Jeannette von Wolfersdorff jeannette@otrocontexto.cl

Agosto 2015

Con agradecimientos a: Marcela Guzmán S. por los comentarios efectuados a versiones preliminares del presente trabajo, en especial acerca de los capítulos conceptuales (capítulos 1,2,3 y 4.1), y por la valiosa transmisión de importantes aspectos técnicos referidos al presupuesto, al presupuesto basado en desempeño y, como parte de éste, de las características de la información de desempeño y su alcance para contribuir a la transparencia del gasto público. Chile Transparente, el Capítulo Chileno de Transparencia Internacional, por su apoyo dado durante la elaboración de este trabajo. Ramiro Mendoza y Guillermo Patillo, por sus valiosos comentarios acerca de versiones preliminares del presente trabajo.

Documento de Trabajo

USABILIDAD DE LA TRANSPARENCIA EN EL GASTO PÚBLICO

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INDICE

RESUMEN EJECUTIVO 3

1. DEFINICIONES GENERALES

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2. EL NUEVO FOCO EN LOS USUARIOS DE LA TRANSPARENCIA FISCAL

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3. INICIATIVAS INTERNACIONALES DESTACADAS

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4. PROPUESTAS CONCEPTUALES PARA MAYOR USABILIDAD DE LA TRANSPARENICA EN EL GASTO FISCAL

19

4.1. Transparencia acerca de los resultados del gasto público 19 4.2. Transparencia acerca de los receptores del gasto público 28 4.3. Transparencia acerca de los lugares geográficos beneficiados del gasto público

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5. PROPUESTAS DE MEJORAS PARA CHILE

32

5.1. Mayor transparencia acerca de los resultados del gasto público 33 5.1.1. Diagnóstico 33 5.1.2. Propuestas para mejorar la transparenica acerca de los resultados del

gasto público

43

5.2. Mayor transparencia acerca de los receptores del gasto público 47 5.2.1. Diagnóstico 47 5.2.2. Propuestas para mejorar la transparenica acerca de los receptores del

gasto público

48

5.3. Mayor transparencia acerca de los lugares geográficos beneficiados del gasto público

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5.3.1. Diagnóstico 51 5.3.2. Propuestas para mejorar la transparencia acerca de los lugares

geográficos beneficados del gasto público

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BIBLIOGRAFÍA 57

ANEXO 1: El Código de Transparencia Fiscal, Fondo Monetario Internacional, 2014 60

ANEXO 2: La Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT); 10 principios

de transparencia fiscal, 2012 72

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“THE CORE OF PUBLIC FINANCES IS THAT SOME PEOPLE

SPEND OTHER PEOPLE´S MONEY.”

(VON HAGEN, 2005)

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Resumen Ejecutivo La transparencia fiscal es crucial para el manejo adecuado de los recursos públicos. Facilita a las instituciones públicas tomar decisiones basadas en diagnósticos claros de sus finanzas, considerando tanto los costos y beneficios de su gestión, como también los posibles riesgos involucrados. Por el otro lado, es una herramienta clave para la rendición de cuentas de todas las instituciones públicas frente a la ciudadanía, es decir, frente a sus contribuyentes. A nivel internacional, existen múltiples iniciativas para promover mayor transparencia fiscal. Mientras éstas han considerado históricamente más a un público experto, en los años recientes se ha hecho notar una creciente preocupación por grupos de la sociedad civil menos expertos, y por la usabilidad que la transparencia fiscal tendrá para ellos. Existe también una mayor preocupación por la usabilidad de la información que las instituciones publicas transparentan, en general. Se considera que ya no es suficiente analizar el acceso a información pública de calidad, sin preguntarse para quién y para qué se publica. Por ejemplo, la información que se publica acerca del gasto público ¿sirve para la rendición de cuentas frente a los contribuyentes?, o ¿sirve para que el propio Estado pueda mejorar la asignación de los recursos públicos, o la eficiencia de su gestión? La relación entre transparencia, participación de la sociedad civil y rendición de cuentas no es sencilla, ni linear – tal como indican Paolo de Renzo (International Budjet Parntershop) y Rebecca Simson (Overseas Development Institute) en su documento “Transparency for what?” (Renzio, Simson, 2013). Más transparencia acerca de la gestión estatal no conduce automáticamente hacia el uso de información disponible y a más participación ciudadana en la esfera pública – e incluso si lo hace, no necesariamente implica una mejor rendición de cuentas del sector público en general, o del gasto público en especial. Existen múltiples factores que inciden en ello, pero uno de los más relevantes parece estar relación con la publicación de información que no siempre contiene el detalle o formato necesario para entender cómo, dónde y cuán bueno gastan los respectivos gobiernos. Considerando la complejidad de la información fiscal, múltiples países publican “presupuestos ciudadanos”, es decir, documentos que entregan información clave acerca de las finanzas públicas en formatos simples y amigables. No obstante, mientras estos documentos sirven para entregar una visión general sobre asuntos fiscales, muestran una usabilidad muy restringida para la rendición de cuentas del sector público, que sí requiere de información detallada frente a sus contribuyentes. Por la abundancia de datos fiscales que ello implica, los lugares donde se publica la información, así como los formatos y diseños de las bases de datos juegan un rol clave para facilitar el acceso a la información. En caso

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contrario, se podrá producir fácilmente una “ilusión de transparencia” (Heald, 2013), es decir, la publicación de abundante información fiscal que no es útil para la rendición de cuentas de la gestión pública, mientras sí da la ilusión de serlo. El presente documento se focaliza en la transparencia del gasto público, como aspecto parcial pero relevante de la transparencia fiscal. En consideración de lo expuesto, propone aplicar un mayor foco en la usabilidad de la transparencia en el gasto público, lo que implica publicar información que se ajusta continuamente a las necesidades de los usuarios, y en especial a los contribuyentes de la gestión pública. Basado en esta definición, capítulo 1 propone 3 principales características de la usabilidad en el gasto fiscal: (i) la publicación de contenidos útiles para los contribuyentes, (ii) la accesibilidad de los datos publicados en lugares, formatos y diseños que

facilitan su uso y reutilización para usuarios no expertos en asuntos fiscales y (iii) la medición de la satisfacción que tienen los usuarios acerca de la información

fiscal, con el fin de ajustar continuamente los contenidos y la accesibilidad de los datos acorde a ello.

Publicar información acorde a las necesidades de los contribuyentes implicaría transparentar información acerca del gasto público que logre facilitar el control social sobre la gestión pública. Para ello, capítulo 1 plantea que los datos publicados deben poder contestar al menos las siguientes tres preguntas: a. ¿Para qué se gastan los recursos públicos?; b. ¿Quiénes reciben los recursos públicos?; c. ¿Cuáles son los lugares beneficiados por el gasto público?. Mientras que los capítulos 2 y 3 abordan algunas de las tendencias más importantes en materia de transparencia fiscal a nivel internacional, capítulo 4 pretende dar respuestas conceptuales acerca de estas preguntas, considerando: ad a.: la transparencia acerca de los resultados del gasto público (capítulo 4.1.); ad b.: la transparencia acerca de los receptores del gasto público (capítulo 4.2.); ad c.: la transparencia acerca los lugares geográficos beneficiados del gasto publico

(capítulo 4.3.).

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El foco del capítulo 4 está principalmente en el subcapítulo 4.1., es decir, en la transparencia acerca de los resultados del gasto público. Ello presume, como condición sine qua non y siempre cuando sea pertinente, organizar el presupuesto público acorde a programas y subprogramas, como grupos de acciones que comparten los mismos objetivos o resultados esperados. Implica prestar atención especial en no simplemente definir como programas las divisiones administrativas de la gestión pública. Capitulo 5 pretende dar luces acerca de la transparencia en el gasto fiscal actual en Chile. Entrega diagnósticos y propuestas de mejoras conceptuales para la transparencia en los resultados del gasto público, la transparencia en los receptores del gasto público y la transparencia en los lugares geográficos beneficiados del gasto publico. Igual como en capítulo 4, el foco del capítulo 5 está principalmente en el subcapítulo 5.1., es decir, en la transparencia acerca de los resultados del gasto público en Chile.

El capítulo 5 concluye que, en la actualidad, la publicación de información sobre el gasto público en Chile carece de consideraciones acerca de los usuarios de esta información. Como consecuencia, se presenta en formatos complicados, en lugares difíciles de acceder y con contenidos que no logran facilitar el control social sobre el gasto público. Capítulo 5 enumera varias propuestas de mejoras a nivel conceptual, sin pretender especificar si estas mejoras se deben realizar a nivel de buenas prácticas, como proyectos pilotos, o como parte de un proyecto de ley. Lo que sí pretende el capítulo 5 – junto con los previos - es enriquecer el debate acerca de la usabilidad de la transparencia en el gasto fiscal en Chile, como concepto que se considera crucial para la calidad de nuestra democracia, tanto en momentos de austeridad fiscal, como de expansión del gasto público.

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1. Definiciones generales

Existen múltiples definiciones sobre el concepto “transparencia fiscal”. El Fondo Monetario Internacional (FMI) indica que:

“la transparencia fiscal supone un esfuerzo por informar al público sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del gobierno, y sobre la estructura y las funciones gubernamentales que determinan las políticas y los resultados fiscales. Esta transparencia favorece un debate público más informado, así como una mayor rendición de cuentas y credibilidad en el gobierno.” (FMI 2014)

Asimismo, y de forma más detallada, el mismo FMI define que:

“la transparencia fiscal se refiere a la claridad, confiabilidad, frecuencia, puntualidad y pertinencia de los informes fiscales públicos y a la apertura al público del proceso de formulación de la política fiscal del gobierno. Dentro de ese concepto, la claridad se refiere a la facilidad con la que los usuarios pueden comprender esos informes, la confiabilidad se refiere a la medida en que esos informes reflejan la verdadera posición financiera del gobierno, la frecuencia (o periodicidad) se refiere a la regularidad con la que se publican los informes, la puntualidad se refiere al rezago con el que se divulgan los informes, la pertinencia se refiere a la medida en la que esos informes brindan a los usuarios la información que necesitan para tomar decisiones eficientes y la apertura se refiere a la facilidad con la que el público puede comprender las decisiones de política fiscal, influir en ellas y responsabilizar por ellas al gobierno.“ (FMI 2012)

Estas definiciones están en línea con Kopits y Craig (1998), también del FMI, quienes precisaron la transparencia fiscal como la apertura pública de las instituciones gubernamentales, de las intenciones de la política fiscal, de las cuentas del sector público y de los pronósticos fiscales de forma confiable, completa, puntual, entendible y comparable internacionalmente. Según Kopits y Craig, el principal objetivo de la transparencia fiscal es permitir a los ciudadanos y a los mercados financieros evaluar los costos y beneficios reales de las actividades gubernamentales, incluyendo en el cálculo las implicaciones económicas y sociales, tanto actuales como futuras.

Las definiciones citadas expresan de forma clara que el término de la transparencia fiscal no se restringe a una dimensión economicista, sino que se refiere a la entrega de información útil para todos los contribuyentes, es decir, para ciudadanos y mercados. En línea con lo anterior, el presente documento no abarca el concepto de la transparencia fiscal en general, sino que profundiza en la transparencia del gasto público y en la usabilidad de la información publicada, por ser condiciones sine qua non para la rendición de cuentas del sector público.

El término de la usabilidad está definido, en términos generales, por la Organización Internacional de Normalización en su estándar ISO 9241, que cubre la ergonomía de la interacción entre humano y computador (ver cuadro 1).

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Cuadro 1: Norma ISO sobre Usabilidad

ISO 9241: Usabilidad es “el grado en que un producto puede ser utilizado por usuarios especificos para lograr objetivos concretos con eficacia, eficiencia y satisfacción, en un determinado contexto de utilización”

Eficacia: Precisión y grado de consecución con que los usuarios logran objetivos establecidos.

Eficiencia: Relación entre los recursos empleados y la precisión y grado de consecución con que los usuarios logran objetivos establecidos.

Satisfacción: Ausencia de incomodidad y existencia de actitudes positivas hacia la utilización del producto.

Contexto de utilización:

Usuarios, tareas, equipamiento (equipo, programas y documentos) y entorno físico y social en que un producto es utilizado.

Fuente: ISO

Acorde a las definiciones entregadas, el término “mayor usabilidad de la transparencia en el gasto público” se refiere entonces a la publicación de información sobre el gasto público que se ajusta continuamente a las necesidades de los usuarios, y en especial a los contribuyentes de la gestión pública.

Se proponen tres principales características para la “usabilidad de la transparencia en el gasto público”:

i. Contenido útil: publicación de datos sobre el gasto público que en sus contenidos sean útiles para los contribuyentes.

La información que el sector público transparenta acerca del gasto público debe ser útil en su contenido y debe ser de calidad (datos completos, coherentes, claros y confiables, entregados de forma regular y puntual). Considerando el punto de vista de los contribuyentes, la información sobre el gasto público es útil cuando facilita el control social sobre la gestión pública (GIFT, 2013). Ello implica que los datos publicados deben poder contestar las siguientes tres preguntas:

a. ¿Para qué se gastan los recursos públicos?. Respuestas a esta pregunta vinculan información sobre el gasto público con objetivos y resultados de la gestión pública.

b. ¿Quiénes reciben los recursos públicos?. Respuestas a esta pregunta entregan información de calidad sobre los receptores del gasto público.

c. ¿Cuáles son los lugares beneficiados por el gasto público?. Respuestas a esta pregunta entregan información de calidad acerca de los lugares geográficos beneficiados por el gasto público.

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Junto con planificar la publicación de información fiscal acorde a las necesidades de los contribuyentes, deben diseñarse también límites precisos para la entrega de información. Entregar más información no significa tener una audiencia mejor informada. Contrariamente, cuando la información es demasiado abundante para una audiencia, o cuando es muy específica pero irrelevante y/o incompleta, puede ser inefectiva o hasta distorsionadora, creando una apariencia de transparencia que no es tal (Justice, McNutt, Smith, 2014). En este sentido, cabe prestar atención que los datos que el Estado publica, pueden ser hasta llevar a lo que David Heald llamó una “ilusión de transparencia” (Heald, 2013).

ii. Accesibilidad: publicación de datos sobre el gasto público en lugares, formatos y diseños que facilitan y promueven su uso para usuarios no expertos en asuntos fiscales.

La usabilidad de la información sobre el gasto público no se refiere solamente a contenidos útiles para los ciudadanos, sino también a las formas de acceso a dichos contenidos. La mera publicación de información no es suficiente, ya que los datos publicados deben ser entendibles y usables para una amplia y diversa masa de usuarios no expertos en la materia, como indica también el G8 Open Data Charter (G8, 2013). Siempre debe considerarse que sean publicados en lugares, formatos y diseños que faciliten y promuevan su uso (Justice, Melitski Smith, 2006), lo que implica también que deben estar en páginas web con altos estándares de navegabilidad y diseño (Da Silva Craveiro, Tavares de Santana, Porto de Albuquerque, 2013).

iii. Medición de satisfacción: medición continua de la satisfacción que tienen los usuarios acerca de la información fiscal, con el fin de ajustar acorde a ello los contenidos y la accesibilidad de los datos publicados.

No es suficiente que las instituciones públicas hagan accesible la información requerida por los contribuyentes, si no hay uso de la información entregada. En otras palabras: cuando no hay ciudadanos que leen y usan los datos fiscales publicados, no existe ni usabilidad de la información ni rendición de cuentas del sector público. Considerando ello, se supone como responsabilidad del propio sector público crear acceso efectivo hacia los datos, por lo que resulta ser clave que se mida y transparente continuamente si los contribuyentes efectivamente acceden a información relevante sobre el gasto público y cuál es su satisfacción hacia los datos entregados. El objetivo de ello es adecuar la información publicada a los requerimientos de los usuarios, aumentar el interés de los ciudadanos por asuntos públicos e incentivar una rendición de cuentas de calidad del sector publico.

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2. El nuevo foco en los usuarios de la transparencia fiscal

Durante el siglo XX, en muchos países se introdujeron reformas importantes para profundizar la rendición de cuentas del sector público y para introducir más transparencia en la gestión fiscal. Las mismas reformas que generaron información fiscal más detallada, no obstante, atendieron probablemente más las necesidades de expertos que de otros grupos de la sociedad civil, o incluso de ciudadanos no organizados, manteniendo la audiencia de la rendición de cuentas sobre la gestión fiscal restringida (Justice, Melitski, Smith, 2006). El Banco Mundial indica al respecto:

“Despite the presence of comprehensive government data systems in many Eastern Europe and Central Asian (ECA) countries, little information is actually available publicly in a format useful enough to hold governments to account. Typically, aggregated budget and spending figures are made available on government websites in multiple files, which can make it prohibitively costly and time consuming for non-government groups to collect and make assessments of spending data.” (Kheyfets, Mastruzzi, Merotto, Sonergaard, 2011)

El desafío surge del hecho que las gestiones gubernamentales, y especialmente las decisiones sobre el gasto público, son técnicas y complejas, pero al causar un impacto profundo en la sociedad, deben ser transmitidas en un formato simple y entendible. Una guía ciudadana elaborada por el Internacional Budget Partnership señala lo siguiente:

“El presupuesto público es uno de los temas de mayor importancia que ocupan a un gobierno, pues implica tomar decisiones en torno a incontables asuntos que afecten la vida del ciudadano de forma importante, desde la educación y atención sanitaria hasta los impuestos.” (Ramkumar, 2009)

En la misma línea, una mujer campesina de la India, Susheela Devi, lo expresa en palabras simples, citada también por la iniciativa International Open Budget:

“Cuando envío a mi hijo al mercado con diez rupias a comprar algo, le exijo que me rinda cuentas cuando regresa a casa. De igual forma, cuando el gobierno gasta mi dinero tengo derecho a exigir la rendición de cuentas por esos gastos.” (Ramkumar, 2009)

Más allá del impacto directo que tiene sobre las vidas de cada ciudadano, el gasto público influye también en la forma como las personas interactúan con sus gobiernos y como conciben su rol como ciudadanos (Kahn, 1993). De forma inversa, sin tener acceso efectivo a información sobre el gasto público y sobre los servicios y productos proveídos por el, será difícil facilitar interés y participación de los ciudadanos en la esfera pública (ver también GIFT, 2013).

Recientemente se han realizado varias actualizaciones al concepto de la transparencia fiscal por distintas iniciativas multilaterales (capítulo 3.). En términos generales, estas

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actualizaciones fueron impulsadas como respuestas a distintas crisis financieras, así como por ciertos vacíos detectados en las definiciones anteriores. Más allá de lo anterior, están influenciados por el hecho de que el ciudadano actual no es el mismo que 20 años atrás. La alta desconfianza que los contribuyentes experimentan hacia instituciones públicas en casi todos los países del mundo no surge necesariamente de un empeoramiento del servicio y de la rendición de cuentas de éstas, sino del hecho que hoy los ciudadanos simplemente le exigen más al Estado, lo que ocurre especialmente en aquellos países denominados de ingreso medio. Además, la evolución masiva de internet permite a cualquier ciudadano cibernauta tener acceso instantáneo a cualquier tipo de información, incluyendo aquella sobre la actividad estatal. A esto se le suma el reconocimiento por parte del derecho internacional y de numerosas legislaciones locales del derecho de acceso a la información pública o administrativa como una garantía fundamental. Lo anterior, en suma, crea expectativas nuevas acerca de la transparencia fiscal y, en especial, acerca del gasto público, tanto hacia el tipo de información que se entrega, como hacia los formatos de la misma. En esta línea, el Open Data Charter del G8 indica:

“While governments and businesses collect a wide range of data, they do not always share these data in ways that are easily discoverable, useable, or understandable by the public. This is a missed opportunity. Today, people expect to be able to access information and services electronically when and how they want. Increasingly, this is true of government data as well. We have arrived at a tipping point, heralding a new era in which people can use open data to generate insights, ideas, and services to create a better world for all. Open data can increase transparency about what government and business are doing. Open data also increase awareness about how countries’ natural resources are used, how extractives revenues are spent, and how land is transacted and managed. All of which promotes accountability and good governance, enhances public debate, and helps to combat corruption.” (G8, 2013)

Considerando que la mayoría de los ciudadanos no dispone de suficiente tiempo para entender la complejidad de las decisiones gubernamentales, el desafío es proveer mejor información en mejores formatos y a más ciudadanos (Robbins, Simonsen Feldman, 2008). Lo anterior significa un desafío enorme para el sector público, cuyos contribuyentes también son sus “clientes o usuarios”, y no diferencian entre los estándares que esperan de una empresa privada y los estándares que puede proveerles una institución estatal.

Las crecientes expectativas de los contribuyentes de ser más y mejor informados acerca de los recursos públicos también son alimentadas por la expansión del gasto público en los países desarrollados así como en América Latina durante el siglo XX hasta hoy día (ver gráfico 1).

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Gráfico 1: Evolución del tamaño del Estado

Fuente: Marcel, Guzmán, Sanginés, 2013.

Resumiendo, tanto el aumento del gasto público, como una ciudadanía mucho más conectada y exigente, ponen una creciente presión a los gobiernos en relación a actualizar el concepto y la aplicación de la “transparencia en el gasto público”, orientándola más hacia las necesidades de los contribuyentes. En este contexto, es interesante mirar el ejemplo de EEUU, donde el poder ejecutivo está trabajando desde 1993 en la meta de orientar los servicios públicos y la comunicación gubernamental hacia las necesidades de los ciudadanos, junto con captar continuamente su feadback (Executive Order, 2011):

“However, with advances in technology and service delivery systems in other sectors, the public's expectations of the Government have continued to rise. The Government must keep pace with and even exceed those expectations. Government must also address the need to improve its services, not only to individuals, but also to private and Governmental entities to which the agency directly provides significant services. Government managers must learn from what is working in the private sector and apply these best practices to deliver services better, faster, and at lower cost. Such best practices include increasingly popular lower-cost, self-service options accessed by the Internet or mobile phone and improved processes that deliver services faster and more responsively, reducing the overall need for customer inquiries and complaints. The Federal Government has a responsibility to streamline and make more efficient its service delivery to better serve the public.”

(Gasto del Gobierno Central como % del PIB en años seleccionados)

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Basado en la meta de los gobiernos estadounidenses de orientar tantos los servicios como los datos que publica el sector público acorde a las necesidades de los contribuyentes, la empresa Foresee Results publicó en 2010 su primer “E-Government Transparency Index”, una encuesta a más de 36.000 ciudadanos estadounidenses sobre la usabilidad de información publicada y la satisfacción que estos tenían con las páginas web de instituciones públicas en su país (Foresee, 2014). La última encuesta se publicó a mitad del 2014, considerando respuestas obtenidas por 234.600 ciudadanos sobre 103 páginas web del gobierno federal, incluyendo el Ministerio de Hacienda. Las mediciones de Foresee demostraron con datos duros lo que se presumía: la calidad de los datos publicados es un factor importante que influye en la satisfacción del ciudadano con respecto a su Gobierno. Ciudadanos que se sienten altamente satisfechos con la información que reciben en el sitio web de una institución pública depositan un 82% más de probabilidades de confianza en la institución respectiva y demuestran un 55% más de probabilidades de interactuar con la misma en el futuro. Como elementos para la satisfacción del usuario de un sitio web, Foresee destaca la importancia de encontrar fácilmente, de manera amigable y bien diseñada, la información que el usuario espera encontrar en el respectivo sitio web (ver cuadro 2).

Cuadro 2: Elementos de satisfacción para el usuario de un sitio web, según ForeSee

Elemento ¿Qué mide? Prioridad Búsqueda Relevancia, organización y calidad de los resultados de búsqueda en

el sitio. 1

Navegación Organización del sitio y opciones de navegación, y como el layout del sitio ayuda a encontrar lo que el usuario está buscando.

1

Funcionalidad Usabilidad, conveniencia y accesibilidad de la información entregada. 1 Online Transparency

Cuan minuciosa, rápida y fácil el sitio entrega información sobre lo que la institución está haciendo.

2

Contenido Exactitud, calidad y actualización de noticias e información en general. 3 Performance Rapidez, consistencia y fiabilidad de cargar páginas en la web. 3 Look and Feel La apariencia física de la página web, legibilidad del sitio; balance texto

/ gráficos. 3

Fuente: ForeSee, 2014.

El E-Government Transparency Index confirma la importancia de centrar la información que las instituciones públicas transparentan, incluyendo información sobre el gasto público, en las necesidades del usuario, y de medir continuamente la satisfacción de estos.

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3. Iniciativas internacionales destacadas

Las nuevas exigencias y expectativas ciudadanas son recogidas en varias recomendaciones que organismos internacionales o iniciativas globales han hecho recientemente para promover una transparencia más efectiva en el gasto público, incluyendo también las compras públicas. A continuación se presentan algunas de las más destacadas, recientemente:

Código de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI)

El recién actualizado código de transparencia fiscal del FMI, se focaliza más en la calidad de la información fiscal que en sus versiones anteriores. Mientras que el enfoque del código de transparencia fiscal de 2007 era más bien procesal1, 31 de los 36 principios del nuevo código están relacionados con la calidad y los contenidos de información fiscal publicada, para asegurar que tanto el gobierno, legisladores, ciudadanos y mercados tengan una imagen más completa de las finanzas públicas2. Una parte de las recomendaciones del nuevo código apunta específicamente a que proyecciones fiscales y presupuestos públicos deben ser presentados en un formato que facilite el análisis y la rendición de cuentas (ver Anexo 1, punto 2.3 del código). En la misma línea, recomienda transparentar mejor información sobre los objetivos y resultados del gasto público, considerando la publicación de outputs (productos y servicios del gobierno) y outcomes (resultados o impactos esperados), para las principales áreas políticas (Anexo 1, punto 2.3.2 del código). Asimismo recomienda la existencia de una institución independiente que evalúe el desempeño del gasto público (Anexo 1, punto 2.4.1 del código).

Global Initiative for Fiscal Transparency (GIFT) GIFT es una red internacional que conecta diferentes stakeholders del sector público y civil para promover mayor transparencia fiscal. Administrativamente, sus líderes son el Ministerio de Planificación y Presupuesto de Brasil, el departamento de presupuesto de Filipinas, el Banco Mundial, el FMI y el International Budget Partnership, quien actualmente provee la sede para la iniciativa. Una de sus cuatro principales áreas de trabajo tiene como objetivo estratégico aprovechar mejor las nuevas tecnologías / Open Data, para atraer mayor interés ciudadano acerca de información fiscal. Los diez principios que GIFT entrega acerca de la transparencia fiscal (anexo 2) fueron recientemente promovidos como recomendación por parte de las Nacionales Unidas en 2013 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2013). Según GIFT, el acceso a la información fiscal es considerada precondición para la rendición de cuentas del sector público (GIFT, 2013). La información fiscal publicada debe tener la

1 El código de 2007 estaba centrado en (i) la claridad de roles y responsabilidades; (ii) apertura de los procesos

presupuestarios; (iii) disponibilidad pública de información; y (iv) garantías de integridad; vea FMI, 2014a. 2 Los objetivos del nuevo código son: (i) un manejo fiscal eficiente, (ii) un gobierno mejor informado sobre las

finanzas públicas al momento de tomar decisiones, y (iii) darles a parlamentarios, mercados y ciudadanos información fiscal que requieren para ejercer un legítimo control sobre la gestión publica; vea FMI, 2014a.

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calidad para ser entendida, y para incentivar participación ciudadana. Para ello, la información debe cumplir con una serie de características, por ejemplo ser completa, regular, puntual, confiable, útil y accesible para los ciudadanos. Para que la información fiscal sea útil, GIFT indica, entre otros, que no es suficiente mostrar el gasto público según la tradicional clasificación económica. Transparencia, participación y rendición de cuentas requieren que los gobiernos indiquen para qué usan los fondos públicos, qué producen (outputs) y qué resultados obtienen (outcomes).

OCDE Principios de Manejo Presupuestario (principles of budgetary governance) La OCDE publicó en junio del 2014 sus principios de manejo presupuestario, cuyas recomendaciones en materia de transparencia y rendición de cuentas están orientadas en las necesidades del contribuyente, “en cuyo nombre los gobiernos ejecutan el gasto público” (OCDE, 2014). Ya en su introducción (ver cita abajo), la OCDE indica que considera el presupuesto público como un contrato entre ciudadanos y Estado, para proveer servicios públicos; como tal, debería ser claro, transparente y creíble, para evocar confianza y servir como base para la rendición de cuentas del gasto público y de la gestión pública asociada.

“The budget is a central policy document of government, showing how it will prioritise and achieve its annual and multi-annual objectives. Apart from financing new and existing programmes, the Budget is the primary instrument for implementing fiscal policy, and thereby influencing the economy as a whole. Alongside other instruments of government policy – such as laws, regulation and joint action with other actors in society – the budget aims to turn plans and aspirations into reality. More than this, the budget is a contract between citizens and state, showing how resources are raised and allocated for the delivery of public services. Such a document must be clear, transparent and credible if it is to command trust, and to serve as a basis of accountability.” (OCDE, 2014)

La información presupuestaria debería publicarse de forma “accesible, según el contexto moderno”, indica la OCDE en el citado documento, destacando con ello la evolución del concepto “accesibilidad”. Hoy en día la accesibilidad implicaría que la información sobre el gasto público planificado y ejecutado debería ser publicada (i) en línea y en formato open data y (ii) detallada, pero de una manera que permita ser entendida por el ciudadano (principio 4). En otras palabras: debería haber acceso efectivo a información fiscal. En su principio 8, la OCDE precisa que el ciudadano no solamente necesita entender cuántos fondos se gastan, sino ante todo qué se compra en nombre de los ciudadanos, es decir, cuáles servicios públicos se proveen, con cuáles estándares de calidad y con cuáles niveles de eficiencia. La OCDE recomienda también que la información de desempeño del gasto público sea presentada de forma regular, informativa y útil. Deberá ser limitada a un número pequeño de indicadores de desempeño para cada programa o área, debiendo ser clara y fácil de

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entender. De esta manera, permite comparar los resultados de la gestión pública con los objetivos anunciados. BOOST del Banco Mundial BOOST es una herramienta en línea (software) del Banco Mundial que recopila datos sobre el gasto público y los presenta en un formato simple y amigable para el usuario. Su objetivo es facilitar el acceso y el uso de datos fiscales especialmente para actores no públicos, y promover el interés y la participación de ciudadanos en los procesos presupuestarios por la vía de:

i. Visualización instantánea del vínculo entre el gasto público y outcomes públicos (gráfico 2).

ii. Acceso amigable hacia datos sobre gastos fiscales a nivel subnacional, junto con indicadores sectoriales;

iii. Mapas y gráficos que se generan con datos que puede cruzar cada usuario;

Gráfico 2: Visualización del gasto educacional en Uganda (Ejemplo de la herramienta BOOST)

Fuente: Kheyfets, Mastruzzi, Merotto, Sondergaard, 2011a.

De esta manera la herramienta permite a cualquier usuario, sea o no experto, así como al equipo del banco mundial y a los gobiernos, examinar tendencias en la asignación de recursos públicos y analizar posibles ineficiencias. BOOST es parte del Open Budgets Portal (http://wbi.worldbank.org/boost/), una iniciativa del Banco Mundial, lanzada a fines del 2013 para promover a nivel mundial una mayor transparencia fiscal en general.

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Open Budget Survey Aunque no publica actualizaciones metodológicos recientes, a nivel internacional destaca también el Open Budget Survey, iniciativa del International Budget Partnership (IBP) que compara las prácticas de transparencia presupuestaria de más de 100 países (internationalbudget.org/what.../open-budget-survey/). Esta encuesta mide el estado de la transparencia presupuestaria vía 125 preguntas. Las dimensiones que se miden son:

i. La disponibilidad pública. ii. La exhaustividad. iii. La participación ciudadana en el proceso presupuestario. iv. Las funciones que desempeñan las legislaturas y las entidades fiscalizadoras

superiores en la formulación y la vigilancia del presupuesto.

La medición del IBP está centrada mayoritariamente en la publicación de información sobre el gasto público ejecutado y planificado, de forma oportuna y objetiva. Profundiza en el concepto del presupuesto ciudadano y la participación ciudadana en el ciclo presupuestario, pero considera menos la usabilidad de la información fiscal para los ciudadanos.

Open Contracting Data Standard El “Open Contracting Data Standard” del “Open Contracting Partnership” (OCP) de la World Wide Web Foundation, apoyado por The Omidyar Network y el Banco Mundial, es una iniciativa internacional que busca detectar constantemente nuevas propuestas de mejoras para las compras públicas (http://ocds.open-contracting.org/standard/r/0__3__3/). La iniciativa analizó, vía un proceso de consulta abierta, las necesidades reales de las personas interesadas en obtener información sobre las compras públicas. Detectó cuatro principales razones por las cuales las personas del sector privado o civil buscan y usan información acerca de compras públicas (Marchessault, 2014):

i. Monitorear la eficiencia en el proceso de las compras públicas. Un grupo importante de usuarios está interesado en obtener información que permita monitorear si las compras públicas se realizan en un proceso competitivo, si los productos o servicios se entregan en la calidad requerida, acorde a los plazos establecidos y a un precio competitivo. Este grupo de usuarios también quisiera analizar otras compras realizadas a los mismos proveedores o buscar compras de productos similares realizadas por otras instituciones, con el fin de poder comparar precios.

ii. Fortalecer la transparencia, rendición de cuentas y probidad en las compras. Otro grupo de usuarios importante está interesado en obtener información relevante sobre las compras públicas con el objetivo específico de prevenir prácticas fraudulentas o corruptas en el sector público. Este tipo de usuario quisiera buscar proveedores que se repiten a lo largo de períodos de tiempos, buscar compras grandes en períodos de múltiples años, analizar información acerca de los procesos de las compras, así como

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también cruzar datos de compras con indicadores adicionales, como por ejemplo las personas responsables en el sector público de las compras respectivas, incluyendo su afiliación a un partido, o la identificación de los dueños de las empresas proveedoras.

iii. Usar datos de las compras publicas para competir mejor como proveedor. Otro grupo importante de usuarios son personas del sector privado que quieren participar como proveedores en las compras públicas o reutilizar datos públicos para funcionar como intermediarios entre distintas industrias proveedoras y las instituciones estatales que realizan compras. Este tipo de usuario quisiera obtener información sobre futuras compras, y recibir un correo, idealmente, cada vez que una necesidad de compra de una institución pública coincide con la gama de productos que ofrece. También será importante para este usuario poder utilizar la información sobre las compras públicas, para entender mejor las tendencias en estas, es decir, quien está comprando qué y en cuáles intervalos, para ajustar su oferta a las necesidades de la demanda.

iv. Monitorear la ejecución del presupuesto acorde a su eficacia. El Open Contracting Partnership identificó un cuarto grupo importante de usuarios que busca información sobre las compras públicas con el objetivo de analizar la eficacia presupuestaria o la eficacia en la ejecución de ayuda internacional. Puede tratarse de periodistas, organizaciones sociales, auditores o donantes. Este tipo de usuario quisiera saber cuáles instituciones compran con cuáles objetivos, a cuáles valores, en cuáles períodos de tiempo, a cuáles proveedores, con cuáles subcontratos, bajo cuáles condiciones y con cuál desempeño final. Para este usuario sería interesante poder cruzar datos de compras públicas con información sobre programas o productos gubernamentales, en caso de que sea factible.

Todas las personas interesadas en obtener información sobre las compras públicas requieren, según el Open Contracting Partnership, encontrar datos de forma abierta y en formatos que permiten ser exportados a bases de datos estructuradas (Marchessault, 2014).

Network of Leading Practitioners on Public Procurement. Con el fin de identificar y promover buenas prácticas en las compras públicas, la OCDE mantiene el network of Leading Practitioners on Public Procurement, uniendo a los encargados de las compras públicas, otros organismos internacionales, empresas del sector privado e instituciones del sector civil. La OCDE subraya la importancia de entregar datos sobre las compras públicas a nivel nacional y subnacional en un formato que los haga accesibles y útiles para todos los ciudadanos, para que puedan participar en los procesos de compras, o para que puedan controlar cómo y qué los gobiernos compran o contratan (OCDE, 2013). Entre otros, la OCDE destaca también el caso de Brasil. Cabe mencionar que este país se ubicó en el ranking 69 de 175, alcanzando 43 puntos en el Índice de Percepción de

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Corrupción de Transparencia International 2014 (de 100 como máximo con percepción de corrupción óptima), demostrando déficits importantes en materias de corrupción. No obstante, o quizás justo por ello, el Gobierno está gestionando un Portal de transparencia de la Administración Pública Federal (www.portaldatransparencia.gov.br) que proporciona libre acceso en tiempo real a información sobre la ejecución presupuestaria para apoyar el monitoreo directo de los programas gubernamentales. El uso ciudadano de este portal ha crecido desde su lanzamiento en 2004 de 10 000 usuarios al mes a 230 000 al mes en 2010 (gráfico 3). Publica datos que ayudan a monitorear el nivel de competencia en la contratación y permite además buscar receptores de gasto público según personalidad jurídica, y según área, permitiendo entender cuánto dinero una determinada organización o empresa ha recibido por varios proyectos adjudicados o asignados con fondos fiscales.

Gráfico 3: Compras públicas en el Portal de Transparencia de Brasil

Fuente: portal www.portaldatransparencia.gov.br

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4. Propuestas conceptuales para mayor usabilidad de la transparencia en el gasto fiscal

Acorde al concepto de la usabilidad de la transparencia en el gasto público (ver capítulo 1), la información fiscal debería ajustarse continuamente a las necesidades de los usuarios, considerando entre ellos especialmente a los contribuyentes de la gestión pública. Aplicada de forma rigurosa y consecuente, esta definición implicaría:

(i) la publicación de contenidos útiles para los contribuyentes, (ii) en lugares, formatos y diseños que facilitan su uso para usuarios no expertos y (iii) una medición continua de la satisfacción que los usuarios tienen acerca de la

información fiscal, con el fin de ajustar los contenidos y la accesibilidad de los datos publicados acorde a ello.

Siguiendo lo propuesto en capítulo 1, la transparencia en el gasto público es útil en su contenido cuando puede contestar al menos las siguientes tres preguntas:

a. ¿para qué se gastan los recursos públicos?; b. ¿quiénes reciben los recursos públicos?; c. ¿cuáles son los lugares beneficiados por el gasto público?.

Considerando este esquema, el presente capítulo entrega propuestas conceptuales para:

ad a.: la transparencia acerca de los resultados del gasto público (capítulo 4.1.); ad b.: la transparencia acerca de los receptores del gasto público (capítulo 4.2.); ad c.: la transparencia acerca los lugares geográficos beneficiados del gasto publico

(capítulo 4.3.).

4.1. Transparencia acerca de los resultados del gasto público

Transparentar los resultados del gasto público significa publicar los objetivos y resultados concretos de la gestión estatal junto con el gasto público asociado. Facilita mayor confianza de la sociedad en los actores públicos, como indica el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales:

“…en tanto no se planteen resultados verificables, aun cuando se sigan agendas creíbles de reformas por la transparencia fiscal, no se alcanzará la llave que abra los corazones de la ciudadanía … para recuperar, poco a poco, la confianza perdida en sus autoridades. Visto así, el desafío de la transparencia es clave para la legitimidad de la política fiscal, y con ello también para la gobernabilidad democrática en la región.” (Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, 2013)

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La transparencia en los resultados del gasto público incentiva a las autoridades presupuestarias, así como a los ejecutores del gasto público a aumentar la eficiencia en la asignación de los recursos y la eficiencia operacional del gasto público. De esta manera, promueve y refuerza dos de los tres principales objetivos de los presupuestos públicos (ver segundo y tercer objetivo en Recuadro 1) y contribuye de forma concreta también al primer objetivo de los presupuestos públicos, que es la disciplina fiscal.

Recuadro 1: Objetivos de los presupuestos públicos

Primer Objetivo

Disciplina Fiscal: De carácter macroeconómico, se preocupa de la relación de equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos, de modo de contribuir a la estabilidad fiscal en el tiempo

Segundo Objetivo

Eficiencia en la Asignación: Se refiere a la capacidad del presupuesto para responder a las prioridades de gobierno asignando los recursos públicos a aquellos proyectos, programas y acciones donde sea posible obtener los mejores desempeños, es decir, las mayores contribuciones a los objetivos de política.

Tercer Objetivo

Eficiencia Operacional: Centra su atención en el desempeño en la entrega de los bienes y los servicios o la provisión. Esto ocurre en la etapa de ejecución del presupuesto en cada uno de los organismos que forman parte de un presupuesto público, es decir, en las unidades ejecutoras de gasto.

Fuente: Guzmán, 2010

La transparencia en los resultados del gasto público está en inseparable relación con el presupuesto basado en el desempeño de la función publica, que debe verse como condición sine qua non para una transparencia efectiva en el gasto público. Presupuestar basado en el desempeño requiere clasificar el gasto público, cuando sea pertinente a su naturaleza e importancia relativa, acorde a programas y subprogramas, como grupos de productos estratégicos que comparten los mismos objetivos o resultados esperados.3 En términos simples significa estructurar el gasto público acorde a los beneficios que se buscan lograr para la sociedad. En este sentido, la transparencia en los resultados del gasto público se refiere a la publicación del gasto asociado a programas y subprogramas estatales, junto con la correspondiente información de desempeño.

La información de desempeño proviene de dos tipos de instrumentos: el monitoreo y las evaluaciones. El monitoreo se realiza principalmente vía indicadores de desempeño para

3 Cabe indicar que el concepto del presupuesto basado en desempeño va más allá de la simple publicación de

resultados finales de la gestión pública, puesto que reconoce también los logros en la cadena que finalmente determinan esos resultados o impactos, como es el caso del desempeño en el ámbito de productos (bienes y servicios) y de los resultados intermedios, los que además en muchos caso están más vinculados a los presupuestos de cada año. Ver: Guzmán, 2010.

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instituciones públicas y sus principales productos o programas y/o subprogramas. Complementario a ello está el segundo instrumento, la evaluación, basado en estudios que no solamente analizan el desempeño de instituciones y de sus programas, sino que también buscan identificar factores explicativos a los desempeños observados y entregar orientaciones de mejora. Como ámbitos de control del monitoreo y de las evaluaciones figuran productos, resultados y también procesos o actividades de la gestión (ver recuadro 2). La información sobre los procesos es de suma importancia en aquellas áreas donde los productos o resultados son difíciles de medir, o aún no es posible de medir. No obstante, es ante todo la publicación de información de desempeño de los productos y resultados de las instituciones públicas y de sus programas la que facilita el entendimiento del gasto público para los contribuyentes, por aclarar los objetivos del gasto y por contestar de esta manera la pregunta: ¿para qué pagamos impuestos?. Marc Robinson indica, en esta línea:

“…insisting that the focus in defining programs should be on outcomes and outputs rather than on inputs and activities means focusing on what the government is doing for citizens rather tan focusing inwardly on activities for their own sake.” (Robinson, 2013).

Recuadro 2: Ámbitos de Control de desempeño la gestión pública

Procesos: Se refieren a actividades vinculadas con la ejecución o forma en que el trabajo es realizado para producir los productos (bienes o servicios) e incluyen actividades o prácticas de trabajo tales como los procedimientos de compra y los procesos tecnológicos, de administración financiera y de recursos humanos. Los indicadores de proceso ayudan en la evaluación del desempeño en áreas donde os productos o resultados son difíciles de medir.

Productos: Se refieren a los bienes y/o servicios producidos o entregados y corresponden al primer efecto de un programa o acción pública. Sin embargo, el concepto no está restringido solo a niveles de producción o provisión sino que se extiende a características o atributos relevantes de estas acciones, tales como aquellas referidas a la calidad de los bienes y servicios entregados a los beneficiarios (cumplimiento de especificaciones o estándares técnicos, tiempos de espera, trato, respuesta a reclamos, información entregada, etc.), coberturas, focalización, entre otras, que sin ser resultados intermedios ni finales son desempeños relevantes.

Resultados intermedios: Se refieren a los cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o acción pública. Su importancia radica en que su ocurrencia facilita y hace más probable alcanzar los resultados finales y en consecuencia constituyen una aproximación a ellos.

Resultados finales o impacto: Corresponden a los efectos de los bienes o servicios entregados, e implican un mejoramiento objetivo en las condiciones de la población objetivo atribuible exclusivamente a esos bienes y servicios. En algunas oportunidades es difícil disponer de estas mediciones, principalmente, por la dificultad de aislar los efectos de variables externas y/o porque muchos de estos efectos ocurren en el mediano o largo plazo.” Fuente: Cita extraída de: Marcel, Guzmán, Sanginés, 2013.

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Como instrumento para informarle a la ciudadanía sobre el desempeño de productos y servicios públicos, destacan sin duda alguna las evaluaciones por sobre la información proveniente del monitoreo continuo. No obstante, el presente estudio no profundiza su análisis sobre las evaluaciones por tratarse de una herramienta con cobertura muy restringida. Mientras tanto, los indicadores provenientes del monitoreo sí tienen una cobertura amplia. Desde ya, no obstante, debe señalarse que su principal limitación es que los valores obtenidos en las mediciones de monitoreo no se explican por si solos por lo que deben ser analizados en conjunto con información complementaria a fin de obtener conclusiones más realistas (ver también recuadro 3: Dificultades y limitaciones de la información de desempeño, página 23). Considerando lo anterior, y que la usabilidad de la información fiscal se refiere a contenidos útiles para los ciudadanos y al acceso efectivo hacia ellos (capítulo 1.), la transparencia en los resultados del gasto público debe cumplir con ciertos requisitos mínimos que se presentan a continuación.

i. Publicación de objetivos estratégicos y de información de desempeño para todas las instituciones del Gobierno Central:

La información de desempeño debe entregarse para todas las instituciones públicas, no solamente para los productos estratégicos o programas que ejecutan (ver punto iii. abajo). Asociada a la publicación de los objetivos estratégicos de cada institución pública, deben publicarse metas e indicadores de desempeño a nivel institucional, expresados de forma cuantificable. Conviene acordar un máximo de objetivos que una institución pública podrá enunciar, para facilitar la rendición de cuentas hacia ellos. Asimismo, la publicación de objetivos estratégicos y de la información de desempeño asociada debe abarcar todas las instituciones de un Gobierno Central, no solamente las instituciones del Poder Ejecutivo. Ello incluye, además de los Ministerios, Intendencias y Gobernaciones, el Congreso Nacional, el Poder Judicial, e instituciones públicas autónomas, como por ejemplo la Institución Superior de Auditoría.

ii. Expresión del gasto público en programas presupuestarios:

Debe presentarse el gasto público en la mayor medida posible y siempre cuando sea pertinente, acorde a programas y subprogramas. Ello implica identificar programas y subprogramas para los objetivos estratégicos de cada institución pública. Los programas deben identificarse también en la Ley de Presupuestos, lo que implica la publicidad de lo presupuestado, así como de lo real ejecutado. Aunque es natural que los programas atiendan a múltiples objetivos de la respectiva institución, debe ponerse

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atención en que no todos los programas atiendan a todos los objetivos de la institución, diluyendo así responsabilidades claras y principales en cuánto contribuyen respectivamente a los objetivos de la institución. Para poder entender su composición, el gasto público presupuestado y ejecutado en programas presupuestarios debe expresarse de forma bruta, así como neto, es decir, sin transferencias a otras instituciones públicas, adquisición de activos financieros, préstamos, servicio de deuda y saldo final de caja, más intereses de la deuda.

iii. Publicación de objetivos estratégicos y de información de desempeño para los programas presupuestarios

Asociada a la publicación de los objetivos estratégicos de los programas presupuestarios, deben publicarse indicadores de desempeño, expresados de forma cuantificable. En la misma línea, no es suficiente que se presente información de desempeño para programas o productos del Gobierno Central, si éstos no figuran expresamente en la Ley de Presupuestos o no demuestran una vinculación clara con los programas allí presentados.

iv. Relevancia de la Información de Desempeño

La información de desempeño proveniente de evaluaciones y de monitoreo debe ser relevante para el cumplimiento de los objetivos de la institución o del respectivo programa, para poder establecer una conexión clara entre los objetivos de los recursos públicos asignados y los desempeños alcanzados.

La relevancia de la información de monitoreo, es decir de los indicadores y metas de desempeño y del desempeño efectivo, requiere que éstos consideren tanto la dimensión de la eficacia (grado de cumplimiento de los objetivos planteados), como la eficiencia (relación entre recursos aplicados para lograr un determinado resultado) y que tengan como ámbito de control preferentemente productos y resultados (intermedios), aunque las respectivas instituciones carezcan de control único sobre ellos, lo que debe ser debidamente mencionado.

Relacionado con la relevancia de los indicadores de monitoreo, y atendiendo el principio de la usabilidad de la información que se publica, está la necesidad de priorizar los focos de información. Como indicado en Capítulo 1, cuando la información es demasiado abundante para una audiencia, o cuando es muy específica pero irrelevante y/o incompleta, puede ser inefectiva o hasta distorsionadora. Para además no elevar a lo impagable o inmanejable la gestión de la transparencia por parte de los

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respectivos servicios públicos, la entrega de los enunciados y datos debe ser focalizada.

Por último, el principio de la relevancia de la información de desempeño, tanto de evaluaciones como de monitoreo, implica que los datos publicados deben ser veraces y confiables, razón por la cual deben estar sujetos a auditorías de una institución autónoma.

v. Publicación de información básica acerca de subprogramas presupuestarios

Con el objetivo de facilitarles a los contribuyentes el entendimiento sobre la identidad de los programas presupuestarios, se recomienda una rendición de cuentas mínima acerca de los subprogramas que componen los programas presupuestarios. Cuando sea factible, se deben publicar sus objetivos estratégicos, es decir, enunciados cualitativos de los productos y resultados esperados de los subprogramas, así como el gasto presupuestado para el año fiscal siguiente y el gasto real ejecutado en los años fiscales anteriores.

vi. Publicación en formatos y lugares accesibles

La información acerca de los resultados del gasto público debe publicarse en un mismo sitio web, como bases de datos, que permiten cruzar y exportar información, sin abrir documentos en PDF, Word o Excel, siempre cuando aplica. Se recomienda permitir a los usuarios cruzar datos de programas presupuestarios con datos de desempeño, incluyendo indicadores anuales que elaboran también otras instituciones autónomas o multilaterales (por ejemplo la OCDE, el FMI, el Banco Mundial o el PNUD). En la misma línea, se recomienda permitir a los usuarios cruzar información de programas y subprogramas con información geográfica.

vii. Medición continua de la satisfacción que tienen los usuarios acerca de la información publicada

Por último, es recomendable que el sector público considere captar y publicar continuamente información de satisfacción de los usuarios acerca de los datos publicados sobre los objetivos y los resultados del gasto público, para poder encaminar un proceso de mejora continua orientado en las necesidades reales de los contribuyentes.

Lo indicado en los puntos 1. – 5. está presentado en cuadro 3, a nivel conceptual.

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Cuadro 3: Propuesta para vincular resultados de la gestión pública con datos acerca del gasto público

Servicio Público X

Información de desempeño de la institución

Objetivos estratégicos de la institución (enunciados cualitativos)

Información de Monitoreo (ámbitos: productos y resultados)

Información de evaluaciones

Indicadores anuales relevantes para los objetivos estratégicos

Metas de desempeño anuales esperados para los indicadores institucionales

Mediciones efectivas para la institución (5 años)

Evaluaciones ex ante y ex post de la institución o de un conjunto de programas

Programa (P) asociado

Presu-puesto / real gastado

Resultado esperado A X, Y, Z información numérica <− ídem cuando aplica P1

$ total Resultado esperado B M, N información numérica <− ídem cuando aplica P1, P2, P3 Resultado esperado C R, S, T, U información numérica <− ídem cuando aplica P2 Resultado esperado D E, F información numérica <− ídem cuando aplica P2, P3

Información de desempeño de los programas de la Institución (información que es parte de la Ley de Presupuesto)

Pro-grama (P)

Vinculación con los objetivos estratégicos de la institución

Objetivos estratégicos del P (enunciado cualitativo)

Información de Monitoreo (ámbitos: productos y resultados)

Información de evaluaciones

Presu-puesto / real gastado

Indicadores anuales relevantes para los objetivos estratégicos del P

Metas de desempeño anuales esperados para los indicadores del P

Mediciones efectivas para el P (5 años)

Evaluaciones ex ante y ex post de un P, relevantes para los objetivos del P

P0 no clasificable

P1 Resultados esperados A y B

Resultado esperado A1

X1, Y2 información numérica

<− ídem cuando aplica $ del P

Resultado esperado A2

Z3, Z4, Z5 información numérica

<− ídem cuando aplica

Resultado esperado B2

M2, N3 información numérica

<− ídem cuando aplica

P2 ídem P3 ídem

Información de desempeño de los subprogramas de la Institución (enunciados en la Ley de Presupuesto)

Programa (P) Sub-Programa (SP) Objetivos estratégicos del SP (enunciado cualitativo) Presupuesto / real gastado

P1 SP1 Resultados esperados AA1, AA2 $ del SP

SP2 Resultados esperados AB1, BB2 $ del SP

SP3 Resultados esperados AA4, AB5 $ del SP

Fuente: Elaboración propia.

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Un recién publicado libro del Banco Interamericano de Desarrollo destaca que el vínculo entre presupuesto y resultados en la gestión pública es condición sine que non para el desarrollo de los países en América Latina:

“Vincular presupuesto y resultados en la gestión pública es, sin duda, una idea atractiva para países donde siempre faltan recursos para responder a las demandas de la sociedad y a los procesos globales. Hacer rendir más los recursos públicos, en este contexto, no tiene tanto que ver con el agotamiento de las burocracias o con la resistencia de los contribuyentes, sino con la real capacidad de los Estados para transformar la realidad económica, social y política de los países. En otras palabras, presupuestar para el logro de resultados en América Latina es presupuestar para el desarrollo. Lo que en los países avanzados puede ser una necesidad de buen servicio, en los países emergentes es un requisito para el desarrollo y un pilar de la construcción institucional que este involucre.” (Marcel, Guzmán, Sanginés, 2013).

Junto con ello, advierte pragmatismo en la implementación de los presupuestos por resultados, y llama a considerar también los esfuerzos institucionales para capturar y transparentar la información financiera y de desempeño no financiero. Deben considerarse los costos y los tiempos que exigen estas demandas de información, dados los cronogramas de preparación, discusión y aprobación del presupuesto, de modo de no sobrecargar excesivamente el normal funcionamiento de las instituciones públicas.

Adicionalmente deben considerarse ciertas dificultades, limitaciones y precauciones respecto a la elaboración y al uso de la información de desempeño (ver recuadro 3).

Recuadro 3: Dificultades y limitaciones de la información de desempeño

INDICADORES DE MONITOREO 1 Al ser medidas cuantitativas puntuales, los indicadores no explican por sí solos los valores

alcanzados en el desempeño, lo que limita su uso en procesos de toma de decisiones. Esta situación obliga a que los resultados de las mediciones sean analizados en conjunto con otra información, aunque secundaria —datos parciales y de contexto, observaciones de actores, etc.— a fin de obtener conclusiones más justas y no generar un rechazo a la aplicación del instrumento por un uso inadecuado de la información que recopila.

2 De manera similar, es posible que mientras más indicadores se analicen, estos arrojen resultados contradictorios, y así figuren algunos alcanzando metas, otros superándolas y otros no lográndolas. En tal caso, la formulación de un juicio global sobre la organización o el programa requiere un análisis ponderado por parte de quienes mejor la conocen y el acompañamiento de un diálogo informado entre los actores más relevantes.

3 Las mediciones pueden estar afectadas por variables externas a los responsables de la gestión, como desastres naturales, cambios de prioridades y de asignaciones presupuestarias ordenadas por autoridades superiores, etc. Si dichas situaciones no son consideradas al momento de revisar la información, conducirán a juicios errados y aplicaciones inadecuadas. Para enfrentarlas se requiere introducir procesos de registros simples que señalen oportunamente esas

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Fuente: cita textual de Marcel, Guzmán, Sanginés, 2013.

Como mencionado, debe haber cierto cuidado con la información de monitoreo, ya que solo refleja información parcial y puntual, sin explicar por sí solo el desempeño de los respectivos programas o instituciones públicas. En cambio, la información de desempeño proveniente de las evaluaciones sí busca explicar el desempeño, pero debido a su mayor costo y dedicación de tiempo es difícil cubrir un número muy alto de instituciones, programas o subprogramas. Adicionalmente puede ser menos entendible por tratarse de información más especializada. Como solución se recomienda acompañar la información de desempeño proveniente del monitoreo con explicaciones complementarias, para evitar malinterpretaciones, siempre cuando aplica.

ocurrencias, de modo que tales antecedentes se integren en los análisis de las mediciones.

4 La elaboración, medición y análisis de indicadores no debe recaer en unas pocas personas sino que debe distribuirse entre las diferentes áreas institucionales relacionadas con cada una de las diferentes materias que están siendo monitoreadas, sin que esto implique abandonar la función central de coordinación, soporte técnico y sistematización que el trabajo requiere.

EVALUACIÓN 1 La naturaleza de ciertos programas hace difícil la aplicación de todos los aspectos

de una metodología y no es recomendable forzar su aplicación. 2 La evaluación como un proceso de aprendizaje institucional aminora la percepción de

amenaza, la cual, en caso de existir, puede generar resistencias o actitudes defensivas frente a una evaluación, a la comprensión y aceptación de sus resultados o conclusiones y, más tarde, a la implementación de mejoras.

3 La evaluación requiere un trabajo técnico en conjunto con los conocedores de las diferentes áreas objeto de evaluación, ya sean responsables directos u otros actores. Su participación es crucial para recoger el conocimiento específico de quienes han sido ejecutores, aclarar dudas respecto de ciertas categorías de información y conocer la experiencia no escrita. Además, su intervención permite que se produzcan los aprendizajes señalados anteriormente.

4 Una adecuada identificación de la duración y requerimientos para desarrollar una evaluación de acuerdo a la metodología elegida es necesaria para una apropiada gestión de sus etapas, de modo de garantizar la calidad y oportunidad

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4.2. Transparencia acerca de los receptores del gasto público

Según la OCDE, las compras públicas suman en promedio de los países miembros el 12,8% del PIB y el 29% del gasto público total (OCDE, 2013). Si los países lograran reducir las compras públicas en un 10% vía eficiencias en el proceso, manteniendo los mismos productos y servicios, el gasto público total en la OCDE podría reducirse en un 2,9%. La usabilidad de la transparencia en los receptores del gasto público significaría considerar las necesidades de los contribuyentes acerca de la información sobre las compras públicas – más allá de los usuarios directos, como instituciones públicas y proveedores. De esta manera, se fomentaría no solamente la competencia y eficiencia en las compras públicas, junto con dificultar la corrupción, sino también se facilitaría mayor control social sobre el gasto público en general.

En consideración de que la mayoría de las compras públicas, un 55% en el promedio de la OCDE, es gastado a nivel subnacional, seria sumamente relevante profundizar la transparencia acerca de las compras públicas en ese nivel, lugar donde existe el mayor potencial para ahorros (OCDE, 2013). Lo anterior es de alta relevancia ya que permite un mayor control social por la cercanía entre ciudadanos y gasto público a nivel regional, provincial o municipal.

La presentación clara de información relevante sobre las compras públicas se presenta como un desafío importante, tanto para la institución que administra el sistema de compras públicas como para las instituciones compradoras. Atendiendo a que la usabilidad de información fiscal se refiere a contenidos útiles para los ciudadanos y al acceso efectivo hacia ellos, la transparencia en los receptores del gasto público debe cumplir ciertos requisitos mínimos que se presentan a continuación:

i. Ajuste de la información que se captura y publica durante y posterior al proceso de las compras, acorde a las necesidades de los usuarios

Implica registrar y publicar información relevante sobre los productos comprados, y los procesos asociados para todas las instituciones de un Gobierno Central, no solamente para las instituciones del Poder Ejecutivo. Ello incluye, además de los Ministerios, Intendencias y Gobernaciones, el Congreso Nacional, el Poder Judicial, e instituciones públicas autónomas, como por ejemplo las Instituciones Superiores de Auditoría. Debe incluirse también información sobre:

a. Las personas responsables de las compras públicas, por parte de las

respectivas instituciones. b. Las personas socias de las empresas proveedoras.

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c. Los subcontratos que realizan las empresas proveedoras. d. Información de desempeño sobre la compra (evaluación de la calidad del

producto). e. Los objetivos de las compras, y – si es factible – su pertenencia a programas

públicos. f. Las compras a nivel subnacional que ejecutan los gobiernos y secretarias

regionales. g. Las compras que se realizan según todos los existentes mecanismos de compra. h. Los tipos de compras públicas que no son publicadas.

ii. Publicación en formatos y lugares accesibles

La información debe publicarse en un mismo sitio web. Deben publicarse bases de datos, que permiten cruzar y exportar información, sin abrir documentos en PDF, WORD o EXCEL. Por ejemplo, se recomienda permitir a los usuarios cruzar datos para:

a. Analizar compras realizadas a los mismos proveedores por distintas instituciones públicas.

b. Buscar compras de productos similares comprados por distintas instituciones públicas, con el fin de poder comparar precios.

c. Buscar proveedores o dueños de empresas proveedoras que se repitan a lo largo de períodos de tiempos.

d. Analizar subcontratos que se realizan para las compras. e. Buscar compras grandes en períodos de múltiples años. f. Analizar objetivos de las compras o su pertenencia a programas

presupuestarios o productos estratégicos, cuando sea factible. g. Cruzar múltiples datos durante múltiples años, como por ejemplo las personas

responsables de las compras respectivas, montos de compras, tipos de adquisición, empresas proveedores, desempeño de la compra, lugares geográficos del gasto o denuncias recibidas.

iii. Medición continua de la satisfacción que tienen los usuarios acerca de la

información publicada

Por último, es recomendable que las instituciones públicas consideren medir y publicar continuamente información de satisfacción de los usuarios acerca de los datos publicados sobre los receptores del gasto público, para poder encaminar un proceso de mejora continua, orientado en las necesidades reales de los contribuyentes.

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4.3 Transparencia acerca los lugares geográficos beneficiados del gasto publico

“Even when countries are reasonably transparent at the central government level, this does not necessarily imply that their budgeting practices are transparent at the subnational level. In fact, countries generally tend to be more opaque at subnational level and there are often huge discrepancies between national and subnational reporting standards.“ (Kroth, 2012)

Los gobiernos subnacionales juegan un rol importante en la ejecución del Presupuesto. En el año 2008 los gobiernos subnacionales de los países de la OCDE eran responsables, en promedio, del 32% del gasto público y del 66% de las inversiones públicas (OCDE, 2011). La transparencia y la rendición de cuentas de las finanzas subnacionales es un desafío sumamente relevante para todos los países, por diversas razones – entre ellas:

a. Los altos riesgos de corrupción en los gobiernos subnacionales, que a menudo cuentan con capacidad insuficiente para implementar sistemas adecuados de monitoreo (OCDE, 2011).

b. Las transferencias del Gobierno Central hacia los gobiernos subnacionales implican que residentes de una región se benefician de los impuestos pagados por contribuyentes de otras regiones, lo que refuerza la necesidad de contar con transparencia acerca de la repartición de los gastos hacia los niveles subnacionales (von Hagen, 2005).

c. La transparencia es considerada condición sine qua non para que la fórmula según la cual se reparten los fondos públicos a niveles subnacionales pueda funcionar de forma eficiente (Bird, 2000).

d. La cercanía de los ciudadanos con la ejecución presupuestaria facilita el monitoreo de los recursos públicos, y permite incluso un cierto control social sobre si efectivamente fueron ejecutadas las gestiones o programas públicos indicadas. La transparencia fiscal subnacional mejora de esta manera los mecanismos de la rendición de cuenta acerca de temas que son de particular interés de los ciudadanos, como la ejecución de infraestructura vial, la construcción de colegios o la realización de eventos culturales con fondos públicos.

e. Obtener mejor información fiscal acerca de proyectos locales provoca además que el ciudadano pueda identificarse más con el debate sobre el presupuesto público ya que deja de ser abstracto (Kroth, 2012). De esta manera se incentivan el compromiso y la participación ciudadana acerca de asuntos de interés público.

No obstante lo anterior, la literatura sobre transparencia fiscal se focaliza en general más en la transparencia fiscal del gobierno nacional, visión que es reforzado vía herramientas como el Open Budget Índex y el Código de Transparencia Fiscal del FMI. Una excepción

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destacada es la iniciativa BOOST del Banco Mundial (capítulo 3.).

La presentación clara de información relevante sobre los lugares geográficos beneficiados del gasto público requiere de compromisos de la autoridad presupuestaria, como institución que integra los datos fiscales, así como por parte de las instituciones subnacionales que ejecutan el gasto. Atendiendo que la usabilidad de información fiscal se refiere a contenidos útiles para los ciudadanos y al acceso efectivo hacia ellos (capítulo 1.), la transparencia acerca de los lugares geográficos beneficiados del gasto público debe cumplir ciertos requisitos mínimos, que se presentan a continuación:

i. Identificación clara del financiamiento regional

El contribuyente debe encontrar información sobre el gasto público que financia las regiones del país, en el mismo sitio web donde encuentra información general sobre el gasto público nacional. La información debe diferenciar entre gastos sectoriales que realizan las Secretarías Ministeriales Regionales, y los fondos regionales que no son sectoriales.

ii. Transparencia acerca de los resultados regionales del gasto

Debe transparentarse información de desempeño sobre programas regionales vinculado con el presupuesto regional del Gobierno Central, según los criterios establecidos en el capítulo 4.1 (transparencia acerca de los resultados del gasto público). De esta manera, se haría más comparable el desempeño de la gestión pública entre las distintas regiones. En esta misma línea, se recomienda identificar información básica de subprogramas regionales, con sus objetivos estratégicos (información cualitativa) y los gastos asociados, análogo a lo indicado en el capítulo 4.1.

iii. Transparencia en las compras públicas regionales

Asimismo, debe transparentarse información sobre las compras públicas que realizan las instituciones del Gobierno Central a nivel regional, según los criterios establecidos en capítulo 4.2 (transparencia acerca de los receptores del gasto público).

iv. Publicación en formatos y lugares accesibles

La información respectiva debe publicarse en un mismo sitio web. Deben publicarse bases de datos que permiten cruzar y exportar información, sin abrir documentos en PDF, WORD o EXCEL.

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v. Medición continua de la satisfacción que tienen los usuarios acerca de la información publicada

Por último, es recomendable que los gobiernos consideren medir y publicar continuamente información de satisfacción de los usuarios acerca de los datos publicados sobre lugares beneficiados del gasto público, para poder encaminar un proceso de mejora continua, orientado en las necesidades reales de los contribuyentes.

5. Propuestas de mejoras para Chile

“Chile has a program budget structure. However, the prevailing program structure has key significant weaknesses which undermine its value as an instrument for expressing allocative choices.” (Hawkesworth, Ian, 2012)

El gasto total del Gobierno Central de Chile4 ha aumentado considerablemente, de CLP$ 11,9 trillones en el año 2003 a un estimado de CLP$ 38.9 trillones en el año 20155. En este mismo periodo, el sistema legal chileno ha incorporado un conjunto de normas que promueven una cultura de la transparencia en la gestión pública, que también incluye la transparencia en el gasto público. En especial, la ley de transparencia, Ley N° 20.285 que regula el derecho al acceso a la información pública general, es plenamente aplicable a la información fiscal, sea vía transparencia activa6 o mediante el denominado derecho de acceso a la información.7

4     “El Gobierno Central abarca las instituciones centralizadas (ministerios), las entidades estatales autónomas

(Congreso Nacional, Poder Judicial, Contraloría y otras) y las instituciones públicas descentralizadas (servicios públicos), todas las cuales se incluyen en la Ley de Presupuestos del Sector Público. Si bien en esta cobertura se excluye a las empresas públicas, las municipalidades, las universidades estatales y el Banco Central, gran parte de la influencia de la política fiscal ejercida a través de estas instituciones está representada por las transferencias desde o hacia estos organismos, que se incluyen en las cuentas del Gobierno Central.” (Marcel, 2011).

5 1 trillón = 1 millón de millones, moneda nominal 6 "Transparencia activa” es la obligación de todas las instituciones públicas de publicar información relevante y

actualizada de forma permanente; la información se debe encontrar en una sección especial en los respectivos sitios web.

7 “Acceso a la información” es la obligación de todas las instituciones públicas de responder a las solicitudes de acceso a la información según los términos de la ley 20.285.

33

En un escenario de expansión del tamaño del Estado, es especialmente relevante preguntarse ¿cómo se caracteriza la información fiscal que el sector público entrega a los contribuyentes chilenos?.

Según un estudio internacional sobre transparencia fiscal realizada por International Budget Partnership (IBP), la Encuesta de Presupuesto Abierto 2012, Chile fue clasificado en este mismo año como un país que transparenta de manera “suficiente” la información fiscal.8 El país obtuvo 66 de 100 puntos. Si bien es “suficiente”, también muestra claros déficits. Además, como indicado en capítulo 3, debe señalarse que la encuesta del IBP se centra principalmente en la publicación de información fiscal relevante, y en el manejo de los países acerca de sus finanzas, sin analizar o profundizar en la usabilidad de la información fiscal publicada por parte de los ciudadanos.

El presente capitulo 5 pretende dar luces acerca de la transparencia en el gasto fiscal actual en Chile. Entrega diagnósticos y propuestas de mejoras conceptuales para la transparencia en los resultados del gasto público, la transparencia en los receptores del gasto público y la transparencia en los lugares geográficos beneficiados del gasto publico. 5.1. Mayor transparencia acerca de los resultados del gasto público 5.1.1. Diagnóstico

Chile publica una cantidad importante de información acerca del gasto público, principalmente en el sitio web de la Dirección de Presupuestos (Dipres).9 Cada ciudadano puede encontrar información sobre el gasto público aprobado y ejecutado por cada servicio público o programa presupuestario del Gobierno Central, acorde a la ley de presupuestos. Para los servicios del Poder Ejecutivo se publican enunciados cualitativos acerca de sus objetivos estratégicos a nivel institucional. Asimismo se publica información de desempeño proveniente de indicadores de monitoreo para todas las instituciones del Poder Ejecutivo, junto con información de desempeño proveniente de evaluaciones para algunas 8 La Encuesta de Presupuesto Abierto compara las prácticas de transparencia fiscal a través de 125 preguntas

en torno a la información presupuestaria que los Gobiernos entregan a lo largo del ciclo de presupuesto. 9 Aunque la información de desempeño es elaborada y usada por distintos actores públicos, el presente

capítulo se refiere principalmente a la información de desempeño proveniente de los indicadores de monitoreo que la Dirección de Presupuestos gestiona con las respectivas instituciones, por vincular el presupuesto fiscal con información de desempeño anual para todas las instituciones gubernamentales. Estos indicadores de monitoreo se complementan con información proveniente de las evaluaciones que la misma Dirección de Presupuestos elabora como herramienta de su Control de Gestión.

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instituciones del Poder Ejecutivo. También se publican informes de evaluación para “programas gubernamentales”, aunque estos no necesariamente coinciden con los programas de la ley de presupuesto. No obstante, tal como está estructurada la información sobre el gasto público en el sitio web de la DIPRES, existe solo un débil vínculo entre la presentación del gasto público y la información de desempeño de la gestión pública.

Por un lado, la información de desempeño que se publica considera solamente las instituciones del Poder Ejecutivo sin abordar a todo el Gobierno Central, que incluye además el Congreso Nacional, el Poder Judicial y todas las instituciones públicas autónomas. Por el otro lado, destaca que las instituciones del Poder Ejecutivo no publican información de monitoreo para las instituciones públicas mismas, ni para los programas presupuestarios que figuran en la ley de presupuesto (cuadro 4). No existe tampoco la categoría de “subprogramas presupuestarios10 que podría entregar un desglose más entendible de los programas presupuestarios. Mientras tanto, el sitio web de la Dipres sí entrega información de desempeño proveniente del monitoreo, pero solo para los productos estratégicos del Poder Ejecutivo. Llama la atención, no obstante, que los productos estratégicos no forman parte de la ley de presupuestos. En términos generales, desde el punto de vista de los usuarios del sitio web de la Dipres no parece ser clara la definición de “productos estratégicos” (para los cuales se publican indicadores de monitoreo) versus “programas presupuestarios” (para los cuales no se publica ninguna información de desempeño) versus programas gubernamentales (para los cuales se publican informes de evaluaciones). Desde la misma perspectiva ciudadana, tampoco parece ser claro porqué se presenta información de monitoreo para productos estratégicos, y no para los programas que forman parte de la ley de presupuestos. Aparte, la información de monitoreo que el Poder Ejecutivo publica sobre sus “productos estratégicos” tampoco puede considerarse completa según las definiciones conceptuales acerca de la transparencia en los resultados de la gestión pública (cuadro 3; capítulo 4.1.), Ante todo, no se entrega ninguna información sobre lo real gastado por producto estratégico. En otras palabras: la información de desempeño proveniente del monitoreo está disponible para productos estratégicos, que solo detallan su presupuesto inicial, y no el monto de lo real gastado.

10    Bajo “subprogramas” se entienden para efectos de este estudio los programas que componen los programas

presupuestarios.  

35

Considerando que el cumplimiento de los indicadores de desempeño para el año 2014 no fue publicado durante el primer semestre del 2015, se estima además que la publicación de los indicadores de desempeño proveniente del monitoreo se realiza de forma inoportuna.

Adicionalmente, no se publican objetivos para los productos estratégicos, por lo cual no se puede comprobar la relevancia de los indicadores de desempeño para los respectivos productos estratégicos (ver cuadro 5). Lo anterior eleva el riesgo de que se publican indicadores de monitoreo que no son relevantes para los objetivos de los productos estratégicos. Ello podrá ser una explicación para los a menudo altos porcentajes de cumplimiento que muestran los distintos servicios en sus indicadores de monitoreo. Por ejemplo, los indicadores de monitoreo de la Secretaria y Administración General de Transportes (Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones) acerca del producto estratégico “Transantiago” muestran un cumplimiento de meta de 118%, como promedio entre 2009 y 2013.

Debe indicarse, también, que la información acerca de los indicadores de desempeño proveniente del monitoreo es de difícil acceso: se publica en formatos en formato PDF y en forma fragmentada: mientras que el presupuesto de los productos estratégicos se encuentra en un archivo (“definiciones estratégicas”), el cumplimiento de los indicadores se encuentra en otro (“cumplimiento de indicadores de desempeño”).

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Cuadro 4: Vinculación de información de desempeño de instituciones públicas y de programas presupuestarios con datos acerca del gasto público, el caso de Chile11

Servicio publico X del Poder Ejecutivo (no incluye todo el Gobierno Central)

Información de Desempeño de la institución

Objetivos estratégicos de la Institución (enunciado cualitativo)

Información de Monitoreo (ámbitos de gestión: productos y resultados)

Información de evaluaciones

Indicadores anuales relevantes para los objetivos estratégicos

Metas de desempeño anuales esperados para los indicadores

Mediciones efectivas para la institución (5 años)

Evaluaciones ex ante y ex post de la institución o de un conjunto de programas

Programa (P) aso-ciado

Presu-puesto / real ejecutado

Resultado esperado A Resultado esperado B Resultado esperado C Resultado esperado D

n/a n/a n/a n/a

n/a n/a n/a n/a

n/a n/a n/a n/a

n/a n/a n/a n/a

n/a n/a n/a n/a

$ total

Información de Desempeño de la subprogramas de la institución (enunciados en la Ley de Presupuesto)

Programa (P) Subprogramas (SP)

Objetivos estratégicos del SP (enunciado cualitativo) Presupuesto / real ejecutado

P 1 SP 1 SP 2

n/a n/a

$ del SP $ del SP

Fuente: elaboración propia.

11  n/a  =  datos  no  están  disponibles  públicamente.    

Información de Desempeño de los programas de la institución (información que es parte de la Ley de Presupuesto)

Información de Monitoreo

(ámbitos de gestión: productos y resultados) Información de evaluaciones

Pro-grama

(P)

Vinculación con los

objetivos estratégicos

de la institución

Objetivos estratégicos

del P (enunciado cualitativo)

Indicadores anuales relevantes para los objetivos estratégicos del P

Metas de desempeño anuales esperados para los indicadores del P

Mediciones efectivas para el P (5 años)

Evaluaciones ex ante y ex post de un programa,

relevantes para los objetivos del

P

Presu-puesto / real ejecutado

P 0 (No clasificable)

P 1 n/a n/a n/a n/a n/a Cuando aplica $ para P

P 2 ídem ídem ídem ídem ídem ídem ídem

P 3 ídem ídem ídem ídem ídem ídem ídem

37

Cuadro 5: Vinculación de información de desempeño de productos estratégicos con datos acerca del gasto público - el caso de Chile12

Fuente: elaboración propia. Aparte de los vacíos importantes que existen en la información de desempeño que el Poder Ejecutivo publica sobre su gestión, se detectan otras debilidades importantes:

• No todos los productos estratégicos publican información de monitoreo. Adicionalmente, algunos servicios muestran porcentajes relevantes de su presupuesto no clasificados como productos estratégicos, por lo cual análogamente no hacen una rendición de cuentas vía indicadores de monitoreo para este gasto no clasificado. Un caso extremo es el Servel, servicio para el cual el sitio web de la Dipres simplemente no publica información de desempeño ni para 2012, ni para 2013.

• El sitio web de la Dipres no publica información de desempeño de los otros poderes del Estado, mientras sí publica sus presupuestos anunciados o ejecutados acorde a la Ley de Presupuestos. Si se considerara que no tiene facultad para hacerlo, dicha información podría publicarse en el Portal de Transparencia del Estado.

12  n/a  =  datos  no  están  disponibles  públicamente.    

SERVICIO PUBLICO X DEL GOBIERNO

INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO DE LOS PRODUCTOS ESTRATÉGICOS DE LA INSTITUCIÓN (información no es parte de la Ley de Presupuesto)

Información de Monitoreo

(ámbitos de gestión: productos y resultados)

Información de

evaluaciones

Pro-ducto Estra-tégico (PE)

Vinculación con los

objetivos estratégicos

de la institución

Objetivos estratégicos

del PE (enunciado cualitativo)

Indicadores anuales

relevantes para los objetivos

estratégicos del PE

Metas de desempeño anuales esperados para los indicadores del PE

Mediciones efectivas para el PE

Evaluaciones ex ante y ex

post de un PE, relevantes para

los objetivos del PE

Presu- puesto / real

gastado del PE

PE1

Resultados esperados A y B de la institución

n/a

X, Y, Z Información

numérica

<− ídem (se cubren

4 años)

n/a

$

Solo se publica el presupuesto – no se publica

lo real ejecutado

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• Cómo herramienta de gestión del Poder Ejecutivo y como insumo para mejoras en la asignación de recursos públicos, la información de desempeño existente, sea de la Dipres o de otras instituciones públicas, se integra y se usa probablemente de manera subóptima (ver recuadro 4). Sobre la información de monitoreo, un estudio de Marcela Guzmán advierte lo siguiente:

“…se observan insuficiencias tales como descoordinación en aspectos técnicos y operativos causando duplicidades y probable confusión; existencia de diferentes criterios en relación al grado de centralización-descentralización de las aplicaciones, a la vez situaciones de insuficiente independencia; ausencia de vínculo entre la información que entrega el monitoreo y los recursos públicos involucrados en las respectivas áreas, y débil vínculo con la auditoría interna en lo que se refiere a verificación de datos y registros que se utilizan. En particular respecto de la capacidad de informar, se desconoce cuánto se difunde y analiza la información que proveen los diferentes instrumentos de monitoreo en cada uno de los organismos responsables de las aplicaciones, y en cada uno de los ministerios y servicios públicos monitoreados. Además, se observa que la información no es lo suficientemente “amigable” para todo usuario. (Guzmán, 2014)

Recuadro 4: Fortalezas e Insuficiencias de la información de Monitoreo y

Evaluación (M&E) de las diferentes instituciones públicas en Chile

FORTALEZAS Y BUENAS PRÁCTICAS INSUFICIENCIAS

Uso de la Información para Informar

Monitoreo

Abundante información de monitoreo disponible. En particular la información de monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), SEGPRES y DIPRES es pública a través de páginas web.

No existe instancias de presentación y análisis conjunto de la información de monitoreo entre los organismos del nivel central responsables de cada instrumento.

En el caso de DIPRES, además de ser pública, la información es incorporada en diferentes documentos y es enviada al Congreso junto con el proyecto de ley de presupuestos.

Se desconoce cuánto se difunde y analiza la información que proveen los diferentes instrumentos de monitoreo en cada uno de los ministerios y servicios públicos, más allá de los actores con que interactúan los organismos del nivel central responsables de cada instrumento.

Dependiendo del instrumento, se informa a diferentes actores: presidente, ministros (especialmente la Unidad Presidencial de

En MDS y SEGPRES, no existe una periodicidad establecida para disponer de la información.

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Gestión de Cumplimiento (UPGC-SEGPRES), directores de servicios públicos, responsables de programas y productos (especialmente MDS y DIPRES). Presentación de la información no es lo

suficientemente “amigable”, para todo usuario. Se desconoce cuánto es revisada y analizada la

información disponible por parte del público, otros actores no gubernamentales y Congreso.

Evaluación

Evaluaciones ex post de la DIPRES son públicas desde hace más 14 años y han sido enviadas al Congreso regularmente, en diferentes formatos y momentos, incluyendo la presentación del proyecto de ley de presupuestos.

Escasas acciones de revisión y análisis conjunto de la información de las evaluaciones ex post con otros organismos del centro: SEGPRES y MDS.

Evaluaciones ex post informa a organismos responsables durante el proceso de evaluación, a través de la participación de éstos en la revisión de informes preliminares y finales.

Se desconoce cuánto se difunde y analiza la información al interior de los organismos responsables-evaluados, más allá de los actores con los que interactúa DIPRES y MDS durante el proceso de evaluación.

Evaluaciones ex ante informa a organismos responsables durante el proceso de evaluación, a través de la participación directa de éstos en la presentación y revisión de las propuestas.

Inexistentes actividades de presentación directa de información al Congreso, en particular a asesores técnicos.

Acciones en los medios de comunicación, tales como comunicados de prensa, reportes o conferencias han sido sólo puntuales.

Evaluaciones ex ante de programas incorporados al proyecto de ley de presupuestos no se envían al Congreso, ni son públicas durante el proceso de tramitación del proyecto.

Efectos presupuestarios derivados de las evaluaciones ex post de programas no son públicos

FORTALEZAS Y BUENAS PRÁCTICAS INSUFICIENCIAS

Uso de la Información en procesos de toma de decisiones

Monitoreo13

Incorporación de indicadores y metas provenientes del instrumento de

Inexistente vínculo de la información de monitoreo de DIPRES con acciones de reconocimiento

13 Cita de la autora, Marcela Guzmán: “Este trabajo al no constituir una evaluación, no se pronuncia respecto de

los efectos, bondades o beneficios de la incorporación de los indicadores en los instrumentos señalados.“

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responsabilidad de DIPRES en el mecanismo de incentivo monetario Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), también conducido por la DIPRES.

(incentivo no monetario).

Incorporación de los indicadores y metas del instrumento de indicadores de la DIPRES en los Convenios de Alta Dirección Pública (ADP).

Inexistente uso de la información de monitoreo del MDS.

Evaluación

Evaluación ex post ha probado ser utilizada en decisiones presupuestarias, y más allá de lo presupuestario al efectuar compromisos de mejora de los programas y efectuar seguimiento a dichos compromisos.

Insuficientes prácticas de trabajo al interior de la DIPRES, entre DIPRES, SEGPRES y MDS, y en los propios organismos evaluados afectan un mayor uso.

Evaluación ex ante apoya diseños de los programas.

Se desconoce el efectivo uso de la evaluación ex ante como apoyo a las decisiones de asignación de recursos

FORTALEZAS Y BUENAS PRÁCTICAS INSUFICIENCIAS

Uso de la Información de M&E en Instrumentos de Rendición de Cuentas

Destaca el BGI como instrumento de rendición de cuentas de más larga data cubriendo a la totalidad de los servicios públicos de Gobierno Central, es público y se envía al Congreso.

No se dispone de una instancia de rendición de cuentas presencial, que alcance a más actores internos y externos al Gobierno. El BGI es un reporte escrito lo que limita su capacidad de rendir cuentas.

La información del monitoreo y evaluación de DIPRES ha sido parte de la información que se presenta en el BGI, y en el caso de SEGPRES su información de monitoreo se presentó sistemáticamente entre los años 2000-2009, para incorporarse nuevamente a partir de 2013.

Otros reportes con información, menos regulares e institucionalizados, coexisten con el BGI, desperdiciando esfuerzos institucionales.

Resultados de la evaluación ex ante efectuada por DIPRES y MDS, en particular las calificaciones de los programas que se incluyen en el presupuesto de cada año no es parte del Balance de Gestión Integral (BGI) ni de otro instrumento de rendición de cuentas.

Fuente: cita textual de Guzmán, 2014.

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• Los indicadores de monitoreo de la Dipres también son utilizados en convenios y mecanismos de incentivos monetarios a funcionarios y directivos de la Administración del Estado. Ello podrá en la práctica distorsionar la definición objetiva y apropiada de los indicadores, ya que da incentivos para definir indicadores que son fácil cumplibles.

• Existe solo un débil vínculo entre la información de desempeño que la Dipres publica y el Congreso, cuya Comisión bicameral presupuestaria no tiene la capacidad todavía de procesar la información como potencialmente podría.

Aparte de la información de desempeño, los datos que el Gobierno de Chile publica acerca de los programas y subprogramas presupuestarios demuestran las siguientes debilidades:

• Por la clasificación económica del gasto en la Ley de Presupuestos, los montos asignados a los subprogramas dentro de un programa presupuestario no se suman, lo que dificulta su lectura. En el programa “Subsecretaria de Educación” por ejemplo, aparecen CH$ 151.876 millones asignados para el sub-programa “Integra” en el año 2014, bajo el subtítulo 24.01 (transferencias corrientes al sector privado), mientras que el mismo sub-programa Integra aparece también con CH$ 6.556 millones asignados en el subtítulo 33.01 (transferencias de Capital al sector privado) del mismo programa presupuestario, sin sumar los montos asignados para el mismo subprograma. De acuerdo a clasificadores internacionales, no podrían ser contabilizados de otra manera. No obstante, adicional a la presentación del gasto público bruto en programas según clasificación económica podría publicarse el gasto público neto de los programas presupuestarios, especificando sus respectivos subprogramas.

• El presupuesto total de los subprogramas no siempre se muestra de forma consolidada en la misma cartera. Así, por ejemplo, la Subsecretaría de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social está dividido en 4 programas presupuestarios que a su vez ejecutan varios programas (que corresponderían a subprogramas) en conjunto con otras carteras. El Programa presupuestario “Ingreso ético Familiar y Sistema Chile Solidario (programa 05), por ejemplo, publica información (en el sub-título 24) acerca de su subprograma “Subsidio Empleo a la Mujer” - SENCE”, que también es ejecutado por parte del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). No obstante, no se publica el gasto total asociado al subprograma en la cartera responsable, sino se presentan los respectivos presupuestos en todas las carteras que co-ejecutan.

• En el programa presupuestario “Sistema de Protección Integral a la infancia” (programa

06), de la Subsecretaría de Servicios Sociales (capítulo 1) se publican presupuestos asignados para dos subprogramas que se co-ejecutan con el Ministerio de Salud (2014): “El Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial” y el “Programa de Apoyo al

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Recién Nacido”. No obstante, mientras el “Programa de Apoyo al Recién Nacido” aparece con un presupuesto asignado también en la Subsecretaría de Redes Asistenciales (del Ministerio de Salud), el “Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial” no aparece en ninguna cartera del Ministerio de Salud como subprograma, aunque la Subsecretaría de Servicios Sociales indica expresamente que se trata de un programa del Ministerio de Salud. En otras palabras: los criterios cuando un sub-programa se publica explícitamente o no, no siempre parecen ser claros.

Independiente de los programas presupuestarios publicados en el sitio web de la DIPRES, el Gobierno de Chile publica un “Banco Integrado de Programas Sociales” (BIPS) en la página web www.programassociales.cl del Ministerio de Desarrollo Social. En términos generales, los programas sociales presentados en el BIPS parecen ser una parte de los subprogramas presupuestarias presentados en el sitio web de la DIPRES, considerando que todos los programas sociales (nuevos o no) que se financien en el presupuesto deben ser evaluados ex ante por el Ministerio de Desarrollo Social. El BIPS ofrece varios filtros de búsqueda, para encontrar programas sociales acorde al año, a los Ministerios y Servicios responsables, al ámbito de acción, la condición de beneficiarios o el tipo de beneficio que se entrega. Aparecen programas sociales desde el año 2012 a nivel nacional, con descripciones cualitativas sobre las iniciativas junto con información sobre la cobertura de los programas, sus indicadores de desempeño y los recursos asignados. Pese a la utilidad de la información presentada, hay ciertas deficiencias acerca de la publicación de los programas del BIPS:

• Desde el punto de vista ciudadano, no parece ser claro el vínculo que existe entre el BIPS y los programas presupuestarios de la DIPRES, y en específico, cuáles programas están presentados en este banco de programas, y cuáles no. Para 2012, por ejemplo, se muestra el Servicio Nacional de Turismo (Partida 07, Capítulo 09, Programa 01) con un programa “vacaciones tercera edad y gira de estudio” con un presupuesto asignado en la ley de Presupuestos 2012 de CH$ 7.058 millones. Coincide con el presupuesto que la web de la DIPRES publica para los dos subprogramas de Sernatur (“Programa Vacaciones Tercera Edad” y “Programa Giras de Estudio”). No obstante, para 2013, este programa ya no aparece en el Banco de Programas del Ministerio de Desarrollo Social, aunque sigue existiendo, - según información de la DIPRES.

• La información que se transmite en las fichas de del BIPS no coincide siempre con la información que la DIPRES publica sobre los programas presupuestarios. Por ejemplo, lo real gastado en 2011 para “vacaciones tercera edad y gira de estudio” según la ficha de este programa por parte del Ministerio de Desarrollo Social (CH$ 7.0378 millones) no coincide con lo que indica de la Dipres (CH$ 4.703 millones) como gasto real de este

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subprograma presupuestario. Una nota explicativa del Ministerio de Desarrollo Social indica que el gasto publicado “considera asignaciones de gasto adicionales al presupuesto de ley del programa”. No obstante, para un ciudadano, no resulta posible explicarse la diferencia que existe entre los montos publicado por parte de la Dipres, y del Ministerio de Desarrollo Social. Para el programa indicado, la ficha del Ministerio de Desarrollo Social no entrega ningún monto desembolsado para los años 2010 y 2009, mientras los programas respectivos sí existían en dichos años.

• En general, los indicadores de desempeño que usa el Ministerio de Desarrollo Social en las Fichas para los programas sociales no indican metas de desempeño anuales esperados para los indicadores que se miden, por lo que se hace imposible evaluar el desempeño.

Como consecuencia de lo expuesto en el presente capítulo, se recomienda considerar en futuro mejoras para aumentar la usabilidad de la transparencia en los resultados del gasto público, y así facilitar la rendición de cuentas de la gestión pública hacia los contribuyentes.

5.1.2. Propuestas para mejorar la transparencia acerca de los resultados del

gasto público

A continuación se presentan propuestas a nivel conceptual que buscan contribuir a la rendición de cuentas, y en especial a la usabilidad de la información que se publica acerca de los resultados del gasto público - tal, como está propuesto en el capítulo 1 (“Definiciones Generales”) y 4 (“Propuestas Conceptuales”) del presente documento. Propuesta 1:

Se propone elaborar y publicar información de desempeño a nivel institucional, es decir, para cada Servicio de la Administración del Estado, no solamente para sus respectivos productos o programas. La publicación de objetivos estratégicos y de la información de desempeño asociada debería abarcar todas las instituciones del Gobierno Central, no solamente las instituciones del Poder Ejecutivo. Ello incluye, además de los Ministerios, Intendencias y Gobernaciones, el Congreso Nacional, el Poder Judicial, e instituciones públicas autónomas, como por ejemplo la Contraloría y el Consejo para la Transparencia.

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A. Se considera que para cada servicio de la Administración del Estado, se deberán formular no solo un set de objetivos estratégicos, como se hace en la actualidad, sino un máximo de cinco objetivos medibles, explicitando: • Las razones que fundamentan estos objetivos; • La forma como se busca alcanzar los objetivos propuestos; • Al menos un indicador de monitoreo relevante para cada objetivo explicitado,

con la respectiva meta de desempeño asociado; • La definición cuándo / en qué plazo se espera el logro del objetivo / de los

objetivos propuestos. B. La información expresada en el párrafo anterior debería hacerse pública en la página

web de la Dirección de Presupuestos, al momento de enviar el proyecto de Ley de Presupuesto al Parlamento.

C. La Dirección de Presupuestos debería incluir en el año fiscal siguiente información

sobre los resultados alcanzados en los respectivos indicadores (mediciones efectivas) para cada servicio público.

D. La información expresada en el párrafo anterior debería hacerse pública de forma

constante vía la página web de la Dirección de Presupuestos, o en el Portal de Transparencia del Estado, durante el primer trimestre del año fiscal siguiente al año sobre el cual se informa.

E. Se recomienda que la información que transmiten los servicios públicos sobre los

resultados alcanzados en los respectivos indicadores será conocida por la Contraloría General de la República.

Propuesta 2:

Se propone implementar mayor transparencia en los programas presupuestarios que ejecuta el Gobierno Central. Ello implica la publicación de objetivos estratégicos y de información de desempeño para los programas presupuestarios. Asimismo, se recomienda que la respectiva información se transparente para todas las instituciones del Gobierno Central, no solamente para las instituciones del Poder Ejecutivo. Ello incluye, además de los Ministerios, Intendencias y Gobernaciones, el Congreso Nacional, el Poder Judicial, e instituciones públicas autónomas, como por ejemplo la Contraloría y el Consejo para la Transparencia.

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A. Se considera que el gasto público debería expresarse, adicional a la clasificación económica, según programas presupuestarios, basados en objetivos medibles. Entendiendo que no todo el gasto público puede expresarse como programas presupuestarios, deberá hacerse igual un esfuerzo por formularlo en la mayor medida posible así, es decir, como conjuntos de actividades que apuntan a los mismos objetivos estratégicos. El gasto en los programas presupuestarios debería expresarse también de forma neta, especificando sus respectivos subprogramas. De esta manera, como gasto público neto se publicarían los programas y subprogramas presupuestarios sin transferencias a otras instituciones públicas, sin adquisición de activos financieros, sin préstamos, sin servicio de deuda y sin saldo final de caja - más intereses de la deuda.

B. Para cada programa presupuestario, sea nuevo o previamente existente, deberá

transparentarse, como información permanentemente disponible en el sitio web de la Dipres, o en el Portal de Transparencia del Estado: • La descripción cómo contribuye a los objetivos medibles de la respectiva

institución que está a cargo de la ejecución del programa; • los objetivos medibles del respectivo programa; • una descripción de medidas concretas planificadas para alcanzar los objetivos

fijados; • al menos un indicador de monitoreo según programa, con la respectiva meta

de desempeño asociado; • la indicación del momento o plazo en que se espera alcanzar el resultado; • la indicación cuáles son los grupos de beneficiarios del programa; • la o las regiones en los cuales se ejecuta el programa.

C. La información que se transmite en los indicadores de monitoreo para los programas

presupuestarios debería ser conocida por la Contraloría General de la República. Cualquier comentario que la Contraloría tenga acerca de un programa debe transmitirse en formato breve debajo de la presentación de cada programa disponible vía el sitio web de la Dipres, o en el Portal de Transparencia del Estado, dejando lugar, además, a una respuesta breve de la respectiva institución a cargo del programa.

D. De manera gradual deberían aplicarse los mismos requisitos que valdrán para la

rendición de cuentas de los programas presupuestarios, para: • subprogramas presupuestarios; • para todas las instituciones del Estado, y no solamente para el Poder

Ejecutivo.

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Propuesta 3:

Se recomienda mejorar el uso de los diferentes instrumentos que conforman el sistema de Monitoreo y Evaluaciones (M&E) de la Gestión Pública.14

A. Se propone integrar adecuadamente los diferentes instrumentos que conforman el sistema de M&E, con una visión común desde la perspectiva del “Centro del Gobierno”.

B. Asimismo, se recomienda avanzar en el mediano plazo en la definición e instalación

de una institucionalidad robusta y permanente para la función de M&E, que garantice integralidad, independencia, y excelencia, y estabilidad. Ello con el objeto de contribuir a los órganos del Estado en los desafíos crecientes de aplicación de políticas públicas cada vez más complejas, resguardando la calidad del gasto público y contribuyendo a la transparencia necesaria en una sociedad democrática.

C. Debería fortalecerse también la comisión bicameral presupuestaria en su capacidad

de analizar los datos provenientes del sistema M&E, como input valioso para la Ley de Presupuestos.

D. Por último, debería implementarse la Agencia de Calidad del Estado, como

institución autónoma con presupuesto suficiente, encargada de evaluar continuamente la eficacia y eficiencia de la gestión estatal.

Propuesta 4:

Se recomienda publicar de información acerca de los objetivos y resultados de la gestión pública en formatos y lugares accesibles.

A. La información acerca de los resultados del gasto público debe publicarse en un mismo sitio web, como bases de datos, que permiten cruzar y exportar información, sin abrir documentos en PDF, WORD o EXCEL, siempre cuando aplica. Cuando distintos servicios publican información sobre el gasto público o sobre el desempeño de programas presupuestarios, subprogramas o programas gubernamentales, se recomienda una coordinación mínima entre estos para permitir publicar datos consistentes desde el punto de vista del usuario.

B. Se recomienda permitir a los contribuyentes cruzar datos de programas

14 A hasta C: Cita textual, extraída de Guzmán, 2014.  

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presupuestarios con datos de desempeño, incluyendo indicadores anuales que elaboran también otras instituciones autónomas o multilaterales (por ejemplo la OCDE, el FMI, el Banco Mundial o el PNUD), tal como lo permite la herramienta “BOOST” del Banco Mundial (ver capítulo 3). En la misma línea, se recomienda permitir a los usuarios cruzar información de programas y subprogramas con información geográfica.

Propuesta 5:

Se considera relevante emplear mejoras continuas orientadas en la usabilidad de la información publicada sobre los resultados del gasto público vía la medición periódica de la satisfacción que tienen los usuarios acerca de la información publicada.

A. Se recomienda que todas las instituciones públicas tendrán la obligación de captar y publicar continuamente información de satisfacción de los usuarios acerca de los datos publicados sobre la información de desempeño asociado al gasto público, para poder encaminar un proceso de mejora continua orientado en las necesidades reales de los contribuyentes.

5.2. Mayor transparencia acerca de los receptores del gasto público 5.2.1. Diagnóstico

Los fondos públicos se transfieren desde todas las instituciones públicas del Estado con o sin contraprestación hacia instituciones públicas o privadas. Para disminuir riesgos de corrupción, se considera que debe ponerse atención especial en los contenidos y formatos con la cual se publican las transferencias hacia el sector privado o civil.

En Chile, la Ley 19.862 obliga a todos los órganos y servicios públicos incluidos en la Ley de Presupuestos y a los municipios a llevar un registro de todas las transferencias que realizan sin contraprestación hacia otras instituciones – sean públicas o privadas. Este registro debe estar publicado íntegramente en el sitio web www.registros19862.cl del Ministerio de Hacienda.

Asimismo, la ley 19.886 sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios obliga a disponer púbicamente información relevante sobre las principales compras

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públicas. De esta manera, en el sitio web analiza.cl y mercadopublico.cl de la Dirección de Compras y Contratación Pública (Chile Compra) se encuentra públicamente disponible información abundante sobre todas estas transferencias que las instituciones del Estado realizan con contraprestación (compras públicas). En la actualidad, los datos publicados en los sitios web mencionados están orientados principalmente a mejorar la competencia en las compras públicas. Mientras tanto, no tienen utilidad para prevenir la corrupción o para facilitar el control social sobre las transferencias que se hacen hacia el sector privado o civil, ya que en términos generales entregan solo vistas parciales y fraccionadas de las respectivas transferencias, en formatos que no facilitan el uso por parte de los ciudadanos. 5.2.2. Propuestas para mejorar la transparencia acerca de los receptores del

gasto público

A continuación se presentan propuestas a nivel conceptual que buscan contribuir a la rendición de cuentas, y en especial a la usabilidad de la información que se publica acerca de los receptores del gasto público - tal, como está propuesto en el capítulo 1 (“Definiciones Generales”) y 4 (“Propuestas Conceptuales”) del presente documento. Propuesta 1:

Se recomienda publicar datos con contenidos que facilitan el control social sobre las transferencias de fondos públicos al sector privado y civil.

A. Acerca de las compras públicas se recomienda publicar un registro completo de TODAS las compras públicas – incluyendo información acerca de las distintas categorías de compras que no están incluidas en el sistema público. En caso de que los detalles de una compra deben mantenerse confidencial, implica al menos la publicidad de los montos respectivos que se transan según los distintos conceptos. Asimismo, se recomienda una revisión de todas las exclusiones existentes – especialmente las obras públicas – con el fin de ir incluyéndolas en el sistema público.

B. Se recomienda registrar y publicar información relevante sobre los productos

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comprados, y los procesos asociados para todas las instituciones del Estado, incluyendo información acerca de:

• Las personas responsables de las compras públicas, por parte de las

respectivas instituciones; • Las personas socias de las empresas proveedoras; • Los subcontratos que realizan las empresas proveedoras; • Información de desempeño sobre la compra (evaluación de la calidad del

producto); • Los objetivos de las compras, y – si es factible – su pertenencia a programas

públicos; • Las compras a nivel subnacional que ejecutan los gobiernos y secretarias

regionales.

C. Asimismo, debería incluirse información detallada acerca de las contrataciones directas, con argumentos claros que fundamentan dicho procedimiento. Asimismo, se recomienda revisar el procedimiento para celebrar los convenios marco, con el fin de asegurar que las llamadas públicas para renovar dichos convenios se realizan de forma objetiva, periódica y oportuna, con la mayor competencia posible.

D. Acerca de las transferencias sin contraprestación se recomienda registrar y publicar

información relevante sobre todas las transferencias que todas las instituciones del Estado realizan a personas jurídicas del sector civil o privado, incluyendo el motivo / objetivo del subsidio / de la subvención o su pertinencia a un programa o sub-programa social, cuando aplica.

Propuesta 2:

Se considera de alta importancia publicar datos en formatos y lugares accesibles para facilitar el control social sobre las transferencias de fondos públicos al sector privado y civil.

A. Se recomienda que la información de las transferencias públicas, con o sin contraprestación, hacia el sector privado o civil debe publicarse en un mismo sitio web. Deben publicarse bases de datos con todas las transferencias, para permitir al usuario cruzar y exportar información, sin abrir documentos en pdf, word o Excel, y sin buscar información disponible pero escondida en un sito web. Por ejemplo, se recomienda permitir a los usuarios cruzar datos para:

50

• Analizar cuales organizaciones / instituciones recibieron más transferencias sin contraprestación, en múltiples años o por regiones;

• Analizar compras realizadas a los mismos proveedores, o a los mismos socios, por distintas instituciones públicas;

• Buscar compras de productos similares comprados por distintas instituciones públicas, con el fin de poder comparar precios;

• Buscar proveedores o dueños de empresas proveedoras que se repitan a lo largo de períodos de tiempos;

• Analizar subcontratos que se realizan para las compras; • Buscar compras grandes en períodos de múltiples años; • Analizar objetivos de las compras o su pertenencia a programas presupuestarios

o productos estratégicos, cuando sea factible; • Cruzar múltiples datos durante múltiples años, como por ejemplo las personas

responsables de las compras respectivas, montos de compras, tipos de adquisición, empresas proveedores, desempeño de la compra, lugares geográficos del gasto o denuncias recibidas.

Propuesta 3:

Se considera relevante emplear mejoras continuas, orientadas en la usabilidad de la información publicada.

A. Se recomienda que las instituciones públicas a cargo de la publicación de datos sobre transferencias de fondos fiscales consideren medir y publicar continuamente información de satisfacción de los usuarios acerca de los datos publicados sobre los receptores del gasto público, para poder encaminar un proceso de mejora continua, orientado en las necesidades reales de los contribuyentes.

51

5.3. Mayor transparencia acerca de los lugares geográficos beneficiados del gasto público

5.3.1. Diagnóstico La Ley 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, indica en su artículo 73 que “Los ministerios, a través de los secretarios regionales ministeriales, y dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de la Ley de Presupuestos, deberán informar a los gobiernos regionales y a los Senadores y Diputados de la respectiva región, la inversión y programas de gastos que realizarán en la región, desglosada por iniciativa, unidad territorial donde se desarrollará, monto de recursos comprometidos, beneficiarios y resultados esperados. La inversión pública a efectuarse en la región, tanto sectorial como del gobierno regional, deberá ser informada por el Intendente y sistematizada en el Programa Público de Inversión en la región, y difundida a la comunidad, dentro del primer trimestre del nuevo año presupuestario." Consecuentemente, el “Programa Público de Inversiones en la Región” (PROPIR) detalla el conjunto del gasto público (comprometido y aprobado) a efectuar y real efectuado en la Región destinado a la ejecución de estudios, proyectos y programas, y abarca Iniciativas de inversión (Subtitulo 31), Transferencias corrientes (Subtitulo 24), Adquisición de Activos no Financieros (Subtitulo 29), Prestamos (Subtitulo 32), y Transferencias de capital (Subtitulo 33). En la actualidad, los PROPIR no se publican en la página web de la Dipres como parte de su transparencia activa. Tampoco están disponible en el sitio web de Chile Indica, herramienta de la Subsecretaría de Desarrollo regional y Administrativo que permite conocer y ordenar adecuadamente el flujo de datos de las diferentes instituciones del nivel regional y central. Se publican solamente en los sitios electrónicos de cada respectivo Gobierno Regional en formato pdf, sin formato estándar y con distintas frecuencias, según región. Adicionalmente, resulta complejo homologar las cifras publicadas en los PROPIR con las cifras que la Dipres publica en sus propias planillas para los mismos ítems presupuestarios. Por ejemplo, el PROPIR de la V. Región indica que el Servicio de Salud Aconcagua tenía presupuestado para el año 2013 transferencias a otras entidades públicas (subtítulo 24.03) por un monto de CH$ 11.215 millones, para financiar diversos subprogramas de salud de la Provincia. No obstante, la página web de la Dipres informa que el presupuesto asignado para el Servicio de Aconcagua en transferencias a otras entidades públicas (subtítulo 24.03) eran 10.724 millones, es decir, desde un punto de vista ciudadano, hay desinformación acerca de las razones que fundamentan porqué los montos no necesariamente coinciden.

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En términos generales, debe enfatizarse que los PROPIR no entregan el necesario desglose que requiere una rendición de cuentas del gasto regional. Por ejemplo, el nombre de la iniciativa puede ser tan genérico como “actividades de fomento y desarrollo cultural”. No existe información quien haya recibido estos fondos, por cuál vehículo legal, ni cuál haya sido el objetivo medible del gasto respectivo. Para las compras públicas a nivel regional, los sitios analiza.cl o el portal de la Ley 19.862 sí entregan algo de información, pero nuevamente sin el necesario detalles que permitiría hacer un seguimiento a estas transferencias a nivel regional. Así por ejemplo, el portal de la Ley 19.862 da la opción de buscar transferencias por región, provincia y comuna, pero solo entrega montos totales entregados a receptores, sin asociarlos a programas o subprogramas o algún objetivo específico (ver gráfico 4). Gráfico 4: Publicación de las transferencias sin contraprestación a nivel regional, vía el portal

de la Ley 19.862

Fuente: www.registros19862.cl

53

Asimismo, en el sitio web mercadopublico.cl cualquier ciudadano puede buscar compras públicas según regiones. No obstante, no existe la posibilidad de buscar compras según unidades geográfica subregionales, es decir, de buscar compras según comunas, por ejemplo. Como resultado de la búsqueda, el sitio web indicado solo despliega una lista de todas las compras, exportable como archivo excel – pero sin incluir en este lugar la información relevante que pudiera facilitar el control social sobre estas compras. Se publica el nombre de la licitación, el comprador, el estado, y la fecha de la transacción – sin posibilidad de ver en el mismo archivo todos las empresas proveedores, con sus respectivos socios, así como las cantidades compradas, con sus respectivos precios. La información sí está disponible, - pero deberá buscarse compra por compra en el sitio web del Mercado Público, sin que se publique como parte de la base de datos (ver gráfico 5).

Gráfico 5: Publicación de las compras a nivel regional, en el sitio de Mercado Público

Fuente: mercadopublico.cl

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El sitio web analiza.cl permite además bajar reportes sobre las compras regionales. Dichos reportes, no obstante, no se actualizan desde el año 2014, y entregan además solo información agregada, que tampoco tiene utilidad mayor para facilitar el control social sobre las compras públicas a nivel regional o subregional (ver gráfico 6).

Gráfico 6: Extracto de la publicación de las compras a nivel regional, portal de analiza.cl

Fuente: analiza.cl

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5.3.2. Propuestas para mejorar la transparencia acerca del financiamiento regional

A continuación se presentan propuestas a nivel conceptual que buscan contribuir a la rendición de cuentas, y en especial a la usabilidad de la información que se publica acerca de los lugares geográficos beneficiados del gasto público - tal, como está propuesto en el capítulo 1 (“Definiciones Generales”) y 4 (“Propuestas Conceptuales”) del presente documento.

Propuesta 1: Se propone establecer mayor transparencia acerca de los resultados del gasto regional.

A. Se recomienda publicar información de desempeño sobre programas regionales vinculado con el presupuesto regional, según los criterios establecidos en el capítulo 4.1 (transparencia acerca de los resultados del gasto público). De esta manera, se haría más comparable el desempeño de la gestión pública entre las distintas regiones.

B. Se recomienda publicar información básica sobre subprogramas regionales, con

sus objetivos estratégicos (información cualitativa) y los gastos asociados.

Propuesta 2:

Se recomienda aumentar la transparencia en las transferencias regionales con o sin contraprestación.

A. Se recomienda transparentar información sobre los subsidios, subvenciones y todas las compras públicas que realizan todas las instituciones del Estado a nivel regional, según los criterios establecidos en capítulo 4.2 (transparencia acerca de los receptores del gasto público). Ello implica que todas las transferencias siempre demuestran, cuando aplica, un desglose regional y subregional.

Propuesta 3:

Publicación de información sobre el financiamiento regional en formatos y lugares accesibles.

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A. Se recomienda incluir información sobre los presupuestos regionales y la ejecución presupuestaria regional en el sitio web de la Dipres. La información debe diferenciar entre gastos sectoriales que realizan las Secretarías Ministeriales Regionales, y los fondos regionales que no son sectoriales.

B. Se recomienda publicar bases de datos que permiten cruzar y exportar información, sin abrir documentos en pdf, word o excel. Las bases de datos deben estar completos, y no entregar solo vistas parciales, tal como ocurre hoy en día en el sitio web de mercadopublico.cl o analiza.cl.

Propuesta 4:

Se considera relevante emplear mejoras continuas, orientadas en la usabilidad de la información publicada.

A. Se recomienda medir y publicar continuamente información de satisfacción de los usuarios acerca de los datos sobre las regiones beneficiadas del gasto público, para poder encaminar un proceso de mejora continua, orientado en las necesidades reales de los contribuyentes.

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60

Anexo 1: El Código de Transparencia Fiscal, Fondo Monetario Internacional, 2014. No Dimensión Principio Prácticas

Básicas Buenas Avanzadas 1 Reportes

fiscales Reportes financieros deben entregar una sinopsis relevante, completa, oportuna y confiable sobre el gasto público de la posición fiscal y de las actividades fiscales del Gobierno

1.1 Cobertura Reportes financieros deben entregar una sinopsis de la actividad fiscal del sector público y sus sub-sectores, acorde a estándares internacionales

1.1.1 Cobertura de Instituciones

Reportes financieros cubren todas las instituciones del sector público, acorde a estándares internacionales

Reportes financieros consolidados de todas las instituciones del Gobierno Central, acorde a estándares internacionales

Reportes financieros consolidados de todas las instituciones del Gobierno Central e informan sobre cada sub-sector, acorde a estándares internacionales

Reportes financieros consolidados de todas las instituciones del Sector público e informan sobre cada sub-sector, acorde a estándares internacionales

1.1.2 Cobertura de Balance

Reportes financieros contienen un balance con Activa, Pasiva y Patrimonio Neto

Reportes financieros informan sobre caja y depósitos, y deuda total

Reportes financieros informan sobre todos los Activos y Pasivos financieros

Reportes financieros informan sobre todos los Activos y Pasivos financieros y no-financieros, y patrimonio neto.

1.1.3 Cobertura de Flujos

Reportes Financieros cubren todos los ingresos fiscales, gastos fiscales y financiamiento

Reportes Financieros cubren todos los ingresos fiscales en dinero, gastos fiscales y financiamiento

Reportes Financieros cubren todos los cash flows, ingresos fiscales y gastos fiscales acumulados, y financiamiento

Reportes Financieros cubren todos los cash flows, ingresos fiscales y gastos fiscales acumulados, y financiamiento - y otros flujos económicos

1.1.4 Cobertura de gastos fiscales

El Gobierno publica regularmente y maneja sus gastos tributarios

El estimado monto de gasto tributario es publicado al menos una vez al año

El monto de gasto tributario es estimado por sector o área política, y es publicado al menos una vez al año

El monto de gasto tributario es estimado por sector o área política, y es publicado al menos una vez al año. Existe, además, un control sobre, o objetivos

61

presupuestarios claros, para el tamaño de los gastos tributarios

1.2 Frecuencia y puntualidad

Informes fiscales deben publicarse de manera oportuna, regular y frecuente.

1.2.1 Frecuencia de reportes dentro del año fiscal

Informes fiscales son publicado frecuentemente y regularmente

Reportes fiscales son publicados trimestralmente, dentro de un trimestre

Reportes fiscales son publicados trimestralmente, dentro de un mes

Reportes fiscales son publicados mensualmente dentro de un mes

1.2.2 Puntualidad de Reportes fiscales anuales

Informes financieros finales o auditados son publicados puntualmente

Informes financieros finales o auditados son publicados dentro de 12 meses posteriores al término del año fiscal

Informes financieros finales o auditados son publicados dentro de 9 meses posteriores al término del año fiscal

Informes financieros finales o auditados son publicados dentro de 6 meses posteriores al término del año fiscal

1.3 Calidad Información en reportes fiscales debe ser relevante, internacionalmente comparable, e internamente e históricamente consistente

1.3.1 Clasificación Reportes financieros clasifican la información en una manera que hace claro el uso de recursos públicos, junto con facilitar comparaciones internacionales

Reportes fiscales incluyen clasificaciones administrativas y económicas, consistentes con estándares internacionales, si aplican

Reportes fiscales incluyen clasificaciones administrativas, económicas y funcionales, consistentes con estándares internacionales, si aplican

Reportes fiscales incluyen clasificaciones administrativas, económicas, funcionales y de programas, consistentes con estándares internacionales, si aplican

1.3.2 Consistencia interna

Reportes financieros son internamente consistente e incluyen reconciliaciones entre alternativas de presentar información fiscal

Reportes financieros incluyen al menos uno de los siguientes reconciliaciones: (i) balance fiscal y financiamiento, (ii) deuda emitida y deuda total; o (iii) financiamiento y cambios en la deuda total

Reportes financieros incluyen al menos dos de los siguientes reconciliaciones: (i) balance fiscal y financiamiento, (ii) deuda emitida y deuda total; o (iii) financiamiento y cambios en la deuda total

Reportes financieros incluyen todas las siguientes reconciliaciones: (i) balance fiscal y financiamiento, (ii) deuda emitida y deuda total; o (iii) financiamiento y cambios en la deuda total

62

1.3.3 Revisiones históricas

Revisiones principales a estadísticas fiscales son publicados y explicados

Revisiones principales a estadísticas fiscales son publicados

Revisiones principales a estadísticas fiscales son publicados y explicados cuando se trata de revisiones mayores

Revisiones principales a estadísticas fiscales son publicados y explicados cuando se trata de revisiones mayores, junto con publicar data sets que funcionan de puente entre el antiguo y el nuevo sistema

1.4 Integridad

Información sobre el gasto público es confiable, sujeto a examinaciones externas, y facilita la rendición de cuentas

1.4.1 Integridad estadística

Estadísticas fiscales se compilan y publican acorde a estándares internacionales

Estadísticas fiscales se publican acorde a estándares internacionales

Estadísticas fiscales se compilan por parte de una agencia gubernamental especial, y se publican acorde a estándares internacionales

Estadísticas fiscales se compilan por parte de una institución profesional e independiente, y se publican acorde a estándares internacionales

1.4.2 Auditoría Externa

Estados Financieros anuales son sujetos a una auditoría por parte de una Institución Superior de Auditoría, que valida su verosimilitud

Una Institución de Auditoría Superior publica un reporte de auditoría sobre la verosimilitud de los Estados Financieros anuales del Gobierno

Una Institución de Auditoría Superior publica un reporte de auditoría que indica si los Estados Financieros anuales del Gobierno entregan una visión verdadera y justa de su posición financiera, sin incluir un descargo de responsabilidad o comentarios de auditoría que son adversos

Una Institución de Auditoría Superior publica un reporte de auditoría según estándares internacionales, que indica si los Estados Financieros anuales del Gobierno entregan una visión verdadera y justa de su posición financiera, sin mayores calificaciones

63

1.4.3 Comparabilidad de información fiscal

Perspectivas fiscales, presupuestos y reportes fiscales son presentados en formatos comparables, y explican cualquier desviación

Al menos un reporte fiscal es preparado sobre la misma base como una perspectiva fiscal / el presupuesto

La perspectiva fiscal / el presupuesto y el reporte del presupuesto ejecutado son comparables, y el reporte fiscal se reconcilia o con las estadísticas fiscales o las cuentas finales

La perspectiva fiscal / el presupuesto y el reporte del presupuesto ejecutado son comparables, y el reporte fiscal se reconcilia con las estadísticas fiscales y las cuentas finales

2 Perspectivas fiscales futuras y presupuesto

El presupuesto y las perspectivas y estimaciones fiscales que lo sustentan deben entregar una declaración clara sobre los objetivos presupuestarios del Gobierno y sobre las intenciones políticas, así como proyecciones completas, oportunas y verosímiles de la evolución de las finanzas públicas

2.1

Cobertura Proyecciones fiscales y presupuestos deben entrega una perspectiva completa sobre el gasto público

2.1.1 Unidad del Presupuesto

Ingresos, gastos y financiamiento de todas las instituciones del Gobierno Central son presentados en términos brutos en la documentación presupuestaria y son autorizados vía la legislativa

Documentación presupuestaria incluye todos los ingresos brutos provenientes de impuestos del fisco, todos los gastos y el financiamiento, para Ministerios e Instituciones del Gobierno Central

Documentación presupuestaria incluye todos los ingresos brutos del fisco, todos los gastos y el financiamiento, para Ministerios e Instituciones del Gobierno Central, e incluye fondos extra-presupuestarios

Documentación presupuestaria incluye todos los ingresos brutos del fisco (tanto los nacionales como los internacionales), todos los gastos y el financiamiento, para Ministerios e Instituciones del Gobierno Central, e incluye fondos extra-presupuestarios, así como fondos de seguridad social

2.1.2 Proyecciones macroeconómicas

el presupuesto se basa en proyecciones económicas completas, que son publicadas y explicadas

Los documentos presupuestarios incluyen proyecciones de variables claves macroeconómicas

Los documentos presupuestarios incluyen proyecciones de variables claves macroeconómicas, así como de sus supuestos respectivos

Los documentos presupuestarios incluyen proyecciones y explicaciones de variables claves macroeconómicas, y de sus componentes, asi como de sus supuestos respectivos

64

2.1.3 Marco para un Presupuesto de mediano plazo

Documentación presupuestaria incluye ingresos, gastos y financiamiento proyectado y realizado para el mediano plazo, sobre la misma base que el presupuesto anual

Documentación presupuestaria incluye ingresos, gastos y financiamiento realizado de dos años anteriores, y proyecciones de valores resumidos para ingresos, gastos y financiamiento en el mediano plazo

Documentación presupuestaria incluye ingresos, gastos y financiamiento realizado de dos años anteriores, y proyecciones para ingresos, gastos y financiamiento en el mediano plazo, según clasificación económica

Documentación presupuestaria incluye ingresos, gastos y financiamiento realizado de dos años anteriores, y proyecciones para ingresos, gastos y financiamiento en el mediano plazo, según clasificación económica, asó como según Ministerio o programa.

2.1.4 Proyectos de inversión

El Gobierno publica regularmente sus obligaciones financieras de proyectos de inversión multi-anuales, y sujeta todos los proyectos mayores a un análisis costo-beneficio, así como a licitación abierta y competitiva

Uno de los siguientes puntos aplica: (i) el gobierno publica regularmente el valor de sus obligaciones totales, bajo iniciativas de inversión multi-anuales, (ii) sujeta todas las iniciativas mayores de inversión a un análisis costo-beneficio, que es publicado también (iii) todas las iniciativas mayores de inversión deben licitarse de forma abierta y competitiva.

Dos de los siguientes puntos aplican: (i) el gobierno publica regularmente el valor de sus obligaciones totales, bajo iniciativas de inversión multi-anuales, (ii) sujeta todas las iniciativas mayores de inversión a un análisis costo-beneficio, que es publicado también (iii) todas las iniciativas mayores de inversión deben licitarse de forma abierta y competitiva.

Tres de los siguientes puntos aplican: (i) el gobierno publica regularmente el valor de sus obligaciones totales, bajo iniciativas de inversión multi-anuales, (ii) sujeta todas las iniciativas mayores de inversión a un análisis costo-beneficio, que es publicado también (iii) todas las iniciativas mayores de inversión deben licitarse de forma abierta y competitiva.

2.2 Metodología Los derechos y responsabilidades del Gobierno y del Parlamento durante el ciclo presupuestario están definidos por ley, y el presupuesto

2.2.1 Legislación fiscal

El marco regulatorio define de forma clara los plazos para la preparación del presupuesto, y su aprobación, contenidos claves de la documentación presupuestaria, así como poderes y

El Marco Regulatorio define uno de los siguientes puntos: (i) los plazos para la preparación del presupuesto y para su

El Marco Regulatorio define dos de los siguientes puntos: (i) los plazos para la preparación del presupuesto y para su aprobación, (ii) contenidos mínimos para presentar los documentos

El Marco Regulatorio define todos los siguientes puntos: (i) los plazos para la preparación del presupuesto y para su

65

responsabilidades del Gobierno y Parlamento durante el proceso presupuestario

aprobación, (ii) contenidos mínimos para presentar los documentos presupuestarios (iii) poderes del Parlamento para enmendar la propuesta presupuestaria del Gobierno.

presupuestarios (iii) poderes del Parlamento para enmendar la propuesta presupuestaria del Gobierno.

aprobación, (ii) contenidos mínimos para presentar los documentos presupuestarios (iii) poderes del Parlamento para enmendar la propuesta presupuestaria del Gobierno.

2.2.2 Puntualidad de los documentos presupuestarios

Al Parlamento y a la ciudadanía se entrega suficiente plazo, para analizar y aprobar el presupuesto anual

El presupuesto es entregado al Parlamento, y es hecho público, al menos 1 mes antes del inicio del año fiscal, y es aprobado y publicado hasta 1 mes después del inicio del año fiscal

El presupuesto es entregado al Parlamento, y es hecho público, al menos 2 meses antes del inicio del año fiscal, y es aprobado y publicado junto con el inicio del año fiscal

El presupuesto es entregado al Parlamento, y es hecho público, al menos 3 meses antes del inicio del año fiscal, y es aprobado y publicado al menos 1 mes antes del inicio del año fiscal

2.3 Orientación política

Proyecciones fiscales y presupuestos deben ser presentados en un formato que facilita el análisis y la rendición de cuentas

2.3.1 Objetivos de la política fiscal

El Gobierno indica y publica objetivos claros y medibles para las finanzas públicas

El Gobierno indica y publica regularmente informes sobre objetivos numéricos para los principales ítems presupuestarios resumidos, que son precisos o definidos para un marco de tiempo

El Gobierno indica y publica regularmente informes sobre objetivos numéricos para los principales ítems presupuestarios resumidos, que son precisos y definidos para un marco de tiempo

El Gobierno indica y publica desde al menos 3 años regularmente informes sobre objetivos numéricos para los principales ítems presupuestarios resumidos, que son precisos y definidos para un marco de tiempo.

2.3.2 Indicación de Desempeño

Documentos presupuestarios proveen información acerca de los objetivos y resultados alcanzados en cada una de las mayores áreas de política

Documentación presupuestaria incluye información acerca de los inputs conseguidos en cada una de las mayores áreas de política

Documentación presupuestaria informa sobre objetivos y resultados de los outputs en cada una de las mayores áreas de política

Documentación presupuestaria informa sobre objetivos y resultados de los outcomes en cada una de las mayores áreas de política

66

2.3.3 Participación pública

El Gobierno provee a los ciudadanos con un resumen accesible de las implicaciones de las políticas presupuestarias y con una oportunidad de participar en el proceso presupuestario

El Gobierno publica una descripción accesible de los resultados y prospecciones recientes en materia fiscal y económica, y un resumen de las implicaciones del presupuesto para un ciudadano tipico

El Gobierno publica una descripción accesible de los resultados y prospecciones recientes en materia fiscal y económica, y una cuenta detallada de las implicaciones del presupuesto para un ciudadano típico, y provee a los ciudadanos con una voz formal durante el proceso presupuestario

El Gobierno publica una descripción accesible de los resultados y prospecciones recientes en materia fiscal y económica, y una cuenta detallada de las implicaciones del presupuesto para distintos grupos demográficos, y provee a los ciudadanos con una voz formal durante el proceso presupuestario

2.4 Credibilidad Proyecciones económicas y fiscales y presupuestos deben ser creíbles

2.4.1 Evaluaciones independientes

Las proyecciones y resultados económicas y fiscales del Gobierno están sujetos a evaluaciones independientes

Documentos presupuestarios incluyen comparaciones entre las proyecciones económicas y fiscales y estos hechos por pronosticadores independientes

Una institución independiente evalúa la credibilidad de las proyecciones económicas y fiscales

Una institución independiente evalúa la credibilidad de las proyecciones económicas y fiscales, así como los resultados logrados para los objetivos políticos fiscales.

2.4.2 Presupuesto suplementario

Cualquier cambio importante del presupuesto aprobado debe ser autorizado vía el Parlamento

Un presupuesto suplementario regulariza gastos que exceden el presupuesto aprobado

Un presupuesto suplementario es requerido antes de realizar cambios sustanciales al gasto presupuestario total aprobado

Un presupuesto suplementario es requerido antes de realizar cambios sustanciales al gasto presupuestario total aprobado o a la composición del presupuesto

67

2.4.3 Reconciliación de las proyecciones

La documentación presupuestaria y cualquier actualización complementaria explican cambios sustanciales en las proyecciones fiscales hechas por el Gobierno, y distinguen el impacto fiscal de nuevas medidas políticas de la linea base

Diferencias sucesivas en las proyecciones de ingresos, gastos y financiamiento del gobierno se muestran de forma resumida, con una discusión cualitativa sobre el impacto de nuevas políticas públicas sobre las proyecciones

Diferencias sucesivas en las proyecciones de ingresos, gastos y financiamiento del gobierno se muestran de forma más detallada, diferenciando entre los impactos de nuevas políticas públicas sobre las proyecciones y determinantes macroeconómicas

Diferencias sucesivas en las proyecciones de ingresos, gastos y financiamiento del gobierno se muestran de forma detallada, diferenciando entre los impactos de las respectivas políticas públicas individualizables, determinantes macroeconómicas y otros factores, como ajustes técnicos o contables

3 Análisis y manejo de Riesgo Fiscal

Los gobiernos deberán publicar, analizar y manejar los riesgos para las finanzas públicas, junto con asegurar una coordinación efectiva de la toma de decisión en materia fiscal en el sector público

3.1 Publicación y análisis de los riesgos financieros

Los gobiernos deben publicar regularmente reportes resumidos sobre los riesgos sobre las proyecciones fiscales

3.1.1 Riesgos macroeconómicos

El gobierno informa en qué medida los outcomes fiscales pueden distar de las proyecciones de la línea base, como resultado de supuestos económicos diferentes

Documentación presupuestaria incluye la discusión sobre la susceptibilidad de proyecciones fiscales para los principales supuestos macroeconómicos

Documentación presupuestaria incluye un análisis de susceptibilidad, y escenarios alternativos para las proyecciones macroeconómicas y fiscales

Documentación presupuestaria incluye un análisis de susceptibilidad, escenarios alternativos para las proyecciones macroeconómicas y fiscales, así como proyecciones probabilísticos de outcomes fiscales

3.1.2 Riesgos fiscales específicos

El Gobierno provee regularmente un resumen sobre los principales riesgos específicos para sus proyecciones fiscales

Los principales riesgos específicos sobre las proyecciones fiscales son resumidos y publicados en un informe, y son discutidos en términos cualitativos

Los principales riesgos específicos sobre las proyecciones fiscales son resumidos y publicados en un informe, incluyendo estimaciones sobre su magnitud

Los principales riesgos específicos sobre las proyecciones fiscales son resumidos y publicados en un informe, incluyendo estimaciones sobre su

68

magnitud y, si corresponde, sobre su probabilidad

3.1.3 Análisis de largo plazo de la sustentabilidad fiscal

El Gobierno publica regularmente proyecciones sobre la evolución de las finanzas públicas en el largo plazo

El Gobierno publica regularmente proyecciones sobre la sustentabilidad de los principales indicadores fiscales, incluyendo cualquier fondo de salud o seguridad social que tenga para al menos los próximos 10 años

El Gobierno publica regularmente escenarios múltiples para la sustentabilidad de los principales indicadores fiscales, incluyendo cualquier fondo de salud o seguridad social que tenga para al menos los próximos 30 años, usando un rango de supuestos macroeconómicos

El Gobierno publica regularmente escenarios múltiples para la sustentabilidad de los principales indicadores fiscales, incluyendo cualquier fondo de salud o seguridad social que tenga para al menos los próximos 30 años, usando un rango de supuestos macroeconómicos, demográficos, de recursos naturales, o otras supuestos.

3.2 Manejo de riesgo

Riesgos específicos para las finanzas públicas deben ser monitoreados, publicados y manejados regularmente

3.2.1 Contingencias presu-puestarias

El presupuesto tiene reparticiones adecuadas y transparentes para contingencias que pueden aparecer durante la ejecución presupuestaria

El presupuesto incluye reparticiones para contingencias

El presupuesto incluye reparticiones para contingencias, con criterios transparentes de acceso

El presupuesto incluye reparticiones para contingencias, con criterios transparentes de acceso, y se informe durante el año presupuestario sobre su utilización

3.2.2 Manejo de Activos y Pasivos

Riesgos relacionados con los principales activos y pasivos son publicados y manejados

Todo endeudamiento es autorizado vía ley, y los riesgos que emanan de la deuda pública son analizados y publicados

Todo endeudamiento es autorizado vía ley, y los riesgos que emanan de los activos y pasivos financieros del Fisco son analizados y publicados

Todos los nuevos pasivos o adquisiciones o disposiciones de activos son autorizados vía ley, y los riesgos que emanan de todos los activos y pasivos del

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Fisco son publicados y manejados acorde a una estrategia publicada

3.2.3 Garantías La exposición del Gobierno en materia de garantías es publicado, y autorizado vía ley

Todas las garantías gubernamentales, sus beneficiarios, y la exposición bruta creada por ellos son publicados al menos una vez al año.

Todas las garantías gubernamentales, sus beneficiarios, y la exposición bruta creada por ellos son publicados al menos una vez al año. El valor máximo de nuevas garantías o su valor total máximo es autorizado vía ley

Todas las garantías gubernamentales, sus beneficiarios, y la exposición bruta creada por ellos, y su probabilidad de ser tomadas, son publicados al menos una vez al año. El valor máximo de nuevas garantías o su valor total máximo es autorizado vía ley

3.2.4 Public Private Partnerships (PPP)

Obligaciones debajo de PPP son publicados regularmente y son manejados activamente

El Gobierno publica al menos anualmente todos sus derechos, obligaciones y otras exposiciones debajo de contratos PPP

El Gobierno publica al menos anualmente todos sus derechos, obligaciones y otras exposiciones debajo de contratos PPP, y los esperados ingresos y pagos a lo largo de la vida útil de los contratos respectivos de PPP

El Gobierno publica al menos anualmente todos sus derechos, obligaciones y otras exposiciones debajo de contratos PPP, y los esperados ingresos y pagos a lo largo de la vida útil de los contratos respectivos de PPP. Un límite legal es puesto sobre obligaciones acumuladas.

3.2.5 Exposición del Sector Financiero

La potencial exposición fiscal del Gobierno al sector financiero es analizado, publicado y manejado

Autoridades cuantifican y publican su soporte explícito para el sector financiero al menos una vez al año

Autoridades cuantifican y publican su soporte explícito para el sector financiero al menos una vez al año, y analizan regularmente la estabilidad del sector financiero

Autoridades cuantifican y publican su soporte explícito para el sector financiero al menos una vez al año, y analizan regularmente la estabilidad del

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sector financiero, basado sobre un rango plausible de escenarios macroeconómicos y escenarios de mercados financieros

3.2.6 Recursos naturales

La participación del Estado en activos naturales no renovables, y su explotación es valorizada, publica y manejada

El Gobierno publica anualmente estimaciones del volumen y del valor de los mayores activos naturales, así como el volumen y el valor de las ventas del año anterior, y los ingresos fiscales correspondientes

El Gobierno publica anualmente estimaciones del volumen y del valor de los mayores activos naturales bajo diferentes escenarios de precios, así como el volumen y el valor de las ventas del año anterior, y los ingresos fiscales correspondientes

El Gobierno publica anualmente estimaciones del volumen y del valor de los mayores activos naturales bajo diferentes escenarios de precios y diferentes escenarios de extracción, así como el volumen y el valor de las ventas del año anterior, y los ingresos fiscales correspondientes

3.2.7 Riesgos medioambientales

La potencial exposición fiscal frente a desastres naturales y otros mayores riesgos medioambientales es analizada, publicada y manejada

EL Gobierno identifica y mantiene un debate sobre los principales riesgos fiscales provenientes de desastres naturales, en términos cualitativos

EL Gobierno identifica y mantiene un debate sobre los principales riesgos fiscales provenientes de desastres naturales, y los cuantifica sobre la experiencia histórica

EL Gobierno identifica y mantiene un debate sobre los principales riesgos fiscales provenientes de desastres naturales, y los cuantifica sobre la experiencia histórica, y los maneja acorde a una estratégia que es publicada

3.3 Coordinación Fiscal

Relaciones y resultados fiscales dentro del sector público deben ser analizados, publicados y coordinados

3.3.1 Gobiernos a nivel sub-nacional

Información completa sobre la condición financiera y los resultados de los gobiernos a nivel sub-nacional es publicado de forma individual y consolidada

La posición financiera y los resultados de los gobiernos sub-nacionales son publicados anualmente

La posición financiera y los resultados de los gobiernos sub-nacionales son publicados anualmente, y existe un límite sobre sus pasivos o endeudamiento

La posición financiera y los resultados de los gobiernos sub-nacionales son publicados trimestralmente y existe un límite

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sobre sus pasivos o endeudamiento

3.3.2 Empresas públicas

El Gobierno publica regularmente información completa sobre los resultados financieros de empresas públicas, incluyendo cualquier actividad cuasi fiscal

Todas las transferencias entre gobierno y empresas públicas son publicados al menos anualmente

Todas las transferencias entre el gobierno y empresas públicas son publicados, basados sobre una política de propiedad fiscal que es publicado; además, un informe sobre los resultados financieros generales de las empresas públicas es publicado al menos anualmente

Todo apoyo directo o indirecto entre el gobierno y empresas públicas es publicado, basados sobre una política de propiedad fiscal que es publicado también; además, un informe sobre los resultados financieros generales de las empresas públicas es publicado al menos anualmente

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ANEXO 2: La Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT) 10 principios de transparencia fiscal, 2012. i. Todas las personas tienen derecho a buscar, recibir e impartir información sobre las políticas fiscales. Para

contribuir a garantizar este derecho, los sistemas jurídicos a nivel nacional deben establecer una clara presunción a favor de la disponibilidad pública de la información fiscal sin distinción. Las excepciones deben ser limitadas, estar claramente dispuestas en el marco legal y sujetas a la efectiva impugnación mediante mecanismos de revisión de bajo costo, independientes y oportunos.

ii. Los gobiernos deben publicar objetivos claros y medibles para la política fiscal agregada, hacer periódicamente un balance del progreso realizado y explicar toda deviación respecto de lo planificado.

iii. Debe presentarse al público información financiera y no financiera de buena calidad acerca de las actividades fiscales pasadas, presentes y proyectadas, el desempeño, los riesgos fiscales y los activos y pasivos públicos. La presentación de información fiscal en los presupuestos, los informes fiscales, los estados contables y las Cuentas Nacionales debe constituir una obligación del gobierno, cumplir las normas reconocidas internacionalmente y guardar coherencia entre los distintos tipos de informes o incluir una explicación y una conciliación de las diferencias. Se requieren garantías sobre la integridad de los datos y la información fiscal.

iv. Los gobiernos deben comunicar los objetivos que se proponen alcanzar y los productos que generan con los recursos que se les confían, y esforzarse por evaluar y divulgar los resultados esperados y reales en materia social, económica y ambiental.

v. Todas las operaciones financieras del sector público deben estar fundadas en la ley. Las leyes, las regulaciones y los procedimientos administrativos que rijan la gestión financiera pública deben estar a disposición del publico, y su ejecución debe estar sujeta a una evaluación independiente.

vi. El sector gubernamental debe estar claramente definido e identificado para los efectos de la presentación de información, la transparencia y la rendición de cuentas; las relaciones financieras del gobierno con el sector privado deben darse a conocer, gestionarse abiertamente y ceñirse a reglas y procedimientos claros.

vii. Las funciones y responsabilidades de recaudar ingresos públicos, asumir obligaciones, consumir recursos, invertir y gestionar los recursos públicos deben estar asignadas con claridad en la legislación entre los tres poderes públicos, entre el gobierno nacional y cada nivel subnacional de gobierno, entre el sector gubernamental y el resto del sector público y dentro del propio sector gubernamental.

viii. La autoridad para recaudar impuestos y realizar gastos en nombre del público debe recaer sobre el poder legislativo. No podrán recaudarse ingresos públicos ni realizarse gastos ni comprometerse a realizarlos sin la aprobación de la legislatura mediante el presupuesto u otra legislación. Deberán otorgarse a la legislatura la autoridad, los recursos y la información necesarios para exigir al poder ejecutivo la rendición de cuentas por el uso de los recursos públicos.

ix. La Entidad Fiscalizadora Superior debe ser independiente del ejecutivo desde el punto de vista legal, y tener el mandato, el acceso a la información y los recursos adecuados para verificar el uso de los fondos públicos y divulgar públicamente información al respecto. Su desempeño debe caracterizarse por la independencia, la rendición de cuentas y la transparencia.

x. Los ciudadanos deben tener el derecho de participar directamente en los debates y las deliberaciones públicas sobre la formulación y la ejecución de las políticas fiscales, y, al igual que todos los agentes que no son Estados, deben tener verdaderas oportunidades para hacerlo.