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LSP Documento de Trabajo 5 Sub-programa de los Enfoques centrados en las personas en Diferentes Contextos Culturales

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN

Programa de Apoyo a los Modos de Vida Sostenibles (LSP)Un Programa inter-departamental para incrementar

el apoyo hacia el mejoramiento de los modos de vida de la población rural pobre

Estrategias enfocadas hacia las personas Breve estudio bibliográfico y comparativo

Por Dervla Cleary Con aportaciones de Pari Baumann, Marta Bruno,

Ximena Flores y Patrizio Warren

Septiembre 2003

Estrategias enfocadas hacia las personas

Breve estudio bibliográfico y comparativo

Por Dervla Cleary Con aportaciones de Pari Baumann, Marta Bruno,

Ximena Flores y Patrizio Warren

Septiembre 2003

Cleary D. (14/03/2004), Estrategias enfocadas hacia las Personas, Breve Estudio Bibliográfico y Comparativo. Programa de Apoyo a los Modos de Vida Sostenibles (LSP), Serie de Documentos de Trabajo. FAO.

Este documento ha sido realizado bajo contrato con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Las posiciones y opiniones presentadas son aquellas del autor y no constituyen en ningún momento la posición oficial de la FAO.


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El Programa de Apoyo a los Modos de Vida Sostenibles

El Programa de Apoyo a los Modos de Vida Sostenibles (LSP) nace de la creencia de que la FAO podría tener un mayor impacto en la reducción de la pobreza y de la inseguridad alimentaria, si su riqueza de talentos y experiencias fueran integradas en un enfoque de equipo más flexible, capaz de responder a las demandas.

Este programa trabaja a través de equipos conformados por algunos miembros del personal de la FAO interesados en temas específicos abordados desde el punto de vista de los Modos de vida sostenibles. Estos equipos inter-departamentales e Inter-disciplinarios, buscan integrar los principios de los Modos de vida sostenibles en el trabajo de la FAO, tanto en la sede como en el campo. Estos enfoques parten de las experiencias tanto de la FAO como de otras agencias de desarrollo.

Con el programa se busca afirmar el modelo de trabajo de equipo y la aplicación de los principios de Modos de vida sostenibles.

Mayor información sobre el Programa de Apoyo a los Modos de vida sostenibles puede ser consultada en las páginas finales del presente documento.

Correo electrónico: [email protected]

Sub-programa de los Enfoques de Modos de vida sostenibles en Diferentes Contextos Culturales

El objetivo de este sub-programa es el de revisar y comparar el modelo de Modos de vida sostenibles con otros paradigmas que están siendo utilizados en diferentes regiones lingüísticas y culturales del mundo, a través de discusiones conceptuales sobre similitudes y diferencias. Asimismo, proporciona un análisis crítico de las traducciones existentes en materia de Modos de vida sostenibles tanto en francés como en español con el fin de mejorar la terminología utilizada.


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ÍNDICE DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN 1

CAPÍTULO 1: EL ENFOQUE DE LOS MODOS DE VIDA SOSTENIBLES 3 1.1 Los principios rectores del enfoque de los MVS 3 1.2 El enfoque de los MVS en el campo 5

CAPÍTULO 2: EL ENFOQUE BASADO EN LA GESTION DE TERROIRS 8 2.1 La gestion de terroirs y sus orígenes 8 2.2 En definitiva, ¿en qué consiste la Gestion de terroirs? 10 2.3 Algunas deficiencias relacionadas con el enfoque de desarrollo rural basado en la gestion de terroirs 12 2.3.1 Costos de puesta en marcha relativamente elevados 12 2.3.2 Mantenimiento de los incentivos a nivel local 13 2.3.3 El vacío normativo 13 2.3.4 Instituciones locales y especificidad regional 13 2.3.5 La brecha entre la retórica y la realidad 16 2.3.6 Falta de planificación a largo plazo 17 2.3.7 Relaciones de poder a nivel local 17 2.4 Las instituciones asociadas 17 2.5 Aplicación práctica de la Gestion de terroirs 19

CAPÍTULO 3: ENFOQUES Y ENSEÑANZAS DE AMÉRICA LATINA 24 3.1. Experiencia adquirida en materia de desarrollo rural integrado 24 3.2. Los enfoques territoriales y el ordenamiento territorial 28 3.2.1 Estructura y componentes 29 3.2.2 Historia, evolución y vínculos institucionales 31 3.2.3 Los enfoques territoriales y el ordenamiento territorial en la FAO 33 3.2.4 Aspectos centrales, análisis, planificación, aplicación, evaluación 34 3.2.5 Metodologías e instrumentos 37 3.3 La adaptación del enfoque de los MVS al contexto brasileño 41

CAPÍTULO 4: BREVE PANORAMA DE LOS SISTEMAS AGRÍCOLAS 45 4.1 ¿Qué son los sistemas agrícolas? 45 4.2 Factores determinantes de los sistemas agrícolas 48 4.2.1 Los recursos naturales y el clima 48 4.2.2 Ciencias y tecnologías 49 4.2.3 Liberalización del comercio y desarrollo del mercado 49 4.2.4 Políticas, instituciones y bienes públicos 50 4.2.5 La información y el capital humano 50 4.3 Reconocimiento de las diferencias culturales y regionales 51

CAPÍTULO 5: COMPARACIÓN DE ALGUNAS ESTRATEGIAS ENFOCADAS HACIA LAS PERSONAS 52 5.1 ¿Cuáles principios? ¿En qué ámbito? Principios fundamentales de los enfoques de desarrollo 55 5.2 ¿Cuál es la orientación predominante de cada enfoque? 57 5.3 ¿Cuáles son los aspectos técnicos de los enfoques de desarrollo? 59 5.4 ¿Cómo tratan los enfoques las cuestiones de mayor amplitud? 61 5.5 Superación de diferentes corrientes de opinión muy comunes 65

CAPÍTULO 6: ¿ EN QUÉ RADICA EFECTIVAMENTE EL VALOR AÑADIDO DEL ENFOQUE DE LOS MVS? 69 6.1 Estrategias de desarrollo a nivel nacional 69 6.2 Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) 70

BIBLIOGRAFÍA: 72 Fuertes de consulta en Internet 76


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SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

DDI Departamento de Desarrollo Internacional (Reino Unido)

DELP Documento de estrategia de lucha contra la pobreza

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura

FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

FMI Fondo Monetario Internacional

GTZ Sociedad Alemana de Cooperación Técnica

IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

LSP Programa de Apoyo a los Modos de Vida Sostenibles (FAO)

MID Marco Integral de Desarrollo (Banco Mundial)

MVS Modos de vida sostenibles

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SDAA Servicio de Tenencia de la Tierra y la Alimentación (FAO)

UE Unión Europea


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RESUMEN

La finalidad del presente informe es ofrecer un breve panorama acerca de algunos de los enfoques de desarrollo rural centrados en las personas que se aplican, o se han aplicado, en diferentes zonas del mundo. En concreto se examinan los siguientes: el enfoque de los Modos de vida sostenibles (MVS), elaborado por el Departamento de Desarrollo Internacional (DDI) del Reino Unido; el enfoque basado en la gestion de terroirs (ordenación del territorio); el enfoque basado en los sistemas agrícolas; y otros planteamientos que han ido surgiendo en América Latina, en particular, el relativo al ordenamiento territorial.

Por lo que se refiere al enfoque de los MVS, se examinan sus principios más importantes y se realiza un estudio preliminar de su potencial de aplicación en el campo. Este nuevo planteamiento de desarrollo rural, que está en constante evolución, tiene grandes posibilidades de extraer enseñanzas prácticas de otros enfoques y de aplicarlas satisfactoriamente para combatir la pobreza rural.

El enfoque basado en la gestion de terroirs es de mayor antigüedad y por ende cuenta con un mayor potencial de aprendizaje. El capítulo 2 de este informe está dedicado a este planteamiento, con especial atención a sus deficiencias, las enseñanzas que éstas aportan y el modo en que las lecciones aprendidas pueden asimilarse a otros enfoques centrados en las personas.

En cuanto a los enfoques que van apareciendo en América Latina, se analizan las experiencias prácticas relativas a los sistemas de desarrollo rural integrado en Ceará (Brasil) y Oaxaca (México). Se analizan luego las características generales del enfoque más reciente —ordenamiento territorial— en el contexto socioeconómico y político latinoamericano de los últimos decenios. Además, se hace breve referencia a la adaptación del enfoque de los MVS en el contexto brasileño.

El enfoque basado en los Sistemas de Producción Agropecuaria se ha venido aplicando por decenios en el mundo entero. En el presente documento se examina específicamente el que está en fase de adaptación y perfeccionamiento en la FAO, bajo la dirección de John Dixon. En el capítulo correspondiente se examina este enfoque y se ponen de manifiesto las características que contribuyen a su utilidad para el desarrollo centrado en la población.

Por último, se comparan, principalmente con el auxilio de cuadros sinópticos, los diferentes enfoques centrados en las personas abarcados en el documento, de modo que queden claras las posibilidades que posee cada uno de ellos de contribuir con éxito a la lucha contra la pobreza rural.


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INTRODUCCIÓN

El presente informe, en que se ofrece una reseña de algunos enfoques centrados en las personas, se ha efectuado bajo los auspicios del subprograma 2.2 del Programa de Apoyo a los Modos de Vida (LSP) relativo a Los Enfoques centrados en las Personas en diferentes contextos culturales (People-Centred Approaches in Different Cultural Contexts sub-programme). El LSP es una iniciativa Inter.-departamental financiada por el Departamento de Desarrollo Internacional (DDI) del Reino Unido, que se propone aumentar el impacto de las intervenciones de la FAO en los países mediante una aplicación eficaz de los enfoques de los MVS1. Como se señala en el plan de trabajo para el programa, los expertos de la FAO y de otras organizaciones de desarrollo suelen trabajar principalmente con métodos que han utilizado por muchos años, lo que puede provocar cierta desconfianza hacia enfoques nuevos y la renuencia a su adopción. Por esta razón, fuera del ámbito académico, de índole más teórica, rara vez se presta la debida atención a las posibles sinergias entre los diversos enfoques. Por medio de entrevistas y análisis documentales, y del establecimiento de grupos de trabajo sobre los enfoques, el grupo de consultores pertinente examinará con mayor detalle las posibilidades de intercambiar opiniones, métodos y las “prácticas más adecuadas” a fin de extraer enseñanzas mutuas de los diversos enfoques de los MVS que ya se aplican en el campo, y, de esta manera, de orientar más eficazmente esos enfoques hacia el contexto cultural específico en que se utilizan. Por esta razón, el presente examen puede considerarse sólo como una reseña de parte de la documentación relativa a esos enfoques y a las lecciones que se han aprendido de su aplicación.

En el documento se tratan los siguientes planteamientos:

1. El enfoque basado en la Gestion de Terroirs (ordenación del territorio), que se ha venido utilizando principalmente en los países francófonos de África occidental;

2. El enfoque basado en los sistemas agrícolas, que se aplica con regularidad en múltiples contextos culturales;

3. El marco de los Modos de Vida Sostenibles ; 4. Algunos de los enfoques que han surgido en América Latina, incluido el

desarrollo rural integrado y el ordenamiento territorial.

En el documento de Siena elaborado por el DDI/FAO se señala que es fundamental examinar la idoneidad de los enfoques de los MVS en diferentes contextos culturales, para suscitar el interés de un público más amplio hacia la utilización y adaptación de este tipo de enfoque. También se hacen notar los temores manifestados por los participantes en el Foro de Siena por el hecho de que esos enfoques se encuentran aparentemente enraizados en un contexto anglófono, lo que podría constituir un grave escollo para su adopción en otros entornos culturales.

1 Baumann, P., Bruno, M., et al (2003): Applying People-Centred Approaches Within FAO: Some Practical Lessons (en elaboración).


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Por consiguiente, las preguntas más apremiantes parecen ser:

1. ¿Qué instrumentos y métodos se aplican hoy en día en la esfera del desarrollo rural, y con qué grado de éxito?

2. ¿Algunas de las lecciones que pueden aprenderse de esos enfoques pueden resultar beneficiosas para la población rural pobre?

En este informe no se pretende contestar tales preguntas, sino más bien abrir el camino para el debate y aclarar algunas de las semejanzas más patentes entre los enfoques así como las enseñanzas que pueden extraerse de todos ellos. El estudio comienza con un breve examen del enfoque de los MVS, que se limitará a los aspectos pertinentes a la parte restante del informe, ya que son muchos los autores que han tratado exhaustivamente este tema. Seguirá un examen del enfoque basado en la gestion de terroirs, de algunos enfoques que se utilizan en América Latina y del enfoque basado en los sistemas agrícolas, para finalizar con un análisis comparativo entre todos ellos.


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CAPÍTULO 1: EL ENFOQUE DE LOS MODOS DE VIDA SOSTENIBLES

Diversos autores (Carney, Ashley, etc) ya han tratado detenidamente el enfoque de los MVS; por ello, en este documento no se entrará muy en detalle a este respecto, sino que se presentará una breve sinopsis de sus principios rectores, y se pondrá de relieve su creciente inclusión en los programas de desarrollo rural de la FAO. Tras ello, se examinarán las diferentes maneras en que este planteamiento se ha venido utilizando en el campo y se presentará un resumen de las críticas que se le han dirigido.

1.1 Los principios rectores del enfoque de los MVS

Cuando se alude a este tipo de enfoque, se indica como su objetivo2 la promoción de un desarrollo que sea sostenible desde un punto de vista no sólo ecológico sino también institucional, social y económico y la generación de resultados auténticamente positivos por lo que se refiere a los modos de vida. Para lograrlo, se pueden aplicar varios métodos, que deben compartir las siguientes características:

- centrarse en la población - responder a las necesidades de la población y tener carácter participativo - abarcar múltiples niveles - aplicarse en asociación con terceros - ser sostenibles, teniendo presente las cuatro dimensiones clave de la

sostenibilidad: económica, institucional, social y ambiental - ser dinámicos

Esta idea abarca el concepto del pentágono de los cinco principales activos a disposición de la población rural3:

Figura 1.1: El pentágono de los activos

E l p e n t á g o n o d e l o s a c t iv o s

I n c r e m e n t o d e l as o s te n i b i l i d a d

d e e s to s a c ti v o s

C a p i ta l

h u m a n o

C a p i ta l

n a tu r a l

C a p i ta l

fís i c o

C a p i ta l

s o c i a l

C a p i ta l

f i n a n c ie r o

2 Ashley, C.; Hussein, K. (2000): Documento de Trabajo 129: Developing Methodologies for Livelihood Impact Assessment , pág. 14. 3 Diapositivas de Satgé, R. Examining the DfID Sustainable Livelihoods Framework: Concepts and Critiques.


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Singh y Gilman utilizan el siguiente diagrama para ilustrar los bienes comunitarios fundamentales para el marco de los MVS:

Figura 1.2: Los activos comunitarios como punto de entrada para los MVS

El plan a plazo medio de la FAO incluye el compromiso de incorporar los enfoques de los MVS en la futura labor de la organización en la esfera del desarrollo rural. El plan prevé los siguientes objetivos:

1. mejorar la eficacia de las políticas y los programas nacionales dirigidos a fortalecer la contribución de las instituciones locales a los modos de vida rurales y a prestar asistencia a las poblaciones vulnerables;

PATRIMONIO

CAPITALHUMANO

CAPITAL SOCIAL

CAPITAL NATURAL

CAPITAL FÍSICO

CAPITAL FINANCIERO

Conocimientos Estructuras de

gobierno Tierras/

Suelo Edificaciones Efectivo

Destrezas Poder de toma de decisiones

Agua Caminos Ahorros

Creatividad Comunidad y

otrasinstituciones

Aire Maquinarias Préstamos/Financiación

Estrategias de adaptación

Procesos participativos

Bosques/ Vegetación

Cultivos/ Ganado

Cultura


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2. fomentar las instituciones locales y su capacidad para incrementar los modos de vida rurales y asegurar un acceso equitativo a los recursos; y

3. fortalecer los vínculos de las instituciones locales con las instituciones regionales, nacionales e internacionales, según corresponda.

Puede palparse la auténtica voluntad de la FAO de utilizar los modos de vida sostenibles en la búsqueda de proyectos de desarrollo rural que arrojen buenos resultados, haciendo especial hincapié en el fomento de la capacidad de las instituciones locales y la potenciación de la capacidad de acción de las poblaciones locales, mediante su participación en los procesos de planificación del desarrollo.

1.2 El enfoque de los MVS en el campo

Baumann4, al examinar la utilización de los enfoques de los MVS en dos distritos de la India: Dehradun (Uttar Pradesh) y Rayagada (Orissa), destaca la necesidad de incorporar el capital político como factor endógeno al marco de los MVS. La autora considera este hecho sumamente importante para la participación de la población local y la potenciación de su facultad de acción, ya que, según observa, los cambios que surgen en las estructuras de poder local pueden encontrarse en contraposición con las élites del lugar, y es posible que los enfoques de los MVS tropiecen con una considerable resistencia cuando se intente organizar a las poblaciones en agrupaciones con objeto de modificar su nivel de acceso a los recursos. De efectuarse, la inclusión de capital político permitiría distinguir mejor, dentro del marco, entre factores operacionales y técnicos (decididos mediante la introducción de innovaciones institucionales en el sistema político vigente), y entre factores legislativos y políticos (en los casos en que las limitaciones de índole política obstaculizan una ejecución satisfactoria de los proyectos). Este aspecto, que se analiza en mayor detalle más adelante, con particular referencia al contexto latinoamericano, es además un tema de debate en las reuniones de los consultores.

Figura 1.1: Un grupo de mujeres se reúne para hablar de sus objetivos, Orissa (India)5

Fotografía: Katia Dini

4 Baumann, P. (2000): Documento de trabajo 136: Sustainable Livelihoods and Political Capital: Arguments and Evidence from Decentralisation and Natural Resource Management in India.5 Extraída de la base de datos del FIDA: www.ifad.org/photo/region/PI/IN.htm


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Ashley6 recurre al marco de los MVS para explorar las vinculaciones y, en especial, la influencia recíproca, entre los modos de vida rurales y la ordenación de los recursos de propiedad común. A este respecto se exponen tres casos observados en Namibia:

- el primero de ellos se refiere a la planificación con participación de las comunidades, del aprovechamiento de la fauna y la flora silvestres, lo que se conoce también como proyecto WILD (por su sigla en inglés: integración de la vida silvestre para la diversificación de los medios de subsistencia). Dicho proyecto facilitó el análisis de los modos de vida participativos y la planificación del uso de la tierra, todo ello de modo participativo, y proporcionó información continua acerca de las lecciones aprendidas a la comunidad y a otras comunidades interesadas en el proyecto. De este modo el análisis de los modos de vida pasó a considerarse una parte intrínseca del proyecto y no simplemente una de sus etapas.

- el segundo caso abarca la aplicación de estrategias de modos de vida para mejorar el programa de ordenación de los recursos naturales de base comunitaria. Se dedicó atención prioritaria a la creación de capacidad institucional en materia de ordenación de los recursos de propiedad común. Uno de los resultados del proyecto fue la determinación de los factores que influían en la participación de la población en el programa.

- el tercer caso examinado en Namibia se refiere a la evaluación del impacto de la expansión del turismo desde la perspectiva de los modos de vida. Mediante el marco de los MVS, aplicado en forma de una lista de control analítica, se estimó el impacto producido por el aumento del turismo en los diferentes aspectos relacionados con los modos de vida rurales.

Se examina asimismo un cuarto ejemplo en Kenya, relativo a la evaluación del impacto producido en los modos de vida por las empresas dedicadas a los recursos silvestres, mediante la cual se estimó la contribución de esas empresas al desarrollo y la conservación.

En líneas generales, Ashley7 afirma que los efectos de los programas mencionados en los activos de las poblaciones rurales son de fundamental importancia, y que ese tipo de análisis puede ayudar a comprender mejor por qué algunos grupos participan en las actividades y otros no llegan a hacerlo. En el caso del Perú8 que se presenta en la sección dedicada a América Latina, esta conclusión podría revelar las razones por las cuales los pueblos indígenas se mostraron reacios a participar en las iniciativas y la manera de modificar esta actitud.

Ashley y Hussein9 aplican el enfoque de los MVS para evaluar y analizar los proyectos de preservación de la naturaleza en función de su impacto en los modos de vida de la población. Una de las deficiencias de los enfoques de los MVS que se ponen de relieve en esos análisis reside en el riesgo de una dependencia excesiva del marco de los

6 Ashley, C. (2000): Documento de trabajo 134: Applying Livelihoods Approaches to Natural Resource Management Initiatives.7 Ashley, C. (2000): Documento de trabajo 134: Applying Livelihoods Approaches to Natural Resource Management Initiatives.8 Lopez Ornat, A. (1996): Strategies for Sustainability: Latin America. 9 Ashley, C., Hussein, K. (2000): Developing Methodologies for Livelihood Impact Assessment.


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MVS, lo que puede impedir tratar abiertamente la cuestiones relativas a la política, la potenciación, las relaciones de género, etc. Esto pudiera confirmar las conclusiones formuladas por Baumann10, Marzetti11, Bebbington12, entre otros.

Carney y Drinkwater estudian la aplicación práctica de los enfoques de los MVS por algunas organizaciones de desarrollo13 y extraen algunas enseñanzas al respecto. Por ejemplo, CARE International destaca la importancia de velar por que esos tipos de enfoques no parezcan una iniciativa “impulsada por las oficinas centrales”, pues a menudo esto puede provocar cierto escepticismo en el campo. Quizás sea importante que la FAO sea consciente de este hecho, en un momento en que se apresta a introducir los enfoques de los MVS en sus actividades. La colaboración entre los grupos de trabajo, instituidos por los consultores y el personal en el campo, en la elaboración de los enfoques permitiría superar este problema. CARE también recalca la necesidad de aplicar un sistema “liviano” a fin de asegurar una aplicación en el campo sencilla, aspecto que López Ornat14 recoge en su trabajo sobre desarrollo sostenible en América Latina. El DDI señala que no es necesario abandonar por completo los enfoques sectoriales para poder ejecutar proyectos basados en los modos de vida sostenibles. Por esta razón, se ha reconocido que es posible aplicar con éxito los enfoques de los MVS incluso con arreglo a planteamientos sectoriales, como se observa también en algunos documentos sobre gestion de terroirs.

Farrington et al15 intentan colocar la documentación relativa a los MVS en un contexto práctico, pues se dedican a estudiar la aplicación de esos enfoques en el campo hasta la fecha, reiterando las conclusiones de Ashley16 y de Ashley y Hussein17 respecto de sus investigaciones en Namibia y Kenya. En su análisis, observan que el marco de los MVS no debe utilizarse de manera aislada pues su finalidad es más bien servir de instrumento de diseño de proyectos, ya que reúne diferentes perspectivas que contribuyen a crear un enfoque centrado en las personas. Esto confirma la necesidad de las actividades previstas por el subprograma 2.2 del Programa de Apoyo a los Modos de vida Sostenibles (LSP) sobre los People-Centred Approaches in Different Cultural Contexts (Los enfoques centrados en las personas en diferentes contextos culturales). De esta manera, se reconoce que el objetivo del marco de los MVS no consiste en reemplazar a otros enfoques sino en tomarlos como fundamento y consolidarlos.

10 Baumann, P. (2000) ibid., Baumann, P. (2002): The Sustainable Livelihoods Approach and Improving Access to Natural Resources for the Rural Poor. 11 Manzetti, G. (2001): Brazilianising the Sustainable Livelihoods Approach. 12 Bebbington, A, (1998): “Capitals and Capabilities”.13 Carney, D., Drinkwater, M.; Rusinow, T. et al (1999): Livelihood Approaches Compared. 14 López Ornat, A. (1996): Strategies for Sustainability.15 Farrington, J.; Carney, D., Ashley, C., Turton, C. (1999): Sustainable Livelihoods in Practice.16 Ashley, C. (2000): Documento de Trabajo 134: Applying Livelihoods Approaches to Natural Resource Management Initiatives.17 Ashley, C., Hussein, K. (2000): Developing Methodologies for Livelihood Impact Assessment.


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CAPÍTULO 2: EL ENFOQUE BASADO EN LA GESTION DE TERROIRS

El enfoque de desarrollo rural basado en la gestion de terroirs surgió en los estados francófonos de África occidental como intento de mejorar los enfoques vigentes en el plano local. Su adopción a escala mundial ha sido limitada, habiéndose ensayado sólo en algunas zonas de América Latina. No cabe duda de que este enfoque comparte diversos elementos importantes con el enfoque de los MVS elaborado por el DDI, pero la gestion de terroirs guarda pertinencia también con los restantes enfoques centrados en las personas que se examinan en este y en otros documentos. La comparación entre el enfoque relativo a la gestion de terroirs y el de los MVS revela numerosas lecciones útiles para este último planteamiento, en vista de que se ha comenzado a aplicar en el campo. En la presente sección se expone un panorama resumido de los orígenes y la evolución del concepto de gestion de terroirs, sus principios fundamentales y algunas críticas formuladas en su contra.

2.1 La gestion de terroirs y sus orígenes

A partir de mediados del decenio de 1980 se registró un alejamiento general de los proyectos que acentuaban los aspectos técnicos del desarrollo rural en los países sahelianos de África occidental. En parte, esto puede atribuirse al reconocimiento cada vez más difundido de que en esos proyectos no se había tenido en cuenta el impacto que podía producirse en el medio ambiente y los recursos naturales de la región como resultado de la intensificación agrícola que por norma general se había incentivado. Fueron así emergiendo algunos proyectos basados en la gestion de terroirs, una vez que se comprendió que los proyectos de desarrollo rural en la región no estaban teniendo un impacto significativo en la reducción de la pobreza. En el Sahel se adquirió amplia conciencia de esta situación, al percibir que los problemas ambientales de la región dependían de factores espaciales y temporales, además de la interrelación entre diversos factores económicos, demográficos e institucionales a los niveles nacional, local e internacional18.

Por consiguiente, en general llegó a opinarse que esas cuestiones podían tratarse adecuadamente sólo en el ámbito de un enfoque que abarcara todas esas facetas. Gestion de terroirs es considerado como un enfoque que intenta superar las deficiencias de otros enfoques de desarrollo aplicados en la región, entre las que figuran 19:

- la falta de claridad en cuanto a los derechos de uso y control sobre la tierra y otros recursos, elemento predominante en los conflictos entre los gobiernos y las autoridades tradicionales;

- los escasos resultados obtenidos por los grandes proyectos de desarrollo rural integrado o unisectoriales, ejecutados en los decenios de 1970 y 1980;

- una administración estatal con exceso de responsabilidades y campo de acción, lo que ejerció una presión creciente en los gobiernos sahelianos para que descentralizaran los servicios, entre otras cosas; y

18 Toulmin, C. (1994) : Gestion de Terroir: Concept and Development. 19 Toulmin, C. (1994) ibid.


10

- el curso desfavorable de la base de recursos naturales, a menudo como resultado de los proyectos de intensificación agrícola estimulados por el desarrollo rural integrado, etc.

El enfoque basado en la gestion de terroirs puede considerarse como un intento de transferir del gobierno central a la población local las competencias en materia de gestión del control y el acceso a los recursos naturales. Sin embargo, la primera generación de proyectos basados en este planteamiento se centraron únicamente en los aspectos técnicos de la protección del medio ambiente y de la ordenación de los recursos, mientras que la población fijaba sus prioridades en otras esferas, como crédito, agua y salud 20. En los primeros años noventa se registró un primer cambio importante, ya que las prioridades de los proyectos empezaron a coincidir con aquellas determinadas por las mismas poblaciones. Como consecuencia de esto, las comunidades rurales que participaban en su ejecución pasaron a definir de forma creciente los términos de los proyectos. No obstante, este hecho no resolvió el problema de la transferencia de competencias del gobierno a la población local, proceso que sigue siendo muy irregular en casi todos los países de África occidental, con la subsiguiente confusión acerca de quién debe controlar en efecto el acceso a los recursos naturales. Esto perpetúa el conflicto que anteriormente enfrentaba a las instituciones tradicionales con las del gobierno central respecto de la ordenación de los recursos naturales, y que debería haberse resuelto mediante la aplicación del enfoque basado en la gestion de terroirs (véase Ribot21 para una crítica del impacto efectivo de la descentralización y el desarrollo rural participativo en África occidental).

El enfoque de Gestion de terroirs se ha centrado en la ordenación de los recursos naturales a nivel de aldea o comunidad, mediante la interrelación de tres sistemas22,consistentes en:

1. los proyectos técnicos, por ejemplo de conservación del suelo; 2. los factores socioeconómicos relacionados con las estructuras organizativas

en cuyo ámbito las poblaciones concertan sus estrategias de subsistencia; y 3. el sistema jurídico y su administración, en virtud del cual los derechos de

uso se hacen cumplir en la práctica.

Tall’s23 constata que en el decenio pasado los enfoques participativos de ordenación de los recursos naturales en el Sahel registraron un rápido desarrollo, confirmando así la creciente importancia del tomar en cuenta estas diversas dimensiones del desarrollo rural.

El enfoque basado en la gestion de terroirs ha evolucionado significativamente de uno de los programas piloto emprendidos para tratar de solucionar los problemas locales de degradación ambiental, ahora abarca principios generales de participación comunitaria en la ordenación de los recursos y el desarrollo de los terroirs. Este enfoque se ha ido filtrando gradualmente por los diversos niveles de gobierno, en gran medida gracias al amplio proceso de descentralización que en la actualidad realizan los gobiernos en la

20 Bouttier, N. (1996) : Décentralisation et Développement Locale. 21 Ribot, J. (1998): Decentralisation, Participation and Accountability in Sahelian Forestry. 22 Toulmin, C. (1994): Gestion de Terroir: Concept and Development. 23 Tall, M. (2000): Presentación al IIMAD: Institutionalising Participatory Processes in Natural Resource Management in Senegal and Burkina Faso.


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mayor parte de los países francófonos de África occidental. El Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y diversas ONG de pequeñas proporciones apoyan con ahínco los proyectos basados en la gestion de terroirs, ya que los consideran una respuesta acertada ante los problemas de desarrollo y de reducción de la pobreza que afligen la región Saheliano. Una vez dejado esto en claro, sin embargo, no debe olvidarse que este enfoque no está exento de críticas y que a menudo una gran distancia separa la retórica de los organismos y la situación real en el campo. Más adelante se tratarán estas cuestiones.

2.2 En definitiva, ¿en qué consiste la gestion de terroirs?

Un terroir es un territorio social y geográficamente definido en el que los recursos de las comunidades y los derechos conexos se hallan distribuidos de modo que satisfagan las necesidades de esas poblaciones. El enfoque basado en la gestion de terroirs reúne a grupos y comunidades con una porción de tierra reconocida por tradición, ayudándolos a acumular conocimientos técnicos y fomentando a las instituciones locales para que puedan llevar a cabo planes de ordenación sostenible24. Lund25 lo confirma cuando señala que la gestion de terroirs promete integrar el entorno social y físico desde una perspectiva comunitaria. De ahí que en el informe de 1994 de la Oficina de las Naciones Unidas para la Región Sudanosaheliana (ONURS)26 se observa que la gestion de terroirs supone arrebatar al estado el control de los recursos para otorgarlo a las poblaciones locales y permitiéndoles así, mantener negociaciones a nivel local. Por tanto, una de las diferencias más pronunciadas entre el enfoque basado en la gestion de terroirs y el de los MVS consiste en que el primero se centra en el territorio (terroir) y el segundo en la población misma, razón por la cual no está limitado a un lugar en particular. También es cierto que el enfoque de la gestion de terroirs prevé la potenciación de la facultad de acción de la población local y a la vez la creación de capacidad para responder a las necesidades socioeconómicas inmediatas de las poblaciones, así como a los problemas a largo plazo relacionados con la ordenación sostenible de la tierra y los recursos, y esto es un rasgo en común con el enfoque de los MVS.

Es posible definir el planteamiento basado en la gestion de terroirs como el conjunto de los siguientes elementos:

- ordenación comunitaria de los recursos naturales; - potenciación de la capacidad de acción de las comunidades locales; - incremento de la capacidad local, mediante la capacitación y la educación; - participación de partes interesadas, lo que una vez más favorece la potenciación de

la comunidad; - flexibilidad y adaptabilidad tanto de los proyectos como de la financiación, lo que

va en contra de la razón de ser de casi todos los organismos de financiación; - facilitación de la resolución de los conflictos sobre los recursos, mediante la

ordenación de los recursos decidida de común acuerdo; - evaluación participativa como proceso constante de evaluación y

retroalimentación, con miras a una acción preventiva y a la solución de los problemas;

24 Banco Mundial (1998): West Africa: Community Based Natural Resource Managemen.t 25 Lund, C. (2000): African Land Tenure: Questioning Basic Assumptions. 26 Toulmin, C. (1994) : ibid.


12

- determinación de las prioridades a nivel local (mediante la participación de la población en los procesos de planificación y desarrollo, y en los resultados que se obtengan). Para ello es preciso incorporar los conocimientos locales tácitos a la planificación y el desarrollo; y

- Toma de decisiones por la comunidad local, que pasa a tomar parte activa en el ensayo de nuevos sistemas, la identificación de problemas y la búsqueda de soluciones.

Figura 2.1: Reunión de algunos grupos de aldea en las oficinas del proyecto a fin de analizar el estado de las actividades, Widou Thiengoly (Senegal)27

Fotografía: I. Balderi

De acuerdo con el Banco Mundial28 la finalidad del enfoque basado en la gestion de terroirs consiste en aprovechar el capital social mediante un planteamiento participativo del desarrollo rural a nivel local, lo que comporta el traspaso de las competencias de toma de decisiones del estado y el personal de las ONG a las comunidades o aldeas. En las metodologías de gestion de terroirs suelen aplicarse tres conceptos diferentes, relativos a29:

1) La ordenación de los recursos naturales: que prevé una atención prioritaria al mejoramiento físico de la base de recursos a través de las instituciones vigentes. Una deficiencia de este método es que por lo general los proyectos de este tipo desatienden las necesidades socioeconómicas más generales de la comunidad. Con excesiva frecuencia se recurre a este instrumento, que es objeto de repetidas y acaloradas críticas.

2) El fortalecimiento institucional: su elemento central es la creación y el apoyo de instituciones comunitarias, y abarca dos fases, a saber: fase 1)

27 Extraída de la base digital de imágenes de la FAO (Mediabase): www1.fao.org/media_user/_home.html. 28 Banco Mundial (1998): West Africa: Community-Based NRM.29 Dalal-Clayton, B.; Dent, D.; Dubois, O. (2000): Rural Planning in the Developing World with a Special Focus on Natural Resources.


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establecimiento y capacitación de comités rurales de gestion de terroirs, que deben luego concebir un plan de desarrollo local; y fase 2) ejecución de los planes mediante la ordenación de los recursos naturales. Un problema que presenta este tipo de enfoque radica en que la capacidad de esos comités con frecuencia se ve comprometida por su falta de legitimidad, ya que reemplazan a las instituciones tradicionales, o también debido a su carácter no democrático o no representativo.

3) El desarrollo local: con este enfoque se tratan de superar los problemas planteados en el ámbito de los dos enfoques anteriores, mediante la organización de las comunidades y la transferencia a los comités de las responsabilidades financieras relativas a la planificación del uso de la tierra. Estos comités, abrirían la licitación a contratistas locales para llevar a cabo las actividades de los proyectos. Sin embargo, este enfoque también presenta algunos escollos y riesgos, en particular: que los comités a menudo crean que es necesario invertir en proyectos con gran cantidad de capital para demostrar un aprovechamiento eficaz de los fondos, y que los comités cedan a la presión de los aldeanos para que se ocupen de las prioridades inmediatas, en detrimento de proyectos a largo plazo.

2.3 Algunas deficiencias relacionadas con el enfoque de desarrollo rural basado en la gestion de terroirs

2.3.1 Costos de puesta en marcha relativamente elevados

Un problema importante que suele relacionarse con los proyectos basados en el enfoque de la gestion de terroirs consiste en los costos relativamente altos de puesta en marcha y en la lenta ejecución de las actividades, lo que lleva a los donantes a preguntarse qué rumbo está siguiendo su dinero y a las comunidades a no percibir beneficios inmediatos, con la consiguiente pérdida de interés en los proyectos y de incentivos para mantener los programas. Es probable que este tipo de problema se presente también con los enfoques de los MVS y resulta difícil saber cuál es la mejor manera de solucionarlo, pues la lentitud de ejecución muchas veces obedece al tiempo necesario para impartir nueva capacitación a los funcionarios y capacitar a la población local, así como para crear instituciones rurales o adaptar las existentes. El informe “Findings” del Banco Mundial30 pone de relieve que los enfoques de ordenación de los recursos naturales basados en la comunidad, entre ellos la gestion de terroirs, plantean diversos desafíos. Esta institución también observa la necesidad de un considerable período de tiempo para aplicar dichos enfoques y crear, mediante la formación, la capacidad necesaria en los aldeanos para que puedan administrar sus recursos. No obstante, es preciso reconocer que si bien este proceso de creación de capacidad es lento y a veces costoso, es muy probable que con el tiempo los costos relacionados con los enfoques de la gestion de terroirs o de los MVS disminuirán hasta niveles inferiores a los de otros enfoques de desarrollo rural. El aprendizaje institucional instaurado por estos dos enfoques seguramente será de mantenerse por diferentes generaciones creando así una base de conocimientos que dependerá cada vez menos de la ayuda externa, conduciendo a la larga, a la sostenibilidad a la que aspiran ambos enfoques.

30 Banco Mundial (1998): West Africa: Community-Based NRM.


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En el informe “Findings”31 también se indica que muchas veces los propios procesos gubernamentales y de los donantes obstaculizan la potenciación de la capacidad de acción de los habitantes rurales. Por esta razón, el informe recomienda lo siguiente:

- simplificar los procesos de diagnóstico y planificación; - reducir el alcance de las actividades financiadas; - mayor participación de otros organismos en la ejecución; - aumentar el número de equipos de campo para ampliar el ámbito de acción; - mejorar los lazos operativos con el personal de extensión agrícola; y - delegar en mayor medida la gestión financiera a las poblaciones locales.

2.3.2 Mantenimiento de los incentivos a nivel local

Por lo que se refiere a la dificultad de mantener motivada a la población local a continuar participando en los programas a pesar de no obtener beneficios inmediatos, algunos observadores del enfoque de la gestion de terroirs han propuesto la puesta en marcha de programas de alimentos por trabajo. Sin embargo, esto podría dar lugar a nuevos problemas y probablemente no es una opción adecuada a largo plazo. Se trata de un problema que muy probablemente afecta a casi todos los enfoques de desarrollo rural centrados en las personas, pues todos tienen como objetivo la participación de la población local en los proyectos.

2.3.3 El vacío normativo

En torno al enfoque de la gestion de terroirs hay un vacío normativo. Los gobiernos de los países francófonos de África occidental que se han comprometido verbalmente en favor de este enfoque no han cimentado su compromiso con medidas de política concretas. Por consiguiente, la ejecución de los programas basados en la gestion de terroirs es llevado a cabo generalmente, en un entorno carente de normativas. Existe una excepción: en Burkina Faso la gestion de terroirs se incorporó a la ley de reorganización del desarrollo agrario (RAF), pero se trató de un proceso limitado. Es necesario que los enfoques de los MVS también se ocupen de este problema, en particular porque en las regiones en desarrollo se suele opinar que los nuevos enfoques son hasta cierto punto provisionales y que en pocos años no tardará en llegar alguien más del mundo desarrollado con un enfoque de desarrollo rural totalmente nuevo.

2.3.4 Instituciones locales y especificidad regional

En sus estudios sobre la existencia de instituciones locales en Burkina Faso, Donnelly-Roarke, et al32, señalan que en este país hay muchos antecedentes de instituciones locales reconocidas de manera extraoficial, que se ocupan de actividades de gestión pública y de desarrollo. De hecho, existen varias formas de instituciones locales establecidas, entre las más que destacan los grupos de gestión de los activos disponibles. Se trata de una combinación de antiguos comités de desarrollo y consejos de gestión indígenas, cuyo objetivo es el crecimiento comunitario, aunado al respeto por los valores de la equidad y la solidaridad. Por esta razón, mientras que el objetivo

31 Banco Mundial (1998): ibid.32 Donnelly-Roarke, P., Ouedraogo, K; Ye, X. (2001): Can Local Institutions Reduce Poverty?


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central de la mayor parte de los proyectos de desarrollo rural es el crecimiento económico, con la expectativa optimista de que la población pobre logre beneficiarse de él, los grupos de gestión parten de los principios paralelos de la igualdad y la solidaridad, buscando alcanzar el crecimiento a través de estos dos principios.

Los grupos de gestión de los activos disponibles abarcan cuatro aspectos

1. rendición de cuentas de instituciones a nivel local; 2. capacidad técnica e intelectual de gestión local; 3. estrategias económicas basadas en el capital ecológico y financiero local; y 4. resonancia cultural y emotiva.

El ejemplo de Burkina Faso:

Burkina Faso es hasta ahora el único país de África occidental que estimula a la población rural a integrar sus instituciones locales en el marco de descentralización jurídica, económica e institucional. Gracias a esto, las poblaciones locales han dejado de ser meros beneficiarios pasivos de los proyectos de desarrollo para convertirse en asociados en el ámbito de ese proceso. Las reglas por las que se rigen las instituciones locales en el país evolucionan constantemente pues se basan en el contexto cultural y físico. En Burkina Faso se reconoce un fuerte apego a los valores tradicionales de solidaridad recíproca, pertenencia y unidad. Mediante este sistema de valores se logran reforzar las instituciones locales y la ordenación de los recursos naturales. En el presente documento se expone un estudio comparativo entre las diferentes instituciones locales que trabajan en cuatro provincias de Burkina Faso, que revela muy claramente la dependencia cultural de estos enfoques participativos.

El hecho de que en el proceso de institucionalización de la participación y de la potenciación a nivel local influya enormemente el contexto cultural en donde se trabaje, debe servir de advertencia clara y enérgica para otros enfoques de los MVS. En este sentido, los autores hacen notar que si bien las instituciones locales de la provincia de Yatenga son numerosas, actúan de manera aislada y compiten entre sí. Los investigadores consideran, en parte, este hecho como resultado de una superposición de funciones similares de los grupos en una misma aldea, llevándolos a competir por los escasos recursos financieros. En esa misma zona, los grupos tienden a ser muy selectivos en cuanto a sus afiliados, y con ello limitan sus posibilidades de garantizar una rendición de cuentas a nivel local.


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Figura 2.2: Aldeanos encargados de un banco de cereales en la provincia de Yatenga (Burkina Faso)33.

Fotografía: C. Errath

Al mismo tiempo, en la provincia de Sissili, pese a que el número de organizaciones locales es notablemente menor, éstas muestran una buena disposición a colaborar entre sí, lo que permite a los profesionales encargados de las actividades de participación local recurrir a ellas para emprender procesos de consulta y análisis a diferentes niveles entre las comunidades, las agrupaciones locales y las partes interesadas externas. En la provincia de Houet, existen jefaturas, instituciones de ayuda mutua y organizaciones religiosas, todas ellas de carácter tradicional. En este contexto los comités de gestión desempeñan un papel secundario. Por el contrario, en la provincia de Sanmatenga las actividades de las organizaciones conforman una red compacta, y los miembros de un comité a menudo pertenecen a otras organizaciones, y esto facilita un flujo de información eficaz y continuo, con el resultado de un alto nivel de colaboración entre las distintas instituciones. Por esta razón, los proyectos externos de gestion de terroirs han sabido aplicar con mayor éxito los enfoques participativos multisectoriales en esa provincia.

Los autores han descubierto que los elementos menos frecuentes en los proyectos de los donantes externos son la rendición de cuentas a nivel local y los factores basados en la cultura del lugar. Sus conclusiones indican que a falta de estas dos dimensiones institucionales, las nuevas organizaciones instituidas por esos proyectos desaparecerán con rapidez una vez que se agote la financiación externa. Los esfuerzos en materia de gestion de terroirs se han visto repetidamente entorpecidos por este problema, y en muchas zonas rurales hay una plétora de organizaciones y comunidades que en muchas ocasiones terminan por no saber qué hacer al finalizar la financiación externa. Es importante que en los enfoques de los MVS también se tenga en cuenta este aspecto, pues su objetivo fundamental de sostenibilidad ha de conseguirse ante todo en el ámbito de las instituciones con las cuales se trata de introducir este concepto a nivel de campo.

33 Extraída de la base digital de imágenes de la FAO (Mediabase): www1.fao.org/media_user/_home.html


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Al investigar el trabajo práctico de las communes villageoises de gestion de terroirs en Burkina Faso, Ouedraogo et al34 observan que estas communes son órganos fundamentales en torno a los cuales se forman las iniciativas de desarrollo institucionales. No obstante, la situación en el terreno es mucho más compleja de lo indicado en un simple examen teórico. Además de las organizaciones tradicionales existentes antes del proyecto de gestion de terroirs del Gobierno de Burkina Faso, han surgido organizaciones creadas por los proyectos en virtud de las nuevas leyes nacionales. Las instituciones locales varían según las regiones y las etnias. Los autores indican la necesidad de vincular las instituciones tradicionales y las creadas por los proyectos a fin de evitar la superposición de funciones. Las nuevas instituciones se caracterizan por su extrema diversidad. Por ejemplo, la instalación de comités de acción específicos fue un proceso pragmático, ya que esos comités se fueron implantando a medida que se presentaba la necesidad.

Un factor restrictivo del desarrollo institucional estriba en la falta de personalidad jurídica de esas agrupaciones, es decir, de la facultad de ser titulares efectivos de un derecho, en caso de poseerlo, y de responder por las obligaciones correspondientes. Esta facultad puede obtenerse por ley o por voluntad expresa de todas las partes interesadas. Las aldeas no poseen una “personalidad moral” y por ello las communes villageoises de gestion de terroirs emanadas de las aldeas carecen de “personalidad jurídica”, por lo que no pueden ejercitar oficialmente la autoridad que necesitan en la práctica.

Sin embargo, esas communes desempeñan una función muy importante en la promoción del bienestar económico y social del terroir. Los únicos textos jurídicos y administrativos pertinentes a las communes villageoises de gestion de terroirs pueden encontrarse en la RAF, o ley de reforma agraria de Burkina Faso, en la que se define la misión de esas communes haciendo referencia a las competencias de los comités agrarios creados en el medio urbano y por los jefes de los departamentos.

En la práctica, por norma general los proyectos de gestion de terroirs han ignorado las complejas realidades sociales, económicas, políticas y culturales en que se mueven sus poblaciones-objetivo, y en cambio se han centrado excesivamente en los aspectos técnicos de la ordenación de los recursos naturales. En gran parte probablemente ello se deba a las dificultades que surgen a la hora de interrelacionar esas realidades con los proyectos prácticos en el campo.

2.3.5 La brecha entre la retórica y la realidad

El enfoque basado en la gestion de terroirs rara vez se trata en la práctica como un proceso de planificación emprendido por los interesados locales, lo que revela una brecha evidente entre la retórica y la realidad de ese enfoque. Una vez más es muy probable que ello se deba a la dificultad de llevar a la práctica un proceso de planificación y diagnóstico participativos.

34 Ouedraogo, B; Ouedraogo, H.M.G. (1999) : Elaboration de l’avant-projet d’arrêté portant constitution, attribution, organisation et fonctionnement des Commissions Villageoises de Gestion de terroirs


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2.3.6 Falta de planificación a largo plazo

Los proyectos emprendidos con un enfoque de gestion de terroirs tampoco han hecho hincapié en el desarrollo de planes para contingencias a largo plazo para afrontar posibles cambios. Dado que es más probable que los proyectos de desarrollo rural sostenible se ejecuten en regiones con un elevado grado de volatilidad —bien sea por las condiciones climáticas o por causa de conflictos internos o externos— no cabe duda de que este aspecto debería ser prioritario en el enfoque de la gestion de terroirs.

2.3.7 Relaciones de poder a nivel local

El enfoque basado la gestion de terroirs también se ha criticado por haber hecho caso omiso de las relaciones de poder que existen en cualquier comunidad, y esta deficiencia puede hacer que las élites locales tomen el poder del gobierno central y lo monopolicen en la región. Es de notar, sin embargo, el caso de Burkina Faso, que a través de las instituciones locales ha logrado incorporar las relaciones de poder a las actividades de desarrollo rural35.

2.4 Las instituciones asociadas

Barraud aborda la posibilidad de que las instituciones asociadas apliquen las normas que se hayan negociado36. Se considera que el sistema de autoridad en que se apoyan las normas declaradas de las estructuras asociativas constituye indudablemente el pilar de su efectividad y viabilidad. La efectiva aplicación de tales normas depende de la legitimidad de ese sistema y de las relaciones entre las asociaciones y los diferentes poderes locales.

Sin embargo, la presencia de esas estructuras asociativas no puede alterar por sí sola las relaciones de poder, pues tales estructuras permanecen dentro de los límites de un contexto sociopolítico y no pueden impedir la actitud oportunística de los agricultores o pastores que tienen acceso privilegiado a la tierra y el poder local. Tampoco pueden modificar el ambiguo papel de la administración local o la tendencia de las élites urbanas o de los terratenientes extranjeros a ejercer control, por ejemplo impidiendo el paso en determinados períodos a los pastores. Por ello, para que esos sistemas sigan siendo viables, es preciso que la administración local arbitre los conflictos que esas instituciones asociativas han dejado sin resolver. Este hecho confirma ulteriormente la necesidad de que los enfoques de los MVS y de la gestion de terroirs reciban amplio apoyo de los gobiernos y las instituciones. Esta necesidad se torna fundamental en el caso de los enfoques de los MVS, ya que ellos también disponen de capacidad limitada para alterar la base de las estructuras de poder a un nivel más amplio, a menos de que exista la voluntad política de lograrlo.

Los enfoques basados en la gestion de terroirs por lo general son de carácter holístico y abarcan diversos sectores de la economía. No obstante, los departamentos gubernamentales suelen seguir un orden sectorial muy estricto, con limitadas comunicaciones entre los diversos sectores. Esto influye sobremanera en la capacidad

35 Donnelly-Roarke et al (2001): Can Local Institutions Reduce Poverty? 36 Barraud, V., Bérété, S., Intartaglia, D , (2000) : Des Instances Paritaires Pour Gérer des Ressources Communes?


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de los proyectos de gestion de terroirs y de las asociaciones que estos puedan establecer. Esta crítica general se ha dirigido también a los partidarios de los enfoques de los MVS, quienes han reconocido que en ocasiones habrá que reformular el planteamiento holístico en función de los aspectos prácticos en el campo. Sin embargo, es probable que la presencia de proyectos de los MVS en un sector se extienda más allá de este límite, generando así un mayor reconocimiento y respeto por esos enfoques y tal vez facilitando la ejecución de proyectos auténticamente multisectoriales en el campo.

Frecuentemente, las comunidades locales carecen de instituciones como los proveedores de crédito. En este sentido, es fundamental que los proyectos de gestion de terroirs consoliden estas instituciones para asegurar que la comunidad no sea un mero receptor pasivo de los fondos de los donantes sino un proveedor, capaz de tomar decisiones y manejar sus asuntos. Es esencial que esto se tenga presente en las iniciativas de creación de capacidad institucional previstas por los programas basados en la gestion de terroirs o en los MVS y si se desea que la comunidad participe verdaderamente en la planificación y la ejecución.

El concepto de gestion de terroirs no deja mucho margen para centrarse en las cuestiones institucionales o influir en el proceso más amplio de diseño de políticas. Los proyectos suelen ser relativamente autónomos, si bien oficialmente estén vinculados a las estructuras de gobierno. Por esta razón, los nexos entre el nivel macroeconómico y el nivel microeconómico son escasos. A este respecto, el enfoque de los MVS puede tener un notable impacto si se considera que su principal valor añadido consiste en su capacidad para crear vínculos entre estos dos niveles.

Hussein37 destaca la importancia de comprender el contexto internacional en que se formulan las políticas. Al elaborar las políticas públicas en materia de desarrollo y reducción de la pobreza también es preciso tener en cuenta la dinámica social y el papel de los intermediarios. Dichas políticas públicas cumplen una función de intermediarias entre el contexto local y el internacional.

También es necesario, en el marco de los enfoques basados en la gestion de terroirs y en los MVS, reconocer que el contexto cultural, además de ser el factor que determina los instrumentos y metodologías utilizados en el desarrollo rural, es esencial para la aceptación de proyectos de ese tipo. Por ejemplo, se observa que por razones históricas, las ex colonias británicas y francesas poseen sistemas políticos y administrativos diferentes, que se manifiestan en un evidente contraste entre los países anglófonos y francófonos. Contemporáneamente, esos países enfrentan problemas similares, como la ordenación de los recursos de propiedad común y la movilidad del ganado de pastoreo. Esto significa que los enfoques de la gestion de terroirs y de los MVS deben poder al mismo tiempo aportar un marco general de acción y adaptarse a las circunstancias de cada lugar. Ribot confirma este concepto38 al analizar la realización práctica de los procesos de participación y descentralización. A este respecto, indica que en la esfera de la ordenación de los recursos naturales estos procesos se presentan como una solución ideal para reducir la pobreza rural, basándose en las posibilidades que encierran de aumentar la equidad rural, aportar mayor eficiencia, beneficiar al medio ambiente y contribuir al desarrollo rural. Ahora bien, el

37 Hussein, K., Montague, S. (2000): Hill Agricultural Research Project, Nepal.38 Ribot, J. (1998): Decentralisation, Participation and Accountability in Sahelian Forestry.


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autor hace notar que esos enfoques pueden ofrecer tales beneficios a las comunidades rurales sólo si hay una firme voluntad de transferir a las poblaciones locales las competencias en materia de recursos naturales a las autoridades responsables que ya se encuentran ejerciendo sus funciones. En realidad, las competencias que efectivamente se transfieren son muy reducidas y, por añadidura, en la mayoría de los casos, las autoridades deben rendir cuentas al Estado central y no a la población local. Asimismo el autor hace referencia a los límites que la rígida estructura de las administraciones políticas impone a este tipo de programas de ordenación de los recursos. Tal vez el autor trata de demostrar que los enfoques de la gestion de terroirs y los MVS deben tener una orientación más política. También señala que a menudo los esfuerzos de desarrollo rural participativo se ven anulados por leyes administrativas políticas que de manera sistemática inhabilitan una representación responsable a nivel local39.

Otra crítica frecuente a la gestion de terroirs consiste en que los proyectos basados en este enfoque suelen favorecer a las comunidades sedentarias, que muchas veces no están en capacidad de acoger a los numerosos pastores nómadas de la zona, que podrían aprovechar los recursos comunales de diversos terroirs. Se trata de un factor determinante para la resolución de los conflictos sobre los recursos y debería ser tomado en cuenta por el subprograma del enfoque de los MVS relativo a la gestión de conflictos.

2.5 Aplicación práctica de la gestion de terroirs

Existen estudios recientes sobre el impacto de la gestion de terroirs en los modos de vida de los pastores del Sahel, y algunos de ellos se exponen brevemente a continuación. En el estudio efectuado por Drabo et al40 acerca de las provincias de Oudalan y Séno en la región septentrional de Burkina Faso se evaluó el nivel de participación de los grupos de pastores en la organización comunitaria así como su papel en la economía regional. En esas dos provincias se lleva a cabo el Program Sahel Burkinabé (PSB), financiado por diversos donantes en cooperación con el gobierno de ese país, por el que se presta apoyo a la población para llegar a un consenso entre los diferentes usuarios de los recursos con miras a un crecimiento sostenible de este capital. El enfoque aplicado en ese programa se enmarca en el Programme National de Gestion de terroirs (PNGT), de mayor amplitud. En consonancia con la tónica de evolución más difundida del enfoque de gestion de terroirs, el PSB, que inicialmente se centraba en los aspectos más técnicos del desarrollo, pasó a prestar atención más específica a los aspectos institucionales de la ordenación de los recursos naturales. Por consiguiente, se hizo particular hincapié en las cuestiones relativas al acceso, la explotación de los recursos naturales fundamentales y los medios de ordenación. Esta estrategia comportó un apoyo considerable a las instituciones sociales locales y la función del programa mismo se limitó a la facilitación del diálogo entre los usuarios de los recursos mediante instrumentos participativos y procesos de comunicación interactivos e iterativos.

39 Ribot, J. (1998): Decentralisation, Participation and Accountability in Sahelian Forestry (p.3).40 Drabo, B., Dutilly-Diané, C., Grell, H., McCarthy, N. (2001) : Institutions, action collective et utilisation des resources pastorals dans le Sahel Burkinabé.


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Figura 2.3: Pastores nómadas de Malí llegando a Burkina Faso en búsqueda de tierras de pastoreo provisionales.

Fotografía: F. Botts

A partir de 1995, los pastores nómadas comenzaron a ser incluidos en los grupos de aldea, lo que ha permitido comprender mejor la realidad de los terroirs y dotar al programa de mayor flexibilidad y dinamismo. Como consecuencia de ello, se ha forjado un auténtico lazo de asociación con la población local. El enfoque aplicado se ha basado en los siguientes principios:

- aclaración de las funciones en el ámbito de las asociaciones; - valoración de los conocimientos locales, en particular los tecnológicos; - comprensión de los distintos intereses de los usuarios de los recursos naturales; - formación de consenso mediante el diálogo y la negociación continua; - capacitación constante; - enfoque abierto (sin etapas o resultados definidos previamente); y - proceso de seguimiento negociado (conforme con criterios convenidos de común acuerdo).

Dichos principios encajan en el marco general de la gestion de terroirs y probablemente también en el marco de los MVS.

Los autores admiten que los usuarios de los recursos naturales no están divididos en grupos homogéneos, por lo que la participación de todos ellos es fundamental para el éxito del programa; y reconocen la importancia del contexto cultural cuando afirman que se legó al PSB una estructura organizativa preexistente. En el caso de la región septentrional del país, el legado institucional consistió en una mezcla de organizaciones “tradicionales” y otras más “modernas”. Los asuntos político-religiosos han sido dominio de las jefaturas tradicionales, que a su vez estaban bajo el control de una élite local (peuhls/tuaregs), que tradicionalmente administraba a los “esclavos” (rimaïbés). En el marco de los planes nacionales de descentralización se crearon grupos de aldea. Las guerras tribales y la revolución de 1983 contribuyeron apreciablemente a reequilibrar los poderes en favor de los grupos que en el pasado eran socialmente oprimidos.


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Como resultado de esta mezcla de elementos tradicionales y modernos, en la zona es posible hallar una plétora de organizaciones de esta zona, como lo atestiguan muchos proyectos de gestion de terroirs en África occidental, lo que puede repercutir de manera significativa en la expansión de los enfoques de los MVS en la región. En su mayoría, esas organizaciones tienen una aplicación muy limitada ya que su creación obedeció principalmente a las necesidades de apoyo de las intervenciones externas. Por esta razón, entre otras cosas sus miembros no tienen una idea clara de sus responsabilidades y las reuniones se celebran con irregularidad. Los proyectos de gestion de terroirs dieron origen a organizaciones dentro de las aldeas y por encima de ellas. En el ámbito de los movimientos campesinos asociativos de la región hay una tendencia hacia la democratización, mientras que las instituciones más tradicionales suelen ser más autócratas.

En el estudio mencionado se indica una correlación entre el número y la duración de proyectos de ordenación de recursos naturales y el número de instituciones encargadas de ella. Este fenómeno puede explicarse en parte por la tendencia de esos proyectos a hacer hincapié en la creación sistemática de instituciones para que ejecuten sus programas, y en parte por el hecho de que la población se organiza con facilidad para poder recibir los beneficios de la ayuda externa. Es importante observar que una vez más se trata de una lección importante para los enfoques de los MVS.

Barraud41 analiza la inclusión de los grupos de pastores en las organizaciones rurales en Guinea Marítima y el Chad oriental, que en gran medida es el resultado de los continuos conflictos entre los dos principales grupos de usuarios de las tierras agrícolas de esas zonas, es decir los pastores nómadas y los cultivadores sedentarios. En el estudio se examinan las diferentes estructuras de gestión de esos recursos vigentes en las dos zonas. En Guinea, existe una estructura asociativa igualitaria formada por agricultores y criadores a nivel de los grupos de las aldeas, y a veces a nivel de distrito. Los miembros de los comités son elegidos por los cultivadores y los pastores; su labor consiste en gestionar los conflictos, definir las normas y aplicarlas. También existen comités de prefectura, de carácter no igualitario, integrados sobre todo por consultores técnicos.

En el Chad oriental, a causa de los graves conflictos que oponían a los pastores nómadas y los cultivadores sedentarios, debido a una fuerte competencia por los recursos, los nómadas estuvieron a punto de perder sus derechos de acceso a los recursos hídricos, y por ello la seguridad de esos recursos para el pastoreo se ha convertido en una condición fundamental para la continuidad de los medios de sustento pastoriles. El proyecto estuvo acompañado por el establecimiento de una estructura de ordenación igualitaria, en la que los aldeanos y los nómadas tenían el mismo poder de definición y aplicación de las normas de gestión de la infraestructura y los recursos de pastoreo.

En ambos países, las instituciones igualitarias admiten la negociación explícita entre los grupos de usuarios. Su éxito ante la población local reside en su capacidad para aliviar las tensiones mediante la reglamentación amistosa y negociada de las normas. Los comités de gestión para los pastores nómadas de Guinea aseguran una efectiva indemnización directa de los agricultores por los daños que los pastores ocasionan a

41 Barraud, V. et al (2000) : Des Instances Paritaires Pour Gérer des Ressources Communes?


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sus tierras de cultivo. Este método de resolución de conflictos permite estimar los perjuicios más objetivamente, además de reducir los gastos recurrentes, en los casos en que la administración local deja de intervenir en las negociaciones. Del mismo modo, en el Chad, la implantación de la estructura mixta permite respetar genuinamente el estilo de vida nómada y reducir la frecuencia y gravedad de los conflictos. En ambos casos, esas instituciones han generado conciencia acerca de la necesidad de asegurar que los rebaños puedan desplazarse, así como un reconocimiento del papel positivo que desempeñan los pastores nómadas, a menudo considerados un problema por los elaboradores de las políticas y los proyectos.

Cabe destacar una vez más que esos dos grupos carecen de una homogeneidad interna. Los enfoques de los MVS y otros planteamientos centrados en las personas deben tener esto en cuenta puesto que si la homogeneidad se da por sentada, puede ocurrir que un subgrupo más determinado coopte el proceso y reprima así las opiniones de otros miembros del grupo.

En Guinea, los grupos de criadores no comparten los mismos intereses o las mismas estrategias de modos de vida. Para los dueños de grandes rebaños, los comités representan una pérdida de prestigio social y de su monopolio sobre la ordenación y el aprovechamiento de las llanuras, mientras que para los propietarios de rebaños más pequeños los comités han facilitado su acceso a esas tierras. Los cultivadores y jefes de mayor peso ven en los comités una pérdida de poder y una reducción de los recursos que consideran suyos, respecto a los nómadas, mientras que los beneficiarios de las mejoras hidroagrícolas y los explotadores costeros los consideran como un factor de protección para sus cosechas y de reembolso efectivo en caso de perjuicios.

Los pastores nómadas del Chad oriental poseen una marcada diversidad. Los dueños de rebaños más pequeños permanecen todo el año en una misma región y en su mayor parte cultivan el terreno y establecen alianzas privilegiadas con los aldeanos. Los nómadas medianos suelen permanecer más tiempo en el norte durante la estación de las lluvias y en primavera, a fin de aprovechar las llanuras de plantas herbáceas anuales. Los pastores de grandes dimensiones no explotan el agua superficial y se desplazan con celeridad hacia el sur para no verse obstaculizados por las rápidas crecidas. Los aldeanos no forman un grupo homogéneo: muchos de ellos son criadores y por consiguiente poseen estrategias específicas de acceso al agua y de preservación de los pastizales. Los demás habitantes no compiten con los nómadas respecto de los recursos de pastos. A pesar de la diversidad de intereses y estrategias, algunos de ellos son comunes a ambos usuarios, y representan el fundamento del enfoque asociativo, que se basa en el diálogo y la negociación.

Batterbury42 critica el enfoque basado en la gestion de terroirs y afirma que nunca faltarán casos para los que el terroir no ofrece una escala de intervención adecuada. Asimismo, pone en duda la capacidad de los departamentos gubernamentales locales para hacerse cargo de los elevados costos de capital relativos al mantenimiento de los programas de gestion de terroirs a largo plazo. Allison y Ellis amplían estas críticas hasta los enfoques comunitarios en el contexto de la pesca en pequeña escala. A este respecto, observan que si bien es cierto que la ordenación comunitaria parece cumplir diversos objetivos, como la adopción de decisiones a nivel local, la inclusión de los

42 Batterbury, S.P.G. (1998): Local Environmental Management, Land Degradation and the ‘Gestion de terroirs’ Approach in West Africa.


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conocimientos locales, la seguridad de la participación, etc., éstos se basan en supuestos que no siempre resultan verdaderos. Por ejemplo: que una comunidad sea un grupo de hogares cuyos modos de vida se basan en la pesca; que existen “aldeas pesqueras” en las que los administradores se preocupan por encima de todo del bienestar de las familias de pescadores y de la conservación de las poblaciones de peces; y que los derechos de uso del territorio basados en los lugares sean compatibles con el comportamiento de las familias de pescadores y los peces que capturan. Lo cierto es que la pesca artesanal suele caracterizarse por la migración temporal hacia las zonas con poblaciones de peces más numerosas, lo que es incompatible con los derechos territoriales basados en la residencia en un lugar. Todo esto refleja en general lo que se menciona más arriba en cuanto a la colocación que reciben los pastores nómadas en el marco de la gestion de terroirs.

La eficacia del enfoque basado en la gestion de terroirs se ve pues amenazada por los siguientes factores:

- limitaciones institucionales, - poderes reales de toma de decisiones; - tendencias de los gobiernos ; - el papel predominante de la administración estatal; - la ausencia de sistema de crédito; - la limitada capacidad material de los directas partes interesadas ; y - el carácter de la sociedad civil.

Estos factores pueden afectar análogamente la eficacia de los proyectos que se basan en otros enfoques centrados en las personas.


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CAPÍTULO 3: ENFOQUES Y ENSEÑANZAS DE AMÉRICA LATINA

Los sectores agrícola y rural de los países de América Latina son muy variados; por ello, presentan amplias diferencias en cuanto a estructura, crecimiento y capacidad para hacer frente a los nuevos desafíos que se plantean a los niveles mundial, regional y nacional. No obstante, esta región posee algunas semejanzas estructurales. De acuerdo con el FIDA43, las zonas rurales de América Latina y el Caribe se caracterizan por seis rasgos principales:

- un alto grado de desigualdad; - una elevada proporción de poblaciones indígenas en el sector de la población que

vive en pobreza; - la gran vulnerabilidad de las zonas rurales a los factores exógenos; - las graves deficiencias normativas e institucionales en áreas rurales ; - el problema relativo al acceso a la tierra, particularmente agudo; y - el considerable número de políticas económicas que, por norma general, se han

ensayado en la región.

3.1. Experiencia adquirida en materia de desarrollo rural integrado

A partir de los años sesenta esas semejanzas facilitaron la aparición de enfoques de desarrollo agrícola y rural típicos de América Latina. El que predominó hasta finales del decenio de 1970 fue el de desarrollo rural integrado44; y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desempeñó un papel fundamental en su adaptación y promoción en toda la región.

Entre los principales rasgos de este enfoque figuran una concepción holística y multisectorial de desarrollo, aplicada por lo general a proyectos en gran escala. Gallopín45 observa que el desarrollo rural integrado supone la inclusión, en un proyecto o programa, de múltiples objetivos, como el incremento de la producción y la productividad, la mejora social y la formación de capital físico. El autor indica otros elementos centrales de este enfoque, como son el intento de integrar medidas relacionadas con factores diferentes, la coordinación institucional y una mayor participación de los beneficiarios. Muchos de los proyectos de ese tipo se llevaron a cabo de manera aislada a nivel microeconómico, hasta que a finales de los años setenta se agudizó la necesidad de vincular los proyectos de desarrollo rural integrado con una política nacional explícita que fuera coherente con las estrategias de desarrollo sectoriales. En los años ochenta la crisis y recesión económica produjo diversas

43 FIDA (2002): “Documento estratégico regional: América Latina y el Caribe”, p. 3. 44 El enfoque de desarrollo rural integrado se ha aplicado en una variedad de contextos también fuera de América Latina. Durante el decenio de 1980 muchos de los encargados de la esfera del desarrollo rural pusieron en tela de juicio este tipo de enfoque a causa de sus costos elevados, su escasa eficiencia y la orientación impuesta “desde arriba” de la mayor parte de los proyectos que se basaban en él. No obstante, los enfoques centrados en las personas surgidos en los años noventa han podido asimilar valiosas enseñanzas de esas experiencias. Por ejemplo, el enfoque relativo a la gestion de terroirs se desarrolló como una de sus alternativas, y para ello se adaptaron las enseñanzas extraídas intentando ejecutar los proyectos de desarrollo rural en el campo de modo más útil, selectivo, satisfactorio y participativo. Asimismo, el marco de los MVS elaborado por el DDI ha acumulado enseñanzas y experiencias gracias a las deficiencias de los programas de desarrollo rural integrado. 45 Gallopín, G.C. (1998): The Restructuring of Tropical Land Use Systems.


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políticas de ajuste estructural, incluyendo drásticas reducciones del gasto público. Este hecho afectó profundamente a los proyectos de desarrollo rural integrado, en particular porque requerían inversiones sustanciales y sostenidas, con vencimientos a largo plazo. Dos proyectos efectuados con la asistencia del FIDA en la región de Ceará en el Brasil y en el estado de Oaxaca en México permiten comprender los objetivos y la estrategia de ejecución de proyectos de desarrollo rural integrado, así como los obstáculos que impidieron su pleno éxito.

El proyecto de Ceará

El proyecto de desarrollo rural integrado de la región de Ceará instaurado por el FIDA en los años setenta tenía como objetivo primario aumentar los ingresos y los niveles de vida de los pequeños agricultores mediante una mayor productividad agrícola y la expansión de las actividades no agrícolas en pequeña escala. En este marco, el fortalecimiento institucional se consideró fundamental para su éxito46. Se tenía previsto abordar simultáneamente todos los factores de índole técnica, económica e institucional que impedían a los pequeños agricultores explotar su potencial para mejorar sus niveles de vida e incrementar su productividad. Sin embargo, en el período en que se ejecutó el proyecto, Brasil enfrentó una grave sequía obligando al gobierno federal a crear un amplio programa de emergencia. Por esta razón, muchas de las instituciones involucradas tuvieron que abandonar sus tareas en el ámbito del desarrollo rural integrado 47.

Un problema experimentado en Brasil por las iniciativas de desarrollo rural integrado fue su excesiva dependencia de las tecnologías y sus intentos de enseñarlas a los pequeños agricultores. Los diseñadores del proyecto en cuestión no se percataron de que la lógica de los agricultores de subsistencia era mucho más compleja que el postulado de “maximización de las ganancias” normalmente aplicado en el caso de los grandes agricultores comerciales. Por consiguiente, los enfoques de los MVS aparentemente tienen mucho más que ofrecer a esos agricultores, tomando en cuenta la manera explícita en la que aprovechan los conocimientos locales. Además, los proyectos de desarrollo rural integrado en Brasil tampoco consideraron las graves dificultades relacionadas con el acceso a la tierra, asignando a esta cuestión un nivel de recursos mínimo, lo que significa que se lograron escasos resultados en este sentido. Este aspecto también es importante para los enfoques de los MVS, especialmente porque no han llegado a ocuparse adecuadamente de la “zona gris” de las políticas, las instituciones y los procesos. Como resultado, los profesionales y los elaboradores del marco de los MVS han insistido en que se incorporen en el marco un capital y un contexto políticos más explícitos48. Pese a todo, el FIDA considera que el proyecto de

46 FIDA: Brasil: Segundo Proyecto de Desarrollo Rural de Ceará. 47 Algo parecido ocurrió en México, donde la prolongada crisis económica, la hiperinflación y la política pública de austeridad fiscal llevaron a reducir, retrasar o no disponer de los fondos de contrapartida destinados al proyecto de desarrollo rural integrado en Oaxaca47. Los enfoques de los MVS también podrían verse ante este problema, especialmente en las zonas en que abundan los episodios de sequía y otros fenómenos meteorológicos. En este contexto destaca un interrogante que al parecer los enfoques de los MVS no logran resolver plenamente, referido a la capacidad de este tipo de proyectos para hacer frente a la desviación de los fondos o del apoyo institucional que puedan resultar de crisis imprevisibles de gran magnitud. 48 Para más información, véase Baumann, P (2000): Documento de trabajo 136: Sustainable Livelihoods and Political Capital; (2002) The Sustainable Livelihoods Approach and Improving Access to Natural Resources for the Rural Poor; Bebbington, A. (1999): Capitals and Capabilities.


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desarrollo rural integrado mencionado tuvo resultados satisfactorios pues se logró crear capacidad en los pequeños agricultores para agruparse en organizaciones y promover su mayor participación en el desarrollo rural, en particular por lo que se refiere a definir las necesidades locales y preparar y fijar prioridades en materia de proyectos. Parece entonces que los proyectos de desarrollo rural integrado han dejado algunos resultados duraderos que podrían ser adaptados en otros contextos y regiones por quienes vayan a aplicar otros enfoques en la región, tomando como base la capacidad existente y los niveles de participación ya alcanzados.

Figura 3.1: Carga de cabras obtenidas mediante actividades de investigación realizadas por la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria; Ceará (Brasil)49.

Fotografía: Franco Mattioli

El proyecto de Oaxaca

El FIDA también ejecutó un proyecto de desarrollo rural integrado en el estado de Oaxaca, en México, con el objetivo de incrementar la producción ganadera y alimentaria, generar empleo mediante la diversificación de la agricultura y proteger los recursos naturales por medio de la conservación del suelo, entre otras cosas. Todo esto se conseguiría mediante la prestación de servicios de producción agrícola (mejores y mayores servicios de extensión, titulación de tierras, aportación de crédito, fortalecimiento institucional del Instituto Nacional Indigenista [INI]), y los elementos fundamentales en este proceso serían el fomento comunitario, la participación de los agricultores y la administración del proyecto. Por consiguiente, el proyecto implantó una serie de mecanismos participativos, como los foros de planificación participativa y la consulta con los representantes elegidos en la población-objetivo. La supervisión múltiple y la falta de rendición de cuentas y transparencia de las instituciones participantes fueron algunas de las principales dificultades encontradas. Lo que en definitiva se deseaba conseguir mediante la participación era que los beneficiarios asumieran en cierta medida el proceso de desarrollo como algo propio, pero esto no ocurrió y el proyecto no logró aprovechar las formas de participación existentes. Este hecho provocó un número excesivo de organizaciones comunitarias, que no tenían

49 Extraída de: www.ifad.org/photo/region/PL/BR.htm


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claro cuáles debían ser sus funciones y responsabilidades en un contexto de desarrollo más amplio.

No obstante, con respecto al proyecto gemelo en la región de Ceará en el Brasil, el problema más grave enfrentado por el proyecto del FIDA en Oaxaca fue de naturaleza más bien externa. En efecto, el proyecto se concibió a finales de los años setenta, que coincidieron con un período de gran auge de la economía mexicana, pero se ejecutó durante una de las más agudas y prolongadas crisis económicas del país. La disparidad más significativa entre la planificación del proyecto y su ejecución obedeció al consiguiente impacto de esa crisis en la economía rural del estado de Oaxaca.

Figura 3.2: México: Proyecto de Desarrollo Rural de Oaxaca; Centro de Desarrollo administrado por el proyecto en las cercanías de Santa Ana Trapiche50.

Fotografía: Franco Mattioli

La perturbación ocasionada por la sequía en Ceará y la crisis económica en Oaxaca sobre el proceso virtuoso que esos dos proyectos intentaban emprender parece indicar que sus ambiciosos objetivos y los cuantiosos recursos disponibles no llegaron a arraigarse entre los agentes locales hasta un nivel suficiente para sostener las crisis externas que afectaban la frágil estructura social. Esta observación respalda la opinión de Pretty51 de que los enfoques de desarrollo rural integrado difieren de aquellos basados en el desarrollo sostenible en que los sistemas ”integrados” están diseñados o impuestos totalmente por expertos externos, que suelen prestar escasa atención a las necesidades, deseos o limitaciones locales, lo que los lleva a fracasar. Como resultado, el autor considera que el desarrollo sostenible depara nuevas oportunidades para el desarrollo rural y la erradicación de la pobreza.

50 Extraída de: www.ifad.org/photo/region/PL/BR.htm51 Pretty, J. (1999): Can Sustainable Agriculture Feed Africa?


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3.2. Los enfoques territoriales y el ordenamiento territorial

A partir del decenio de los ochenta muchas zonas rurales de América Latina experimentaron un cambio político-económico y sociocultural de gran alcance52.Algunos de los factores y elementos de ese cambio son:

¶ la aceleración del proceso de transición demográfica, que determinó una progresiva reducción del tamaño de las fincas (“minifundismo”), la difusión y adopción de tecnologías introducidas por la revolución verde (variedades de semillas de elevado rendimiento, fertilizantes) y la intensificación del flujo migratorio rural y urbano;

¶ la sustitución de los canales de comunicación tradicionales entre la economía campesina y el mercado (por ejemplo cliente/padrón, habilitación, caciquismo, “funcionalismo doble”) por nuevas formas más modernas como la agricultura contractual;

¶ el impacto de las iniciativas de desarrollo rural integrado emprendidas en los años sesenta y setenta que, si bien no alcanzaron todos sus objetivos económicos y sociales de gran alcance, lograron mejorar la infraestructura de transporte y el acceso a los servicios rurales básicos como las escuelas, los servicios de salud, la extensión y el crédito;

¶ la difusión masiva en las zonas rurales de actividades de alfabetización y educación primaria y de medios electrónicos, que contribuyeron notablemente a cerrar la brecha entre los sectores rural y urbano de América Latina;

¶ la progresiva diversificación de las estrategias de subsistencia a través de actividades a nivel local de carácter non-agrícolas (comercio, reparaciones, elaboración de alimentos, empresas familiares, maquilas, etc.) o actividades non-agrícolas de personas fuera de la finca (trabajadores rurales o industriales itinerantes), que fue cobrando cada vez más importancia para la economía de los hogares rurales;

¶ el surgimiento de la migración internacional como un recurso fundamental utilizado por la población rural en forma creciente para amortiguar los efectos de las crisis sociales e individuales, o para revitalizar (mediante las remesas) las descapitalizadas economías de sus hogares; y

¶ la difusión en la sociedad rural de nuevas reivindicaciones, por ejemplo en relación con la identidad cultural y la integridad del medio ambiente, junto con las históricas luchas de los movimientos campesinos en pro de la justicia social y la tierra.

Entre los decenios de 1980 y 1990, este cambio —que puede resumirse en el concepto de “nueva ruralidad”— reflejó el impacto de la globalización en las sociedades rurales

52 Véase Giarracca, N. (2001): Una nueva ruralidad en América Látina?; Schejtmann, A. & Berdegué, J. (2003): Desarrollo Territorial Rural.


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latinoamericanas. A nivel de políticas, esta transformación se vio facilitada por tres elementos fundamentales:

1. el denominado “reajuste estructural“impuesto a los gobiernos nacionales por algunas instituciones internacionales y donantes poderosos como una solución a la crisis de la deuda. A menudo esto comportó el desmantelamiento de los planes “verticales” de desarrollo rural y reforma agraria en gran escala administrados por los gobiernos en los años sesenta y setenta, así como la transferencia de las responsabilidad de desarrollo rural a las fuerzas del mercado y a la sociedad civil (con la asistencia de los donantes);

2. la desconcentración y descentralización de las responsabilidades administrativas y (en menor grado) del poder político, que se plasmaron en políticas y leyes dirigidas a fortalecer la capacidad de toma de decisiones de las instituciones de administración local (en particular los departamentos y los municipios) y (en grado mucho menor) a transferir estas últimas los recursos necesarios para emprender los procesos de desarrollo con relativa autonomía.

3. un cambio de orientación parcial del desarrollo rural basado en el crecimiento y la modernización al paradigma de desarrollo sostenible. Al igual que en otras partes del mundo, en América Latina la sostenibilidad se interpretó en un principio como una interacción entre el desarrollo económico y la conservación de la base de recursos naturales. Sin embargo, tan pronto como ese principio se redefinió en función de la equidad intergeneracional (es decir como el equilibrio entre los beneficios a corto y a largo plazo), el desarrollo rural sostenible se convirtió en un paradigma global en el que encontró cabida una variedad de asuntos ambientales, socioeconómicos y socioculturales, entre ellos la protección de la biodiversidad, la ordenación de los recursos naturales, la reducción de la pobreza, la equidad de género, la democratización de la sociedad civil y los derechos de los pueblos indígenas.

3.2.1 Estructura y componentes

Los enfoques territoriales de desarrollo rural se originaron durante el decenio de 1990 al interno de la comunidad académica y de los especialistas en desarrollo de América Latina, como respuesta a los elementos fundamentales en materia de políticas que se acaban de citar y frente a la nueva ruralidad que tomaba pie en el continente. Al margen de las diversas denominaciones que han recibido de acuerdo con los países (“ordenamiento territorial”, “desarrollo local”, “desarrollo municipal”, etc.), estos enfoques comparten los siguientes elementos:

¶ la atención prioritaria al territorio local, que en líneas generales se define como la unidad territorial donde es más verosímil que se instauren procesos de desarrollo sostenible; y

¶ la finalidad de fomentar la capacidad de los gobiernos descentralizados y de la sociedad civil para poner en marcha esos procesos dentro de su territorio.53

53 Schejtmann, A. & Berdegué, J. (2003): Desarrollo Territorial Rural.


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Los enfoques territoriales conciben el territorio tanto como un espacio geográfico como una construcción histórica54. La dimensión geográfica del territorio consiste en su superposición total o parcial (más frecuente) con una entidad geofísica definida mediante criterios ecológicos, como una cadena montañosa, una cuenca hidrográfica, una isla o una micro región climática. La dimensión histórica del territorio está definida por factores relacionados con la presencia y la permanencia del hombre, como la etnicidad, una particular orientación productiva (p. ej., el predominio de un sistema agrícola específico, cultivo o empresa agroindustrial) o, muy a menudo, la existencia de una entidad geopolítica local (como un municipio). Estos factores determinados por el hombre configuran una identidad territorial, que se advierte en el sentimiento de pertenencia a ese territorio compartido por sus habitantes (con niveles variables). De hecho, dicha identidad representa el indicador básico de la existencia de un territorio en calidad de construcción histórica.

Por lo general la identidad territorial es más evidente en las zonas geográficas pequeñas, como una comunidad rural (p. ej., los “terruños”, o en francés los terroirs).En las unidades territoriales de mayor tamaño esa identidad puede ser más débil, por ejemplo en un departamento, región, nación o incluso una formación histórica transnacional (como América Latina en su conjunto). Sin embargo, los enfoques territoriales no consideran estos micro-territorios o macro-territorios escenarios apropiados para el proceso de desarrollo territorial. En su lugar, se centran en territorios suficientemente pequeños para permitir una pronta y considerable identificación por parte de los agentes sociales y suficientemente grandes para contener los activos naturales, económicos, sociales, tecnológicos, financieros, jurídicos y políticos necesarios para impulsar el desarrollo sostenible. En la práctica, esas unidades medianas corresponden a los niveles inferiores de la estructura territorial administrativa del Estado-nación descentralizado, es decir a los municipios o conjuntos de municipios (las mancomunidades), o a cualquier otra unidad territorial en la que las instituciones de la sociedad civil y las estructuras administrativas locales se interrelacionan directamente55. Desde esta perspectiva, el concepto de desarrollo territorial sustancialmente coincide con el de desarrollo local.

En fecha más reciente, la definición de unidad territorial mediana a nivel local ha incorporado dos elementos adicionales: la existencia de vínculos relativamente autónomos entre los medios urbano y rural y el desarrollo de un conjunto de actividades productivas como consecuencia de la orientación agronómica y económica del territorio. El primero de ellos se fundamenta en la presencia en el territorio de un centro urbano pequeño o mediano, cuya población oscila entre 10 000 y 100 000 habitantes, capaces de consumir, elaborar y comercializar productos rurales mientras presta servicios a los habitantes del medio rural56. El conjunto de actividades productivas se refiere a la concentración, dentro del territorio, de empresas que producen un determinado producto básico agrícola, agroindustrial o industrial y a la sinergia que esto favorece en cuanto a los conocimientos tecnológicos, el capital social

54 Warren, P. (2001): Reflexiones sobre ordenamiento territorial local e investigación-acción participativa en América Latina; Equipo del SDAA (2003): El diagnóstico territorial participativo. Hacia la mesa de negociación. Orientaciones metodológicas.55 Warren, P. (2001) ibid.56 Schejtmann, A. (1999): “Las dimensiones urbanas en el desarrollo rural”. Revista de la CEPAL, 67.


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y la capacidad de esas empresas para actuar en el mercado nacional o mundial de manera cuasi-corporativa57.

Los enfoques territoriales, abordan la situación general de un territorio a cualquier momento dado, como el resultado de un proceso que abarca múltiples factores, como son la base de recursos naturales, la distribución de los modos de vida en la sociedad, la disponibilidad de conocimientos especializados adecuados, la eficiencia de la administración local, la eficacia de los vínculos entre los medios rural y urbano y la capacidad relativa para participar en los mercados nacionales e internacionales (véase más abajo). Este proceso se desenvuelve de forma espontánea y refleja los factores endógenos “de repulsión” y los factores exógenos “de atracción” (que se originan en los entornos económicos y políticos nacional y mundial en los cuales se encuentra inmerso el territorio local). El supuesto básico de los enfoques territoriales consiste en que los agentes locales tienen la posibilidad de ejercer un mayor control sobre el cambio generado por los factores endógenos y exógenos a fin de maximizar los elementos y factores que sostienen el desarrollo rural y minimizar los que producen un impacto perjudicial en la identidad local ambiental, económica, social y cultural. En otras palabras, es posible promover una mejor gestión de las dinámicas territoriales. En el decenio de 1990 esto pasó a denominarse “ordenamiento territorial”.

El concepto de ordenamiento territorial nace de las políticas verticales impulsadas por el Estado, dirigidas hacia la ordenación de los recursos naturales o de los ecosistemas de mayor importancia. No obstante, en cuanto el desarrollo sostenible dejó de centrarse en los vínculos entre la economía y el medio ambiente para dar paso a una relación de equilibrio más general entre los costos y los beneficios a corto y a largo plazo (y su distribución), el campo de acción del ordenamiento territorial se expandió hasta abarcar no sólo la ordenación de los recursos naturales sino el desarrollo territorial en general. Además, una vez que el término “ordenamiento” se aplicó a un enfoque “de abajo hacia arriba” de las dinámicas de desarrollo, perdió su connotación “vertical” y pasó a denotar un proceso de concertación en que participaban todos los interesados directos del territorio58. Este cambio de orientación doble se vio confirmado por el tono sociopolítico (y no meramente técnico o económico) de las decisiones relativas al ordenamiento territorial. De este modo, el concepto de ordenamiento se articuló con la crítica política predominante en las concepciones de las ciencias sociales y el desarrollo en América Latina.

3.2.2 Historia, evolución y vínculos institucionales

Los enfoques territoriales latinoamericanos tienen dos orígenes diferentes. Como se señala más arriba, en algunos casos derivan de intentos anteriores de unir las medidas encaminadas a una utilización más sostenible de los recursos naturales con una modalidad de ordenación que partiera de la base, con el apoyo de metodologías participativas. Un ejemplo útil de esta corriente “ambientalista” del ordenamiento territorial la ofrecen los resultados obtenidos a partir de la primera mitad del decenio de 199059 por las instituciones y los programas afiliados a la Red Latinoamericana de

57Altenburg y Meyer-Stammer (1999), citados por Schejtmann, A. & Berdegué, J. (2003): ibid.,denominan esta propiedad “eficiencia colectiva”. 58 Dourojeanni, A. (1993): Procedimientos de gestión para un desarrollo sustentable.59 Durojeanni, A. (1994): Políticas públicas para el desarrollo sustentable.


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Manejo de Cuencas Hidrográficas en distintos países (Chile, Bolivia, Ecuador, Perú) mediante sus actividades participativas e integradas de ordenación de cuencas.

La segunda corriente, conocida como “desarrollo local”, se encuentra relacionada con las políticas de desconcentración y descentralización relativas al reajuste postestructural, que impulsaron a los gobiernos locales a asumir las funciones tradicionalmente desempeñadas por el gobierno central, como el fomento del desarrollo económico, el mantenimiento de la infraestructura, la prestación de servicios y cierto grado de protección contra los riesgos para el medio ambiente. El hecho de que la mayor parte de los administradores y políticos locales carecieran de la necesaria competencia técnica a menudo facilitó el acceso a los Concejos Municipales por parte de las instituciones de la sociedad civil (empresas, centros de investigación, organizaciones populares, sindicatos, cámaras de comercio, etc.) en grado de prestar un nivel de asistencia apropiado. Además, debido a los limitados recursos públicos, la necesidad de agrupar iniciativas públicas y privadas (y a veces ofrecer asistencia internacional) cobró cada vez mayor fuerza. Como resultado, las administraciones locales perdieron su alcance “burocrático” tradicional y se convirtieron en el punto de convergencia de los procesos de consulta y de concertación, con participación de todos los actores sociales del territorio municipal. Durante la primera mitad de los años noventa esta evolución fue especialmente evidente en los países cuyos gobiernos —debido a los graves conflictos políticos nacionales— no estaban suficientemente capacitados o legitimados para controlar el Estado periférico, por lo que los gobiernos locales descentralizados adquirieron un alto grado de autonomía (por ejemplo en Colombia, El Salvador, Perú y Chile).

Posteriormente, valiéndose de los prometedores resultados conseguidos en algunas actividades piloto, los gobiernos nacionales latinoamericanos empezaron a reconocer los procesos locales de ordenamiento territorial y desarrollo local como medios para poner en práctica el objetivo fundamental que había inspirado las políticas de desconcentración y descentralización61. Con este fin, en la segunda mitad de los años noventa se promulgaron diversas leyes nacionales de ordenamiento territorial o desarrollo local a fin de facilitar la colaboración entre las instituciones de administración pública descentralizadas y las organizaciones de la sociedad civil, y reglamentar la planificación y gestión del desarrollo. Algunos ejemplos son la Ley de Participación Popular (1995), la Ley Orgánica de Municipalidades (1996) y la Ley de Ordenamiento Territorial (1997) de Bolivia; la compleja recopilación de leyes y reglamentos de ordenamiento territorial emitidos por el Gobierno de Colombia entre 1997 y 2000; y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2002) de México.

En esos mismos años, la ratificación gubernamental de las prácticas de ordenamiento territorial y desarrollo local llevaron a diversos donantes y organizaciones de asistencia para el desarrollo que trabajaban en el continente a incorporar esos nuevos enfoques a sus políticas regionales. En un reciente estudio62 se señala que en algunos

61 Como observa Von Haldernwang, C.; (1997): “Descentralización, fases de ajuste y legitimación”. Diálogo científico, 6, 2:9-26, esto permitía a los gobiernos centrales responder con un costo menor a las demandas de la sociedad civil y de los grupos de presión. 62 Schejtmann, A. & Berdegué, J. (2003): Desarrollo Territorial Rural.


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documentos de políticas producidos últimamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el FIDA, el Banco Mundial, la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) se hace especial referencia a la importancia del enfoque territorial para tratar de resolver los problemas de desarrollo rural (incluida la pobreza)63. En ese mismo estudio se ponen de relieve los vínculos entre los aspectos teóricos y prácticos de los enfoques territoriales latinoamericanos de desarrollo sostenible y de otros enfoques análogos aplicados en los países del norte del mundo, como el Programa LEADER de la Comisión Europea64 y el programa del gobierno canadiense Canadian Rural Partnership.

3.2.3 Los enfoques territoriales y el ordenamiento territorial en la FAO

Si bien en las últimas conferencias regionales de la FAO para América Latina65 se trataron algunos temas abarcados por los enfoques territoriales (como la gestión pública descentralizada, las reformas de las instituciones rurales y los vínculos entre los sectores público y privado), debe admitirse que hasta la fecha esta organización no ha mostrado capacidad (o interés) para incorporar plenamente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en su programa de políticas. Cualesquiera que sean las razones, esta decisión institucional contrasta con la labor normativa pionera que realiza desde 1997 en la sede de la FAO un pequeño grupo de funcionarios y consultores del Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA, por sus siglas en inglés), y también con diversas iniciativas en materia de desarrollo local y ordenación territorial emprendidas por la FAO en el marco de algunos de sus proyectos de campo en América Latina y otros países (por ejemplo, el Proyecto Interregional para la Participación en la Conservación y el Desarrollo de las Tierras Altas, en Bolivia; el Proyecto Lempira Sur, en Honduras; y el Proyecto de Apoyo al Programa General de Reforma Agraria en Filipinas).

La labor normativa efectuada por el SDAA en materia de desarrollo sostenible deriva de dos fuentes complementarias: por una parte representó un intento de aplicar, en el contexto de los proyectos de desarrollo (y en particular de las iniciativas de ordenación de tierras y de reforma agraria), los instrumentos analíticos y metodológicos desarrollados por la escuela francesa de los systèmes agraires66; por la otra, recibió una considerable influencia de los resultados obtenidos por Italia en materia de sviluppo locale (desarrollo local) y gestione del territorio (ordenación del territorio)67.

63 A partir de comienzos del decenio de 1990, se adquirió un considerable nivel de experiencia en los procesos locales de desarrollo económico también en América Latina y otros países gracias a las actividades del PNUD/UNOPS y la OIT (véase a este respecto Catenacci, B. (2000) Local Economic Development Agencies). Esta última organización organiza, desde 1998, un curso de maestría a distancia en desarrollo local. 64 LEADER es la sigla de Liaisons Entre Actions de Dévéloppement de l’Europe Rural (Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural ). 65 Berdegué, J. & Schejtmann, A. (2003): ibid.66 Mazoyer, M. & Roudart, L. (1997): Histoire des agricultures du monde. Du néolitique à la crise contemporaine; FAO (1999) Guidelines for Agrarian Systems Diagnosis.67 En particular, el modo en que el SDAA entiende el ordenamiento territorial se ha beneficiado directamente de la experiencia en materia de ordenación territorial periurbana adquirida en la región nordeste de Italia con la asistencia técnica de la Universidad de Padua (Franceschetti, G. (2000):Dinamiche fondiarie nelle aree periurbane). Además, el concepto de “pacto territorial” (Equipo del SDAA (2003): El diagnóstico territorial participativo; Groppo, P. (2003) Desde el diagnóstico participativo) se deriva a todas luces de la política italiana relativa a los patti territoriali (es decir


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Asimismo, el enfoque del SDAA incorporó algunos elementos de ordenación de cuencas participativa e integrada elaborados en el marco del mencionado Proyecto Interregional para la Participación en la Conservación y el Desarrollo de las Tierras Altas68, que entre otras cosas preveía la aplicación del paradigma de investigación-acción participativa (véase más abajo) a la ordenación territorial.

El ensayo de esta combinación en diversos entornos (Bolivia, Brasil, Colombia, Venezuela, Filipinas, Angola y Mozambique) ha contribuido a perfeccionar progresivamente una propuesta metodológica para el diagnóstico territorial participativo, que actualmente está en examen, para su posterior validación. Para formular dicha propuesta se han aprovechado diversos intercambios con colegas de América Latina y Europa oriental, en ocasión de acontecimientos especiales celebrados en Caracas (2001) y Budapest (2003). Recientemente (17 a 20 de junio de 2003) tuvo lugar en Cali (Colombia) un tercer taller internacional titulado “Territorio y Desarrollo Sostenible”, organizado por el SDAA en colaboración con el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) y el Institut de Recherche pour le Dévéloppement (IRD) de la Universidad de Montpellier (Francia). El taller reunió a expertos y profesionales de distintos países de América Latina con la finalidad de instaurar un foro de intercambio de experiencias y conclusiones de las evaluaciones sobre los procesos y los métodos de ordenamiento territorial participativos y negociados, y de explorar vías de realización de las nuevas iniciativas de desarrollo territorial cónsonas con el contexto político-económico y sociocultural que iba cobrando forma en los países latinoamericanos (SDAA, CIAT, IRD, 2003; Groppo y otros, 2003).

3.2.4 Aspectos centrales, análisis, planificación, aplicación, evaluación

Por definición, los enfoques territoriales se centran en la compleja red de vínculos e interacciones entre los factores ambientales, económicos, sociales y culturales que delimitan, determinan y orientan el desarrollo territorial. Esto comprende los vínculos y las interacciones que se registran dentro de un territorio y en relación con los territorios vecinos, la economía nacional, la sociedad, la cultura y los mercados mundiales. Ambos tipos de vínculos e interacciones se abordan como procesos evolutivos muy dinámicos, propensos a modificarse conforme lo hace el territorio y el contexto macroeconómico en que éste se encaja69.

Esta concepción holístico-sistémica y dinámico-histórica del desarrollo territorial suele dar lugar a modelos analíticos muy complejos, caracterizados por un sinnúmero de variables e indicadores70. Si bien resulta útil para describir y comprender cabalmente la situación de cada lugar, esta complejidad resulta difícil abordar en el contexto de los procesos locales de diagnóstico y planificación orientados a la acción (véase más abajo

acuerdos concertados entre el gobierno central y las administraciones locales para prestar apoyo, mediante la aportación de incentivos y líneas de crédito ad hoc, a las pequeñas empresas agrícolas e industriales, con miras al desarrollo de las zonas marginales; Garofoli, G. (1998): “Desarrollo rural e industrialización difusa: aprendiendo de la experiencia italiana”). 68 Warren, P. (1998): Developing Participatory and Integrated Watershed Management; Warren, P. et al (2000). 69 Equipo del SDAA (2003), Schejtmann and Berdegué (2003). 70 Véanse por ejemplo: Catenacci (2000); Gobierno de Colombia (1998); Gobierno de Bolivia (1999); Municipalidad de Cali; Intendencia Municipal de Montevideo (1997); Municipio de Santiago de Cali (1999).


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la sección 3.2.5). Por esta razón, uno de los desafíos más importantes con respecto a los enfoques territoriales consiste en controlar la posible proliferación de factores que deben tenerse en cuenta en los análisis, sin que pierdan por ello su orientación holístico-sistémica y dinámico-histórica.

En este sentido, no parece existir un modelo o sistema consolidado y unívoco. En cambio, los modelos analíticos que se vayan a aplicar al proceso de diagnóstico y planificación territoriales dependen mucho del contexto. Es decir, suelen indicar las cuestiones y los problemas más importantes que resultan de una exploración inicial del territorio. Esta exploración supone una negociación, entre los actores sociales que toman parte en el diagnóstico, acerca de lo que es pertinente e importante para un territorio dado. Un ejemplo de este tipo de actividad preliminar de elaboración de modelos puede observarse en las actividades participativas de diagnóstico y planificación realizadas en la subcuenca de San Carlos (Municipalidad de La Guardia, Departamento de Santa Cruz, Bolivia) en el marco del Proyecto Interregional mencionado.71

Durante esas actividades, la necesidad de limitar la complejidad, la duración y los costos de la fase inicial de diagnóstico y planificación motivó al equipo facilitador (integrado por expertos internacionales y nacionales y representantes de la municipalidad) a diferenciar a cinco grupos de variables fundamentales que debían tomarse en consideración en el análisis, a saber:

1. cubierta del suelo, esto es, la distribución en el espacio territorial de las formaciones vegetales naturales o inducidas por el hombre (bosques, pastizales, tierras agrícolas, etc.) y sus cambios a lo largo del tiempo;

2. dinámica demográfica, es decir las modificaciones de la estructura de la población relacionadas con el crecimiento natural y las corrientes migratorias;

3. estratificación social, esto es, las diferencias entre los grupos sociales locales en función de la riqueza, la posición social y el grupo étnico;

4. estrategias de subsistencia, o la manera en que los miembros de estratos sociales diferentes se ganaban la vida (incluyendo las actividades en la finca o fuera de ella y actividades no agrícolas); y

5. vinculaciones políticas, es decir las relaciones entre los grupos y las organizaciones a nivel de aldea, la municipalidad y las instituciones departamentales o nacionales.

71 Warren (1999): ibid.; Warren (2000): ibid.; Equipo del SDAA (2003): ibid.


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Figura 3.3: Marco analítico de la dinámica territorial adoptado en la cuenca de San Carlos (Bolivia)72

72 Warren, P. (2000): ibid.

Cubierta del suelo

Estratificación social

Dinámica demográfica

Estrategias de subsistencia

Vinculaciones políticas



Estrategias de subsistencias


Cubierta del suelo




PASADO

PRESENTE

FUTURO

TRAYECTORIA

Cubierta del suelo



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Estos grupos de variables se seleccionaron por su capacidad para percibir situaciones caracterizadas por fenómenos agudos de degradación de la tierra, flujos migratorios complejos, notables desequilibrios socioeconómicos y diferencias étnicas entre los habitantes del territorio, una marcada tendencia de la economía de los hogares hacia la diversificación de los ingresos no agrícolas y los conflictos perturbadores entre las organizaciones populares y las instituciones oficiales locales. Se consideró que el análisis de la evolución histórica de estas variables (también en vista de los cambios que caracterizan las relaciones entre el territorio y el medio ambiente “externo” permitiría reconocer la evolución general y los principales problemas de que debía ocuparse el proceso de planificación participativa (véase la figura 3.3).

Esta elección resultó muy satisfactoria. El modelo analítico le permitió a quienes participaron en el diagnóstico participativo, la posibilidad de preparar un plan de desarrollo que abarcaba el control de los principales riesgos para el medio ambiente (desprendimiento de tierras e inundaciones), el apoyo de los procesos de diversificación de los modos de vida en función de los activos efectivamente al alcance de los grupos (incluyendo las personas pobres sin tierras) y la mejora del flujo de comunicaciones entre las organizaciones populares y las instituciones oficiales (en su conjunto, se trató de un plan muy adecuado, habida cuenta de los recursos disponibles). En el plan se incluyó también un sistema de evaluación del impacto, basado en el marco analítico citado más arriba, a fin de verificar si las actividades convenidas podrían resolver (o al menos reducir) a medio plazo (3 a 5 años) los problemas planteados durante el proceso de diagnóstico.

3.2.5 Metodologías e instrumentos

El ejemplo “interno a la organización” descrito anteriormente también pone de relieve la importante función que el método participativo desempeña para el diseño, la planificación y la gestión de los procesos de desarrollo territorial. A pesar de ello, las fuentes consultadas en América Latina para preparar este informe al parecer dedican escasa atención a la sistematización de una metodología participativa para el desarrollo territorial.

Algunos gobiernos, por ejemplo los de Colombia (1998) y Bolivia (1999), hacen especial hincapié en las que se denominan“mesas de concertación”. Se trata de foros locales en los cuales los actores sociales e institucionales locales y externos comparten opiniones con objeto de lograr el consenso acerca de cuáles cuestiones deben ser tomados en cuenta e incluidos en la planificación territorial. De hecho, el papel de las mesas de concertación (u otros foros análogos) es crucial para que la planificación territorial deje de ser un proceso impuesto desde arriba y se lleve a cabo partiendo de la base73. Sin embargo, diversos factores pueden comprometer el valor de los resultados obtenidos, en particular: i) la medida en que los participantes en el proceso representan legítimamente los grupos sociales del territorio, y ii) la validez y fiabilidad de la información sobre la que se fundamentan las opiniones formuladas y las decisiones adoptadas.

Por lo que se refiere a este último aspecto, es necesario subrayar que en América Latina buena parte de la experiencia en materia de diagnóstico del territorio se refiere a

73 Groppo, P. et al (2003): ibid.; Equipo del SDAA (2003): ibid.


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estudios convencionales “rígidos” que dan escasa cabida a la participación activa de los agentes locales, o bien a actividades basadas en la demanda y de carácter más participativo. Estas últimas a menudo dan como resultado tan sólo unas largas listas en lugar de determinar correctamente la evolución y los problemas del territorio que podrían orientar una planificación acertada a nivel local. Esto ha llevado a algunos profesionales de la FAO a ensayar el uso de la investigación-acción participativa74 en el contexto de determinadas prácticas de desarrollo territorial.

De acuerdo con el término “educación popular” utilizado por Paulo Freire75 y los estudios de Orlando Fals Borda76, la investigación-acción participativa se define como un proceso de aprendizaje mediante el cual profesionales e investigadores con experiencia en múltiples disciplinas ayudan a la población local a comprender mejor su situación, aportando para ello conceptos analíticos e instrumentos metodológicos que generen información válida, fidedigna y pertinente77. Algunos ejemplos son:

¶ la identificación conjunta por el agricultor y el experto en agronomía de las amenazas y oportunidades agronómicas presentes en la finca;

¶ la determinación de los principales factores que ponen en peligro el medio ambiente, mediante la interpretación, en grupos pequeños, de series cronológicas de mapas del territorio realizados mediante sistemas de información geográfica (SIG);

¶ el análisis participativo ex-ante o ex-post de los costos y beneficios con respecto a una empresa rural nueva, con la asistencia de un economista agrario;

¶ el análisis participativo de los estratos sociales y las relaciones étnicas al interno de la comunidad (análisis de las partes interesadas), con la ayuda de un especialista en ciencias sociales; y

¶ el examen, junto con los actores locales, de estudios etnográficos a fin de que la nueva generación tenga conciencia de los factores determinantes, los resultados y las perspectivas de los cambios socioculturales.

Estos ejemplos (extraídos del caso boliviano expuesto con anterioridad78) parecen indicar que la investigación-acción participativa consiste básicamente en socializar los

74 Warren, P. et al (2000): ibid.; Warren, P. (2001): ibid.; Equipo del SDAA (2003): ibid.; Groppo, P. et al (2003): ibid.75 Freire, P. (1971): Pedagogia degli oppressi.76 Véanse Fals Borda, O. & Rahman, M.A. (1991): Action and Knowledge: Breaking the Monopoly with Participatory Action-Research.77 Cabe subrayar que la investigación-acción participativa difiere de casi todas las forma más “convencionales” de evaluacion rural participativa (ERP) pues asigna a los expertos científicos y técnicos una función fundamental en los procesos participativos. Mientras que los expertos en ERP por lo general presuponen que el nivel de comprensión de la realidad que poseen los no especialistas tiene validez y fiabilidad suficientes para permitirles resolver los problemas comunitarios, la investigación-acción participativa considera que en la mayoría de los casos la capacidad de los no especialistas para analizar y transformar la realidad necesita recibir mayor impulso mediante la transferencia de determinados conocimientos científicos y elementos técnicos (Argyris 1990). 78 En el Equipo del Servicio de Instituciones y Participación Rurales (SDAR) (2003) figura una lista de instrumentos de investigación-acción participativa para el ordenamiento territorial.


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conocimientos especializados de los profesionales (y en ensayar su validez y pertinencia desde el punto de vista de la población del lugar). Esto abarca a la vez la generación de conocimientos y su divulgación a la comunidad. Además, la investigación-acción participativa presupone como “prueba de validación” del proceso de divulgación que se logre generar una mayor conciencia entre los agentes sociales y una actitud favorable al cambio79.

Una reciente contribución del SDAA80 a la metodología de diagnóstico y planificación territoriales tal vez representa el intento más sistematizado de articular el paradigma de investigación-acción con el proceso de formación de consenso tipificado en las “mesas de concertación” latinoamericanas.

El modelo del SDAA divide el proceso de diagnóstico y planificación territorial en tres fases generales: mirada, comprensión y horizonte de negociación. La primera de ellas tiene por finalidad identificar las principales dificultades del desarrollo territorial y los informadores clave, que pueden proporcionar valiosos conocimientos sobre la situación local. En esta primera fase también se realizan actividades de concienciación para favorecer la participación pública en el proceso y la potenciación de la capacidad de acción de los grupos sociales más débiles.

En la segunda fase, se efectúa un cuidadoso análisis de los actores a fin de establecer los diferentes intereses e inquietudes en el seno de la sociedad civil y evaluar los desequilibrios de poder. Se elabora luego un marco analítico que abarca los factores socioeconómicos, productivos y ecosistémicos que influyen en las dificultades y los problemas planteados en la primera fase, y se reúne información útil. Posteriormente, ésta se analiza desde una perspectiva cronológica para reconocer las orientaciones a medio y a largo plazo que afectan al desarrollo territorial y hacer proyecciones para el futuro, mediante fuentes verbales y cartográficas (SIG). Para ello hace falta un uso dinámico del marco analítico con objeto de provocar reacciones de causa y efecto, la determinación de los factores de riesgo y circuitos cerrados de retroalimentación. Puesto que en esta fase se hace participan los representantes de los actores locales, los facilitadores pueden comenzar a difundir sus competencias en materia de análisis sistémico a la comunidad, dando inicio a la socialización.

En la tercera fase se comunican a los actores locales, a través de los medios más adecuados para cada contexto (reuniones, medios interactivos, etc.), las conclusiones y los resultados de la segunda fase. Se trata de una valiosa oportunidad para examinar y validar, junto con los actores sociales locales, las conclusiones relativas al diagnóstico del territorio, y también para instituir el grupo que participará en las mesas de negociación. Tras haber cumplido estas condiciones, se emprende la planificación participativa, que se centra en: las medidas que podrían contribuir a resolver los problemas identificados durante el diagnóstico; la evaluación de su viabilidad social y técnica; y la determinación negociada de las aportaciones y funciones que corresponderán a cada actor local durante el proceso de aplicación.

Es probable que la principal fortaleza de este modelo resida en su capacidad para agrupar diferentes orientaciones y experiencias (muchos de los cuales proceden de

79 Argyris, C.I; Ayales, E.D.; et al (1990): Action Science.80 Equipo del SDAA (2003): ibid.; Groppo (2003) ibid.


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otros enfoques de desarrollo de los años noventa81) y así dar forma a un itinerario operativo flexible de diagnóstico y planificación, con buenas perspectivas de adaptación a distintas situaciones y entornos. Sin embargo, hasta la fecha este modelo se ha aplicado sólo parcialmente y en escala limitada, dejando sin respuesta diversas interrogantes en cuanto a: el ámbito de intervención; las condiciones jurídicas y políticas que podrían permitir (o impedir) la aplicación de este proceso de diagnóstico y planificación participativos; la representatividad de los participantes en las mesas de negociación; la gestión de unos fenómenos sumamente avanzados de exclusión y marginalidad sociales; y, por último, pero no menos importante, la continuidad del proceso una vez que se concluya el apoyo externo82. La posibilidad de encontrar respuestas prácticas a estos interrogantes y de consolidar una propuesta general depende en gran medida del interés que muestren las dependencias de la FAO hacia los enfoques territoriales y el desarrollo local (en América Latina y en otras regiones).

81 Entre ellos, la ordenación participativa (Borrini-Feyerabend, G. (1996): Collaborative Management of Protected Areas: Tailoring the Approach to the Context) y la gestion de terroirs.82 Groppo, P. et al (2003): ibid.


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3.3 La adaptación del enfoque de los MVS al contexto brasileño

A finales del decenio de 1990 se intentó adaptar el enfoque de los MVS al contexto latinoamericano. En este sentido, resulta interesante la iniciativa emprendida por el DDI, que organizó algunos talleres en Brasil para examinar la pertinencia de esos enfoques en el contexto específico brasileño. Durante estos talleres se modificaron algunos principios de los enfoques de los MVS así como del correspondiente marco elaborado por el DDI83, a fin de incorporar algunos temas propios de ese país. Por consiguiente, se asignó más relevancia a las cuestiones de género y a las relaciones de poder, que en opinión de los participantes eran dos puntos débiles del marco del DDI. También se hizo mayor hincapié en el impacto a largo plazo de los proyectos y de sus resultados. En vista de que la desigualdad de condiciones es un importante tema político, social y económico en el Brasil, se modificó levemente el enfoque de los MVS para centrarlo más hacia estos aspectos y la pobreza.

Posibles insuficiencias del marco del DDI en el contexto brasileño

Un problema crítico señalado durante los talleres mencionados (y también en otras ocasiones) se refirió a la ausencia de instrumentos en el componente de política, instituciones y procesos al interno del marco de los MVS, y una vez más esto llevó a cuestionar la utilización del enfoque de los MVS en el contexto de las relaciones de poderes de mayor amplitud. Asimismo, Ditchburn et al ponen de relieve que la ausencia, en este tipo de enfoque, de referencias históricas sobre el país y en particular de indicaciones sobre las relaciones de poder vigentes, es una de las razones por las cuales en Brasil (y en América Latina) se le considere un planteamiento “extranjero”. Manzetti84 también hace notar la opinión generalizada de que el programa no se llegó a concluir por la falta de un debate sobre el uso de las metodologías y el modo en que el enfoque de los MVS debía llevarse a la práctica. A continuación se ilustra cómo se modificó el marco de los MVS durante los talleres mencionados85.

83 Manzetti, G. (2001) ‘Brasilianising’ the SLA.84 Manzetti, G. (2001):ibid.85 Manzetii, G.(2001): ibid.


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IMPACTO EN Base de recursos Ingresos Bienestar Reducción de la vulnerabilidad Aumento de la seguridad alimentaria

ORGANIZACIONES, CONVENCIONES

LOCALES Y RELACIONES

SOCIALES

ESTRATEGIASFORTALEZAS Y DEBILIDADES

- Orientaciones - Clima - Cambios

RECURSOS OBJETIVOS

Naturales

Financieros Físicos

Sociales

Humanos

Activos

Figura 3.4: Adaptación del marco de los MVS al contexto brasileño


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En un ulterior análisis de los enfoques de los MVS en América Latina, Ditchburn et al86 observan que la razón fundamental de su falta de adopción en Bolivia, México y el Brasil fue la ausencia de una traducción adecuada de sus conceptos esenciales al portugués y al español; en la actualidad el Programa de Apoyo a los Modos de vida Sostenibles estudia esta cuestión por medio de su subprograma relativo a estrategias enfocadas en las personas en diferentes contextos culturales. Los autores señalan asimismo87 la opinión general de que este tipo de enfoque representa sencillamente una imposición dentro del programa del DDI, y ello impide que la población local lo asuma como algo propio. A la luz del contexto latinoamericano, es indudable que la política es de importancia crucial. Se ha afirmado que los enfoques de los MVS y de la gestion de terroirs son, casi en su totalidad, de índole apolítica. Esta característica se considera uno de sus rasgos positivos; sin embargo, ha obstaculizado considerablemente su capacidad para alterar el status quo y ha agravado el riesgo de que las élites locales coopten los proceso de planificación participativa. Cabe destacar que en América Latina es prácticamente imposible lograr resultados positivos sin tener debidamente en cuenta las dimensiones políticas del desarrollo y de la pobreza.

Baumann88 recalca este hecho en su análisis de la utilización del marco de los MVS, al indicar que este marco no abarca teorías del cambio basadas en la política. La autora también observa que es imprescindible incluir el capital político en el marco de los MVS por los siguientes motivos:

¶Ӟ La noción de capital político es fundamental ya que los “derechos” corresponden a reivindicaciones y activos en los que —según los términos de los MVS— la población se basa, para reinvertirlos, con objeto de conseguir diversas posibilidades de subsistencia. Puesto que la defensa de tales derechos se logra por

86 Ditchburn, L, Biot, Y., Armstrong, G., Wheatley, J.: Sustainable Livelihoods Approach: Latin America.87 Ditchburn, L. et al : ibid.88 Baumann, P. (2000): Sustainable Livelihoods and Political Capital.

ORGANIZACIONES, CONVENCIONES

LOCALES Y RELACIONES

SOCIALES

Formulación de políticas

Métodos de aplicación

Capacidad para ejercer influencia

Prioridades y objetivos


Figura 3.5: Marco brasileño de los MVS

Adopción de políticas


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medios políticos, el grado en que esas personas logran acceder a los recursos depende de su capital político. Por esta razón, es esencial comprender cómo se forman esos derechos a nivel local, así como la interrelación dinámica entre el capital político y los restantes activos de capital señalados en el marco de los MVS. ¶Ӟ La negociación política de los derechos no es un proceso transparente y no debe forzosamente ser manifiesta en las estructuras y las políticas. La noción de capital político es vital para vincular el nivel local con las estructuras y los procesos y entender cómo éstos inciden efectivamente en los modos de vida sostenibles . ¶Ӟ El equilibrio entre el poder y la distribución del capital político no es fijo y está sujeto constantemente a la coyuntura política. Al igual que para los cinco bienes restantes, la comprensión de cómo actúa el capital político es gradual y evoluciona continuamente. ¶ La falta de inclusión de capital político asimismo debilita el marco de los MVS en su calidad de enfoque de desarrollo y por consiguiente las posibilidades de que las intervenciones conexas cumplan eficazmente los objetivos previstos. El capital político es importante porque posiblemente la transformación de las estructuras y los procesos deba afrontar la resistencia al cambio. A este respecto, el capital político se centra en los costos de transición relativos a las políticas y los proyectos; en los que tienen más probabilidades de encontrar resistencia; y en el modo en que puedan manifestarse. Además, la inclusión de capital político en el marco evita tener que decidir con falsa objetividad entre diferentes mecanismos institucionales, y permite dejar en claro los valores y el concepto de justicia en las cuales se basan las decisiones tomadas89. En este respecto es posible aprender algunas lecciones del PNUD, pues esta organización ha incluido los factores políticos en su lista de bienes disponibles a la población rural90.

89 Baumann, P. (2000): Sustainable Livelihoods and Political Capital.90 Carney, D.; Drinkwater, M. et al (1999): Livelihoods Approaches Compared.


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CAPÍTULO 4: BREVE PANORAMA DE LOS SISTEMAS AGRÍCOLAS

Si bien entre los varios organismos que se ocupan de desarrollo agrícola existen diversas perspectivas su significado y su aplicación práctica acerca de los sistemas agrícolas, en el presente documento se prestará especial atención al enfoque utilizado por la FAO en sus esfuerzos en favor del desarrollo agrícola sostenible. Para explicar debidamente este planteamiento y sus semejanzas y con el enfoque de los MVS, así como las enseñanzas que ofrece, en esta sección se expondrá brevemente la manera en que la FAO entiende este enfoque así como algunas de sus aplicaciones. Ahora bien, para una visión más amplia de este sistema, el lector podrá consultar la publicación “Farming Systems and Poverty: Improving Farmers’ Livelihoods in a Changing World”, por John Dixon y Aidan Gulliver (FAO).

El enfoque de los sistemas agrícolas utilizado por la FAO91 reconoce una fuerte interrelación entre la pobreza y el hambre, como se ilustra a continuación:

Falta de ingresos suficientes Ÿ Inseguridad alimentaria Ÿ Disminución de la productividad laboral, del rendimiento escolar y de la resistencia a las enfermedades Ÿ Reducción de los ingresos

Por consiguiente, se considera que el desarrollo agrícola tiene un papel fundamental en la reducción de la pobreza, en las zonas tanto urbanas como rurales.

4.1 ¿Qué son los sistemas agrícolas?

Según los agricultores, sus fincas son sistemas por derecho propio, cuyos recursos pueden ser aprovechados pueden aprovechar de acuerdo con sus necesidades. Entre éstos figuran:

- los recursos naturales, como los diferentes tipos de tierras, una variedad de recursos hídricos y el acceso a la propiedad comunal;

- el clima y la biodiversidad; - el capital humano; - el capital social; y - el capital financiero.

De esta forma, parecen muy semejantes a los enfoques de los MVS pues abarcan todos los activos al alcance de los hogares agrícolas. El conjunto formado por el hogar, sus recursos, los flujos de recursos y las interacciones a nivel de cada finca se denomina”sistema agrícola”92. Su funcionamiento puede estar influenciado en gran medida por factores externos, como las políticas, las instituciones, los mercados y los vínculos de información. De esta manera, el enfoque de los sistemas agrícolas reconoce la existencia del componente de política, instituciones y procesos del marco de los MVS elaborado por el DDI.

Así pues, un sistema agrícola puede definirse como una población de fincas individuales que presentan cierta semejanza en cuanto a sus bases de recursos,

91 Dixon, J., Gulliver, A., Gibbon, D., Hall, M. (2001): Farming Systems and Poverty.92 Dixon, J. et al (2001) : ibid.


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modalidades empresariales, en modos de vida en el hogar y dificultades; para las que serían recomendables estrategias e intervenciones de desarrollo parecidas93. En este sentido parecen seguir el mismo proceso de reflexión del enfoque de los MVS, al reconocer que es preciso adaptar las intervenciones de desarrollo a cada región y tipo de agricultura.

El enfoque de los sistemas agrícolas nació en los años setenta y desde entonces la visión “de arriba abajo” del desarrollo económico comenzó a modificarse radicalmente hasta adquirir un carácter más global. Ahora bien, es necesario señalar que el tema central del enfoque de los sistemas agrícolas en el tiempo ha sufrido ajustes y modificaciones, y es evidente que algunos de sus defensores, como Keating et al94 y Kaya et al95, siguen centrando sus esfuerzos en la extensión de los servicios técnicos en favor de las fincas en pequeña escala. Por otra parte, Dixon et al96 indican que los aspectos socioeconómicos de los sistemas agrícolas han recibido mayor atención, a juzgar por el objetivo más amplio consistente en mejorar los modos de vida y aumentar la seguridad alimentaria. Se opina que los instrumentos analíticos van adquiriendo un carácter cada vez más participativo, y se atribuye mayor importancia a los conocimientos locales, la planificación de grupo y el seguimiento.

Figura 4.1: Representación esquemática de los sistemas agrícolas97

93 Dixon, J. et al (2001) : ibid94 Keating, B.A., McCowan, R.L. (2001): Advances in Farming Systems Analysis and Intervention.95 Kaya, B., Hildebrande, P.E.; Nair, P.K.R. (2000): Modelling Changes in Farming Systems.96 Dixon, J. et al (2001): Farming Systems and Poverty.97 Extraído de Dixon, J. et al (2001): ibid., pág. 20.

FACTORES DETERMINANTESSISTEMA AGRÍCOLA

Externos Internos

POLÍTICAS

MERCADOS

INSTITUCIONES

BIENES PÚBLICOS

INFORMACIÓN

RECURSOS

TECNOLOGÍAS

Ahorros e inversiones

Consumo doméstico Ventas

Productos

Decisiones en materia de consumo

Cultivos Árboles Animales Peces Hogar Elaboración Trabajo fuera de la finca

Decisiones en materia de producción

Naturales Físicos Financieros Humanos Sociales

Tierra y agua Clima Biodiversidad

Edificaciones Obras de construcción

Efectivo Ahorros Préstamos

ConocimientosDestrezas Creencias

Comunidad Agrupaciones Parentesco

Insumos externos


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Los sistemas agrícolas pueden clasificarse en ocho categorías generales, en función del clima, los recursos, etc. de que dispongan los agricultores de una región dada98:

• sistemas agrícolas de regadío; • sistemas agrícolas basados en el arroz acuático: • sistemas agrícolas de secano en zonas húmedas de elevado potencial de recursos; • sistemas agrícolas de secano en las estepas y tierras altas; • sistemas agrícolas de secano en zonas secas o frías de potencial bajo; • sistemas agrícolas duales (combinación de grandes explotaciones comerciales y de pequeñas fincas); • sistemas de pesca artesanal costera; y • sistemas agrícolas urbanos, basados por lo general en la horticultura y la producción ganadera.

Análogamente a los otros enfoques de desarrollo examinados en este documento, el enfoque de los sistemas agrícolas toma en cuenta las diversas estrategias a las que pueden recurrir los pequeños agricultores para salir de la pobreza. Dixon et al enumeran cinco de ellas:

- intensificación de los sistemas de producción existentes; - diversificación de la producción y la elaboración; - ampliación de la finca o del rebaño; - aumento de los ingresos no agrícolas; y - abandono completo del sector agrícola dentro de un sistema

agrícola específico.

(En la imagen siguiente se puede observar un modo de incrementar los ingresos no agrícolas. Se trata de una mujer de Sri Lanka que utiliza una máquina de coser suministrada por las Naciones Unidas, para coser prendas de vestir, que luego venderá).

98 Dixon, J. et al (2001) : ibid., pág. 11.


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Figura 4.2: Una mujer de Sri Lanka cose prendas de vestir para venderlas, en el ámbito de un programa de las Naciones Unidas99

Fotografía: G. Bizzari

Al reconocer estas estrategias de reducción de los riesgos de pobreza, el análisis de los sistemas agrícolas logra establecer diversos puntos de entrada para la prestación de asistencia en el proceso de desarrollo agrícola sostenible. Estas cinco estrategias se mencionan también en los enfoques de los MVS así como en la gestion de terroirs yen diferentes métodos que se aplican en América Latina y el Caribe.

4.2 Factores determinantes de los sistemas agrícolas

En los distintos sistemas agrícolas influyen factores diversos, lo que brinda a los analistas y a los que se ocupan de desarrollo la oportunidad de elaborar categorías temáticas generales y prescribir un conjunto flexible de posibles proyectos, y al mismo tiempo reconocer la heterogeneidad dentro de esas categorías. En la presente sección se examinan brevemente los factores que determinan un sistema agrícola.

4.2.1 Los recursos naturales y el clima

La interacción entre los recursos naturales, el clima y la población representa la base de los sistemas agrícolas. El rápido crecimiento demográfico registrado en muchos países en desarrollo, junto con la marcada orientación hacia el incremento de la producción que caracterizó a las agencias de desarrollo en los años setenta y ochenta, ha dado lugar a la intensificación de la agricultura. Esto ha provocado una desmesurada sobreexplotación de las tierras boscosas y de los ecosistemas naturales, lo que a su vez ha puesto en peligro la biodiversidad de muchas regiones en las que se realizan actividades de desarrollo. El resultado ha sido una creciente tensión entre los objetivos de desarrollo y los de conservación, y en opinión de muchos se trata de una situación que puede resolverse sólo excluyendo a uno de los dos objetivos, en lugar de reconocer la relación simbiótica entre las dos dimensiones. El resultado es un panorama en que los cambios climáticos mundiales ocasionan una mayor inseguridad alimentaria; por ende, se agravan considerablemente los riesgos para los modos de



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vida de los hogares y esto se traduce en la intensificación de la producción agrícola y en una consiguiente carga adicional sobre el medio ambiente. Sin embargo, en los últimos años, algunos enfoques de desarrollo, como el de los sistemas agrícolas, han intentado romper este ciclo de degradación del medio ambiente e inseguridad alimentaria mediante el reconocimiento de la interdependencia de ambos factores, en vez de considerar que se excluyan mutuamente.

4.2.2 Ciencias y tecnologías

En los últimos decenios las inversiones en la esfera de las ciencias y tecnologías agrícolas han aumentado con rapidez. Los enfoques basados en el desarrollo rural integrado y en los sistemas agrícolas han estimulado la adopción de métodos científicos y un mayor uso de las tecnologías en el sector agrícola para tratar de superar el problema de la pobreza rural. No obstante, los pequeños agricultores más pobres de las zonas marginales han recibido escasos beneficios de esas inversiones. En efecto, existen muy pocas investigaciones en esfera de la tecnología integrada dirigidas a diversificar los modos de vida de los pequeños agricultores y aumentar la sostenibilidad de las actividades de aprovechamiento de la tierra. . Sin embargo, en los últimos anos se ha modificado gradualmente la orientación de la agenda mundial de investigación a medida que se ha ido conociendo la valiosa función que esos agricultores desempeñan en relación con el desarrollo. Se trata de un hecho importante para los enfoques de desarrollo rural centrados en las personas, incluyendo el enfoque de los MVS, ya que trata de crear capital humano y mejorar los modos de vida agrícolas en las zonas rurales.

4.2.3 Liberalización del comercio y desarrollo del mercado

En los años ochenta el FMI y el Banco Mundial impulsaron la ejecución de programas de ajuste estructural en muchos países en desarrollo, que a corto plazo casi nunca lograron asegurar servicios adecuados para las pequeñas explotaciones marginales ya que los bienes públicos se fueron privatizando con rapidez y el gobierno dejó de intervenir. Aún así, Dixon et al100 creen que la ulterior liberalización del comercio abrirá nuevas posibilidades de mercado a los agricultores del mundo en desarrollo, ya que provocará una mayor competitividad, y con el tiempo redundará en un mayor bienestar de los pequeños agricultores de las zonas marginales. Sin embargo, es preciso advertir que este hecho no es ineluctable pues se verá afectado en buena parte por las subvenciones que se continúan otorgando a los agricultores en la UE y en los Estados Unidos. Probablemente, las fuerzas de mercado externas seguirán teniendo un enorme impacto en los modos de vida de la población rural pobre. El enfoque de los sistemas agrícolas, los enfoques que se desarrollan en América Latina y el Caribe y el enfoque de los MVS tratan de lograr cierta sostenibilidad de los medios de sustento de los agricultores para que éstos puedan enfrentar los profundos cambios de las condiciones de mercado y de las políticas gubernamentales, y de esta manera no resulten perjudicados de gravedad por las nuevas políticas internacionales de comercio agrícola.

100 Dixon, J. et al (2001) : Farming Systems and Poverty.


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4.2.4 Políticas, instituciones y bienes públicos

Recientemente ha habido un desplazamiento en la escena internacional y nacional, hacia la descentralización de los gobiernos y la privatización de los servicios. No obstante, la marginalización de los pequeños agricultores y los hogares encabezados por mujeres sigue agravándose debido a que el sector privado no ha sustituido eficazmente los servicios que anteriormente brindaba el gobierno y por lo general la sociedad civil no ha logrado subsanar estas deficiencias. Los cambios de políticas tienen un efecto radical en los incentivos a la producción en el ámbito de los sistemas agrícolas. Este hecho se hace ulterior eco de la crítica dirigida a los enfoques de los MVS y de la gestion de terroirs de que éstos deberían hacer más hincapié en la función de la política y de la formulación de políticas públicas, mientras que el enfoque basado en los sistemas agrícolas reconoce el papel de las políticas, las instituciones y los bienes públicos (véase la figura 4.1). En el marco del enfoque de la gestion de terroirs, se recomendó que en los procesos de formulación de las leyes y las políticas públicas se institucionalizara la participación y el papel preponderante de las organizaciones comunitarias locales, lo que en el caso en cuestión responde a las necesidades de ambos enfoques (gestion de terroirs y MVS).

4.2.5 La información y el capital humano

La exigencia de mejorar la información y realzar el capital humano ha sido un hecho reconocido, mientras se siguen desarrollando diversos programas de alfabetización así como la ampliación del acceso a la educación primaria. Sin embargo, con la propagación del VIH/SIDA y los continuos conflictos civiles, en los países en desarrollo ha aumentado el número de hogares encabezados por mujeres. Actualmente, en su mayoría, son desatendidos por los servicios de extensión agrícola, aunque los enfoques examinados en este informe se dedican cada vez más a este aspecto. Aún así, se trata de un problema grave que todos estos enfoques tendrán que enfrentar en el campo una y otra vez.


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Figura 4.3: Mujeres atendiendo a una clase de alfabetización en el marco de un proyecto de desarrollo rural en el Perú101.

Fotografía: A. Odul

4.3 Reconocimiento de las diferencias culturales y regionales

Gracias a la categorización de distintos tipos de sistemas en una misma región y entre regiones diferentes, el enfoque de los sistemas agrícolas permite ajustar las intervenciones de desarrollo de forma mucho más acertada que en el pasado. Por su reconocimiento de la importancia del capital social y humano y de las políticas, los procesos y las instituciones, este planteamiento guarda diversas semejanzas con otros enfoques centrados en las personas, por ejemplo el de los MVS. Gracias a esto, en muchas zonas en que se ha venido aplicando directamente, prepara las bases para una transición menos problemática hacia la adopción de prácticas más participativas y más orientadas hacia la población. El enfoque de los MVS podría conseguir resultados muy positivos en la lucha contra la pobreza rural si aprovechara los fundamentos de los sistemas agrícolas y modificara sus intervenciones para dar cabida a las diferencias culturales y regionales. En el enfoque de los sistemas agrícolas, se reconoce con mayor fuerza que algunos elementos de los sistemas agrícolas tradicionales:

1. permiten a los participantes reducir o compartir los riesgos; 2. aprovechan eficientemente los recursos; y 3. solucionan los conflictos relacionados con la distribución de los recursos

mientras aseguran una sostenibilidad a largo plazo del limitado patrimonio de recursos naturales.

Lo mismo puede ser referido al enfoque relativo a la gestion de terroirs, lo que debe representar una útil enseñanza para el enfoque de los MVS a la hora de poner en práctica sus principios en el campo. Este reconocimiento es patente asimismo en los nuevos enfoques que van apareciendo en América Latina y el Caribe.



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CAPÍTULO 5: COMPARACIÓN DE ALGUNOS ENFOQUES CENTRADOS EN LAS PERSONAS

En este capítulo se examinarán brevemente y se compararán las características de los diversos enfoques de desarrollo rural centrados en las personas que se han analizado en el presente informe. A fin de ilustrar más claramente los diferentes puntos de comparación mencionados en el texto del documento se ha recurrido sobre todo al auxilio de cuadros. Así, en el cuadro 5.1 se resumen la historia y el contexto de los enfoques de desarrollo.

Cuadro 5.1: Panorama y comparación de los principales enfoques de desarrollo

Modos de vida sostenibles (MVS)

Gestion de terroirs Desarrollo rural integrado

Sistemas agrícolas Enfoques de América Latina

Historia Desarrollado en el Reino Unido a finales de los años noventa. Un cambio de perspectiva de los investigadores pasando de la seguridad alimentaria a una concepción más amplia de los modos de vida y de una orientación material a una social. Los enfoques de los MVS sacaron partido de esto y de las lecciones aprendidas de otros enfoques de desarrollo rural.

A mediados del decenio de 1980 se empezó a atribuir menor importancia a los aspectos técnicos del desarrollo rural en los países sahelianos de África occidental. El enfoque de la gestion de terroirs nació de este proceso, al reconocer el impacto en la pobreza rural de factores de mayor amplitud: ambientales, económicos, demográficos e institucionales.

Surgido en los años sesenta, en coincidencia con la percepción de que el futuro del desarrollo rural no radicaba en la industria sino en la agricultura en pequeña escala. Este enfoque se elaboró a fin de llevar a la práctica este reconocimiento, con especial atención a los nexos con el crecimiento rural y a un papel destacado de los pequeños agricultores.

Se derivó de la experiencia en el campo a finales del decenio de 1970, una vez que pudieron palparse las diferencias entre las circunstancias observadas sobre el terreno y de aquellas señaladas por los centros de investigación.

En el último decenio algunos organismos internacionales y gobiernos nacionales han emprendido un proceso de reflexión acerca de la necesidad de formular un nuevo enfoque centrado en las personas, que tomara en consideración la experiencia y los resultados de los diferentes enfoques aplicados en la región (BID, IICA, CEPAL, FIDA, etc).

Elementos centrales

La población y sus fortalezas y limitaciones

El terroir, es decir, un territorio definido social y geográficamente en cuyo ámbito los recursos y los correspondientes derechos de las comunidades se distribuyan con miras a satisfacer sus necesidades.

Las estructuras y las áreas

El sistema agrícola Atención prioritaria a las personas (consideración de la heterogeneidad de los actores sociales). Desarrollo territorial.

Estructura y componentes

Principios y marco analítico

Los principios son implícitos y no existe una estructura definida.

No existe ninguna estructura, sino que se subrayan la integración y la importancia de los organismos públicos nacionales para la

Se aplican distintos planteamientos de acuerdo con el contexto. Para ello, los procesos de diagnóstico fundamentales

Los principios son implícitos y semejantes a los de los enfoques de los MVS. Marco analítico por definir.


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prestación de los servicios.

abarcan lo siguiente: recursos naturales (tierra, agua, clima y propiedad común); clima y biodiversidad; capital humano; capital social; y capital financiero.

Metodologías e instrumentos

No existen metodologías específicas y se aprovechan los instrumentos existentes.

Se han utilizado tres metodologías principales: - ordenación de los recursos naturales; - fomento institucional, seguido de la ordenación de los recursos naturales; y - desarrollo local, organización comunitaria, traspaso de responsabilidades a los interesados directos locales.

No se utilizaban metodologías específicas, si bien en todos los casos grupos de expertos evaluaban las necesidades, sin participación de la población local. Dependencia de la información cuantitativa para el diagnóstico y el análisis.

Proceso dinámico: - investigación agronómica; - elaboración de modelos; - interacción entre sistemas sociales y físicos; - sistemas de reunión de datos sobre cuestiones de género; - dinámica demográfica, etc.

No utilizan metodologías específicas pero toman en cuenta la investigación técnica, la planificación territorial, el fomento institucional y los métodos participativos.

Contexto cultural

Anglófono Francófono Internacional Internacional Latinoamericano

Identidad Identidad bien definida mediante textos básicos, hojas con directrices, sitios Internet y el apoyo de expertos de renombre.

Historiales institucionales diferentes, pero carece de textos específicos y de protagonistas.

Identidad bien definida

Historiales institucionales diversos y variados y algunos textos y expertos clave

Se intenta forjar una identidad sobre la base de elementos comunes propuestos por organizaciones diferentes.

Apoyo de organizaciones

Sólidos lazos con el DDI, el ODI y otros organismos de desarrollo, incluidas ONG como CARE y OXFAM.

Utilizado por la FAO, el Banco Mundial y el IIMAD, con alcance limitado a África occidental, así como por otras ONG de pequeñas proporciones.

Las organizaciones dedicadas al desarrollo lo utilizaron ampliamente en el mundo entero, razón por la cual los más importantes organismos de desarrollo (FAO, Banco Mundial) prestaron un fuerte apoyo a las instituciones.

Asociación Internacional de Sistemas de Producción (IFSA) con asociaciones en África, América Latina, Asia y Europa. Fuerte carácter institucional. Arraigado en el mundo académico estadounidense.

Organizaciones internacionales (CEPAL, BID. IICA, FIDA, FAO), cooperación internacional y gobiernos nacionales.

Aplicaciones actuales en la

FAO

Relativamente marginales al interno de la FAO, si bien a medida que se perfecciona, este enfoque cobra mayor importancia. La promoción del

Este enfoque está en declive. En la actualidad se utiliza en el ámbito del Centro de Inversiones en la preparación de proyectos para el

Este enfoque se ha dejado de incorporar en las actividades.

Se utiliza en menor grado, aunque la FAO sigue destinando recursos a este enfoque e invirtiendo considerablemente en su evolución.

Utilizado en el ámbito de algunos programas de cooperación técnica.


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concepto de modos de vida sostenibles es un objetivo fundamental del Marco Estratégico para la FAO 2000-2015, aunque en la programación de la organización se asigna menor importancia al uso de este sistema.

Banco Mundial.

Situación actual del

enfoque fuera de la FAO

Relativamente establecido: se ha convertido en el enfoque de desarrollo rural y está respaldado por el gobierno del Reino Unido y por diversas organizaciones, incluyendo ONG de gran envergadura como OXFAM y CARE

No es un enfoque dominante. Suele tener poca notoriedad y al parecer tiende a ser absorbido por el enfoque de desarrollo basado en la demanda de la comunidad, principalmente a través del Banco Mundial.

Utilizado poco en la programación y el desarrollo.

Ha sido retirado de la corriente principal del contexto de desarrollo.

Algunos organismos internacionales promueven un nuevo enfoque centrado en las personas para la región de América Latina y el Caribe (CEPAL, BID, IICA, FIDA, FAO), y fomentan la cooperación internacional y los gobiernos nacionales.

Puntos fuertes salientes

a) Analiza ampliamente los problemas relacionados con el desarrollo b) Se centra en los resultados en materia de modos de vida sostenibles y no en los objetivos de los proyectos c) Permite un análisis de la complejidad d) Clara identificación de los principios e) Permite predecir más objetivamente los posibles efectos y resultados

a) Establece asociaciones b) La participación local es un elemento clave c) Presta atención a la creación de capacidad y el fomento institucional

a) Sentó las bases de una perspectiva integrada del desarrollo rural b) Desempeñó funciones “básicas”, que hoy se consideran funciones esenciales de los gobiernos nacionales c) Creó un entorno propicio para el desarrollo gracias al dotación de una infraestructura

a) Adaptó las nuevas tecnologías al contexto cultural y a las limitaciones de los recursos b) Favoreció una mejor comprensión de las dinámicas de desarrollo c) Fortaleció sus propias estrategias d) Permitió una mayor flexibilidad de los agricultores e) Abordó los factores externos que influían en las decisiones de los agricultores f) Involucró a los agricultores en las actividades prácticas y de investigación-acción g) Prestó apoyo a un diálogo productivo entre las diferentes disciplinas

a) Tienen en cuenta la heterogeneidad presente en las zonas rurales de América Latina y el Caribe b) Proponen estrategias diferenciadas para abordar las necesidades de la población y abarcar diferentes territoriosc) Toman en consideración las enseñanzas extraídas de otros enfoques aplicados, en esa y otras regiones.


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Debilidades a) Escasa experiencia práctica b) No se ocupan de política ni de derechos c) Su aplicación requiere tiempo y dinero d) Requiere la capacitación de equipos y especialistas multidisciplinarios e) Resulta complejo cuantificar la información sobre bienes de capital obtenida mediante este enfoque f) No logra asignar un papel definido a los mercados y a la economía.

a) Sus costos de puesta en marcha son relativamente elevados b) Deja un vacío normativo c) Hay una brecha entre la retórica y la realidad en lo concerniente a la participación d) Carece de una planificación a largo plazo e) Las élites locales asumen el control f) No llega a incluir a los grupos marginales, por ejemplo los pastores nómadas.

a) No consigue los objetivos transformadores que había prometido b) Representa un enfoque de “arriba hacia abajo” del desarrollo rural c) No logra reducir la pobreza d) No incluye a la comunidad en los procesos de desarrollo.

a) La creciente complejidad y proliferación de intereses académicos ha ofuscado los aspectos prácticos operacionales b) El mantenimiento de las jerarquías tradicionales —un enfoque de “arriba hacia abajo”— ha impedido la consecución de los objetivos c) No ha conseguido modificar los conceptos ni las actitudes necesarias.

a) Su marco aún no está estructurado b) Sus elementos y principios fundamentales todavía deben ser institucionalizados.

5.1 ¿Cuáles principios? ¿En qué ámbito? Principios fundamentales de los enfoques de desarrollo

Es necesario preguntarse:

- ¿Cuáles son los principios fundamentales de los enfoques de desarrollo que se acaban de mencionar? (en el cuadro 5.2. que figura a continuación se responde a esta interrogante de modo bastante claro). ¿Cuáles rasgos poseen en común dichos enfoques? Un principio que parece adquirir cada vez más importancia en todos ellos (salvo el de desarrollo rural integrado) consiste en la participación de la población local en el desarrollo de su comunidad. Esto parece tener origen en un reconocimiento más generalizado del papel activo de las poblaciones locales en el proceso de desarrollo, que de esta manera dejan de ser meros receptores pasivos de los beneficios. El holismo por lo visto, es otro principio común a todos los enfoques, ya que los organismos de desarrollo afirman que es necesario abordar las diferentes causas a la raíz de la pobreza rural a fin de mejorar realmente la calidad de vida de la población local.

- ¿Dónde se desarrollan y se aplican estos principios? En otras palabras, ¿son el fruto de una firme tradición académica?, ¿tienen relevancia a la hora de aplicar el enfoque en el campo? Por ejemplo, el enfoque de los MVS posee una sólida identidad basada en sus principios fundamentales. Sin embargo, su aplicación práctica ha sido limitada, de modo que esos principios en efecto aún deben ponerse a prueba. Por otra parte, en el caso del enfoque de la gestion de terroirs, con frecuencia es posible sacrificar los principios en aras de una aceptación pragmática de la realidad de un determinado contexto.


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Cuadro 5.2: Principios fundamentales de los enfoques

Modos de vida sostenibles

Sistemas agrícolas Desarrollo rural integrado

Gestion de terroirs Enfoques de América Latina (a partir de los años noventa)

Principios fundamentales

- Se centra en las personas - Es receptivo y participativo - Abarca múltiples niveles - Es holístico - Se aplica bajo asociaciones - Es sostenible - Es dinámico

- Está orientado hacia los agricultores- Prevé la participación de los agricultores- Los factores técnicos y humanos son específicos de cada lugar - Es un método práctico - Está orientado hacia los sistemas - Es un método interdisciplinario - Aporta retroalimentación para las futuras investigaciones y políticas agrícolas

- Posee una orientación holística y multisectorial del desarrollo rural - Está orientado a la producción - Aporta infraestructura

- Prevé la ordenación comunitaria de los recursos naturales - Prevé la potenciación de la capacidad de acción de las comunidades locales - Fomenta la capacidad local - Participación de las partes interesadas - Facilita la gestión de los conflictos sobre los recursos - Identifica las prioridades locales

Los principios, que están implícitos, están relacionados a: la atención prioritaria a las personas, orientación territorial, descentralización y creación de capacidad, economía multisectorial, competitividad y eficiencia, inclusión de múltiples niveles, vínculos entre el medio rural y el urbano y consideración de las cuestiones intersectoriales (por ejemplo, las relativas al género)

Papel de esos principios en los enfoques (¿implícito?, etc.)

Parte fundamental del enfoque

No forman parte del marco organizativo.

Importantes para la planificación de los programas a nivel nacional.

Son el fundamento de las metodologías pero a menudo se renuncia a ellos para favorecer la aplicación práctica.

El enfoque aún debe sistematizarse.

Vínculos con las políticas y la política

Las políticas son fundamentales

No existe un efectivo reconocimiento de las políticas

Las políticas son fundamentales

Las políticas son teóricamente importantes, pero con frecuencia dejan de serlo en la práctica

Las políticas son fundamentales (vínculos entre los niveles macroeconómico y microeconómico).

Casos de aplicación

Escasos, puesto que el enfoque es relativamente nuevo

Aplicación generalizada en los países en desarrollo, si bien el uso específico del enfoque varía considerablemente según el momento, el lugar y la organización

Aplicación generalizada en los países en desarrollo, que en general se consideró insatisfactoria

Aplicación relativamente extensa en África occidental; algunos ensayos en América Latina y otras regiones, pero sin mucho éxito. Se ha venido utilizando desde hace 18 años

Limitados. Las lecciones aprendidas deben sistematizarse

5.2 ¿Cuál es la orientación predominante de cada enfoque?

Si bien todos los enfoques en cuestión se centran de forma generalizada en el desarrollo rural, su orientación normativa varía notablemente; así tenemos que el enfoque de los MVS hace hincapié en la población como centro del proceso de desarrollo, mientras que el basado en gestion de terroirs tiende a dar prioridad a esferas sociales o zonas geográficas específicas (para una perspectiva general,


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véase el cuadro 5.3 más abajo). Como puede observarse en el cuadro, los puntos de entrada suelen ser las comunidades locales pero el nivel regional también está cobrando una importancia creciente. El nivel intermedio puede plantear problemas, pues a menudo requiere la presencia estable de un gobierno o de instituciones de la sociedad civil en la región, como un gobierno municipal sólido.

Cuadro 5.3: Orientación principal de cada enfoque


Sistemas agrícolas

Desarrollo rural integrado

Gestion de terroirs

Enfoques de América Latina (a partir de los años noventa)

Orientación sectorial

Inexistente, pero se ha comenzado a considerar la ordenación de los recursos naturales.

Desarrollo rural Rural Rural Suele ser el desarrollo rural, con énfasis reciente en las unidades territoriales

Orientación normativa

Las personas como el centro del proceso de desarrollo

El sistema agrícola y los sistemas más amplios de los que forma parte

Los pequeños agricultores y su papel en el desarrollo rural

Las zonas geográficas y las actividades sociales y económicas que se realizan en ellas

La población rural y el territorio (teniendo en cuenta la heterogeneidad). Se intenta formular políticas más diferenciadas.

Nivel macroeconómico (a nivel mundial y nacional)

Se estimula la aplicación de este enfoque en la planificación macroeconómica. El enfoque puede resultar útil, en especial en la elaboración de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP).

En ocasiones, las políticas y estructuras a nivel no local (nacional) como punto de partida

En general los puntos de entrada están representados por los gobiernos nacionales, y sus ministerios y organismos.

Escasa atención a este nivel, si bien los cambios recientes han hecho reconocer la importancia de los niveles mundial y nacional, por lo que algunos gobiernos (p. ej., en Burkina Faso) han consolidado este enfoque en el proceso de formulación de políticas nacionales.

Aunque se reconoce la importancia de los niveles mundial y regional, se han adoptado pocas medidas para incluir un enfoque centrado en las personas en las estrategias nacionales de desarrollo rural

Nivel intermedio (nivel regional)

Mediante procesos como la descentralización, el marco de los MVS puede contribuir al proceso de planificación regional, al tiempo que este nivel puede representar

Las regiones no representan un punto de entrada para los programas, sino más bien un medio de acceso técnico.

Los gobiernos municipales también ofrecen un punto de partida.

Se critica este enfoque porque no se ocupa de los aspectos del desarrollo en el plano regional. Recientemente, en algunos países se ha registrado una mayor expansión de las estructuras

Mediante los debidos procesos, los organismos internacionales y los gobiernos nacionales promueven la descentralización y el


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Sistemas agrícolas


Gestion de terroirs


un buen punto de entrada para algunos proyectos basados en este enfoque

públicas regionales y municipales, lo que permite a este enfoque establecer relaciones entre ellas y las organizaciones comunitarias.

fortalecimiento de la capacidad financiera, administrativa y política que las estructuras municipales necesitan para prestar los servicios inherentes al desarrollo rural basado en el territorio.

Nivel microeconómico (comunidad, hogar, individuo)

En general, pero no siempre, las comunidades y los hogares se consideran los principales puntos de entrada de los proyectos.

Este nivel (hogares o comunidades agrícolas) representa el punto de entrada más importante de este enfoque

No logró cubrir este nivel de manera adecuada. De hecho la crítica principal en contra de este enfoque consiste en que no hizo partícipe a la población local en las intervenciones.

El punto de partida más significativo es la comunidad que reside en un terroir específico.

En general, las iniciativas de desarrollo rural han consistido en proyectos locales únicos, discontinuos y sin relación con estrategias nacionales o internacionales. En las nuevas propuestas se sugiere modificar esta situación seleccionando como puntos de entrada a las unidades territoriales y los actores sociales (con atención a la heterogeneidad).

5.3 ¿Cuales son los aspectos técnicos de los enfoques de desarrollo?

Los enfoques presentan marcadas diferencias en cuanto a los métodos utilizados para su diseño, aplicación y seguimiento y evaluación. Sin embargo, cabe destacar que en casi todos (si se exceptúa el de desarrollo rural integrado) se ha intentado incluir la consulta con la población local en diferentes etapas del ciclo de desarrollo. Si bien estos intentos no siempre han tenido éxito, son muestra del


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reconocimiento cada vez más generalizado de la importante función que ejerce la población local en relación con el desarrollo rural y la reducción de la pobreza.

Cuadro 5.4: Del diagnóstico y el diseño al seguimiento y evaluación



Gestion de terroirs


Diagnóstico Suele efectuarse en consulta con la población local o destinataria, a fin de conocer sus prioridades. En última instancia, este enfoque persigue un proceso de diagnóstico holístico.

Diagnóstico de las limitaciones y posibilidades agrícolas: 1) fuentes secundarias de investigación para obtener datos básicos de las regiones seleccionadas 2) determinación de los grupos-objetivo de agricultores destinatarios mediante criterios agroecológicos o relativos a los sistemas agrícolas 3) diagnóstico exploratorio, análisis y síntesis de las conclusiones 4) creación de una base de datos sobre seguimiento y evaluación

Los expertos técnicos externos eran determinantes para el diagnóstico y la investigación.

Para el diagnóstico se utilizan instrumentos geográficos muy técnicos, como el levantamiento de mapas cartográficos.

Se realiza sobre todo en consulta con las comunidades rurales. Algunos organismos fomentan el diagnóstico holístico.

Diseño Los programas pueden ser unisectoriales o multisectoriales. La participación de las poblaciones-objetivo en el diseño de los proyectos es fundamental.

Se formulan estrategias para tratar de vencer los obstáculos y aprovechar las capacidades, teniendo en cuenta la viabilidad técnica, económica y política y las posibilidades de aceptación social.

Los equipos técnicos procedentes de regiones externas intervenían notablemente en el diseño de los programas.

El diseño de los programas basados en este enfoque suele ser técnico, con hincapié en el uso de expertos externos en lugar de los grupos locales. Fuerte orientación hacia el análisis técnico del trazado del territorio. Desplazamiento hacia un método de diseño de carácter más socioeconómico.

La participación de la población rural en el diseño está aún en fase incipiente. En algunas propuestas se recomienda que el diseño de los programas y proyectos incluya actividades de descentralización y la participación de los beneficiarios.

Aplicación y gestión

También en esta oportunidad se trata de un proceso

Los equipos de los proyectos toman la mayor parte de las

Los gobiernos regionales y nacionales eran

Uno de los problemas que se ha planteado con

Por lo general, la gestión de los proyectos está a


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Gestion de terroirs


participativo, que recalca el sentido de identificación de los interesados con los proyectos, así como su ejecución y gestión.

decisiones de ejecución y gestión. Incluso cuando la población local participa en la gestión, los equipos suelen cubrir los cargos directivos superiores.

los asociados tradicionales de los proyectos de este tipo. La gestión de los proyectos habitualmente correspondía a una unidad de gestión, que colocaba en el campo a equipos técnicos multidisciplinarios.

respecto a este enfoque es que las instituciones locales implantadas por los proyectos carecían de toda legitimidad jurídica, lo que dificultó una eficaz ejecución y gestión de las actividades.

cargo de unidades técnicas. Algunos organismos y gobiernos nacionales promueven la participación de las comunidades.

Seguimiento Proceso participativo de seguimiento y evaluación. Se considera importante reunir datos normativos e información acerca de los criterios fundamentales para la población-objetivo.

Se sigue el grado de adopción por los agricultores de las estrategias recomendadas.

Efectuado por la unidad de gestión del proyecto

Teóricamente, debe ser un proceso participativo, que involucra a las organizaciones comunitarias locales, pero en la práctica a menudo lo llevan a cabo expertos externos en el ámbito de una unidad de gestión.

Se encargan de este proceso los organismos de ejecución y los donantes. Algunos organismos aplican métodos participativos (p. ej., el FIDA en Guatemala).

Evaluación Permite aportar retroalimentación gracias a las enseñanzas extraídas.

Se evalúa el impacto de la aplicación, con miras a la investigación futura. Se evoluciona mediante las enseñanzas extraídas.

Nivel de evaluación inadecuado dado que las unidades de gestión de los proyectos fueron asimiladas por los organismos gubernamentales. Información acerca de las enseñanzas casi inexistente.

El enfoque evoluciona gracias a la información aportada por las enseñanzas.

La evaluación está a cargo de los organismos de ejecución y los donantes. Algunos organismos están considerando la posibilidad de un proceso más flexible, a fin de incorporar los cambios en las etapas subsiguientes.

5.4 ¿Cómo tratan los enfoques las cuestiones de mayor amplitud?

Algunas de las cuestiones que estos enfoques confrontan en el campo no pertenecen a la categoría del desarrollo rural, pues son mucho más generales y tienen repercusiones más amplias en la sociedad y el desarrollo. Entre ellas figuran la política, el poder, los derechos humanos, las cuestiones de género y el medio ambiente. En el cuadro 5.5 se ilustran las diferentes maneras en que los enfoques examinados procuran abordar tales cuestiones. Puede observarse que aunque la


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política tiene una importancia indiscutible para el desarrollo, los enfoques prefieren no ocuparse de las complejas cuestiones relacionadas con esta esfera. En cambio, parecen tener por objetivo lograr un nivel de desarrollo sostenible que no resulte afectado por el contexto político. Lo mismo se puede afirmar de otras cuestiones como los derechos humanos. Mientras que son indudables los esfuerzos concertados que se han realizado para incorporar las cuestiones ambientales y de género en todo el proceso de desarrollo de las zonas rurales.

Cuadro 5.5: Algunos temas intersectoriales importantes y el modo en que se abordan


Sistemas agrícolas


Gestion de terroirs


Política Actualmente se trata de incorporar este tema al marco de los MVS, y se ha recomendando la inclusión del capital “político” como sexto bien de capital.

La política no estácontemplada.

Se tenía en cuenta sólo durante la fase de negociación a nivel de los gobiernos nacionales.

Sin duda la dimensión política tiene cierta relevancia, en particular en lo que concierne a la creación de organizaciones comunitarias.

Se tiene en cuenta en la fase de negociación a nivel nacional. Gracias a la descentralización, las administraciones locales están cobrando cierta prominencia.

Condicionalidad Se trata explícita eintencionalmente de desvincular la ayuda para el desarrollo de la imposición de condiciones.

Suele ser condicional.

Fuerte carácter condicional.

Teóricamente tiene por objetivo eliminar las condiciones de la ayuda para el desarrollo, pero en la práctica este tema se presta al debate.

Suele ser condicional.


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Sistemas agrícolas


Gestion de terroirs


Potenciación Como se observa en el pentágono de los activos de capital, el capital humano es determinante para este tipo de enfoque.

Recientemente se acentúa la importancia de la potenciación de los agricultores, mediante el fomento de sus capacidades.

Se establecían asociaciones con los organismos gubernamentales y con ONGs, en particular con el personal técnico, por lo que en realidad no se intentó potenciar a las comunidades locales.

Se persigue la potenciación mediante la creación de capacidad local y el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, pero a menudo este objetivo no llega a alcanzarse en la práctica.

Se pone hace énfasis en la potenciación de las personas más pobres (pequeños agricultores, habitantes rurales sin tierra, pescadores artesanales, pueblos indígenas, mujeres rurales), mediante estrategias específicas. Los resultados son aún escasos.

Derechos humanos

No se reconocen explícitamente. Se suelen pasar por alto, especialmente aquellos relacionados con el desarrollo rural. En esta esfera, los derechos civiles son más importantes que los sociales o económicos. Podrían formar parte del nuevo activo propuesto por algunos diseñadores del enfoque, es decir, el “capital político”.

No se reconocen explícitamente.

No se consideraban un factor del desarrollo rural.

No hay mención de los derechos humanos, pero se admite la necesidad de incluirlos en el enfoque.

No hay mención específica, pero en ocasiones se han reconocido los derechos indígenas, y se han promovido las reformas legales en favor de las mujeres y otros grupos desfavorecidos. En casos específicos, se han ocupado de las personas desplazadas a causa de conflictos armados, terrorismo y desastres naturales.

Derechos secundarios (acceso a la tierra comunal, el agua, etc.)

Son parte del marco de los MVS pero no de sus principios.

Se consideran parte del sistema agrícola más general.

Mediante este enfoque se suministró infraestructura a nivel general, sin abordar directamente la comunidad local o los derechos secundarios.

El acceso a la tierra y los recursos hídricos de propiedad común son uno de los aspectos centrales de este enfoque, en particular por lo que se refiere a las comunidades nómadas del Sahel.

Se promueven algunas reformas jurídicas para facilitar el acceso a la ordenación de los recursos naturales (aguas, tierras), así como su aprovechamiento racional.

Cuestiones de La mejora del Este tema, o la No se hace Este enfoque Se han conseguido


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Sistemas agrícolas


Gestion de terroirs


género acceso y la participación de las mujeres es parte integrante del proceso de consecución de modos de vida sostenibles.

inclusión de otros grupos marginados, no se abordan de manera específica.

mención de este tema o de otros grupos marginados.

suele hacer caso omiso de esta cuestión y del fortalecimiento de otros grupos marginados, pues su marcada orientación comunitaria suele resultar en el dominio sobre los grupos vulnerables, como las mujeres. Se reconoce teóricamente la necesidad de ocuparse de esta cuestión.

algunos logros, pero sigue existiendo una brecha entre la teoría y la realidad. Hace falta asignar recursos y esfuerzos para tratar de solucionar las desigualdades entre géneros.

Medio ambiente Fundamental para este enfoque, como “capital natural”.

Lasostenibilidad ambiental se trata principalmente a través de la investigación científica y tecnológica. En el pasado, este enfoque se centraba en la intensificación agrícola, lo que provocó la destrucción de la biodiversidad, pero este proceso se modificó en los años noventa.

Puesto que la intensificación agrícola era fundamental para este enfoque, normalmente se provocaba una excesiva explotación de los recursos naturales, agravando así los daños para el medio ambiente y perjudicando enormemente los ecosistemas locales. Las consecuencias para el medio ambiente no se tomaban plenamente en cuenta y a menudo se consideraban en contraposición con el desarrollo.

Este enfoque se originó a partir de la conciencia de que una de las principales deficiencias de los anteriores enfoques de desarrollorural fue la intensificación de la producción, lo que llevaba a destruir la viabilidad a largo plazo de las tierras y los ecosistemas. Como resultado, en la elaboración de los programas basados en este enfoque se intenta dar mayor realce al medio ambiente y la sostenibilidad.

El medio ambiente es importante a todos los niveles (macroeconómico, intermedio y microeconómico). Se fomenta la ordenación comunitaria de los recursos naturales (silvicultura comunitaria). Se reconoce la importancia de los conocimientos indígenas en lo concerniente al aprovechamiento y la conservación de los recursos.


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Sistemas agrícolas


Gestion de terroirs


Sostenibilidad Fundamental para este enfoque bajo la forma de un ciclo que da lugar a resultados y modos de vida concretos para la población.

Lasostenibilidad de los modos de vida de los agricultores es cada vez más importante.

Este enfoque hacía hincapié en la intensificación de la agricultura como medio de elevar los niveles de vida de los pequeños agricultores. La sostenibilidad de este método no se consideraba esencial, y tan pronto como los donantes externos se marchaban, los proyectos tendían a desaparecer.

Teóricamente, para este enfoque es importante la sostenibilidad de los modos de subsistencia, en particular la capacidad de resistencia a la incertidumbre y a los riesgos.

Casi todas las agencias internacionales y los gobiernos nacionales convienen en que la sostenibilidad no guarda relación sólo con los recursos naturales y el medio ambiente. Hay casos en que es posible medir los diferentes tipos de sostenibilidad. Algunos organismos definen la sostenibilidad como la mejora de los niveles de vida de la población rural, cuya estabilidad no requiere constantes inyecciones financieras externas, y que no ocasiona la degradación de la base de recursos naturales.

Capacidad para afrontar los conflictos

Una rama de este enfoque se especializa en gestión de conflictos relativos al acceso a los recursosnaturales. El marco de los MVS también puede ser utilizado en este ámbito.

No se hace mención de los conflictos y la manera en que podrían enfrentarse, si bien la ordenación de los recursos comunes podría representar una solución.

No se hacía referencia a la gestión de los conflictos. Los proyectos simplemente se postergaban o se modificaban sus objetivos principales.

Uno de los principios de este enfoque consiste en facilitar la gestión de los conflictos mediante la ordenación de los recursos naturales, pero en la práctica se tropieza con diversas dificultades.

La ordenación de los recursos naturales exige la aplicación de algunas medidas de gestión de conflictos (es decir, titulación de tierras, bienes públicos, externalidades, derechos de propiedad). En América Latina y el Caribe los casos concretos en este sentido son escasos.

5.5 Superando corrientes de opinión comunes erróneas

A continuación se procura comparar algunas corrientes de opinión comunes, como las relacionadas con los vínculos entre los niveles macroeconómico y microeconómico, la concepción holística frente a los puntos de entrada sectoriales, información cuantitativa versus la información cualitativa. En este sentido, es importante preguntarse:


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- ¿Los enfoques centrados en las personas estudiados en este documento están forjando vínculos apropiados entre la comunidad y el plano nacional? El enfoque de los MVS intenta en cierta medida crear vínculos entre el nivel macroeconómico y microeconómico, y en el capítulo 6 se examinan brevemente las formas en que esto puede lograrse. Los enfoques de América Latina parecen atribuir mayor valor a la creación de estos vínculos como elemento necesario para mantener la sostenibilidad del desarrollo rural.

- En la práctica, ¿cuáles son los enfoques que hacen hincapié en el diagnóstico holístico de las necesidades en materia de desarrollo y cuáles, por el contrario, en los puntos de entrada sectoriales? Es necesario destacar que por razones pragmáticas, cuando un proyecto es aplicado usando este enfoque, se suelen favorecer los puntos de entrada sectoriales.

- Para el diagnóstico, el seguimiento y la evaluación, ¿deben utilizarse datos cuantitativos o datos cualitativos? La selección a menudo depende de los orígenes académicos del enfoque, de modo que los enfoques de índole más técnica (sistemas agrícolas y desarrollo rural integrado) normalmente estimulan la recolección y uso de de datos cuantitativos. Los enfoques de orígenes más sociológicos (MVS) por lo general fomentan la recolección y uso de datos cualitativos. En este caso, sin embargo, la práctica y la teoría no siempre se corresponden, es muy probable que se utilicen ambos tipos de datos.

Cuadro 5.6: Superando corrientes de opinión comunes erróneas




Vínculos entre los niveles macroeconómico ymicroeconómico

Se procura establecer estos vínculos mediante la aplicación del marco de los MVS al diseño de los DELP, en coordinación con los gobiernos regionales y locales, es decir, mediante un proceso consultivo.

Se reconoce la necesidad de una reforma normativa a nivel nacional e internacional para poder prestar apoyo al desarrollo sostenible de los sistemas agrícolas locales. No obstante, en dicha reforma no se considera una función específica de este enfoque.

Tendencia a acceder al nivel macroeconómico. El hecho de no haber abarcado el nivel local fue precisamente una de las causas del fracaso en la aplicación práctica de este enfoque.

Tendencia a centrarse en el nivel microeconómico. Sin embargo, para que los programas surtan mayor eficacia y eficiencia, hace falta una mayor cooperación entre ambos niveles, lo que puede lograrse mediante los DELP y otras iniciativas del gobierno central que reconozcan la función de este enfoque en los procesos nacionales de adopción de decisiones.

Se intenta abarcar intervenciones en múltiples niveles: i) a nivel macroeconómico, mediante el apoyo del diseño de políticas, estrategias y programas de inversión; ii) a nivel intermedio, respaldando actividades relacionadas con la modernización de las instituciones y la gestión de la información ; y iii) a nivel microeconómico, mediante la promoción de enfoques territoriales, la planificación


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Gestion de terroirs Enfoques de América Latina (a partir de los años noventa) participativa y la ordenación participativa de los recursos naturales.

El diagnóstico holístico frente a los puntos de entrada sectoriales

Énfasis en el diagnóstico holístico, si bien en la práctica puede ser necesario iniciar adoptando puntos de entrada sectoriales para dar paso a una perspectiva más global de los programas.

Diagnóstico holístico de los sistemas agrícolas

Los puntos de entrada eran sectoriales, y se intentó interrelacionarlos.

En principio, el diagnóstico debería ser holístico. En realidad, los puntos de entrada suelen ser sectoriales ya que se relacionan con instituciones y organismos con una rígida postura sectorial.

Ambos tipos. Se promueve el diagnóstco holístico a los cuales se responde con estrategias y programas multisectoriales y diferenciados. El objetivo es el de tratar las diferentes necesidades y fortalezas de la heterogénea población rural en sus diversos territorios.

La información cuantitativa versus la información cualitativa

Hay mayor propensión hacia la información cualitativa con respecto a los demás enfoques, aunque los datos pormenorizados suelen depender de los diseñadores de los proyectos.

Los orígenes técnicos de este enfoque favorecen un método más cuantitativo de recolección y análisis de los datos.

Los orígenes técnicos de este enfoque favorecieron la información cuantitativa.

Depende del personal de un proyecto específico, pero los proyectos de orientación más técnica en general favorecen los datos cuantitativos.

Se tiende a dar mayor importancia a la información cuantitativa, pero se utilizan también los datos cualitativos obtenidos en el campo. Por otra parte, a los niveles internacional, nacional y local hay una creciente demanda de datos desglosados por sexos con el objeto de determinar la contribución que aportan los hombres y las mujeres al desarrollo, y formular intervenciones más idóneas.

El detalle analítico versus el pragmatismo

Hasta ahora este enfoque se ha utilizado sobre todo en el proceso de diagnóstico y se ha aplicado escasamente en el campo, si bien sea idóneo para ello.

Se recomienda clasificar los sistemas agrícolas en tipologías, a las cuales se aplican las mismas recomendaciones e amplias iniciativas de investigación.

El detalle analítico es más importante.

El detalle analítico es importante especialmente en el levantamiento de mapas, aunque a la larga debe dejar paso al pragmatismo en la fase de ejecución

En experiencias anteriores se hizo hincapié en el diagnóstico y los estudios sectoriales, en lugar de la ejecución y el seguimiento y


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Por ende, se trata de lograr un equilibrio entre el pragmatismo y la investigación analítica.

de los programas. evaluación. En las propuestas más recientes, que aún deben sistematizarse, se trata de lograr un equilibrio entre el detalle analítico y la ejecución.


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CAPÍTULO 6: ¿En qué radica efectivamente el valor añadido del enfoque de los MVS?

En esta sección la discusión se centrará en la capacidad de los enfoques de los MVS para vincular las políticas macroeconómicas con realidades microeconómicas, característica que representa el ámbito de mayor peso de este tipo de enfoque, al ser comparado con otros planteamientos. A continuación se reseñan brevemente las diversas estrategias de desarrollo rural que se utilizan a nivel nacional, y se examinan luego en el contexto de las actuales orientaciones y de los enfoques de los MVS. Concretamente, se examinarán las estrategias nacionales de desarrollo sostenible, los DELP y el Marco Integral de Desarrollo. Posteriormente se hace mención de la utilidad de estas estrategias como trampolín para los enfoques de los MVS, y de las razones que hacen pensar que este enfoque pueda generar valor añadido creando lazos auténticos entre el nivel macroeconómico y el microeconómico.

6.1 Estrategias de desarrollo a nivel nacional

Hoy en día existen tres estrategias de desarrollo similares en el plano nacional, promovidas por diversos actores internacionales. Heidbrink y Paulus102 exponen sucintamente los principales elementos de cada una de ellas:

- En primer lugar, el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE estimula la formulación y aplicación de las estrategias nacionales de desarrollo sostenible, que consisten en sistemas de alto nivel dirigidos a integrar y armonizar los planes y estrategias de desarrollo vigentes a nivel nacional. Se considera que en este proceso los donantes deben cumplir una función de facilitación y promoción. Con respecto a su aplicación práctica, un grupo de trabajo encabezado por el Reino Unido está realizando una labor preparatoria con cinco países asociados: Bolivia, Burkina Faso, Nepal, Tailandia y Tanzania.

- En segundo lugar, mediante el Marco Integral de Desarrollo (MID), el Banco Mundial intenta aplicar una concepción del desarrollo que trascienda los indicadores macroeconómicos, para que en los planes de desarrollo nacionales puedan incluirse los factores estructurales, humanos, físicos y específicos de cada país. Los principios de esta estrategia incluyen el sentido de pertenencia de los países interesados en relación con el MID, el enfoque holístico, la perspectiva a largo plazo y la participación general de todos los actores relevantes. En cuanto a la puesta en práctica del MID, en la actualidad se ensaya en 13 países piloto, entre ellos Bolivia y Uganda. Ahora bien, el proceso no ha sido inmune a las críticas, y hay muchas dudas acerca del papel que desempeña el Banco Mundial, que en opinión de algunos antepone sus intereses a los de los países en cuestión. Países como Bolivia se han quejado de que el Banco Mundial únicamente se ha apegado a un proceso ya existente en esos países, y lo está forzando al máximo demandando de resultados.

102 Heidbrink, K.; Paulus, S. (2000): Strategies for Sustainable Development in the Thicket of National Planning Processes.


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- Por último, el Banco Mundial y el FMI fomentan la elaboración de los DELP y su vinculación con el alivio de la deuda en los países en cuestión. Precisamente con este aspecto los enfoques de los MVS parecen tener muchos elementos en común, además del potencial —mediante la preparación de una lista de comprobación que permita comparar este enfoque— para relacionar las políticas macroeconómicas con las realidades microeconómicas. Un aspecto fundamental de los DELP consiste en que los actores que resultarán afectados por sus resultados deben intervenir en su elaboración, lo que favoreciendo un sentido de pertenencia con el proceso. Actualmente, algunos países como Burkina Faso, Ghana y Tanzania han elaborado DELP provisionales, y otros como Bolivia y Uganda, han emprendido las actividades preliminares de preparación.

De esta sinopsis de las diferentes estrategias se desprende que algunos países participan en al menos dos de ellas y Bolivia en las tres. Esto puede favorecer la aplicación en esos países del enfoque de los MVS, puesto que busca usar como base los resultados obtenidos por esas estrategias. Sin embargo, es preciso advertir sobre el riesgo de que las tres estrategias se ejecuten de forma aislada, con la consiguiente falta o escasez de intercambio de información o experiencias entre esos procesos.

6.2 Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP)

La GTZ ha dedicado amplios esfuerzos al proceso de los DELP y ha ayudado a diversos países, a elaborarlos, por ejemplo Mozambique. Asche et al103 enumeran los principales riesgos y problemas relacionados con los DELP desde la perspectiva de la GTZ:

a) es posible que se favorezca una elaboración expedita en lugar de la calidad y muchos países pueden optar por lo primero en detrimento costa de lo segundo, debido a la conexión de esos documentos con el alivio de la deuda;

b) como resultado, lo mismo puede ocurrir en relación con la rapidez y la participación, reduciendo a un principio tan sólo teórico el concepto de identificación en contraposición con la expectativa práctica. En este sentido, los enfoques de los MVS pueden desempeñar una función fundamental por lo que se refiere a crear capacidad en los actores locales para participar en los procesos de planificación, hasta los niveles gubernamentales superiores;

c) las estrategias o planes de acción nacionales existentes pueden quedar marginados, incluso en caso de que ya se hayan diseñado o ejecutado parcialmente en el ámbito del contexto cultural específico, con una adecuada comprensión de las ventajas y las limitaciones de las partes que intervienen en el proceso de desarrollo;

103 Asche, H., Breustedt, C., Kampmann, M. et al (2000): Poverty Reduction Strategies in Developing Countries.


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d) es posible que se omitan las experiencias acumuladas mediante proyectos y programas, tal como las enseñanzas extraídas gracias a los grupos comunitarios creados como resultados de un proyecto basado en la gestion de terroirs;

e) la competencia gubernamental a los niveles local y nacional podrían extenderse excesivamente, y esto podría agravar el acceso a los recursos económicos cada vez más exiguos entre las organizaciones gubernamentales y las no gubernamentales;

f) existe el riesgo de asignar un excesivo nivel de competencias a las organizaciones de la sociedad civil;

g) podría ser necesario aceptar las ventajas de una pluralidad de donantes a expensas de la necesidad de un enfoque unificado.

En su análisis, Carney104 observa asimismo que la coherencia entre los DELP y los enfoques de los MVS es fundamental para obtener resultados satisfactorios en el sector del desarrollo rural. Los enfoques de los MVS pueden contribuir a fortalecer el proceso de elaboración de los DELP en las siguientes áreas:

- en la comprensión sobre los grupos de medios de subsistencia, y los bienes que poseen;

- en la predicción de medidas para afrontar diferentes alternativas de políticas;

- en el manejo de temas intersectoriales; - haciendo hincapié en los resultados a largo plazo; - subrayando la importancia de la participación; - promoviendo un enfoque más descentralizado; - fijando objetivos, y previendo su seguimiento; y - elaborando una “lista de comprobación” para evaluar los DELP.

Es indudable que existen argumentos sólidos en favor de la función que pueden desempeñar los enfoques de los MVS para vincular el nivel macroeconómico con el microeconómico. El período actual parece muy indicado para este proceso, debido al apoyo de alto nivel dado a las estrategias nacionales y locales en la escena mundial. Por consiguiente, en el contexto del enfoque de los MVS que elabora la FAO hace falta analizar los enfoques existentes (p. ej., gestion de terroirs, desarrollo rural integrado, sistemas agrícolas y enfoques de América Latina) y aprender de ellos, así como de otras estrategias de desarrollo sostenible más amplias que están siendo formuladas a nivel nacional e internacional. Mediante la debida integración y las necesarias modificaciones, el enfoque de los MVS puede contribuir considerablemente a la reducción de la pobreza y al desarrollo rural.

104 Carney, D. (2001) Discussion Paper for DFID SUSTAINABLE LIVELIHOODS Meeting.


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Mayor información sobre el LSP El Programa de Apoyo a los Modos de vida Sostenibles (LSP) trabaja a través de los siguientes sub-programas:

Mejoramiento del acceso a los recursos naturales El acceso por parte de la población pobre a los recursos naturales es esencial para la reducción sostenible de la pobreza. Los modos de vida de las poblaciones rurales con acceso limitado o inexistente a los recursos naturales son vulnerables ya que poseen dificultades en la obtención de alimentos, en la acumulación de recursos y en la recuperación después de ser afectados por estragos o desgracias.

Participación, Políticas y Gobernabilidad local La población local, especialmente los pobres, poseen una influencia débil o indirecta sobre las políticas que afectan sus modos de vida. Las políticas diseñadas a nivel central no responden a las necesidades de la población local y muchas veces no posibilitan el acceso por parte de las poblaciones pobres a los servicios y recursos necesarios.

Diversificación de modos de vida y desarrollo empresarial La diversificación puede ayudar a los hogares a protegerse de los estragos ambientales y económicos así como de las tendencias de cada estación, logrando así ser menos vulnerables. La diversificación de los modos de vida es compleja y entre las estrategias consideradas se encuentra el desarrollo empresarial.

Gestión de conflictos sobre recursos naturales Los conflictos por recursos naturales usualmente suele generarse a raíz de luchas por el control o acceso a determinados recursos que resultan fundamentales para los modos de vida de muchas poblaciones pobres. Por esta razón, los estragos causados por dichos conflictos incrementan la vulnerabilidad de las poblaciones pobres.

Aprendizaje institucional El sub-programa dedicado al aprendizaje institucional ha sido establecido para asegurar que las lecciones aprendidas del trabajo de equipo inter-departamental e inter-disciplinario y la aplicación de los enfoques de modos de vida sostenibles, sean identificadas, analizadas y evaluadas para ser retroalimentadas al interno del programa.

Fomento de la capacidad El sub-programa sobre el fomento de la capacidad funge como un proveedor de servicios para el programa global que a través del diseño de programas de capacitación busca responder a las necesidades y prioridades que van surgiendo al interno del trabajo de los demás sub-programas.

Enfoques centrados en las personas en Diferentes Contextos Culturales Una revisión y análisis comparativo de enfoques recientes de desarrollo utilizado en diversos contextos culturales está siendo realizado, partiendo de las experiencias a nivel estratégico y de campo al interno de diferentes áreas y regiones.

Incorporación de los enfoques de modos de vida sostenibles en el campo La FAO diseña proyectos de gestión de recursos por más de US $1.5 mil millones cada año. Tomando en cuenta que la agricultura a pequeña escala sigue siendo la principal fuente para los modos de vida de la población pobre a nivel mundial, el impacto potencial del mejoramiento de estos proyectos sería sin duda considerable.

Servicio de asistencia sobre modos de vida sostenibles Un Servicio de asistencia a los Usuarios ha sido creado con el fin de responder a las crecientes solicitudes provenientes del interno de la FAO sobre asistencia para integrar los enfoques de modos de vida sostenibles y los enfoques centrados en las personas tanto en programas y actividades nuevos como en aquellos ya existentes.

Para mayor información sobre el Programa de Apoyo a los Modos de Vida Sostenibles, comuníquese con el coordinador del Programa a través de

la dirección de correo electrónico: [email protected]

Livelihood Support Programme (LSP) Email: [email protected]

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