estefania del rocio malaver saldaña
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE
CONTABILIDAD Y FINANZAS
Implementación de Tributos Ambientales en el Perú como una medida de protección al medio ambiente.
TESIS PARA OPTAR EL TÍTULO DE:
CONTADOR PÚBLICO
ASESOR:
C.P.C. WILDER GUSTAVO SÁNCHEZ MENESESASESOR: CPCC. WILDER GUSTAVO SANCHEZ
Estefania del Rocio Malaver Saldaña
BACHILLER EN CIENCIAS ECONÓMICAS
TRUJILLO - PERÚ 2016
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Esta obra ha sido publicada bajo la licencia Creative Commons Reconocimiento-No Comecial-Compartir bajo la misma licencia 2.5 Perú. Para ver una copia de dicha licencia, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/pe/
ii
DEDICATORIAS
A Dios por darme la vida, cuidarme,
guiarme y darme fortaleza para
cumplir esta meta.
A mis padres y mi familia, por su apoyo incondicional,
por su ejemplo de perseverancia y porque gracias
a ellos es posible el logro de mis objetivos.
A mis maestros, por la formación profesional
que me han brindado en estos 5 años de vida
profesional, es especial a mi docente asesor.
A mis Pastores y Líderes, por sus consejos
y por formar en mi un espíritu de servicio.
i
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AGRADECIMIENTO
A mi Señor Jesucristo por su infinito amor.
A mis padres quienes son el motivo para
seguir siempre adelante, por ser tan responsables
para conmigo y por brindarme su apoyo
en todo momento.
A mi maestro C.P.C Wilder Sánchez Meneses
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PRESENTACION
Señores Miembros del Jurado:
De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de Grados y Títulos de
la Universidad Nacional de Trujillo, y en el Reglamento interno de la
Facultad de Ciencias Económicas, Escuela de Contabilidad y Finanzas y
con el propósito de obtener el Título de Contador Público, pongo a vuestra
disposición el trabajo de investigación que he desarrollado bajo el título de:
“IMPLEMENTACIÓN DE TRIBUTOS AMBIENTALES EN EL PERÚ
COMO UNA MEDIDA DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE”
Este trabajo de investigación es el resultado de mi esfuerzo, en el cual he
plasmado los conocimientos de las nuevas teorías contable ambiental y de
derecho ambiental, con la finalidad de provocar nuevos pensamientos y
proponer soluciones que contribuyan al bienestar de la sociedad.
Dejo a vuestro criterio el presente trabajo, para su evaluación y
dictaminación.
Br. Estefania del Rocio Malaver Saldaña
Matricula N° 05105015-10
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INDICE
DEDICATORIAS .......................................................................................... i
AGRADECIMIENTO ................................................................................... ii
PRESENTACION ....................................................................................... iii
RESOLUCION DE DECANATO DE PLAN DE TESIS Y ASESOR ............ iv
RESOLUCION DE DECANATO DE JURADO EXAMINADOR ................... v
INDICE ....................................................................................................... vi
RESUMEN ............................................................................................... viii
ABSTRACT ................................................................................................ ix
I. INTRODUCCION ................................................................................... 1
1.1 Realidad Problemática .................................................................... 1
1.2 Antecedentes .................................................................................. 5
1.3 Justificación de la Investigación .................................................... 16
1.4 Planteamiento del Problema ......................................................... 17
1.5 Determinación de los Objetivos ..................................................... 17
1.6 Variables ....................................................................................... 18
1.7 Marco Teórico ............................................................................... 18
1.8 Marco Conceptual ......................................................................... 52
1.9 Marco Legal .................................................................................. 56
1.10 Formulación de la Hipótesis ....................................................... 63
II. DISEÑO DE INVESTIGACION .......................................................... 64
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2.1 Material de Estudio ....................................................................... 64
2.2 Métodos y Técnicas ...................................................................... 64
2.3 Diseño de Investigación ............................................................... 66
III. RESULTADOS ................................................................................ 67
IV. DISCUSION .................................................................................. 102
V. CONCLUSIONES .......................................................................... 105
VI. RECOMENDACIONES ................................................................. 107
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS .............................................. 109
ANEXOS ..................................................................................................................... 112
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RESUMEN
La presente investigación busca responder a la interrogante si se deberían
implementar tributos ambientales para contribuir a la preservación del
medio ambiente, problemática que debería ser de interés para el gobierno
peruano, ya que nuestro país es uno de los más diversos del mundo y
nuestros recursos naturales poco a poco van menguando, debido a la
sobreexplotación de los ecosistemas, dañándolos a veces
irreparablemente.
Por ello se demostrara que aprecia una falta de sensibilización en el
mercado de factores de producción y que sería positivo gravar algunos
actos contaminantes, esto traería como consecuencias que haya un rol
activo del gobierno con el medio ambiente, se forme una conciencia
ambiental en los contribuyentes, en el que a largo plazo tomen medida
anticontaminantes para ya no seguir exponiéndose a este tipo de tributos.
Además se propondrán alternativas de solución para los problemas de
nuestra realidad, como el rechazo de las personas a pagar tributos y la
eficiencia de la Administración Tributaria para gestionar la implementación,
cobro, recaudación y fiscalización de estos nuevos tributos.
PALABRAS CLAVE
Medio Ambiente, Contaminación Ambiental, Tributos Ambientales,
Desarrollo sostenible.
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ABSTRACT
This research seeks to answer the question whether environmental taxes
should be implemented to contribute to the preservation of the environment,
a problem that should be of interest to the Peruvian government, because
our country is one of the most diverse in the world and our natural resources
little by little they are dwindling due to over-exploitation of ecosystems,
damaging sometimes irreparably.
Thus were established that would encumber some contaminants positive
acts, this would bring consequences that have an active government role in
the environment, environmental awareness forms on taxpayers in the long
run to take antipollution measure no longer be by solving this type of taxes.
Furthermore they propose alternative solutions to the problems of our
reality, as the rejection of people pay tribute and efficiency of the tax
administration to manage the implementation, collection, collection and
control of these new taxes.
Also they propose alternative solutions to the problems of our reality, as the
rejection of people pay tribute and efficiency of the Tax Administration to
manage implementation, billing, collection and control of these new taxes.
KEYWORDS
Environment, Environmental Pollution, Environmental Taxes, Sustainable
Development.
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1. INTRODUCCIÓN
1.1. REALIDAD PROBLEMÁTICA
Las prácticas de consumo y el estilo de producción actual, en los cuales se
aprecia una falta de sensibilización en el mercado de factores de producción
en relación con el agotamiento del medio natural y de sus dificultades de
renovación, es causa del creciente deterioro del medioambiente en el
mundo.
Los países han tomado conciencia sobre el problema de la contaminación
ambiental, ya que no solamente concierne a cada país de manera individual
sino a todo el mundo; es por ello que el pasado noviembre y diciembre, se
reunieron 195 países en París con motivo de la XXI Conferencia
Internacional sobre Cambio Climático o 21ª Conferencia de las Partes y la
11ª Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el
Protocolo de Kyoto (COP21/CMP11), en donde finalmente se llegó a un
acuerdo contra el calentamiento global; éste acuerdo será aplicado a partir
de 2020, de acuerdo con el comité organizador, el resultado esperado era
clave para limitar el calentamiento global por debajo de 2 grados centígrados
en 2100, en comparación con anterioridad a la era industrial. Los
investigadores de la ONU Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático acordaron en 2009 que esto era necesario para evitar
catástrofes climáticas graves, y que ese resultado a su vez requeriría que las
emisiones de gases de efecto invernadero se redujeran entre un 40 y un 70
por ciento en 2050 en comparación con el año 2010, alcanzando un nivel
I.
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cero en 2100. Esta meta fue no obstante superada por el proyecto definitivo
formalmente aceptado del Acuerdo de París que pretende también proseguir
los esfuerzos para limitar el aumento de temperatura a 1,5 grados
centígrados. Un objetivo ambicioso requeriría un nivel cero de emisiones de
veces entre 2030 y 2050.
El aumento de los problemas ambientales en el mundo ha obligado a varios
países a diseñar políticas públicas que coadyuven a reducir la contaminación
ambiental sin afectar el crecimiento económico. En los últimos años, diversas
organizaciones y gobiernos, han puesto en marcha algunos ordenamientos
jurídicos para regular la emisión de factores contaminantes, así como
acciones de carácter fiscal que penalicen el mal uso de recursos naturales y
la contaminación del medio ambiente. Los gobiernos, tienen a su
disponibilidad una gran variedad de herramientas como lo son la aplicación
de leyes para el cobro de impuestos ambientales, subsidios y regulaciones
ambientales. Adicionalmente, los sistemas tributarios nacionales han
experimentado cambios normativos dirigidos a la desincentivación de las
actividades empresariales y particulares que afectan de forma decisiva al
medioambiente a través de su gravamen, lo cual ha generado una revisión
de la actual normativa tributaria que, de forma paulatina, ha impregnado la
globalidad de los ordenamientos jurídicos de cuestiones ambientales.
Dentro de estas herramientas, los impuestos ambientales, son los más
flexibles para los entes económicos de un país a la hora de determinar la
manera menos costosa de reducir el impacto ambiental por medio de la
determinación de precios. En este sentido, se establece que la aplicación de
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normas tributarias de carácter ambiental, podrían favorecer la
concientización de los entes económicos para producir o realizar una
actividad económica sin afectar el medio ambiente y los recursos naturales.
Dentro de estas medidas podemos referenciar a (ACQUATELLA &
BÁRCENA., 2005): La OCDE, por ejemplo, ha documentado más de 60
tasas actualmente en uso en varios países con el fin de controlar la
contaminación del aire, el agua y el suelo, así como los residuos sólidos y
el ruido (OCDE, 1994).
En nuestra normatividad, es muy escasa la regulación sobre tributación
medioambiental frente a los desequilibrios medioambientales ocasionados
por las alteración nociva del estado natural de un medio como consecuencia
de la introducción de un agente totalmente ajeno a ese medio, causando
inestabilidad, desorden, daño o malestar en un ecosistema, en un medio
físico o en un ser vivo. El contaminante puede ser una sustancia química,
energía (como el sonido, calor o luz) o genes.
Este tema cada vez está tomando fuerza sobre su naturaleza, sus beneficios
a la comunidad en su presente y futuro. Tema delicado al ser un punto central
en el desarrollo económico, social de las poblaciones, de las comunidades
nativas, de los empresarios en nuestro país en la relación con la debida y
ordenada explotación de nuestros recursos naturales renovables y no
renovables con repercusiones en las generaciones futuras.
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Se debe tener presente que una compleja normatividad sobre
medioambiente debe enfrentar a la complejidad del aparato administrativo
que muchas veces limitan una eficaz protección al tema a tratar. El Perú no
ha implementado tributos de tipo ambiental para solucionar eficazmente el
tema de la contaminación ambiental con la finalidad de lograr un crecimiento
económico sostenible en el país.
En el año 2012 PATÓN GARCÍA GEMMA señala que “Desde esta óptica la
tributación medioambiental destaca como uno de los instrumentos idóneos
con la finalidad de internalizar los costes socio-medioambientales.
Igualmente, desde un punto de vista económico, las causas que justifican la
intervención tributaria en el ámbito medioambiental entroncan con un valor
de justicia de evidente contenido ético. De hecho, la dimensión finalista de
los tributos ambientales, la pretensión de la utilización de instrumentos
tributarios para la preservación y mejora de la calidad del medioambiente,
introduce un factor moral en los tributos que se traslada por entero al sistema
fiscal en sus más diversas manifestaciones. Ante estas premisas, el
trasfondo ético no debe ser ajeno al análisis jurídico tributario de cualquier
institución.”
En definitiva, estamos ante el debate acerca de la intervención pública en el
sistema económico regido por el libre mercado en constante dinamismo que
se somete a las decisiones subjetivas individuales y que, volcadas, tal vez,
en la maximización de beneficios empresariales han descuidado los
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valoraciones sociales, laborales o medioambientales, cuya protección es
corresponsabilidad de agentes públicos y privados.
Empecemos en nuestro país a buscar soluciones de los desequilibrios
ambientales, ocasionados por la contaminación de aguas, la destrucción de
la capa de ozono y la tala indiscriminada de árboles. Se debe hacer todo el
esfuerzo por rescatar lo que se ha deteriorado, vinculando el tema del medio
ambiente con la calidad de vida actual y de las de generaciones futuras.
Asimismo, por su carácter global, se deben generar estrategias a nivel
mundial sobre políticas de protección del medio ambiente. La participación
conjunta para limpiar el orbe es una ardua tarea que compete no sólo a una
nación.
1.2. ANTECEDENTES
En la búsqueda de información respecto al tema de la presente investigación
se han tomados los siguientes trabajos de investigación y publicaciones:
INVESTIGADORES: Maldonado Garzón, Mayra Beatriz; Ochoa Herrera,
Johanna Cecibel.
TITULO: “Análisis a la tributación ambiental y sus incentivos fiscales para la
protección del medio ambiente.”
AÑO DE INVESTIGACION: 2013
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6
LUGAR: Cuenca, Ecuador
93 Págs.
Y cuyas conclusiones son las siguientes:
1. Se observó que para las personas de la tercera edad no existe
exoneración o rebaja alguna del impuesto a la contaminación
vehicular, ya que en la Constitución Ecuatoriana menciona que las
personas de la tercera edad tienen derecho a ser exoneradas de
cualquier pago en materia tributaria.
2. Mencionamos también que se exonera del impuesto a los vehículos
como son buses, taxis, etc., que son los que más contaminan, por el
contrario quienes pagan el impuesto a la contaminación vehicular son
los vehículos de uso particular.
3. El impuesto verde solo aumenta el valor de la matrícula, pero no hace
que los ciudadanos tomen conciencia en cuanto a la contaminación.
4. Para el gobierno el impuesto a la contaminación Vehicular es de
carácter recaudatorio, ya que no existe ningún tipo de producto
sustitutivo.
5. En cuanto al impuesto redimible a las botellas plásticas no
retornables, no existe una parte de la ley que diga cómo se devolverán
este impuesto a los consumidores finales.
6. En cuanto a la empresa que se tomó como ejemplo se observó que
no cuenta con un centro de acopio para la recolección de las botellas
plásticas.
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7
INVESTIGADOR: Yacolca Estares, Daniel Irwin.
TITULO: “Reforma Fiscal Verde para Sudamerica”
AÑO DE INVESTIGACION: 2013
LUGAR: Lima, Perú.
128 Págs.
Y cuyas conclusiones son las siguientes:
1. Que la mejora en la calidad medioambiental no tiene por qué generar
necesariamente un menor crecimiento económico, idea que había
estado muy extendida hasta entonces.
2. Que existe la posibilidad de que el decisor político pueda actuar de
distintas maneras ante los problemas que genera la contaminación.
3. Que, existe suficiente justificación ambiental para la intervención
pública a nivel local, regional e incluso global, frente a la
contaminación ambiental.
4. Que, la justificación económica desarrollada en este trabajo nos hace
arribar a que los costes sociales provocados por externalidades
negativas pueden ser internalizados mediante instrumentos
económicos, encaminados en mejor medida que la regulación
(comando y control) a coadyuvar en la preservación del medio,
constituye una opción estratégica para la gestión ambiental, a través
de la actuación del deber de contribuir y del principio contaminador
pagador, ambos comprendidos en el principio de solidaridad.
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5. Que, la justificación jurídica del principio quién contamina, paga,
reconocido internacionalmente, es vital para enfrentar la gravedad del
problema ambiental, haciendo posible de modo preventivo la creación
de una fiscalidad ambiental por parte de los tres niveles de gobierno
(Nacional, Regional y Local), comunitario e incluso global. Por ello, la
posibilidad de armonizar a nivel Sudamérica la tributación ambiental,
mediante una reforma fiscal verde integral avizora una tendencia
positiva.
6. Que, si bien es cierto la tributación está centrado en fines
recaudatorios, existe la posibilidad de diseñar tributos ambientales y
los elementos ambientales, recurriendo a los fines extra fiscales de la
tributación, que hoy en día ha sido incorporada a nivel de legislaciones
y pronunciamientos constitucionales, con ciertos límites en los
principios constitucionales tributarios.
7. Que, la experiencia comparada en América y Europa muestra
empíricamente que la fiscalidad ambiental es un excelente
instrumento de gestión ambiental y que constituye un modelo
interesante para comprender las relaciones entre el Derecho
comunitario y los sistema fiscales nacionales. Se trata de encontrar
elementos de coordinación teniendo en cuenta que, un día existirán
tributos comunitarios o globales, muy probablemente esos serán
tributos ambientales.
8. Que, el diseño y puesta en práctica de los tributos ambientales,
necesita una previa información dirigida a los sujetos pasivos,
personas físicas y sociedades mercantiles, a fin de que conozcan este
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nuevo tributo y lo puedan valorar en su justa medida, para que puedan
colaborar con la preservación del planeta haciendo frente a los
efectos del calentamiento global en su más amplia perspectiva
mundial.
9. Que, tal como se ha predicho en el proyecto de investigación del
presente trabajo, resulta evidente que en Sudamérica se necesita
realizar una Reforma Fiscal Verde armonizada, por eso los países que
la integran deben diseñar políticas públicas y convenios para alcanzar
una integración Sudamericana.
10. Que, el modelo de Reforma Fiscal Verde que necesita Sudamérica es
sin duda el modelo integral, que si bien alcanza una complejidad
considerable, por sus potenciales efectos negativos sobre la
distribución de rentas y la competitividad empresarial. Por eso se ha
recomendado seguir el modelo planteado por Alberto Gago y Xavier
Labandeira, con la finalidad de reducir los riesgos mediante medidas
precautorias y compensatorias, mediante la aplicación gradual de la
reforma en el tiempo, con extensión progresiva de bases y
crecimiento sucesivo de tipos. Sobre todo diseñado en bloque a nivel
Sudamericano, para mejores resultados a mediano y largo plazo.
11. Finalmente, es importante hacer notar que nuestra hipótesis referida
a la necesidad de realizar una reforma Fiscal Verde en Sudamérica,
ha sido contrastada positivamente, puesto que dicha reforma es vital
para su desarrollo dentro de una economía verde (Sustentada en el
Informe del 2011 del PNUMA), y está respaldada ampliamente en la
experiencia comparada que ha hecho realidad verdaderas reformas
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viables, con las perfecciones que dichos modelos impliquen en su
aplicación concreta en Sudamérica.
INVESTIGADOR:
TITULO: “La Responsabilidad civil por daño ambiental en el sistema
peruano.”
AÑO DE INVESTIGACION: 2013.
LUGAR: Lima, Perú.
Págs. 314
Y cuyas conclusiones son las siguientes:
1. El daño ambiental constituye un nuevo supuesto de responsabilidad
civil, que presenta características jurídicas y procesales aplicables
exclusivamente a los derechos ambientales.
2. El Código Civil Peruano de 1984, no presenta una regulación expresa
de una institución jurídica encaminada a brindar una tutela civil del
daño ambiental.
3. La Ley General del Ambiente presenta una inadecuada
sistematización de la responsabilidad civil ambiental, en
consecuencia deviene en ser ambigua, imprecisa y poco acertada, lo
cual genera una incertidumbre al momento de invocar y administrar
justicia ambiental.
4. El actual sistema de responsabilidad civil regulada en el Código Civil,
Ley General del Ambiente y Código Procesal Civil, presentan
dificultades respecto a la actividad probatoria por daños ambientales.
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5. La sistematización del daño ambiental, deberá de estar estructurados
bajo la unificación de los principios ambientales de: Prevención,
Precautorio, de Reparación y Sancionador.
6. La responsabilidad ambiental en esencia es una responsabilidad
extracontractual.
7. Los plazos de prescripción de las acciones por daños ambientales
deberán de ser de dos años para el daño personal - patrimonial y por
daños difusos por diez años.
8. El actual sistema judicial presenta dificultades de acceso a la justicia
ambiental de las personas afectadas en sus derechos ambientales,
desde aspectos de índole económicos y procesales.
9. El daño ambiental presenta dificultades respecto a la identificación de
las víctimas y la cuantificación económica del daño causado en su
perjuicio.
INVESTIGADOR:
TITULO: “La creación de un impuesto con efectos y fines ambientales en el
estado de Veracruz.”
AÑO DE INVESTIGACION: 2011.
LUGAR: Veracruz, México.
Págs. 246
Y cuyas conclusiones son las siguientes:
1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habilita a
los Estados para obligar mediante leyes a todos los mexicanos que
residan en su respectiva jurisdicción, al pago de contribuciones. El
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medio ambiente queda entendido como un bien público a nivel de
norma suprema a través de varios artículos de la Constitución, por lo
que se deduce que todo gasto necesario para el Estado en uso y
cuidado del medio ambiente es un gasto público. Con ello se
particulariza la obligación tributaria para el Estado de Veracruz de la
siguiente manera: Todo residente del Estado de Veracruz queda
obligado a contribuir al gasto público para la conservación del Medio
Ambiente de la manera proporcional y equitativa que las leyes
dispongan.
2. El Estado cuenta con un sistema administrativo que recauda ingresos
por impuestos a los energéticos que son fuente primaria de gran parte
de la contaminación, y este sistema tiene la capacidad para asignar
ingresos públicos hacia labores específicas ambientales. Hay además
aspectos de la planeación y la actividad política del gobierno de Javier
Duarte de Ochoa, que muestra la decidida voluntad de bajar las
emisiones al aire de GEI, objetivo que se vislumbra viable a través de
los impuestos ambientales.
3. Los tipos de Impuestos Ambientales necesarios para el Estado son:
Impuestos a productos energéticos, Impuestos sobre emisiones al
aire, Impuestos por contaminación del agua, Impuestos por el uso del
agua, Impuestos por generación de residuos, Impuestos por manejo
de la biodiversidad y vida silvestre, Impuesto a vehículos, Impuesto
por actividades altamente riesgosas para el medio ambiente.
4. Existen varios factores a considerarse en el cálculo de tasas
impositivas, tales como los relativos a: La valoración económica del
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Medio Ambiente, determinación del gasto ambiental, Fondos
ambientales, Desarrollo sostenible y competitividad.
5. Existe una relación funcional entre los fines fiscales y extra-fiscales,
que hace necesaria la implementación conjunta e interdependiente de
impuestos ambientales con fines predominantemente fiscales junto
con otros de fines predominantemente extra-fiscales.
6. Existen diversas condiciones necesarias que deben ser tomadas en
cuenta para la implementación del impuesto y para el logro de las
finalidades de los mismos, que son de tipo administrativo y legislativo.
INVESTIGADOR: Carlos Eduardo Peralta Montero
TITULO: “Extrafiscalidad y Medio Ambiente: El Tributo como instrumento de
protección ambiental. Reflexiones sobre tributación ambiental en Brasil y
Costa Rica.”
AÑO DE INVESTIGACION: 2011
LUGAR: Rio de Janeiro, Brasil.
Págs. 58
Y cuyas conclusiones son las siguientes:
1. Los riesgos ambientales son el resultado de la relación del hombre
con el medio ambiente medio ambiente, que son consecuencia de la
forma hombre se apropia y utiliza el espacio la naturaleza y sus
recursos. Estos riesgos son de carácter integral y sinérgica, no
respetan fronteras o las diferencias sociales y sus efectos tienen un
carácter intemporal.
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14
2. La protección ambiental es también la protección de la libertad. El
derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado es un derecho
humano indispensable para vivir en condiciones dignidad, estas
normas se deriva del derecho de toda persona a disfrutar de un medio
ambiente ecológicamente equilibrado, mientras que el deber de la
comunidad y el Estado para defender y proteger este derecho. El
objeto de la protección de estas normas es el equilibrio natural del
medio ambiente a fin de garantizar la calidad de vida de los seres
humanos, ejercicio pleno de sus libertades, el uso racional de los
recursos naturales, y la protección y acerca de los elementos bióticos
y abióticos.
3. La tributación ambiental en un sentido amplio y en sentido estricto: es
una herramienta eficiente y eficaz para proteger el medio ambiente y
para guiar el desarrollo sostenible. En la actualidad, la cuestión de la
introducción de la variable ambiental en el sistema de impuestos,
llamada ecologización del sistema fiscal- es objeto de un intenso
debate en las agendas políticas y esferas jurídicas y económicas con
respecto al papel que puede desempeñar el tributo en la protección
del medio ambiente. La tendencia para los próximos años es que el
aumento de debate, pero las nuevas características ecológicas de los
instrumentos fiscales se aplican en países de América Latina de una
manera más sistemática y organizada.
4. Para que un tributo puede ser calificado como ambiental en sentido
estricto, debe tener necesariamente presente una estructura para
proteger el medio ambiente, ya que los impuestos ambientales con
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finalidad extra fiscal, están encaminados a salvaguardar libertad, y no
constituyen una sanción, ya que su alcance está dentro la legalidad.
5. Los sujetos pasivos por impuestos ambientales son los que llevan a
cabo actividades degradación del medio ambiente, que producen o
consumen productos contaminantes. En cada caso el los legisladores
deben tener en cuenta las características que implican la conducta o
actividad la trascendencia económica del medio ambiente quiere ser
desalentado (fabricación o consumo) con los criterios técnicos de
tributos con el fin, en cada caso de facilitar la gestión tributaria sin
dejar de lado el carácter extrafiscal del impuesto. La repercusión legal
del tributo parece ser una opción reguladora que ha de realizarse de
acuerdo con los criterios técnicos permitir una mejor gestión del
impuesto en cada caso.
6. En Brasil ya hay importantes estudios académicos y doctrinales sobre
la fiscalidad del medio ambiente, el desarrollo y el refuerzo de la
academia con una ley de impuesto ambiental. Los tema también ha
sido objeto de interés y el debate político; hay propuestas interesantes
el marco legislativo con el fin de introducir la variable ambiental en el
sistema impositivo, Brasil - Propuestas del PEC No. 31-A / 2007 y el
PEC Nº 353/09. En Costa Rica existen pocos estudios jurídicos que
analizan el tema de la fiscalidad ambiental. En el marco legislativo no
ha habido propuestas estructuradas para analizar una reforma fiscal
que incorpora elementos ambientales. Desafortunadamente, tema no
ha sido objeto de debate político.
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1.3. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
Este trabajo de investigación pretender dar alternativas de solución para
poder frenar progresivamente la contaminación ambiental en nuestro país,
el cual año a año se acrecienta de manera constante e imparable y los
daños parecen irreparables, sin embargo existen países en el mundo que
han logrado recuperar y reparar su habitad natural y su calidad de vida.
De esta manera al igual que estos Estados, nosotros podemos restaurar
nuestros ecosistemas y brindarle a las futuras generaciones un buen
ambiente para vivir.
Un especial motivo de realización de este trabajo, es poder ofrecer las
conclusiones que fortalezcan o modifiquen con buenas bases, la
convicción personal que tengo, a priori, de que el medio ambiente debe
considerarse como un capital cuantificable monetariamente, como un
capital natural que entra en pleno juego en los registros de la economía
mundial, y que por lo tanto debe tratársele de la misma manera que
cualquier otro factor económico y sobre todo en función a su protección.
Otro motivo es poder lograr que este trabajo contribuya a producir
respuestas, o por lo menos producir en los lectores otros
cuestionamientos acertados para encontrar la relación más relevante
entre los impuestos ambientales y el medio ambiente, o que el trabajo
sirva para encontrar un fundamento que pueda representar el argumento
determinante en la reorientación de la lógica económica de las actividades
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productivas y de explotación de recursos para el logro de un verdadero
desarrollo sustentable.
Otro motivo es que pueda lograrse una buena expresión sobre la
integración de los aspectos trascendentes de la materia ambiental a la
realidad del ámbito local, y en particular en la medida que se busca aquí
proponer y justificar el uso de un particular tipo de instrumento para la
protección del medio ambiente: un tributos ambientales en el Perú.
1.4. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿La implementación de tributos ambientales en el Perú, contribuiría a la
protección del medio ambiente?
1.5. DETERMINACION DE LOS OBJETIVOS
1.5.1. Objetivo General:
Demostrar que la implementación de tributos ambientales en el Perú
contribuirían a la protección del medio ambiente.
1.5.2. Objetivos Específicos
Analizar nuestra Legislación para verificar si un tributo ambiental es
constitucional.
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Determinar de qué manera influiría en las actividades económicas los
tributos ambientales.
Describir la conciencia ecológica en nuestro país.
Proponer un modelo de recaudación de Tributos Ambientales que
contribuya a la protección del medio ambiente, que se ajuste a la realidad
peruana, tomando como base a los países que ya han implementado en
su Sistema Tributario esta clase de Tributos.
1.6. VARIABLES
1.6.1 VARIABLE INDEPENDIENTE: Implementación de tributos
ambientales.
1.6.1 VARIABLE DEPENDIENTE: Protección del medio ambiente.
1.7. MARCO TEÓRICO
El tema de la valoración del capital natural debe ser parte de la agenda
nacional, con el fin de generar las bases de discusión para alcanzar políticas
ambientales con una visión de conjunto en el largo plazo, y de esta forma
facilitar el análisis y la ejecución de políticas económicas y sociales
consecuentes que no afecten el ambiente.
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Dada la realidad presente, se utilizara para esta investigación las teorías
recogidas, en libros editados por especialistas en la Tributación Ambiental
en su mayoría de países extranjeros, ya que en nuestro país aún no se ha
implantado en nuestro Sistema Tributario; todo esto con la finalidad de
aplicar estas teorías; siendo los principales: Europa, a nivel de América
tenemos a México, Colombia, Ecuador, Chile, Brasil y en menor cantidad
Perú.
Los Trabajos de investigación relacionados a la implantación de este tipo
de tributos, también son muy importantes para la elaboración de este
proyecto, los cuales han sido seleccionados, de acuerdo a la similitud con
el tema y que pertenecen a países que ya han implementado en su
Sistema Tributario los llamados Tributos Ambientales, los cuales dan una
idea más clara sobre la aplicación y efectividad en la realidad.
Además se tomó en cuenta estudios realizados por la OCDE y CEPAL
acerca de la evolución, tasas y contribución a la mejora del medio
ambiente, los cuales incluyen estadísticas de la cantidad de impuestos
implantados en cada país con relación a la totalidad de Estados que ya
implementaron esta reforma, la efectividad, por las cuales podremos
saber qué clase de Tributo Ambiental está resultando ser más eficiente, y
también el superávit o déficit fiscal en los presupuestos de estos países.
Es importante resaltar que también se ha tomado en especial
consideración los ensayos y publicaciones, ya que estos si constituyen la
mayor fuente de investigación en nuestro país, al ser una nueva
propuesta.
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1.7.1. CONTAMINACION AMBIENTAL:
El problema ambiental actual se sintetiza en la inobjetable contaminación,
debida principalmente a la actividad productiva de nuestro sistema
económico. El problema de la contaminación ocurre y sigue creciendo al
margen de que existan o no alternativas en explotar las llamadas
“energías limpias” o recursos menos contaminantes, o de lograr nuevos
hábitos urbanos y domésticos que puedan frenar en alguna medida este
crecimiento.
En el Perú, un estudio fue conducido como parte del Análisis Ambiental
del Perú (AAP) para identificar los problemas ambientales que están
asociados con los costos económicos más significativos (Larsen y
Strukova 2006). El estudio estimó que el costo económico de la
degradación ambiental, reducción de los recursos naturales, desastres
naturales, servicios ambientales inadecuados (tales como sanidad
inadecuada) sumaban 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9 por ciento
del producto bruto interno en 2003.
Es innegable que se ha buscado poner frenos a la contaminación global y
local, los objetivos han sido siempre disminuirla, pero estos frenos son
insuficientes y solo bajan un poco la velocidad a una marcha constante y
siempre en aumento del problema.
Al respecto PHALEN ACUÑA RICARDO señala que “Lo radical del
problema es que la contaminación se genera principalmente en la
explotación del medio ambiente en los procesos de producción y
generación de capital, el transporte motorizado implicado en los procesos
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productivos, los desechos de todo proceso etc., todo con los asociados
criterios de crecimiento económico y competitividad. Bajo una óptica
ambientalista, a estos criterios se les debe poner asterisco y someterlos a
profundo cuestionamiento, sin duda.”
En nuestro país la contaminación ambiental alcanza los niveles crónicos
en algunas ciudades, siendo altamente delicada las que tienen alta
actividad minera, pesquera y en las ciudades con gran congestión
vehicular e industrial. Un estudio de la Organización Mundial de la Salud
reveló que la polución atmosférica en Lima es casi seis veces superior a
la “razonable” y pone en riesgo la salud de su población; lo que la
convierte en la urbe latinoamericana con peores indicadores y en un factor
de riesgo para la salud de sus habitantes. En ese sentido, un reciente
informe presentado por la OMS advierte que vivir en ciudades donde los
niveles son dos veces y medio superior a los recomendados "pone a la
población en riesgo de padecer problemas de salud a largo plazo".
Entre las ciudades mineras, la Oroya ha sido tristemente calificada como
una de las más contaminadas del mundo. Así mismo en el Callao, nuestro
principal puerto, la Dirección del Medio Ambiente ha encontrado que el
64% de los escolares poseen altos niveles de plomo en la sangre, encima
de los límites permisibles. Todo por carecer hasta la fecha de un sistema
de transporte de minerales más seguro (mangas selladas).
El segundo problema ocurre por la excesiva importación de vehículos
usados (700,000 unidades con 20 años de antigüedad) y el uso de
combustibles sucios (63%) que provoca la muerte de aproximadamente
13,500 personas por año en el Perú . Sabemos que “diariamente mueren
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37 personas, 7 de ellas menores de 5 años, víctimas de infecciones
respiratorias agudas causadas por efecto de la contaminación ambiental”.
Estas enfermedades respiratorias aumentaron de 415,000 en 1991 a 3´5
millones en el 2003.
Actualmente cuando una empresa comete alguna infracción ambiental, el
OEFA impone multas, pero el sólo cobro de una multa no desaparece los
daños causados y sus impactos ambientales, sociales y sanitarios.
Además, esos daños pueden afectar la vida de las personas viviendo en
los lugares impactados o en sus alrededores y en este contexto, las
comunidades indígenas son particularmente vulnerables. Según el marco
legal nacional, el dinero cobrado por “concepto de multas por infracciones”
por el OEFA entra a ser parte de sus recursos económicos. La Ley N°
28245 establece que dichos recursos deberán ser destinados a
implementar “actividades de gestión ambiental de la población y/o áreas
afectadas”, sin mayor precisión.
En el 2011, mediante Decreto Supremo N° 011-2011-MI NAM y de
acuerdo a la legislación en vigor, se autorizó la constitución de un
Fideicomiso para la administración de recursos recaudados por concepto
de multas impuestas por infracciones a normas ambientales.
El actual Comité de Administración del Fideicomiso (“CAF”) presidido por
el Viceministro de Gestión Ambiental se propuso entre el año 2012 y el
año 2013 la tarea de definir el alcance de las “actividades de gestión
ambiental de la población y/o áreas afectadas” a las que se refiere el
artículo 21° de la Ley del SINEFA. Al cabo de un pa r de reuniones de
trabajo, concordaron en considerar como tales a: proyectos y/o
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actividades relacionadas a monitoreo y vigilancia ciudadana, recuperación
de áreas degradadas, conservación e investigación ambiental.
Es preciso señalar que, de acuerdo a la legislación, los fondos recaudados
por OEFA por concepto de multas no serán transferidos a este
Fideicomiso. Sin embargo, la presidencia del Consejo Directivo del OEFA
sí es parte del Comité de Administración del Fideicomiso. Hasta la fecha,
este Fideicomiso todavía no estaría implementado y las normas del sector
ambiente no mencionan con claridad a dónde se va el dinero y a qué sería
destinado.
En este contexto, cabe preguntarse qué solución directa e inmediata
puede brindar el hecho de imponer multas a las empresas en la medida
de que el dinero recaudado serviría para financiar proyectos y actividades
no relacionadas al daño ambiental objeto de la multa.
Los pueblos indígenas exigen que el monto cobrado por concepto de
multa sea directamente reinvertido para reparar los daños causados al
ambiente y la salud de las personas, y que, en el caso de ocurrir en
territorios indígenas, el dinero sea vertido directamente a las comunidades
afectadas. A este reclamo, el Estado responde generalmente que para el
resarcimiento del daño a la persona y a su patrimonio, se debe recurrir al
mecanismo de la responsabilidad civil y o penal, cuya finalidad y
naturaleza no debe ser confundida con la de la vía administrativa
sancionadora En otros términos, las multas no sirven para reparar los
daños sufridos por las personas víctimas de los impactos ambientales.
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Parece urgente buscar muchas otras alternativas e incluso encontrar otra
lógica para abordar el problema actual de la contaminación. Ante un
problema tan radical se impone una solución que tienda tocar igualmente
lo radical de su origen, y que puede ser sin duda, el tocar la organización
del sistema económico productivo, o el trasfondo ideológico detrás de ese
sistema, o el aspecto de ese trasfondo que se rija por alguna lógica
contraria o antagónica al equilibrio ambiental y a un verdadero desarrollo
sostenible. Se tiene la fe y la expectativa inicial puesta en que, de algún
modo, los impuestos ambientales pueden incidir en alguna medida
relevante y favorable en la problemática ambiental local; si no es que de
una manera muy directa y eficaz.
1.7.2. FUNDAMENTOS ECONÓMICOS:
La aplicación de instrumentos económicos, especialmente los de
naturaleza y contenido fiscal en las políticas de control ambiental, ha
evolucionado notablemente, desde mediados de los años setenta hasta
los noventa, en los países de la OCDE. Su introducción en el sistema fiscal
puede producirse: creando tributos ambientales, y; Elementos
ambientales: adaptando tributos y estructuras fiscales ya existentes a
unos objetivos ambientales.
Cabe precisar que los actuales sistemas fiscales son herederos de una
época en la que los problemas ambientales no eran percibidos con la
misma intensidad que en la actualidad.
Asimismo, la justificación de la utilización de elementos ambientales
(ejemplo beneficios tributarios) y tributos ambientales se presentan
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porque existe una disociación entre la actividad económica en el marco
de las economías de mercado y la naturaleza, dado que las funciones que
desempeña el medio ambiente y su deterioro no son contemplados por el
sistema económico.
Efectivamente, la contaminación es un subproducto y no está
contemplada en la economía como tal, solo se le considera como “fallo de
mercado”, es decir como una externalidad negativa” (el coste recae sobre
un tercero: la sociedad, que no ha intervenido en el proceso productivo).
Por tanto, el mercado de bienes y servicios no refleja el valor total para
buena parte de los recursos ambientales que han sido empleados para la
producción, es decir, el mercado no distribuye los recursos de forma
eficiente al no contemplar el valor del medio ambiente (erosionado por la
contaminación que producen las empresas y los demás agente
contaminadores).
La fiscalidad ambiental debe perseguir el cambio de actitudes de los
agentes económicos para el ambiente. Los tributos ambientales reducen
la contaminación, ejerciendo un rol en el ingreso (el que contamina paga)
y los elementos ambientales un rol en el gasto (beneficios económicos).
Tomando como base para Internalizar las externalidades, nos dice
MUÑOZ PIÑA CARLOS: “Aquellos que contaminan son quienes deben
pagar los impuestos, cargos y permisos a fin de que sus decisiones
particulares consideren los costos generados. De esta manera, se
apropian del daño que generan para el resto de la sociedad.”
Los tributos ecológicos o ambientales minimizan costes, llevan a la
práctica el principio de “quien contamina paga” de la OCDE. Proporcionan
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mayor aumento de incentivos a la innovación tecnológica que buscan
proteger al medio ambiente que los enfoques meramente normativos y
generan ingresos que se pueden invertir en la protección al medio
ambiente.
Las consideraciones anteriores no implican que el tradicional enfoque de
regulación directa legal y administrativa deba desaparecer de la política
medioambiental para dar paso únicamente al uso de instrumentos
económicos. En cada caso, la administración habrá de elegir el
instrumento o la combinación de instrumentos idóneos. Esta elección
depende de múltiples factores, tales como el tipo de problema ambiental
de que se trate. Estos tributos no son para cobrar más, sino para que las
empresas asuman el costo y no contaminen.
En este extremo, podemos aseverar que el tributo ambiental no es una
figura sesgada de la administración, sino un instrumento de la sociedad
civil para salvaguardar los intereses colectivos al bien ambiental, un
instrumento de desestimulo y de carácter fiscal, anclado en la capacidad
económica y cuyo impulso es el de disminuir la capacidad de
contaminación.
1.7.3. FUNCION EXTRAFISCAL DE LA TRIBUTACION:
EXTRAFISCAL-“Todo aquello que se aleja de la función financiera, del fin
recaudatorio (fiscal) propio de la imposición” CASADO OLLERO, G. “Los
fines no fiscales de los tributos”.
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La evolución doctrinaria, así como la recepción constitucional y legal
posterior del derecho tributario, igualmente ha propugnado por el
reconocimiento de una función del tributo, alternativa a la función
típicamente recaudatoria, la cual corresponde a la noción de función
extrafiscal del tributo.
Además es necesario para esta investigación definir que es a lo que nos
referimos por medio ambiente: “El Ambiente es un conjunto de elementos
naturales o inducidos por el hombre que interactúan en un espacio y
tiempo determinados.” (Ortega Alvarez, 2003) “El concepto de medio
ambiente”, en: Lecciones de Derecho del Medio Ambiente. Madrid.
En cuanto a Tributación Ambiental, precisando más el concepto,
entendemos por tributo ambiental aquella prestación pecuniaria de
carácter obligatorio, cuya finalidad o legitimación se encuentra en la
mejora o protección del medioambiente. En virtud de lo anterior, sus
elementos estructurales habrán de estar relacionados con el nivel de
perjuicio que determinados comportamientos humanos puedan procurar
al medio natural.
“La tributación ambiental está integrada por los impuestos ambientales,
las tasas ambientales y las contribuciones especiales de carácter
ambiental.” (Buñuel Gonzales & Azqueta Oyarzur, 2004) “Tributación
Medioambiental: Teoría, prácticas y propuestas.”
Estos tributos ambientales deben superan las metas puramente
financieras, los tributos extrafiscales se configuran para el estímulo o
desestímulo de específicas conductas que representan el interés estatal.
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En el más amplio contexto de las finalidades extrafiscales, los
ordenamientos constitucionales imponen al Estado la tarea de protección
y promoción de determinadas actividades que se dirigen al ordenamiento
social, económico e incluso político de la colectividad. En aras de la
concreción de las finalidades que superan las metas puramente
financieras, los tributos extrafiscales se configuran para el estímulo o
desestimulo de específicas conductas que representan el interés estatal.
Dentro de la multiplicidad de posibles finalidades extrafiscales que el
Estado pretende obtener, además de la primaria fase recaudatoria de los
instrumentos puramente fiscales, los ordenamientos constitucionales
modernos reconocen en la protección del medio ambiente una política
digna de intervención estatal, que se constituye en la más representativa
de los tributos extrafiscales.
Así mismo, se ha recurrido a este instrumento con la pretensión de
desestimular determinados consumos nocivos, desincentivar conductas
que se alejan de los objetivos sociales, así como para impulsar la
realización de políticas económicas de fomento a la vivienda y el ahorro.
Las medidas administrativas para la tutela ambiental constituyen ahora un
plano secundario dentro de las alternativas con las cuales cuenta el
Estado social para la consecución de una efectiva protección del medio
ambiente.
En este ámbito, los tributos extrafiscales con funciones medioambientales,
han adquirido especial relevancia ante su comprobada efectividad en la
lucha por la eficacia del derecho a un ambiente sano perdurable. El
estudio de la legitimidad de la extrafiscalidad tributaria, en el contexto del
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principio de capacidad contributiva, es el punto de partida de este trabajo,
para aproximarse a un sintético análisis de la fiscalidad medioambiental.
(Rozo Gutierrez, 2003)
Básicamente los fines extra-fiscales de los impuestos ambientales se
reducen a los siguientes:
- Incrementar la conciencia en los temas ecológicos por el solo hecho
de la existencia y efectos de los impuestos ambientales
- Cambio de conducta de los agentes contaminantes a través de una
incentivación o inhibición de conductas, que resulten en nuevos
hábitos a favor del medio ambiente.
- La reducción de la contaminación como consecuencia de lo anterior
y;
- La recaudación de ingresos como una finalidad marginal o
secundaria.
Algunas de estas finalidades son de logro necesario para una realidad
cultural como la del Perú por las siguientes razones:
- La culturización general de la sociedad, y en especial la culturización
ambiental como forma de toma de conciencia sobre la problemática
ambiental, es una necesidad constante y más aún en países en vías
de desarrollo, porque en éstos es mayor la tendencia a seguir los
modelos de desarrollo de los países del llamado primer mundo. Por lo
que se justifica la necesidad de incrementar la conciencia ecológica
de manera permanente en cada localidad del país.
- La forma en que se pueden cambiar las conductas es con incentivos
que impacten directamente en el aspecto económico de los agentes
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contaminadores, al valorarse monetaria y adecuadamente el tipo de
uso y aprovechamiento de los recursos ambientales.
- El fin último es sin duda la reducción de la contaminación y también lo
es el cuidado concreto del medio ambiente.
- El establecer una tasa en este tipo de “impuesto ambiental extrafiscal”
no es con fin recaudatorio sino como medida regulatoria que incentiva
u obliga a un cambio de conducta del sujeto pasivo.
Ahora, para que exista la extra-fiscalidad o el carácter incentivador o
inhibitorio de conductas a través de los impuestos, se requiere que exista
forzosamente una adecuada infraestructura en varios rubros: urbana, de
nuevas tecnologías, de culturización, de actividades alternativas
apoyadas, y de otras opciones alternativas para el logro de nuevos
hábitos. Por lo que es necesario que existan fines fiscales con
asignaciones especiales para crear esas infraestructuras que propicien
las bajas emisiones y los nuevos hábitos.
Es decir, por tal razón son necesarios los impuestos ambientales
netamente recaudatorios, además de lo que sea necesario recaudar para
lo que es propiamente el gasto público ambiental habitual en los servicios
públicos.
En el caso de tributos extrafiscales ambientales, nuestra legislación deja
abierta la puerta para que puedan implantarse, al respecto, DANIEL
YACOLCA ESTARES, en “Los principios constitucionales tributarios en
los tributos ambientales y bases para su diseño”, afirma que: “se tiene la
base legal para reformar el diseño del marco tributario nacional, a efectos
de que se considere los objetivos de la Política Nacional Ambiental.
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Contamos con una normatividad ambiental que promueve una
normatividad tributaria ambiental para crear tributos ambientales como
necesarios y más eficaces que las sanciones administrativas y penales,
pues están orientadas a la promoción de conductas ambientalmente
responsables, o a la generación de éstas. Un reto pendiente, es que el
derecho tributario recoja esta necesidad, y se estructure en el Código
Tributario, así como la finalidad extrafiscal que subyace.”
Todo esto pretende lograr con el tiempo un desarrollo sostenible, por el
bien de la sociedad y de las futuras generaciones. Puede decirse que este
desarrollo sostenible es, intuitivamente una actividad sostenible, es
aquélla que se puede mantener. Por ejemplo, cortar árboles de un bosque
asegurando la repoblación es una actividad sostenible. Por contra,
consumir petróleo no es sostenible con los conocimientos actuales, ya que
no se conoce ningún sistema para crear petróleo a partir de la biomasa.
Hoy sabemos que una buena parte de las actividades humanas no son
sostenibles a medio y largo plazo tal y como hoy están planteadas. Esta
definición es la del informe de la Comisión Brundlandt. La señora
Brundlandt es la primera ministra de Noruega y el año 1990 recibió el
encargo de la ONU de redactar un primer informe para preparar la Cumbre
de la Tierra de Río de Janeiro dos años más tarde.
1.7.4. PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA PAGA
La OCDE consideró que el aprovechamiento de los recursos naturales, al
no tener un costo por su utilización o explotación, había conducido a un
creciente deterioro de la calidad del medio ambiente, es decir, existía un
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deterioro ambiental que permanecía ajeno al costo interno de las 4
actividades productivas, por lo que era necesario incorporar estas
externalidades. En el documento, la OCDE estableció un principio que
debería de ser un objetivo de los países miembros de la organización para
asignar costos de prevención de contaminación y medidas para el uso
racional de los recursos medioambientales escasos, conocido desde
entonces como principio del que contamina paga o PPP por sus siglas en
inglés (Polluter Pays Principle).
La intención del PPP es que esta internalización detenga el nivel de
contaminación. El propósito es introducir al sistema económico signos de
pesos que reflejen el costo del medioambiente: si una actividad
económica ocasiona un costo ambiental, éste debe cargarse al que
contamine. Es pertinente señalar que el PPP no Pero si los países optan
indistintamente por un modelo de subsidio o un modelo de quien
contamine pague, se originarían diferencias en los costos de producción
de bienes y servicios, por lo que, para evitar distorsiones en el mercado,
la OCDE recomienda que los países miembros apliquen este último.
Aunque algunos autores discuten que el principio del que contamina paga
fue introducido por primera vez como regulador ambiental en Japón en
1970, podemos afirmar que el documento de la OCDE de 1972 es el
primero que lo introduce de forma vinculante en el marco del derecho
internacional. El PPP fue retomado en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente, llevado a cabo en Estocolmo, Suecia,
del 5 al 16 de junio de 1972 al establecer:
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“Los Estados deben cooperar para continuar desarrollando el derecho
internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización
a las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las
actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales
Estados causen en zonas situadas fuera de su jurisdicción”. Artículo 174
del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, Título XIX, Medio
Ambiente, Diario Oficial n° C 325 de 24/12/2002 dis ponible en
http://europa.eu.int (consulta: 1 de noviembre de 2006)
Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y Desarrollo, celebrada en junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil, quedó
establecido en el principio 16 del documento final, mejor conocido como
la Declaración de Río:
“Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización
de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo
en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar
con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el
interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales”. Organización de las Naciones Unidas, Principio 16 de la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, junio de
1992.
Si asumimos que cada persona es responsable de las consecuencias de
sus acciones sobre el bien común, la aplicación del principio del que
contamina paga permite a la sociedad responsabilizar al que contaminó y
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asegurar con ello detener el deterioro del medioambiente. Con frecuencia
este principio es confundido con la idea de que aquel que ocasiona la
contaminación debe pagar por ella, como si se tratara de la acción de
contaminar y pagar. Al respecto Rafael Valenzuela explica que no se trata
de que el que contamina paga y el que paga puede seguir contaminando
o el que paga más contamina más, lo que sería una contradicción. Este
principio, de acuerdo con sus orígenes, procura establecer algo distinto:
el costo de la contaminación debe ser asumido por quien se beneficia de
ella, ya sea tomando las medidas necesarias para impedirla o reducirla, o
minimizando o reparando sus efectos una vez ocurrida, por lo que el PPP
tiene básicamente dos funciones: una precautoria y una correctiva.
El principio del que contamina paga respeta el derecho de propiedad del
medio ambiente. La propiedad, explica, es la capacidad para disfrutar o
disponer de algo, en tanto que lo considera propio y los demás le
reconocen ese derecho. De esta forma, es la comunidad la que ejerce el
disfrute del medio ambiente, es decir, le pertenece a todas las personas y
todas las personas y los Estados reconocen ese derecho. En ese sentido,
cabría una contraprestación por ejercer ese poder, ya que cuando una
persona ocasiona perjuicios a un objeto que no le pertenece, esta persona
debe asumir la reparación integral del daño. (Valenzuela, 1991) “El
principio de quien contamina paga”. Revista de la CEPAL, núm. 45,1991.
Así, los agentes contaminadores, ya sean empresas o personas,
asumiendo que no son propietarios del medioambiente, deben pagar por
los daños que ocasionen, tanto al objeto (medioambiente) como a su
propietario (comunidad). El pago que debieran realizar las empresas
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contaminantes implica internalizar los costos de la producción, lo que
haría que los productos fueran más costosos. En un ambiente global de
competitividad, el ofrecer mercancías más caras implica la pérdida de
competitividad, por lo que las empresas, con la finalidad de disminuir sus
costos, buscarían mecanismos para producir con niveles inferiores de
contaminación. El cobro de la acción de contaminar procuraría sistemas
productivos más limpios, productos más baratos y empresas más
competitivas.
Si hacemos una comparación entre dos esquemas para reducir el impacto
ambiental lo más rápido posible, un sistema regulatorio (normativo) y un
esquema tributario como el que propone el principio del que contamina
paga, y llega a la conclusión de que éste es mucho más adecuado y
eficiente, ya que motiva mejor a los agentes contaminadores para que
desarrollen tecnologías menos nocivas; tiene costos administrativos
menores para la autoridad gubernamental que debe aplicarlo; resulta
menos costoso para las empresas, ya que buscarán mayor rentabilidad al
disminuir sus costos de producción, y de mayor beneficio para los
consumidores, al tener la posibilidad de productos más baratos; y menos
arbitrario, ya que el sistema regulatorio resulta prohibitivo y, por tanto,
restringe la libertad de elección (por ejemplo, prohibir el uso de
automóviles con cilindraje grande). Por otro lado, la capacidad de normar
la conducta externa de los individuos, como de sancionar coercitivamente
el incumplimiento de una norma preestablecida, origina lo que se conoce
como “responsabilidad jurídica”. Esta responsabilidad implica la comisión
de un acto ilícito, así como la reparación del daño. El principio del que
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contamina paga forma parte del campo de la responsabilidad civil en el
medio ambiente.
1.7.5. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA IMPLANTACION DE
TRIBUTOS AMBIENTALES
Actualmente los países que han incluido una reforma verde fiscal tienen
un mayor ingreso por recaudación. Lo que les permite combatir de forma
directa el daño ambiental debido a la naturaleza extrafiscal de los tributos.
GRAFICO N°1
INGRESOS POR RECAUDACION DE TRIBUTOS AMBIENTALES
EN PAISES DE LA OCDE (%PBI)
FUENTE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ELABORACION: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
DESCRIPCION: Países de la OCDE que han implementado tributos
ambientales han experimentado un aumento en sus ingresos desde el
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2008 al 2012, con excepción de México. Los ingresos varían desde 4.5%
del PBI de Dinamarca, siendo el más elevado, a -1.05% de México.
•••• UNIÓN EUROPEA
Los Programas Ambientales son uno de los ejes esenciales de la
Política Ambiental de la Unión Europea, orientando la misma, desde
los años setenta del pasado siglo. Inicialmente, su naturaleza jurídica
fue problemática al aprobarse mediante resoluciones de los Estados
Miembros reunidos en el seno del Consejo, hasta que primero el Acta
Única Europea y después el Tratado de Maastricht de 1992-1993 los
menciona, y establecen su aprobación por un acto del Consejo, como
veremos.
Efectivamente, las Comunidades Europeas iniciaron las actuaciones
en materia de medio ambiente a finales de los años 60 del siglo XX
sin tener ninguna base jurídica general en los Tratados Europeos
originales (Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
de 1951 y Tratados de la Comunidad Económica Europea y de la
Comunidad Europea de la Energía Atómica de1957), por razones
prácticas, y utilizando la cláusula de competencias implícitas (art. 235-
TCEE).
La Comisión Europea inició una reflexión sobre el medio ambiente en
diversos documentos de 1970 a 1972, siendo avalado el inicio de una
Política Ambiental propia por la Cumbre de Jefes de Estado y/o de
Gobierno de los Estados Miembros celebrada en París los días 19 y
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20 de octubre de 1972, y acordándose en la reunión de los Ministros
de Medio Ambiente de los Estados Miembros, celebrada en Bonn
(Alemania), el 31 de octubre de 1972, que la misma se articularía a
través de los Programas de Acción en materia de Medio Ambiente.
FINLANDIA. Creó por primera vez un impuesto al carbón, disminuyó
además el impuesto sobre la renta y las contribuciones al seguro
social.
NORUEGA. En 1991 se instituyó un impuesto al CO2, que se amplía
progresivamente hasta cubrir el 64% de las emisiones de este gas.
Como medida complementaria, se aplicó una disminución al impuesto
sobre la renta.
SUECIA. Se realizó una reforma fiscal ambiental en 1991. Los
impuestos al CO2, al azufre y a los NOx se traducen en una reducción
significativa del impuesto sobre la renta.
DINAMARCA. En 1992 se aprobaron impuestos al carbón en los
combustibles, “Paquete Energético” (1995-2002) y otros impuestos
verdes.
PAÍSES BAJOS. En 1998 se emitió el “Decreto General de Protección
Ambiental” donde algunos cargos se convirtieron en impuestos con
destino específico a excepción del cobro del agua. Entre los años
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1992 - 2001 se llevó a cabo la «Reforma Fiscal Ambiental». En 1996
se aplicó un impuesto energético a los pequeños usuarios y otros
impuestos verdes; a cambio se redujo el impuesto sobre la renta y las
contribuciones al seguro social.
ALEMANIA. Inició su reforma fiscal ambiental en 1999; incrementó los
impuestos a combustibles minerales, fósiles y electricidad y redujo las
contribuciones al seguro social.
ITALIA. Su reforma fiscal ambiental abarca de 1999 al año 2005. Se
reestructuraron los impuestos a los minerales y combustibles fósiles.
Se incrementaron los impuestos a la gasolina, diésel, carbón, aceites,
gas y actualmente está en proceso una reducción a los impuestos al
trabajo.
REINO UNIDO. En 1997 se estableció un impuesto a los combustibles
para el transporte que ha tenido un incremento real del 3-6%. En abril
de 2001 se decretó un pago de cargos por concepto de cambio
climático (uso comercial de la energía). Actualmente existe otro
impuesto relacionado con el medio ambiente que es el impuesto a
basureros (1996). Se redujo la contribución de los trabajadores al
seguro social.
FRANCIA. En 1999 se inició la reforma fiscal ambiental que sustituye
derechos por impuestos con destino específico (excepto derechos de
uso de agua). Se decretaron impuestos de energía a la industria,
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mismos que fueron rechazados por el Congreso en el 2000. El futuro
de la reforma fiscal ambiental en Francia es incierto.
•••• EN MEXICO
De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), México es el país miembro de dicha
organización que menos impuestos ambientales tiene. Durante los
últimos años, México fue el único país con una relación negativa de -
0.8% en promedio de sus impuestos ambientales como porcentaje de
su Producto Interno Bruto (PIB), situación que contrasta con los
impuestos ambientales de Italia, Finlandia, Dinamarca, Países Bajos
y Turquía los cuales representa entre el 3 y 4.4% de su PIB.
Cabe mencionar que la relación negativa de los impuestos
ambientales en México, obedece al subsidio que venía otorgando el
Gobierno Federal a los ingresos asociados a los impuestos
ambientales como lo es el Impuesto sobre Producción y Servicios
(IEPS) aplicable a las gasolinas y diésel. El impuesto al consumo de
estos combustibles se convirtió en subsidio cuando los precios
internacionales del petróleo eran altos y el Gobierno Federal tuvo la
necesidad de compensar a Petroleros Mexicanos (PEMEX) la
diferencia entre los precios internacionales y los precios internos por
la venta de gasolina y diésel que habían sido fijados por el gobierno a
un menor costo.
Así, las contribuciones relacionadas con los impuestos al medio
ambiente son el IEPS, el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)
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y los impuestos a los combustibles fósiles (vigentes a partir de 2014).
De acuerdo con la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2015, el impuesto a las gasolinas y diesel que conforman parte
del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) para
combustión automotriz dejará de tener subsidio para el presente año.
Ante ello, se espera que la recaudación del IEPS para el 2015 sea el
equivalente al 0.17% del PIB; en tanto que los ingresos por el cobro
del ISAN y los Combustibles Fósiles, se estima que ascienda a 0.04%
y 0.05% respectivamente. En suma, la recaudación de los impuestos
ambientales prevista para 2015, representará el 0.3% del PIB y el
2.1% de los ingresos tributarios estimados para el presente año
(1,967,980.6 md).
GRAFICO N° 2
EVOLUCION DE LOS IMPUESTOS AMBIENTALES EN MEXICO
FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública General de Finanzas
Publicas
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ELABORADO: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
Adicionalmente, se debe destacar que a excepción del IEPS, los
impuestos relacionados con el medio ambiente se han mantenido
prácticamente constantes a lo largo del periodo de estudio, situación
que contrasta con el aumento que se ha visto en los costos totales por
agotamiento y degradación ambiental.
GRAFICO N° 3
COSTOS TOTALES POR AGOTAMIENTO Y DEGRADACION AMBIENTAL
FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública General de Finanzas
Publicas.
ELABORADO: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
Degradacion del suelo74, 564
Residuos Solidos51, 569
Contaminacion del agua
64, 632
Contaminacion atmosferica
532, 679
Agotamiento de Hidrocarburos
217, 968
Agotamiento de Recursos Forestales
14, 174
Agotamiento de agua subterranea
29, 478
COSTOS TOTALES CON RESPECTO AL PBI
Expresado en millones de pesos
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DESCRIPCION: Los costos totales por agotamiento y degradación
ambiental constituyen un 6.3% del PBI ascendiendo a 985, 064
millones de pesos mexicanos. Dichos costos presentaron una tasa
media de crecimiento anual de 1.8% en términos nominales.
Uno de los programas ecológicos más importantes del Gobierno
Federal es el Programa Nacional Forestal (PRONAFOR), ejecutado por
la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT),
que en el 2014 y 2015 se le asignaron vía Presupuesto de Egresos de
la Federación 145 mdp para la adquisición de vehículos para la
prevención y combate de incendios forestales, cifra equivalente al
0.01% de los costos totales por agotamiento y degradación ambiental
de la información disponible para 2012.
Según la OCDE, en México han aumentado cerca de un tercio las
emisiones de CO2 en las últimas dos décadas. Esto se debe
principalmente a los sectores energéticos y de transporte. Con una tasa
de $3.2USD/TonCO2 es poco probable que el IEPS tenga un impacto
importante en el corto plazo, pero se espera que aumente de manera
paulatina. Por su parte, la energía renovable en el suministro total de
energía bajó de 12% a 9%, sin embargo, la reformas estructurales
recientes, podrían ayudar a eliminar los obstáculos para la
implementación de energías renovables, certificaciones ecológicas,
geotérmica y la producción de energía independiente.
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•••• BRASIL
Brasil es uno de los países que más estimula la preservación de su
medio ambiente por medio de incentivos fiscales. Esto ha sido posible
gracias a que sus estados tienen derecho a ejercer, en beneficio del
medio ambiente, un porcentaje de los fondos recaudados por el
Impuesto Sobre la Circulación de Bienes y Servicios (ICMS),
establecido desde 1988. Aunque el ICMS es competencia de cada
estado, los municipios reciben 25% de lo recaudado y, de esta
cantidad, 25% es utilizado para la preservación del medio ambiente,
en particular para el pago de servicios ambientales. De esta forma, el
gobierno brasileño dispone de recursos para apoyar económicamente
a las empresas y personas que “venden” naturaleza en sus
propiedades, es decir, transforman sus recursos naturales en activos
económicos que les permiten obtener beneficios al mismo tiempo que
protegen al medio ambiente.
Esta nueva forma de tratar los recursos naturales es consecuencia del
reconocimiento de su importancia fundamental para toda la sociedad
en su conjunto y de su lugar céntrico en los derechos humanos, ya
que son esenciales para mantener la vida y el equilibrio de los
ecosistemas.
El estado de Paraná fue el primero en Brasil en firmar una ley que
otorga recursos públicos para la preservación del medio ambiente. En
1991, los municipios que se sentían perjudicados por la prohibición
contra su expansión territorial, solicitaron apoyo económico en
compensación por la falta de recaudación fiscal para seguir
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preservando el medio ambiente. El estado de Paraná se convirtió en
ejemplo para el resto de Brasil que utilizó su ley como referencia para
la implantación del impuesto ecológico ICMS en muchas otras partes.
Como consecuencia, el número de áreas naturales protegidas en
Brasil creció de manera espectacular y hoy es el país con mayor
porcentaje de su territorio bajo protección (28%) que representa más
del doble del promedio mundial (12%). Al mismo tiempo, lo que
empezó como una compensación se convirtió en una importante
oportunidad de desarrollo para las pequeñas ciudades que antes no
avanzaban por falta de recursos. Ahora algunos municipios reciben
80% de sus recursos del impuesto ecológico.
•••• CHILE
Es el segundo país de América Latina en implementar gravámenes de
tipo ambiental.
El principal objetivo de los dos impuestos ambientales incorporados
en la malla tributaria nacional es velar por la salud de la población y
ser un aporte al combate del cambio climático. Buscan ser un estímulo
para que el país empiece a migrar hacia una matriz energética más
limpia. No hay que olvidar que en Chile la producción de electricidad
y el transporte son los dos mayores emisores de gases de efecto
invernadero, los principales responsables del cambio climático,
fenómeno que cada día es más evidente.
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El impuesto al carbono, que entrará en vigencia en 2017 y que
empezará a ser recaudado en 2018, significa un cobro en forma de
impuesto a las emisiones de carbono producidas por establecimientos
cuyas fuentes fijas –calderas o turbinas– individualmente o en su
conjunto sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 MWt
(megavatios térmicos). Afectará a personas naturales y jurídicas que,
haciendo uso de las fuentes de emisión de estos establecimientos,
generen emisiones. Cada planta pagará US$5,0 por tonelada de
carbono emitido y no aplicará para fuentes fijas cuya fuente de energía
primaria sea la biomasa.
Gravar a los combustibles fósiles en Chile significa afectar el precio
final de la energía, puesto que la mayor parte de esta es generada por
este tipo de combustibles (80%). Pero aun cuando puedan haber
impactos económicos a raíz de la aplicación de un impuesto de este
tipo, estos son muy positivos para el medio ambiente considerando
que la cantidad de emisiones de CO2 que el país pudiese llegar a
reducir podría alcanzar entre un 3 y un 6% del total en 2020, fecha en
la cual debiéramos haber alcanzado la meta de reducción de un 20%
comprometida ante la comunidad internacional. Lo que debiese
esperarse de un impuesto de esta naturaleza es que las empresas, al
envés de simplemente traspasar estos costos a los clientes, los
perciban como un incentivo para cambiar su modelo de negocio y
buscar alternativas energéticas novedosas y limpias.
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El otro gravamen contemplado en la reforma se aplicará a los
vehículos motorizados nuevos, livianos y medianos, quienes pagarán,
por una única vez, un impuesto relacionado con las emisiones de
óxidos de nitrógeno, contaminante muy tóxico para la salud humana
y particularmente peligroso para el medio ambiente. ¿Por qué a los
vehículos? Porque este contaminante se genera en un 90% por
hornos y motores de combustión.
La ley, en su estadio actual, exentó a los vehículos de transporte de
pasajeros, los camiones, camionetas y furgones de menor capacidad.
Tampoco se aplicará a tractores y a vehículos eléctricos, tema que no
ha estado exento de críticas.
•••• COLOMBIA
La tributación ambiental actual en Colombia tiene un amplio
desarrollo, legal y reglamentario, como lo se observa, en la Ley 99 de
1993 “Ley General del Ambiente”, que brinda mayor soporte a la
legislación ambiental, estableciendo los principios generales
ambientales. Además el estatuto tributario contempla algunos tributos
o exenciones fiscales en pro de los recursos naturales. También
existen estímulos fiscales, como la exención del IVA a las
importaciones de maquinaria o equipo, siempre y cuando dicha
maquinaria o equipo no se produzcan en el país, destinados a reciclar
y procesar basuras o desperdicios (la maquinaria comprende lavado,
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separado, reciclado y extrusión), y los destinados a la depuración o
tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas o residuos
sólidos, para recuperación de los ríos o el saneamiento básico para
lograr el mejoramiento del medio ambiente, siempre y cuando hagan
parte de un programa que se apruebe por el Ministerio del Medio
Ambiente. De igual manera no se cobrará el IVA sobre los equipos
para el control y monitoreo ambiental, incluidos aquellos para cumplir
con los compromisos del protocolo de Montreal.
Otro beneficio tributario es el consagrado con el artículo 78 de la Ley
788 de diciembre 27 de 2002, el cual modifica el estatuto tributario,
Ley 624 de 1989 artículo 158-2, creando un nuevo incentivo fiscal para
el impuesto de renta de las personas jurídicas que inviertan de manera
directa en control y mejoramiento del medio ambiente, en el sentido
de poder deducir anualmente, dentro de los límites de la renta líquida,
de su renta el valor de las inversiones que por este concepto hayan
realizado para el correspondiente año gravable, previa acreditación
de la autoridad ambiental respectiva, para lo cual se estudiarán los
beneficios ambientales obtenidos.
Este beneficio opera para las inversiones en que incurra el
contribuyente de manera voluntaria y no por mandato de la autoridad
ambiental. Esta Ley 788 de 2002 en su artículo 115, complementa la
regulación impositiva ambiental que traía la normatividad ambiental,
Ley 93 de 1993, al crear otro tributo ambiental, la denominada
“sobretasa ambiental de cinco por ciento (5%) para las vías que
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afecten o se sitúen sobre parques naturales nacionales, parques
naturales distritales, sitios de reservas de biosfera”.
•••• ECUADOR
Ecuador no se ha quedado atrás en la lucha contra la contaminación
del ambiente; y, a través de la Ley de Fomento Ambiental y
Optimización de los Ingresos del Estado, emitió una reforma tributaria
donde se incorpora el impuesto ambiental a la contaminación
vehicular, es un impuesto que grava la contaminación del ambiente
producida por el uso de vehículos motorizados de transporte terrestre,
cuya base imponible corresponde al cilindraje que tiene el motor del
respectivo vehículo, expresado en centímetros cúbicos a la que se le
multiplicará una tarifa que parte de 8 Ctvs. hasta 35 Ctvs. de dólar
dependiendo del cilindraje, además de un factor de ajuste que es un
porcentaje relacionado con los años del motor y el nivel de
contaminación que es provocado por la antigüedad del vehículo; y
el impuesto redimible a las botellas plásticas no retornables, con la
finalidad de evitar el dióxido de carbono (CO2) que está presente en
todo proceso de combustión, cuya tarifa es de dos centavos de dólar
(0,02 USD) por cada envase, valor que se devolverá en su totalidad a
quien recolecte, entregue y retorne las botellas; con esta medida el
Estado adoptó medidas correctivas necesarias con el propósito de
evitar que las personas contaminen el ambiente, al mismo tiempo que
estimula el proceso de reciclaje de los envases plásticos.
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CUADRO N° 1
APORTE DE TRIBUTOS AL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO
PERIODO FISCAL 2013
CUADRO DE APORTES DE ENERO – DICIEMBRE DEL 2013 Expresado en miles de dólares
Impuesto a la Salida de Divisas 10% 1.224.592,0
Impuesto a los Consumos Especiales 6% 743.626,3
Impuesto a los Vehículos Motorizados 2% 213.989,2
Impuestos Fomento Ambiental 1% 131.184,4
Recaudación total por Impuestos a nivel Nacional
100% 12.757.722,2
Fuente: Previsiones y Estadísticas-Planificación Nacional y Control de
Gestión, SRI, Enero-2014
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: En los datos propuestos se observa que el ISD
aporta con el 10% con relación a la renta global recaudada,
ubicándose en tercer lugar en importancia por su contribución,
después del IVA e impuesto a la renta. Los impuestos ambientales
se ubican en sexto lugar y asiste con apenas el 1% en relación a total
de recaudación por tributos a nivel nacional.
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51
GRAFICO N° 4
APORTE DEL IMPUESTO AMBIENTAL AL PERIODO FISCAL
2013
Fuente: Previsiones y Estadísticas-Planificación Nacional y Control de
Gestión, SRI, Enero-2014
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: El 1% equivale a $131.184,40 que contribuyen los
impuestos ambientales, de donde quien más aporta es el Impuesto
Ambiental a la Contaminación Vehicular con $114.809,20 y el
Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no Retornables con
apenas $16.375,20. Comparando las cifras y estadísticas notamos
que el aporte de estos tributos representa muy poco para el
Presupuesto General del Estado. Pero de alguna manera contribuye,
aunque aparentemente el principal objetivo del gobierno con esta
medida es evitar la contaminación ambiental.
Hay que reconocer que la política fiscal del actual gobierno es muy
eficiente y ha contribuido a mejorar la economía del País, otorgando
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un valor agregado al presupuesto General del Estado; además que
con la publicación de la Ley de Fomento Ambiental, en lo que respecta
a los envases plásticos no retornables ha servido para la gente que
no tiene un trabajo formal, se dedique al reciclaje de estos envases
plásticos y de cierto modo encontrar una pequeña fuente de ingresos;
adicional a ello, hay que agradecer a estas personas quienes con su
trabajo diario de recoger las botellas plásticos no permiten que estas
se pierdan en la basura, evitando de esta forma su descomposición, el
daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales
degradados.
1.8. MARCO CONCEPTUAL
Medio Ambiente :
La palabra ambiente se utiliza para designar genéricamente todos los
sistemas posibles dentro de los cuales se integran los organismos
vivos. Estos organismos, a su vez, se presentan como sistema. Por
esto, la palabra “ambiente” no se emplea solo para designar el
ambiente del “sistema humano”, sino también todos los ambientes
posibles de los sistemas de los organismos vivos en general. Sin
embargo, el concepto de ambiente es mejor analizarlo en referencia a
los sistemas humanos, para así facilitar la comprensión del mismo,
además de que así es entendido en principios y disposiciones
internacionales.
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Políticas Públicas Medioambientales:
Política pública ambiental es el conjunto de acciones que se diseñan
para lograr esa ordenación del ambiente cuando se estima que dicha
ordenación no puede lograrse sino mediante una intervención
deliberada del hombre sobre la realidad. Mediante la política ambiental
se da respuesta a la pregunta de qué hacer para conseguir la
ordenación del ambiente.
Tributación Ambiental:
La tributación ambiental o fiscalidad ambiental hace referencia al
conjunto de tributos, o de elementos tributarios, de un sistema fiscal,
cuyo objeto es la consecución de un fin extrafiscal: preservar y mejorar
el medioambiente.
Extrafiscalidad:
Las finalidades extrafiscales, en los ordenamientos constitucionales
son los que imponen al Estado la tarea de protección y promoción de
determinadas actividades que se dirigen al ordenamiento social,
económico e incluso político de la colectividad.
Desarrollo Sostenible:
Se llama desarrollo sostenible aquél desarrollo que es capaz de
satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos y
posibilidades de las futuras generaciones.
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Recursos Naturales:
Se denominan recursos naturales a aquellos bienes materiales y
servicios que proporciona la naturaleza sin alteración por parte del ser
humano; y que son valiosos para las sociedades humanas por
contribuir a su bienestar y desarrollo de manera directa (materias
primas, minerales, alimentos) o indirecta (servicios ecológicos).
Impacto Ambiental:
El impacto ambiental es el efecto que produce la actividad humana
sobre el medio ambiente. El concepto puede extenderse a los efectos
de un fenómeno natural catastrófico. Técnicamente, es la alteración de
la línea de base ambiental.
Política Energética:
Es el conjunto de estrategias y acciones que formulan los gobiernos y
en general el Estado para conducir e influir sobre la economía de los
países.Sus objetivos pueden ser genéricos como “la igualdad,
independencia, libertad y justicia», si bien desde el punto de vista
económico serían «el pleno empleo, el desarrollo económico, el
equilibrio económico exterior, la estabilidad cíclica y del nivel de
precios”.
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE):
Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) agrupa a 34 países miembros y su misión es
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promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las
personas alrededor del mundo. La OCDE fue fundada en 1960 y su
sede central se encuentra en el Château de la Muette, en París
(Francia). Los idiomas oficiales de la entidad son el francés y el inglés.
Impuestos Ambientales:
Los impuestos ambientales son aquellos tributos cuyo hecho imponible
esté conformado por un acto o hecho relacionado con la mejora o la
protección del medioambiente y el tributo se exija sin contraprestación
alguna, rasgo determinante de esta categoría tributaria.
Tasas Ambientales:
La tasa ambiental grava, bien la utilización privativa del dominio público,
bien la prestación de servicios o la realización de actividades en
régimen de Derecho público relacionados con la mejora o protección
del medioambiente, cuando éstos se refieran, afecten o beneficien a
los sujetos pasivos y concurran dos circunstancias: a) que sean de
solicitud o recepción obligatoria para los administrados; b) que no
puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto
impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier
otra manifestación del ejercicio de autoridad, o porque, en relación con
dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público.
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Contribuciones Ambientales:
Las contribuciones especiales ambientales son aquellos tributos cuyo
hecho imponible consiste en el aumento del valor de un bien privado
como consecuencia de una actuación pública en materia ambiental, ya
sea la realización de una actividad o la prestación de un servicio por
parte de cualquier Administración.
Capital Natural:
El capital natural lo componen todos los activos naturales originados
por la naturaleza misma, y que son patrimonio de la sociedad como un
todo. Por lo general son difíciles de valorar en términos económicos,
pero su uso adecuado tiene la capacidad de potenciar el crecimiento
económico del país.
Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones
Unidas:
Fue constituida por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1984, exhorta ahora a todas las naciones del mundo a que, conjunta e
individualmente, integren el desarrollo sostenible en sus objetivos los
principios que les sirvan de guía en sus normas de actuación.
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1.9. MARCO LEGAL
CONSTITUCION POLITICA DEL PERU
PUBLICADO: 29 de diciembre de 1993.
Desde la Constitución de 1979 se empieza a incorporar temas
ambientales, reconociendo al ambiente como un tema fundamental
que debía ser protegido y promocionado.
Dentro de esa perspectiva, la Constitución de 1993 instituyó el
derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida, el Régimen patrimonial de los recursos
naturales como patrimonio de la Nación y al Estado como soberano
en su aprovechamiento; quien puede conceder el uso y
aprovechamiento a favor de terceros, mediante las denominadas
concesiones, manteniendo el dominio eminente de los recursos, ello
implica la facultad de legislar y fiscalizar su uso, en busca de un
desarrollo sostenible para las generaciones actuales y futuras.
Asimismo, se reconoció la participación ciudadana y el acceso a la
información, así como el deber de la ciudadanía por velar la
protección del ambiente y el manejo sostenible de los recursos
naturales.
CÓDIGO DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS
NATURALES
DECRETO LEGISLATIVO N° 613
PUBLICADO: 8 de setiembre de 1990
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El Código del Medio Ambiente, hoy derogado por Ley Nº 28611,
presentó al medio ambiente en dos ámbitos: como derecho y como
deber. Como derecho: participación en la gestión ambiental, acceso
a la información y derecho a la tutela jurisdiccional y administrativa
(interés difuso). Como deber: ejercicio del derecho de propiedad en
armonía con el medio ambiente, deber de conservación del ambiente
y la obligación de mantener la calidad de vida y deber de informar a
la autoridad competente.
Los temas más importantes que este código regula están
relacionados al principio de sostenibilidad, el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, control y prevención de la
contaminación ambiental, observación del principio de prevención,
orientación de la educación a contenidos de conservación y
desarrollo sostenible, control de la contaminación en fuentes
emisoras, el principio de contaminador-pagador, rehabilitación de
zonas perjudicadas como consecuencia de actividades humanas en
beneficio de poblaciones afectadas, evitar afectar el equilibrio
ecológico dentro y fuera del territorio nacional, entre otros temas
importantes.
El Código del Medio Ambiente era un programa de reforma
institucional, en tal sentido, introdujo un conjunto de derechos,
políticas e instrumentos de gestión que siguen siendo centrales para
la política ambiental actual. Algunos de ellos se institucionalizaron
como: el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la Evaluación del
Impacto Ambiental, la conservación de la diversidad biológica, o el
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uso del derecho penal para la sanción de determinadas conductas
dañinas para los bienes ambientales.
LEY GENERAL DEL AMBIENTE
LEY N° 28611
PUBLICADO: 15 de octubre de 2005.
A la fecha es la norma ordenadora del marco normativo legal para la
gestión ambiental en el Perú, establece, entre otros temas, que el
diseño del marco tributario nacional considere los objetivos de la
Política Nacional Ambiental, promoviendo particularmente,
conductas ambientalmente responsables, modalidades de
producción y consumo responsable de bienes y servicios, la
conservación, aprovechamiento sostenible y recuperación de los
recursos naturales, así como el desarrollo y uso de tecnologías
apropiadas y de prácticas de producción limpia en general.
Esta ley consagra los principios del derecho ambiental referidos al
derecho y deber fundamental de un ambiente equilibrado, el derecho
de acceso a la información ambiental, el derecho a la participación
en la gestión ambiental, el derecho de acceso a la justicia ambiental,
el principio de sostenibilidad, el principio de prevención, el principio
precautorio, el principio de internalización de costos, el principio de
responsabilidad ambiental, el principio de equidad y el principio de
gobernanza ambiental.
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Es importante esta ley porque enlaza la tributación con el medio
ambiente, en su artículo 4 deja en claro que el Sistema Tributario
Nacional contiene o en su defecto debiera contener los objetivos de
la Política Nacional Ambiental, que debe encausar la conservación y
el desarrollo sostenible mediante conductas, modalidades y consumo
responsable de los recursos, además de orientar a la recuperación
de estos e impulsar a desarrollar y usar tecnologías y practicas
limpias para el medio ambiente.
Se agradece también a esta norma la inclusión de la prevención de
riesgos y daños a la salud de las personas como una política
prioritaria en la gestión ambiental base de futuras acciones de
cumplimiento. Asimismo se enfatiza que es responsabilidad del
Estado, a través de la Autoridad de Salud y de las personas naturales
y jurídicas dentro del territorio nacional, contribuir a una efectiva
gestión del ambiente y de los factores que generan riesgos a la salud
de las personas.
Se agradece también a esta norma la inclusión de la prevención de
riesgos y daños a la salud de las personas como una política
prioritaria en la gestión ambiental base de futuras acciones de
cumplimiento. Asimismo se enfatiza que es responsabilidad del
Estado, a través de la Autoridad de Salud y de las personas naturales
y jurídicas dentro del territorio nacional, contribuir a una efectiva
gestión del ambiente y de los factores que generan riesgos a la salud
de las personas.
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LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DEL
IMPACTO AMBIENTAL
LEY N° 27446
PUBLICADO: 23 de abril de 2001.
El Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) es
un sistema único y coordinado de identificación, prevención,
supervisión, control y corrección anticipada de los impactos
ambientales negativos derivados de las acciones humanas
expresadas por medio del proyecto de inversión.
La ley de creación del SEIA incorpora la obligación de que todos los
proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto, que
impliquen actividades, construcciones, obras y otras actividades
comerciales y de servicios que puedan causar impactos ambientales
negativos significativos deberán contar necesariamente con una
certificación ambiental, previamente a su ejecución. La certificación
ambiental es la resolución que emite la autoridad competente
aprobando el EIA.
La ley de creación del SEIA establece la siguiente clasificación para
los proyectos comprendidos dentro de su ámbito de aplicación:
a. Categoría I: declaración de impacto ambiental (DIA). Incluye los
proyectos cuya ejecución no origina impactos ambientales negativos
de carácter significativo.
b. Categoría II: estudio de impacto ambiental semidetallado (EIA-sd).
Incluye los proyectos cuya ejecución puede originar impactos
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ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser
eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas
fácilmente aplicables.
c. Categoría III: estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d).
Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura y/o
relocalización pueden producir impactos ambientales negativos,
cuantitativa o cualitativamente, y significativos, requiriendo un
análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia
de manejo.
LEY MARCO DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN
AMBIENTAL
LEY N° 28245
PUBLICADO: 08 de junio de 2004.
El Sistema Nacional de Gestión Ambiental se constituye sobre la
base de las instituciones estatales, órganos y oficinas de los distintos
ministerios, organismos públicos descentralizados e instituciones
públicas a nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias
y funciones sobre el ambiente y los recursos naturales; así como por
los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, contando
con la participación del sector privado y la sociedad civil.
El Sistema Nacional de Gestión Ambiental tiene por finalidad orientar,
integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de
las políticas, planes, programas y acciones destinados a la
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protección del ambiente y contribuir a la conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Además provee de principios los cuales rigen la gestión ambiental
peruana, uno en particular apoya la idea del principio fundamental en
tributación ambiental el principio de quien contamina paga, como es:
“Valorización e internalización de los costos ambientales, bajo el
principio contaminador – pagador”, este principio también nos hace
reflexionar sobre la importancia de reconocer los pasivos
ambientales en la contabilidad, que por ahora no es obligatorio, y este
reconocimiento y medición es fundamental para una eventual base
imponible por tributos ambientales.
1.10. FORMULACIÓN DE LA HIPÓTESIS
La implementación de tributos ambientales en el Perú, si
contribuiría a la protección del medio ambiente.
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2. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
2.1. MATERIAL DE ESTUDIO
2.1.1. POBLACIÓN:
La población de estudio está representada por las personas
naturales y jurídicas que realizan actividades económicas en el
Perú.
2.1.2. MUESTRA:
Para este proyecto de investigación la muestra está
representada por las personas naturales y jurídicas que realizan
actividades económicas agresivas con el medio ambiente en el
Perú
2.2. MÉTODOS Y TÉCNICAS
2.2.1. MÉTODO DE INVESTIGACION
En esta investigación el método a aplicar será descriptivo, porque va
a describir una realidad y además será lógico, porque va relacionar
diferentes realidades y establecer criterios de semejanza para
confirmar que es una buena medida de protección al medio ambiente
establecer tributos ambientales.
2.2.2. TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE DATOS
- Entrevista
II.
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- Las entrevistas serán a docentes investigadores en materia
tributaria y ambiental, contadores y abogados, personas de la
administración pública con renombre nacional e internacional.
- Investigación Bibliográfica
Se utilizara esta técnica de recolección de datos, respecto de los
libros, compendios, revistas entre otros tipo de bibliografía que
nos sirva de apoyo para tener un poco más de referencia a cerca
de las variables en estudio.
2.2.3. TÉCNICAS DE TRATAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA
INFORMACIÓN
- Análisis documental
El análisis de información obtenida se hará principalmente con
la aplicación de cálculos porcentuales, indicadores, entre otros
los que nos permitan constatar la hipótesis de investigación con
los resultados obtenidos a través de este análisis.
- Indagación
La indagación ser realizara principalmente entre proyectos de
investigación ya realizados con el objetivo de tomar o utilizar
información de otros investigadores datos que puedan contribuir
a nuestra investigación, así como en instituciones públicas como
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la Superintendencia de Administración Tributaria y Cámara de
Comercio y Producción La Libertad.
- Revisión Bibliográfica
Pruebas de Capacidad, artículos periodísticos, ensayos, Libros,
Guías Tributarias y Revistas.
- Extracción de resúmenes
Resúmenes extraídos de las fuentes bibliográficas antes
mencionadas.
2.3. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
Los diseños a utilizar en la investigación son los siguientes:
Transversal
Porque se recolectará datos en un solo momento y su propósito es el de
describir y analizar.
Correlacional – Causal
Porque se describen relaciones causales entre las variables, haciendo
observaciones y mediciones.
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3. RESULTADOS
En esta parte de la investigación, se tiene casualmente como objetivo
desarrollar todas las implicancias que se tiene que tener en consideración
para crear tributos ambientales y elementos ambientales. Por ello, se tomará
en cuenta la doctrina y normativa sobre Derecho ambiental, la doctrina y
normativa sobre los tributos ambientales y elementos ambientales y,
finalmente, sobre las diversas formas de contaminación ambiental que existe
y la forma de disminuirla a base de la tributación ambiental.
Objetivo General:
Demostrar que la implementación de tributos ambientales en el Perú
contribuiría a la protección del medio ambiente.
(Yacolca Estares, 2013) “La justificación económica fundamenta el problema
socioeconómico que plantea la contaminación ambiental, comprendida como
un fallo de mercado y provocador de externalidades negativas globales, que
provoca los costes sociales que deben ser internalizados mediante los
instrumentos económicos. Dentro de dichos instrumentos, se encuentra la
tributación ambiental que tiene como objetivo la protección ambiental en el
marco de la denominada reforma fiscal verde.” Sostiene que la mejor forma
de combatir la contaminación ambiental, tendría mejores frutos con la
implementación de una reforma verde fiscal, porque el Estado tendría los
recursos económicos para reparar directamente el daño al ambiente, además
muchos países en el mundo con impuestos ambientales han logrado elevar
su recaudación y disminuir sus niveles de contaminación.
III.
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GRAFICO N° 5
PRINCIPALES PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL PERÚ
FUENTE: Anuario de Estadísticas Ambientales 2014 -INEI
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: En el Grafico N° 1 se puede observar e l principal problema
ambiental que enfrenta el Perú es la contaminación del agua el cual
representa el 32.5% del total de problemas ambientales en nuestro país,
seguido de la contaminación atmosférica con 25.1%, la limpieza pública con
21.4%, contaminación y uso inadecuado del suelo 10.3%, uso inadecuado de
plantas y animales 6.5%, Falta de control de áreas protegidas 4.1%.
33%
21%10%
25%
4%7%0%
Contaminación y uso inadecuadodel agua
Limpieza Pública
Contaminación y uso inadecuadodel suelo
Contaminación por humos de lasindustrias
Falta de control en áreasprotegidas
Uso inadecuado de plantas yanimales
No sabe
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GRAFICO N° 6
COSTOS DE DEGRADACION AMBIENTAL ANUAL EN EL PERU
RESPECTO DEL PBI
Fuente: Larsen y Strukova (2005)
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: El análisis muestra que los problemas asociados con la
degradación ambiental de mayor costo son, en orden decreciente: el inadecuado
abastecimiento de agua; la sanidad e higiene; la contaminación atmosférica
urbana; los desastres naturales; la contaminación por plomo; contaminación de
aire en locales cerrados y la degradación del suelo agrícola. Los costos de la
deforestación y la inadecuada recolección de desechos sólidos en los hogares
son sustantivamente menores que las categorías anteriores.
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2
sanidad, abastecimiento de agua
Contaminacion atmosferica urbana
Desastres naturales
Exposicion al plomo
Contaminacion del aire en locales cerrados
Degradacion del suelo
Deforestacion
Recoleccion de desechos municipales
Costos de Degradacion Ambiental Anual (% del PBI)
Costos de Degradacion Ambiental Anual (% del PBI)
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CUADRO N° 2
CLASIFICADOR PRESUPUESTARIO FUNCIONAL EN MATERIA
AMBIENTAL
FUNCION PROGRAMA N° SUBPROGRAMA
N° 17: Ambiente
Nº 054: Desarrollo
estratégico, conservación y
aprovechamiento sostenible del
patrimonio natura
0119
Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica y de los recursos naturales
0120 Gestión integrada y sostenible de los ecosistemas
0121 Gestión del cambio climático
0122 Gestión integrada de los recursos hídricos
0123 Gestión del territorio
Nº 055: Gestión integral de la
calidad ambiental
0124 Gestión de residuos sólidos
0125 Conservación y ampliación de las áreas verdes y ornato público.
0126 Control integral de la contaminación y remediación ambiental.
0127 Control integral de sustancias químicas y materiales peligrosos.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: Análisis del Presupuesto Institucional, específicamente de la
función n° 17 “Ambiente”, el cual Corresponde al ni vel máximo de agregación de
las acciones realizadas para la consecución de los objetivos del gobierno
relacionados con el desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento
sostenible del patrimonio natural, así como la gestión integral de la calidad
ambiental, en el marco de la Política Nacional del Ambiente.
Programa 054 Desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento
sostenible del patrimonio natural Conjunto de acciones realizadas para el
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desarrollo estratégico, conservación y aprovechamiento sostenible del
patrimonio natural, comprendiendo la conservación y aprovechamiento
sostenible de la diversidad biológica y de los recursos naturales, la gestión
integrada y sostenible de los ecosistemas, la gestión del cambio climático, la
gestión integrada de los recursos hídricos y la gestión del territorio.
Programa 055 Gestión integral de la calidad ambiental Conjunto de acciones
desarrolladas para la gestión integral de la calidad ambiental, comprendiendo la
gestión de residuos sólidos, conservación y ampliación de las áreas verdes y
ornato público, vigilancia y control integral de la contaminación y remediación
ambiental, así como el control integral de sustancias químicas y materiales
peligrosos.
CUADRO N° 3
VARIABLES MACRO E INDICADORES PRESUPUESTARIOS 2002-2012 (US$ 2012)
VARIABLES MACRO Y
AMBIENTALES 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Gasto Ambiental (en millones) 154.8 178.5 218.3 343.3 727.8 914.2
Presupuesto Ejecutado del Sector Público (en millones) 14,166.6 16,981.5 20,114.6 26,737.7 32,759.9 39,160.7
PBI ( en miles de millones) 75.5 85.9 112.5 139.5 165.5 199.4
Población (en miles) 26,739.4 27,460.1 28,151.4 28,807.0 29,461.9 30,135.9
Gasto Ambiental per cápita 5.8 6.5 7.8 11.9 24.7 30.3
Participación Gasto Ambiental en Gasto Sector Público Ejecutado 1.1% 1.1% 1.1% 1.3% 2.2% 2.3%
Participación Gasto Sector Público Ejecutado en PBI 18.8% 19.8% 17.9% 19.2% 19.8% 19.6%
PBI Per Cápita 2,822.7 3,128.8 3,995.3 4,842.9 5,617.7 6,617.5
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
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ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: El gasto público ambiental ejecutado aumentó alrededor de seis
(6) veces, pasando de US$ 5,8 a US$ 30,3 per cápita. Este incremento se debe
a una mayor participación del gasto ejecutado en materia de protección
ambiental y gestión de recursos naturales en el gasto ejecutado del sector
público. Pero, principalmente, al efecto del crecimiento económico y per cápita
que se tuvo durante esos años, el aumento de dicho gasto obtenemos que,
durante el periodo de evaluación, la prioridad fiscal del gasto público ambiental
aumentó de 1,1% a 2,3%, mientras que la prioridad macroeconómica del gasto
del sector público se mantuvo alrededor del 19%. A ello se suma que el Producto
Bruto Interno aumentó en más del doble, pasando de US$ 2 822,7 a US$ 6 617,5
per cápita, lo que explica principalmente las variaciones en el gasto público
ambiental per cápita durante dichos años.
GRAFICO N° 7
GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN SUBPROGRAMAS DE
FUNCIÓN 17 “AMBIENTE” (Millones de US$ 2012)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
2093.7
946.6
531
464.8
291.9
132.8
38.8
30.9
18.4
0.4
0 500 1000 1500 2000 2500
GESTION DE RESIDUOS SÓLIDOS
CONSERVACION Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LA …
GESTIÓN INTEGRADA Y SOSTENIBLE DE LOS ECOSISTEMAS
CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACION Y REMEDIACIÓN …
OTROS GASTOS (DE APOYO)
GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
GESTIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO
GESTIÓN DEL TERRITORIO
CONSERVACION Y AMPLIACION DE LAS ÁREAS VERDES Y ORNATO …
CONTROL DE SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS
Millones de US$
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73
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: Teniendo en cuenta los dos Programas y nueve (9)
Subprogramas de la Función 17 “Ambiente” del Clasificador Presupuestario
Ambiental, entre el 2002 y 2012, se identificó el gasto público ambiental
acumulado de US$ 4 549,3 millones, de los cuales:
• Tres aperturas ambientales representaron alrededor del 78,5%
1. “Gestión de residuos sólidos” con US$ 2 093,7 millones
2. “Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica
y de los recursos naturales” con US$ 946,6 millones
3. “Gestión integrada y sostenible de ecosistemas” con US$ 531,0
millones
• Tres aperturas ambientales representaron apenas el 1,1% del gasto público
ambiental ejecutado
1. “Control de sustancias químicas y materiales peligrosos” con US$ 0,4
mil
2. “Conservación y ampliación de las áreas verdes y ornato público” con
US$ 18,4 millones
3. “Gestión del territorio” con US$ 30,9 millones
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GRAFICO N° 8
GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN FUNCIÓN 17
“AMBIENTE” PROGRAMA 054 (Porcentaje)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: Del programa Nº 054: Desarrollo estratégico, conservación y
aprovechamiento sostenible del patrimonio natural, el subprograma que mayor
porcentaje de gasto fue el de Conservación y aprovechamiento sostenible de la
diversidad biológica y de los recursos naturales 56.3%, seguido de Gestión
integrada y sostenible de los ecosistemas con 31.6%, Gestión integrada de los
recursos hídricos 7.9%, Gestión del cambio climático 2.3% y por ultimo Gestión
del territorio con apenas 1.8%.
Gestion integrada y sostenible de los
ecosistemas, 31.6 %
Gestión integrada de los recursos hídricos,
7.9 %
Gestión del territorio, 1.8 %
Gestión del cambio climático, 2.3 %
Conservación y aprovechamiento sostenible de la
diversidad biólogica y de los recursos
naturales, 56.3 %
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GRAFICO N° 9
GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN FUNCIÓN 17
“AMBIENTE” PROGRAMA 055 PROMEDIO ANUAL (Porcentaje)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: El gasto ambiental por el programa Nº 055: Gestión integral de
la calidad ambiental, tiene su mayor rendimiento en la gestión de residuos sólidos
alcanzando un 73% sobre el total asignado, el Control integral de la
contaminación y remediación ambiental apenas alcanza el 16.2%, Conservación
y ampliación de las áreas verdes y ornato público. 0.6% y otros gastos de apoyo
el 10.2%.
Gestión de residuos sólidos, 73 %
Control integral de la contaminación y
remediación ambiental., 16.2 %
Control integral de sustancias químicas y materiales
peligrosos., 0 %
Conservación y ampliación de las
áreas verdes y ornato público., 0.6 %
Otros gastos (de apoyo), 10.2 %
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GRAFICO N° 10
GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 POR NIVEL DE GOBIERNO
SEGÚN FUNCIÓN 17 “AMBIENTE” – PROGRAMA 054 Y 055 (Millones de
US$ 2012)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: Para el 2002 - 2012, el gasto público ambiental se puede
clasificar según nivel de Gobierno: Nacional, Regional y Local, cuyo mayor gasto
fue ejecutado por los Gobiernos Locales con US$ 3 380,6 millones, equivalente
a 74,3%; seguido de las entidades del Gobierno Nacional, con US$ 809,2
millones, es decir, el 17,8%; y el restante US$ 359,5 millones por los Gobiernos
Regionales.
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Asimismo, si se considera la tasa de crecimiento promedio anual del gasto real
ejecutado, se tiene como mayor crecimiento el gasto ejecutado por los Gobiernos
Locales con 21,1% y el gasto de los Gobiernos Regionales con 20,4%,
principalmente.
De igual modo, se mantuvo la estructura del gasto ejecutado por nivel de
Gobierno. Para el 2002, el mayor gasto en protección ambiental y gestión de
recursos naturales fue realizado por los Gobiernos Locales, con más del 68,8%
del gasto ejecutado en ese año; seguido por las entidades del Gobierno
Nacional, con 24,7% y el resto por los Gobiernos Regionales. Asimismo, para el
2012 el mayor gasto ejecutado fue a través de las actividades y proyectos a
cargo de los Gobiernos Locales con más de 79,1%, seguido del gasto de
Gobierno Nacional con el 13,8% y el resto por los Gobiernos Regionales.
El Subprograma “Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad
biológica y de los recursos naturales” tuvo el mayor monto ejecutado acumulado
en los Gobiernos Locales con US$ 711,0 millones, que representó el 75,1%, el
Gobierno Nacional con US$ 162,0 millones y los Gobiernos Regionales con US$
73,7 millones, que significó el 17,1% y 7,8%, respectivamente. En cuanto al gasto
ejecutado acumulado en el Subprograma “Gestión integrada y sostenible de los
ecosistemas”, se priorizó a nivel de Gobierno Nacional con US$ 305,3 millones,
que representó el 57,5% de ese gasto, los Gobiernos Regionales con US$ 121,2
millones, que significó el 22,8%, y los Gobiernos Locales con el restante US$
104,5 millones.
Por su parte, durante el periodo 2002 - 2012 el gasto ejecutado en el
Subprograma “Gestión integrada de los recursos hídricos” de US$ 132,8 millones
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se distribuyó en 50,6%, 40,3% y 9,1% para los Gobiernos Regionales, Gobiernos
Locales y Gobierno Nacional, respectivamente.
Finalmente, los montos ejecutados en el Subprograma “Gestión del cambio
climático” se realizaron a través de las entidades del Gobierno Nacional con el
97,5%, mientras que el restante por los Gobiernos Regionales y Locales.
Asimismo, el gasto ejecutado de US$ 30,9 millones en el Subprograma “Gestión
del territorio” se realizó por los Gobiernos Locales con US$ 23,4 millones, así
como por los Gobiernos Regionales y por el Gobierno Nacional, con US$ 3,8
millones y US$ 3,7 millones, respectivamente.
GRAFICO N° 11
GASTO PÚBLICO AMBIENTAL 2002 - 2012 SEGÚN FUENTES DE
FINANCIAMIENTO (Millones de US$ 2012)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
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79
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: Por el lado de la estructura del gasto ejecutado de las fuentes
de financiamiento de cada año, en los primeros años, la mayor proporción se
registró para los Recursos Directamente Recaudados, que estuvo por encima de
la mitad del gasto ejecutado. Por ejemplo, en el 2002 las actividades y proyectos
en materia ambiental se financiaron en más del 54,8% con Ingresos Propios.
De forma contraria, para los últimos años, la mayor proporción de ingresos
ejecutados se realizó a través de Recursos Determinados e Ingresos
Recaudados. Por ejemplo, para el 2012, más del 78,0% de los gastos en
protección ambiental y gestión de recursos naturales se ejecutaron con ingresos
provenientes de Recursos Determinados y Recursos Recaudados con 49,9% y
28,1%, respectivamente.
Adicionalmente, se identificó que el gasto ejecutado de US$ 3 380,8 millones por
los Gobiernos Locales tuvo como fuente principal de financiamiento los Recursos
Directamente Recaudados, con más de US$ 1 416,3 millones; seguido de los
ingresos por el Fondo de Compensación Municipal, Impuestos Municipales,
Canon, Sobrecanon, Regalías y Rentas de Aduanas, con más de US$ 1 290,1
millones; seguido de las transferencias por Recursos Ordinarios con US$ 586,6
millones, principalmente.
Por el lado de los Gobiernos Regionales, el gasto ejecutado estuvo financiado
por los Recursos Ordinarios, con US$ 181,8 millones; los ingresos del Canon,
Sobrecanon, Regalías y Rentas de Aduanas con más de US$ 137,1 millones;
mientras que los recursos por Donaciones y Transferencias no reembolsables
sumaron US$ 29,1 millones, principalmente.
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En el caso del Gobierno Nacional, el gasto ejecutado por las entidades tuvo como
fuente principal los Recursos Ordinarios, con US$ 469,6 millones; seguido de la
Recaudación de Ingresos Propios, con US$ 200,8 millones; además de los
recursos provenientes de Donaciones y Transferencias no reembolsables, con
más de US$ 55,5 millones.
Objetivo específico N°1: Analizar nuestra Legislaci ón para verificar si un
tributo ambiental es constitucional.
El determinar la constitucionalidad de un tributo es muy importante, ya que en un
eventual proceso de inconstitucionalidad un tributo puede quedar sin aplicación,
esto porque que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.
El artículo 74 de la Constitución señala que no surten efecto las normas
tributarias dictadas en violación de los principios tributarios.
En materia tributaria, conforme se establece en el segundo párrafo del artículo
81 del Código Procesal Constitucional se precisa que el Tribunal Constitucional
debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión
en el tiempo y debe resolver lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas
producidas mientras estuvo en vigencia la norma declarada inconstitucional.
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CUADRO N° 4
TRIBUTOS DECLARADOS INCONSTITUCIONALES POR EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
TRIBUTO EXPEDIENTE FECHA DE
SENTENCIA
Quinta Disposición Transitoria y Final de la Ley Nro 27804 y el Art. 53 del Decreto Legislativo Nro 945 que incorpora el Art. 125 del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta aprobado por Decreto Supremo Nro 054-99-EF.
Nº033-2004-AI/TC 28 de setiembre del 2004
Ordenanza Municipal Nro 089-97-C/CPP emitida por la Municipalidad Provincial de Piura.
Nº008-2001-AI/TC-LIMA
20 de diciembre del 2001
Art. 38.1, 39, segunda y primera disposición transitoria de la Ley Nro 27153 y por conexión el Art. 1 de la Ley Nro 27232 en la parte que establece sesenta días calendario.
EXP. Nº009-2001-AI/TC
29 de enero del 2002
ordenanza Nº 171-MSS y 172 MSS (2004) EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre
del 2004
Ordenanza Nº 003-96-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Ordenanza Nº 006-97-O-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Ordenanza Nº002-98-O-MS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Ordenanza Nº 001-99-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Art. 04 de la Ordenanza Nro 024-MS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Art. 07 y 08 y la Segunda Disposición final de la Ordenanza Nro 128-MSS ( 2003)
EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Art. 04 de la Ordenanza Nº 55-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Art. 06 de la Ordenanza Nº 92-MSS EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre del 2004
Art. 05 de la Ordenanza Nro 130-MSS.(2003) EXP. Nº41-2004-AI/TC 11 de noviembre
del 2004
FUENTE: Base de datos del Tribunal Constitucional.
ELABORACION: Propia.
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DESCRIPCION: El Tribunal Constitucional en cumplimiento de su labor
resolutora ha declarado inconstitucional dichos tributos por no tomar en cuenta
el último párrafo del Art. 74 de la Constitución Política del Perú prescribe: “No
surten efecto las normas tributarias dictadas en violación del principio de reserva
de ley, de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona”.
La Tributación Ambiental, en el ánimo de darle una clasificación jurídica y
tomando en cuenta la terminología utilizada, formaría parte del Derecho
Tributario, y a su vez, formaría parte del Derecho Financiero o Fiscal, pero
también, abriría un campo de intersección con el Derecho Ambiental. La cuestión
sería saber si este campo de intersección pudiera considerarse para una
clasificación más formal o académica dentro de las ramas del derecho, y que con
ello naciera un especial estudio del Derecho Ambiental Tributario.
Hasta aquí puede llegar la aspiración de dar formalidad y clasificación jurídico-
doctrinaria a esta denominada tributación ambiental, pero sin embargo se
pueden aportar algunas consideraciones más al respecto.
En la Constitución Política del Perú se reconoce la constitucionalidad de los
tributos ambientales, en el Capítulo II Del ambiente y los recursos naturales, hace
referencia a que el Estado es el soberano de todos los recursos, y es él el que
determina la política nacional ambiental y lo obliga a promover la conservación
de estos recursos, la característica esencial de los tributos ambientales es la
extrafiscalidad, es decir no función no es la de recaudar sino reparar algún daño
y este fin lleva a la conservación y recuperación de los recursos naturales.
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Respecto al Artículo 74 de la Constitución Política del Perú, los tributos
ambientales respetarían el principio de reserva de la Ley, porque es una
potestad que solo le corresponde al Estado y serán implementados mediante
ley o norma con rango de ley; el principio de igualdad, ya que sería de
aplicación para todas las empresas que realicen la misma acción, en este
caso la contaminación; y el respeto de los derechos fundamentales de la
persona, el cual emana de la misma constitución en su Artículo N° 2 numeral
22 que es un derecho fundamental de la persona el vivir en un ambiente
equilibrado y adecuado.
Si bien es cierto en nuestra legislación aún no se han implementado los
tributos ambientales, el Tribunal Constitucional ha venido empleando otro
principio del derecho en cuanto a la protección del medio ambiente, es el
Principio de Solidaridad, para ello señala: “En materia tributaria, este principio
se manifiesta como un deber al sostenimiento de los gastos públicos, que
engloba por un lado, el deber de contribuir a la detección de la falta de
compromiso con las obligaciones tributarias; y, por el otro, a la promoción del
bienestar general mediante la contribución equitativa al gasto público a través
de la tributación” (Tribunal Constitucional, 2015), desde este punto de vista
no solo se ratifica la constitucionalidad de los tributos ambientales, sino
también que estos por ser tributos directos aumentaría la recaudación, la
eficiencia y la presión tributaria, y además por su misma naturaleza serian
una acertada solución a para combatir la contaminación ya que los recursos
serían redistribuidos para estas labores.
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CUADRO N° 5
TITULARIDAD PARA INTERPONER LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
1 Presidente de la República 2 Fiscal de la Nación 3 Defensor del Pueblo
5 Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones
6 Presidentes regionales
7 Colegios profesionales (en materia de su especialidad)
FUENTE: Constitución Política del Perú.
ELABORACION: Propia.
DESCRIPCION: La acción de inconstitucionalidad puede ser interpuesta por el
Presidente de la República, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo, el
veinticinco por ciento del número legal de congresistas, cinco mil ciudadanos con
firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, los Presidentes
regionales y los Colegios profesionales, en materia de su especialidad, tal como
lo prescribe el Art. 203 de la Constitución Política.
Objetivo Especifico N° 2:
Determinar de qué manera influiría en las actividades económicas los
tributos ambientales.
Al internalizar las externalidades, aparentemente los precios van a varias
porque el costo ambiental se incluirán en los productos y/o servicios, sin
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embargo es una oportunidad para las empresas para desarrollar ventajas
competitivas.
A corto plazo la política ambiental puede traducirse en diversos efectos como
un aumento del nivel de precios, inflación (debido a un nuevo impuesto
ambiental), cambios en la composición de la balanza comercial, disuasión de
inversión productiva, pérdida de puestos de trabajo en algunos sectores o
cambios en la estructura productiva. Pero, como se ha comentado, no
adoptar políticas ambientales también tiene costes, se pueden diferenciar
entre aquéllos que recaen sobre las empresas y aquéllos que recaen sobre
el conjunto de la sociedad. Los que recaen sobre las empresas se deben
evaluar en términos de costes de oportunidad, es decir, el hecho de que una
empresa no adopte ciertos comportamientos ambientales hace que deje de
obtener unos beneficios que obtendría si los adoptara.
Básicamente representan costes en términos de un menor consumo de
materias primas, menores costes de gestión de residuos, ausencia de
optimización de procesos productivos, costes de no-adopción de carácter
institucional (es decir, aquellos costes por multas, sanciones, o simplemente
el hecho de no tener buenas relaciones con la administración debido al no-
cumplimiento de la normativa ambiental), y costes de imagen.
Estos últimos cada vez mayores debido a la mayor concienciación de los
consumidores por los temas medioambientales.
Más allá del lógico cumplimiento de las políticas fijadas por la Administración,
las empresas pueden adoptar medidas ecoeficientes. Éstas son medidas que
consisten en reducir el impacto ambiental unitario de cada bien producido
reduciendo los costes de las empresas, de modo que permiten compatibilizar
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los objetivos medioambientales con los de competitividad. (Puig Ventosa &
Freire Gonzáles, 2007)
El coste más directo y evidente de no adoptar medidas ambientales es la
sobreexplotación de los recursos naturales y la degradación del medio
ambiente, con las implicaciones directas e indirectas que esto también
conlleva sobre la salud y el bienestar de las personas. A menudo parece que
el sistema económico obvie que los servicios que proporcionan los
ecosistemas ecológicos y el stock de capital natural son imprescindibles para
el desarrollo de la vida en el planeta. No tiene sentido que el sistema
económico, que debe estar concebido para incrementar el bienestar social,
ponga en riesgo este aspecto tan elemental. La calidad de los servicios
ambientales afecta las posibilidades de desarrollo económico y, en última
instancia, la competitividad de las empresas y la salud de las economías por
diversas vías: disponibilidad de recursos productivos en suficiente cantidad y
calidad, productividad de los trabajadores por temas relacionados con la
salud y el estado anímico, estado de conservación de los numerosos
servicios ambientales que proporciona la naturaleza tanto en calidad como
en cantidad, etc. Los costes de degradación del medio ambiente derivados
de la no-adopción de medidas ambientales son complejos de identificar,
difusos y de difícil cuantificación en términos físicos, y sobre todo monetarios,
si bien hay varios estudios que intentan aproximar valores monetarios a
determinados costes externos de especial relevancia. Los métodos de
valoración monetaria de la calidad ambiental han recibido numerosas críticas
desde la economía ecológica, por las arbitrariedades en las que incurren y
por algunas de las hipótesis en que se fundamentan tanto más cuanto más
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genéricos o globales son los impactos o servicios ambientales que se
pretenden monetizar.
GRAFICO N° 12
EFECTOS DE LA POLITICA FISCAL SOBRE LA COMPETITIVIDAD.
FUENTE: Revista Iberoamericana de Economía Ecológica
ELABORACION: PUIG y FREIRE 2007
CORTO PLAZO
- Cantidad y calidad de
los recursos naturales.
- Eficiencia asignativa de
economía.
- Salud y bienestar en la
sociedad.
Impactos
Ganancias de
Competitividad
Productividad
Ganancias de
competitividad INTERNOS
Internalizad
Recaen sobre
quien los
genera
Recaen sobre la
sociedad y el
medio ambiente
Costes de la
producción EMPRESA
EXTERNOS
EFECTOS
Precios Pérdida de competitividad
-Impuestos ambientales
-Normas ambientales -Burocracia, etc.
Demanda Ganancias de competitividad
-Mejora de la imagen
-Compra, vende.
Precios Ganancias de competitividad
-Subvenciones
-Ecoeficiencia, etc.
INNOVACION
LARGO PLAZO
Política
Ambiental
EFECTOS
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Objetivo Especifico N° 3:
Describir la conciencia ecológica que existe en el Perú.
Tener conciencia ecológica es entender que no somos autosuficientes, sino
más bien que dependemos de la naturaleza y que somos responsables por
su conservación. Si no llegamos a entenderlo, se produce una degradación
masiva a nuestro medio ambiente, es por ello que existe una relación inversa
porque un país que más contamina es el que menor conciencia ecológica
tiene. Aunque no es fácil calcular el nivel exacto de contaminación que hay
en una ciudad. Las variables que entran en juego son demasiadas, y todas
tienen criterios de medición diferentes.
GRAFICO N° 13
LAS DIEZ CIUDADES DE AMERICA LATINA CON MAYOR
CONTAMINACION AMBIENTAL
FUENTE: Organización Mundial de la Salud.
ELABORACION: Ambient Air Pollution Database
DESCRIPCION: El Perú ocupa el segundo puesto con una tasa de 37.8
microgramos por metro cubico de concentración de partículas en el aire, esto
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demuestra que en nuestro país los niveles de contaminación son altos,
porque las personas tienen poca conciencia ecológica.
GRAFICO N° 14
NÚMERO DE EMPRESAS CON CERTIFICACION ISO 14001 EN EL PERÚ
FUENTE: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Elaboración: Propia
DESCRIPCION: Según información proporcionada por cada país, en América
Latina y el Caribe hay 11, 595 empresas que cuentan con Instrumentos y
regulación ambiental (Empresas con certificación ISO 14001), de las cuales
solamente 353 son del Perú, que representa un 3.04%, esto es un reflejo de la
ineficiencia del gobierno en la política ambiental nacional, esto confirma los altos
niveles de contaminación, pues las empresas no tienen políticas de gestión
ambiental.
3%
97%
Año 2014
Perú
Resto de paises de America Latinay el caribe
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CUADRO N° 6
CONSOLIDADO ANUAL DE DENUNCIAS AMBIENTALES POR
DEPARTAMENTO
Departamento N° de denuncias
Amazonas 4 Ancash 28 Apurímac 13 Arequipa 14 Ayacucho 9 Cajamarca 8 Callao 10 Cusco 20 Huancavelica 7 Huánuco 4 Ica 13 Junín 22 La Libertad 8 Lambayeque 17 Lima 68 Loreto 17 Madre De Dios 2 Moquegua 4 Pasco 17 Piura 18 Puno 8 San Martin 9 Tacna 8 Tumbes 7 Ucayali 12
FUENTE: Servicio Nacional de Denuncias Ambientales- SINADA, OEFA
Elaboración: Ministerio del Ambiente.
DESCRIPCION: En lo que va del año 2016, en el País se han presentado un
total de 347 Denuncias Ambientales a través del Servicio Nacional de Denuncias
Ambientales - SINADA, unidad especializada del Organismo de Evaluación y
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Fiscalización Ambiental - OEFA. El departamento de Lima cuenta con el mayor
número de denuncias, el cual representa el 19.60% del total de denuncias
recibidas, a través del Servicio Nacional de Denuncias Ambientales -SINADA,
unidad especializada del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
OEFA. El 36.9% proviene de denuncias de contaminación del suelo, 35.4% por
contaminación de aire y 27.7% por contaminación del agua, precisando que 71
de ellas se produjeron en enero, 104 en febrero, 99 en marzo y 73 en abril.
Cada vez hay mayor preocupación por la contaminación ambiental pues existe
recientemente una tendencia a proteger el medio ambiente, a raíz de los
desastres que está originando el calentamiento global, hay que reconocer que
en los últimos años ha aumentado el conocimiento y una aparente buena
disposición hacia lo que significa un mayor cuidado de nuestros paisajes,
recursos naturales y ecosistemas.
GRAFICO N° 15
MULTAS PAGADAS POR EMPRESAS MINERAS POR INFRACCIONES
AMBIENTALES
Fuente: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
10,800.00
15,624.00
94,716.00
115,200.00
115,200.00
153,276.00
216,000.00
405,000.00
0.00 100,000.00 200,000.00 300,000.00 400,000.00
VOLCAN COMPAÑÍA MINERA SAA
PAN AMERICA SILVER SAC
CATALINA HUANCA SOCIEDAD MINERA SAC
COMPAÑÍA MINERA SANTA LUISA SA
COMPAÑÍA MINERA COMDESTABLE SA
MINERA BARRICK MISQUICHILCA SA
BEAR CREEK MINING COMPANY
ICM PACHAPAQUI SAC
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92
ELABORACION: Propia
DESCRIPCION: En ejercicio de estas funciones, y luego de los procedimientos
administrativos sancionadores respectivos, el OEFA al 23 de setiembre del 2011
ha emitido 83 resoluciones que resuelven tales procedimientos, de las cuales 67
corresponden a resoluciones con sanción a 37 mineras. De estas resoluciones
de sanción, las empresas mineras han pagado un monto total ascendente a S/.
1’128,816, siendo la mayor multa pagada la impuesta a ICM Pachapaqui S.A.C.
por la cantidad de S/. 405,000, por exceso a los Límites Máximos Permisibles
(LMP) de efluentes líquidos minero metalúrgicos.
Los incumplimientos más comunes se encuentran relacionados a infracciones a
la legislación ambiental sectorial que regula las actividades mineras así como a
la legislación en materia de residuos sólidos.
Objetivo Especifico N° 4:
Proponer un modelo de sistema de recaudación de tributos ambientales
que contribuya a la protección del medio ambiente, que se ajuste a la
realidad peruana, tomando como base a los países que ya han
implementado en su sistema tributario esta clase de tributos.
Los países que ya han implementado algunos tributos ambientales, lo han
realizado de dos formas distintas: en relación con los elementos ambientales,
se puede decir que es más fácil su aceptación, porque se diseña a modo de
incentivos tributarios y reducción de alícuotas en los tributos tradicionales; y
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93
otros en el caso de México han implementado varios subsidios
gubernamentales, pero éstos no han tenido un resultado muy favorable.
Vide M. (2007) Para que se entienda mejor los problemas ambientales, es
indispensable conocer cuáles son los elementos del concepto jurídico del
medio ambiente, puesto que las soluciones que se puedan diseñar deben
guardar coherencia con su contenido. Es la única forma de conocer si
determinada actividad privada o pública genera o no contaminación
ambiental y si dicha contaminación es o no permitida por el ordenamiento
vigente. Las normas ambientales que se establecen deben ser diseñadas con
objetivos muy claros y con la debida reglamentación, a efectos de que se
materialice la participación efectiva de los poderes públicos a favor de la
protección ambiental y, consecuentemente, en resguardo del bienestar de la
sociedad presente y futura.
Además que se tiene que tener en cuenta que los problemas ambientales son
complejos y diversos. Desde una perspectiva material, la degradación del
medio ambiente afecta a todos los factores ambientales (agua, suelo, paisaje,
etc.) asimismo, desde una perspectiva territorial, atañe a diversas zonas
geográficas, dando así lugar a problemas locales, regionales, nacionales y
mundiales.
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GRAFICO N° 16
SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
FUENTE: Código Tributario
ELABORACION: Propia.
DESCRIPCION: El sistema tributario está compuesto tanto por la política
tributaria como la administración tributaria, y regulado por el Código Tributario
y por las demás leyes tributarias. Las clases de Tributos que tenemos son los
impuestos, tasas y contribuciones, siendo el primero el que mayor aporta al
fisco.
Tomando en cuenta nuestra estructura tributaria se pueden proponer los
tributos y clasificarlos, de acuerdo a su naturaleza, en la clase que le
corresponda. Ademas debemos de evaluar nuestra propia realidad si bien es
cierto vamos a tomar como base los impuestos que ya se han implementado
en diversas partes del mundo, por ello acuerdo a nuestros problemas
ambientales debemos ir implementándolos progresivamente, de acuerdo al
nivel de urgencia.
CLASES DE TRIBUTOS
IMPUESTOS TASAS
ARBITRIOS LICENCIAS DERECHOS
CONTRIBUCIONES
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CUADRO N° 7
IMPUESTOS AMBIENTALES EN LOS PAISES DE LA OCDE
País SO2, Nox CO2 Ruido de aviones
Vertidos Líquidos
Residuos Solidos
Diferenciac. Gasolinas
Alemania x x x x
Austria x x
Bélgica x x x x
Canadá x x x
Dinamarca x x x x x
EE.UU x x x
España x
Finlandia x x x x x
Francia x x x x x
Holanda x x x x x x
Irlanda x x x
Islandia x x
Italia x x x x
Japón x x
Noruega x x x x
Nueva Zelanda x
Portugal x x x x x
Suecia x x x x
Suiza x x x
Reino Unido x x x
FUENTE: OCDE
ELABORACION: Propia.
DESCRIPCION: El cuadro hace un resumen de los tributos que diferentes
países han implementado, se puede notar que la mayoría ha optado por
gravámenes a los residuos sólidos de los cuales solamente España, Japón,
Noruega, Nueva Zelanda y Suiza no lo han gravado. Se nota que también
hay una imposición fuerte al combustible.
En nuestro caso como nuestro principal problema es la contaminación del agua,
seguido por la contaminación del aire y del suelo, los primeros tributos en
implementarse estarían en ese orden, claro hasta que en un momento se puedan
casi en la totalidad los problemas ambientales.
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CUADRO N° 8
PROPUESTAS DE TRIBUTOS AMBIENTALES PARA EL PERU Y SU
PLAZO DE IMPLEMENTACION
BASE IMPONIBLE CLASE DE TRIBUTO PLAZO DE IMPLEMENTACION
Emisiones al aire
Emisiones de NOx medidas o estimadas Impuesto a Emisiones de
NOx Primer periodo
Contenido de SO2 de los combustibles fósiles
Impuesto al Contenido de SO2 de los combustibles
fósiles Primer periodo
Sustancias que reducen la capa de ozono
Impuesto a las Sustancias nocivas que degraden la
capa de ozono Primer periodo
Efluentes al agua
Arrojo de sustancias contaminantes al mar, rios, lagunas, etc
Impuesto por arrojo de sustancias contaminantes al
mar Primer periodo
Gestión de residuos
Gestión de residuos en general (impuestos sobre la Recogida o el tratamiento)
Arbitrio al recojo y tratamiento de los residuos
solidos Segundo periodo
Ruido (despegue y aterrizaje de aviones) Impuesto al ruido de
aviones Tercer periodo
Productos energéticos Impuestos Según clase
de energías Tercer periodo
Transporte
Automoviles antiguos Impuestos anuales de
tenencia (a partir del 6to año)
Primer periodo
Agricultura
Pesticidas y plagicidas Impuesto sobre los
pesticidas y plaguicidas Segundo periodo
Abonos Impuesto sobre abonos Segundo periodo
FUENTE: EKINS y SPECK (2000), HOERNER y BOSQUET (2001)
ELABORACION: Propia.
DESCRIPCION: El cuadro muestra alternativas de tributos ambientales, con
su base imponible, la mayoría de propuestas corresponden a tributos, los
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cuales deberían ser administrados por el gobierno central y en el caso de los
arbitrios serían las municipalidades.
CUADRO N° 9
RESULTADOS DE LA ENTREVISTA DR. JORGE SARMIENTO DIAZ
Cargo: Vocal del Tribunal Fiscal-Sala 3
En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño ambiental?
Sí, pues la recaudación se invierte en prever daño ecológico, reparar daño existente y para inducir mejores prácticas de protección a la ecología por parte de las empresas con potencial contaminante.
A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este tipo de tributos?
Porque no hay voluntad política de enfrentar intereses que van en contra de estos tributos.
¿Es constitucional esta clase de tributos?
Sí, el Tribunal Constitucional ha señalado q los fines extrafiscales, como los en los tributos ecológicos están contenidos en el principio de solidaridad inherente en la constitución.
De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?
Minería, hidrocarburos, industria en general.
¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como para recaudar y administrar más tributos?
Sí está capacitada, pero necesitará organizar esta nueva actividad recaudatoria.
¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la obligación de una nueva carga tributaria?
Siempre hay protestas contra cargas económicas adicionales y más si son tributarias, el asunto es que es un fin superior el que sustentaría estos nuevos tributos.
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¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?
No, pues el destino de esta recaudación debe ser para los fines ecológicos y no mezclarse con la recaudación nacional.
¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de los obligados?
Las cargas tributarias siempre tienen incidencia económica, aun los neutrales como el IVA, pero el fin mayor cómo enfrentar el daño ecológico, prever este daño o reorientar las prácticas contaminantes empresariales lo justifica.
CUADRO N° 10
RESULTADOS DE LA ENTREVISTA DR. DANIEL YACOLCA ESTARES
TRIBUTOS AMBIENTALES EN EL PERÚ
Cargo: Procurador de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Docente de Post grado, Investigador y escritor.
En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño ambiental?
Los niveles de contaminación vienen incrementándose permanentemente en el ámbito local, regional, nacional e internacional. Por lo que se justifica que el Estado intervenga para contener la contaminación ambiental, para ello es necesario que utilice todas las herramientas de control social que tienen y, por supuesto, las herramientas jurídicas, como las licencias y autorizaciones para actividades que generan contaminación ambiental, las infracciones y delitos ecológicos y su sanciones y, con mayor efectividad, la tributación ambiental. Todas estas herramientas en conjunto deben buscar internalizar las externalidades negativas a los contaminadores y la externalidades positivas a quienes protegen el medio ambiente. Por eso, no dudamos que la
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tributación ambiental es una valiosísima herramienta que Perú aún no utiliza y que resulta indispensable hacerlo de cara al deterioro constante del medio ambiente.
A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este tipo de tributos?
Se puede decir que algunos países latinos han incorporado algunas variables ambientales en el sistema tributario, pero están aún lejos de realizar verdaderas reformas fiscales verdes, cuya magnitud es hacer que la economía de un país se encuentre de un cambio profundo y como correlato del mismo se apliquen las denominadas reformas fiscales verdes. En cuanto al porque en nuestro país no se ha incorporado la tributación ambiental, se debe especialmente a la falta de interés por proteger al medio ambiente de parte del congreso y del poder ejecutivo de los últimos gobiernos. Las medidas políticas, económicas y jurídicas, van por el contrario a proteger intereses de grupos económicos que no asumen los costos de la contaminación que generan debido a normas sancionadoras mínimas que no provocan un efecto disuasivo y menos aún existe un ánimo de crear un mapa de contaminadores para hacer un seguimiento minucioso. Solo existen intentos fallidos de la OEFA y el Ministerio del Ambiente que están atados de manos por leyes superpuestas con gobiernos regionales involucrados en casos de corrupción como el caso de Madre de Dios, respecto a la minería ilegal y por una falta de recursos humanos que conozcan la tributación ambiental. En nuestro país se presentó un proyecto de ley denominado Ley Marco de la Tributación Ambiental”, que fue
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archivado durante el año 2009, esto evito que nuestro país fuera el primero en contar con dicha tributación ambiental. Luego, el país que si se atrevió a crearlo fue Ecuador y que a la fecha tiene logros muy beneficiosos de protección ambiental.
¿Es constitucional esta clase de tributos?
Es constitucional como cualquier tributo, en especial porque el Tribunal Constitucional de nuestro país ya ha aceptado la función extrafiscal del tributo que es el requisito indispensable para poder crear la tributación ambiental en nuestro país.
De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?
Los tributos ambientales como IMPUESTOS pueden gravar muchos tipos de base imponible: - Las emisiones contaminantes: Ejm. Toneladas de dióxido de Azufre (SO2) y de Carbono (CO2) emitidas. - El contenido contaminante de los combustibles, como el Azufre y el Carbono. - Los Factores productivos contaminantes: Ejm. Fertilizantes y plásticos, etc... -Bienes de consumo contaminantes: Ejm. Pilas y embalajes, etc..
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¿En cuánto tiempo debería ocurrir esta reforma? (corto, mediano o largo plazo)
A corto plazo con la entrada del nuevo gobierno en julio de este año.
¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como para recaudar y administrar más tributos?
Sí, porque es una institución más efectiva que el Ministerio del Ambiente, pero de todos modos debe haber una comunicación muy estrecha entre ambas instituciones.
¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la obligación de una nueva carga tributaria?
La reacción de todo nuevo deudor es el mismo frente a un tributo, siempre quiere pagar poco o nada a pesar que se beneficia de ellos. Sin embargo, es importante contar un adecuado programa piloto en uno de los departamentos de Perú, antes de aplicar dicha reforma a nivel nacional.
¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?
No, porque anularía el efecto sustitución.
¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de los obligados?
No, porque solo paga estos tributos quien contamina, los que no lo hacen están inafectos. Además porque no se puede seguir premiando a los contaminadores a costa de la salud pública y la calidad de vida de los ciudadanos.
A su parecer el OEFA, está cumpliendo con su función de fiscalización y de sanción.
No, es mínimo su aporte, diría nulo frente a la tarea y a los retos que tenemos como país. Además porque solo están centrados en sanciones que no tiene efectos disuasivos y muy flexibilizados con la última reforma legal. Debería ser empoderada como SUNAT y no como una oficina con recursos escasos y personal minimo.
¿Estaría de acuerdo que la SUNAT absorba al OEFA para que asuma las facultades de determinación, fiscalización y sanción?
A corto plazo si, pero a largo plazo debería ser autónoma, es decir debe tener el formato de una superintendencia.
De implementarse tributos ambientales ¿Cuáles serían los primeros que se deben instituir? (Algunos ejemplos)
La respuesta está en un ítem anterior.
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4. DISCUSION
Comparando las diferentes realidades de países que ya han implementado
tributos ambientales, hay una gran diferencia en los niveles de preservación del
medio ambiente con el nuestro, ya que los ingresos los invierten en directamente
a reparar el daño ambiental, muestran niveles de contaminación por debajo que
el nuestro y una mejor calidad de vida para sus ciudadanos, y también como en
el caso de Brasil que además aumenta el número de áreas protegidas; hoy en
día nuestro país se ha visto afectado por una creciente contaminación y si bien
es cierto que en nuestra legislación se prevee sanciones pecuniarias contra
delitos ambientales, el dinero cobrado no se invierte directamente a la reparación
del daño ambiental, pues la Ley N° 28245 establece que dichos recursos
deberán ser destinados a implementar “actividades de gestión ambiental de la
población y/o áreas afectadas”, estas actividades se consideran como tales a:
proyectos y/o actividades relacionadas a monitoreo y vigilancia ciudadana,
recuperación de áreas degradadas, conservación e investigación ambiental.
Es claro que este sistema que se ha venido empleando en nuestro país es poco
efectivo ante la magnitud de degradación ambiental que tenemos, por ello la
implementación de tributos ambientales sería una mejor opción para combatir
directamente el daño ambiental, reinvirtiendo el total de los montos recaudados
en la restauración ambiental tal y como lo han venido aplicando con éxito países
de la Unión Europea, la OCDE y algunos de América Latina.
Además en el Perú, la aplicación de tributos ambientales es totalmente
constitucional, por lo que en materia legal es viable la inclusión en nuestro
sistema tributario, adicionalmente se tendría que modificar la Ley General del
IV.
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Ambiente y la Ley del Sistema Nacional de Fiscalización Ambiental, en lo que
respecta a la recaudación y administración de los ingresos obtenidos como
medidas correctivas y delegar esta función a la Superintendencia Nacional de
Aduanas y Administración Tributaria-SUNAT, para que obtenga las facultades
recaudadora, fiscalizadora y sancionadora en temas de tributos ambientales. De
esta manera habrá una mejor distribución de ingresos.
Para poder implementar tributos ambientales, lo principal es concretar su diseño,
los posibles beneficios fiscales y medidas desgravatorias, pero lo más importante
es establecer el objetivo que se quiere lograr en este caso es la protección
ambiental (incentivo), es necesario también escoger el ámbito de aplicación que
debe hacerse con un orden de prioridades adecuado (incentivación–
reestructuración –recaudación). Del mismo modo se deberá diseñar de los
elementos de control que deberían emplearse para medir la efectividad de su
implantación y evitar su evasión, ya que siempre ha habido conflictos entre el
Estado y las empresas, debido a que las empresas no poseen conciencia sobre
el daño al ambiente y su fin último es generar renta. Por estas controversias entre
la generación de renta y el cuidado de los recursos naturales ha dificultado la
conformación de un sistema tributario ambiental armónico con los intereses
económicos de los empresarios y la perduración de los recursos naturales para
las futuras generaciones
Por otra parte hay evidencia que en los últimos años las personas han tomado
una mayor conciencia ambiental, sin embargo el índice es menor en relación con
los demás países que ya han implementado una reforma verde en su sistema
tributario, sin perjuicio de ello el solo hecho de gravar tributos ambientales y
aumentar los costos de los bienes y/o servicios podría generar un malestar en
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los deudores tributarios, por lo que el Estado debería concientizar a la ciudadanía
sobre la importancia de la preservación del medio ambiente e implementarlos
paulatinamente de acuerdo al grado de daño ambiental causado, para ello
debería implementar programas de concientización que a mediano plazo
contribuya a fomentar también en el ciudadano una conciencia tributaria.
Para atenuar un posible aumento de los precios, el Estado al implementar
tributos ambientales, debería también adicionar en la reforma una serie de
beneficios para las empresas en cuanto al impuesto a la renta, descartándose
así el modelo subsidiario de México, estableciéndose estos como gastos
deducibles, además incluir gastos como mejora de tecnologías menos
contaminantes, investigación y cuidado ambiental sin límites de afectación; ya
que la finalidad de estos tributos ambientales es que la tasa impuesta resulte una
obligación tributaria mayor al gasto que incurriría la empresa si moderniza sus
procesos o maquinaria por una tecnología menos contaminante y que por esto
la empresa decida la modernización, así en el futuro los niveles de contaminación
se reducirían considerablemente que es la finalidad principal de los tributos
ambientales y que poco a poco vayan desapareciendo y así se cumpliría con su
función extrafiscal para lo cual fueron creados.
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5. CONCLUSIONES
1. Para mitigar los problemas ambientales, el Estado asigna una parte del
presupuesto, que aunque año a año esta participación del gasto ambiental es
mayor, aún no es suficiente para lograr disminuir los niveles de contaminación,
pero en contrapartida a estos gastos, el Estado no obtiene ingresos que estén
destinados directamente a atacar estos problemas, por ello es necesario la
implementación de tributos ambientales para captar mayores ingresos y así
combatir y dar solución a la contaminación y proteger nuestro medio ambiente.
2. Los tributos ambientales son constitucionales, la misma Constitución vigente
(1993), permite su creación al ser un deber del Estado el administrar y
conservar los recursos naturales, así que el que contamina debe pagar
(Función extrafiscal) y porque además cumplen con los principios tributarios
de reserva de ley, igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la
persona (A vivir en un ambiente sano), además el Tribunal Constitucional ha
reconocido en muchos dictámenes el principio de solidaridad estrechamente
ligado a la función extrafiscal.
3. Al implementarse tributos ambientales, el precio de los bienes y/o servicios
que perfectamente calcen con la hipótesis de incidencia, se elevaran porque
al internalizarse (costo de producción o del servicio) las externalidades
(contaminación) y como el que contamina debe pagar, los precios van a sufrir
un crecimiento, pero esto obligará a los deudores tributarios a encontrar una
ventaja competitiva que garantice el funcionamiento a futuro de sus empresas.
V.
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4. El Perú no tiene una conciencia ecológica sólida, y se refleja en muchos
aspectos, altos niveles de contaminación, normativa ambiental que no se
cumple, un numero insignificante de empresas certificadas con ISO 14001,
cuantiosas multas pagadas por daño ambiental, esto de la mano a la lentitud
del cumplimiento de funciones del OEFA y el Ministerio del Ambiente; ante
estos problemas la única satisfacción es que las personas están tomando
conciencia y cada vez hay un mayor número de denuncias por daños
ambientales.
5. Para que la nueva reforma fiscal verde sea más eficiente se debe implementar
los tributos de acuerdo al grado de contaminación y dar prioridad al área más
afectada y además para evitar posible evasión de estos tributos a la vez
deberían crearse incentivos tributarios para que los potenciales deudores
estén dispuestos a cumplir con la obligación de tributar y a invertir en
tecnologías menos contaminantes.
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6. RECOMENDACIONES
1. Implementar dentro del sistema tributario, tributos ambientales para que el
Estado obtenga los recursos necesarios para poner en marcha proyectos
que permitan recuperar ecosistemas dañados por la contaminación.
2. Reformar el sistema tributario actual, incorporando el principio de
extrafiscalidad a los tributos y los demás principios del derecho ambiental,
los cuales garantizan la salvaguardia de nuestro medio ambiente y de los
derechos fundamentales de la persona al amparo de la Constitución Política
del Perú.
3. Invertir en tecnologías limpias, que a largo plazo generará una ventaja
competitiva para la empresa, al mejorar su imagen ante la sociedad,
administrar con eficiencia los recursos naturales y brindar más salud y
bienestar a todos, además al reducir los actos contaminadores, reduce
también la cuantía de tributos que tiene que pagar al Estado por contaminar
el medio ambiente y al final los precios de los bienes y/o servicios se
estabilizaran.
4. Diseñar programas que ayuden a desarrollar la conciencia ecológica de las
personas, como un preparativo a la reforma fiscal verde y garantizar en gran
medida su cumplimiento, las universidades deberían tomar un rol más activo
con la enseñanza de una educación ecológica, promoviendo la investigación
VI.
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científica para la creación de proyectos que ayuden a disminuir la
contaminación.
5. Implementar a mediano plazo y en tres etapas sucesivas tributos que graven
en primer lugar las emisiones de gases tóxicos y que reducen la capa de
ozono, arrojo de deshechos a los efluentes de agua, a los automóviles
antiguos; después a la gestión de residuos sólidos y sustancias utilizadas en
la agricultura; y por último, al ruido y al uso de productos energéticos,
cumpliendo así el estado de prioridad de las áreas más afectadas por la
contaminación.
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ANEXOS
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Anexo 1. DIAGNOSTICO DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
CAMARA DE COMERCIO E INDUSTRIA AREQUIPA
Informe de Coyuntura: mayo 2015
En Perú, durante el periodo 1990-2010, los ingresos tributarios como porcentaje
del PBI han experimentado una expansión moderada. Frente a niveles
relativamente estables registrados en los países de la OCDE, Perú ha
incrementado un poco más de 6 puntos porcentuales su presión tributaria en casi
23 años, tomando en cuenta las contribuciones p ara la seguridad social. Si no
se incluyera esta contribución, el crecimiento de la presión tributaria durante este
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mismo periodo de tiempo seria 5.1 puntos porcentuales. Este cambio se debió
principalmente al aumento de la presión tributaria del Impuesto a la Renta, la
cual se situó a finales de 2013 en 7.3% desde un 0.9% en el año 1990.
Anexo 2. Recaudación Tributaria Total como porcentaje del PBI
Fuente: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
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115
Las cifras que a continuación se presentan son las correspondientes a la presión
tributaria del Perú, el promedio de América Latina y de la OCDE.
La presión tributaria sobre la renta personal en nuestro país se encuentra en
niveles muy por debajo de lo que muestra la OCDE. Nuestro país representa un
ratio de 7.3%, mientras que esta organización alcanza un índice de 11.8%.
Factores como el bajo número de contribuyentes y su concentración en niveles
de renta más bajos pueden explicar en parte esta menor importancia en relación
con los países de la OCDE. En relación a América Latina, el Perú se encuentra
por encima con una diferencia de un poco menos de dos puntos. Esta situación
de mejora se viene dando a partir del año 2000 a la actualidad, por las reformas
que han venido implementando los gobiernos de las dos últimas décadas, y
sumado a ello por el crecimiento económico ininterrumpido y sostenido que ha
presentado nuestra economía.
En relación a la presión tributaria de la contribución social, se puede afirmar que
esta permanece muy baja en Perú. Al cierre de 2013, ésta alcanzo el 2%, muy
inferior en relación a la OCDE y América Latina, quienes alcanzaron ratios de
8.6% y 3.7%, respectivamente. La gran heterogeneidad en la forma que los
países han instaurado y reformado sus regímenes de seguridad social explica
en gran medida estas diferencias.
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Anexo 3. Comparación de la Presión Tributaria Perú-OCDE-América Latina
Fuente: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos.
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Anexo 4. Porcentajes de Unidades Productivas Informales por región. Año 2012
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática.
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Anexo 5. Entrevista a Antonio Brack Egg-Ex Ministro del Ambiente
CONCIENCIA AMBIENTAL EN EL PERU Cargo: Ex Ministro del Ambiente, ecologista, investigador y escritor.
¿Cree que hay más conciencia ambiental?
Lo notamos por todas partes. No estamos aún como Suiza, donde los perros ya no ladran en un parque porque puede estorbar a otro y hasta ser causa de juicio; pero sí hay muchos jóvenes que harán que dentro de diez años el Perú sea totalmente distinto, yendo hacia lo positivo.
¿Cuál sigue siendo el mayor atentado contra
el ambiente?
La contaminación del agua, causada fundamentalmente por las aguas servidas que las ciudades y pueblos tiran. El segundo problema es la disposición inadecuada de residuos sólidos… La ciudad está generando un nuevo tipo de ciudadano con un enfoque totalmente distinto y que no comprende la naturaleza porque no la ha vivido. El Perú no tiene por qué ser un país de pobres, de subempleados y desempleados, tiene todas las condiciones para ser un país rico y próspero… hay grandes posibilidades de hacer negocios con los recurso naturales que ofrece, sin necesidad de depredar.
¿A quién le compete frenar las acciones contaminantes del
agua?
A los municipios, eso está en la ley orgánica de las municipalidades. Si se aplicara el código penal (artículo 13), de los 1838 alcaldes, al menos 1800 deberían ir a la cárcel porque están incumpliendo con la disposición de los residuos sólidos y las aguas servidas. No solo afectan el ambiente sino, sobre todo, la salud. Ahí hay un tema que va a mejorar porque los jóvenes están creciendo bajo otro criterio, ya que a ‘los algarrobos viejos ya nadie los endereza.
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Usted ha recorrido 50 países, la Antártida,
todo el Perú, conoce a los pueblos, su
idiosincrasia, ¿por qué cree que hay grandes conflictos en Cuzco y
Cajamarca, por ejemplo? Hacemos
tremenda bulla por una empresa minera y no
vemos toda la contaminación que hay
en el país y que los municipios no corrigen.
En el Perú, los temas siempre se politizan y no se discuten técnicamente. Cuando un tema tan importante como el agua, el aire, el bosque, la minería o lo que sea se politiza, los técnicos no tienen cabida. Y de ahí salen las frases populistas ‘La mina contamina’. ‘No a la minería’. Para discutir el tema de Tía María en Arequipa, le dije a una señora que le ponía mucha fuerza a su posición: -Señora, ¿Usted es anti minera? – Por supuesto. –Entonces, le dije, deme su celular, su reloj, la hebilla de su correa, la de su zapato, su collarcito también. –… Si usted es antiminera convencida al 100% ¿por qué usa productos mineros? Espero que no haya puesto fierro de construcción en su casa, le dije. Se le cayó el mundo. Ese es el tema, la politización impide discutir las cosas técnicamente y por ello muchas universidades no intervienen, cuando son justamente esos temas los que deben analizar.
Se habla de las grandes sumas que da el canon a los pueblos mineros,
¿por qué siguen tan pobres?
Eso no es culpa de la minería sino de la administración del Estado. Tenemos distritos riquísimos como Echarate, La Encañada, con muchísimo dinero y la gente sigue pobre porque cuando hay que invertir es mucho más fácil hacerlo en las ciudades, ¿Quién se va a ir a la sierra de Huancabamba, a las partes altas de Pacaicampa, de Ayabaca u otros sitios alejados a mejorar las escuelas o las casas de maestros, agua y servicios?
Su visión de futuro qué le dice, ¿cómo se
podrían resolver estos conflictos?
Aprendiendo, como han hecho todos los países desarrollados desde Japón a Corea del Sur, hasta Dinamarca y Alemania, Francia e Islandia. Aprendiendo que los conflictos se solucionan cuando el Estado, la empresa y la comunidad se sientan juntos a discutir su futuro. Cuando logremos esa cultura (que está aún en su época de parto, una época muy difícil) recién nos pondremos de acuerdo para trabajar por nuestro desarrollo. Segundo, cuando haya objetivos claros sobre lo que el Perú quiere lograr en el largo plazo: Ciencia, Tecnología y Educación.
Y, mientras llega esa cultura y cambio de
mentalidad…
Esa cultura tenemos que construirla. Ahí tenemos que trabajar los profesionales, las universidades, los periodistas. Tenemos que generar consenso para buscar las cosas buenas. Mientras no demos ese paso mental no lograremos nada. En cuanto a los conflictos como el de Conga, Cajamarca tiene 200 mil habitantes, los que marchan son 2 mil. ¿Y el resto? Gandhi dijo: Más que la bulla de los que están en contra me preocupa el silencio de los que están a favor… Tenemos que cambiar, hay que dar cabida a
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quienes hoy están en silencio pero tienen algo que decir.
¿Cree que falta autoridad, a todo nivel,
en el manejo de los conflictos?
El principio de autoridad no es el problema sino la impunidad. Hay leyes, por ejemplo, las ambientales y las de impuestos, pero el 70% de los peruanos es informal, ilegal. El problema es esa impunidad, porque la autoridad en el país no la impone el Gobierno sino la legalidad del Poder judicial y ese tema no está resuelto: hay que aplicar la ley.
FUENTE: Universidad de Piura
Anexo 6. Guía de Entrevista a Jorge Sarmiento Díaz-Vocal del Tribunal
Fiscal.
1. En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han
aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la
implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño
ambiental?
2. A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han
implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que
es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este
tipo de tributos?
3. ¿Es constitucional esta clase de tributos?
4. De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los
principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?
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5. ¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como
para recaudar y administrar más tributos?
6. ¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la
obligación de una nueva carga tributaria?
7. ¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse
como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?
8. ¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de
los obligados?
Anexo 7. Guía de Entrevista a Daniel Yacolca Estares-Procurador Público
de la SUNAT, y el más reconocido investigador de tributos ambientales en
el Perú.
1. En los últimos años los niveles de contaminación en nuestro país han
aumentado, ¿Considera Ud. que es una buena alternativa la
implementación de tributos ambientales para contrarrestar el daño
ambiental?
2. A nivel de Latinoamérica Colombia, Brasil y últimamente Chile han
implementado una reforma verde en su sistema tributario ¿Cuál cree que
es el motivo por el que aun en nuestro país no se han implementado este
tipo de tributos? ¿Es constitucional esta clase de tributos?
3. De implementarse los tributos ambientales ¿Cuáles deberían ser los
principales problemas ambientales que deben tener un gravamen?
4. ¿En cuánto tiempo debería ocurrir esta reforma? (corto, mediano o largo
plazo)
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5. ¿Cree que la SUNAT está capacitada y posee todos los recursos como
para recaudar y administrar más tributos?
6. ¿Cómo cree que reaccionarían los nuevos deudores tributarios ante la
obligación de una nueva carga tributaria?
7. ¿Consideraría adecuado que los impuestos ambientales deban utilizarse
como un crédito a favor de algunos impuestos tradicionales?
8. ¿Cree que este tipo de tributos afectaría las actividades económicas de
los obligados?
9. A su parecer el OEFA, está cumpliendo con su función de fiscalización y
de sanción.
10. ¿Estaría de acuerdo que la SUNAT absorba al OEFA para que asuma las
facultades de determinación, fiscalización y sanción?
11. De implementarse tributos ambientales ¿Cuáles serían los primeros que
se deben instituir? (Algunos ejemplos)
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Anexo 8. INDICADORES AMBIENTALES
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Nombre: Descargas de Aguas Residuales Domésticas sin Tratamiento
Descripción:
Este indicador muestra la cantidad de agua residual del tipo doméstico que son vertidas al ambiente sin tratamiento de ningún tipo. Las aguas residuales son materiales derivados de residuos domésticos, los cuales por razones de salud pública y por consideraciones de recreación económica y estética, no pueden desecharse vertiéndolas sin tratamiento en lagos o corrientes convencionales
Relevancia:
El tratamiento y reuso de las aguas residuales se inicia en el Perú en la década del 60, con la implementación de las lagunas de estabilización de San Juan en Lima. Este sistema considerado como la opción tecnológica más viable para alcanzar el objetivo no patógeno, se ha venido aplicando al 78% de las plantas existentes en el país. Sin embargo, la cobertura de tratamiento sólo llega a menos del 30% de las aguas residuales generadas, factores tecnológicos y económicos han limitado las inversiones en este rubro.
Tendencia:
Se espera que acorde con el incremento de las regulaciones en esta materia y el incremento de la conciencia y responsabilidad ambiental, se incremente el número de plantas de tratamiento de aguas residuales en el país
Limitaciones:
Existe una alta subestimación de los volúmenes y caudales de descarga de efluentes debido a la muchas viviendas descargan sus efluentes directamente al ambiente sin pasar por un sistema de red pública.
Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/estadisticas/indicadores-ambientales
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Nombre:
Concentración media anual de partículas suspendidas respirables (PM10)
Descripción:
Las concentraciones de macropartículas se refieren a los finos sólidos suspendidos de menos de 10 micrones de diámetro (PM10) capaces de penetrar en las vías respiratorias y de causar un gran daño a la salud.
Tendencia:
El incremento de la actividad industrial así como del parque automotor contribuye directamente a la intensificación de las concentraciones de material particulado.
Limitaciones: No se han registrado limitaciones
Concentración media anual de
partículas suspendidas respirables
(PM10) ( Microgramos por metro cúbico )
Representación 2008 2009 2010 2011 2012
Ate 108.2 78.41 73.82 52.2 89.1
Comas 103.49 121.1 82.64 95.16 52.06
El Agustino 108.2 77.62 73.82 43.29 89.01
Lima 125.62 113.75 69.2 47.49 47.49
San Juan De Miraflores 105.42 76.98 78.73 65 61.2
Villa Maria Del Triunfo 105 78.54 78.73 65.25 61.2
Elaborado por: Ministerio del Ambiente - MINAM
Fuentes de información:
- Partículas menores a 10 micras:Dirección General de Salud Ambiental Descargado el 26 de diciembre de 2015
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Nombre :
Generación de residuos sólidos a nivel distrital
Descripción:
La generación de residuos sólidos refiere a la cantidad de residuos sólidos totales generados a nivel distrital. Son residuos sólidos aquellas sustancias, productos o subproductos en estado sólido o semisólido de los que su generador dispone, o está obligado a disponer.
Relevancia :
Conocer la cantidad generada de residuos sólidos, contribuye en el establecimiento de obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad en su conjunto, para asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos, sanitaria y ambientalmente adecuada, con sujeción a los principios de minimización, prevención de riesgos ambientales y protección de la salud y el bienestar de la persona humana.
Tendencia :
A medida que las poblaciones aumentan y los patrones de producción y consumo se incrementan, se aumenta la cantidad de residuos sólidos.
Limitaciones :
La estimación de residuos sólidos de ámbito no municipal no se puede incluir en este indicador debido a la escasa disponibilidad de información debidamente estructurada.
Nota : Para el año 2008 los residuos sólidos fueron estimados según Ordenanza Municipal para el cobro de los arbitrios a excepción de los distritos de Ate, Chaclacayo, Lince, Lurigancho, Lurín, Magdalena del Mar, Miraflores, Pueblo Libre, Punta Hermosa, San Isidro y San Miguel cuya estimación fue realizada por la subgerencia de medio Ambiente. Los residuos sólidos comprenden básicamente los residuos domiciliarios, comerciales y los recogidos por el servicio de limpieza pública. No incluye desmontes.
Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/estadisticas/indicadores-ambientales
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128
Anexo 8.3
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Nombre : Residuos sólidos recolectados y dispuestos adecuadamente
Descripción :
El indicador muestra la cantidad de residuos urbanos domiciliarios (domiciliarios,
comerciales e industriales) depuestos en rellenos sanitarios y vertederos,
incinerados y/o reciclados en las principales ciudades de un país. Ciudades
principales se entiende como los centros urbanos más importantes de punto de
vista económico y poblacional de un país. Desechos sólidos: materiales con bajo
contenido líquido que no son productos primarios (es decir, los producidos para
el mercado), a los que su productor no tiene ya más usos que dar en función de
sus propios objetivos de producción, transformación o consumo, y que desea
eliminar. Desechos sólidos urbanos: incluyen los desechos generados por: los
hogares, las actividades comerciales, las pequeñas empresas, los edificios de
oficinas y las instituciones (escuelas, hospitales, edificios gubernamentales).
También incluyen los desechos voluminosos (por ejemplo, artículos
electrodomésticos grandes, muebles viejos, colchones) y los desechos de
algunos servicios municipales, como los generados por el mantenimiento de
parques y jardines (basura de la limpieza de calles, contenido de los cestos de
basura, desperdicios de la limpieza de mercados) si se gestionan como
desechos. Disposición adecuada de desechos: proceso de eliminación y
tratamiento de desechos que incluye deposición en rellenos sanitarios,
vertederos, incineración y reciclaje. Rellenos Sanitarios: Sistema empleado para
la disposición final de los desechos sólidos. Comprende el esparcimiento,
acomodo y compactación de los residuos, su cobertura con tierra u otro material
inerte, por lo menos diariamente y el control de los gases y lixiviados y la
proliferación de vectores, a fin de evitar la contaminación del ambiente y proteger
la salud de la población. Vertederos: Lugar donde se depositan definitivamente
los desechos, en forma controlada o no controlada, conforme a las normas
sanitarias, de protección del medio ambiente, y otras normas de seguridad
nacionales. Estos no siempre cumplen con todas las condiciones y
requerimientos técnicos, debido a que no existe un control absoluto en los
parámetros como por ejemplo: temperatura, humedad, entre otros. Incineración:
Combustión controlada de los desechos con recuperación de energía o sin ella.
Reciclaje: Cualquier actividad de reelaboración de un material desechado en un
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proceso productivo que desvía a dicho material del proceso de desecho, salvo
para volver a utilizarlo como combustible. Debe incluirse la reelaboración del
producto para volver a utilizarlo con el propósito original o con otro propósito y
excluirse el reciclaje en la planta, es decir, en el lugar de generación.
Relevancia :
Los desechos sólidos urbanos representan una enorme pérdida de recursos en
forma de materiales y energía. Además tienen un impacto ambiental importante
mediante la contaminación del aire, suelos y agua. La disposición adecuada de
los desechos sólidos urbanos es un indicador directamente relacionado con las
prácticas nacionales de gestión para la protección del medio ambiente.
Tendencia :
La disposición de desechos sólidos urbanos se calcula a partir de cuestionarios
especializados sobre la generación y gestión de desechos sólidos,
habitualmente aplicados a escala municipal. También se pueden explotar los
registros administrativos de las municipalidades o empresas encargadas de la
recolección, disposición y/o tratamiento de los desechos en las principales
ciudades del país.
Limitaciones :
Si no se cuenta con encuestas oficiales sistemáticas especializadas sobre
desechos sólidos, en general, resulta difícil medir la disposición de desechos
sólidos por tipo, salvo que se realicen estudios intensivos a nivel de municipio.
Por su parte, los registros administrativos no siempre son confiables como fuente
debido a varios factores como la dispersión de las empresas que recolectan la
basura, la falta de rigor estadístico, o bien porque los municipios no registran
adecuadamente dicha disposición. Las posibilidades de registro adecuado
dependen en gran medida del modo de recolección y disposición que utilizan las
autoridades locales o de si existe o no un sistema oficial de eliminación de los
desechos. El indicador no establece distinciones entre los desechos peligrosos
y no peligrosos y además no incluye la disposición de desechos industriales en
las áreas urbanas. Además, el indicador no captura la cantidad de desechos
urbanos dispuestos en botaderos clandestinos.
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Nombre : Consumo de clorofluorocarburos que agotan la capa de ozono
Descripción :
Consumo de clorofluorocarburos (CFC) que agotan la capa de ozono en toneladas de potencial de agotamiento del ozono (PAO) es
la suma del consumo de las toneladas ponderadas de las diferentes sustancias del grupo - toneladas métricas de cada sustancia
(definidas en el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono) multiplicadas por su potencial de
agotamiento del ozono. Sustancia que agota la capa de ozono es toda sustancia que contenga cloro o bromo que destruye la capa
de ozono estratosférica. Esta capa de ozono estratosférica absorbe la mayor parte de la radiación ultravioleta, de efectos biológica-
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amente nocivos. Los CFCs son productos químicos inertes, no tóxicos, que se
licuan fácilmente. Se emplean en los sistemas de refrigeración, aire
acondicionado, envasado y aislamiento o como solventes y propulsores de
aerosoles. Dado que los CFC no se destruyen en las capas inferiores de la
atmósfera se desplazan hacia las capas superiores, donde sus componentes
clorados destruyen el ozono.
Relevancia:
Estos indicadores revelan el compromiso de avanzar en la reducción gradual del
consumo de CFC en los países que han ratificado el Protocolo de Montreal. Es
un hecho reconocido que el Convenio de Viena para la protección de la capa de
ozono (1985) y el Protocolo de Montreal (1987) son instrumentos eficaces para
prevenir la catástrofe ambiental mundial que podría haberse derivado del
agotamiento del ozono estratosférico. El Protocolo de Montreal tiene como
objetivo reducir y, a la larga, eliminar las emisiones de sustancias antropogénicas
que agotan la capa de ozono eliminando su producción y consumo. La reducción
gradual de las sustancias que agotan la capa de ozono y su sustitución por
sustancias menos nocivas o nuevos procesos tiene como finalidad la
recuperación de la capa de ozono. Las iniciativas relacionadas con los CFC
pueden considerarse como el esfuerzo más representativo del Protocolo por
eliminar gradualmente el consumo de sustancias que agotan la capa de ozono,
ya que fueron las primeras cuya eliminación se propuso.
Tendencia:
La unidad de medida toneladas de potencial de agotamiento de ozono (PAO), es
utilizada por el Protocolo de Montreal. El potencial de agotamiento del ozono es
un número que se refiere a la cantidad de destrucción de ozono estratosférico
causado por una sustancia. Es la razón entre el impacto sobre el ozono causado
por una sustancia determinada y el impacto causado por una masa similar de
CFC-11 (el potencial de agotamiento del CFC-11 es 1).
Limitaciones :
Para el agotamiento del ozono, el indicador no revela demasiado acerca de las
tendencias actuales de deterioro de la capa de ozono, debido al retraso con que
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se produce la respuesta del ecosistema. Las toneladas de CFC son multiplicadas
por un factor específico que da cuenta del potencial de agotamiento del ozono,
existiendo un factor específico para cada sustancia, generando las toneladas
PAO. En caso de requerir más información sobre los CFCs, la metodología de
cálculo y su definición, visitar el enlace Web de la Secretaría de Ozono del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA:
http://ozone.unep.org/spanish/ Para obtener los factores específicos para cada
sustancia consultar la siguiente página web:
http://www.unep.org/ozone/Montreal-Protocol/Montreal-Protocol2000.shtml
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Nombre : Emisiones nacionales proyectadas de Gases de Efecto Invernadero (GEI)
Descripción:
El indicador da cuenta de las emisiones totales (emisiones brutas) y netas de dióxido de carbono (CO2), metano y óxidos nitrosos
descargadas a la atmósfera por distintas fuentes emisoras. El CO2 es un gas incoloro, inodoro, y atóxico que se desprende de la
combustión de combustibles fósiles y durante la respiración de organismos vivos (vegetales y animales). Se lo considera el principal
gas de efecto invernadero por su relación con los cambios climáticos. Las emisiones de metano son resultado de la producción de
combustibles, pozos de petróleo y gas, cultivos de arroz, ganadería y desechos. Las emisiones de gases de óxido nitroso resultan
del trasporte, producción y uso de fertilizante y agroquímicos.
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135
Relevancia:
Corresponde a la meta 9, del ODM 7 y al protocolo de Kyoto el cual tiene por objetivo reducir las emisiones de gases provocadoras del calentamiento global.
Tendencia:
Este indicador da cuenta de los niveles totales de emisión de gases de efecto invernadero del país.
Limitaciones:
No se han registrado limitaciones.
Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/estadisticas/indicadores-ambientales
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136
Nombre:
Gasto público ambiental como porcentaje del gasto público total
Descripción:
El indicador mide la proporción de los recursos públicos asignados al gasto
ambiental en relación al gasto público total. Gasto Público Ambiental: incluye
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aquellas erogaciones que solventan acciones inherentes a la gestión del
ambiente, la fiscalización y el control de la explotación y uso de los recursos
naturales (bosques naturales, parques nacionales, etc.) el medio físico, biológico
y social del hombre y el equilibrio ecológico. Incluye el tratamiento de residuos
industriales, desechos, contaminación ambiental; además del gasto de las áreas
naturales protegidas por el Estado. Gasto Público Total: incluye todas las
erogaciones, corrientes y de capital, del sector público correspondientes a los
tres niveles de gobierno – Nacional, Estadal o Provincial y Municipal -estén
registradas o no en los respectivos presupuestos.
Relevancia:
Este indicador muestra el compromiso del Estado (en términos económicos) con
respecto a la protección del ambiente, aspecto fundamental para alcanzar el
desarrollo sostenible en el país.
Tendencia:
La proporción del gasto público ambiental con respecto al gasto público total
señala los esfuerzos del gobierno para prevenir, mitigar, compensar y controlar
los efectos causados al ambiente por la actividad humana. Asimismo puede
considerarse como una medida de inversión de la sociedad para proteger el
ambiente y un instrumento determinante en el seguimiento de la gestión
ambiental en cada país.
Limitaciones:
Se mide el gasto monetario, pero no se llega a medir la eficiencia del mismo.
Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/estadisticas/indicadores-ambientales
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Nombre: Conflictos socioambientales reportados
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139
Descripción:
Un Conflicto socioambiental es la situación que surge a consecuencia de los
diferentes intereses y motivaciones que poseen los diferentes actores sociales
involucrados en una circunstancia ambiental determinada. En un conflicto
socioambiental, las partes, toman posición y se enfrentan por hechos vinculados
a la escasez, el deterioro o la privación de los recursos naturales. La dinámica
del conflicto, dependerá de cómo lo manejen los actores; es decir, de cómo se
expresen las diferentes posiciones e intereses y de cómo se recojan en la
resolución del conflicto las diversas necesidades de los actores.
Las Desigualdades o asimetrías, se refieren a las condiciones de profunda
desigualdad en las que pugnan las partes de un conflicto socioambiental. Y ello
se debe a que en la gran mayoría de casos, las partes en conflicto no tienen ni
las mismas capacidades ni el mismo poder.
Tendencia:
El conflicto socioambiental presupone la existencia de un problema ambiental.
Pero el conflicto solo se genera cuando una parte que se considera afectada
directa o indirectamente inicia acciones para evitar el daño ambiental u obtener
su reparación.
Limitaciones: No se han registrado limitaciones.
Fuente: http://sinia.minam.gob.pe/estadisticas/indicadores-ambientales
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Anexo 9. ENCUESTA LIMA COMO VAMOS
Quinto informe de percepción sobre calidad de vida.
FICHA TÉCNICA
Descripción: Estudio de percepción sobre calidad de vida a través de encuestas
aplicadas en las viviendas seleccionadas.
Muestra: 1920 personas mayores de 18 años, residentes en Lima Metropolitana.
Fecha de aplicación: Del 16 de agosto al 29 de setiembre del 2014.
Encuestadora: Instituto de Opinión Pública de la PUCP (IOP-PUCP).
Diseño muestral: Probabilístico, multietápico y estratificado por conglomerados,
con cuotas por sexo y grupos de edad.
Áreas Interdistritales: Cuatro áreas que agrupan a los distritos de la ciudad
conforme se indican en la tabla siguiente:
Ponderación: Para el caso del 2014 la muestra fue auto ponderada, pues se tomó
como base, para la distribución de la muestra, la población de cada uno de los
distritos. Por lo tanto, no hubo ponderación de datos.
Margen de error: Para el conjunto de la muestra ±2.24% y para cada área
interdistrital entre ±4.3% y ±4.9%.
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Los problemas de Lima según sus ciudadanos
Desde la primera encuesta (2010), la delincuencia e inseguridad ciudadana son
consideradas el mayor problema de la ciudad (a los encuestados se les pide que
enumeren los tres principales problemas que afectan la calidad de vida en la
ciudad de Lima). Por otro lado, la preocupación por la inseguridad ciudadana ha
aumentado en comparación con años anteriores: ha pasado de poco más del
73% el 2010, a 82% el 2014.
Otro problema que destaca es el transporte público, pues más de la mitad de
limeños lo considera entre los tres principales problemas de Lima (en general,
se mantiene como el segundo mayor problema para los ciudadanos, y aunque
disminuye el 2011 –respecto al 2010–, desde el 2012 se mantiene en esa
posición). En cuanto a niveles socioeconómicos, el problema del transporte
público es más importante entre los habitantes del nivel A/B (63.6%) que entre
los del sector D/E (50.5%). Esto es particularmente interesante, pues aquellos
con mayores recursos económicos, y por ende que menos utilizan el transporte
público, son los que más lo consideran un problema. En contraste, poco más del
10% de entrevistados considera el mantenimiento de las pistas y veredas como
uno de los tres principales problemas.
La contaminación ambiental ocupa el tercer lugar en la lista de los principales
problemas de la ciudad. Si bien a partir del 2012 se observa que el porcentaje
de menciones decae (de 50.8% el 2010 a 35.2% el 2014) -posiblemente producto
de la incorporación desde el 2012 de la opción “la falta de cultura ciudadana”-,
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se mantiene como uno de los tres principales problemas urbanos para los
limeños.
AMBIENTE :
La situación ambiental es importante para los limeños: el 35% considera la
contaminación ambiental y el 29% la limpieza pública o acumulación de basura
entre los principales problemas que afectan la calidad de vida en la ciudad. La
gráfica siguiente muestra las prioridades señaladas por los encuestados.
Baja satisfacción en cuanto a los parques y áreas verdes
Solo el 21% de limeños se encuentra satisfecho con los parques y áreas verdes
de uso público. A esto se agrega una gran insatisfacción (52.5%) con la forma
como la autoridad metropolitana enfrenta los problemas ambientales, situación
que aumenta entre quienes habitan en Lima Sur (58%). Las áreas verdes y
árboles representan el segundo aspecto ambiental al que las autoridades deben
prestar atención (38.1%), luego de la contaminación vehicular, que recoge un
altísimo 77.1%, sin duda, el principal problema percibido por los limeños en
cuestiones ambientales.
Desigualdad urbana
Cuando se analizan los resultados de la encuesta según niveles
socioeconómicos, se evidencia una importante desigualdad entre los sectores
más privilegiados y los menos favorecidos respecto del nivel de satisfacción con
los distintos servicios urbanos. La diferencia también es marcada cuando se
evalúan los resultados según las zonas interdistritales: tal es el caso de Lima
Centro, que concentra los distritos más prósperos si los comparamos con el resto
de áreas. Esta situación, que se repite en distintos aspectos, demostraría la
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existencia de una desigualdad urbana que ya es una marca distintiva de la ciudad
de Lima. El resultado de esta brecha en las oportunidades urbanas son dos
ciudades opuestas y contradictorias. La primera ofrece un entorno adecuado y
servicios de relativa buena calidad así como mayor seguridad y menor
contaminación; una ciudad que es disfrutada por la minoría de ciudadanos. Y por
otra parte, una segunda ciudad, insegura, contaminada y con mala calidad en
sus servicios urbanos e infraestructura. Lamentablemente, es esa la ciudad en
la que vive la mayoría de limeños.
Desigualdad ambiental: áreas verdes y árboles
En particular, esta desigualdad se acentúa en los aspectos ambientales. Los
niveles de satisfacción con el acceso al agua potable, el sistema de recojo de
basura y la calidad del aire, entre otros, dibujan una considerable brecha entre
ricos y pobres: por ejemplo, en la satisfacción con las áreas verdes y la cantidad
de árboles, según el nivel socioeconómico y el área de residencia del
encuestado. Esta diferencia ha ido en aumento desde el 2010. Tal como se
observa en el siguiente gráfico, que muestra una mayor diferencia entre los
niveles socioeconómicos A/B con los del D/E, separados por 28 puntos
porcentuales entre los satisfechos en 2014. Esto también sucede entre quienes
viven en el área de Lima Centro (40.5% en 2014) y otras áreas de la ciudad,
donde hay hasta un 27.2% de diferencia entre los satisfechos, como es el caso
de Lima Sur (13.3% en 2014).
Esta desigualdad también se confirma cuando los encuestados priorizan los
problemas que deben ser atendidos. En el nivel socioeconómico D/E, en los dos
últimos años (2013 y 2014) el 51% y 41%, respectivamente, prioriza la atención
de áreas verdes y árboles; mientras que el nivel socioeconómico A/B prioriza el
nivel de ruido (43% en el 2013 y 40% el 2014). Esto da pistas acerca de dónde
no se están tomando medidas urbanas adecuadas que permitan ofrecer mayor
satisfacción y, por ende, mejor calidad de vida para sus habitantes.
Desigualdad ambiental: el sistema de recojo de basura
Otro aspecto que muestra una gran desigualdad entre los niveles
socioeconómicos y entre las distintas áreas interdistritales es el sistema de
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recojo de basura. En 2014, el porcentaje de personas satisfechas con este
servicio en el nivel socioeconómico A/B supera en 16.4 puntos porcentuales al
de los niveles D/E, y entre Lima Centro y Lima Sur la diferencia es de 17%. Si
bien la brecha no es tan marcada como en la evaluación de las áreas verdes, sí
se observa una diferencia considerable que ha aumentado en los últimos años.
Esta situación se confirma cuando se pide a los encuestados priorizar este
problema dentro de los temas pendientes para la gestión ambiental: en 2013, en
el nivel socioeconómico D/E, el 35% priorizaba el sistema de recojo de basura,
mientras que en 2014 este porcentaje aumentó a 42%. En los mismos años, solo
un 27% el 2013 y un 29% el 2014 priorizaba este aspecto ambiental en los
sectores A y B.
A continuación se presentan los resultados de la satisfacción con el sistema de
recojo de basura por nivel socioeconómico (A/B y D/E) y áreas interdistritales
(Lima Centro y Lima Sur).
La importancia del transporte para una mejora ambiental
Para los limeños, el transporte es uno de los principales problemas que deben
ser atendidos por las autoridades, dado que impacta claramente en la calidad
ambiental de la ciudad. No solo por la contaminación producto del uso de
vehículos automotores sin mantenimiento y que utilizan energía no renovable,
sino por el impacto en los niveles de ruidos en la ciudad, tal como se verá más
adelante. Frente a ello, este año se modificó el cuestionario y se incluyó la
“contaminación por vehículos”, además de la usual “congestión vehicular”. La
contaminación por vehículos ocupó el primer lugar dentro de los tres principales
problemas que deben ser atendidos, con 77.1% de menciones. La misma
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posición que ocupó en 2013 la congestión vehicular. Naturalmente, la
contaminación por vehículos está relacionada a la contaminación del aire, por lo
que es natural que la insatisfacción respecto a la calidad del aire sea alta entre
los limeños: 51.3% en 2014, especialmente en Lima Norte (59.7%) y Lima Sur
(58.5%).
Gran insatisfacción con el control de ruido
A nivel de Lima Metropolitana, de los temas ambientales indagados, el control
del nivel de ruido presentó mayor insatisfacción este año (53%), manteniendo un
porcentaje de insatisfechos entre 50% y 60% en las cinco encuestas. Este es un
aspecto de la ciudad que puede mejorar si se presta mayor atención a algunas
actitudes que se han vuelto comunes en nuestra ciudad, como el uso excesivo
del claxon. El 35.3% de limeños, y particularmente en el nivel socioeconómico
A/B –donde sube a 43.1%–, considera que las autoridades deben prestar mayor
atención al nivel de ruido de la ciudad.
Una ciudad de espaldas a su litoral
Durante los cinco años que se ha aplicado la encuesta, ha llamado la atención
el alto porcentaje de ‘No sabe/No responde’ en torno a la satisfacción del estado
de las playas y el mar (lo que podría demostrar que una cantidad importante de
limeños no se relaciona con el litoral: 8.4% en el 2014). En particular, este
porcentaje aumenta entre las personas mayores de 45 años (13.2%), en el nivel
socioeconómico D/E (10.6%) y en Lima Este (12.9%), que es la zona más alejada
de la costa. En esta misma línea, no llama la atención que la calidad de agua del
mar haya sido en este último año el problema menos relevante (solo 6% de
encuestados la mencionaron). En cuanto a la insatisfacción con el estado de las
playas y el mar, esta alcanzó un 43% en 2014 (36% no está satisfecho ni
insatisfecho y solo un 13% está satisfecho).
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Una ciudadanía más comprometida con su ambiente
En años anteriores se preguntó a los limeños qué tan de acuerdo estarían con
realizar acciones para mejorar el ambiente en la ciudad: en 2013, más del 80%
estuvo de acuerdo en sancionar a quienes ensuciaban o contaminan la ciudad,
así como tomar acciones para reducir la contaminación de la ciudad, y más del
50% manifestó que estaría de acuerdo en dar una contribución económica para
reducir la contaminación.
A diferencia de años pasados, este año se preguntó específicamente por las
acciones que se realizan en los hogares limeños (hay que considerar, sin
embargo, que las respuestas dadas por los encuestados pueden estar
influenciadas por el “deber ser”, de manera que la realidad difiere de los
resultados de la encuesta). Según lo manifestado, una mayoría de limeños (83%)
afirma cuidar y usar eficientemente el agua, un porcentaje alto si se compara con
los resultados de la encuesta aplicada por Bogotá Cómo Vamos, donde apenas
el 38.9% de bogotanos afirma hacerlo, y con los obtenidos en La Paz, donde hay
un gran desacuerdo acerca de que los paceños sean conscientes en el cuidado
del agua (con un promedio de 4.4 de un total de 10, donde 1 significa desacuerdo
y 10, de acuerdo) según la encuesta del observatorio La Paz Cómo Vamos.
Por otro lado, según lo manifestado por los limeños, un 75% guarda la basura
consigo para botarla luego en un tacho de basura. Esta cifra, más allá de la
correspondencia con lo que se observa en la ciudad, reafirma la importancia de
contar con tachos de basura en el espacio público: calle, parques, etc. Además,
un 70% indicó que desconecta los electrodomésticos cuando no están en uso,
cifra muy por encima de lo manifestado por los bogotanos (32.4%). Por el
contrario, los limeños también tienen prácticas que van en contra del cuidado del
ambiente. Por ejemplo: 55% no evita arrojar el aceite de cocina por el caño, 45%
no recicla el papel, 61% seguiría pidiendo bolsas al comprar algo pequeño y 69%
elige productos sin considerar cuán contaminante es fabricarlos. Estos pueden
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convertirse en retos para una ciudadanía cada vez más comprometida con su
entorno.
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Anexo 10. Estructura y funciones del Organismo de Fiscalización y
evaluación Ambiental.
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo
público técnico especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente, encargado de
la fiscalización ambiental y de asegurar el adecuado equilibrio entre la inversión
privada en actividades extractivas y la protección ambiental. El OEFA es,
además, el ente Rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (Sinefa).
El OEFA se creó en el año 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1013 – Decreto
Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del
Ministerio del Ambiente, e inició sus actividades de fiscalización ambiental
directa en el año 2010.
La fiscalización ambiental que desarrolla el OEFA es un macroproceso integrado
por las siguientes funciones:
• La función evaluadora: comprende la vigilancia y monitoreo de la calidad
del ambiente y sus componentes (v. gr. agua, aire, suelo, flora y fauna).
Además, implica la identificación de pasivos ambientales del Subsector
Hidrocarburos.
• La función de supervisión directa: contempla la verificación del
cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables. Asimismo,
comprende la facultad de dictar medidas preventivas, mandatos de
carácter particular y requerimientos de actualización de instrumentos de
gestión ambiental.
• La función de fiscalización y sanción: comprende la investigación de la
comisión de posibles infracciones administrativas, y la imposición de
sanciones, medidas cautelares y correctivas.
• La función de aplicación de incentivos: mediante la cual se administra el
Registro de Buenas Prácticas Ambientales y se otorgan incentivos para
promover el sobrecumplimiento de la normativa ambiental.
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A la fecha, se encuentran bajo la competencia del OEFA los sectores de minería
(mediana y gran minería), energía (hidrocarburos y electricidad), pesquería
(procesamiento pesquero industrial y acuicultura de mayor escala) e industria
manufacturera (rubros de cerveza, papel, cemento, curtiembre, fundición de
metales, biocombustible, elaboración de bebidas y otros).
Las demás actividades económicas se encuentran bajo la competencia de las
Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA) de ámbito nacional, regional o local,
que conforman el Sinefa. Respecto de dichas entidades, el OEFA ejerce una
función normativa y una función supervisora a las EFA.
En materia de Organismos Vivos Modificados (OVM), el OEFA es competente
para la vigilancia, control, supervisión, fiscalización y sanción en cuanto al
cumplimiento de obligaciones fiscalizables relacionadas a la liberación de OVM.
La fiscalización ambiental que realiza el OEFA promueve una protección
ambiental efectiva a través de la transparencia, la participación ciudadana y la
capacitación en fiscalización ambiental. Para ello, cuenta con el Servicio de
Información Nacional de Denuncias Ambientales (Sinada) mediante el cual todo
ciudadano puede presentar una denuncia respecto a hechos que podrían
constituir infracciones ambientales y realiza diversos talleres, foros, entre otros
espacios académicos dirigidos a la población en general.
La eficiente fiscalización ambiental del OEFA crea y fortalece lazos de confianza
entre la población y las empresas. La pronta identificación de incumplimientos a
la normativa ambiental previene la génesis de conflictos socioambientales, y en
aquellos casos en los que persiste la conflictividad, el OEFA cumple un
importante rol en la gestión de los citados conflictos, brindando información
técnica en los espacios de diálogo a efectos de facilitar la adopción de acuerdos.
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Organigrama:
Tribunal de Fiscalización Ambiental:
El Tribunal de Fiscalización Ambiental es el órgano del OEFA que resuelve en
última instancia los recursos de apelación que se presentan cuando el
administrado no está de acuerdo con las sanciones impuestas o con otras
decisiones impugnables del OEFA en temas de supervisión y fiscalización
ambiental.
Las decisiones del Tribunal de Fiscalización Ambiental sólo pueden ser
cuestionadas en la vía judicial y son pasibles de establecerse como criterios de
cumplimiento obligatorio en temas ambientales.
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El Tribunal de Fiscalización Ambiental se encuentra conformado por su
Presidente, la Sala Plena y 3 Salas Especializadas, que se encuentran
integradas por tres vocales seleccionados mediante Concurso Público en mérito
a su amplia trayectoria profesional.
• Sala Especializada en Minería
• Sala Especializada en Energía
• Sala Especializada en Pesquería e Industria Manufacturera
El soporte técnico, administrativo y legal del Tribunal de Fiscalización Ambiental
se encuentra a cargo de la Secretaría Técnica, para lo cual cuenta con un equipo
de trabajo, que apoya la labor de las Salas Especializadas y de la Sala Plena.
Funciones:
• Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los
recursos de apelación interpuestos contra los actos impugnables emitidos
por la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, en
los expedientes materia de su competencia.
• Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los
recursos de apelación interpuestos contra la adopción de medidas de
cautelares, multas coercitivas, medidas preventivas o mandatos emitidos
por las instancias competentes.
• Tramitar y resolver quejas por defectos de tramitación de los
procedimientos de competencia de los órganos de línea, respecto de
expedientes materia de su competencia.
• Expedir y publicar resoluciones que contengan o desarrollen criterios de
importancia en materias de competencia del OEFA y precedentes
administrativos de observancia obligatoria, sobre la materia de su
competencia.
• Tramitar y resolver las solicitudes de enmienda, ampliación y aclaración
de las resoluciones que emitan, sobre los expedientes materia de su
competencia.
• Elaborar propuestas técnicas-normativas en las materias de su
competencia.
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• Resolver las recusaciones planteadas por el Director de Supervisión y por
el Director de Fiscalización, Sanción e Incentivos.
• Otras atribuciones de competencia del Tribunal de Fiscalización
Ambiental.
Dirección de Evaluación
Funciones:
• Generar información que permita orientar las medidas que aseguren el
cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional del Ambiente y la
normatividad ambiental
• Apoyar técnicamente las acciones de supervisión y fiscalización ambiental
del OEFA.
Competencias:
• Evaluación de la Calidad del Aire.
• Evaluación de la Calidad del Agua.
• Evaluación de la Calidad del Suelo.
• Evaluación de los Recursos Naturales.
• Identificación de Pasivos Ambientales en el Subsector Hidrocarburos
Dirección de Supervisión
Funciones:
• Seguimiento y verificación del desempeño de las entidades públicas con
competencias de fiscalización ambiental a nivel nacional, regional o local.
• Asegura el cumplimiento de las normas, obligaciones e incentivos
establecidos en la regulación ambiental por los administrados.
• Verifica el cumplimiento de los programas que conforman los Planes de
Manejo Ambiental, los permisos, concesiones o autorizaciones
ambientales para el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales y
los requisitos de los actos administrativos.
• Participa en la elaboración y ejecución del Plan Anual de Evaluación y
Fiscalización Ambiental.
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• Elabora y propone normas para el mejor cumplimiento de las funciones
de supervisión, así como para mejorar el funcionamiento del Sistema de
Gestión Ambiental.
• Comunica a la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de
Incentivos, la comisión de infracciones administrativas sancionables de
las que tenga conocimiento, en relación a la regulación ambiental, así
como la ocurrencia de hechos u acciones que ameriten la aplicación de
incentivos.
• Promueve la coordinación entre las entidades que ejercen funciones de
supervisión y fiscalización ambiental, así como el fortalecimiento de sus
capacidades.
Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos
Funciones:
• Formular y proponer a la Presidencia del Consejo Directivo, normas
relacionadas a la planificación, desarrollo y evaluación de las actividades
y procesos de fiscalización, sanción y aplicación de incentivos del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en los niveles de
gobierno nacional, regional y local.
• Ejecutar las actividades de fiscalización, sanción y aplicación de
incentivos del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental,
en el marco de las facultades transferidas conforme a Ley.
• Formular y conducir los instrumentos de gestión ambiental necesarios
para los procesos de fiscalización, sanción y aplicación de incentivos,
tales como normas, guías directivas y otros dispositivos legales y técnicos,
con el fin de normalizar dichos instrumentos.
• Diseñar y administrar el Registro de Buenas Prácticas Ambientales, así
como el Registro de Infractores Ambientales, sin demandar recursos
adicionales al tesoro público.
• Elaborar, a solicitud del Ministerio Público, la opinión técnica sobre casos
que puedan constituir delitos ambientales.
• Absolver consultas y emitir opinión técnica en el ámbito de su
competencia.
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• Desarrollar acciones de capacitación y asesoría técnica especializada.
• Elaborar (en forma coordinada con los demás órganos de línea), así como
dirigir y supervisar el cumplimiento del Régimen de Incentivos previsto en
la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611.
• Elaborar y ejecutar, coordinadamente con los demás órganos de línea del
OEFA, el Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en lo que
le corresponda.
• Imponer sanciones administrativas y/o medidas correctivas que
correspondan, en el marco de los procedimientos sancionadores que se
inicien en esta dirección. En tal sentido, se constituye en la primera
instancia administrativa.
• Desarrollar coordinadamente con los demás órganos de línea, el
procedimiento para la determinación de las infracciones ambientales que
puedan dar lugar a acción penal por la comisión de los delitos tipificados
en la legislación pertinente, así como efectuar su correcta aplicación.
• Desarrollar coordinadamente, con los demás órganos de línea, el
procedimiento para la determinación de las infracciones administrativas
sancionables por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los
instrumentos de gestión ambiental, así como efectuar su correcta
aplicación.
• Desarrollar coordinadamente con los demás órganos de línea los
procedimientos para clasificar, calificar y acreditar a terceros que ejerzan
funciones de evaluación, supervisión y fiscalización ambiental.
• Coordinar la ejecución coactiva de las resoluciones emitidas en el marco
de sus funciones.
• Otras que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones.
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