politik-Instruments
einschlägig für die GAP
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Loccumer Landwirtschaftstagung
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Design-Fragen: Mehr-Instrumenten-Designs
• Komplexe „multi-tool policy designs” (Howlett, 2018; Howlett et al.,
2015)
• Wechselwirkungen zwischen Politik-Instrumenten oft schwer
vorherzusagen
• Komplementarität und Konflikt
• Redundanz oder eingebaute Resilienz
• Anpassungsfähigkeit (Adaptabilität) von Instrumenten-Sets
• Anzahl der Instrumente
• Angemessenheit der Antworten auf neue Themen (Maor, Tosun,
& Jordan, 2017)
• Über- und Unter-Design von Policy-Mixes (Peters, Jordan, &
Tosun, 2017).
• GAP: Die meisten Analysen betreffen einzelne Instrumente oder
Programme; systematischere Analysen zur Wechselwirkung von
Instrumenten v.a. aus juristisch-regulatorischer Perspektive
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Überblick
• Die ergebnisorientierte GAP als Policy Design-Aufgabe
• Die „neue Policy-Design-Perspektive“
• Der Design-Raum der GAP
• Diskussion des Zielsystems
• Diskussion des Indikatorensystems
• Fazit
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Loccumer Landwirtschaftstagung
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Der Policy Design-Zeit-Raum
• Politische Programme werden oft über einen größeren Zeitraum
eingeführt.
• Überfüllter Policy-Raum: Politik-Erbschaften und -Altlasten:
• Policy-Designs unterschieden sich in der Fähigkeit, damit
umzugehen.
• Politik-Sequenzen: Wirkungen von Entscheidungen auf die spätere
Politik-Kapazität und den Politik-Design-Raum
• Indirekte Effekte, Pfadabhängigkeiten, Policy-Feedback, Layering,
Policy-Lock-In
• Siehe u.a. Daugbjerg (2009), Howlett (2009), Feindt & Flynn (2009)
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Policy Design-Raum und Design-Kapazität
Quelle: nach Howlett (2015), siehe auch Howlett (2011)
GAP: Inkrementeller Design-Raum, Patching ist zu erwarten
Fähigkeit der Regierung, den Status quo zu ändern
Design-
Intention der
Regierung
Hoch Niedrig
Hoch
Optimaler Design-
Raum
Design durch
Packaging
Inkrementeller Design-Raum
Design durch Patching
Niedrig
Durchwurstelnder
Nicht-Design-Raum
Politikformulierung
durch inkrementelle
Anpassung
Statischer
Nicht-Design-Raum
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Überblick
• Die ergebnisorientierte GAP als Policy Design-Aufgabe
• Die „neue Policy-Design-Perspektive“
• Der Design-Raum der GAP
• Diskussion des Zielsystems
• Diskussion des Indikatorensystems
• Fazit
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Allgemeine Ziele
• Die Unterstützung aus dem EGFL und dem ELER soll zur
Verwirklichung der allgemeinen Ziele der GAP beitragen (VO GAP-
Strategiepläne, Art. 5):
• Förderung eines intelligenten, krisenfesten und diversifizierten
Agrarsektors, der Ernährungssicherheit gewährleistet;
• Stärkung von Umweltpflege und Klimaschutz und Beitrag zu den
umwelt- und klimabezogenen Zielen der Union;
• Stärkung des sozioökonomischen Gefüges in ländlichen
Gebieten.
Anlehnung an das Dreisäulen-Modell der Nachhaltigkeit
Aber das Bild ist komplizierter ...
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Ergebnisorientierung:
Vier agrarpolitische Diskurse
• Produktivistischer Diskurs / Agrar-Exzeptionalismus
• Landwirtschaft erzeugt ein öffentliches Gut
(Nahrungsmittelsicherheit), ist aber strukturell benachteiligt
• Verpflichtung der Landwirte zur Maximierung der Produktion
• Verpflichtung der Politik, für angemessene Einkommen in der
Landwirtschaft zu sorgen
• Marktliberalismus
• Wettbewerbsfähige Landwirtschaft
• New Public Management
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Vier agrarpolitische Diskurse (2)
• Multifunktionalismus
• Marktfähige und öffentliche Güter
• Öffentliches Geld für öffentliche Güter
• Globale Landwirtschaft
• Landwirtschaft als Teil globaler Wertschöpfungsketten
• Harmonisierung und Marktzugang
• Marktmacht und fairer Wettbewerb
• EU-COM: „hybrider Diskurs” (Erjavec/Erjavec, 2015)
• Siehe u.a. Feindt (2017), Zwaan & Alons (2015), Feindt (2008),
Josling (2002)
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Spezifische Ziele
• Zur Verwirklichung der allgemeinen Ziele werden die spezifischen
Ziele der GAP verfolgt (VO GAP-Strategiepläne, Art. 6):
Quelle: Europäische Kommission (2018): Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft.
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Ziele und Diskurse: Hybrides ZielsystemProd Lib MuF Glob
Förderung tragfähiger landwirtschaftlicher Einkommen sowie der Krisen-
festigkeit in der ganzen Union zur Verbesserung der ErnährungssicherheitX
Verstärkung der Ausrichtung auf den Markt und Steigerung der Wettbewerbs-
fähigkeit auch durch einen stärkeren Schwerpunkt auf Forschung, Technologie
und Digitalisierung
X
Verbesserung der Position der Landwirte in der Wertschöpfungskette X
Beitrag zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel sowie zu
nachhaltiger EnergieX
Förderung der nachhaltigen Entwicklung und der effizienten Bewirtschaftung
natürlicher Ressourcen wie Wasser, Böden und LuftX
Beitrag zum Schutz der Biodiversität, Verbesserung von
Ökosystemdienstleistungen und Erhalt von Lebensräumen und LandschaftenX
Steigerung der Attraktivität für Junglandwirte und Erleichterung der
Unternehmensentwicklung in ländlichen GebietenX
Förderung von Beschäftigung, Wachstum, sozialer Inklusion sowie der lokalen
Entwicklung in ländlichen Gebieten, einschließlich Biowirtschaft und
nachhaltige Forstwirtschaft
X X
Verbesserung der Art und Weise, wie die Landwirtschaft in der EU
gesellschaftliche Erwartungen in den Bereichen Ernährung und Gesundheit,
einschließlich in Bezug auf sichere, nahrhafte und nachhaltige Lebensmittel,
Lebensmittelabfälle sowie Tierschutz gerecht wird
X
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Überblick
• Die ergebnisorientierte GAP als Policy Design-Aufgabe
• Die „neue Policy-Design-Perspektive“
• Der Design-Raum der GAP
• Diskussion des Zielsystems
• Diskussion des Indikatorensystems
• Fazit
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NPM-Modell: Steuerung durch Indikatoren
• New Public Management-Modell (vgl. z.B. Capano, 2011)
• Empfang öffentlicher Mittel wird an die Erbringung erwünschter,
messbarer Leistungen geknüpft
• Definition nationaler Politikziele
hoch politisch: beinhaltet Theorie sozialer Ordnung und der
betroffenen öffentlichen Güter
• Definition von Leistungszielen der Organisationen
mit Monitoring- und Budget-Mechanismus
• Organisationen definieren Leistungsziele ihrer Mitglieder,
verbunden mit starken Anreizen (z.B. individuellen Ziel- und
Leistungsvereinbarungen)
• Implikation: interne Organisation muss konsequent auf das
ergebnisorientierte Public Management-System umgestellt werden
Ist das in der neuen GAP zu erwarten?
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GAP-Strategiepläne (1)
• Zur Verfolgung der Ziele konzipieren die Mitgliedstaaten in ihren
GAP-Strategieplänen Interventionen auf Grundlage der
Interventionskategorien (VO GAP-Strategiepläne, Art. 8)
• Die Mitgliedstaaten erstellen GAP-Strategiepläne, um die aus dem
EGFL und ELER finanzierte Unterstützung für die Verwirklichung
der spezifischen Ziele umzusetzen (VO GAP-Strategiepläne, Art.
91).
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GAP-Strategiepläne (2)
• Jeder GAP-Strategieplan enthält folgende Abschnitte (VO GAP-
Strategieplan, Art. 95):
• Bewertung der Bedürfnisse (Art. 96);
• Interventionsstrategie (Art. 97);
• Beschreibung der Elemente, die mehreren Interventionen
gemein sind (Art. 98);
• Beschreibung der in der Strategie festgelegten Interventionen
und Interventionskategorien (Art. 99);
• Plan mit Zielwerten und Finanzplan (Art. 100);
• Beschreibung des Verwaltungs- und Koordinationssystems (Art.
101) sowie eine
• Beschreibung der Elemente, die die Modernisierung der GAP
gewährleisten (Art. 102).
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GAP-Strategiepläne (3)
• Drei unterschiedliche Interventionskategorien (VO GAP-
Strategieplan, Art. 14):
• Interventionen in Form von Direktzahlungen
• Sektorale Interventionskategorien
• Interventionen zur Entwicklung des ländlichen Raums
• Nationale Wahlmöglichkeiten in jeder Interventionskategorie
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Leistungsrahmen
• Die Mitgliedstaaten legen einen Leistungsrahmen fest, der die
Überwachung und Evaluierung der Leistung des GAP-
Strategieplans während der Durchführung sowie die entsprechende
Berichterstattung ermöglicht (VO GAP-Strategieplan, Art. 115)
• Der Leistungsrahmen umfasst folgende Elemente:
• Satz gemeinsamer Indikatoren;
• Zielwerte und jährliche Etappenziele;
• Datenerhebung, -speicherung und -übertragung;
• Regelmäßige Berichterstattung über die Leistung
• Leistungsboni
• Ex-ante-, Zwischen- und Ex-post-Evaluierungen
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Indikatoren (1)
• Die Verwirklichung der allgemeinen und spezifischen Ziele wird
anhand gemeinsamer Indikatoren für Output, Ergebnisse und
Wirkung bewertet (VO GAP-Strategieplan, Art. 7).
• Der Satz gemeinsamer Indikatoren umfasst
• Outputindikatoren, die sich auf den erzielten Output der
unterstützten Interventionen beziehen;
• Ergebnisindikatoren, die sich auf die betreffenden spezifischen
Ziele beziehen sowie
• Wirkungsindikatoren, die sich auf allgemeine und spezifische
Ziele beziehen.
• Die Indikatoren sind in Anhang I der VO GAP-Strategiepläne gelistet
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Indikatoren (2)
• Die Output- und Ergebnisindikatoren sind in den GAP-
Strategieplänen jahresbezogen mit quantifizierten Zielwerten zu
hinterlegen (Plan mit Zielwerten) und bilden ein Element des
Leistungsrahmens (VO GAP-Strategiepläne, Art. 97, 100, 155).
• Erreichte Werte und Abweichungen in Bezug auf die Output- und
Ergebnisindikatoren müssen in den jährlichen Leistungsberichten
ausgewiesen und begründet werden (VO GAP-Strategiepläne, Art.
121, Abs. 4)
• Kontextindikatoren bilden die Grundlage für die SWOT-Analyse (als
Teil der Bewertung der Bedürfnisse in den GAP-Strategieplänen)
(VO GAP-Strategiepläne, Art. 103, Abs. 2)
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Indikatoren: Beispiel
Spezifische Ziele Indikator Ergebnisindikatoren Interventions-
kategorie
Outputindikatoren
Förderung tragfähiger
landwirtschaftlicher
Einkommen sowie der
Krisenfestigkeit in der
gesamten Union zur
Verbesserung der
Ernährungssicherheit
I.2 Verringerung von
Einkommensunter-
schieden: Entwicklung
der landwirtschaft-
lichen Einkommen im
Vergleich zur Gesamt-
wirtschaft
I.3 Begrenzung von
Schwankungen der
landwirtschaftlichen
Einkommen: Ent-
wicklung der land-
wirtschaftlichen Ein-
kommen
I.4 Förderung trag-
fähiger landwirt-
schaftlicher Ein-
kommen: Entwicklung
der landwirtschaft-
lichen Einkommen
nach Sektoren
(verglichen mit dem
Durchschnitt in der
Landwirtschaft)
R.4 Knüpfung von Ein-
kommensstützung an
Standards und gute fachliche
Praxis: Anteil der landwirtschaft-
lich genutzten Fläche, für die Ein-
kommensstützung gezahlt wird
und die der Konditionalität
unterliegt
R.5 Risikomanagement: Anteil
der landwirtschaftlichen Betriebe
mit GAP-Risikomanagement-
instrumenten
R.6 Umverteilung auf kleinere
Betriebe: Anteil der zusätzlichen
Unterstützung je Hektar für
förderfähige landwirtschaftliche
Betriebe unterhalb der
durchschnittlichen Betriebsgröße
(verglichen mit dem
Durchschnitt)
GAP-
Unterstützung
Entkoppelte
Direktzahlungen
O.3 Anzahl der
Begünstigten der GAP-
Unterstützung
O.4 Anzahl der Hektar
für entkoppelte Direkt-
zahlungen
O.5 Anzahl der
Begünstigten für
entkoppelte Direkt-
zahlungen
O.6 Anzahl der Hektar,
für die erweiterte
Einkommensstützung
für Junglandwirte
WIRKUNG (I=Impact) ERGEBNIS (R=Result) OUTPUT (O=Output)
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Diskussion des Beispiels
• Impact-Indikatoren:
• Positive Wirkung der Direktzahlungen auf I.2, I.3 und I.4 per
Definition gegeben
• Ergebnis-Indikatoren:
• R.4 und R.5 messen Verhalten der Begünstigten, aber nicht
Additionalität durch die Intervention
• R.6 beschreibt nicht Verhalten, sondern Situation der
Zahlungsempfänger
• Output-Indikatoren:
• O.3 bis O.6 messen Umfang der Begünstigung (in Personen und
Fläche), nicht Zielerreichung oder Verhaltensänderungen
In diesem Beispiel entspricht das Modell nicht dem NPM-Ansatz
einer indikatorenbasierten Verhaltenssteuerung
Erklärung: Ziel ist Einkommenstransfer via landwirtschaftliche
Fläche gemäß Produktivismus-Diskurs
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Fazit
• Die ergebnisorientierte GAP ist eine hoch komplexe Policy Design-
Aufgabe (viele Ziele, Instrumente, Ebenen).
• Der inkrementelle Design-Raum der GAP lässt eher eine
inkrementelle Weiterentwicklung des Status Quo als einen großen
kohärenten Wurf erwarten.
• Das Zielsystem des VO-Entwurfs schreibt den hybriden GAP-
Diskurs fort.
• Das Indikatorensystem entspricht nicht einem konsequenten NPM-
Ansatz.
Fazit: Der Ansatz der Kommission ist ein Schritt in die richtige
Richtung. Die jetzt vorgeschlagene Operationalisierung wird aber
noch keine konsequente Ergebnisorientierung im Sinne des
Einsatzes öffentlicher Mittel für öffentliche Güter ermöglichen.
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Zitierte Literatur
• Capano, G. (2011) Government Continues To Do Its Job: A Comparative Study of Governance Shifts in The
Higher Education Sector. Public Administration 89, 1622-1644.
• Dahl, R.A., Lindblom, C.E. (1953) Politics, economics and welfare: Planning and politicoeconomic systems
resolved into basic social processes. Harper and Row, New York.
• Daugbjerg, C. (2009) Sequencing in public policy: the evolution of the CAP over a decade. Journal of European
Public Policy 16, 395–411.
• Erjavec, K., Erjavec, E. (2015) ‘Greening the CAP’–Just a fashionable justification? A discourse analysis of the
2014–2020 CAP reform documents. Food Policy 51, 53-62.
• Feindt, P.H., (2008) Probleme und Herausforderungen der Landwirtschaft aus Sicht agrarpolitischer Akteure in
Deutschland: Themen und Paradigmen, in: Feindt, P.H., Gottschick, M., Mölders, T., Müller, F., Sodtke, R.,
Weiland, S. (Eds.), Nachhaltige Agrarpolitik als reflexive Agrarpolitik. edition sigma, Berlin, pp. 95-113.
• Feindt, P.H., (2017) Agricultural Policy, in: Heinelt, H., Münch, S. (Eds.), Handbook of European Policy:
Formulation, Development and Evaluation. Edward Elgar, London.
• Feindt, P.H., Flynn, A. (2009) Policy stretching and institutional layering: British food policy between security,
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• Howlett, M. (2014) From the ‘old’to the ‘new’policy design: design thinking beyond markets and collaborative
governance. Policy Sciences 47, 187-207.
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Zitierte Literatur (2)
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Core concepts and empirical applications. Journal of Environmental Policy & Planning 19, 599-611.
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• Zwaan, P., Alons, G. (2015) Legitimating the CAP: The European Commission's Discursive Strategies for
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