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ESTADO DEL ARTE | EDUCACIÓN SECUNDARIA

Estado del arte sobre políticas para la educación secundaria en América Latina a partir de trabajos publicados entre 2014 y 2019

Nancy Montes y Victoria D’Agostino

Diciembre 2019

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La serie de documentos Estado del Arte de investigaciones de políticas

educativas, se inscribe en el marco de las actividades del Área de Investigación

y Desarrollo del IIPE UNESCO Buenos Aires, cuya misión institucional consiste

en fortalecer las capacidades de los Estados Miembros de la UNESCO en

América Latina para planificar y gestionar sus sistemas educativos.

La producción de estos documentos se enmarca específicamente dentro del

proyecto “Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina”

(SITEAL). El SITEAL es un observatorio en línea que ofrece una base de

políticas y normativas de educación y primera infancia, una base de

investigaciones sobre políticas educativas y primera infancia, y una base

estadística, a partir de las cuales se producen documentos que sistematizan e

interpretan su información para el seguimiento de la situación de los derechos

en la región latinoamericana

El objetivo de los Estados del Arte es facilitar a los equipos técnicos de gobierno,

investigadores, docentes y capacitadores, documentos que sistematicen y

analicen investigaciones sobre ciertos temas relevantes para la planificación y

gestión de la política educativa. A través de esta modalidad de estudio, se intenta

generar conocimientos útiles, con la finalidad de identificar y resumir el nivel de

desarrollo de cada tema, reconociendo dimensiones, categorías y focos, así

como también los puntos de disidencia, las constantes, las tendencias y los

desafíos actuales que emergen en cada caso. El propósito de estos estudios es

aportar a la comprensión del tema seleccionado y, al mismo tiempo, enriquecer

el debate educativo.

Lo que se espera es que, mediante sus distintos ejes, esta serie de documentos

funcione como un conjunto de estudios que faciliten la traducción del

conocimiento producido por el mundo académico hacia el campo de la política

pública.

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Contenido Introducción ........................................................................................................ 4

1. Primera parte: Relevancia de la temática para la región ............................. 5

2. Segunda parte: Los componentes de un estado del arte sobre políticas

educativas en educación secundaria ................................................................. 8

2.1 ¿Qué entendemos por un estado del arte o estado de la cuestión? ..... 8

2.2 Organización del corpus trabajado ...................................................... 10

2.3 La investigación sobre políticas educativas en educación secundaria 13

2.3.1. Principales temáticas abarcadas ..................................................... 13

2.3.2 Los estudios que tienen a la región como objeto de análisis. Principales

resultados y recomendaciones de política ................................................. 21

3. Tercera parte: Conclusiones ...................................................................... 27

4. Bibliografía ................................................................................................. 30

5. Anexo......................................................................................................... 39

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Introducción

La educación secundaria es obligatoria para el tramo completo del nivel en trece

países de América Latina, es decir que la mayoría de nuestras sociedades han

definido como prioridad que sus adolescentes y jóvenes finalicen los estudios

hoy considerados básicos para el ejercicio de la ciudadanía y la participación en

el mundo laboral y cultural contemporáneo. El acceso a mayores niveles de

educación, como ha demostrado la investigación social acumulada, permite

también mejorar las condiciones de vida, situación que, a mediano plazo,

impacta en el ejercicio de este derecho social para mayores grupos

poblacionales.

El trabajo que aquí se presenta describe los modos en que la producción de

conocimiento de la región ha analizado las políticas implementadas en los

últimos años para garantizar el acceso, la permanencia y la terminalidad a la

educación secundaria, bajo el supuesto que constituye un objeto de interés para

la investigación por una doble razón: la extensión en relación con la cantidad de

países que se fijaron este propósito y las dificultades persistentes para avanzar

en esas direcciones, en contextos de desigualdades multidimensionales.

¿Por qué resulta de interés un estado del arte sobre políticas educativas? En los

últimos años el campo científico ha ampliado su producción como resultado del

incremento de la población que accede a la educación superior y de la

consecuente consolidación del campo académico, de modo que resulta posible

revisar el acumulado de estudios e investigaciones que se formulan preguntas y

recogen evidencia empírica sobre políticas y programas implementados y

también sobre las incidencias en los actores y poblaciones involucradas en esas

acciones. Por otra parte, los estados y los organismos de cooperación regionales

e internacionales han puesto a disposición resultados de evaluaciones y

diagnósticos que amplían lo que sabemos sobre el estado de la educación. Estos

recursos tienen una enorme utilidad para la toma de decisiones, aunque no

siempre resulta posible disponer de ese uso. Este trabajo, que sintetiza los

resultados de la búsqueda y análisis de estas producciones, colabora para ese

propósito, ofreciendo a los y las decisores/as reflexiones y datos destacados que

pueden invitar a profundizar o a reorientar aquellos aspectos abordados por los

estudios e investigaciones.

El trabajo se organiza en tres secciones. En la primera se presenta de modo

sintético un panorama de la temática y su relevancia en el contexto regional e

internacional. En la segunda sección se presenta el corpus trabajado, las

principales temáticas abordadas y los enfoques y técnicas predominantes en la

investigación en la región. Un apartado importante de esta sección presentará

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los principales resultados que interesan para el diseño, la implementación, la

evaluación y/o la reorientación de políticas destinadas a ese nivel de enseñanza,

a sus protagonistas o a sus condiciones. Finalmente, la tercera sección recoge

las principales conclusiones del mapeo realizado, sus aportes y las líneas que

abre una sistematización de este tipo para otros análisis posibles.

Agradecemos la oportunidad de haber revisado, a partir de la invitación de la

oficina IIPE UNESCO de Buenos Aires, la producción de colegas de los países

de la región en torno a una temática que nos ocupa de muchos modos para

avanzar en la ampliación del derecho a la educación de adolescentes, jóvenes y

adultos. Agradecemos también la lectura atenta y los comentarios realizados por

Daniel Pinkasz, colega de la FLACSO a las primeras ideas y versiones que

organizaron esta sistematización y esta escritura que es, como sabemos, una

mirada posible entre otras tantas que se podrían desarrollar, porque un estado

del arte es también un modo de mirar lo que hemos acumulado como evidencia

en el campo de las ciencias sociales en torno a la cuestión de la educación

secundaria y las miradas, se saben son subjetivas y cambiantes.

Como el libro de Rayuela, de Cortázar, que ofrece dos itinerarios de lectura

posibles, este texto puede leerse también, al menos de dos formas. Del modo

tradicional, de comienzo a fin o bien, si el lector o la lectora disponen de menos

tiempo, sugerimos abordar únicamente los puntos 2 y 3 de la segunda parte y la

sección final

1. Primera parte: Relevancia de la temática para

la región

Al finalizar las dos primeras décadas del siglo XXI, aproximadamente 65 millones

de adolescentes y jóvenes asisten a la educación secundaria en América Latina.

En trece de los diecinueve países de la región este nivel de enseñanza ha sido

considerado obligatorio de modo completo y en el resto, con excepción de

Nicaragua, la obligatoriedad alcanza a sus primeros años (secundaria baja o

ciclo básico, según la denominación utilizada en cada país). No obstante el

esfuerzo de inclusión, todavía un 15% de la población que tiene entre 11-12 y 17

años no se encuentra asistiendo a un establecimiento educativo y una parte

importante de la población adulta no alcanzó a completar este nivel de

enseñanza (SITEAL, 2019).

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Desde hace varios años los países incluyen entre sus compromisos nacionales

e internacionales impulsar la ampliación en el acceso al derecho a la educación

y en particular, en la región, las leyes de educación han impulsado la

responsabilidad estatal para avanzar en esta dirección, favoreciendo el acceso

gratuito para una parte importante de la población. Bajo la iniciativa Educación

Para Todos impulsada desde UNESCO, los países avanzaron en ampliar la

educación primaria, requisito básico para promover el ingreso a la educación

secundaria. En los años 2000, los Objetivos de Desarrollo del Milenio,

establecidos por las Naciones Unidas para un conjunto de sectores y los

acuerdos de Dakar específicos para educación, confirmaron esa direccionalidad

y agregaron la atención hacia la igualdad entre los géneros. En el año 2010, las

Metas Educativas 2021 impulsadas por la OEI para Iberoamérica también

propusieron ampliar la cobertura y la terminalidad del nivel secundario con

objetivos específicos para los años 2015 y 2021 y, más recientemente, los

Objetivos de Desarrollo Sostenible establecieron nuevos objetivos para el año

2030 que orientarán las políticas y los esfuerzos de las sociedades para

“asegurar que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza primaria

y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados

de aprendizaje pertinentes y efectivos” y “asegurar que todos los alumnos

adquieran los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el

desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo

sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad

de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía

mundial y la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la cultura al

desarrollo sostenible” (ODS 2030, Capítulo 4).

Como se puede apreciar en la evolución de la enunciación de las metas, y

conforme señala el documento “Situación educativa de América Latina y el

Caribe: hacia la educación de calidad para todos al 2015”, la concepción de

derecho a la educación se amplió, extendiéndose más allá del acceso y la mejora

de los aprendizajes, alcanzando también al trato digno, igualitario y no

discriminatorio (UNESCO, 2013).

El establecimiento de estas metas para la región permite traccionar los recursos

de los Estados pero también de los organismos internacionales hacia esos

objetivos priorizados, de allí el interés de hacer referencia a estos acuerdos. Al

mismo tiempo, estos objetivos se constituyen en parámetros para medir y evaluar

los avances realizados.

Los logros que evidencia la región en materia de acceso no son homogéneos

para todos los sectores sociales, los territorios o las poblaciones que habitan el

continente. La información disponible para algunos de los países que da cuenta

del clima educativo de los hogares en que viven los y las adolescentes y jóvenes

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que asistían a la educación secundaria en el año 2015

(http://www.siteal.iipe.unesco.org/indicadores), da cuenta de importantes

diferenciales en el acceso según se trate de hogares desfavorecidos y mejor

posicionados. Del mismo modo, aquellos adolescentes que viven en áreas

rurales o periféricas menores oportunidades respecto de quienes viven en áreas

urbanas. Poblaciones de pueblos originarios y afrodescendientes acceden en

menor medida al mismo derecho. Esta condición de persistencia de las

desigualdades de distinto tipo resulta uno de los desafíos más urgentes para la

región en términos de políticas sociales y educativas. Alcanzar a los sectores

más desfavorecidos para reducir las brechas de acceso entre poblaciones

organiza la agenda de políticas sociales y educativas para ampliar la oferta de

instituciones, las modalidades y formatos de la propuesta escolar, y los apoyos

para acompañar la asistencia, de modo de reducir los niveles de repitencia y de

abandono escolar y de incrementar las tasas de egreso.

El otro desafío es la calidad educativa. De acuerdo con los informes elaborados

desde la región por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad

Educativa y, de modo complementario, lo que resulta de las evaluaciones

realizadas por la OCDE, la mayor parte de los países de la región no logra

buenos desempeños en las principales áreas de enseñanza. La comprensión de

textos, las habilidades matemáticas y los conocimientos sobre las ciencias

constituyen hoy capacidades básicas para la habilitación cultural, laboral, social

y ciudadana. Además de estos saberes, las denominadas “habilidades para el

siglo XXI” engrosan las demandas para la formación que los sistemas escolares

deben garantizar. Esta situación pone el foco no sólo en las políticas curriculares

y en las prácticas de enseñanza y de evaluación sino también en las políticas

docentes.

Los avances de la tecnología, la ampliación de derechos en el reconocimiento

de las diferencias y los cambios culturales y sociales de los últimos años

cuestionan también la forma escolar actual y el sentido que esa propuesta tiene

para un número importante de estudiantes y de docentes. No solamente la

agenda internacional de metas globales pone un norte elevado para el

cumplimiento de los derechos sino también las propias poblaciones expresan su

demanda por una mejor educación y una mayor participación.

Como se desarrolla en la segunda parte, la agenda de la producción de

conocimiento en educación que tiene por objeto las políticas educativas para la

educación secundaria recoge estas problemáticas. De modo que hay una

primera constatación que surge de este trabajo y es que los temas que son

asunto de la política tienen para esa producción una centralidad relevante. Esta

cercanía de tópicos podría considerarse un buen signo para analizar las

relaciones entre la investigación social y las políticas públicas. Siguiendo la

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tipología de Carol Weiss, tres de los modelos enunciados por ella podrían

caracterizar esos vínculos: el modelo interactivo, para el que la investigación

ofrece insumos valiosos y señalamientos o asesoramiento para reordenar

prioridades, colabora en revisar “mitos” o sentidos construidos en torno a alguna

temática o aumenta la capacidad para la toma de decisiones; el modelo

iluminativo, en el que los resultados “iluminan” los problemas existentes e

influyen en el diseño de soluciones o en la orientación de algunos rumbos o bien

el modelo en el que la investigación contribuye a enriquecer el debate público

sobre problemas centrales de la política (Weiss, 1979). En cada país esa relación

tendrá modos y momentos reconocibles para científicos/as, decisores/as y

protagonistas de las políticas en todos sus niveles, dado que los resultados de

la investigación se ponen en diálogo con otras racionalidades que colaboran para

la definición y para la acción.

2. Segunda parte: Los componentes de un

estado del arte sobre políticas educativas en

educación secundaria

2.1 ¿Qué entendemos por un estado del arte o

estado de la cuestión?

En principio, un estado del arte es un producto de la investigación, en general

elaborado por investigadores/as y especialistas en torno a temáticas específicas.

Según diferentes autores, un estado de la cuestión es “… la revisión integral de

la producción escrita de las ciencias sociales en relación con (una determinada

temática) contemporánea teniendo en cuenta, a su vez, múltiples

heterogeneidades relativas a enfoques y perspectivas, así como la desigual

distribución institucional y espacial de dicha producción...” (Piovani, 2015: 89).

Otra definición, elaborada en México por el COMIE1, sostiene que: “…En cuanto

a la definición formal se optó por considerar al estado de conocimiento como el

análisis sistemático y la valoración del conocimiento y de la producción

generadas en torno a un campo de investigación durante un período

determinado. Esto permitiría identificar los objetos bajo estudio y sus referentes

conceptuales, las principales perspectivas teóricas-metodológicas, tendencias y

1 Consejo Mexicano de Investigación Educativa

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temas abordados, el tipo de producción generada, los problemas de

investigación y ausencias, así como su impacto y condiciones de producción...”

(COMIE, 2003: 4).

Para la elaboración de este trabajo hemos consultado dos obras antecedentes,

ambos “estados del arte sobre políticas educativas en educación secundaria”.

Uno de ellos, el referido arriba, elaborado desde y sobre México para los años

noventa y otro producido más recientemente desde FLACSO Argentina con

apoyo de UNICEF, que abarca el período 2003-2017. Entre ambos, si bien tienen

alcance nacional, rastrean casi tres décadas de producción académica, lo cual

ha permitido, además de servir como modélico, esbozar algunas comparaciones

con los ejes y temas priorizados desde la investigación para el estudio de las

políticas en los años previos a los que este trabajo se propuso abordar y con los

tipos de producciones realizadas.

El trabajo realizado en México destaca que se verifica un pasaje en la producción

de conocimiento del ensayo de opinión como expresión de la investigación

educativa característico de la década de los ochenta a estudios con soporte

empírico (encuestas, entrevistas o análisis de datos oficiales) para la década de

los noventa (COMIE, 2003; 177). Este movimiento puede asociarse con la mayor

disponibilidad de recursos de información de acceso público en la mayor parte

de los países, acompañando el desarrollo de sistemas estadísticos y la

instalación de operativos de evaluación educativa en los principales países.

También se señala que existen pocos trabajos que tomen a las políticas

educativas como objeto de análisis y que son también escasos los ámbitos

institucionales que despliegan este tipo de trabajos. Ese análisis identifica unas

83 producciones para un período de 10 años (1992-2002).

El estado del arte elaborado desde FLACSO con apoyo de UNICEF trabajó a

partir de una Base de Conocimiento disponible en línea

(http://baseries.flacso.org.ar/) que recoge trabajos sobre educación secundaria

producidos en y sobre la Argentina. Ese estudio abarcó 686 producciones para

el período 2003 a 20172 . De ese análisis se deriva una fuerte presencia de

trabajos que tienen como objeto de análisis la dimensión micro o institucional, la

presencia estudios de caso, de corte cualitativo, que no permiten una visión de

conjunto sobre dinámicas más abarcativas de las políticas implementadas en

esos años y pocas referencias a recomendaciones para la toma de decisiones,

situación que es analizada como de bajo interés desde el campo de la

investigación.

2 Esta sola diferencia entre ambos estados del arte, el tamaño de los productos disponibles para un período da cuenta del avance de los recursos disponibles en el campo científico, además seguramente, del incremento de las producciones.

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Por otra parte, hemos considerado un tercer trabajo como antecedente o punto

de partida. Se trata de un análisis comparado realizado sobre la investigación

educativa en seis países de la región que ofrece una descripción del campo

académico, contexto necesario para leer las producciones que han sido objeto

de esta sistematización. El estudio “El desarrollo de la investigación educativa y

sus vinculaciones con el gobierno de la educación en América Latina” se

interroga por un asunto relevante para este trabajo, las capacidades estatales

para vincularse con las áreas productoras de conocimiento (Palamidessi,

Gorostiaga y Suasnabar, 2014). México y Brasil se describen como dos de los

países con una mayor profesionalización e institucionalización de la actividad

científica, seguidos por Argentina y Chile, aunque ambos con menos continuidad

y con una mayor concentración de la producción en algunas universidades o

centros, y luego Uruguay y Paraguay, con menor peso tanto por tradiciones más

afectadas por procesos de discontinuidad política como por el tamaño de su

educación superior.

Los antecedentes referidos ofrecen herramientas para organizar no sólo los

campos temáticos, los enfoques y métodos de análisis comprendidos en los

estudios e investigaciones sobre políticas educativas desplegados en la región

sino también claves de análisis para acceder a las redes de producción y a los y

las especialistas que trabajan estas temáticas en la región, aspectos que se

presentan en el próximo apartado.

2.2 Organización del corpus trabajado

Elaborar un estado del arte sobre políticas educativas en educación secundaria

requiere también definir qué se entiende por políticas educativas. Hemos

priorizado aquí los estudios que abordan el nivel macro, sistémico (nacional o

federal) de las acciones de los gobiernos (y de otros actores con capacidad de

intervención) para sostener y mejorar los sistemas educativos y sus instituciones

y los resultados de esas acciones educativas sobre la sociedad.

Si bien hay definiciones que tienen un mayor alcance para hacer referencia a las

políticas, incluyendo aquellas acciones que se materializan en todos los niveles

de la gestión educativa (meso y micro), hemos restringido el análisis por razones

temporales y de organización de la sistematización de investigaciones y estudios

considerados. Si bien los niveles no considerados en esta instancia definen y

reorientan las políticas de corte nacional y, muchas veces, terminan imprimiendo

otras y nuevas direccionalidades, dado que este estudio es de carácter regional,

hemos descartado esos ámbitos de análisis.

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Para identificar el nivel de enseñanza se utilizaron como descriptores “educación

media”, “educación secundaria”, “educación media superior”, “ensino medio”,

“bachiller”. El nivel tiene una heterogeneidad que le es propia en tanto está

organizado en modalidades y orientaciones, además de estar integrado por

diferentes tipos institucionales que tienen también identidades particulares. No

hemos considerado aquí a la educación técnica y a la educación de adultos, por

tratarse de áreas con especificidades propias.

Las principales preguntas que orientan este trabajo son las siguientes:

¿Cuáles han sido las políticas educativas (y sociales) que han sido

objeto de estudio en los últimos años (2014 a 2019) en torno a la

educación secundaria común?

¿Qué mapa de temas organiza ese corpus?

¿Quiénes y cómo investigan esas políticas?

¿Qué resultados y recomendaciones pueden ser de utilidad para la

revisión, la redefinición, reorientación, el rediseño, la implementación

o la evaluación de políticas?

¿Cómo hemos organizado la búsqueda de investigaciones y estudios en torno a

esta temática? En primer lugar, definimos el universo y alcance de los trabajos

publicados en función del tiempo disponible para la recolección y análisis de la

literatura (tres meses): publicados en idioma español, elaborados desde América

Latina, a partir de una búsqueda de producciones disponibles en línea. Esta

decisión incluye un sesgo inevitable, se trata de trabajos cuya divulgación ha

sido producto de una decisión, lo cual no exime de reconocer que puede haber

un conjunto importante de producciones que no tienen esa condición de

visibilidad o que circulan en otros formatos y circuitos.

El período bajo estudio lo ubicamos en torno a los últimos cinco años3, aunque

hemos incluido, de modo excepcional, algún trabajo de años previos, toda vez

que cubría algún área de interés o alguna metodología que consideramos

relevante identificar para el análisis.

Otra definición que organizó la búsqueda fue la organización de tres áreas o

ámbitos productores: en primer lugar, el campo académico y especializado,

integrado por universidades y centros de investigación que en general publican

en revistas científicas, elaboran artículos, libros, capítulos de libros y tesis de

posgrado; luego, consideramos informes y estudios elaborados por organismos

internacionales de crédito y de cooperación y think tanks: BID, BANCO

MUNDIAL, UNICEF, CEPAL, OEI, CIPPEC4, recogiendo informes regionales o

temáticos con foco en educación secundaria y/o en políticas educativas y por

3 Esta pauta ha sido definida por SITEAL para toda la colección de Estados del Arte. 4 Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.

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último, se incluyeron estudios diagnósticos y/o evaluativos elaborados por áreas

estatales del sector educativo dedicadas a la evaluación y a la investigación

(DIIE5, INNEd6, INEP7), que hayan analizado políticas en el nivel secundario o

temas que son objeto de políticas o de recomendaciones.

¿En qué bases y repositorios hemos realizado la búsqueda en línea? Se

consultaron los repositorios de revistas académicas: REDALYC8, SCIELO9 y

LATINDEX10 para la región; tesis de maestría y de doctorado producidas por las

principales universidades pedagógicas y centros de investigación en educación

y en ciencias sociales; también exploramos los sitios de organismos regionales

e internacionales: CEPAL, UNICEF, UNESCO y PNUD. No incluimos ponencias

y presentaciones a congresos, ya que no siempre se basan en trabajos

finalizados. Se consultaron también las páginas institucionales de áreas

estatales (ministerios de educación u otros organismos vinculados) dedicadas a

la producción estadística o de evaluaciones e investigaciones, es decir, de

información en sentido amplio.

La combinación de los criterios explicitados dio por resultado una colección de

100 trabajos, pertenecientes a 14 países de la región, elaborados por unos/as

130 especialistas. Un 18% de los trabajos son informes regionales. En términos

de países, los más representados en esta búsqueda son Argentina, México y

Uruguay, con el 43% de los trabajos. América Central aporta un 10% de los

trabajos recopilados. El 70% de la producción corresponde al campo académico

o especializado, se trata de artículos, capítulos de libro, libros, presentaciones a

congresos y tesis de posgrado.

Como se muestra en la nube de palabras, construida a partir de las “palabras

clave” identificadas para cada texto, los términos con mayor presencia son

Inclusión, Escolarización, Reforma educativa y Calidad, en ese orden. El modo

amplio en que se concibe la calidad educativa, no solamente restringida a los

resultados de los aprendizajes invita al desarrollo de modelos

mutidimensionales, algunos de los cuales están presentes y son recomendados

por organismos y especialistas para dar cuenta del conjunto de factores

afectados e intervinientes por esta noción, que organiza buena parte de las

políticas y programas educativos.

5 Dirección de Información e Investigación Educativa- Ministerio de Educación Nacional de Argentina 6 Instituto Nacional de Evaluación Educativa 7 Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas. 8 Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal 9 Biblioteca Científica Electrónica en Línea 10 Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal

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2.3 La investigación sobre políticas educativas

en educación secundaria

La producción de conocimiento sobre las políticas educativas en América Latina

que ha sido sistematizada para este estudio, tomando como base lo publicado

entre los años 2014 y 2019 acompaña, como se anticipó, la agenda de

intervención de los estados, es decir, los temas que organizan el trabajo de los

gobiernos en educación en la mayoría de los países y los ejes que están vigentes

en las principales metas educativas. Este apartado se organiza en dos

subapartados. El primero presenta las principales temáticas abarcadas por la

investigación, organizadas en grandes grupos y el segundo, presenta los

trabajos que han tenido por objeto la región como conjunto.

2.3.1. Principales temáticas abarcadas

Obligatoriedad, inclusión, escolarización de

diferentes sectores sociales y poblaciones

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En el corpus relevado, hay un primer grupo de trabajos que ocupa el 41% de lo

producido que aborda las políticas de ampliación de la obligatoriedad, la

universalización del nivel, los temas relativos a la inclusión de aquellas

poblaciones que aún no acceden al derecho a la educación y, de modo general,

los tópicos alcanzados por la noción de “escolarización”, relevantes para un nivel

que en sus inicios se concibió para una parte de la población y luego devino

masivo. La inclusión de “otras poblaciones”, no tradicionalmente destinatarias de

este nivel de enseñanza, alcanza a sectores sociales desfavorecidos pero

también a poblaciones específicas: afrodescendientes, pueblos originarios, otros

grupos minoritarios o pertenecientes a identidades emergentes.

Son pocos los trabajos analizados que contienen alguna recomendación para la

definición de políticas, de modo que se constata un rasgo ya destacado por otros

estudios respecto de que, si bien la investigación toma los temas relevantes para

la política genera pocos espacios de conversación con esos ámbitos (UNICEF-

FLACSO, 2018). La mayoría recurre al análisis de textos normativos y de los

lineamientos de las políticas y programas bajo análisis. La otra técnica

mayormente desplegada es el uso de entrevistas a funcionarios, especialistas,

directivos, coordinadores/as de programas y a destinatarios y jóvenes

alcanzados por estas acciones, en números importantes, dependiendo del

estudio. En algunos casos el trabajo se acompañó de talleres de discusión de

los temas trabajados, lo que suele generar instancias de intercambio y de

incidencia o abrir procesos de debate y reflexión sobre las acciones y sus

alcances y sentidos. El uso de las estadísticas e indicadores disponibles para la

elaboración de los diagnósticos es otro de los recursos más habitualmente

utilizados, en particular para dar cuenta de la persistencia de desigualdades

sociales y territoriales.

Los principales tópicos presentes en estos trabajos:

- Se señala la tensión entre la función social y la educativa de muchas de

las acciones que priorizan la inclusión y la baja presencia de objetivos vinculados

a la mejora de los aprendizajes.

- Los trabajos analizan los programas destinados a generar condiciones de

inclusión, tanto aquellos que se denominan de transferencia condicionada como

aquellos que apoyan a través de subsidios o becas la asistencia escolar. La falta

de articulación entre los programas y la baja incidencia en resultados (a la

sostenibilidad de las trayectorias) son algunos de los rasgos mencionados.

Muchos de estos programas intervienen para la erradicación de “barreras de

acceso”, promoviendo ampliaciones a los sistemas existentes de la protección

social entendida de modo clásico. El trabajo realizado por INEE – IIPE UNESCO

(2018) describe el conjunto de iniciativas de este tipo para México y para la

región.

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- Algunos trabajos discuten también los sentidos que tiene para los

destinatarios ser alcanzados por estos esquemas de atención y los supuestos

que subyacen a estas propuestas, los mapas discursivos que suelen expresar

posturas tradicionales y retardatarias que posibiliten la remoción de obstáculos

para la inclusión.

- Se analiza el vínculo del estado con otros actores que suelen acompañar

esquemas de apoyo y de inclusión o de reingreso escolar, como organizaciones

de la sociedad civil, actores locales o comunitarios, señalando como potente la

sinergia que produce esas alianzas, también las que se requieren entre

diferentes organismos del estado para evitar situaciones de desafiliación en otros

ámbitos. La voz de los jóvenes también es recogida en algunos trabajos,

albergando los modos en que los propios sujetos refieren los procesos de

permanencia o de reingreso.

- Los textos normativos que amplían derechos para el acceso son también

objeto de análisis, tanto como las condiciones de infraestructura, equipamiento

y costos que requieren los procesos de ampliación educativas.

- El diagnóstico sobre los logros en términos de ampliación de la

participación y evolución de la matrícula también están presentes, al mismo

tiempo que se señala la desigualdad de acceso que afecta mayormente a las

poblaciones desfavorecidas o los “desafíos y dilemas” intrínsecos a la expansión.

- Un conjunto de temas incluye asuntos relativos a la ampliación de

derechos y al reconocimiento de temáticas puntuales con presencia en la agenda

pública y social como son los temas de género, de identidades o la atención a

poblaciones específicas: grupos desfavorecidos (afrodescendientes, pueblos

originarios, ver en particular el trabajo INEE-UNICEF, 2018). En estos desarrollos

la investigación acompaña los cambios sociales, no sólo educativos. Aquí, la

preocupación por grupos específicos puede ser leída también como la

preocupación por los límites de la inclusión y de la desigualdad, tan presente en

la región. Los temas de reconocimiento de poblaciones específicas están

vinculados a los temas de inclusión social y educativa, a la existencia de

desigualdades que tienen estos rostros que aquí se abordan de modo específico.

Tienen por objetivo, así desplegados, visibilizar aún más las situaciones

particulares de algunos grupos poblacionales.

- De modo amplio, hemos incluido también bajo este apartado los trabajos

que se interrogan por el derecho a la educación y que, a partir de esa pregunta,

abordan temas relativos a los mercados educativos o de financiamiento de la

educación, como son los trabajos realizados en Chile que reflejan el contexto de

cambio político de las reformas y demandas impulsadas en los últimos años.

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Hay una pregunta que recorre muchos de estos trabajos, es acerca de cómo

conmover los aspectos más tradicionales de la escuela secundaria frente a los

cambios que la inclusión demanda. El trabajo de dos investigadoras realizado

desde Uruguay 11 sobre las políticas de inclusión educativa suscribe a esta

posición:

“… Este artículo busca responder en qué medida la instalación de programas de

inclusión educativa en Uruguay ha supuesto una erosión de la institucionalidad

tradicional en esta arena de políticas públicas. Para ello se define, en primer

lugar, la “matriz institucional clásica” del sistema educativo uruguayo, compuesta

por cinco instituciones con estabilidad en el tiempo: el Estatuto docente; el

centralismo; la escuela universal y común, con enseñanza propedéutica; el

control burocrático y el garantismo unilateral….” (Mancebo y Pérez Zorrilla,

2018).

Otros trabajos plantean también una frontera más difusa entre los temas relativos

a la inclusión y a la posibilidad de intervenir en aquellos ámbitos más difíciles a

los que sólo se llega con propuestas de baja escala o en esquemas de baja

cobertura, manteniendo por fuera a un importante conjunto de beneficiarios y

destinatarios que deberían ser alcanzados. El acento puesto sobre esquemas

intersectoriales está presente en buena parte de esos trabajos, señalando la

mutidimensionalidad de los procesos de exclusión que requieren la intervención

de diferentes ámbitos del estado y de diferentes actores a nivel estado y a nivel

local.

Reforma educativa, cambio, necesidad de mejora del

nivel y de la calidad de la enseñanza

Un segundo grupo de trabajos nuclea temas relativos a la necesidad de cambiar

la educación secundaria para mejorarla (35% del total). Bajo los títulos

vinculados a la reforma y al cambio educativo se presentan estrategias y políticas

para modificar el pasaje entre niveles y ciclos, articular con la educación superior,

ampliar el tiempo escolar o desarrollar cambios integrales a la organización

institucional. Hemos incluido también bajo este segundo grupo a los estudios e

investigaciones que analizan las políticas que tuvieron como eje la mejora de la

calidad de la enseñanza e identifican la necesidad de intervenir sobre los

11 Uruguay es uno de los países que más tempranamente sancionó la obligatoriedad del nivel

secundario (década del 70) pero es el que tiene los indicadores más rezagados en relación con la asistencia y la terminalidad. En esta sistematización tiene además una presencia importante, con un conjunto de unas 9 producciones.

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indicadores que aún presentan problemas: egreso, retención, discontinuidad en

las trayectorias escolares y bajos logros en aprendizajes.

¿Cuáles son los aspectos contenidos bajo estos descriptores? México es uno de

los países en el que estos temas tienen mayor presencia. Se analizan los

programas de reforma implementados en los últimos años que incluyen

estrategias de autogestión, de otro manejo de los recursos o de ampliación de la

jornada escolar (CSCE, 2015). En general los trabajos se preguntan por los

resultados de las reformas aplicadas. Es también el caso de un trabajo sobre

Ecuador (Santana Cobo, 2018) que analiza la reforma aplicada luego del cambio

constitucional de 2008 hacia otros modelos de organización del bachillerato y de

sus esquemas de gestión institucional, desde un análisis clásico de evaluación

de políticas considerando su diseño y las “fallas” en su proceso de

implementación.

Muchos de los trabajos que abordan estas temáticas lo hacen con escasa

distancia temporal respecto de las políticas analizadas, en algunos casos

siguiendo la implementación de definiciones y programas al mismo tiempo que

se instalan (Steinberg y otros, 2018 y 2019)12. Estos esquemas tienen la ventaja

de la cercanía con quienes participan de los procesos de toma de decisión y de

quienes están a cargo de los cambios, muchas veces en escenarios en los que

resulta bienvenida la mirada externa o de la investigación, toda vez que permite

observar procesos con cierta distancia. Otra de las características que interesa

destacar en el modo de estudiar estos temas es la que está presente en el trabajo

de Pinkasz en el que un programa de mejora institucional desarrollado en las

escuelas secundarias de la Argentina es analizado reuniendo las dimensiones

macro, meso y micro, señalando “…la existencia de una nueva generación de

políticas y programas que toman como unidad de cambio a la escuela y no al

sistema” (Pinkasz, 2015:8). En clave regional, el trabajo de CIPPEC realizado en

2016 hace un relevamiento importante de 15 experiencias de cambio en 5 países

de la región. El trabajo identifica los criterios considerados para tomarlas como

referencia de innovación: incluyen otros agrupamientos de los estudiantes, se

trata de programas integrales de transformación que suelen incluir también

esquemas de profesionalización docente y de extensión del tiempo escolar y han

realizado algún análisis o sistematización de la experiencia (Sánchez y Coto,

2016).

Es interesante señalar que algunos de los trabajos interesados por la “calidad

educativa” trabajan sobre una definición amplia de la misma. Es el caso del texto

de Velázquez (2015) sobre El Salvador, que, hace referencia a la Constitución

12 “…Los investigadores/as realizan sus actividades al calor de las mismas transformaciones sociales de las que pretenden dar cuenta…” (Tiramonti y Fuentes, 2012).

18


Política de El Salvador, en la cual se considera a la calidad como “aquella que

procura la formación de ciudadanos críticos y activos a partir del desarrollo del

pensamiento crítico, para dar respuesta a los problemas sociales actuales” (pág.

33).

La preocupación por los bajos resultados de los aprendizajes y por las

trayectorias discontinuas también ocupan a varios especialistas de la región. El

trabajo realizado desde CEPAL sobre República Dominicana es ejemplo de este

tipo de estudios. Se analiza la oferta de la educación secundaria técnica y su

vínculo con los ámbitos laborales como un esquema posible de estímulo para la

finalización de los estudios y la proximidad de una inserción laboral. Se

identifican también esquemas de trabajo en red entre establecimientos de modo

de promover esquemas colaborativos y aprendizajes colectivos, alineados con

la promoción de las denominadas habilidades blandas.

El problema de la pertinencia y el sentido de la formación de la escuela

secundaria también está presente en muchos de los trabajos incluidos en este

eje. Se destaca, a diferencia del grupo anterior de trabajos, una mayor presencia

de recomendaciones y de sistematización de evidencias de aquello que funciona

bien. La descripción alcanza también la dimensión institucional.

La mayor parte de los países están alcanzados por estas temáticas, es decir, en

todos los países hay especialistas y grupos de investigación o áreas de

cooperación que trabajan los modos en que se expresa el cambio educativo. Las

referencias a lo que sucede en otros países, el modo en que se expresa la

calidad educativa o su ausencia también organizan una parte importante de las

producciones. La complejidad de los procesos involucrados y el conjunto de

dimensiones concernidas organizan un tipo de análisis que identifica algunos de

los ámbitos que deben ser alcanzados por los cambios: el puesto de trabajo

docente, la capacidad de los docentes para enseñar de otros modos, las

regulaciones y normativas que organizan el régimen académico 13 , el

sostenimiento de las trayectorias escolares con la concurrencia de otros actores

y funciones, incluyendo la participación de ámbitos extraescolares (Terigi, 2018).

Otro de los cambios propuestos en estos trabajos se orientan a indagar sobre

los procesos de democratización de los sistemas educativos y de sus

instituciones, analizando temas de convivencia y de participación juvenil,

considerando la relevancia que tiene en la actualidad dar lugar a la expresión de

13 Bajo esta categoría analítica desarrollada por Alicia Camilloni (1991) se incluyen las reglas explícitas e implícitas que organizan la actividad escolar, entre los cuales tienen presencia los temas relativos a la inscripción, asistencia, promoción, acreditación, evaluación y la participación, entre otros componentes.

19


las voces de adolescentes y jóvenes en el marco de la formación para el ejercicio

de la ciudadanía.

Por último, interesa destacar el trabajo realizado desde el Banco Interamericano

de Desarrollo, que se detalla en el apartado 3.2 que compila los resultados de la

acción de unos 58 proyectos que entre los años 1995 y 2012 tuvieron por objeto

la mejora de la educación secundaria en los países de la región. Incluye

lecciones aprendidas y recomendaciones (BID, 2013).

Políticas curriculares o escuela secundaria y

conocimiento

Un tercer lugar lo ocupan los temas relativos a las políticas curriculares o, de

modo amplio, los tópicos relativos al conocimiento. Se incluyen aquí cuestiones

como el cambio de diseños curriculares, la existencia de programas que

intervienen sobre los modos de enseñanza, la enseñanza con inclusión de

tecnologías, contenidos que deben ser incorporados para dar respuesta a

nuevas demandas. Estos trabajos constituyen el 20% del corpus relevado. En

general abordan los diseños curriculares propuestos en los últimos años, el modo

en que incorporan nuevas temáticas o nuevas propuestas de enseñanza y

también el rol que le cabe a los docentes en tanto meros ejecutores de

planificaciones externas o como actores que ponen en juego sus saberes y

experiencia profesional para los objetivos propuestos.

Hay dos trabajos en este subconjunto que consideramos destacables, ambos

recurren al análisis comparado, uno analiza las políticas curriculares producidas

durante 2016 en México y en Perú (sus enfoques, sus énfasis), recurriendo al

análisis de contenidos (Chuquilín Cubas y Zagaceta Sarmiento, 2017) y otro

compara 11 sistemas educativos, 3 de los cuales pertenecen a la región:

Argentina, Colombia y Ecuador. El interés por el curriculum está expresado del

siguiente modo:

“…Los diseños curriculares son centrales en la definición de las posibles

trayectorias que los estudiantes pueden seguir en el sistema educativo y tras su

paso por él. Este estudio parte de la hipótesis de que la propuesta educativa del

nivel secundario puede ser más o menos abierta a la construcción de recorridos

diversos por parte de los jóvenes. Al habilitar algunos recorridos e,

inevitablemente, obturar otros, los diseños curriculares entran en diálogo con la

justicia social. En otras palabras, al articularse con reglas complementarias, el

currículum puede construir circuitos más o menos flexibles y así habilitar la

20


movilidad ascendente con oportunidades educativas más equitativas, o

mantenerse en el círculo vicioso de la reproducción social… El trabajo compara

los instrumentos curriculares y las formas de organización del conocimiento

propias de cada propuesta curricular, sus distintos modelos de flexibilización, y

sus reglas de promoción, acreditación y evaluación. Algunos sistemas permiten

trayectorias más abiertas, como los casos de Finlandia, Australia y Ontario, y

otros, como en los casos de Ecuador o Colombia, habilitan trayectorias más

cerradas…” (Cardini y otros, 2018:5).

Algunos de los estudios e investigaciones bajo análisis dan cuenta de la

existencia de currículas organizadas a partir de disciplinas, situación que espeja

la formación docente e impide la incorporación de otras prácticas: multi o

interdisciplinares, trabajos por proyectos, resolución de problemas.

Por otra parte, resulta de las indagaciones que varios países realizaron cambios

a las estructuras académicas y a los diseños curriculares, incluyendo mayores

regulaciones y prescripciones, ya sea por vía de la definición de contenidos

mínimos y comunes o por el establecimiento de sistemas de evaluación que

controlan o intervienen, de otro modo, sobre los saberes y capacidades que

integran lo trabajado en las aulas por los y las docentes. Estos trabajos exploran

también los modos de producción del curriculum, quiénes intervienen en esas

hechuras y la centralidad, prescripción o margen de maniobra que suelen portar

o habilitar.

“…Las principales convergencias de las reformas curriculares iniciadas

por estos países en los últimos años giran en torno a dos ejes centrales.

Por un lado, la incorporación de contenidos curriculares particularmente

referidos a las nuevas competencias y a los valores que reclaman el

desarrollo productivo y el desempeño ciudadano y, por otro lado, trayectos

curriculares que contemplan las particularidades de cada una de las

modalidades u orientaciones adoptadas y que se ubican en los años

siguientes a una formación de carácter general o básica. Más allá de la

organización centralizada o descentralizada de los sistemas educativos,

en todos se contempla cierto margen para que en distintos niveles se vaya

especificando el currículo. Así, de planes de estudios homogéneos y

definidos centralmente hubo una tendencia a cierta dispersión curricular

que encuentra importantes matices según el país de que se trate…” (Ruiz

y Schoo, 2014:90).

Estas indagaciones tienen también mucha cercanía con los tópicos relativos a la

calidad educativa, toda vez que muchos de los resultados toman disciplinas

21


centrales y allí, sus modos de enseñanza, sus didácticas, también son puestas

en discusión.

El diálogo con agendas instaladas a partir de la definición de los Objetivos de

Desarrollo Sostenible para 2030 (temas vinculados al medio ambiente, a las

economías sustentables) y la necesidad de incluir el desarrollo de las tecnologías

en las prácticas de enseñanza son otros dos temas que tensionan a su

incorporación en los programas y en las prácticas de enseñanza, aunque tienen

menor presencia, ganan lugar en los últimos años en la producción relevada.

Pueden reconocerse también algunas temáticas con anclaje en algunos países

en particular, como es el caso de la educación sexual para la Argentina o la

educación intercultural bilingüe o plurilingüe para Bolivia, temas que son

reclamados de algún modo por la agenda social de reconocimiento de derechos

de grupos minoritarios o subalternizados.

Hasta aquí se podría decir que la agenda de la investigación en políticas

educativas para la educación secundaria se organiza a partir de “temas clásicos”

pero, son temas que están vigentes en la organización delas agendas. Los

primeros tres tópicos destacados recorren las dimensiones estructurales,

institucionales y las vinculadas al aula y al trabajo docente, el conjunto de niveles

y ámbitos comprendidos en la educación y en sus políticas.

La producción de conocimiento sobre las políticas educativas en América Latina

que ha sido sistematizada para este estudio, tomando como base lo publicado

entre los años 2014 y 2019 acompaña, como se anticipó, la agenda de

intervención de los estados, es decir, los temas que organizan el trabajo de los

gobiernos en educación en la mayoría de los países y los ejes que están vigentes

en las principales metas educativas. Este apartado se organiza en dos

subapartados.

2.3.2 Los estudios que tienen a la región como

objeto de análisis. Principales resultados y

recomendaciones de política

Hemos sistematizado aquí los “estudios regionales”, en general que recurren a

técnicas del análisis comparado o del estudio de caso. Este recorte espacial

22


importa a los fines analíticos porque da cuenta del modo en que se suele definir

la región, en particular, el modo “parcial” en que suele ser abordada.

De los 18 informes regionales seleccionados, dos trabajan sobre 19 países de la

región; el resto toma algunos pocos casos o subconjuntos de países (el que

incluye más países toma 9), variando el criterio según la disponibilidad de fuentes

sobre el tema trabajado o la cercanía (geográfica o referencial) del equipo a

cargo del trabajo. Así, es más frecuente que “lo regional” alcance el estudio de

dos o tres países o bien, un análisis comparado de países de varias subregiones

(América Central) y de otros considerados “principales”, por su tamaño o por las

políticas implementadas. México es uno de los países que mayor presencia tiene

en los estudios bajo análisis. Seis de los trabajos han sido elaborados por

organismos de cooperación, más habituados a una intervención supranacional y

sólo uno tiene una autoría individual, es decir que además requieren la

concurrencia de un equipo de investigación. Otro rasgo distintivo es que incluyen

en mayor proporción recomendaciones para el diseño, implementación,

evaluación y reorientación de las políticas y también para el campo de la

producción de información y de conocimiento toda vez que advierten las

vacancias o carencias de evidencia empírica en torno a algunas temáticas o

problemáticas (ver Anexo 1).

Algunos de los trabajos tienen por objetivo proporcionar una descripción de los

sistemas de gobierno y de los cambios implementados en los últimos años,

fundamentalmente en materia de ampliación del acceso y de mejora de las

propuestas, ya sea a partir de los cambios a los diseños curriculares o de la

existencia de programas que apoyan la escolaridad. Hay en estas producciones

una presencia importante de estadísticas e indicadores producidas por ámbitos

estatales y por organismos de cooperación.

Nos interesa reparar en el foco que ponen estos informes e investigaciones, toda

vez que se acercan más al eje de este trabajo, ¿qué sabemos sobre las políticas

educativas en educación secundaria en la región? O también ¿cuáles son los

objetos priorizados en las políticas educativas en la región? Estos trabajos

aportan los siguientes resultados, algunos de los cuales incluyen

recomendaciones y orientaciones que consideramos complementan y

enriquecen la descripción realizada en el apartado anterior.

El trabajo elaborado desde CEPAL y UNICEF (2018) sobre la educación

intercultural bilingüe presenta un conjunto de avances y desafíos para los

sistemas educativos latinoamericanos. En particular para el nivel secundario,

señala los siguientes:

23


• Fortalecimiento del sistema de becas para los estudiantes de pueblos

indígenas y poblaciones afrodescendientes. Por lo general los Estados

destinan un presupuesto insuficiente para atender la EIB, contribuyendo

en la reproducción y persistencia de las desigualdades, en contextos

donde escuelas y estudiantes resultan igualmente pobres. Como se

evidencia en el capítulo II, la segunda razón de inasistencia de jóvenes

indígenas se debe a problemas económicos. En materia de financiamiento

de becas la principal crítica ha resultado de la ineficiencia de los sistemas

educativos para garantizar que el apoyo económico llegue en el tiempo

escolar estipulado.

• Promover el seguimiento de las trayectorias escolares. Los sistemas

educativos deben garantizar los mecanismos políticos, institucionales y

pedagógicos para monitorear los trayectos de las y los adolescentes y

jóvenes.

• Formar a los tutores docentes desde un enfoque de interculturalidad. En

este sentido, la figura de un tutor docente formado en temas de

interculturalidad resulta un elemento clave para hacer efectivo el

seguimiento y acompañamiento de las trayectorias de los y las

adolescentes y jóvenes. Además, resulta relevante realizar el seguimiento

de los tutores sobre la base de las propias trayectorias de los y las

estudiantes, pues este ámbito es una debilidad en la región.

• Promover currículos que, además de pertinentes, puedan cumplir con

las expectativas de los jóvenes. La baja terminalidad en este nivel

educativo tanto de la población en general como de indígenas y

afrodescendientes en particular, se asocia principalmente con la “falta de

interés” tal cual se señala en el capítulo II. Es necesario repensar un

currículo que atienda las necesidades de los pueblos más allá del sistema

individualista y competitivo que propone el mercado en la educación. Esto

es un punto sensible si se considera a jóvenes que se incorporan a una

escuela que posee “otros” lenguajes, mecanismos de comunicación y de

construcción de conocimiento.

• Contemplar las voces de los jóvenes. Las políticas educativas deben ser

capaces de advertir la heterogeneidad al interior de los pueblos que se

traducen también en diferencias generacionales. Un error común es tomar

al pueblo indígena y/o afrodescendiente como homogéneo sin advertir la

diversidad interna, tanto de lo cultural como de lo generacional. Las

24


miradas y expectativas de los jóvenes deben ser insumo para diseñar

políticas acordes a sus necesidades.

• Propiciar políticas tendientes a disminuir las violencias y la

discriminación. Si bien es una problemática que se arrastra desde el

primer nivel educativo, es importante señalar que las poblaciones más

vulnerables por situación socioeconómica y/o etnicidad son las que mayor

nivel de violencia reciben. En tal sentido, es necesario direccionar

acciones hacia la visibilización de actos de violencia en sus distintas

manifestaciones para trabajarlo dentro y fuera del contexto escolar. La

estigmatización histórica sobre los pueblos indígenas y poblaciones

afrodescendientes los convierte en sujetos de permanente violencia en las

escuelas.

En relación con estos mismos temas, hay recomendaciones específicas sobre la

provisión de información necesaria:

• Promover la construcción de una base latinoamericana de políticas tanto

en materia de EIB, específicamente, como de políticas vinculadas a la

interculturalización de los sistemas educativos. La información disponible

resulta fundamentalmente descriptiva. En algún sentido, las experiencias

sobre las que más se ha profundizado resultan repetitivas y poco

significativas en términos sustantivos; incluso, las iniciativas que se han

mencionado como prácticas relevantes son más bien puntuales, acotadas

y de una débil “interculturalidad” en los términos en que este estudio se

propuso indagar. Existe un enorme déficit a nivel regional de información

circulante sobre las características de las políticas, sus alcances y el

porcentaje de financiamiento respecto al presupuesto total del sector

educativo, así como los efectos logrados tanto en materia de EIB,

específicamente, como en la transversalización intercultural de los

sistemas. En general, los datos dispersos e incompletos obstaculizan el

análisis de información específica y en profundidad que permita evaluar el

panorama tanto en materia de la EIB como de los avances dirigidos a los

interculturalización de los sistemas educativos.

• Generar estudios con base en información cualitativa y cuantitativa que

permita dar cuenta del estado de la EIB como modalidad y del avance en

la interculturalización de los sistemas educativos en su totalidad. Dada la

caracterización de la información disponible resulta prioritario que tales

estudios se desarrollen con un fuerte trabajo de campo que permita

recoger las voces de los actores pertenecientes a pueblos indígenas y/o

afrodescendientes, no indígenas ni afrodescendientes (agentes del

25


sistema educativo, maestros y profesores, madres y padres, referentes

comunitarios o de las organizaciones de la sociedad civil, niños, niñas,

adolescentes y jóvenes).

Creemos que resulta relevante la difusión de recomendaciones del tipo

seleccionado, toda vez que realizan indicaciones precisas con fundamentados

que resultan de los procesos de indagación emprendidos. Este tipo de

recomendaciones difiere de aquellas que de modo impreciso o ambiguo

“reclaman” o “demandan” al estado algún tipo de intervención o compromiso de

modo inespecífico, lamentablemente muy frecuentes en muchos de los trabajos

analizados, en particular los provenientes del campo académico. O denotan una

fuerte ausencia de estas referencias o abundan en fórmulas como las

mencionadas.

Otro de los trabajos aquí analizados interesa tanto por su metodología de análisis

como por la capacidad de sintetizar las orientaciones que propone para su propia

agenda de intervención. Se trata del informe elaborado por el BID en al año 2012.

Este trabajo ingresó al corpus relevado de modo excepcional (el período de

análisis iniciaba en 2014) pero interesa su inclusión por otras tres razones: cubre

un período que se ubica entre los años 1995 y 2012, analiza un conjunto de 82

programas que estuvieron a cargo del Banco y cuyos resultados o capacidades

de incidencia constituyen el objeto del informe. Este análisis organizó la agenda

de trabajo de los años siguientes, de modo que podemos afirmar que tuvo

influencia en las políticas que se definieron para el período bajo análisis en este

estudio. Es decir, en tanto diagnóstico elaborado para la región en 2012, impactó

sobre las propuestas de intervención para los países en los años siguientes. Si

bien se trata de programas que tenían como destino a varios niveles, la mayor

parte tenían por destino la educación secundaria. De este análisis resultan las

siguientes evidencias y recomendaciones.

“…Conclusiones y recomendaciones. A medida que aumenta el

financiamiento total del Banco para la educación en la región, lo mismo

ocurre con su apoyo a las reformas de la política de educación

relacionadas con el acceso, la eficiencia y los resultados de aprendizaje.

El Banco tiene la posibilidad de contribuir significativamente a mejorar los

resultados de todos los alumnos de la enseñanza secundaria. Con todo,

la desventaja educativa es mayor y más compleja que la disparidad en el

número de escuelas con bibliotecas, el estado del centro escolar o la

disponibilidad de computadoras. Hay que prestar más atención a lo que

produce resultados, es decir, determinar qué estrategias han

demostrado mejorar la retención de estudiantes, la terminación de

los estudios y los logros académicos. Es preciso que la dinámica

política se comprenda y se tenga en cuenta en el diseño de los préstamos

26


y que al mismo tiempo se reconozca que esa dinámica también

establecerá en parte el papel que desempeñará el Banco y la medida en

que los aportes se usarán de manera productiva. En muchos países de

América Latina y el Caribe es imperativo seguir reforzando la gestión del

sistema educativo a todo nivel, en especial las esferas de gestión por

resultados, evaluación académica, y seguimiento y evaluación.

Partiendo de la información empírica presentada en esta evaluación, se

formulan cuatro recomendaciones para ayudar a mejorar la efectividad del

apoyo futuro del Banco a la educación secundaria: Focalizar mucho más

el apoyo del Banco en mejorar la calidad de la educación secundaria, lo

que incluye invertir más recursos para comprender las causas profundas

del déficit de calidad en la educación secundaria, los determinantes del

desempeño de alumnos y docentes, y lo que “produce resultados” en la

enseñanza secundaria. En lo que respecta al acceso, concentrar más el

apoyo del Banco en el ciclo superior de la educación secundaria,

especialmente entre poblaciones vulnerables y en desventaja. Hacer un

mayor hincapié en la innovación y fortalecer el repositorio de

conocimientos para aprender de la experiencia en la enseñanza

secundaria y difundir las lecciones aprendidas, incluidas las

relacionadas con modelos de provisión flexibles para poblaciones

desfavorecidas; modelos de provisión alternativos para poblaciones

a las que sea más difícil llegar; uso de la tecnología con criterios de

eficacia de costos, y pertinencia y efectividad de los métodos de

educación y capacitación vocacional. Elaborar informes de

terminación de proyecto totalmente basados en pruebas empíricas, en los

que se demuestren qué resultados se produjeron y por qué. Reforzar la

medición de los resultados a nivel de proyectos, estableciendo un número

manejable de metas realistas y mejorando considerablemente el

seguimiento de los resultados y los impactos atribuibles a cada

proyecto…” (BID, 2012).

Como señalamos anteriormente, hay otro tipo de resultados y de

recomendaciones que interesa destacar en este estudio, aquellas que tienen

como destinatarios a los y las investigadoras y especialistas, en tanto proponen

áreas de interés, otras metodologías de análisis o la necesidad de explorar de

otros modos los mismos temas.

En este segundo sentido interesa destacar el trabajo de CEPAL 2014 sobre el

uso de tecnologías y su vinculación con los resultados de aprendizaje. Allí se

señala la existencia de una asociación positiva entre la disponibilidad y uso de

tecnologías y los resultados en ciencias en 3 de los países, si bien resulta

27


necesario mejorar la captación del peso que tienen algunas dimensiones en esta

relación. Este tipo de producciones colabora con la ampliación del conocimiento

y con la definición de políticas en tanto señala otras formas de exploración y

análisis necesarias, establecen nuevos puntos de llegada y nuevos puntos de

partida.

En otros trabajos las recomendaciones suelen tomar la forma de señalamientos

que deben ser advertidos y trabajados, alertando sobre la necesidad de

intervención en algunos aspectos o tópicos sobre los que las políticas o la

intervención del estado no aún no llegan para garantizar derechos.

Es el caso del trabajo realizado recientemente sobre los sistemas de ingreso

(Rigal y otros, 2019), tópico que también toma el trabajo de UNESCO (2013). Allí

se afirma que existen pocos estudios que hayan sistematizado los mecanismos

de acceso e ingreso a los establecimientos de nivel secundaria y la existencia de

políticas y acciones de articulación entre el nivel primario y el secundario,

necesarios para remover los obstáculos a la educación secundaria que aún

sostienen mecanismos que segregan a quienes deben ingresar o colaboran poco

para sortear la falta de saberes o la elección de parte de las familias. En términos

de inclusión educativa esta dimensión, que no ha sido muy visitada, resulta

gravitante.

3. Tercera parte: Conclusiones

El trabajo de sistematización y análisis de la producción de conocimiento

desarrollada en la región entre los años 2014 y 2019 en torno a las políticas

educativas para la educación secundaria arrojó un corpus de 100 productos entre

estudios, investigaciones y evaluaciones de políticas y programas. El 70% de

esa producción se realiza en las universidades, centros de investigación y think

tanks.

La búsqueda realizada tiene el sesgo de quienes estuvimos a cargo de la tarea

de búsqueda, geográfica y temáticamente. Hay una mayor presencia de trabajos

del cono sur y también de estudios y diagnósticos que utilizan evidencia

empírica, tomando la dimensión macro, estructural o nacional para la descripción

y análisis de las políticas. Hay otro sesgo que ya hemos señalado y es el relativo

a los trabajos cuya circulación tienen por objetivo la incidencia sobre las políticas

y que, por esa razón resultan más accesibles en formato web.

28


La agenda de la investigación sobre políticas educativas confluye con los

asuntos que ocupan a los gobiernos de la región. La necesidad de ampliar el

acceso, de mejorar los niveles de rendimiento y de disminuir los obstáculos que

las condiciones de desigualdad para muchos territorios todavía imponen, son los

objetos más trabajados que de algún modo señalan también una agenda más

extendida en los países de la región y en diálogo con metas educativas

nacionales, regionales y globales.

Luego, la necesidad de cambiar la educación secundaria, generando esquemas

y procesos que permitan conmover la matriz tradicional de la escuela secundaria,

generando otros diálogos con el mundo contemporáneo y otros resultados en

términos de trayectorias escolares y resultados de los aprendizajes. Muchos de

los trabajos realizan aportes interesantes mapeando lo que algunos países,

algunos ámbitos subnacionales y algunas instituciones o grupos de escuelas

vienen realizando para proponer otras formas de organización, de trabajo

docente y de enseñanza. En estos dos aspectos señalados pueden identificarse

dos recomendaciones para la política: priorizar el trabajo de inclusión hacia

poblaciones desfavorecidas y aún postergadas (ámbitos rurales, pueblos

originarios, afrodescendientes, áreas periféricas, adolescentes y jóvenes que

viven en hogares de bajo clima educativo) y, al mismo tiempo, avanzar en el

diseño y experimentación de otras formas escolares o de otros modelos

institucionales. En este sentido, el aporte de otras organizaciones y de

organismos de cooperación resulta relevante, toda vez que vienen produciendo

saberes y modelos de intervención que colaboran con la posibilidad de otros

modos de trabajo. Considerando que la educación es un problema y un asunto

de toda la sociedad, no pueden soslayarse estas iniciativas.

La afirmación de uno de los trabajos expresa esta doble necesidad para los

países de la región:

“… La educación secundaria enfrenta en América Latina y el Caribe el

desafío de consolidar su expansión, especialmente hacia la población

más desaventajada, pero esta agenda de “crecimiento” está íntimamente

ligada a otra “de transformación” de la identidad, procesos internos y

formas de organización de la educación secundaria, sin la cual los

objetivos de equidad y calidad se verán seriamente comprometidos. Sin

una reforma integral será difícil masificar la educación secundaria y con

sentido para los jóvenes…” (UNESCO, 2013).

La contundencia de esta afirmación no era posible a inicios de los años 2000.

Los propios procesos de ampliación mostraron los límites de la propuesta escolar

tradicional y de las estructuras a ella asociadas. La investigación colabora con

sus señalamientos y evidencia para dar cuenta de los modos en que algunas

29


prácticas no han resultado conmovidas y constituyen parte del obstáculo para

los cambios que se requieren.

Los tópicos relativos al curriculum y a la calidad educativa tienen también una

presencia relevante y contienen un número importante de propuestas y

orientaciones. El modo de conocer y de comunicar lo que se sabe ha cambiado

mucho en poco tiempo, la disponibilidad de recursos tecnológicos impacta en la

cotidianeidad de las aulas y en la formación de los docentes. Los y las docentes

resultan así actores ineludibles para organizar esa una agenda de trabajo. El

trabajo de Rivas y Sanchez (2016) señalan esta direccionalidad mirando 7 países

de la región, sus políticas y sus resultados:

“…El segundo círculo parte de la idea de que un eje decisivo para el futuro

de la educación será la concepción que los hacedores de política tengan

de la docencia. Es necesario que la docencia se transforme

progresivamente en un desafío profesional, con una visión integral de

mejora de la formación, el reclutamiento, la carrera y las condiciones de

trabajo. Esto implica promover docentes bien pagos, que atraviesen un

proceso de formación riguroso y transiten una carrera horizontal con

remuneraciones diferenciadas no sobre la base de los resultados de los

exámenes de los alumnos sino en función de su propia especialización.

Como parte de este círculo, se subraya la importancia de poner en el

centro de la formación permanente a la renovación pedagógica, con

prácticas sistémicas de aprendizaje horizontal entre pares. No debe

subestimarse la importancia de la dimensión pedagógica: los contenidos

de la formación inicial y permanente son tan cruciales como los incentivos

de la carrera docente…”

El estado del arte también podría haber sido organizado según qué tópicos

tienen mayor centralidad en cada país, o bien por subregiones del continente:

América central, países del cono sur, andinos, integrantes del Mercosur. Esas

otras regionalizaciones podría ser un punto a retomar por las comunidades de

investigadores/as de cada uno de los países. Qué se conoce o se puede poner

en común sobre lo realizado en torno a la educación secundaria desde las

políticas implementadas en los últimos años es sin duda una pregunta que no

admite una única formulación.

Por último, señalar que este trabajo se completa con las nuevas lecturas y

reflexiones que provoque en políticos/as y en científicos/as, tanto por lo que se

ha sistematizado de modo riguroso como por lo que quedó pendiente. Por eso

es necesario trabajarlo junto al listado de trabajos relevados, insumos para la

formación de nuevos/as investigadores/as, docentes, equipos técnicos,

30


estudiantes, decisores y especialistas interesados y ocupados en la mejora de la

educación secundaria en América Latina.

4. Bibliografía

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31


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5. Anexo

Estudios e investigaciones de carácter regional según autores, ámbitos

institucionales de producción, países considerados y metodologías utilizadas.

Autores del

trabajo

(por orden

cronológicos)

Ámbito

institucional Países considerados

Metodología y fuentes

utilizadas

Treviño y otros

(2013)

UNESCO Colombia, Costa Rica,

Guatemala, México,

Nicaragua, Paraguay, Perú y

República Dominicana

Análisis de políticas.

Administración de

cuestionario a

informantes clave por

país

Fryer y otros

(2013)

BID Argentina, Brasil, Ecuador,

México, Paraguay, Perú,

República Dominicana,

Trinidad y Tobago y Uruguay

Análisis documental.

Entrevistas y datos

empíricos. Informes de

evaluación de

programas

UNESCO

(2013)

UNESCO Toda la región Uso de datos

estadísticos de

diferentes fuentes:

UNESCO, OECD,

CEPAL y LLECE.

Informes de evolución

de metas educativas

Ruiz y Schoo

(2014)

UBA Argentina, Brasil, Chile,

Paraguay y Uruguay

Análisis de leyes y datos

estadísticos.

Diagnóstico sobre

principales avances

Palamidessi et.

al (2014)

Universidades

argentinas

Argentina, Brasil, Chile,

México, Paraguay y Uruguay

Estudio comparado.

Análisis de casos

Sunkel et. al

(2014)

CEPAL Toda la región Estudio comparado.

Análisis

multidimensional de

políticas

Finnegan y

Serulnikov

(2016)

MECCyT Argentina, Brasil, Chile,

Colombia y México

Estudio comparado.

Análisis de políticas

40


Sánchez y

Coto (2016)

CIPPEC Chile, México, Brasil,

Colombia y Perú

Análisis de resultados

de investigaciones y

entrevistas a referentes

de experiencias de

innovación

Rivas y

Sánchez

(2016)

CIPPEC Argentina, Brasil, Chile,

Colombia, México, Perú y

Uruguay

Análisis de resultados

de aprendizajes y

Mapeo de políticas

Treviño y otros

(2016)

UNESCO

OREALC

16 países Análisis de resultados

de evaluación y de

implementación de

políticas para la

formulación de

recomendaciones

Chuquilín

Cubas y

Zagaceta

Sarmiento

(2017)

UPN y UI México y Perú Análisis de documentos

curriculares. Análisis de

contenidos

Ducoing Watty

y Rojas Moreno

(2017)

UNAM Bolivia, Colombia, México y

Venezuela

Análisis de curriculum.

Estudio de casos

Steinberg y

Acosta (2017)

UNICEF De la región: Argentina y

Colombia. Otros

continentes: Corea del Sur,

Escocia, Finlandia, Nueva

Zelanda

Análisis comparado.

Estudio de casos

López (2018) IIPE

UNESCO

Toda la región Presentaciones de

expertos. Diagnóstico

con datos estadísticos

de principales

indicadores

Cardini y otros

(2018)

CIPPEC De la región: Argentina,

Colombia y Ecuador.

Otros continentes: Australia,

Corea del Sur, Finlandia,

Francia, Inglaterra, Japón,

Ontario (Canadá) y Suiza

Estudio de casos.

Análisis comparado de

aspectos curriculares

Corbeta y otros

(2018)

CEPAL y

UNICEF

Dependiendo de la

información, consigna datos

de 18 países

Análisis de fuentes

secundarias

García (2018) UNTREF Argentina, Bolivia, Chile,

Ecuador, Perú, Paraguay y

Uruguay

Método comparativo

constante

41


Lugo y

Ithurburu

(2019)

UNQ Panorama regional.

Colombia, Uruguay

Argentina

Análisis comparado.

Estudio de casos

Fuente: Elaboración propia en base al corpus sistematizado

42


estado del arte sobre políticas para la educación secundaria en … · 2020-01-08 · 4 estado...

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