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COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, SEC(2003)
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
Régimen aplicable al sector del tabaco
Evaluación ampliada de impacto
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ÍNDICE 1. Introducción ................................................................................................................. 4
2. Economía del sector y de la OCM actual ..................................................................... 7
2.1. Economía del sector ..................................................................................................... 7
2.1.1. Producción de tabaco ................................................................................................... 7
2.1.1.1. Producción global......................................................................................................... 7
2.1.1.2. Producción por grupo de variedades ............................................................................ 8
2.1.1.3. Países en vías de adhesión y países candidatos a la Unión Europea.......................... 10
2.1.2. Estructuras.................................................................................................................. 10
2.1.2.1. Estructuras de la UE-15.............................................................................................. 10
2.1.2.2. Análisis regional......................................................................................................... 11
2.1.3. El sector de la transformación.................................................................................... 12
2.1.4. Precios ....................................................................................................................... 13
2.1.4.1. Precios del tabaco en rama ......................................................................................... 13
2.1.4.2. Competitividad de la UE ............................................................................................ 13
2.1.4.3. Precios por grupos de variedades ............................................................................... 13
2.1.5. Comercio .................................................................................................................... 14
2.1.5.1. Comercio de la UE-15................................................................................................ 14
2.1.5.2. Comercio del tabaco: países en vías de adhesión y países candidatos....................... 14
2.1.6. Utilización .................................................................................................................. 15
2.1.6.1. Utilización en la UE-15.............................................................................................. 15
2.1.6.2. Utilización en los países candidatos........................................................................... 15
2.1.7. Costes de producción, márgenes y renta agraria en el sector del tabaco ................... 16
2.1.7.1. Márgenes de producción en el sector del tabaco........................................................ 16
2.1.7.2. Renta de las explotaciones de tabaco ......................................................................... 17
2.1.7.3. Conclusiones .............................................................................................................. 19
2.2. La organización común de mercados en el sector del tabaco .................................... 20
2.2.1. Régimen de primas..................................................................................................... 20
2.2.2. Medidas para orientar y controlar la producción: umbral de garantía y régimen de cuotas..................................................................................................................... 21
2.2.3. Fondo comunitario del tabaco .................................................................................... 22
3
2.2.4. Régimen comercial con terceros países ..................................................................... 23
3. problemas específicos de la OCM actual en una PAC reformada ............................. 23
3.1. Restricciones internas................................................................................................. 23
3.2. Nuevos objetivos de la PAC y mayor coherencia con las demás políticas de la UE............................................................................................................................... 24
3.3. Coherencia con los objetivos del desarrollo sostenible.............................................. 24
4. OPCIONES DE LA REFORMA ............................................................................... 25
4.1. Opción 1: prórroga de la OCM actual ........................................................................ 25
4.2. Opción 2: disociación según la reforma de la PAC ................................................... 26
4.3. Opción 3: supresión gradual unida a un planteamiento sectorial............................... 27
5. ANÁLISIS DE LAS REPERCUSIONES.................................................................. 28
5.1. Efectos en el mercado y en las rentas......................................................................... 28
5.1.1. Efectos en la producción y en los precios .................................................................. 28
5.1.2. Efectos sobre las rentas .............................................................................................. 30
5.1.2.1. Opciones 1 y 3............................................................................................................ 31
5.1.2.2. Opción 2 ..................................................................................................................... 32
5.2. Repercusiones en las zonas de producción: aspectos sociales en la UE-15 y en los países en desarrollo, comercio, medio ambiente .................................................. 35
5.2.1. Efectos sociales en las zonas de producción de la UE-15.......................................... 35
5.2.2. Efectos en el comercio y en los países en desarrollo ................................................. 36
5.2.3. Repercusión en el medio ambiente............................................................................. 38
5.2.3.1. Cultivo del tabaco y medio ambiente......................................................................... 38
5.2.3.2. Cuestiones y criterios clave desde el punto de vista medioambiental........................ 39
5.2.4. Repercusión sobre la salud pública y los intereses de los consumidores................... 41
5.2.4.1. Efectos del consumo de tabaco en la salud ................................................................ 41
5.2.4.2. Repercusión de la producción/cultivo del tabaco en la salud pública........................ 42
5.3. Repercusión en la gestión sana y eficiente (presupuesto, supervisión, simplificación y controles) ......................................................................................... 43
5.3.1. Repercusión presupuestaria........................................................................................ 43
5.3.2. Repercusión en la supervisión.................................................................................... 43
6. CONCLUSIÓN .......................................................................................................... 44
ANEXOS.................................................................................................................................. 47
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1. INTRODUCCIÓN
En 1998, cuando el Consejo aprobó la introducción de importantes modificaciones en el régimen de ayuda vigente para la producción comunitaria de tabaco, invitó a la Comisión a presentar en 2002 un informe1 sobre el funcionamiento de dicho régimen.
El futuro del régimen de ayuda aplicable al sector del tabaco se planteó también durante el Consejo Europeo de Gotemburgo de mayo de 2001, en el marco de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE.
Aunque el Consejo se abstuvo de adoptar conclusiones específicas sobre el tabaco, de las discusiones y del contexto en que éstas se inscribieron se desprendió claramente que existían ciertas reservas sobre la sostenibilidad del sector.
Se expresaron dudas acerca de la justificación social del pago de ayudas a la producción de tabaco, principalmente por la aparente contradicción entre esas ayudas y la preocupación de la sociedad por el consumo de tabaco. Se puso en duda la viabilidad a largo plazo de la producción de tabaco como actividad económica. No obstante, se expresó la convicción de que, para evitar una crisis económica y social en las zonas rurales muy dependientes del cultivo de tabaco, la introducción de una importante reforma exigiría fuentes alternativas de ingresos para los productores de tabaco.
La respuesta de la Comisión fue reforzar su compromiso de encontrar una solución política sostenible para el régimen del tabaco a partir de una evaluación de los aspectos económico, social y ambiental del sector. De ese modo, en mayo de 2002, en su programa legislativo y de trabajo para 2003, la Comisión decidió someter sus reflexiones políticas sobre el sector del tabaco a una evaluación del impacto ampliada, de conformidad con su «Prioridad de una economía sostenible e integradora».
Además, en 2002 se emprendió una evaluación de la organización común del mercado (OCM) del tabaco, que finalizó en 2003.
Dado que la reforma del régimen del tabaco tiene repercusiones en otras políticas comunitarias, la Comisión decidió confiar la realización de ese análisis a un grupo director interservicios (GDI), en cuya composición se invitó a formar parte a representantes de doce direcciones generales y servicios. El análisis de los aspectos económico, social y ambiental del régimen del tabaco y las consecuencias que las diferentes posibilidades de reforma podrían tener en las partes interesadas de la Unión y de terceros países se benefició de la diversidad de conocimientos y experiencias del equipo.
A lo largo de seis meses, la labor del GDI siguió las etapas establecidas para la elaboración de evaluaciones del impacto. Las distintas partes de este informe corresponden a cada una de esas etapas. En el capítulo 2 se presentan las principales características de la economía del tabaco y de la OCM del tabaco.
1 Reglamento (CE) nº 1636/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998, artículo 26.
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El capítulo 3 trata de los cambios y tensiones a los que se enfrenta actualmente la OCM, hacia la que se han dirigido algunas críticas mientras que otros han subrayado las importantes limitaciones a las que debe ceñirse cualquier reforma. Se han vuelto a estudiar los objetivos de la OCM en función de los nuevos compromisos de la Unión Europea, de la estrategia europea de desarrollo sostenible y de las orientaciones generales de la política agrícola común reformada.
En el capítulo 4 se apuntan tres opciones que representan los diferentes enfoques de la reforma del régimen del tabaco. La opción de «prolongación» mantiene el alto nivel de las ayudas a la producción y utiliza cuotas de producción fijas para regular el mercado. Las opciones de «disociación» y «supresión (progresiva)» pretenden alcanzar un equilibrio entre los precios y los costes. Se evaluó tanto cualitativa como cuantitativamente su probable impacto en los niveles y situación de la producción, sobre los precios, rentas agrarias, industria, empleo, medio ambiente e intercambios comerciales con los terceros países donde se produce tabaco con ayuda de varios modelos de simulación basados en la Red Contable europea (RICA).
La última parte del informe (capítulo 6) ofrece un resumen de las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, que se clasifican en función de su respuesta a los retos determinados, de la manera en que alcanzan los diferentes objetivos y según el efecto que tendrían en las partes interesadas.
En marzo de 2003, se presentaron las opciones acordadas por el GDI y un proyecto de evaluación del impacto al «grupo permanente del tabaco» del Comité consultivo de cultivos especializados. También se presentaron en junio ante un foro consultivo compuesto por representantes de todo el mundo del sector de la salud, grupos de consumidores, industrias transformadoras, asociaciones para la defensa del medio ambiente y ayuda al desarrollo, así como representantes de las autoridades locales de los principales países productores de la UE. Las diferentes partes pudieron expresar sus opiniones y comentarios, que inspirarán la elección que habrán de realizar las autoridades políticas.
En los anexos 3 y 4 se enumeran las organizaciones consultadas y las contribuciones recibidas. En las partes correspondientes del informe se han tomado en consideración los puntos esenciales de las posturas expresadas en dichas contribuciones sobre los distintos aspectos de la OCM y sobre las opciones de la reforma. En los demás anexos figuran el mandato y la composición del GDI (anexos 1 y 2), así como algunas notas de trabajo.
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Principales características de la producción de tabaco
Año Valor Tendencia
Producción de tabaco en rama
Producción mundial
Media 2000-2002
6 400 000 t
➷ Producción UE-15 Media 2000-2002 348 013 t ➷ de la que: Italia Grecia
Media 2000-2002 Media 2000-2002
130 274 t 132 261 t
➷ ➺
Consumo interior de tabaco en rama de la UE-15 Importaciones netas/uso interior
2001 587 000 t 43 % cíclica
Comercio de tabaco en rama
Importaciones Porcentaje de las importaciones mundiales
Media 1999-2001 530 000 t 36 % ➹
Exportaciones Porcentaje de las exportaciones mundiales
Media 1999-2001 182 000 t
11 % ➷
Precios Valor unitario de importación 2001 de 5 a 7,44 euros/kg ➹ Valor unitario de exportación 2001 de 2,9 a 4,25 euros/kg ➹➹
Superficie dedicada al tabaco en la UE-15 Porcentaje de la superficie agrícola total
2000 125 420 ha 0,1 % ➷
Explotaciones de tabaco de la UE-15 Porcentaje de todas las explotaciones de la UE-15
2000 79 510 1,3 % ➷
Tamaño medio de las explotaciones de tabaco con una superficie dedicada al tabaco de
9,4 ha 1,6 ha * ➹
Gastos presupuestarios 2002 963 millones de euros ➺ Prima media 2 900 euros/t
7 800 euros/ha ➺ ➹
Empleos en explotaciones de tabaco (unidades de trabajo anuales) 2000 126 070 ➷ Empleos en la industria de primera transformación (equivalente tiempo completo)
1999 13 372 ➺
* oscila entre 0,8 ha en Macedonia Oriental y Apulia a 12,1 ha en Umbría.
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2. ECONOMÍA DEL SECTOR Y DE LA OCM ACTUAL
– Se cultiva tabaco en ocho Estados miembros, en dos de los cuales (Grecia e Italia) se concentra el 75 % de la producción de la UE.
– Los Estados miembros productores de tabaco se caracterizan por una elevada concentración del cultivo: el 72 % de la superficie de tabaco se extiende por 12 regiones.
– El número de explotaciones es poco elevado (1,3 % de todas las explotaciones agrícolas comunitarias) y su tamaño es muy pequeño, con una media de 1,6 ha de tabaco y 9,4 ha de superficie agrícola utilizada (SAU).
– El cultivo de tabaco es una actividad agrícola que exige una gran aportación de mano de obra y, aunque ésta suele ser de tipo familiar (100 000 unidades de trabajo anuales, el 80 % del total), también es de una importancia capital para la economía de las zonas tabaqueras en las que se emplean más de 25 000 unidades de trabajo anuales que no son de tipo familiar.
– El comercio de tabaco es importante: el 55 % de las 350 000 toneladas de tabaco en rama producido en la UE se destina a la exportación. La UE importa más de 500 000 toneladas que equivalen al 160 % de su producción.
– A diferencia de la mayoría de los precios de los productos agrarios europeos, los precios del mercado interior del tabaco se sitúan generalmente entre un tercio y la mitad de los precios mundiales (excepto en el caso de los tabacos griegos de tipo oriental).
– En general, y debido especialmente al pequeño tamaño de las explotaciones, los ingresos de los productores de tabaco son inferiores a los de los demás productores; dependen en gran medida de las primas a la producción, que representan, como media, un 76 % de sus ingresos por el cultivo de tabaco.
– En 2002 el gasto total del FEOGA correspondiente a la OCM del tabaco fue de 963 millones de euros, alrededor de 7 600 euros por unidad de trabajo anual en el sector del tabaco.
2.1.Economía del sector
2.1.1. Producción de tabaco
2.1.1.1. Producción global
Durante el periodo de 2000-2002, la producción mundial de tabaco en rama fue de 6,4 millones de toneladas anuales. Con 348 013 toneladas, que corresponden al 5,4 % de la producción mundial, la UE es el quinto productor mundial, detrás de China (38 %), Brasil (9 %), la India (8 %) y Estados Unidos (7 %). En la última década se ha observado una tendencia a la baja del volumen producido en la UE y todos los demás principales países productores, excepto en Brasil. En el periodo 2000-2002 la producción comunitaria descendió un 20 % en relación con 1990-1992.
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Ocho Estados miembros producen tabaco: Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Austria y Portugal. Los mayores productores son, con diferencia, Grecia e Italia que, con 132 261 y 130 274 toneladas respectivamente en 2000-2002, representan el 75 % de la producción comunitaria. Aunque sigue manteniéndose en un nivel relativamente alto, un 37,4 % en el periodo 2000-2002, el porcentaje de Italia en la producción comunitaria de tabaco ha disminuido durante la última década, mientras que la parte de Grecia, un 38 % del total, se ha mantenido o incluso ha aumentado ligeramente.
La parte que representa el tabaco en rama en la producción agrícola de la UE es muy pequeña y ha permanecido estable durante la última década. Actualmente representa sólo el 0,4 % de la producción agrícola a precios de base2, aunque en Grecia es más importante, ya que representa casi el 4,5 % de la producción agrícola nacional a precios de base. En los demás Estados miembros productores no alcanza el umbral del 1 %.
Desde el punto de vista geográfico, la producción de tabaco está muy concentrada, sobre todo en determinadas regiones (nivel NUTS 3) de Grecia e Italia, donde representa más del 50 % de la producción agrícola regional.
En 2000, se cultivó tabaco en el 0,1 % (125 420 ha) de la superficie agrícola utilizada de la UE (96 455 390 ha). En 2001 la superficie sembrada de tabaco representó sólo el 73,2 % del nivel de 1993. La reducción de casi 45 000 ha se concentró fundamentalmente en los principales países productores (Grecia -17 740 ha, Italia -20 199 ha y España -4 935 ha).
De 1993 a 2000 los rendimientos productivos mejoraron en todos los Estados miembros, especialmente en Italia (de 2,2 t/ha a 3,3 t/ha) y Portugal (de 1 t/ha a 2,8 t/ha). La producción media de la UE creció de 2 a 2,7 toneladas por ha durante el mismo periodo.
2.1.1.2. Producción por grupo de variedades
La producción de tabaco de la UE se caracteriza por una serie de variedades diferentes que se venden a precios distintos y se destinan a usos diferentes. Podemos distinguir cuatro grandes grupos de variedades:
– El grupo de variedades de alta calidad («Flue Cured», «Light Air Cured») se utiliza principalmente para los cigarrillos «American blend», que son actualmente los cigarrillos con mayor demanda del mercado. Todas estas variedades de alta calidad representaron juntas más de la mitad de la producción comunitaria de tabaco en 2001, con una notable tendencia a la alza registrada sobre todo por la variedad «Flue Cured» (el 40 % de la producción de tabaco de la UE).
2 Los precios de base son la suma de los precios de producción y las ayudas netas a la producción.
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– El grupo de variedades de baja calidad y en declive, entre las que se incluyen la variedad «Dark Air Cured» y, en mayor medida, los grupos «Sun Cured», se han utilizado tradicionalmente para los cigarrillos destinados a los mercados locales y a la producción de cigarrillos negros. Estas variedades han ido perdiendo progresivamente importancia en la UE y en las cifras de producción de tabaco de 2001 hay un 10 % de «Dark Air Cured» y un 4,1 % de «Sun Cured».
– El grupo de variedades orientales, producidas exclusivamente en Grecia y utilizadas principalmente para enriquecer el aroma y el sabor de los cigarrillos «American blend». La parte de producción comunitaria que representa ha permanecido bastante estable a lo largo de los años aunque se observan algunas variaciones dentro del grupo. Las variedades «Basmas» han registrado un incremento, con un 8,1 % de la producción de la UE en 2001, «Katerini» se ha mantenido en un 7,1 %, mientras que las variedades «Kaba Kulak» han experimentado un ligero descenso hasta el 4 %.
– El grupo de variedades Fire Cured, utilizado principalmente para la producción de cigarros y Toscani. Su parte en la producción de tabaco de la UE fue sólo de un 1,9 % en 2001.
Tras los últimos progresos del mercado y los cambios introducidos en la política para el sector (sobre todo la introducción en 1998 de la modulación de las primas para las organizaciones de productores según normas de calidad), se ha imprimido una mayor orientación hacia el mercado con la producción de variedades de alta calidad y, en menor medida, de algunas variedades orientales. Esta modificación se desarrolló especialmente en la producción italiana, donde las variedades más solicitadas (Virginia y Bright, pertenecientes a «Flue Cured», y Burley perteneciente al grupo «Light Air Cured») ahora representan alrededor del 77 % de la producción nacional. Durante los últimos años Grecia ha comenzado a producir variedades similares, pero todavía sigue estando muy especializada en tabacos orientales.
El proceso de reestructuración también ha dado lugar a una mayor especialización de las variedades, tanto en las explotaciones como a escala regional, que ha tenido como consecuencia que las variedades de alta calidad se concentren cada vez más en un mayor número de productores en pocas regiones. Sin embargo, aún pueden observarse grandes diferencias entre explotaciones y regiones de Grecia e Italia: sigue habiendo una dicotomía entre algunas explotaciones «industriales», que disponen de más capital y se concentran en la producción de mejores variedades, y un gran número de pequeñas explotaciones, que generalmente emplean mucha mano de obra y están menos integradas en el mercado.
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2.1.1.3. Países en vías de adhesión y países candidatos a la Unión Europea
De los diez países en vías de adhesión a la UE, sólo cuatro producen tabaco: Polonia, Hungría, Eslovaquia y Chipre. Su producción anual media en el periodo 2000-2002 es la siguiente: Polonia, 24 617 toneladas; Hungría, 9 805 toneladas; Eslovaquia, 1 959 toneladas y Chipre, 362 t3. Durante ese mismo periodo Bulgaria y Rumanía produjeron 43 915 toneladas y 10 662 toneladas respectivamente. En todos los países en vías de adhesión y países candidatos, excepto Chipre, la producción de tabaco en rama está decreciendo.
Polonia está especializada en la producción de las variedades «Fire Cured», mientras que en Bulgaria y Rumanía está mucho más extendido el cultivo de variedades orientales.
2.1.2. Estructuras
2.1.2.1. Estructuras de la UE-15
En 2000, se cultivó tabaco en un total de 79 510 explotaciones agrícolas de la UE, lo que representa sólo el 1,3 % de todas las explotaciones comunitarias. La mayoría de ellas se sitúan en Grecia (un 64 % de todas las explotaciones comunitarias dedicadas al cultivo de tabaco), seguidas por Italia, con un 21 %4.
Durante la década de los noventa, el porcentaje de descenso de la producción de las explotaciones de tabaco, del 3,6 % anual, fue superior al porcentaje medio de reducción de las explotaciones agrícolas en la UE (2 % al año). Por otra parte, a lo largo de ese mismo periodo, las hectáreas cultivadas descendieron un 2,6 % anual frente a una caída del 3,2 % en la SAU de la UE. Eso significa que hubo un pequeño incremento del número de hectáreas de tabaco por explotación, que pasó de 1,4 ha en 1990 a 1,6 ha en 2000.
Este moderado proceso de reestructuración desencadenó el descenso de la producción de las explotaciones y superficies de tabaco y una transferencia parcial del tabaco hacia otros cultivos, especialmente en Italia gracias a las condiciones climáticas favorables.
Las explotaciones de tabaco suelen ser pequeñas. Casi el 60 % de las explotaciones tabaqueras tienen una superficie inferior a 5 hectáreas, y más del 18 % oscila entre 5 y 10 hectáreas. Esto limita inevitablemente las posibilidades de diversificación de los agricultores. Incluso aunque el tamaño medio haya aumentado ligeramente desde 1990, todavía hay en toda la Unión Europea un amplio número de explotaciones de tabaco caracterizado por su pequeño tamaño, especialmente en Grecia, España, Portugal e Italia.
3 La UE ha concedido a todos los países que se encuentran en vías de adhesión la posibilidad de pagar la
ayuda al tabaco de forma simplificada (ayuda por ha) a partir de la adhesión pero solamente Polonia y Chipre han decidido optar por este sistema de pago.
4 Véase el mapa del anexo 9.
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El sector del tabaco emplea a una gran cantidad de mano de obra, 126 070 UTA (212 960 personas), que corresponde al 2,4 % del total de UTA empleadas en el sector agrario de la UE. No obstante, la mayor parte de la mano de obra que trabaja en el sector del tabaco en rama es temporal y el porcentaje de empleo a tiempo parcial es considerablemente alto. Grecia es el país que tiene más puestos de trabajo en este sector, con 79 230 unidades (UTA), seguido por Italia, con 23 120 unidades. Ambos Estados miembros representan juntos el 81 % de toda la mano de obra empleada en la producción de tabaco.
La mano de obra familiar predomina de forma significativa, ya que representa alrededor el 80 % de toda la mano de obra empleada en este sector. En las explotaciones comunitarias que no producen tabaco esa cifra asciende al 73 %.
Tradicionalmente, la producción de tabaco es una actividad que requiere una gran aportación de mano de obra. El nivel de mecanización del cultivo del tabaco se ve limitado por razones técnicas. Como media, las UTA por explotación y hectárea sembrada de tabaco son superiores a los indicadores equivalentes para todas las explotaciones.
El 53 % de los agricultores dedicados al tabaco son mayores de 55 años. En Grecia, Portugal, Italia y España más del 90 % de los explotadores tienen sólo experiencia práctica, mientras que el porcentaje más elevado de agricultores con una formación agrícola completa se registra en Francia. Como media, las mujeres constituyen solamente el 25 % de los titulares de estas explotaciones.
2.1.2.2. Análisis regional
En lo que respecta a la distribución de las explotaciones en las regiones de la UE (nivel NUTS 2), el sector del tabaco se caracteriza por una fuerte concentración territorial. Siete regiones, clasificadas según el número de explotaciones, concentran aproximadamente el 70 % del número total de las explotaciones, el 63 % de la superficie dedicada al tabaco y el 57 % de la renta bruta5. Macedonia Central y Oriental son las regiones más importantes, ya que juntas representan el 60 % de las explotaciones de tabaco, el 25 % de la superficie y el 21 % de la renta bruta total. En estas dos regiones se concentra el 50 % de todas las explotaciones de tabaco especializadas.
Una característica esencial de las explotaciones de tabaco es que son extremadamente heterogéneas según las regiones. El gran tamaño de las explotaciones, tanto en términos de superficie como de actividad económica, de Umbría, Aquitania y Véneto contrasta con las pequeñas dimensiones de las explotaciones de Grecia y de algunas otras regiones italianas (Campania y Apulia).
Los problemas de reestructuración todavía son muy serios en algunas zonas en las que la producción de tabaco desempeña un importante papel económico y social. En dichas regiones, se producirían importantes desequilibrios sociales si se suprimieran demasiado rápidamente puestos de trabajo en este sector sin haber instaurado una red de seguridad.
5 La renta bruta se define como el valor de la producción de una hectárea menos el coste de los factores
de producción variables necesarios para esa producción.
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En Grecia, el tabaco posee una gran importancia relativa, fundamentalmente en Macedonia Oriental, donde representa el 20 % de todas las explotaciones y el 34 % de todo el empleo. En Italia, las explotaciones que cultivan tabaco constituyen solo una pequeña proporción de todas las explotaciones, aunque es más elevada en Campania y Umbría, donde representa alrededor de un 11 % y un 9 % respectivamente de todo el empleo agrario y en torno al 10 % y al 19 % de la renta bruta total. Otra región en la que la producción de tabaco es relativamente importante en términos de empleo es Extremadura, en España.
2.1.3. El sector de la transformación
De acuerdo con la Confederación europea de detallistas de tabaco (CEDT), en 1999 el sector del tabaco de la UE empleó a más de un millón de personas, es decir, 440 000 personas expresado en equivalente a tiempo completo.
La mayor parte de los factores de producción de la industria de primera transformación es tabaco crudo producido en la Unión Europea. No obstante, el tabaco utilizado en la UE para la elaboración de cigarrillos es mayoritariamente importado y a continuación los productos transformados se exportan o se consumen en la Unión Europea.
La industria de primera transformación se sitúa principalmente en los Estados miembros donde se concentra la producción de tabaco en rama. Italia, con el 52 %, y Grecia, con el 28 %, representan la mayor parte de la producción de primera transformación.
En cuanto a la fabricación, los principales fabricantes de cigarrillos son Alemania, el Reino Unido y los Países Bajos. En 1999 la producción de esos tres países representó el 63 % de los cigarrillos fabricados. Los Países Bajos y Alemania son los principales productores de cigarros de la UE, con un 67 % de la producción comunitaria, y de tabaco de pipa, con un 67 % del total. El empleo del sector es relativamente importante en Alemania y en el Reino Unido, 12 000 y 8 000 personas respectivamente, de las 50 697 unidades a tiempo completo de toda la industria de fabricación de tabaco de la UE. El empleo femenino en este sector es muy importante (en España asciende a un 53 %, frente al 23 % de toda la economía).
En relación con el sector minorista, las ventas de productos derivados del tabaco han aumentado sorprendentemente en los últimos años, tanto en términos de volumen como de valor de producción. En 1999, las ventas totales ascendieron a cerca de 93 000 millones de euros.
Los ingresos fiscales generados por las ventas de tabaco manufacturado son elevados en todos los Estados miembros. El valor añadido total en 1999 fue de 12 000 millones de euros. Los «fabricantes» contribuyen con un 54 % del total, seguidos por los «minoristas», con el 28 %. De forma global, la contribución de los impuestos sobre consumos específicos y el IVA a los impuestos de los Estados miembros fue de 60 000 millones de euros en 1999.
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2.1.4. Precios
2.1.4.1. Precios del tabaco en rama
Los precios del tabaco en rama difieren considerablemente entre variedades, en función de los distintos valores de los bienes transformados para los que se utiliza la variedad y de la concentración en el producto final (existen varios tipos de cigarrillos y cigarros). En la práctica, unos pocos operadores multinacionales y empresas de transformación fijan los precios, toman decisiones sobre la demanda de tabaco en rama en función de una compleja rejilla de calidad, así como sobre la oferta y el volumen de existencias.
La evolución de la última década pone de manifiesto que la gran concentración de fabricantes proveedores no tiene un efecto negativo en los precios. Antes al contrario, ayudó en el proceso de ajuste estructural en el sector del tabaco y, junto con las políticas apropiadas, contribuyó al incremento del valor de los bienes producidos por el sector primario.
Los precios de los tabacos en rama producidos en la UE están aumentando a escala nacional e internacional como consecuencia de la modernización emprendida durante la última década.
Los precios bajos suelen corresponder a los productos comercializados por pequeños agricultores, ya que éstos están más especializados en variedades de baja calidad.
2.1.4.2. Competitividad de la UE
El valor unitario de las exportaciones se ha utilizado para medir la competitividad y el valor relativos de la industria del tabaco de la UE en un marco internacional.
A escala mundial, la combinación positiva de la demanda del mercado y la calidad hace que los Estados Unidos y, en menor medida, Turquía sean los países con los niveles más altos de valores unitarios de exportaciones de tabaco. Estados Unidos exporta principalmente las variedades utilizadas para los cigarrillos «American blend» mientras que las exportaciones turcas consisten sobre todo en las variedades orientales de tabaco.
Los valores unitarios de las exportaciones de la UE están ascendiendo levemente frente a la tendencia negativa observada en los valores unitarios mundiales de exportación. Los valores unitarios de exportación de la UE permanecieron por debajo de las medias mundiales de 1989 a 1999, pero con una clara tendencia a salvar esa distancia. Efectivamente, en 2000 los valores unitarios de exportación europeos ya eran superiores a los mundiales.
2.1.4.3. Precios por grupos de variedades
Entre 1993 y 2001, subieron los precios de todas las variedades, excepto las de «baja calidad» y «en declive», a pesar del descenso constante de la producción y las superficies cultivadas en el caso de estos últimos grupos. La caída de los precios de estas variedades es, por lo tanto, consecuencia de la disminución de la demanda.
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2.1.5. Comercio
2.1.5.1. Comercio de la UE-15
El comercio de tabaco de la UE se ve afectado por dos factores principales:
(1) La producción de tabaco en rama de la UE es insuficiente para cubrir, tanto en términos de cantidad como de calidad, la demanda interna de la industria de transformación;
(2) Las multinacionales europeas, en su mayoría con sede en los Países Bajos, Alemania y el Reino Unido, junto con algunas empresas estadounidenses, controlan una parte significativa del mercado mundial de cigarrillos y cigarros.
La UE ocupa una posición principal en el comercio mundial de tabaco. En 2000-2002, la Unión Europea importó, en valor, el 34,7 % del tabaco sin transformar comercializado en el mundo, pero sólo el 5,4 % del tabaco transformado. Al mismo tiempo, las exportaciones de la UE representaron casi el 20 % del tabaco transformado y el 7,6 % del tabaco sin transformar. La balanza comercial del sector del tabaco es negativa, pero está mejorando considerablemente gracias al incremento de las exportaciones de tabaco transformado.
El comercio de la UE, Estados Unidos y otros países desarrollados consiste principalmente en productos de tabaco manufacturados, mientras que el comercio de tabaco de los países en vías de desarrollo se centra sobre todo en tabaco sin transformar.
Cabe señalar que la producción de tabaco transformado en la UE no se sitúa cerca de las zonas donde se cultiva tabaco. Italia es un importador neto de cigarrillos y las exportaciones griegas de cigarrillos son positivas algunos años y negativas otros.
El comercio intracomunitario de tabaco (media del periodo 2000-2002) representa unos 5 000 millones de euros. Italia, Grecia y España son los principales proveedores, mientras que Alemania, seguida por Bélgica y el Reino Unido, son los compradores principales. Las variedades más comercializadas, tanto dentro como fuera de la Unión Europea, son «Flue Cured», «Light Air Cured» y las variedades orientales.
2.1.5.2. Comercio del tabaco: países en vías de adhesión y países candidatos
De 1998-2000, los países en vías de adhesión exportaron una media anual de 9 470 toneladas de tabaco en rama e importaron 92 060 toneladas. Las exportaciones se realizaron fundamentalmente hacia la UE y las importaciones procedieron de la UE, Brasil, Estados Unidos y Zimbabue.
Durante el mismo periodo, Bulgaria y Rumanía exportaron 22 275 toneladas y 773 toneladas de tabaco respectivamente, e importaron 10 747 toneladas y 20 809 toneladas. Dentro del grupo de países candidatos y en vías de adhesión, Bulgaria es el único exportador neto. Turquía también es un exportador neto de gran importancia (77 173 t).
15
2.1.6. Utilización
2.1.6.1. Utilización en la UE-15
El tabaco en rama es utilizado («consumido») por la industria de transformación, mientras que el concepto de consumo final hace referencia al número y al valor de cigarrillos y productos de tabaco transformado vendidos a los consumidores.
En la UE, las pautas de utilización de tabaco en rama y productos transformados son diferentes, ya que la industria europea de transformación de tabaco puede abastecerse de materia prima de productores comunitarios (sobre todo de Grecia e Italia) y de países terceros. Asimismo, la producción interna de tabaco en rama puede destinarse a terceros países en lugar de hacerlo a la Unión Europea. El nivel general de autoabastecimiento de tabaco en rama en la UE es del 53 %, con una ligera tendencia a disminuir. Por otra parte, la producción interna de cigarrillos es relativamente estable, mientras que el consumo de cigarrillos está experimentando un ligero descenso. Por consiguiente, el autoabastecimiento de cigarrillos en la UE es positivo y es probable que mejore.
La UE representa el 10 % del consumo total de tabaco en rama del mundo, solamente detrás de China (36 %) y delante de la India (8 %) y los Estados Unidos (6 %). En 2001, la utilización de tabaco en rama en la UE ascendió a casi 587 000 toneladas, mientras que en 1999 el consumo de cigarrillos en la UE alcanzó las 628 000 toneladas.
Los últimos datos indican que el número de fumadores en la UE está disminuyendo más rápidamente que el consumo total de cigarrillos de la Unión Europea, lo que significa que hay menos fumadores pero fuman más.
Las cifras correspondientes a los cigarrillos por fumador son generalmente más elevadas en Dinamarca, Grecia, Alemania y España, y los niveles más bajos se registran en Suecia, Portugal, Finlandia e Italia. Con excepción de Suecia, el porcentaje de fumadores en toda Europa es más alto en los hombres que en las mujeres.
Por otra parte, el informe de evaluación sobre el tabaco realizado por COGEA en 2002 indicó que el consumo de cigarrillos en la UE no está directamente relacionado con la OCM del tabaco. Por esta razón, los cambios que se introduzcan en la OCM y, por consiguiente, en la producción de tabaco de la UE no tendrían ninguna repercusión en el consumo de cigarrillos en la UE.
2.1.6.2. Utilización en los países candidatos
De los diez países en vías de adhesión, los mayores utilizadores de tabaco en rama entre 1998-2000 fueron Polonia (69 109 t) y Hungría (23 266 t). Durante el mismo periodo los niveles de consumo en Rumanía y Bulgaria fueron de 38 085 toneladas y 19 772 toneladas respectivamente.
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2.1.7. Costes de producción, márgenes y renta agraria en el sector del tabaco
2.1.7.1. Márgenes de producción en el sector del tabaco
El análisis de la rentabilidad de la producción de tabaco está basado en los datos de la RICA6 de 1999 y 2000 sobre la base de un muestra de explotaciones especializadas. Debido al escaso número de explotaciones de tabaco especializadas, el análisis sólo puede llevarse a cabo para Grecia, Italia y España a escala regional, en unas condiciones de producción relativamente homogéneas. Las cinco regiones en las que se realizaron evaluaciones sobre los costes y los márgenes de la producción de tabaco fueron Extremadura (España), Umbría (Italia), Macedonia Tracia, Tesalia y Grecia Continental-Islas del Egeo-Creta (Grecia).
Los indicadores de rentabilidad incluyen el margen del mercado (producción de tabaco sin primas) y el margen total (producción de tabaco con primas), ambos calculados a partir de los costes variables, del coste total de los factores de producción y del coste económico total.
Márgenes del mercado
Por lo general, los márgenes del mercado sobre los costes variables y sobre el coste total de los factores de producción son negativos en todas las regiones consideradas, excepto en Macedonia Tracia. Este resultado está determinado por el hecho de que el precio percibido por el productor de tabaco es demasiado bajo para cubrir los costes de una actividad que requiere una gran aportación de mano de obra y demuestra que la rentabilidad del sector del tabaco depende considerablemente de la concesión de ayudas. No obstante, la producción de tabaco en Macedonia Tracia tiene márgenes positivos, que se explican en parte porque en esta región es importante la proporción de variedades de alto precio. Por otra parte, es interesante observar que en Macedonia Tracia la mano de obra está constituida en su mayor parte por la familia a cargo de la explotación y, por lo tanto, no se incluye en el cálculo de los costes.
Márgenes totales
La situación es completamente distinta cuando se consideran los márgenes totales, que también incluyen las primas. Los márgenes totales sobre los costes variable y sobre el coste total de los factores de producción (costes variables + costes fijos) son ampliamente positivos en todas las regiones (y en particular en Grecia, donde la mayor parte de los factores externos no se pagan), por lo que la producción de tabaco constituye una actividad agrícola muy atractiva.
6 Red de Información Contable Agrícola.
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Gráfico 1 – Costes medios de producción y márgenes por hectárea de las explotaciones de tabaco especializadas en algunas regiones europeas (media de 1999-2000)
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
Extremadura Umbría MacedoniaTracia
Tesalia G. Cont.
€ / h
a
Costes implícitos
Costes fijos
Costes variables
Ingresos del mercado + primas
Ingresos del mercado
Fuente: DG AGRI, RICA Ingresos totales = ingresos del mercado + primas Costes implícitos = mano de obra familiar y costes de propiedad de la tierra
2.1.7.2. Renta de las explotaciones de tabaco
Para analizar la situación de la renta de los productores de tabaco es interesante comparar los ingresos de las explotaciones de tabaco con las de otros tipos.
En este contexto, el indicador de renta de la actividad agraria más utilizado es el valor añadido neto de la explotación por unidad de trabajo anual (VANE7/UTA).
Los dos elementos principales que desempeñan un importante papel en la determinación de la rentabilidad de las explotaciones son:
(a) el nivel de márgenes por hectárea, expresado por el indicador VANE/SAU,
(b) la superficie agrícola disponible por unidad de trabajo anual.
Por último, no hay que olvidar que la renta total de la explotación no está solo determinada por el cultivo o la producción animal en que esté especializada la explotación, sino también por otras posibles actividades «secundarias».
7 Valor añadido neto de la explotación = producción total de la explotación + saldo de subvenciones e
impuestos corrientes – consumo intermedio – depreciación.
18
Gráfico 2 – Evolución de la renta (VANE/UTA) en la UE (en los tres principales Estados miembros productores) por tipo de explotación – 1990-2000 (precios actuales)
0
5000
10000
15000
20000
25000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
(1441) Especializaciónen tabaco
(13) Especializaciónen cereales, semillasoleaginosas yproteaginosas(14) Cereales engeneral
(20) Especializaciónen horticultura
(41) Especializaciónen producción lechera
(42) Especializaciónen ganado de cría y deengorde
(43) Combinación deganado lechero, decría y de engorde
Todos los sectores
Fuente: DG AGRI, RICA
La evolución del indicador entre 1990 y 2000 revela que los productores de tabaco en la UE disponen de un bajo nivel estructural de renta en relación con otros sectores agrarios (véase el gráfico anterior). En la mayoría de los casos, los ingresos de las explotaciones de tabaco fueron los más bajos de todos los tipos de explotaciones, con excepción de los productores especializados en carne de vacuno al principio del periodo y de los productores de vacuno de leche durante el último año. La evolución de la renta durante ese periodo de diez años tampoco ha sido especialmente favorable para las explotaciones de tabaco (+45 % a precios actuales o 10 % a precios constantes y tipos de cambio constantes) en relación con la media de todos los sectores (+75 % en términos nominales o 47 % en términos reales).
No obstante, la situación de la renta varía considerablemente de un Estado miembro a otro.
Mientras que en Italia y España la renta de los productores de tabaco es, respectivamente, igual y superior a la media de las explotaciones agrícolas en esos países y, en cualquier caso, superior a la media de los otros tres Estados miembros, la rentabilidad de las explotaciones de tabaco en Grecia es la más baja de todos los sectores y todos los países.
Por consiguiente, la baja renta de las explotaciones de tabaco en la UE se debe principalmente a la situación de Grecia, que es el mayor productor de tabaco.
A pesar de que los productores griegos de tabaco obtienen los mejores márgenes por hectárea, su renta total es la más baja. Esto puede explicarse por el pequeño tamaño de las explotaciones en Grecia, donde la disponibilidad de SAU por unidad de trabajo, especialmente en las superficies de tabaco, es muy baja, y probablemente la utilización de mano de obra por hectárea es poco eficaz.
19
Por último, puede extraerse otra interesante conclusión del saldo de subvenciones e impuestos corrientes en porcentaje del valor añadido neto: en el año 2000, ese indicador, que mide el grado de dependencia de los ingresos agrarios en relación con la ayuda pública, ascendió a un 98 % para los productores de tabaco de los tres Estados miembros de que se trata, situándolo así, con gran diferencia, en el valor más elevado comparado con otros sectores agrarios.
Gráfico 3 – Saldo de subvenciones e impuestos corrientes en % del valor añadido neto de las explotaciones en la UE (en los tres principales Estados miembros productores) por tipo de explotación – 2000
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100% (1441) Especialización entabaco
(13) Especialización encereales, semillasoleaginosas y proteaginosas
(14) Cereales en general
(20) Especialización enhorticultura
(41) Especialización enproducción lechera
(42) Especialización enganado de cría y de engorde
(43) Combinación de ganadolechero, de cría y deengorde
Todos los sectores
Fuente: DG AGRI, RICA
2.1.7.3. Conclusiones
El cuadro resultante del análisis basado en los datos de la RICA abunda en los resultados del análisis estructural. En efecto, la producción de tabaco es una actividad que emplea mano de obra de forma intensiva, fundamentalmente en Grecia, donde se cultivan las variedades orientales. En la situación actual, con precios de mercado bajos, la renta de los productores está garantizada principalmente por el elevado nivel de las ayudas, que permite obtener márgenes positivos por hectárea. Sin la concesión de ayudas, sólo serían rentables las variedades orientales cultivadas en Grecia. A este respecto, el sector del tabaco crudo se muestra muy frágil.
Si, por una parte, la situación de la renta de los productores griegos es especialmente desfavorable, por otra, los elevados márgenes que producen las variedades orientales proporcionan una mayor solidez al sector. Incluso si se tiene en cuenta que las variedades orientales necesitan una gran aportación de mano de obra, las pequeñas dimensiones de las explotaciones griegas hacen que se utilice de forma ineficaz la mano de obra familiar.
20
2.2.La organización común de mercados en el sector del tabaco
El Reglamento (CEE) nº 2075/92 del Consejo8 crea la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo y el Reglamento (CE) nº 2848/98 de la Comisión9 establece las disposiciones de aplicación. En la actualidad, la OCM abarca lo siguiente:
1) un régimen de primas;
2) un sistema de control de la producción (umbral nacional y régimen de cuotas) y de orientación de ésta;
3) medidas para orientar la producción mediante el Fondo comunitario del tabaco;
4) un régimen comercial.
2.2.1. Régimen de primas
Las 34 variedades de tabaco se clasifican en 8 grupos.
Se fija una prima única para cada grupo de variedades. La cuantía de las primas oscila entre 2,15 y 4,13 €/kg. Además se fija un importe suplementario que varía entre 0,41 y 0,88 €/kg para algunas variedades de tabaco de determinados Estados miembros, con el fin de compensar parcialmente la pérdida de prima que acarreó la reforma de 1992.
Por término medio, la prima asciende a 2 900 €/t, lo que corresponde a 7 800 €/ha.
Desde 1999, la prima que se paga a los productores se compone de una parte fija y de otra variable (del 30% al 45% de la prima, en función de la calidad entregada).
La cuantía de la prima se reduce mediante una retención destinada al Fondo del tabaco y, desde 1999, mediante una retención dedicada a la ayuda específica que se concede a las agrupaciones de productores.
El Fondo del tabaco se financia mediante una retención de la prima, cuyo importe fue del 0,5% de ésta en la cosecha de 1993, del 1% en las cosechas de 1994-1998, del 2% en las cosechas de 1999-2002 y del 3% en la cosecha de 2003.
La ayuda específica concedida a las agrupaciones de productores para el financiamiento de las actividades destinadas a la mejora de la calidad, la protección del medio ambiente y la gestión de la normativa asciende al 2% de la prima.
En el momento de la adhesión, los nuevos Estados miembros tendrán la posibilidad de aplicar el acervo comunitario o de pagar las ayudas al tabaco, junto con las ayudas a los demás productos agrícolas, de manera simplificada (ayudas a tanto alzado por hectárea). Polonia y Chipre ya han optado por este método de pago simplificado.
8 DO L 215de 30.7.1992, p. 70. 9 DO L 358 de 31.12.1998, p. 17.
21
2.2.2. Medidas para orientar y controlar la producción: umbral de garantía y régimen de cuotas
El Consejo ha fijado un umbral de garantía global por cosecha para la CE y, dentro de los límites de esa cantidad, umbrales de garantía individuales para cada grupo de variedades y cada Estado miembro productor. Los umbrales de garantía se han reducido ligeramente, pasando de 348 508 t de tabaco crudo en hoja en 1999 a 334 064 t en 2004.
Los países en vías de adhesión han recibido unos umbrales de garantía de 52 353 t, desglosados del modo siguiente: Polonia 37 933 t, Hungría 12 355 t, Eslovaquia 1 715 t y Chipre 350 t.
Dentro de cada Estado miembro se pueden transferir cantidades de los umbrales de un grupo de variedades a otro, de manera que no haya repercusiones en el presupuesto. Esta medida ha permitido enfocar la producción hacia variedades con una mayor demanda de mercado y mejores precios.
Con el fin de garantizar el respeto de los umbrales de garantía, el Consejo ha impuesto un régimen de cuotas de producción. Los Estados miembros distribuyen las cuotas por variedades entres las agrupaciones de productores y los productores individuales proporcionalmente a la cantidad media de tabaco que hayan entregado a la empresa de primera transformación en los tres años anteriores a la última cosecha. Para que haya una cierta flexibilidad, los productores pueden comprar y vender cuotas dentro de las fronteras de los Estados miembros.
Los Estados miembros pueden optar por crear una reserva nacional de cuotas de producción, que puede oscilar entre el 0,5% y el 2% del umbral de garantía nacional total.
No se ha aplicado el sistema de subasta previsto para los contratos de cultivo, ya que la falta de empresas de primera transformación no permite que haya una verdadera competencia en la mayoría de los Estados miembros productores. En los Estados miembros que cuentan con un número suficiente de empresas de este tipo, donde la competencia podría ser una realidad, los pequeños productores se han opuesto a este sistema por temor a no poder competir con las grandes empresas de transformación. El sector se ha mostrado interesado por un sistema de subasta para el tabaco crudo, no para los contratos.
Los productores que decidan abandonar el sector voluntariamente podrán vender su cuota a la UE mediante el programa de readquisición de cuotas, reduciéndose los umbrales de garantía nacionales en consecuencia. Entre 1999 y 2001, el volumen de cuotas retirado del mercado de este modo fue insignificante. En 2002, sin embargo, los resultados mejoraron considerablemente por el aumento de los precios de readquisición.
22
2.2.3. Fondo comunitario del tabaco
La OCM contempla la creación de un Fondo comunitario del tabaco10. Antes de 2002, este Fondo se utilizaba para financiar programas de investigación agrícola sobre las variedades de tabaco y los métodos de producción, así como campañas informativas destinadas a mejorar los conocimientos públicos sobre los efectos dañinos del consumo de tabaco. A partir de 2003, el capítulo dedicado a la investigación agrícola se ha transferido al Sexto programa marco de investigación. En cambio, actualmente el Fondo puede financiar actuaciones que permiten que los productores de tabaco que hayan vendido su cuota mediante el programa de readquisición lleven a cabo una conversión de su producción, optando por otros cultivos o actividades económicas que generen empleo; el Fondo se dedica asimismo a estudiar las posibilidades con que cuentan los productores para optar por otros cultivos o actividades.
Financiación de campañas contra el consumo de tabaco
No siempre se han utilizado todas las posibilidades que ofrece el Fondo del tabaco. Entre 1993 y 2001 se dedicaron 31,4 millones de euros para 19 campañas de información dirigidas por la DG SANCO. En 2001, esta misma dirección general puso en marcha una campaña trienal de prevención del tabaquismo entre los jóvenes (de 12 a 18 años de edad), para la que se dispuso de un presupuesto de 6 millones de euros anuales. Paralelamente, la DG SANCO está llevando a cabo nuevas iniciativas para mejorar el conocimiento en el ámbito de la prevención del tabaquismo y también para respaldar sus iniciativas políticas y legislativas. Los expertos en medios de comunicación consideran que este presupuesto es demasiado bajo para que tenga efectos decisivos.
Medidas para reconvertir la producción
Desde 2003, los Estados miembros tienen la posibilidad de crear programas nacionales de reconversión para que los productores de tabaco puedan optar por otros cultivos y actividades. Los productores individuales que hayan abandonado el sector del tabaco y vendido su cuota mediante el programa de readquisición pueden presentar proyectos individuales de reconversión, como, por ejemplo, producción de otros cultivos, formación con vistas a la diversificación o creación de infraestructuras para comercializar productos de calidad.
Las autoridades públicas de las zonas de producción y los organismos públicos de investigación en los ámbitos de la agronomía y la economía rural pueden presentar proyectos de interés general, como estudios, servicios de orientación y asesoramiento o proyectos innovadores de demostración. La financiación de la UE puede llegar al 75% del importe total en el caso de actuaciones individuales y al 100% en el de medidas colectivas de interés general.
En 2003, se presentaron en los Estados miembros 680 proyectos individuales y 14 proyectos de interés general. La reconversión individual se orienta principalmente, siguiendo un orden decreciente, hacia la horticultura, la oleicultura, las instalaciones de turismo rural, los productos hortícolas transformados, la producción frutícola y los cereales.
10 Véase «Commission Report on the use of the appropriations from the Community Tobacco Fund»,
COM(2003) … [actualmente en proceso de adopción por la Comisión].
23
2.2.4. Régimen comercial con terceros países
El régimen comercial incluye lo siguiente:
– un derecho común que, dependiendo del tipo y la calidad, oscila entre el 11,2% del valor importado (con un mínimo de 22 euros y un máximo de 56 euros/kg neto) y el 18,4% (con un mínimo de 22 euros y un máximo de 24 euros/100 kg netos);
– respecto a las preferencias arancelarias bilaterales o unilaterales, la UE ha concedido importaciones con derecho nulo a los países ACP y a los países menos desarrollados del sistema de preferencias generalizadas (SPG), con la excepción de Myanmar y del Grupo Andino y de América Central; se ha concedido un derecho reducido a México, Sudáfrica y a los demás países SPG, y por último, Moldavia, Hungría, Bulgaria y Rumanía disfrutan de un derecho de aduanas reducido dentro de los límites de una cuota de importaciones preferentes.
No hay ni cuotas de importaciones preferentes a escala de la OMC, ni subvenciones por exportación, que la legislación comunitaria suprimió en 1993.
3. PROBLEMAS ESPECÍFICOS DE LA OCM ACTUAL EN UNA PAC REFORMADA
La reforma del régimen aplicable al tabaco persigue no sólo aumentar la coherencia general entre las principales políticas de la Unión, en concreto entre la PAC y la política de salud pública, sino también incluir esta política sectorial en el nuevo proceso de reforma concertado mediante el compromiso que el Consejo asumió el 26 de junio de 2003.
3.1.Restricciones internas
Con la reforma de la PAC, una parte de los antiguos objetivos de la OCM en el sector del tabaco ya no son pertinentes. Algunos instrumentos no están adaptados al nuevo contexto; otros no han funcionado como es debido y no se han podido alcanzar los objetivos fijados, aun cuando éstos sigan siendo válidos.
– El cultivo de tabaco depende considerablemente de la prima, lo que constituye una gran desventaja para la OCM actual. El porcentaje de la prima respecto a los ingresos totales procedentes del mercado y de las primas supone por término medio un 76%.
– Los precios de importación siguen siendo mucho más elevados que los precios interiores, a pesar de que éstos han mejorado desde que se produjo la última modificación de la OCM en 1998. De hecho, la relación entre los precios de mercado y las primas netas sigue siendo más bien baja.
– La OCM actual ha garantizado un elevado nivel de empleo, en particular de la mano de obra familiar. No obstante, el coste para el presupuesto de la UE (963 millones de euros en 2002) es demasiado elevado si se compara con otros sectores. La relación entre la producción vendible bruta y el coste comunitario de la ayuda alcanza su valor máximo (de 1 a 6) en el caso de la OCM del tabaco. El sector que presenta el segundo índice de ayuda más elevado es el del azúcar (de 1 a 2,70), seguido del de los cereales (de 1 a 2,27).
24
– Aunque el equilibrio entre la oferta y la demanda ha mejorado, algunos grupos de variedades, especialmente los que se destinan a la fabricación de cigarrillos de tabaco negro tradicionales, tienen dificultades.
– El mecanismo de readquisición que se puso en marcha para facilitar el abandono del sector a los productores menos competitivos apenas se utiliza y, por lo tanto, no sirve para alcanzar su objetivo; de todos modos se han logrado algunas mejoras en los últimos años.
Además de estos problemas, la OCM actual, basada en las ayudas no disociadas, que se incluyen en la denominada «caja ámbar» (es decir, ayudas que producen distorsiones), se enfrenta a unas limitaciones cada vez mayores en dos ámbitos:
– el deterioro medioambiental debido a los efectos, que ya pueden observarse, de las ayudas no disociadas,
– la propuesta de la Comunidad a la OMC y, en particular, el compromiso de reducir las ayudas de la «caja ámbar» un 45%.
3.2.Nuevos objetivos de la PAC y mayor coherencia con las demás políticas de la UE
Al igual que las demás OCM, la organización común de mercado en el sector del tabaco tiene que volver a definir sus objetivos de acuerdo con el nuevo contexto económico y las expectativas de los consumidores y los contribuyentes. Los principales aspectos de la nueva PAC que son pertinentes con relación a esta OCM son los siguientes:
(1) Promover una producción de tabaco más sostenible y orientada hacia el mercado. Este objetivo puede lograrse incluyendo las ayudas directas asociadas a la producción actuales en las ayudas únicas por explotación disociadas de la producción, basadas en referencias históricas y supeditadas al cumplimiento de una serie de requisitos.
(2) Un sector agrario que permita alcanzar un nivel de vida justo y estable a los productores agrarios, sin recibir subvenciones inaceptables.
(3) La necesidad de lograr un mejor equilibrio en materia de ayudas y potenciar el desarrollo rural transfiriendo fondos del primer al segundo pilar de la PAC y ampliando el ámbito de aplicación de los instrumentos de que se dispone actualmente para el desarrollo rural.
(4) Contribuir a una política agraria más sencilla.
(5) Estricto cumplimiento de las restricciones presupuestarias de la Unión ampliada, decididas en el Consejo celebrado en Bruselas en octubre de 2002.
3.3.Coherencia con los objetivos del desarrollo sostenible
En el Consejo Europeo de Gotemburgo, la Comisión presentó una Comunicación sobre la estrategia de la UE en materia de desarrollo sostenible11 (mayo de 2001), en la que se mencionaba específicamente el sector del tabaco.
11 Comunicación de la Comisión. Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la
Unión Europea para un desarrollo sostenible (COM(2001) 264 final de 15.5.2001).
25
«Tras la evaluación, en el año 2002, del régimen del tabaco, se adaptará de tal forma que puedan eliminarse progresivamente las subvenciones al tabaco; mientras tanto, se tomarán medidas destinadas a hallar fuentes de ingresos y actividades económicas alternativas para los productores y trabajadores del sector del tabaco; en función de estas medidas, se decidirá una fecha temprana para la eliminación mencionada.»
En el Consejo Europeo se reconoció plenamente, y así se afirmó en las consultas realizadas con los interesados, que el tabaco es un producto agrícola con características especiales, que está vinculado a la salud pública y al empleo rural.
Además, el objetivo del desarrollo sostenible debe alcanzarse no sólo en la Unión, sino también en el marco de políticas promovidas en los países en desarrollo.
Todos estos objetivos internos y externos hacen necesario determinar si las subvenciones para la producción de tabaco son compatibles con las políticas sobre el mantenimiento de las estructuras económicas y sociales y la reducción del consumo del tabaco en la Unión Europea, así como examinar diferentes opciones en lo tocante a las políticas.
4. OPCIONES DE LA REFORMA
Para resolver los problemas inherentes a la OCM actual y alcanzar los nuevos objetivos de la PAC, la organización común de mercados en el sector del tabaco podría reformarse modificando algunas medidas y adoptando otras nuevas. A este respecto se han elaborado tres opciones principales.
4.1.Opción 1: prórroga de la OCM actual
En caso de que se decida prorrogar la OCM actual, habrá que ajustar algunos de los mecanismos utilizados actualmente para la gestión de los mercados.
• La situación comercial del tabaco en rama comunitario es idiosincrásica, ya que los precios de producción son mucho más bajos que los precios de importación. Ahora bien, la buena calidad de este tabaco debería garantizar un aumento de los precios si se redujera la cuantía de las primas.
• El umbral de garantía de las variedades que no cuentan con salidas comerciales evidentes debería eliminarse completamente o reducirse en el primer año de aplicación de la nueva OCM. Asimismo, deberían suprimirse las ayudas suplementarias que se conceden a algunas variedades.
• El abandono de la actividad por parte de los productores de más edad o de quienes la realizan con carácter marginal debería facilitarse mediante un programa de recompra con las mismas condiciones que el actual.
• La aplicación obligatoria del sistema de subasta a las cantidades producidas debería favorecer la mejora de la calidad y la eficacia del mercado. Asimismo, podría abandonarse la complicadísima aplicación de la parte variable de la prima.
• Los ahorros conseguidos reduciendo las primas y eliminando o reduciendo los umbrales podrían emplearse para financiar un Fondo del tabaco reestructurado.
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4.2.Opción 2: disociación según la reforma de la PAC
• Gracias a un planteamiento gradual por etapas, una parte cada vez mayor de la actual prima por tabaco asociada a la producción se disociaría de ésta y se incluiría en la ayuda única por explotación: las subvenciones dejarían de ser específicas de los cultivos y los productores serían libres de mantener la producción de tabaco o de utilizar su tierra para otros fines. La disociación puede aplicarse de manera gradual, pero será total al final del periodo de introducción. Es necesario que la disociación de la producción se realice por etapas para evitar alteraciones de la producción y de las economías locales y para que los precios de mercado se ajusten a las nuevas condiciones. Con el fin de evitar que las rentas agrarias sufran grandes cambios en cada una de las etapas, una parte fija de la actual prima del tabaco asociada a la producción se disociaría de ésta y se incluiría en la ayuda única por explotación.
• El Fondo del tabaco se eliminaría progresivamente y se sustituiría por un instrumento nuevo, una dotación financiera para la reestructuración de las zonas productoras de tabaco, que incluiría medidas destinadas a los trabajadores ajenos a la familia del productor en las regiones de producción. Es importante que los recursos para el desarrollo rural actúen conjuntamente con la dotación destinada a la reestructuración para mantener y potenciar la competitividad de las zonas rurales dedicadas al cultivo del tabaco. Para lograr la mayor sencillez posible, el mecanismo debe ser coherente con los instrumentos actuales de la política de desarrollo rural y crear sinergias. No debe excluirse la posibilidad de añadir medidas específicas a los planes de desarrollo rural.
• Esta opción no se ocupa de la financiación de las campañas de lucha antitabáquica; este aspecto se tratará en el contexto pertinente.
Las principales características del planteamiento gradual por etapas son:
• Durante el periodo de incorporación progresiva de la disociación, las cuotas de tabaco se mantendrían para fijar la dotación de las primas del tabaco asociadas a la producción. Se permitiría la producción fuera de la cuota, pero sin el pago de primas no disociadas.
• Con el fin de evitar los efectos de los umbrales al eliminar progresivamente las ayudas asociadas a la producción, se establecería una distinción, desde el punto de vista del volumen de producción por explotación, entre la franja de producción de 0 a 3,5 t, la franja de 3,5 a 10 t y la franja de más de 10 t.
• En cada etapa y por cada franja de producción, una parte de la actual prima del tabaco asociada a la producción se transformaría en una ayuda al productor disociada de la producción y otra parte se transferiría a la dotación financiera destinada a la reestructuración.
• Durante la primera etapa, respecto de todos los productores, la ayuda asociada a la producción correspondiente a la franja de 0 a 3,5 t se disociaría totalmente y se añadiría a la ayuda única por explotación de cada productor. Por encima de las primeras 3,5 t, únicamente una parte de la ayuda asociada se disociaría y otra parte se transferiría a la dotación destinada a la reestructuración.
27
• En las dos etapas siguientes, el resto de la ayuda asociada a la producción se
suprimiría progresivamente aumentando de manera gradual:
– la parte que deba disociarse y añadirse a la ayuda única por explotación de cada productor;
– la parte transferida a la dotación financiera destinada a la reestructuración.
• Una vez que el proceso de disociación se haya implantado totalmente se habrán redistribuido las actuales primas por tabaco asociadas a la producción canalizándolas hacia la ayuda única por explotación y se dispondrá de una dotación para reestructuración, cuyo importe total ascenderá a unos 150 millones de euros. Además, los Fondos Estructurales se podrán utilizar para promover actividades alternativas.
4.3.Opción 3: supresión gradual unida a un planteamiento sectorial
Este planteamiento mantiene el marco actual pero reduce gradualmente los importes unitarios, por ejemplo, en diez etapas acumulativas de un 10%.
• Las ayudas se suprimirían progresivamente a lo largo de un periodo de 10 años, a razón de un 10% anual. En ese espacio de tiempo, la OCM actual se seguiría aplicando sin ninguna modificación, a no ser porque el sistema de subasta utilizado para la asignación de cuotas sería obligatorio.
• El Fondo del tabaco también se eliminaría de forma paulatina y los progresivos ahorros se dedicarían totalmente a la dotación financiera destinada a la reestructuración con el fin de tener en cuenta las nuevas necesidades de reestructuración de todo el sector del tabaco. Al igual que con la opción 2, los Fondos Estructurales podrían utilizarse para complementar las medidas de desarrollo rural que se apliquen en las regiones afectadas.
• Esta opción no se ocupa de la financiación de las campañas de lucha antitabáquica; este aspecto se tratará en el contexto pertinente.
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Cuadro sinóptico de las tres opciones
Opción 1 Adaptación
de la OCM actual
Opción 2
Incorporación gradual de la disociación
Opción 3 Supresión paulatina
de la OCM actual
Prima asociada se mantiene disociación en 3 etapas se mantiene*
Cuantía de la prima se reduce gradualmente
se mantiene íntegramente para pequeños productores
históricos
se suprime gradualmente(10 años)
Umbral se reduce o se suprime según grupos de tabaco
se mantiene durante el periodo de transición se mantiene *
Cuotas se mantiene se mantiene durante el periodo de transición se mantiene *
Programa de recompra se mantiene se suprime se mantiene *
Sistema de subasta obligatorio
no hace al caso (deja de haber asignación
de cuotas) obligatorio
Fondo del tabaco se mantiene con otra orientación
(se incrementa con parte de la prima asociada
reducida)
se suprime se suprime
Dotación para reestructuración –
incorporación gradual (se incrementa con la parte
de la prima asociada reducida no disociada)
incorporación gradual* (se incrementa con parte
de la prima asociada reducida)
* durante el periodo de supresión gradual
Todo cambio de las ayudas comunitarias destinadas a los productores de tabaco tendrá que tener en cuenta, en primer lugar, los efectos previstos en las zonas y los agentes directa e indirectamente afectados, es decir, no sólo a escala de la producción, sino también en lo tocante a la comercialización, la transformación, el comercio, el desarrollo rural, la salud pública, el medio ambiente y el seguimiento.
5. ANÁLISIS DE LAS REPERCUSIONES
5.1.Efectos en el mercado y en las rentas
5.1.1. Efectos en la producción y en los precios
Al analizar las repercusiones de las diferentes opciones en los mercados y en los precios se deben tener muy en cuenta determinadas características que son específicas de la producción de tabaco:
– el bajo nivel medio de las rentas, debido al pequeño tamaño de las explotaciones y a unos costes elevados,
29
– como consecuencia de lo anterior, una gran dependencia de las rentas con respecto a las primas asociadas a la producción que se conceden actualmente,
– el efecto depresivo de las primas en los precios del mercado interior, que son muy bajos en comparación con los precios de los intercambios comerciales mundiales.
Opción 1
Dado que los cambios se limitarían a una adaptación de la actual OCM, incluida una reducción de las primas, el efecto en la producción también sería limitado. De hecho, dado que las ayudas seguirían estando asociadas a la producción, todavía sería necesario mantener los niveles actuales de producción para maximizar las primas. Los productores ineficientes seguirían, pues, produciendo tabaco. La producción podría disminuir un poco sólo en el caso de las variedades respecto de las cuales se suprimiera o redujera el umbral y únicamente si el productor no pudiera orientar su producción hacia otras variedades.
La consecuencia de este ligero descenso de la producción, combinado con una disminución de las primas, sería el aumento de los precios, de acuerdo con la tendencia actual, ya que es sabido que la elevada cuantía que alcanzan las primas en la actualidad ejerce un efecto depresivo en los precios del mercado interior. Los efectos precisos dependerían mucho de la intensidad de las reducciones decididas.
La aplicación obligatoria del sistema de subasta para la asignación de las cuotas debería tener por efecto seguir mejorando la calidad y la eficacia del mercado.
Opción 2
Con la disociación, dado que las ayudas ya no están vinculadas a la cantidad producida, sino a un antecedente histórico, los productores responderán mucho más a las señales del mercado y producirán según la demanda. Lo anterior lleva aparejado los cambios siguientes:
– extensificación en el caso de muchos productores y búsqueda de variedades de mejor calidad;
– los productores que actualmente producen con pérdidas para obtener la ayuda no disociada pondrían fin a la producción;
– sólo se seguirían cultivando variedades de calidad para las que hubiera salidas de mercado rentables.
Como resultado, la producción descendería drásticamente. Las únicas regiones en las que se seguiría cultivando tabaco en proporciones considerables serían las de Grecia, en las que predominarían las variedades cuyo precio de mercado cubre los costes variables.
Esta evolución cualitativa y cuantitativa de la producción debería dar lugar a un aumento de los precios del mercado interior, que en la actualidad alcanzan unos niveles relativamente bajos.
30
Opción 3
Según esta opción, la supresión gradual de las ayudas, aunque se lleve a cabo en un periodo largo (10 años), daría lugar a un descenso muy pronunciado de la producción, incluso en el caso de las mejores calidades destinadas a la exportación y teniendo en cuenta el aumento de los precios que probablemente se produciría.
Como en el caso de la opción 1, gracias a la aplicación obligatoria del sistema de subasta para la asignación de las cuotas, debería seguir mejorando la calidad y la eficacia del mercado.
5.1.2. Efectos sobre las rentas
Los efectos de las opciones de la reforma en el sector del tabaco se han evaluado mediante simulaciones estáticas utilizando datos de la RICA. En ellas se muestran los efectos de una posible reducción de las primas del tabaco, acompañada de un probable aumento de los precios de este producto.
El punto de partida de todas las simulaciones es la base de datos sobre los costes de producción, los ingresos de mercado y las primas por hectárea de tabaco, calculados para las explotaciones especializadas de cinco regiones europeas. Esta base de datos ya se ha utilizado en el análisis descriptivo. Basándose en estos datos, así como en otra información (por ejemplo, los valores medios de la superficie y la mano de obra dedicadas al tabaco), las rentas derivadas de la producción de tabaco se calculan para el periodo actual, que se considera la base de referencia.
Los indicadores12 utilizados en los análisis son la renta familiar de la explotación (RFE) y la renta familiar de la explotación por unidad de trabajo familiar (RFE/UTF). La RFE se define como los ingresos de mercado totales más las primas menos los insumos totales. La elección de este indicador se justifica por el hecho de que, a diferencia del valor añadido neto de la explotación, que representa la remuneración de toda la mano de obra de la explotación, sólo se refiere a los ingresos del empresario agrícola y su familia, que son quienes, en última instancia, toman las decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la producción en la explotación.
Suponiendo que la estructura de costes no experimente cambios a lo largo del tiempo, la RFE y la RFE/UTF correspondientes a las opciones de la reforma se calculan aplicando a la base de referencia la reducción de las primas prevista por la opción en cuestión y el probable aumento de los precios. El aumento de los precios se considera plausible como resultado del probable abandono de una determinada producción de tabaco tras la reducción de las subvenciones.
Los efectos de las diferentes opciones sobre las rentas procedentes de la producción de tabaco se evalúan comparando los indicadores de rentas de las simulaciones con los correspondientes indicadores de la base de referencia.
12 Para más detalle, véase el anexo 8.
31
En todos los análisis que se ofrecen a continuación se supone que, si la prima del tabaco no disociada es al menos un tercio más baja que la de la base de referencia, los precios del tabaco aumentarían un 100% en Italia y España y un 25% en Grecia. La enorme diferencia entre los precios de producción del tabaco en el mercado interior y los precios pagados por las empresas de primera transformación por el tabaco importado de fuera de la UE, teniendo en cuenta asimismo las diferentes fases de transformación, el transporte y los costes de los seguros, así como las diferencias de calidad, muestra que hay margen para que se produzcan aumentos de los precios de esta magnitud.
5.1.2.1. Opciones 1 y 3
Se han simulado los efectos que produciría una reducción de la prima del tabaco sobre las rentas de una explotación media.
Los resultados muestran que, reduciendo la prima un 50%, la RFE/UTF media procedente de la producción de tabaco sería, en todas las regiones y especialmente fuera de Grecia, considerablemente menor que en la actualidad e inferior a las rentas procedentes de la producción de cereales.
Options 1-3Impact of tobacco reform on FFI/FWU
by region and for alternative premium reductions
-60000
-40000
-20000
0
20000
40000
Extremadura Umbria Makedonia-Thraki
Thessalia Sterea
FFI/F
WU
(€)
Tobacco premium -33%Tobacco premium -50%Tobacco premium -66%Tobacco premium -100%Current tobaccoCurrent cereals
FFI/FWU of cereals production inChampagne-Ardennes
FFI/FWU of cereals production inEngland East
• Opción 1: con una reducción de la prima del 33%, que generaría unos recursos
financieros que habría que transferir al Fondo del tabaco, los efectos sobre las rentas serían más variables. En las regiones donde el descenso de las rentas sería mayor (Umbría -39% y Grecia Continental -33%), la rentabilidad del tabaco sigue siendo, no obstante, superior a la de los cereales. En concreto en Umbría, donde las explotaciones tabaqueras se caracterizan por el elevadísimo nivel de ingresos por unidad de trabajo, las rentas procedentes de la producción de tabaco serían comparables a las de las explotaciones especializadas en la producción de cereales de Champaña-Ardenas y del Este de Inglaterra.
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• Opción 3: la supresión total de las primas tendría unos efectos incluso mayores en las rentas procedentes del tabaco, que serían negativas en todas las regiones excepto en Macedonia-Tracia.
5.1.2.2. Opción 2
Esta opción supone transformar gradualmente la actual prima del tabaco en una ayuda disociada que se integraría en la ayuda única por explotación.
Dado que la nueva ayuda no es específica de los cultivos, los agricultores no están obligados a seguir produciendo tabaco, sino que pueden dedicarse a otra actividad agraria o incluso poner fin a la producción completamente. En caso de que opten por otros cultivos o, lo que es más probable, de que abandonen la producción completamente, los agricultores tendrán unos costes de producción mucho menores, ya que el tabaco es un cultivo que requiere unos insumos y, sobre todo, una mano de obra intensivos.
Con esta opción se propone un tratamiento diferenciado de las explotaciones tabaqueras según su dimensión. Cuando el sistema se aplique plenamente, la prima correspondiente a las primeras 3,5 toneladas de tabaco se mantendrá en su nivel actual pero estará disociada. Respecto a la producción comprendida entre 3,5 y 10 toneladas, el 80% de la prima se incluirá en la ayuda única por explotación y el 20% restante se transferirá a la dotación para reestructuración. En cuanto a la producción que supere las 10 toneladas, únicamente el 33% de la prima del tabaco se incorporará a la ayuda única por explotación destinada al productor y el 66% se dedicará a la dotación para reestructuración.
Se ha hecho una simulación de los efectos que tendría esta opción en la renta de una explotación media, comparando la RFE media en el sistema actual con la RFE simulada:
– si se mantiene la producción de tabaco;
– si pone fin a toda actividad agraria;
– si se opta por un cultivo alternativo, como el trigo duro; la RFE procedente de la producción de trigo duro se ha calculado para cada región basándose en unos valores medios de los costes de producción, los ingresos de mercado y las primas por hectárea de este cultivo, así como en la superficie utilizada anteriormente para el tabaco.
No se tienen en cuenta los costes de reconversión. En caso de abandonarse completamente la producción, sólo se tienen en cuenta algunos costes de menor importancia (arrendamiento de tierras y pago de intereses) y la prima disociada. Por último, las decisiones relativas a la producción se toman sobre la base de la rentabilidad de cada alternativa.
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Impact of tobacco reform on family farm income(3rd step with 100% price increase in ITA and ESP and 25% in ELL)
by region and for alternative production choices
-10000
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
Extremadura Umbria Makedonia-Thraki
Thessalia Sterea
FFI (
€)
Continuation of tobaccoNo productionDurum wheatCurrent situation
Los resultados del análisis muestran que, salvo en el caso de Grecia, y en particular de Macedonia-Tracia, la RFE procedente de la producción de tabaco disminuiría, por lo que el mantenimiento de esta producción sería la opción menos atractiva para los agricultores. En consecuencia, el cultivo de tabaco se abandonaría mayoritariamente.
Si se observan las rentas previstas de la decisión más rentable en materia de producción, es evidente que esta opción de la reforma garantizaría a los agricultores al menos el mismo nivel de renta que en el caso de la base de referencia. Lo cual no es sorprendente ya que el objetivo de la disociación es aumentar la eficacia de la transferencia de rentas. El sector del tabaco ofrece un buen ejemplo de los efectos positivos de la disociación en las rentas agrícolas.
– En Umbría (Italia), el paso del tabaco al trigo duro permitiría a los agricultores aumentar su renta un 8%;
– en Grecia, el aumento de renta obtenido gracias a la mejor opción de producción oscilaría entre el 15% y el 28% pero, dado que la RFE de las explotaciones tabaqueras griegas es baja, la diferencia sería tan sólo de algunos cientos de euros;
– sólo en Extremadura daría lugar esta opción a una mejora de rentas considerable en el caso de los productores que decidieran cultivar trigo duro.
Así pues, de las opciones que ofrece la reforma, ésta parece bien equilibrada y, en particular, los ajustes de las tres bandas de producción y de los porcentajes que hay que destinar a la dotación para reestructuración deberían garantizar que no se produzcan aumentos importantes de la ayuda global.
Se han realizado otras simulaciones para estudiar los posibles efectos diferenciados en las rentas agrarias dependiendo de la dimensión de las explotaciones (por ejemplo, la superficie disponible dedicada al tabaco). En los gráficos que aparecen a continuación se ofrecen los resultados de Umbría y Macedonia-Tracia; por su parte, en el anexo 7 figuran gráficos semejantes de las otras tres regiones.
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Impact of tobacco reform on family farm income(3rd step with 100% price increase)
by initial tobacco area and for alternative production choices - Umbria
-40000
-20000
0
20000
40000
60000
80000
0 10 20 30 40 50 60
tobacco area (ha)
FFI (
€)
Current situationContinuation of tobaccoNo productionDurum
Average farm
Impact of tobacco reform on family farm income(3rd step with 25% price increase)
by initial tobacco area and for alternative production choices - Makedonia-Thraki
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
tobacco area (ha)
FFI (
€)
Current situationContinuation of tobaccoNo productionDurum
Average farm
Una característica común de la evolución de la RFE por superficie dedicada al tabaco es que, en comparación con la base de referencia, la opción que incluye la disociación permite que los pequeños agricultores mejoren sistemáticamente su renta. La explicación estriba en que, como la cuantía de la prima por las primeras 3,5 toneladas de producción de tabaco no varía, el productor puede beneficiarse de un precio del tabaco más elevado, o de unos costes de producción más bajos, en caso de que prefiera abandonar la producción u optar por otro cultivo.
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A medida que aumenta el tamaño de la explotación, y en especial cuando la superficie dedicada al tabaco es superior a la que se necesita para producir 10 toneladas, la reducción en un 66% de la prima no disociada origina una rápida desaceleración del crecimiento de la renta, de modo que, de un determinado nivel mínimo en adelante, la RFE del sistema reformado es inferior a la base de referencia, independientemente de la opción de producción escogida por el agricultor.
En Umbría, seguir cultivando tabaco resulta ser la opción menos ventajosa y, en comparación con la situación actual, la renta disminuye tan pronto como la producción supera las 10 toneladas. La RFE incluso se hace negativa si la superficie dedicada al tabaco supera las 20 hectáreas. Cultivar trigo duro parece ser la mejor opción con que cuentan los productores, que podrían mejorar sus rentas a pesar de la reducción de las ayudas, excepto si poseen más de 40 hectáreas de tabaco.
La situación en Macedonia-Tracia es completamente diferente de la de Umbría. La mejor opción de los agricultores es seguir produciendo tabaco, lo que les permite mejorar ligeramente sus ingresos, siempre que la prima disociada se pague en su totalidad o en el 80%. Como las explotaciones grandes son casi inexistentes en esta región, la mayoría de los agricultores se beneficiarían de la reforma. Optar por el cultivo de trigo duro o abandonar la producción no resultarían alternativas atractivas para ninguna explotación, independientemente de su tamaño.
5.2.Repercusiones en las zonas de producción: aspectos sociales en la UE-15 y en los países en desarrollo, comercio, medio ambiente
5.2.1. Efectos sociales en las zonas de producción de la UE-15
Tal como muestran los datos sobre el empleo relacionados directa o indirectamente con el cultivo del tabaco —aspecto sobre el que las autoridades locales insistieron repetidamente durante el Foro—, todo cambio de la organización común de mercados supone tener que hacer frente a los posibles riesgos a que estarán expuestas las zonas productoras.
La producción de tabaco requiere una mano de obra intensiva, por lo que proporciona numerosos puestos de trabajo, no sólo para las familias y empleados de los productores, sino también para los trabajadores del sector de la transformación.
En algunas regiones, especialmente en Grecia, los obstáculos naturales y estructurales hacen que el cultivo del tabaco y la primera transformación sean las únicas opciones. De ahí que la mayoría de las explotaciones se especialicen en este cultivo.
Dos regiones griegas, Macedonia Central y Oriental, en las que se concentra el 60% de las explotaciones tabaqueras de la UE, representan el 50% de todas las explotaciones especializadas de este tipo, si bien, debido al exiguo tamaño de éstas, no suponen más que el 21% de la superficie tabaquera de la UE.
Además del cultivo de tabaco, en estas regiones se concentran también las actividades de transformación. Según los datos facilitados por el profesor Mattas, de la Universidad de Salónica, aproximadamente el 85% de la industria griega de primera transformación del tabaco se encuentra en esta zona. Los puestos de trabajo que genera suponen más de un tercio de los del sector agrícola, que a su vez representa un 35% del empleo total. Además, estas regiones están entre las más
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pobres de la UE: por ejemplo, el PIB per cápita en Macedonia Oriental, que es una región montañosa, asciende aproximadamente al 57% de la media de la UE.
Esta situación se repite, si bien a menor escala, en las explotaciones de las regiones italianas de Campania y Apulia.
Debido al reducido tamaño de muchas explotaciones, aunque se contara con la posibilidad de un cultivo alternativo, ninguno generaría de momento tantos puestos de trabajo como la producción de tabaco en todas las regiones afectadas. Las posibilidades de mantener los mismos niveles de empleo en las explotaciones, como, por ejemplo, determinados tipos específicos de horticultura, son limitadas.
En estas circunstancias, los efectos de cada opción serían los siguientes:
• Opción 1 – limitados.
• Opción 2 – las ayudas disociadas mantendrían la mano de obra familiar, pero no así una gran parte de la mano de obra no familiar. Respecto al empleo en la industria de primera transformación, podrían perderse algunos puestos de trabajo temporalmente, hasta que se produjeran los efectos positivos de la dotación para reestructuración. Los efectos combinados de una mayor renta familiar (véase el punto 5.1.2) y de la aplicación favorable de la dotación para reestructuración mejorarían la cohesión a medio plazo.
• Opción 3 – produciría los efectos más radicales en el empleo familiar, no familiar y de primera transformación.
5.2.2. Efectos en el comercio y en los países en desarrollo
A escala mundial, el sector del tabaco se caracteriza por un nivel de producción y consumo cada vez más elevado en los países en desarrollo. En el periodo de 2000-2002, el 81% de la producción y el 71% del consumo mundiales de tabaco crudo se concentraron en esos países. La mayor parte del tabaco sin elaborar producido en los países en desarrollo no atraviesa las fronteras nacionales, pues se destina al consumo, que es cada vez mayor. El porcentaje dedicado a los intercambios comerciales en los países desarrollados es mucho mayor; en concreto, cuatro de ellos —Alemania, los Estados Unidos, el Reino Unido y los Países Bajos—exportan la mitad de todos los cigarrillos que son objeto de intercambios comerciales en el mundo.
La UE, importadora neta de tabaco crudo y exportadora neta de cigarrillos y otros productos transformados, desempeña una función importante en el comercio mundial. Mientras que un elevado porcentaje de las importaciones de tabaco crudo procede de países en desarrollo, las multinacionales europeas del sector del tabaco transformado dependen principalmente de los Estados Unidos para las importaciones de variedades de gran calidad (21% de todas las importaciones de la UE). Le siguen en importancia Brasil (19,5%), Zimbabue (15%), Malaui (8%), Turquía (5,5%) y una serie de países de los que se importan cantidades a la UE aproximadamente iguales que representan unos porcentajes pequeños. Las pautas de los intercambios comerciales de tabaco podrían verse afectadas por las modificaciones que experimenten los compromisos tras la incorporación de China —que es el mayor productor mundial de tabaco— en la OMC.
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La actual OCM en el sector del tabaco crudo se ha visto modificada con motivo de la supresión de las medidas de sostenimiento de los precios, como las intervenciones y las restituciones a la exportación, mientras que la protección en frontera se mantiene a un nivel muy bajo por la aplicación del arancel aduanero común. Los mecanismos de sostenimiento actuales se basan en primas vinculadas a la producción y en cuotas asignadas por variedades. Para la notificación a la OMC de las ayudas internas, el régimen de primas vigente se incluye en la «caja ámbar» (es decir, se considera una medida que distorsiona el comercio), pero no dentro de la categoría de sostenimiento de los precios, sino en el grupo de ayudas directas no exentas (véase el anexo 6).
En conjunto, la OCM no ha hecho que los precios mundiales se depriman, ya que el descenso sufrido por la producción de la UE en la última década ha sido mayor que el registrado por la producción mundial. Del mismo modo, la ampliación no debería causar desequilibrios de consideración, ya que la producción de tabaco en Europa Oriental disminuye con mayor rapidez que en la UE.
Dejando aparte la opción de statu quo, los efectos comerciales de las opciones 2 y 3 son cuestionables. En concreto, no se sabe en qué medida la disociación hará que la producción interna disminuya, dando lugar de este modo a un aumento de las importaciones de tabaco en rama para satisfacer las necesidades de la industria de transformación de la UE. Algunos agentes de la industria del tabaco de la UE sostienen que la supresión de las primas podría propiciar una modernización más amplia y decisiva de la producción comunitaria, potenciar la integración en la cadena del tabaco, aumentar la producción de las variedades de mejor calidad y, como consecuencia, reducir las posibilidades de que aumenten las importaciones de estas variedades.
Según las cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de los 100 millones de personas que se calcula que están empleadas a escala mundial en todos los segmentos del sector del tabaco, el 90% se halla en países en desarrollo. De ellos, 1,2 millones trabajan en el sector de la manufactura, unos 40 millones se dedican al cultivo y la transformación de la hoja, 20 millones están empleados en industrias locales típicas (como las de enrollado a mano en la India e Indonesia) y el resto trabajan en sectores relacionados con el tabaco, como la distribución, la venta y la promoción, o realizan actividades en contra de su consumo.
Según la OIT, mientras que los trabajadores del sector de la confección del tabaco están entre los empleados industriales mejor pagados del mundo, los productores de tabaco de los países en desarrollo y de algunos países en transición, en general están desorganizados y no saben aprovechar el valor añadido total que genera la industria. En caso de que el sector tuviera que someterse a una limitación mundial de la producción, habría que adoptar medidas compensatorias para evitar alteraciones en el empleo y las rentas. Países como Malaui y Zimbabue, donde el tabaco en rama es un producto clave, cuyas exportaciones representan más del 70% de las exportaciones agrícolas y una parte considerable de las exportaciones totales (el 66% y el 45%, respectivamente), serían especialmente vulnerables.
El consumo de tabaco repercute gravemente sobre la salud en los países en desarrollo. Se calcula que 2,4 millones de personas mueren anualmente en estos países a causa de enfermedades relacionadas con el tabaco. Mientras que el consumo de este producto disminuye lentamente en numerosos países industriales, cada vez se
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fuma más en los países en desarrollo, sobre todo las mujeres y los jóvenes. Según las tendencias actuales, se calcula que la mortalidad en los países en desarrollo se habrá triplicado en 2020.
La lucha antitabáquica se está convirtiendo gradualmente en un capítulo importante de la política sanitaria de los países en desarrollo y en la actualidad se fomenta mediante un compromiso internacional de acuerdo con el Convenio marco para la lucha antitabáquica, bajo los auspicios de la Organización Mundial de la Salud, que ya ha sido firmado por la UE.
En este contexto, la Comisión Europea ha desempeñado una función activa mostrando de qué modo pueden utilizarse los instrumentos de cooperación para el desarrollo con que se cuenta actualmente para encauzar la lucha antitabáquica en los países en desarrollo.
El problema principal es resolver la contradicción interna entre las ayudas a la producción de tabaco en rama y la lucha antitabáquica. Esto también es importante para los países en desarrollo en los que ya se han puesto en marcha programas de adaptación y diversificación destinados a los productores de tabaco.
La UE puede ganar mucho en credibilidad y coherencia, y estimular aún más la cooperación y la confianza mutua con los países en desarrollo. Desde esta perspectiva, las propuestas de reforma de la opción 2 tendrían unos efectos muy positivos. Disociar las ayudas de la producción, redoblar los esfuerzos para reconvertir las explotaciones tabaqueras dedicándolas a usos alternativos y potenciar la salud pública colocaría a la UE en una situación privilegiada en las conversaciones internacionales y en las relaciones bilaterales con los países en desarrollo.
5.2.3. Repercusión en el medio ambiente
La futura OCM del tabaco revisada debe integrarse en la discusión actual de la PAC y en el contexto general de las políticas medioambientales, la estrategia de desarrollo sostenible, el plan de acción sobre biodiversidad, el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente y las estrategias temáticas en materia de suelos y plaguicidas.
5.2.3.1. Cultivo del tabaco y medio ambiente
Los riesgos que comportan para el medio ambiente numerosos productos agrícolas, y concretamente la producción de tabaco, se derivan de la lixiviación del nitrógeno de los fertilizantes en las aguas subterráneas y de superficie, y de la presión sobre los recursos de aguas subterráneas procedentes de la irrigación. Riesgos particulares están provocados por los efectos secundarios involuntarios resultantes de la aplicación generalmente elevada de plaguicidas. El cultivo del tabaco necesita cantidades elevadas de plaguicidas para garantizar una buena calidad de las hojas. El hecho de que el tabaco se cultive en monocultivo también contribuye al elevado consumo de plaguicidas.
El riesgo de lixiviación depende, entre otros factores, de los tipos de variedad:
– el tabaco del tipo «Virginia» no necesita mucho nitrógeno. El riesgo de problemas vinculados a los nitratos en el agua es bajo;
– las variedades de tabaco oriental, cultivadas principalmente en Grecia, se producen con un uso más intensivo del nitrógeno que para el tabaco Virginia.
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Otro factor que determina la existencia y gravedad del riesgo ambiental son las condiciones agroclimáticas de una zona determinada.
Además de los riesgos derivados del cultivo del tabaco, también existen los riesgos vinculados al cese del cultivo tradicional del tabaco, particularmente importante en las zonas de montaña. En estas zonas, frágiles desde el punto de vista medioambiental, el abandono de las tierras puede contribuir a la degradación del paisaje y a la erosión del suelo.
Por último, pueden producirse efectos secundarios derivados de la transformación y del transporte específicamente relacionados con el cultivo del tabaco.
5.2.3.2. Cuestiones y criterios clave desde el punto de vista medioambiental
La repercusión de las modificaciones del régimen del tabaco sobre el medio ambiente vendrá provocada por los cambios en la decisión de los agricultores sobre la producción de tabaco o la utilización de tierras en general. Estas decisiones afectarán a la intensidad de la utilización de insumos y a la elección de cultivos alternativos, circunstancias ambas que pueden tener consecuencias medioambientales positivas o negativas.
Por lo tanto, las cuestiones medioambientales cruciales son las siguientes:
– ¿Cuáles son las repercusiones específicas del sistema actual en el cultivo del tabaco, su transformación y su transporte en comparación con aquéllas derivadas de un abandono gradual o de una situación de disociación? En este contexto, las posibilidades de reconversión y los efectos medioambientales específicos de los cultivos alternativos también deben tenerse en cuenta.
– ¿Existen diferentes posibilidades, en las diferentes hipótesis, que garanticen el respeto de los requisitos medioambientales a través del dispositivo de ecocondicionalidad?
En la perspectiva de posibles cambios de política y de las correspondientes decisiones de los productores sobre el cultivo del tabaco o los cultivos alternativos, la intensidad de producción específica así como el abandono de tierras, habría que tener en cuenta los criterios siguientes:
– erosión de los suelos (agua y viento), materias orgánicas del suelo y compactación del suelo,
– calidad de las aguas subterráneas y de las aguas de superficie (contaminación por plaguicidas y nitratos),
– recursos hídricos,
– biodiversidad y paisaje.
A la hora de discutir la repercusión de las diferentes opciones políticas, también deben tenerse en cuenta los cambios acaecidos en el contexto global, fundamentalmente la reforma de la PAC de 2003. A este respecto, el dispositivo de ecocondicionalidad implica, en primer lugar, un mayor respeto de las normas medioambientales existentes y, en segundo lugar, la exigencia de mantener tierras en «condiciones agrícolas y medioambientales satisfactorias».
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Habida cuenta del número limitado de estudios relacionados específicamente con el tabaco, solamente pueden realizarse evaluaciones cualitativas. A este respecto, pueden plantearse las opciones siguientes.
• La opción 1, adaptación del régimen actual manteniendo al mismo tiempo sus elementos principales, cambiaría muy levemente la repercusión actual sobre el medio ambiente solamente. Podrían obtenerse algunos resultados de la reducción de la rentabilidad relativa y del aumento de las cantidades consagradas a la reconversión. Sin embargo, para determinar si tales cambios tendrían efectos netos positivos o negativos sería necesario saber qué alternativas se proponen y si el abandono de tierras plantearía problemas. En cualquier caso, puede suponerse que el dispositivo de ecocondicionalidad atenuará los efectos negativos potenciales resultantes de la presencia de fuertes incentivos a la producción. Sin embargo, cuando el abandono de tierras sea un problema y afecte a explotaciones agrarias enteras, el dispositivo de ecocondicionalidad no sería aplicable debido a la ausencia de pagos directos.
• La opción 2, disociación completa o gradual de la ayuda al tabaco y esfuerzos crecientes para la reconversión de la producción, podría producir efectos positivos en el medio ambiente. Considerando que la intensidad particular de la utilización de insumos pudiera permanecer inalterada en las explotaciones agrícolas más competitivas, la disociación podría impulsar la reconversión hacia otros tipos de utilización de las tierras. Una vez más, los efectos netos positivos o negativos dependen de las alternativas finalmente adoptadas. Con esta opción, los efectos negativos derivados del abandono de la tierra no deberían, en principio, plantear problemas puesto que al mantenerse la concesión de pagos disociados, la obligación del dispositivo de ecocondicionalidad de mantener la tierra en «condiciones agrícolas y ambientales satisfactorias» se aplicaría incluso en caso de no-utilización de la tierra. Al igual que en la opción 1, la función del dispositivo de ecocondicionalidad tendría como objetivo una mejor aplicación de las normas obligatorias existentes. Por lo que se refiere a los efectos secundarios (transporte y transformación), el potencial es limitado en función de la reducción de los niveles de producción. Por último, los importes disponibles en la dotación destinada a la reestructuración pueden asignarse a medidas agroambientales, particularmente importantes también para la producción de tabaco puesto que un determinado número de problemas (como la erosión, la irrigación y la contaminación) pueden resolverse utilizando técnicas de gestión apropiadas (por ejemplo, prácticas de gestión integrada).
• La opción 3, supresión gradual del régimen del tabaco acompañado por un refuerzo de los esfuerzos de conversión, llevaría la producción de tabaco al mismo nivel que en el marco de la opción 2. En este caso se aplica el mismo razonamiento desarrollado en el contexto de la opción 2. Este se refiere a las implicaciones políticas para la intensidad específica, el paso a los cultivos alternativos y los efectos secundarios. Al igual que en la opción 2, la dotación prevista para la reestructuración podría utilizarse en favor de medidas agroambientales. Sin embargo, a diferencia de la opción 2, el dispositivo de ecocondicionalidad se aplicaría solamente cuando las superficies antes utilizadas para la producción de tabaco sean explotadas por agricultores que poseen derechos de pago establecidos en virtud del régimen de pago único. Al igual que en la opción 1, surgen problemas particulares en lo que respecta al abandono de las tierras puesto que, sin pagos directos, la aplicación del dispositivo de ecocondicionalidad, y en concreto la regla del mantenimiento de las tierras en
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«condiciones agrícolas y ambientales satisfactorias», no es aplicable.
Como conclusión de esta breve evaluación cualitativa, puede deducirse que la opción 2 sería la más apropiada con respecto a los objetivos medioambientales. Esto confirma lo ya explicado en detalle en la exposición de motivos de las propuestas jurídicas de la reforma de la PAC, principalmente los efectos medioambientales beneficiosos que se derivan del régimen de pago único disociado en conjunción con la aplicación del dispositivo de ecocondicionalidad.
5.2.4. Repercusión sobre la salud pública y los intereses de los consumidores
Tal como ya se ha subrayado a propósito del problema de coherencia con la política de desarrollo, la política actual en materia de tabaco no es coherente con las políticas en favor del consumidor y la salud pública, que figuran entre las prioridades de la estrategia comunitaria de desarrollo sostenible.
En la cumbre europea de Gotemburgo celebrada en junio de 2001, la Comisión presentó una comunicación sobre el desarrollo sostenible, en la que propuso una «reorientación de la ayuda a la Política Agrícola Común para recompensar prácticas y productos sanos y de alta calidad, en lugar de recompensar la cantidad. Tras la evaluación, en el año 2002, del régimen del tabaco, se adaptará de tal forma que puedan eliminarse progresivamente las subvenciones al tabaco; mientras tanto, se tomarán medidas destinadas a hallar fuentes de ingresos y actividades económicas alternativas para los productores y trabajadores del sector del tabaco; en función de estas medidas, se decidirá una fecha temprana para la eliminación mencionada.»
5.2.4.1. Efectos del consumo de tabaco en la salud
De acuerdo con los datos de la Organización Mundial de la Salud, el tabaco mata anualmente a 500.000 europeos, convirtiéndose en la primera causa de mortalidad. Fumar aumenta substancialmente el riesgo de mortalidad por cáncer de pulmón, de las vías respiratorias superiores y de otros cánceres, por enfermedades cardíacas, por derrame cerebral, por enfermedades respiratorias crónicas y por toda una serie de patologías médicas. El tabaquismo pasivo también conlleva riesgos para la salud y fumar durante el embarazo tiene efectos desfavorables en el desarrollo del feto.
Como riesgo importante para la salud pública, el tabaquismo debe tratarse muy seriamente así como cualquier posibilidad destinada a reducir las muertes ocasionadas por el tabaco. Simplemente una reducción del 5% significaría 25.000 muertos menos anualmente. A título comparativo, una reducción a la mitad del número de muertos en las carreteras evitaría anualmente 20.000 muertes13.
En la UE el consumo de tabaco constituye el principal factor de riesgo en el 12,3% de la mortalidad masculina y en el 5,7% de la femenina. Las cifras correspondientes al conjunto de Europa son: 17,1% para los hombres y 6,2% para las mujeres14. Sin embargo, dado que las mujeres están fumando tanto como los hombres en muchos países, el perjuicio para la salud aumenta entre las mujeres.
13 Comisión Europea: Comunicado de prensa IP/03/797, Bruselas, 4 de junio de 2003. 14 OMS. Informe sobre la salud en el Mundo 2002. Reducir los riesgos y promover una vida sana.
Ginebra, Suiza: Organización Mundial de la Salud, 2002.
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El tabaquismo constituye una causa importante de desigualdades en materia sanitaria15 y es responsable de más de la mitad de la diferencia entre la mortalidad masculina adulta en los grupos socioeconómicos más altos y más bajos. Por lo tanto, una reducción del tabaquismo sería una manera eficaz de reducir las desigualdades en materia sanitaria.
5.2.4.2. Repercusión de la producción/cultivo del tabaco en la salud pública
La repercusión sanitaria de las subvenciones al tabaco se trasmite a través de una secuencia compleja de pasos intermedios. Existen pruebas claras de cada paso individual, pero pocos estudios han evaluado la cadena de impacto. El enorme retraso entre la causa y el efecto en la puesta en práctica de medidas de lucha contra el tabaco, la reducción del consumo de tabaco y la mejora de la situación sanitaria complican aún más dichos estudios.
Diagrama – Modelo utilizado para analizar la repercusión en la salud pública
Las subvenciones para el cultivo del tabaco contribuyen a fomentar el consumo de tabaco y obstaculizan las medidas de lucha contra el tabaquismo. Los responsables políticos aparecen vinculados a intereses relacionados con el tabaco y se ofrece una imagen positiva del tabaco.
En los países productores de tabaco, sobre todo donde constituye un cultivo importante, las implicaciones políticas y económicas limitan la posibilidad de introducir políticas y medidas eficaces de lucha contra el tabaquismo.
La existencia de subvenciones a favor del tabaco socava la credibilidad de las medidas de lucha contra el tabaquismo y obstaculiza los esfuerzos sanitarios. Los medios de comunicación, las instituciones europeas y las organizaciones no gubernamentales hacen referencia frecuentemente a la incoherencia de las políticas comunitarias en materia de tabaco, que por una parte apoyan su cultivo y por otra luchan contra el tabaquismo.
15 Platt S., Amos A., Gnich W., Parry O. Smoking policies. In: Bakker M, editor. Reducing inequalities in
health: A European Perspective. Londres, Gran Bretaña: Routledge; 2002. p. 125-143.
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Aunque no se ha establecido ningún vínculo cuantificado entre el consumo de cigarrillos y el nivel de ayuda en favor de la producción nacional de tabaco:
• la comunidad sanitaria y los científicos consideran mayoritariamente que la supresión de las subvenciones en favor del tabaco constituye uno de los medios para combatir el tabaquismo. Una disminución del 5% en el consumo de tabaco tendría a largo plazo una repercusión más importante que la mayor parte del resto de medidas de salud pública;
• la opción 1 va claramente en contra de los objetivos comunitarios en materia de salud pública y protección al consumidor;
• las opciones 2 y 3 podrían suponer una reducción en el cultivo del tabaco en la UE y tendrían una cierta repercusión positiva en la lucha contra el tabaquismo y la salud pública.
5.3.Repercusión en la gestión sana y eficiente (presupuesto, supervisión, simplificación y controles)
5.3.1. Repercusión presupuestaria
Los 973.400.000 euros gastados en el ejercicio presupuestario de 2001 por el FEOGA en el sector del tabaco representan el 2,6% del gasto total del FEOGA en la subpartida 1 a) y el 2,3% del gasto del presupuesto agrícola total de la UE. La producción de tabaco crudo representa, en valor, solamente el 0,4% de la producción agrícola final de la UE.
En 2001, Grecia fue el Estado miembro productor que más ampliamente se benefició de la OCM del tabaco, con un 38,6% del gasto total, seguido por Italia (34,8%), España (11,8%), Francia (7,9%) y los demás países (P, D, B, A) que totalizan conjuntamente el 5,8% restante. La posición con respecto al gasto de Grecia e Italia se permuta si se compara el nivel de producción, porque la prima para las variedades orientales cultivadas por Grecia es más elevada que aquélla de la que se benefician los grupos cultivados en Italia.
Por lo que atañe al presupuesto de la Unión Europea, cada una de las tres opciones está basada en el principio de neutralidad presupuestaria.
La diferencia principal entre las opciones 2 y 3 reside en el porcentaje y la duración de progresión del Fondo del tabaco y en el cambio consiguiente entre las dos subpartidas presupuestarias.
Los procedimientos financieros necesarios coincidirían con aquéllos que deben crearse para el sistema de modulación adoptado en el marco de la reforma de la PAC.
5.3.2. Repercusión en la supervisión
• Las adaptaciones previstas en la opción 1 podrían traducirse en un cierto grado de simplificación, aunque de proporciones limitadas. En cualquier caso se implantará el dispositivo de ecocondicionalidad (como consecuencia de la aplicación horizontal a todos los pagos directos acordada en la reforma de la PAC).
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A largo plazo, la aplicación del sistema en los nuevos Estados miembros podría plantear algunos problemas, una vez finalizado el período de aplicación del sistema simplificado. Todos los países de la adhesión obtuvieron de la UE la posibilidad de abonar la ayuda en favor del tabaco de forma simplificada (ayuda por ha) a partir de su adhesión. Polonia y Chipre ya han decidido optar por este sistema de pago.
• El pago disociado de la opción 2 podría simplificar considerablemente el régimen, ya que está previsto incorporarlo en el sistema de pago único por explotación. Dicho pago se concedería de conformidad con el dispositivo de ecocondicionalidad, tal como fue acordado en la reforma de la PAC con respecto a otros pagos disociados. El reglamento de la OCM podría ser derogado y los elementos restantes, principalmente los relacionados con las normas comerciales, incluidos en un reglamento horizontal específico. En la opción 2, la dotación prevista para la reestructuración debería funcionar como una herramienta financiera y destinarse las cantidades disponibles a las regiones tabaqueras, de conformidad con las normas existentes en el marco de los planes del desarrollo rural. En otras palabras, se aplicará completamente el principio de subsidiariedad y no habrá ninguna necesidad de crear procedimientos adicionales. Además, el pago disociado sería, con mucho, el sistema más fácil de aplicar en los nuevos Estados miembros una vez finalizado el período de aplicación del sistema simplificado.
• La supresión gradual prevista en la opción 3 no aportará ninguna simplificación hasta su completa finalización. La supervisión del sistema complejo actual será pues necesaria durante todo el período de supresión gradual.
6. CONCLUSIÓN
La presente evaluación ha examinado la repercusión económica, social y medioambiental, positiva o negativa, que las tres opciones de reforma podrían tener en las distintas áreas afectadas por la producción de tabaco, así como su coherencia con los objetivos fijados por las políticas comunitarias. De todo ello se deducen las conclusiones siguientes.
Las opciones 1 y 3 no permitirían alcanzar los nuevos objetivos de la PAC ni solucionar los problemas inherentes a la OCM actual.
La opción 1 sólo ofrece simples modificaciones de la OCM actual, sin mejoras sustanciales de la situación del mercado ni aumento de la coherencia del régimen del tabaco con las demás políticas comunitarias. Además, subsistirían muchas de las complejidades del régimen existente y sería muy difícil de aplicar en los Estados miembros de la adhesión después del período de transición.
La opción 3, que supone la eliminación progresiva del régimen actual, amenaza con deteriorar seriamente las rentas de los productores, el empleo y el tejido rural de las regiones productoras. Muchas de estas regiones son ya frágiles, con amplios sectores de su población y de su actividad económica directamente dependientes de la producción de tabaco. La dotación prevista para la reestructuración ayudaría a atenuar la repercusión negativa de esta opción, pero difícilmente impediría la persistencia de los problemas endémicos al final del período de supresión gradual.
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La opción 2, que supone la disociación de las ayudas, debería traducirse en una mejora de la situación del mercado y representaría, una vez ejecutada por completo, un método de ayuda a las rentas agrícolas más simple y más eficiente, evitando al mismo tiempo los efectos distorsionadores exteriores del régimen asociado actual. La nueva dotación para la reestructuración impulsaría en mayor medida la conversión de la producción de tabaco y consolidaría la cohesión. El planteamiento representado por esta opción es enteramente coherente con la PAC reformada y sus objetivos. Al ofrecer una ayuda disociada, pero concentrada, el nuevo régimen contribuiría a alinear la PAC con otras políticas de la Unión dirigidas a promover la salud pública, el medio ambiente y el desarrollo sostenible.
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Cuadro recapitulativo de los efectos de la reforma
OPCIONES: EFECTOS EN:
Opción 1 Status quo (OCM actual adaptada)
Opción 2 Disociación
Opción 3 Supresión progresiva de la prima
Producción Ligero descenso Fuerte descenso Muy fuerte descenso Precios a la producción Aumento
(debido principalmente al recorte de las primas)
Aumento Aumento (debido principalmente a la supresión
progresiva de las primas) Ingresos de los agricultores
Ligero o fuerte descenso (en función del recorte de las primas)
Eficacia creciente de la transferencia de ingresos
Fuerte descenso
Cohesión Sin cambios Reforzada Fuerte deterioración Estructuras económicas Sin cambios Reforzada Fuerte deterioración Comercio Sin cambios Aumento limitado de las importaciones Fuerte aumento de las importaciones Países desarrollados Incoherente con las políticas
comunitarias Aumento de la coherencia Efectos contrastados
Salud pública Incoherente con las políticas comunitarias
Aumento de la coherencia Aumento de la coherencia
Medio ambiente Incoherente con las políticas comunitarias
Aumento de la coherencia Aumento de la coherencia
Presupuesto Neutro Neutro Neutro (ahorros después de 10 años) Simplificación Ligera mejora Mejora manifiesta Ninguna mejora Controles Sin cambios Racionalización Sin cambios Aplicable en los nuevos Estados miembros
Difícil Fácil Difícil
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ANEXOS
Anexo 1: Mandato del grupo director interservicios tabaco
Anexo 2: Direcciones Generales de la Comisión que participan en el grupo director interservicios
Anexo 3: Partes interesadas consultadas
Anexo 4: Opinión y contribuciones de las partes interesadas
Anexo 5: Prima al tabaco y umbral de garantía
Anexo 6: Naturaleza económica de las ayudas actuales al tabaco
Anexo 7: Gráficos - Repercusión en la renta en regiones de Grecia y España
Anexo 8: Indicadores de renta
Anexo 9: Mapa
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Anexo 1
MANDATO DEL GRUPO DIRECTOR INTERSERVICIOS DEL TABACO
1. Decisión de la Comisión para establecer un grupo director interservicios del tabaco
Al aprobar su programa de trabajo para 200316, la Comisión anunció para junio de 2003 una propuesta de revisión del régimen aplicable al tabaco y decidió que esta propuesta fuera objeto de un estudio de impacto detallado bajo la responsabilidad de la DG AGRI, con un grupo director interservicios (GDI).
La presente decisión se refiere a la comunicación sobre la evaluación del impacto de junio de 200217, y en particular al paso siguiente, que establece el mandato del GDI.
En algunos casos, para tratar las propuestas con mayor importancia política e impactos transversales más significativos, la Comisión puede decidir que la DG responsable de la evaluación del impacto cuente con la asistencia de un grupo interservicios, normalmente presidido por esta DG, en el que estén representadas las DG más afectadas y la Secretaría General. La Comisión se asegurará que la concepción de esas propuestas tiene en cuenta los aspectos intersectoriales horizontales, como el impacto económico, social y medioambiental, en la fase más temprana posible del proceso. La función del grupo interservicios es definir el alcance y controlar los progresos de la evaluación del impacto y supervisar la elaboración de los informes de evaluación del impacto de las propuestas transversales.
2. Enfoque del expediente tabaco
En el caso del tabaco, el fuerte impacto intersectorial y la importancia política ya se destacaban en la comunicación de la Comisión sobre la estrategia de la UE para un desarrollo sostenible18. Prevé la acción siguiente que se encuentra en el apartado titulado «Responder a las amenazas a la salud pública»:
«Tras la evaluación, en el año 2002, del régimen del tabaco, se adaptará de tal forma que puedan eliminarse progresivamente las subvenciones al tabaco; mientras tanto, se tomarán medidas destinadas a hallar fuentes de ingresos y actividades económicas alternativas para los productores y trabajadores del sector del tabaco; en función de estas medidas, se decidirá una fecha temprana para la eliminación mencionada.»
La evaluación del régimen del tabaco está a punto de finalizar y la lleva a cabo un asesor externo, bajo la responsabilidad de la DG AGRI y con la ayuda de un grupo de control que incluye, además, a las DG BUDG, COMP, ECFIN y SANCO.
3. Etapas de trabajo del GDI tabaco
Las etapas de trabajo del GDI del tabaco deberían seguir la marcha prevista en la comunicación sobre la evaluación del impacto:
16 COM (2002) 590 final de 30.10.2002. 17 COM (2002) 276 final de 5.6.2002. 18 COM (2001) 264 final de 15.5.2001.
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3.1 Análisis del objeto
El primer punto del proceso de la evaluación del impacto gira en torno a la identificación y el análisis del objeto o los objetos de una o varias áreas de actuación. Este punto se describirá con referencia a sus aspectos económicos, sociales y medioambientales.
En el caso del tabaco, dos documentos contribuirán a proporcionar la base de información para el análisis de los problemas por los servicios de la Comisión:
– el informe de evaluación;
– el informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de la organización común del mercado en el sector del tabaco crudo19.
3.2 Identificar los objetivos
Sobre la base del análisis de los problemas, los objetivos de acción se expresarán como resultados previstos en un período de tiempo determinado.
En el caso del tabaco, la comunicación sobre la estrategia de desarrollo sostenible, citada anteriormente, ya va lejos en la fijación de los objetivos para la revisión de la OCM. Ésta deberá tener en cuenta también los objetivos asignados a la PAC.
3.3 Identificar opciones políticas e instrumentos alternativos
Las opciones o los instrumentos alternativos para lograr los objetivos de la política siempre deberían considerarse en una fase temprana de la preparación de las propuestas. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad también deberían tomarse en cuenta, y ha de profundizarse en ellos durante todo el proceso de evaluación del impacto. La hipótesis de una «no-intervención política» siempre debe incluirse en el análisis como punto de referencia para comparar con otras opciones.
Las opciones de políticas en materia de tabaco se establecerán teniendo en cuenta la comunicación sobre la estrategia de desarrollo sostenible y el enfoque general adoptado para la revisión intermedia de la PAC.
3.4 Análisis del impacto
En relación con la opción política elegida y, si es posible, con las alternativas previstas, se examinarán todos los impactos positivos y negativos pertinentes, que se consignarán en el análisis de impacto, haciendo especial énfasis en sus dimensiones medioambientales, económicas y sociales. Este proceso consta de dos fases: identificación de los impactos pertinentes («detección») y evaluación de los mismos en términos cualitativos, cuantitativos o monetarios («contenido»).
Las Direcciones Generales que participen en el GDI serán invitadas a examinar las incidencias de las diferentes opciones en el tabaco en su ámbito de competencia.
19 SEC (2002) 1183 del 6.11.2002.
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3.5 Aplicación, seguimiento y evaluación ex post
La evaluación del impacto debería identificar cualquier posible dificultad a la hora de aplicar las opciones evaluadas y describir de qué manera se tendrán en cuenta, por ejemplo, en la elección de períodos de aplicación o la entrada en vigor gradual de una medida. Las consiguientes evaluaciones intermedia y ex post seguirán las normas de la Comunicación sobre evaluación, que establecen una evaluación general ex post o intermedia con una periodicidad de seis años como máximo, dependiendo de la naturaleza de cada actividad.
4. Calendario e informes
Problemas planteados e identificación de las opciones finales de enero 2003
Identificación de los impactos finales de febrero 2003
Evaluación de los impactos mediados de abril 2003
Informe final finales de mayo 2003
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Anexo 2
DIRECCIONES GENERALES DE LA COMISIÓN QUE PARTICIPAN EN EL GRUPO DIRECTOR INTERSERVICIOS
SG
DG AGRI
DG ECFIN
DG TRADE
DG ENV
DG DEV
DG COMP
DG SANCO
DG ELARG
DG BUDG
DG ENTR
DG EMPL
DG REGIO
OLAF
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Anexo 3
LISTA DE PARTICIPANTES EN EL COMITÉ PERMANENTE DEL TABACO Y EN EL FORO DEL TABACO (4.6.2003)
COMITÉ PERMANENTE DEL TABACO
Organización Nombre Función Sector
CEJA Sr. CHRAS Diamadis P AGRICULTURA COGECA Sr. PFANGER Hermann T AGRICULTURA COPA Sr. ABRUNHOSA Antonio T AGRICULTURA COPA Sr. HERNANDEZ ROLDAN Juan T AGRICULTURA COPA Sr. TRIVELLIZZI Walter T AGRICULTURA COPA Sr. VEDEL François T AGRICULTURA CELCAA Sr. BEUTHNER Ekkard T COMERCIO CELCAA Sr. FERAT Michel T COMERCIO CELCAA Sr. JACKSON Dennis T COMERCIO CELCAA Sr. LIMNEOS Ioannis T COMERCIO BEUC Sr. JOOSSENS Luc T CONSUMIDORES COGECA Sr. FANZO Ciro T COOPERATIVAS COPA Sr. LIOLIOS Nikos T COOPERATIVAS COPA Sr. MANZANERO INIESTO Juan Jose T COOPERATIVAS COPA Sr. WULLEPIT Oscar T COOPERATIVAS CIAA Sr. DE VROEY Francis T INDUSTRIA CIAA Sr. OBERRECHT Wolfgang T INDUSTRIA CIAA Sr. PAULING Reinhard FT INDUSTRIA CIAA Sra. PEDERRIVA Antonella FT INDUSTRIA CIAA Sr. SANCHEZ HORNEROS GARCIA Tomás T INDUSTRIA CIAA Sr. VIDAL Maurice T INDUSTRIA EFFAT Sr. SCHORMANN Dieter O TRABAJADORES EFFAT-OBSERVADORES
Sr. DREUX Daniel O TRABAJADORES
EFFAT-OBSERVADORES
Sr. OROSMANDO Francesco O TRABAJADORES
P: Presidente
T y FT: experto
O: observador
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Foro del tabaco (4.6.2003) Salud Pública:
1. Dr. Erkki Vartiainen National Public Health Institute Department of Epidemiology- Finlandia
2. Sra. Trudy Prins STIVORO - Países Bajos
3. Prof. Manuel Pais Clemente Conselho Prevenção do Tabagismo - Portugal
4. Clive Needle ENHPA netw - Reino Unido
Industria de la transformación:
5. ALTADIS Sr. Georges Podeur
6. EUROPEAN SMOKING TOBACCO ASSOCIATION – ESTA Sr. van den Driest
Consumidores:
7. Luk Joossens BUREAU EUROPEEN DES UNIONS DE CONSOMMATEURS – BEUC
Sr. Thomas Gerard - Francia
Medio ambiente:
8. Birdlife international Birdlife European Regional Office - Países Bajos
9. Chatziparadeisis Christos Teacher of Mechanology in high school – Grecia President of the committee for the protection of the environment of the region of Langada
10. Mauro Albrizio European Affairs Director Legambiente - European Policy Office
Autoridades locales:
11. Sr. Tsoutsos Ioannis Mayor of Potamia Larissas - Grecia
12. Sr. José Moreno Gómez Alcalde de TALAYUELA - España
13. Fernanda Cecchini SINDACO DI CITTA’ DI CASTELLO - Italia
Desarrollo:
14. SOLAGRAL Sra. Hermelin
Productores:
15. UNITAB – Francia François Vedel y Rémy Losser
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Anexo 4
OPINIÓN DE LAS PARTES INTERESADAS
Los servicios de la DG AGRI se reunieron con las partes interesadas de la sociedad civil para tener en cuenta el mayor número posible de pareceres de los ciudadanos europeos. Su contribución a la evaluación del impacto de las distintas opciones de la reforma fue muy enriquecedora e interesante.
1. Grupo permanente del tabaco – 13 de marzo de 2003
Los miembros recibieron un documento en el que se describían las opciones básicas para el futuro.
Sobre dicho documento, los representantes de los productores de tabaco y de las cooperativas del sector condenaron la estrategia errónea adoptada por la Comisión en sus negociaciones con la OMC. Rechazaron categóricamente la tercera opción que implica reducir progresivamente las subvenciones, opción ya desechada oficialmente tanto por el Consejo de Ministros de Agricultura como por el Parlamento Europeo. Consideraron que la segunda opción (ayuda disociada de la producción) tendría efectos desastrosos y engendraría graves problemas sociales en las regiones productoras de tabaco. Solicitaron el mantenimiento del sistema actual a largo plazo, eventualmente acompañado de las medidas necesarias, para garantizar que los productores de tabaco puedan permanecer en sus tierras y continuar trabajando sin ansiedad en un marco estable al tiempo que mantienen sus esfuerzos para mejorar la calidad. El régimen existente ha funcionado satisfactoriamente y ha presentado el menor número de problemas en comparación con los regímenes aplicados a otros cultivos. Nadie presentó alternativas viables a la producción de tabaco aceptables por los productores. El resto de las opciones sólo son estratagemas orientadas a la reducción radical o incluso a la supresión de las subvenciones al tabaco. Si la Comisión las aprueba oficialmente habría reacciones y agitaciones sociales.
El representante del comercio del tabaco dijo que las opciones que implican la eliminación del régimen comunitario no coinciden con los acuerdos que se habían alcanzado con los países de la adhesión. Solicitó el mantenimiento del sistema actual para que las industrias del tabaco puedan seguir funcionando.
El representante de los consumidores no se pronunció en favor de una opción específica pero criticó el nivel demasiado elevado de la ayuda comunitaria al sector del tabaco. Además, señaló que las cuotas de producción de los grupos de las variedades III y V deberían transferirse a otros grupos de variedades con mucha más demanda en el mercado.
2. Foro del tabaco celebrado el 4 de junio de 2003 (lista de participantes en el anexo 3)
Las partes interesadas participantes recibieron un documento en el que se exponían las opciones de base para el futuro, un documento que presentaba la estructura agrícola del sector y otro documento sobre el funcionamiento de la OCM del tabaco.
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Alcaldes - Basándose en dichos documentos, los tres alcaldes que representaban las principales áreas de producción de tabaco en Italia, Grecia y España subrayaron que la primera opción garantizaría el mantenimiento del nivel de empleo actual y la conservación del paisaje y evitaría la desertificación de la tierra. La segunda opción conduciría al abandono de la producción sin alternativas rentables y, por lo tanto, acarrearía grandes problemas de desempleo. El alcalde español de Talayuela también declaró que la escasa producción subsistente sería de muy baja calidad con un gran peligro para la salud de los consumidores. La tercera opción tendría consecuencias terribles para el empleo y la producción de tabaco de la UE sería reemplazada por una producción importada. El alcalde italiano añadió que el nivel de renta disminuiría en toda la zona de producción. También se produciría un impacto negativo en la pequeña industria mecánica ligada al sector del tabaco. El alcalde griego de Potamia Larissas confirmó el grave riesgo de desempleo para toda la comunidad local si se adoptan las opciones segunda o tercera.
Los expertos sanitarios describieron las consecuencias negativas del consumo de tabaco en la salud de los ciudadanos. Explicaron que el tabaco es responsable de 500.000 muertes cada año en Europa y del 10% del conjunto de enfermedades. Presentaron varios argumentos relativos a la salud, incluido el hecho de que fumar es una etapa hacia el consumo de drogas. También subrayaron la incoherencia de la ayuda al sector del tabaco, mientras que la política europea en materia de tabaco desalienta el uso del tabaco, y su publicidad. Los tres expertos coincidieron en la necesidad de suprimir la ayuda a la producción de tabaco y pusieron énfasis en la necesidad de examinar en el futuro el impacto de la ampliación sobre una competitividad creciente de las zonas de producción de tabaco. Un experto manifestó su preferencia por la tercera opción.
El representante de los consumidores observó que la ayuda actual no será viable en el momento de la adhesión de Bulgaria y Turquía en la UE. Será necesario encontrar soluciones alternativas para ayudar a las economías de las regiones productoras. El problema es político y la DG AGRI no estará en condiciones de solucionarlo por sí sola.
El representante de los defensores del medio ambiente subrayó la excesiva ayuda al sector del tabaco del cual se benefician indirectamente las multinacionales del sector. De hecho, se trata del único caso en el sector agrícola en el que los precios de producción son inferiores a los precios de importación. A lo largo del proceso de reconversión deberán encontrarse soluciones rentables con los productores y las comunidades locales. Recalcó los problemas causados por la producción de tabaco en la contaminación del agua. Además, recordó a los participantes la necesidad de permitir a los países menos desarrollados exportar su producción de tabaco a la UE ya que en algunos casos se trata de su único recurso económico. Con estas condiciones, la única opción viable es la segunda. Otro representante recordó el alto riesgo de desertificación en caso de abandono de la producción de tabaco en las zonas marginales y manifestó que la opción 1 constituye la mejor manera de conservar un entorno ambiental equilibrado.
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El representante de la industria de transformación del tabaco explicó que la producción europea de tabaco ha suministrado hasta ahora un producto con bajos residuos de plaguicidas y un control muy estricto en su uso, al contrario de lo que sucede con el tabaco importado. Informó a los participantes que los EE.UU., Japón y Suiza subvencionan su propia producción de tabaco y que la producción europea no sería viable sin el régimen de ayuda puesto que la India y China son países muy competitivos y ya producen un tabaco de calidad comparable.
El representante de los trabajadores manifestó que la segunda opción entraña un grave riesgo de impacto para la industria de primera transformación y para el empleo. Está claro que el tabaco es un producto legal, mejor controlado en Europa que en los terceros países y por consiguiente la producción europea no debe criminalizarse. Una solución equitativa es necesaria para todos, productores, transformadores, trabajadores y ciudadanos.
El responsable del desarrollo subrayó la importancia esencial de la exportación de tabaco producido por los países menos desarrollados. En algunos casos, se trata de la única mercancía que estos países pueden exportar porque las demás producciones se consumen directamente en el interior para sobrevivir.
Los representantes de los productores, en nombre de UNITAB, recordaron la importancia de la OCM del tabaco tanto en términos de desarrollo económico como de empleo en las empresas productoras europeas. El tabaco es la industria que emplea el más alto nivel de mano de obra en agricultura. Recordaron, al igual que el alcalde español, las inaceptables críticas morales referentes al tabaco cuando todos los Estados miembros perciben 63.000 millones de euros de los impuestos que gravan el consumo de tabaco. Sin embargo, son plenamente conscientes de los problemas de salud pública. En cualquier caso, aunque no hubiera producción europea de tabaco habría consumo de tabaco procedente de las importaciones. Insisten en que es muy fácil decir que los productores de tabaco deben ser creativos pero en realidad las alternativas rentables a la producción de tabaco no existen. Los productores de tabaco están traumatizados por la situación actual. En el futuro será necesario garantizar una renta estable y permitir a los productores permanecer en sus tierras. Solicitaron que, antes de adoptar cualquier decisión de la reforma del sector del tabaco, será imprescindible realizar estudios de impacto muy serios. Por último, informaron a los participantes que el tabaco es una producción mucho menos contaminante que otras. De hecho la fertilización por nitrógeno es de 200 kg por ha para la producción de maíz mientras que para el tabaco es solamente de 50 kg por ha. Consideran que sería mejor estimular en los terceros países la producción de productos alimenticios antes que el tabaco.
3. Reuniones bilaterales y contribuciones escritas
Además, y previa petición, los servicios de la DG AGRI se reunieron con los representantes de los productores y de la industria.
Otras partes interesadas, incluidos los representantes de los consumidores, enviaron sus contribuciones escritas y han sido tenidas en cuenta íntegramente.
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Anexo 5
IMPORTES DE LA PRIMA Y UMBRALES GARANTIZADOS
1–
PRIMAS PARA LOS TABACOS EN HOJA DE LAS COSECHAS DE 2002, 2003 y 2004
I II III IV V VI VII VIII
Tabaco curado al
aire caliente
Tabaco rubio curado
al aire
Tabaco negro curado al aire
Tabaco curado al fuego
Tabaco curado al
sol
Basmas Katerini Kaba Koulak
EUR/kg 2,98062 2,38423 2,38423 2,62199 2,14581 4,12957 3,50395 2,50377
2–
EUR/kg
Badischer Geudertheimer, Pereg, Korso 0,5509
Badischer Burley E y sus híbridos 0,8822
Virgin D y sus híbridos, Virginia y sus híbridos 0,5039
Paraguay y sus híbridos, Dragon vert y sus híbridos, Philippin, Petit Grammont (Flobecq), Semois, Appelterre 0,4112
IMPORTES SUPLEMENTARIOS
Variedades
3– (t)
VIBasmas
VIIKaterini
VIII KabaKoulak
Total
Italia 48 263 47 689 15 682 6 255 8 833 498 127 220Grecia 35 242 11 842 6 938 27 114 24 014 16 696 121 846España 29 028 5 545 6 388 30 40 991Portugal 4 906 1 028 5 934Francia 10 490 9 262 5 170 24 922Alemania 4 728 2 588 3 731 11 047Bélgica 149 1 404 1 553Austria 29 426 96 551
132 686 78 529 32 471 6 285 15 771 27 114 24 512 16 696 334 064
UMBRALES DE GARANTÍA PARA 2003 Y 2004I Tabaco
curadoal airecaliente
II Tabaco
rubiocurado alaire
III Tabaco
negrocurado alaire
IV Tabaco
curadoal fuego
V Tabaco
curadoal sol
Otros
58
4– Desglose de la producción y de la mano de obra en el sector del tabaco en la UE
Tramos (toneladas de
tabaco)
Cantidades de tabaco**
(toneladas)
Tramos (hectáreas de
tabaco)
Número de explotaciones con
tabaco*
SAU Total de explotaciones tabaqueras*
(ha)
SAU por explotación*
(ha)
Total tabaco (ha)*
% Mano de obra familiar /Total (UTA)
Mano de obra familiar total en
UTA*
Mano de obra no familiar total en
UTA*
Mano de obra total en UTA*
0 - 3,5 106 373 0 - 1,31 55 190 351 220 6 39 790 91 65 300 6 090 71 390 3,5 - 10 105 518 1,31 - 3,74 20 000 243 840 12 39 470 78 29 790 8 510 38 300 10 - 20 37 213 3,74 - 7,48 2 740 68 100 25 13 920 54 3 760 3 150 6 910 20 - 40 25 638 7,48 - 14,96 950 46 730 49 9 590 36 1 220 2 130 3 350 40 - 60 13 581 14,96 - 22,44 290 21 020 72 5 080 22 350 1 240 1 590
60 - 100 13 902 22,44 - 37,41 180 28 000 156 5 200 13 210 1 410 1 620 100 - 200 15 826 3741 - 74,81 120 24 680 206 5 920 9 160 1 620 1 780
+ 200 17 377 > 74,81 50 14 340 287 6 500 5 60 1 200 1 260 > 10 toneladas 123 537 >3,74 4 330 202 870 47 46 210 35 5 760 10 750 16 510
Total 335 428 79 520 797 930 10 125 470 80 100 850 25 350 126 200
Fuente:* Datos de Eurostat** DG AGRI
59
Anexo 6
NATURALEZA ECONÓMICA DE LA AYUDA ACTUAL AL TABACO
Los pagos compensatorios y el sostenimiento de los precios son dos herramientas políticas diferentes con impacto económico diferente.
El siguiente análisis se centra en los efectos provocados en el caso de un producto agrícola en un gran país de importación neta, que es una situación similar a la que conoce el tabaco en el mercado de la UE.
La prima que se abona al tabaco está clasificada, en la notificación de ayuda interna en la OMC, en el compartimento ámbar (es decir, una ayuda que provoca distorsiones en los intercambios comerciales) dentro de la cual no entra en la categoría de sostenimiento de los precios, sino en el grupo de pagos directos sin exoneración.
La razón es simple. La ayuda al tabaco no se ejecuta a través de un mecanismo de precios de mercado garantizados, sino con un sistema de precios garantizados (hasta una cantidad determinada de producción) abonados a las organizaciones de productores por el presupuesto de la UE. En otras palabras, la política de ayuda al sector del tabaco se integra en la categoría de «pagos compensatorios».
Las diferentes características de ambos instrumentos se representan en el gráfico siguiente. Ambos diagramas representan la oferta y la demanda en un sistema simple de precio y cantidad. El punto de salida inicial es el precio p, que determina la oferta qs y la demanda qd. La distancia entre ambos constituye el nivel de importaciones necesarias.
• Examinemos la primera solución, es decir el sostenimiento de los precios. El Gobierno determina el precio institucional p' y eso provoca un aumento de la producción a q's y una disminución de la demanda a q'd. También provoca una disminución de las importaciones a la cantidad q'sq'd. Para controlar este precio interno independientemente de la influencia del precio de equilibrio (precio mundial), también debe ponerse en marcha un sistema de barreras a los intercambios comerciales.
60
• En el caso de los pagos compensatorios, por el contrario, el Gobierno fija un precio objetivo p' al nivel que quiere que el agricultor reciba por sus productos. Este precio objetivo aumenta la producción a q's. El precio de equilibrio p es aún el precio de mercado y los consumidores aún compran qd. En este caso se produce una disminución de las importaciones a la cantidad q'sqd.
El siguiente cuadro resume los efectos económicos positivos de ambos instrumentos:
Sostenimiento de los precios Pagos compensatorios
Ganancia del productor Pérdida del consumidor Ganancia del contribuyente Pérdida del contribuyente
A A + B + C + E
C
A
A + B
Pérdida neta B + E B
En ambos casos los productores obtienen el mismo importe, la zona A. En el caso de una sostenimiento de los precios este aumento es financiado por los consumidores que pagan un precio superior al precio de equilibrio. La pérdida para el consumidor es la zona A+B+C+E. Gracias al gravamen sobre las importaciones, el Gobierno obtiene C. Cuando se aplica una política de sostenimiento de los precios, la pérdida neta, o pérdida económica, corresponde a B+E.
En el caso de los pagos compensatorios la ganancia de los productores es abonada por los contribuyentes, porque la diferencia entre el precio objetivo y el precio de equilibrio se transfiere directamente a los agricultores a partir del presupuesto fiscal. La pérdida de los contribuyentes corresponde a A+B. Cuando se aplica un sistema de pagos compensatorios el efecto económico equivale a B.
El gráfico no muestra los efectos de esta política interna en el mercado mundial, pero debido al tamaño de nuestro país, el aumento de la producción empuja a la baja el precio de mercado mundial. En el primer caso esto significa que los consumidores tienen que pagar una cantidad mayor del sostenimiento de los precios; en el caso de los pagos compensatorios, esto significa que los consumidores se benefician de precios menores, pero también significa que el importe transferido directamente por el Estado al agricultor también aumenta.
En resumen, ambos instrumentos transfieren fondos a la agricultura y aumentan la producción. Las principales diferencias, que también se reflejan en los efectos económicos de ambos instrumentos, son el control del precio de mercado en el régimen de sostenimiento de los precios y el tipo de financiación.
61
Anexo 7 REPERCUSIÓN EN LOS INGRESOS
Impact of tobacco reform on family farm income(3rd step with 25% price increase)
by initial tobacco area and for alternative production choices - Sterea
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Current situationContinuation of tobaccoNo productionDurum
Average farm
Impact of tobacco reform on family farm income(3rd step with 25% price increase)
by initial tobacco area and for alternative production choices - Thessalia
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Current situationContinuation of tobaccoNo productionDurum
Average farm
Impact of tobacco reform on family farm income
(3rd step with 100% price increase)by initial tobacco area and for alternative production choices - Extremadura
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20tobacco area (ha)
FFI (
€)
Current situationContinuation of tobaccoNo productionDurum
Average farm
62
Anexo 8 INDICADORES DE INGRESOS
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Anexo 9