Оглавления

Предисловие.................................................................................7

Глава 1. Эволюция государственного администрирования......91.1. Основы менеджмент государственной администрации..............9

1.1.1. Понятие менеджмента государственной администрации....................91.1.2. Эволюция науки государственного администрирования...................10

1.2. Государственное управление Молдовой в ретроспективе........121.2.1. Предпосылки появление Молдавского государства...........................121.2.2. Эволюция системы государственного управления в Молдове..........141.2.3. Опыт иностранных государственных систем управления.................15

1.3. Современное государственное управление в Республике Молдова.................................................................................................18

Глава 2. Местное самоуправления............................................212.1. Институт местного самоуправления...........................................21

2.1.1. Определение «местное самоуправление»............................................212.1.2. Классификация органов местного самоуправления...........................232.1.3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления................................................................................26

2.2. Структуры управления местным образованием.........................292.2.1. Принципы формирования структуры управления местным образованием....................................................................................................292.2.2. Элементы структур органов местного самоуправления.....................342.2.3. Модели местного самоуправления ......................................................42 Модель “мэр - собрание”................................................................................452.2.4. Образование органов местного самоуправления................................46

Глава 3. Контроль и аудит деятельности государственной администрации............................................................................50

3.1. Контроль деятельности государственной администрации.......503.1.1. Основные особенности контроля за деятельностью государственной администрации..................................................................................................503.1.2. Политический контроль.........................................................................533.1.3. Административный контроль...............................................................553.1.4. Судебный контроль................................................................................573.1.5. Гласность административной деятельности........................................60

3

3.2. Экономический аудит: оценка деятельности органов государственной администрации........................................................62

3.2.1. Измерение эффективности в государственном секторе и эволюция хозяйственного аудита.....................................................................................633.2.2. Организация службы хозяйственного аудита......................................653.2.3. Планирование хозяйственного аудита.................................................683.2.4. Отчет по результатам аудиторской проверки......................................693.2.5. Показатели, с помощью которых оценивается или измеряется работа проверяемого департамента............................................................................713.2.6. Проблемы управленческого аудита......................................................72

Глава 4. Менеджмент местного экономического развития... .744.1. Экономическое развития в меняющийся экономике.................74

4.1.1. Проблемы местного экономического развития...................................744.1.2. Значение местного экономического развития.....................................764.1.3. Принципы экономического развития регионов..................................77

4.2. Экономический фундамент развития..........................................784.2.1. Формирование конкурентоспособной рабочей силы.........................794.2.2. Технологическое развитие.....................................................................80

4.3. Программы экономического развития местной экономики.... .814.3.1. Мониторинг и стоимость осуществления программ экономического развития.............................................................................................................814.3.2. Организация программ экономического развития..............................824.3.3. Определение эффективности программ нефинансовой помощи бизнесу...............................................................................................................84

4.4. Стратегический менеджмент развития местного предпринимательства...........................................................................86

4.4.1. Стратегия нового экономического развития.......................................864.4.2. Проблемы стимулирования предпринимательской деятельности... .884.4.3. Анализ структуры местной экономики................................................894.4.4. Установления целей развития...............................................................924.4.5. Разработка стратегии развития предпринимательства.......................93

4.5. Технологии стимулирования развития местного предпринимательства...........................................................................99

4.5.1. Корпорации экономического развития................................................994.5.2. Бизнес-инкубатор как инструмент содействия развитию муниципальной экономики...........................................................................101

Глава 5. Коммуникация и Public-Relations в органах местного самоуправления. .......................................................................107

5.1. Установления контактов с гражданами....................................1074

5.2. Развития связей с выборными должностными лицами...........1105.3. Служащие местного правительства...........................................1125.4. Работа со средствами массовой информации...........................115

Глава 6. Менеджмент общественных услуг...........................1196.1. Управления общественными работами на местном уровне.. .119

6.1.1. Определения общественных робот.....................................................1196.1.2. Организация общественных работ.....................................................1216.1.3. Финансирование общественных работ..............................................1236.1.4. Планирование общественных работ...................................................124

6.2. Контракты на предоставление услуг.........................................1286.2.1. Вопросы управления контрактной деятельностью...........................1286.2.2. Организация контрактного процесса.................................................1346.2.3. Методы проведения торгов.................................................................136

6.3. Менеджмент муниципальной инфраструктуры.......................1406.3.1. Проблемы развития инфраструктуры................................................1406.3.2. Планирование и программирование инфраструктуры.....................1426.3.3. Управления развитием инфраструктуры...........................................1446.3.4. Финансирования инфраструктуры.....................................................1476.3.5. Техническое обслуживание и текущий ремонт инфраструктуры.. .149

Глава 7. Менеджмент недвижимости на местном уровне... .1517.1. Управление государственным недвижимым имуществом.....151

7.1.1. Определение возможностей использования недвижимого имущества.......................................................................................................1527.1.2. Рыночное и финансовое обоснование проекта..................................1537.1.3. Приглашение подрядчиков к участию в торгах................................1547.1.4. Выбор подрядчика................................................................................1557.1.5. Переговоры по поводу операции с недвижимостью.........................1557.1.6. Контроль строительства и эксплуатации недвижимости.................157

7.2. Проблемы управления недвижимостью....................................1587.2.1. Создание системы управления недвижимостью...............................1587.2.2. Финансирование недвижимости.........................................................162

7.3. Принципы развития сектора недвижимости............................1677.3.1. Базисные концепции............................................................................1677.3.2. Управление риском развития..............................................................1717.3.3. Проблемы составления предварительной сметы..............................1737.3.4. Маркетинг - ключ к развитию.............................................................174

5

Глава 8. Финансовый менеджмент местных органов власти.176

8.1. Финансы местного самоуправления..........................................1768.1.1. Проблемы финансов местного самоуправления...............................1768.1.2. Состав местных финансовых ресурсов..............................................1798.1.3. Местные бюджеты - главная финансовая база органов местного самоуправления..............................................................................................1818.1.4. Финансовые ресурсы предприятий, направляемые на развитие территории......................................................................................................1888.1.5. Муниципальные внебюджетные фонды............................................190

8.2. Методы финансовой оценки и принятия решений..................1928.2.1. Введение к оценке финансового состояния.......................................1928.2.2. Разработка финансовой политики......................................................1958.2.3. Калькуляция издержек муниципальных услуг..................................196

8.3. Методы управления доходами и прогнозирования.................1978.3.1. Стратегия проведения исследования доходов...................................1978.3.2. Долгосрочное прогнозирование доходов и расходов.......................1998.3.3. Анализ финансового влияния.............................................................201

8.4. Долгосрочное финансовое планирование.................................2038.4.1. Будущее финансов местных органов власти.....................................2038.4.2. Финансовый менеджер как государственный стратег......................2058.4.3. Синхронизация политики планирования и составления бюджетов...........................................................................................................................207

8.5. Организация и осуществление функции прогнозирования.. . .2088.5.1. Проблемы осуществление функции прогнозирования.....................2088.5.2. Значение долгосрочного прогнозирования для годичного бюджетного процесса.....................................................................................2108.5.3. Этические проблемы прогнозирования.............................................211

Список литературы..................................................................215

6

Предисловие

Методы управления, использованные в частном секторе экономики, рассмотрены в разных монографиях, учебниках и методических материалах. Но, к сожалению, менеджмент государственной администрации, который описывает деятельность государственных органов управления, начиная с республиканского, регионального и местного уровней в Республике Молдова не представлен в виде учебника или научной монографии.

В Республике Молдова в научных статьях государственная администрация в большинстве случаев показана с юридической точки зрения без раскрытия экономических форм управления. Поэтому появилась необходимость разделить государственное управление на две области действия : политико-юридическую и экономическую.

Для ответа на вопросы: что представляют собой методы эффективного управления, как можно определить качество административных структур, в чем состоит специфика и отличие экономической деятельности общественных предприятий, насколько компетентны государственные органы в частном секторе и какие существуют методы приватизации государственных предприятий, находящихся в республиканской и муниципальной собственности, есть необходимость в системе изучения, всего комплекса проблем в рамках общественной, центральной и местной деятельности. И самое важное, что авторы описывают технологию принятия и исполнения решений в органах местного самоуправления.

Поэтому цель поставленная авторским коллективом представляет интерес, который состоит в том, чтобы дать краткую но одновременно обширную концепцию всего спектра проблем и областей деятельности, которые представляют суть эффективного и продуктивного менеджмента государственного управления в области местного самоуправления.

7

Этот учебник предназначен для студентов, специализирующихся в области менеджмента в рамках государственной администрации, служащим в органах местного самоуправления, которые желают видеть государственную администрацию продуктивной, эффективной и качественной.

Главная идея этой книги исходит из понимания факта, что в данный момент в рамках государственной администрации необходимо использование концепции современного менеджмента, маркетинга а также систематизированных концепции увеличения продуктивности и эффективности труда государственных служащих.

Эта книга будет действительно полезной для понятия механизма поднятия продуктивности и эффективности органов местного самоуправления, используя в широком и систематическом спектре методы и модели менеджмента в региональной и местной экономической деятельности.

Доктор экономических наук,

Доцент,

М. Николаеску.

8

Глава 1. Эволюция государственного администрирования.

1.1. Основы менеджмент государственной администрации.

1.1.1. Понятие менеджмента государственной администрации.

1.1.2. Эволюция науки государственного администрирования.

1.2. Государственное управление Молдовой в ретроспективе.

1.2.1. Предпосылки появление Молдавского государства.

1.2.2. Эволюция системы государственного управления в Молдове.

1.2.3. Опыт иностранных государственных систем управления.

1.3. Современное государственное управление в Республике Молдова.

1.1.Основы менеджмент государственной администрации.

1.1.1. Понятие менеджмента государственной администрации.

Менеджмент государственной администрации является наукой которая изучает способ функционирования органов государственной администрации, как они отвечают социальным нормам, как рационально они используют материальные средства и финансы которые им выделяются, как обслуживают людей и одновременно представляют возможность для оптимального функционирования административного аппарата на всех уровнях, для решения в короткий срок и с минимальными затратами существующих проблем, усовершенствование стиля, методов, техники управления и работы с людьми.

Слово «администрация » происходит от латинского ”administer”, что в переводе означает: агент, помощник, слуга или в другом смысле инструмент.

Глагол “administro” означает помогать, управлять или дирижировать.

Понятие администрации имеет 3 основных аспекта:

Администрация как деятельность, администрирование;

Администрация как структура или организация необходимая в целях администрирования.

Администрация как институт, объединяющий деятельность и структуру, в целях выполнения возложенных политической властью обязанностей, а также

9

для удовлетворения общественных интересов с соблюдением законов ,прав и интересов людей.

Но, среди множества понятий слова «администрация» нас интересует только «государственная администрация», как форма осуществления исполнительной власти в государстве, а также способ ее практического исполнения.

Для более четкого понимания этого слова, будем использовать разъяснение данные в “Dictionary of American Gouvernment and Politics”, который определяет термин “public administration” следующими понятиями:

Исполнительная функция правительства, осуществление общественной политики;

Организация управления народом и его ресурсами для обеспечения качественного руководства;

Искусство и наука управления в приложении к публичному руководству, так как они не ограничиваются только управлением, а включают политический, социальный, культурный и правовой аспекты.

Следовательно, под публичным управлением следует понимать деятельность основанную на принципах предусмотренных Конституцией и другими нормативными актами. В управленческой деятельности в области административного руководства присутствуют два основных и необходимых элемента. Это организационно - структурный и функциональный элементы.

1.1.2. Эволюция науки государственного администрирования.

Государственное управление как наука формировалась довольно долго, в совокупности с другими науками, как следствие преобразований для усовершенствования государственного управления.

Менеджмент государственного управления - это составная часть государственного управления, которая содержит более широкий спектр проблем и включает в себя, наряду с менеджментом, политическую,

1

социальную правовую, культурную сферы, которые совершенствуют управление государственными структурами.

Первые научные начинания управления датируются XVII веком. Понятие "наука управления" появляется в ХIХ веке, но предпосылки его возникновения появились намного раньше.

В ХVII веке профессора из Германии и Австрии проводили курсы камеральных наук. С немецкого Kameralien переводится "наука управления", с латинского слово "камера" - комната, со смыслом финансового учреждения. Сначала камеральные науки изучали управление государственными финансами, а впоследствии - управление всем государством.

Наибольший вклад внёс Lorens von Stein, автор первой работы в этой области "Теория управления".

Во Франции основу науки управления заложил Сарлес-Жан Вонин ("Принципы государственного управления"). Здесь же появляется первая полная работа "Административные исследования", их автор Alexandre Francois Vivien, который наряду с Cerando, Cormentin, Macarel (теоретики административного права) заложил основу для дальнейшего развития науки.

Наука управления получила особое развитие с появлением дисциплины менеджмент. Это понятие содержит совокупность организационных действий и управление на предприятиях в целях адоптации оптимальных решений.

Понятие менеджмент содержит как управленческую деятельность, так и организацию управления. Деятельность менеджеров на предприятии состоит в предвидении линии поведения, в разработке программы и адоптации её к человеческим, материальным и человеческим ресурсам, в установлении норм деятельности. всё это имеет финальной целью процветание предприятия. Это деятельность, которая реализуется на частных предприятиях стала весомой и для государственных служб.

Итак, менеджмент государственного управления, представляет собой практическое приложение науки государственного управления на различных иерархических уровнях.

Менеджмент государственного управления сформировался в результате слияния двух самостоятельных наук коими являются наука государственного

1

управления и менеджмент, что впервые признали в США в начале ХХ века вместе с обострением взглядов на рационализацию труда на научно-технической основе, опробованной отцом науки менеджмент - Тейлором.

Другой великий представитель науки менеджмент - Анри Файоль - создатель термина "управленческая доктрина", являлся президентом ассоциации "Centre d’etudes administratives de Paris" сделал безосновательными любые сомнения относительно полезности использования науки менеджмента в государственном управлении.

1.2.Государственное управление Молдовой в ретроспективе.

1.2.1. Предпосылки появление Молдавского государства.

Самые прогрессивные модели управления в мире основываются на различном историческом опыте, который складывался в течение десятилетий и веков.

Она представляет в то же время и самое древнее традиционное учреждение. В общем, ячейки социальной жизни были сформированы по образу и подобию семьи.

Общество само управлялось, формируя необходимые организационные структуры. Собрание соседей, то есть собирались мужчины, имеющие юридическую и военную подготовку, делили права и организовывали охрану местности, отражая нападения со стороны, собирая необходимую для уплаты долгов, которые были востребованы нападающими в обмен на мир.

Внутренние условия развития и существование внешней опасности, привели к формированию союзов. Союзы не давили на местную администрацию, а дополняли государственные органы.

Первые государственные образования на территории исторической Молдовы начали появляться в середине ХIV века на территории Востока Карпат. Предпосылки для образования средневекового Молдавского государства появились вместе с ростом числа крестьянских аграрных поселений, сгруппированных на протяжении главных рек. Это было фактически несколько местных политических образований с признаками государства, имевших яркие характеристики политических организаций

1

местных обществ в середине ХIV века, которые концентрировали человеческое общество в один союз, находящийся обычно по берегу реки. Так политическое объединение в устье реки Молдова представляло собой ядро будущего государства средневековой Молдовы, в котором проявлялись и различные эволюционные признаки социально-политических структур других государств из Юго-Западной Европы.

Образование Молдавского государства было длительным процессом, который реализовывался через объединение нескольких стран у подножья Карпат под господством воевод. Вместе с образованием государства складывался аппарат, который устанавливал нормы и законы для развития страны. Глава государства - господарь - от старого названия воевод.

Сначала воевод имел полную власть. Он был назначенным хозяином страны, управлял законами, наказанием, судом и войнами. Господарь управлял страной авторитарно. Но на самом деле, он не принимал ни одного решения без Собрания бояр - боярский совет, который выбирался из ряда господствующих семей. Позже они стали выбираться по отличиям на службе и заслугам перед господарями, а также из рядовых людей.

В исполнении государственной власти господарю помогали консультативные органы (для принятия решений) и исполнительные органы (для решения государственных проблем). Высшим органом власти наряду с господарём был господарский совет, игравший очень важную роль в жизни государства.

Наряду с господарём страны в средневековой Молдове существовали:

Господарский совет, избираемый из ряда благородных дворян и состоявший из великих бояр и крупных финансовых собственников. Господарский совет участвовал в принятии многих важных решений, заключал договора господаря, как внешние, так и внутренние, участвовал в юридических и гражданских судебных процессах.

Великое собрание страны - представительный орган с полномочиями конституционального института. Оно выступало в качестве консультативного союза в принятии особо важных решений: выбор государя, выпуск мирных договоров и положений о вассальной зависимости, объявление войны, выплата дани иностранным государствам.

1

Как и во многих других странах в обязанности личных слуг господаря, которые управляли двором и господарским окружением, входили также высшие функции государства.

1.2.2. Эволюция системы государственного управления в Молдове.

В период царствования Романа I (1391 - 1394) Цара Молдовей включала территории от Карпатских гор до Чёрного моря. Система управления приобретает территориальные особенности. Различия в системе управления образовались в период правления Александру чел Бун (1399 - 1342) когда происходил процесс институционализации и централизации системы управления.

Города и пригороды. Древние поселения в Молдове - города или торговые площади были центрами, в которых проживали купцы и ремесленники, с особой организацией сёл, управляемых старостами и боярами.

Таким образом, древний город появляется как центр маленькой организации, окружённый сёлами с единым управлениям и юридическим уставом. Регион, прилегающий к городу и зависящий от него назывался в Молдове "ocol" - термин, который показывает, что речь идёт о поселении, окружающем центральную часть. Сёла из пригорода не подчинялись местному управлению, а полностью управлялись по законам города.

Господарь Молдовы для таких сёл ввёл название "прикреплённые", то есть сёла, прикреплённые к окрестностям центра.

Констатируем, что города действовали в зависимости от решений господаря. Итак, Древние города представляли собой большие поселения с единым центром и развивающимся сельским хозяйством в своих пригородах.

Традиционная форма исторического административного деления Молдовы - Жудец (уезд). Во главе молдавского уезда господарь ставил по 2 пыркэлаба или, как они ещё назывались - старосты. Они, наряду со всеми обязанностями, должны были управлять военным горнизоном в крепостях. То есть в Средневековой Молдове пыркэлаб имел юридическую и публичную власть.

Управление городами. Управление городами в Молдове происходило в двух направлениях: с одной стороны - городская автономия, с другой - законы

1

главы государства - господаря. Городские власти были автономными и управляли самостоятельно, имели право самостоятельного суда, получение доходов и выборов управляющих. Господарь, в свою очередь, как глава государства, имел свои функции: собирал доходы и устанавливал верховную юридическую власть в городе.

Система общего управления существовала в Молдове на протяжении веков периода феодализма.

Исторический аспект затронутой проблемы представлен в следующих исторических событиях:

Формирование управления в первых образованиях средневекового молдавского государства;

Эволюция системы управления в средние века, начиная с административного объединения Молдовы со времён правления Романа I и Александру чел Бун и заканчивая территориальным разделением в конце XVIII веке;

Двойственность систем в Молдове с правой стороны Прута в первую половину XIX века и Левобережья до 1917 года;

Демократизация систем управления в Бессарабии и Транснистрии в 1917-1918 годах;

Румынское управления в Бессарабии;

Создание и эволюция советской системы управления (МАССР в 1924-1940 годах и МССР в 1940-1941 и 1944-1991)

Последний этап, самый актуальный, государственного управления РМ в 1991-1997 годах.

1.2.3. Опыт иностранных государственных систем управления.

В 1484 году вследствие завоевания Турецкой Империей крепости Килия, а затем Четате Албэ на территории Молдовы начинается внедрение турецкого управления.

Часть Молдовы не принадлежало Турецкой империи, сохранив при этом независимость. Управление государством осуществлялось при помощи собственных органов. На протяжении этого времени экономическая

1

зависимость от постоянного военного управления перешла к политической зависимости.

Власть господаря во внешней политической области была сильно ограничена. Господарь не мог объявить войну, участвовать в альянсах, заключать договора без разрешения султана. Султан же, в свою очередь, заключал договора относящиеся к Молдове, без совета с господарём.

Внутренней политикой управлял господарь, но бывали случаи вмешательства и в эту область.

Так, сохраняя господарское управление, его прерогативы были ограничены, что означало ограниченность суверенитета страны. Турецкое превосходство перешло в государства прилежащие к Четате Албэ, Килии, Тигины, которые были переделаны турками в административные объединения, управляемые мусульманами, их методами.

В господарский совет, как консультативный орган при господаре (с середины XVI века) входили представители высших слоёв. Боярство входило в эту категорию, что с одной стороны стимулировало борьбу за власть, а с другой - увеличивало роль Совета господаря и членов совета в политике страны. Роль господарского совета, названного турками "диван", повысилась и стала стабильней государственной власти. Всё же господарь был ограничен в правах. Поэтому султан предоставлял гарантии иностранным монархам, которые предлагали финансовую помощь государю для погашения кредитов.

Совет в отсутствии господаря выпускал договора, объектом которых была земля.

Старые названия высших органов, которые владели исполнительной властью сохранились, но центральный аппарат изменился, разделившись на отдельные государственные и частные подразделения.

Доходами и расходами государства управлял Великий Казначей, а доходами господаря - Великий счетовод. Эта ситуация сохранялась до1812 года.

Австрийское управление. Второй тип иностранного управления - австрийское управление, установившееся на Севере Молдовы, в результате присоединения её к Австрии на базе договора, заключённого с турецким

1

султаном 7 мая 1775года. Название этой территории было изменено на Буковину. Австрийское управление просуществовало до осени 1812 года, когда Буковина объединилась с Румынией.

Третья система иностранного управления - русская возникла в районах Молдовы слева от Днестра в результате присоединения Транснистрии к России в 1792, ** в 1812 году согласно мирному договору Бухареста. В результате присоединения Бесарабии к России в 1812 году на этой территории была установлена русская система управления. Этот процесс развёртывался постепенно. Сначала были созданы благоприятные условия. Население Бесарабии облагалось налогом на 2 года. Название Бесарабии было дано в 1813 году с административным центром в Бендерах (1813 - 1818).

Русская система управления делилась на несколько периодов:

1812 - 1818 - период временного управления;

1818 - 1828 - период автономного управления;

1828 - 1872 - региональное управление;

1873 - 1917 - управление губерниями с русскими отличительными чертами.

В периоды регионального и губернского управления существовали следующие органы:

Губернатор, стоявший во главе региона. В 1873 году существовал отдельный губернатор Бесарабии. Существовали следующие административные единицы:

Земства - находились во главе каждого уезда. В то время существовало 7 уездов: Бендеры, Орхей, Кишинэу, Бэлць, Сорока и Хотин. Земства как форма управления была введена в Бесарабии в 1869 году (до этого были пригороды). Уезды Кахул, Измаил, Четатя Албэ, согласно Парижскому мирному договору были возвращены Молдове в 1856 году. В1878 эти 3 области были возвращены России, но румынская система управления оставалась в них до 1917 года.

Волошеств, располагавшихся в Бесарабии было 105, сёл - 1544.

Органами управления в Бесарабии были губернатор, вице-губернатор, губернское земство и консилиум.

Уезды управлялись думой земства, управой земства и канцелярией.

1

Волошества управлялись думами волошества, управой волошества и канцелярией.

Региональные земства выбирали центральный орган провинции, называвшийся собранием земской губернии. Администрация выбиралась 1 раз в год на 20дней. Не имели право голоса женщины, мужчины до 25 лет, уволенные с государственной службы, приговорённые иностранцы, не принадлежавшие России и евреи.

Управление волошества состояла из собрания волошества, председателя и судей.

Председатель выбирался на общем собрании, проводившимся по воскресениям. Управа волошества была составлена из председателя и 2-7 членов избиравшихся сроком на 3 года. Ими могли быть мужчины старше 25 лет, при чём среди них не должно было быть родственников до второго колена.

Система управления в Бесарабии была идентична российской, отличие было лишь в 3 губерниях на юге.

Изменения российской системы управления произошли весной семнадцатого года. Временное правительство во главе с князем Львовым выпустило несколько декретов, превративших губернаторов в комиссаров.

21 мая 1917 года был выпущен закон об открытых перевыборах депутатов и начале приготовления к конституционным выборам.

1.3.Современное государственное управление в Республике Молдова.

Государственное управление содержит систему с хорошо организованной структурой, представляющей собой совокупность всех её элементов. Таким образом, под структурой понимается модель, в которой приведены в порядок все её элементы, а также связи, устанавливаемые между ними в процессе реализации действующей системы управления. Система государственного управления действует на базе двух главных критериев - территориальный, который отвечает иерархической структуре, и функциональный, отвечающий функционирующей системе. Поэтому целостная система государственного управления представлена в виде смешанной структуры: иерархической и функциональной. С точки зрения территориального аспекта а организационную

1

структуру, государственная система власти делится на 2 категории: центральная власть (Правительство, Министерства, Департамент и другие центральные органы), компетенция которой распространяется на всю территорию страны и местные власти - компетенция распространяется на административно-территориальную единицу или на какую-либо часть национальной территории. Наряду с местными Советами и Примэриями, также существуют децентрализованные государственные службы Министерств и других специализированных органов.

Состав местных органов самоуправления и механизм их действия регулируется действующим законодательством. В Республике Молдова это юридически оформлено в конституции страны и в следующем пакете законов, выпущенных Парламентом: Закон об административно-территориальной организации Республики Молдова, Закон о местном государственном управлении, Закон о муниципии Кишинэу, специальный Закон о территории Гагаузии, Закон о государственных службах, Закон о составе государства - сёла (коммуны) и города (муниципии).

Конституция Республики Молдова, принятая 29 июня 1994 года в своих статьях 109-113 устанавливает базовые принципы местного государственного управления, административно-территориальную организацию, модель формирования и действия сельских, городских и районых властей, а также законодательную форму предписания специальных условий автономии Левобережья Днестра и некоторых районов юга республики, специального статуса через специальные постановления.

Структура системы государственного управления определяется законом который формирует юридический аспект административно-территориальной организации нашей страны, территория которой делится на следующие единицы: районы, города и сёла. Статус каждого из этих 3 типов единиц определяется Парламентом.

В этом порядке село, это населенный пункт которое охватывает население, проживающее на общей территории, имеющее социально-культурные и экономические отношения, традиции и обычаи. Два или более села могут объединяться и образовывать коммуну.

1

Город - это административно-территориальное объединение, более развитое, чем село с экономической и социальной точек зрения, имеющее муниципально-хозяйственные доли в административной, производственной, коммерческой, политической и культурной жизни перед населением, в большей степени в промышленности, в сфере государственных услуг и в различных сферах интеллектуальной деятельности.

Горда, которые имеют особую роль в экономической, социально-культурной, научной и производственной жизни страны, получают статус муниципия. Согласно закону такой статус присвоен: Кишинэу, Бендер, Бэлць и Тираспол. Муниципии могут иметь в своём составе и автономные административно-хозяйственные единицы и другие местности. В пределах территорий этих административно-хозяйственных единиц действуют местные органы власти.

В современном обществе абсолютно необходимо устанавливать структуру местной государственной власти, то есть устанавливать оптимальные размеры аппарата. Юридически не только разрешается, но и обязывается иметь прогрессивную административную структуру. Согласно Конституции РМ, местное управление должно действовать от имени народа через прямые формы демократии, основываясь на участии населения в обсуждении и решении самых важных проблем, включая участие и осуществление контроля над деятельностью местных органов власти.

Закон, имея в виду публичное самоуправление определяется как власти, местного самоуправления, которые создаются в сёлах (коммуны), городах (муниципии) и районах (уезды). Все эти территориально-административные объединения являются юридическими лицами.

Локальная автономия реализуется через следующие власти местного управления: с одной стороны, советы, как совещательные власти, с другой - сельские примэрии (общинные), городские (муниципии).

Другой основной принцип, предусмотренный Конституцией и в соответствующем законе, - территориальная децентрализация. Её главное предназначение - разрешить коллективам или государственным службам самоуправляться, но под контролем специализированных органов. Сущность административной децентрализации состоит в преобразовании отдельных

2

властей в административно-териториальные обьединения для того, чтобы проблемы, интересующие насиление, были решены на соответствующем уровне: своевременно и оперативно.

Итак, децентрализация означает передачу некоторых функций центральных органов власти местному управлению.

2

Глава 2. Местное самоуправления.

2.1. Институт местного самоуправления.2.1.1. Определение местное «самоуправление».2.1.2. Классификация органов местного самоуправления.2.1.3. Взаимодействие органов государственной власти и органов

местного самоуправления.

2.2. Структуры управления местным образованием.2.2.1. Принципы формирования структуры управления местным

образованием.2.2.2. Элементы структур органов местного самоуправления.2.2.3. Модели местного самоуправления.2.2.4. Образование органов местного самоуправления.

2.1.Институт местного самоуправления.

2.1.1. Определение «местное самоуправление».

Местное самоуправление это - разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах, с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также:

частично осуществляется самим населением;

минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства;

максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса.

Основные аргументы в пользу необходимости развития и укрепления этого института таковы:

1. Эффективность.

2. Ответственность.

3. Близость к населению.

4. Государственное значение местного самоуправления.

На протяжении уже более, чем пяти лет законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного

2

устройства. Одним из наиболее спорных вопросов, который мучает многих, является судьба местного самоуправления.

До сих пор еще бытуют расхожие мнения о том, что "демократия дело дорогое и нам пока не по карману" и о том, что в кризисной ситуации необходимо укрепление административной вертикали для сохранения управляемости государством.

В связи с этим хотелось бы сделать ряд принципиальных замечаний, без понимания которых все рассуждения о пользе или вреде местного самоуправления беспочвенны.

1. Местное самоуправление появляется там и тогда, где требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма появляется с разрушением натурального хозяйства и появлением рыночных отношений. Когда появление разного рода мелких собственников и производителей потребовало регулирование отношений в обществе на самом низовом уровне. Изменение экономической системы неизбежно влечет за собой изменение властных отношений.

2. Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран происходило в крайне тяжелые кризисные моменты их истории. Поскольку становление местного самоуправления означает на деле перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти, а как известно, властью добровольно никто не делиться. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними.

3. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной. Поскольку, объект управления в данном случае максимально приближен к субъекту управления.

Проблем, стоящих перед местными сообществами, - неисчислимое множество. Остановлюсь только на тех, которые представляют наибольшую угрозу для развития института местного самоуправления.

Неравномерность экономического развития территорий. В стране не так уж много территорий с идеальными условиями для развития местного

2

самоуправления, предполагающими хотя бы частичную способность местного сообщества самостоятельно себя обеспечивать.

Финансы. В большинстве стран с развитым местным самоуправлением генеральным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной Молдове эти источники способны покрыть не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут на своих плечах львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора.

Проблема крупных городов. Власть в крупных городах отчуждена от населения. По-видимому, в применении к крупным городам следовало бы ввести термин "муниципальное управление", насытив его особым законодательным содержанием, отличным от того, которое связано с местным самоуправлением как институтом, максимально приближенным к населению.

Не смотря на все выше перечисленные проблемы местное самоуправление - это те ресурсы, на которые нужно делать ставку, решая задачу создания новых механизмов интеграции и социально-экономического развития страны. Особая ценность этого ресурса в том, что он чрезвычайно динамичен и обладает тенденцией к ускоренному саморазвитию. Положительное значение этих характеристик перевешивает те возможные риски, с которыми неизбежно связано интенсивное становление нового для нас института.

2.1.2. Классификация органов местного самоуправления.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определенным приемом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо “объективные” основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъекта управления муниципальным хозяйством мы будем использовать следующие основания для классификации этих органов:

2

по способу образования;

по назначению (степени специализации);

по предметам ведения;

по способу принятия решений;

по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, разве что следует отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании как один из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться:

формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа);

на основе назначения (местная администрация);

на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения “отраслевые” органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими).

Деление по предметам ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

2

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - мы приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому мы используем термин “проектная функция”) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - “программная функция”), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе, и принятием нормативных правовых актов.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

2

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом мы различаем в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

В заключение необходимо отметить, что классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованьях.

2.1.3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Среди многих проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, одна из них занимает особое место. Это проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов.

Необходимость местного самоуправления возникает там и тогда, где и когда усложняются хозяйственные и другие отношения. В условиях единой государственной собственности (социалистический период) необходимости в местном самоуправлении практически нет. В условиях многообразия форм собственности местное самоуправление неизбежно.

2

До того, как приступить к рассмотрению форм взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, заметим еще, что из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной - в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлению, то есть возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, напомним основные принципы, на которых основана местная власть.

Во-первых, принцип “подзаконности”, то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом.

Во-вторых, принцип “выделенной компетенции” - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны.

В-третьих, принцип “ресурсной обеспеченности” - наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.

В-четвертых, принцип “выборности”, иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Инструмент воздействия задан первым принципом. Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Что это дает тому и другому уровню? Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятые этой властью законами. Для местного самоуправления это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной.

2

Сама “выделенная компетенция” является объектом регулирования со стороны государства, так как устанавливается она как раз законом. Но в том объеме, в котором компетенция местного самоуправления установлена, она является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено. Как мы видим, баланс интересов обеспечивается и здесь.

“Ресурсная обеспеченность” находится в том же ряду объектов регулирования. Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. С другой стороны, у государства есть обязанность передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым органами местного самоуправления задачам, и передать их на долговременной основе, следовательно, обеспечить местному самоуправлению возможность самостоятельного и долгосрочного планирования и осуществления своей деятельности.

Выборность местной власти регулируется государством в части обеспечения гарантий избирательных прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов, то есть избирательных процедур, гарантирующих свободное волеизъявление граждан.

Названные механизмы взаимодействия можно было бы определить как “взаимодействие по инициативе сверху”. Но возможно и “взаимодействие по инициативе снизу”. Мы не относим к механизмам взаимодействия рабочие контакты между государственными и муниципальными чиновниками, потому что это обычное, но не формализованное явление в условиях определенной автономизации властей различного уровня. Поэтому “взаимодействие по инициативе снизу” будем рассматривать как процесс реализации установленных процедур. Выясняется, что и в этом случае взаимодействие осуществляется посредством принятия законов. У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект.

2

Кроме названных, существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Какой принципиально она должна быть, говорилось выше. Здесь же попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом страны и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

Как показывает зарубежный опыт, имеет смысл также предоставить органам местного самоуправления право установления собственных видов налогов.

Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

2.2.Структуры управления местным образованием.

3

2.2.1. Принципы формирования структуры управления местным образованием.

Любая управленческая деятельность подразумевает под собой наличие ряда обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. С точки зрения этапности нам необходимо выделить следующие этапы:

Аналитический этап. На котором происходит анализ проблемы, вычленяются возможные пути ее решения.

Этап постановки задачи. На этом этапе происходит вычленение приоритетов деятельности.

Этап принятия управленческого решения. На этом этапе определяется технология и алгоритм решения задачи, устанавливаются конечный и промежуточные результаты.

Этап исполнения решения. В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения.

Этап оценки результатов. В ходе этого этапа проводится анализ результатов деятельности с точки зрения соответствия полученных результатов, и сам этот этап предшествует очередному аналитическому этапу и новому циклу.

Из приведенного выше перечня этапов становиться понятным, что при построении структуры управления местными образованием необходимо учитывать то обстоятельство, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Не менее важным является и то, что управленческие решения напрямую зависят и от вида или характера принимаемых решений. Другими словами, каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующий вывод, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

3

комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

завершенность и поступательность развития.

С этой точки зрения и сформулированы принципы перечисленные ниже.

Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого местного образования как и его возникновение базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное определение целей и задач деятельности местного образования происходит при формировании самого местного образования посредством определения компетенции местного образования.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления существуют два основных способа наделения органов местного самоуправления:

возложение определенных обязанностей со стороны государства через закон;

возложение определенных обязанностей со стороны населения через Уставы муниципальных образований.

Соответственно, данным приоритетам и должна формироваться структура как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.

Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции исполняемые органами местного самоуправления достаточно различны. Причем разделение функций проводится как по вертикали так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали мы подразумеваем разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

3

Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.

Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу.

Разграничение функций не обязательно должно подразумевать создание под каждую из функций отдельных органов. Так английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа.

Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения, является прежде всего механизмом взаимного контроля за их деятельностью. И следовательно, должно применяться прежде всего в крупных муниципальных образованиях, где существует достаточно многочисленная и сложная управленческая система.

Для небольших местных образований вполне применима схема при которой эти функции группируются, а иногда и рассматривается возможность непосредственного осуществления ряда функций самим населением местного образования.

Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль имеет система вертикального взаимодействия. Поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управления местным образованием.

Крайне важным при написании Устава местного образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. Попробуем определить их по видам их деятельности:

Хозяйствующие субъекты, как местных так и иных форм собственности;

Общественные организации, объединения граждан иные формы самоорганизации;

Территориальные отделы администрации и местные учреждения.

3

Говоря об отношениях первой группы необходимо сразу определить, что органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти свое отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории местного образования нормативные акты и общеобязательные правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика на определенные виды работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает.

В-третьих, для абсолютно для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности.

И наконец, в-четвертых, для местных предприятий орган местного самоуправления выполняет функции собственника.

Как мы видим из перечисленных функций, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах.

Принцип одноуровневости бюджета. При изложении предыдущего принципа мы договорились о том, что могут существовать территориальные структурные подразделения органов местного самоуправления. Так, в крупном городе могут существовать районные администрации, а в сельском районе старосты сел или волостей.

Принципиально важным является при построении подобных структур принцип сохранения одноуровневости бюджета, поскольку в законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для местных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования. Даже без создания муниципального

3

образования, управление подобными бюджетами крайне затруднено, из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями.

Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать определенную автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.

Принцип комплексности. Этот принцип крайне важен для целостности при построении структуры. И прежде всего требует при анализе структуры исходить из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и следовательно, крайне важно определить место и роль каждой из них.

В заключение хотелось бы отметить, что формирование структуры управления муниципальным образованием, процесс сложный и многомерный, поэтому к данной проблеме требуется комплексный подход.

2.2.2. Элементы структур органов местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В связи с этим можно предложить несколько организационных вариантов, обобщающих как молдавский, так и зарубежный опыт, для последующего выбора в каждом конкретном случае одного из этих вариантов или их некоторой модификации с учетом местных условий и традиций.

Основными элементами структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются глава местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, местная администрация, рассматриваемые в широком смысле в зависимиости от исполняемых функций и имеющихся полномочий.

Структура или, точнее, система органов местного самоуправления определяется элементами и отношениями между ними.

По различным основаниям возможны следующие варианты:

I. По способу образования органов:

3

1. Глава местного самоуправления:

а) избирается всем населением;

б) избирается представительным органом местного

самоуправления из числа депутатов;

в) назначается представительным органом местного

самоуправления по результатам конкурса;

2. Представительный орган местного самоуправления (коллегиальный

выборный орган):

а) избирается на основе мажоритарной системы выборов;

б) избирается на основе пропорциональной системы выборов, в

том числе по единому многомандатному муниципальному

округу;

в) избирается на основе смешанной избирательной системы.

3. Местная администрация:

а) формируется главой местного самоуправления

самостоятельно;

б) формируется главой местного самоуправления с согласия

представительного органа местного самоуправления;

в) в части назначения главных должностных лиц формируется с

согласия представительного органа местного самоуправления, в

остальной части - главой местного самоуправления

самостоятельно.

II. По месту главы местного самоуправления в структуре органов местного

самоуправления:

1. Глава местного самоуправления возглавляет местную

администрацию;

2. Глава местного самоуправления возглавляет представительный

орган местного самоуправления;

3

3. Глава местного самоуправления возглавляет и местную

администрацию, и представительный орган местного самоуправления.

III. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и

представительным органом местного самоуправления:

1. Участие главы местного самоуправления в работе

представительного органа местного самоуправления:

а) глава местного самоуправления организует работу

представительного органа местного самоуправления без права

решающего голоса;

б) глава местного самоуправления участвует в работе

представительного органа местного самоуправления с правом

решающего голоса (возможно не по всему кругу вопросов,

отнесенному к компетенции представительного органа местного

самоуправления).

2. Право отлагательного вето:

а) глава местного самоуправления имеет право отлагательного

вето на решения представительного органа местного

самоуправления;

б) глава местного самоуправления не имеет права отлагательного

вето на решения представительного органа местного

самоуправления.

IV. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и

местной администрацией:

1. Глава местного самоуправления лично руководит деятельностью

местной администрации;

2. Глава местного самоуправления осуществляет общее руководство;

оперативно руководит местной администрацией назначенный

(нанятый на контрактной основе) руководитель местной

администрации;

3

3. Глава местного самоуправления не участвует в деятельности

местной администрации; местная администрация возглавляется

назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем

(управляющим) местной администрации.

Выбор варианта из предложенных выше может быть сделан как представительным органом местного самоуправления, так и решением местного референдума.

Структура представительного органа местного самоуправления. При установлении структуры представительного органа местного самоуправления имеет смысл использовать уже ставшие традиционными формы организации его работы такие, как постоянные и временные депутатские комиссии, фракции и группы.

Вопрос о конкретной структуре целесообразнее решать самому представительному органу с последующим закреплением в уставе муниципального образования либо в прилагаемом к нему регламенте представительного органа местного самоуправления.

Структура местной администрации. Принципиально важной является оптимизация структуры местной администрации, так как от эффективности ее деятельности зависит управляемость и функционирования систем жизнеобеспечения муниципального образования.

Несмотря на невозможность унификации структур местных администраций в связи с существенными различиями объектов управления (численность населения, размер территории, развитость инфраструктур и т.д.), более точно, чем в случае с общей структурой органов местного самоуправления и структурой представительных органов местного самоуправления, можно сформулировать основания и принципы структурирования административных органов. Это связано с тем, что данный вопрос зависит в основном не от традиций и политической ситуации, а решается в рамках чисто управленческих подходов к созданию соответствующих структур.

Основные функции органов местного самоуправления, в частности местных администраций, определяются законодательством на основании

3

перечня вопросов местного значения и тех вопросов, которые передаются органам местного самоуправления законами и договорами.

Этот перечень складывается из:

а) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления:1. владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;2. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;3. охрана общественного порядка;

б) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления центральными законами

1. комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;2. муниципальное образование;3. муниципальное здравоохранение;4. жилищно-коммунальное хозяйство;5. пожарная безопасность;6. регулирование земельных отношений на территории муниципального образования;7. охрана окружающей среды;8. муниципальные дороги и муниципальный транспорт;9. муниципальная статистика и муниципальные архивы;10. торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;11. культура, физическая культура и спорт в муниципальных образованиях;12. социальная поддержка населения;13. муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации;

в) вопросов государственного значения, по решению которых отдельные полномочия возложены на органы местного самоуправления законом Республике Молдова, в частности:

1. ведение воинского учета;2. запись актов гражданского состояния;3. архитектурно-строительный контроль;

3

г) вопросов, решение которых передано договорами;д) вопросов, принятых к своему ведению самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.Большинство из этих вопросов не может быть в полном объеме решено

органами местного самоуправления. Поэтому при определении структуры местной администрации необходимо основываться на полномочиях по решению перечисленных вопросов, предоставленных или возложенных на органы местного самоуправления органами государственной власти. Кроме того необходимо учитывать наличие органов двойного подчинения, являющихся территориальными органами государственной власти и управления.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующие основания и принципы при формировании местных администраций.

1. В сфере местных бюджетов. К полномочиям местной администрации должны быть отнесены разработка и исполнение бюджета. Следует разделить экономическое прогнозирование, поиск (формирование) дополнительных источников доходов местного бюджета и формирование расходной части, исполнение и текущий контроль за исполнением бюджета. Поэтому целесообразно наличие отдельно финансовых (экономических) и бюджетных (бухгалтерских) подразделений в местной администрации.

2. В сфере управления муниципальной собственностью. Основная часть муниципальной собственности как правило передается в оперативное управление и полное хозяйственное ведение муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям. Оставшаяся часть муниципальную казну, из чего следует необходимость создания муниципального казначейства или (и) иного структурного подразделения администрации, осуществляющего управление этой частью собственности, а также контролирующего использование переданной муниципальной собственностью. Наличие таких органов обуславливается также необходимостью обеспечения процедур сдачи в аренду, продажи и иных действий, связанных с осуществлением отдельных прав собственника.

3. В сфере земле- и природопользования. По отношению к земельным и иным природным ресурсам органы местного самоуправления осуществляют

4

права собственника и права органа власти, то есть вопросы землепользования, землеустройства, регулирования земельных отношений, контроля за рациональным использовании земельных и иных природных ресурсов в том или ином объеме будут решаться местными администрациями. Для исключения дублирования функций вероятно имеет смысл создание соответствующих органов в местных администрациях и передача им отдельных государственных полномочий.

4. В сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, транспорта. Практика показывает, что проявляется тенденция к переходу в этой сфере на отношения заказчик-подрядчик, где единым заказчиком выступает подразделение местной администрации, подрядчиками могут быть как муниципальные предприятия, так и предприятия любых форм собственности. Это позволяет сократить управленческий аппарат местной администрации, а также существенно экономит бюджетные средства за счет конкурсного предоставления муниципального заказа на наиболее выгодных для органов местного самоуправления условиях.

5. В сфере градостроительства. Очевидно, что вопросы рациональной застройки поселений прежде всего касаются органов местного самоуправления. Поэтому необходимо создание архитектурной службы в местной администрации. Вопросы государственного архитектурно-строительного контроля могут быть возложены на эту службу, либо осуществляться органом двойного подчинения. В конечном итоге это будет определяться размером поселения.

6. В сфере образования. К полномочиям органов местного самоуправления целесообразно отнести вопросы организации, строительства, ремонта, содержания учреждений образования и выплату заработной платы работникам этих учреждений. В случае предоставления учреждениям образования прав юридического лица функции местной администрации в этой сфере значительно сокращаются.

7. В сфере здравоохранения. Ситуация аналогична указанной в предыдущем пункте.

8. В сфере охраны общественного порядка.

9. В сфере пожарной охраны.

4

10. В сфере информационного обеспечения. Учитывая практически подтвержденную значительную экономию за счет внедрения информационных технологий, целесообразно создание в местной администрации службы информатизации.

Возложенные полномочия по ведению муниципальной статистике и муниципальных архивов влекут за собой обязательное создание соответствующих подразделений.

Муниципальные средства массовой информации действуют в правовом режиме самостоятельных предприятий в соответствии с законодательством.

В достаточно больших муниципальных образованиях имеет смысл для целенаправленной работы с населением через средства массовой информации создавать пресс-службы.

11. В сфере культуры, физической культуры и спорта. Содержание объектов культуры, физической культуры и спорта, их функционирование могут обеспечиваться в том же порядке, что и другие муниципальные учреждения м предприятия. В достаточно крупных муниципальных образованиях с большим количеством соответствующих объектов возможно создание специализированных подразделений администрации.

12. В сфере социальной поддержки населения. Социальная защита населения осуществляется государственными структурами. В то же время в существующих условиях вопросы социальной поддержки имеют одно из приоритетных значений. При условии наличия средств возможна дополнительная социальная поддержка населения органами местного самоуправления. Во всяком случае с учетом ситуации необходимо наличие в структуре местной администрации соответствующего подразделения. С целью экономии средств на содержание управленческого аппарата целесообразно создание по блоку социальных вопросов единого подразделения в администрации.

13. В сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Указанные услуги должны оказываться населению как правило предпринимательскими структурами. Для поддержания уровня цен на социально значимые товары и услуги и поддержки малообеспеченных слоев населения необходимо создание в этой сфере муниципальных предприятий,

4

управление которыми осуществляется в том же порядке, что и другими муниципальными предприятиями.

Конкретная структура администрации, разделение или совмещение полномочий структурными подразделениями, их штатная численность будут определяться:

численностью населения,

возможностями местного бюджета,

развитостью инфраструктуры муниципального образования.

С целью сокращения расходов на содержание управленческого аппарата и стимулирование оптимизации структуры местной администрации возможно применение такого механизма, как установление предельного процента расходов местного бюджета на обеспечение деятельности местной администрации, не вмешиваясь в решение вопроса об установлении ее структуры.

2.2.3. Модели местного самоуправления

Здесь мы можем поставить перед собой задачу выявления на основе обобщенной практики укрупненных моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: “С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

муниципальный избирательный корпус как база;

4

вышедший из его лона распорядительный совет;

исполнительный орган;

наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х г.г. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.”

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании мы будем использовать в отношении структурных единиц наименования “мэр”, “совет”, “администрация”).

4

Модель “сильный мэр - совет”

Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. “Сильным” мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий:

мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета;

самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации;

единолично руководит деятельностью администрации;

организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом.

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

Модель “слабый мэр - совет”

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. “Слабость” его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет право вето; формирование администрации, назначение на должность и

4

Совет Администрация

Мэр

Мэр

СоветАдминистрация

освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Модель “совет - управляющий”

В модели “совет - управляющий” должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

4

Председатель

Совет

Администрация

Управляющий

Модель “городская комиссия”

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель “мэр - собрание”

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель “мэр - собрание” может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать “староста - сельский сход”. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае назначаться или выбираться казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут

4

КомиссияВыборное лицо

Выборное лицо

Выборное лицо

Администрация

Отдел Отдел Отдел

быть построены различные модификации и “гибридные” модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

2.2.4. Образование органов местного самоуправления

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления. Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему. Для различных органов местного самоуправления процедуры будут отличаться, что обусловлено разной природой органов, разделением между ними исполняемых функций и другими немаловажными обстоятельствами. Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели.

Мы рассмотрим проблемы формирования выборных органов, так как даже этот, на первый взгляд простой вопрос требует серьезного подхода.

К основным принципам местного самоуправления относится наличие представительного органа. Поэтому вопросы выборов мы будем рассматривать по отношению к формированию именно этого органа, хотя понимаем возможность появления и других выборных органов местного самоуправления. Мы сопоставим также две возможные формы выборов мэра, поскольку это выборное должностное лицо местного самоуправления скорее всего будет существовать повсеместно.

Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется прежде всего его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена нами ранее как проектная. Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью:

4

постоянного взаимодействия представительного органа с населением

выражения общего интереса населения муниципального образования.

Поэтому при рассмотрении каждой избирательной системы мы будем оценивать ее с точки зрения решения этих задач.

Самой известной является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным же недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования.

Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, мы имеем ввиду не столько чисто политические избирательные объединения, сколько так называемые "муниципальные (или ратушные) партии". Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.

Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования.

4

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется ввиду модель “городская комиссия”, рассмотренная нами выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.

Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.

Остановимся теперь на выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.

В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый "сильный" мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава ("слабый" мэр), его полномочия значительно сокращаются. Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.

Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая

5

практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.

При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.

5

Глава 3. Контроль и аудит деятельности государственной администрации.

3.1. Контроль деятельности государственной администрации.3.1.1. Основные особенности контроля за деятельностью

государственной администрации.3.1.2. Политический контроль.3.1.3. Административный контроль.3.1.4. Судебный контроль.3.1.5. Гласность административной деятельности.

3.2. Экономический аудит: оценка деятельности органов государственной администрации.

3.2.1. Измерение эффективности в государственном секторе и эволюция хозяйственного аудита.

3.2.2. Организация службы хозяйственного аудита.3.2.3. Планирование хозяйственного аудита.3.2.4. Отчет по результатам аудиторской проверки.3.2.5. Показатели, с помощью которых оценивается или измеряется

работа проверяемого департамента.

3.1.Контроль деятельности государственной администрации.

3.1.1. Основные особенности контроля за деятельностью государственной администрации.

В системе органов государственной власти Администрация представляет собой систему органов государственного управления, которые, под руководством центральной исполнительной власти, призваны исполнять законы, принимать и применять подзаконные акты нормативного характера, регламентарные документы в интересах всего общества. Эта система, которая постепенно разрослась в промышленно развитых странах, особенно в странах с государственно регулируемой экономикой, состоит из специализированных служб, организаций, сильно отличающихся от частных организаций и опирающихся в своей работе на средства, методы и полномочия, выходящие за пределы общего права.

Для выполнения своих задач. Связанных с интересами всего общества, Администрация располагает целой системой, иногда - весьма разветвленной,

5

различных органов, уровней (центральные органы, децентрализованные, деконцентрированные), организационных и юридических форм воздействия (директивные документы, контракты, полиция, различные государственные, публичные службы), средств воздействия (государственные служащие, финансовые средства, материальные средства, общественная собственность, общественные работы), которые позволяют обеспечить соблюдение общегосударственных интересов на всей национальной территории.

Осуществляя свою деятельность, административным органам часто приходится затрагивать интересы некоторых своих подопечных либо ущемлять их права.

Со своей стороны, подопечные (граждане и организации) вступают в определенные отношения с Администрацией в связи со своей индивидуальной или коллективной деятельностью, в ходе которой они предпринимают различные действия или обращаются к Администрации с различными ходатайствами.

Наконец, между различными административными органами могут иногда возникнуть противоречия или конфликты в связи с их соперничеством или по вопросам компетенции.

Как для обеспечения законного разрешения проблем, возникающих между различными административными органами, так и для защиты подопечных от ошибок, ущемления их прав и других несправедливых действий со стороны Администрации, необходимо учредить контроль за всей деятельностью последней. Поскольку общеизвестно, что любой носитель власти часто склонен злоупотреблять ею, должностные лица административного аппарата, независимо от занимаемого поста, обязаны подчиняться определенным принципам и нормам деятельности, гарантирующим законность и эффективность их работы. Одновременно над ними должен быть установлен контроль, и эта система должна быть способна выявить виновников возможных проступков и незаконных действий и, насколько это возможно, обязать этих виновников возместить жертвам этих действий нанесенный им ущерб в достаточном размере и надлежащей форме.

Сама же концепция этого контроля будет зависеть от типа государства и государственной администрации, избранного данной страной.

5

В модели так называемого "полицейского государства" характерной для авторитарных режимов, но спорадически встречающейся в некоторых сферах деятельности даже демократических стран. Администрация подчиняется лишь правилам "внутреннего распорядка", внутренним регламентам самой Администрации. В этом случае руководители государственных служащих, допустивших злоупотребления, упущения, нарушения или незаконные действия, могут, вероятно, быть наказаны м в административном порядке, то есть "внутри" самого этого ведомства (и по внутренним "правилам игры"), но при этом самим подопечным, ставшим жертвами этих действий, очень трудно привлечь нарушителей к ответственности.

В странах, где принята модель "правового государства". Администрация подчиняется не только своему внутреннему регламенту, но и специальной системе права, то есть особым нормам, которые государственные служащие обязаны безусловно соблюдать и на которые подопечные всегда могут сослаться в тех случаях, если они стали жертвами нарушений, потребовав возмещения ущерба.

В демократическом государстве концепция правового государства относится к важнейшим принципам политико-государственного устройства. Только такая модель обеспечивает подлинную защиту подопечных против произвола, злоупотреблений и незаконных действий Администрации. В правовом государстве Администрация должна соблюдать закон так же, как и частные лица. И отношения между частными лицами и Администрацией подчиняются тем же требованиям соблюдения законности, что и отношения между частными лицами. То есть, точно так же, как частные лица могут найти защиту от несправедливых и незаконных действий других частных лиц, подопечные получают возможности защититься от несправедливых и незаконных действий Администрации, если она покушается на их права или их имущество.

В демократическом государстве Администрация - не всемогущая инстанция, а носители административной власти не могут действовать как им заблагорассудится. Администрация здесь поставлена под контроль и на нее, в случае необходимости, могут быть наложены санкции.

5

Администрация воплощает собой власть, силу и действие, а подопечные - индивидуализм, разнообразие и независимость. Но Администрация одновременно является воплощением организации, преемственности и служения обществу, в то время как граждане воплощают собой суверенные права, потребности и источники финансирования государственной машины. Подопечные - получатели услуг Администрации и, в то же время, - заказчики этих услуг. Отсюда следует, что в демократическом государстве Администрация пользуется законными прегогативами, но граждане, со своей стороны, должны иметь возможность осуществлять необходимый контроль над нею.

Виды контроля, применяемые к деятельности административных органов,

разнообразны и часто зависят от степени политического либерализма,

достигнутой в данном государстве, а также, часто, - от юридических традиций

последнего. Обычно различают политический контроль, административный и

судебный. Однако, для большей полноты, к этому перечню необходимо

добавить еще один фактор, который обуславливает и часто - решающим

образом - действенность этих различных видов контроля и является как бы

основой контроля: это - гласность деятельности Администрации.

3.1.2. Политический контроль.

Политический контроль за деятельностью Администрации осуществляется теми органами или лицами, которые воплощают, непосредственно или косвенно, верховную власть. В зависимости от политико-государственного устройства, этими органами могут быть: либо Парламент и местные выборные органы, либо - народ, либо - политическая партия.

Парламент и местные органы власти. В большинстве государств Парламент как общенациональный представительный орган уполномочен контролировать Администрацию с помощью механизма своих прерогатив:

принимая голосованием государственный бюджет;

через выступления парламентариев;

через письменные вопросы к министрам;

через парламентские комиссии;

5

через поручения о сборе информации;

назначение инспекционных комиссий и комиссий по расследованию и т.п.

Более ограниченными являются контрольные компетенции, действующие на местном уровне: местные политические органы и выборные лица могут также более или менее регулярно и систематично осуществлять контроль за деятельностью Администрации и влиять на эффективность, оперативность и законность этой деятельности. Необходимо добавить, что представители верховной исполнительной власти (Глава государства. Глава правительства, министры) могут также, в случае необходимости, осуществлять политический контроль за деятельностью Администрации скорее в этом своем качестве политических руководителей, чем в качестве носителей верховной административной власти.

Осуществление контроля народом. Иногда сам народ также участвует в осуществлении контроля за деятельностью Администрации. В самом общем виде он может это делать через местные выборы, которые носят и политический, и административный характер. Голосуя, народ может выразить свою оценку результатов административной деятельности, вынести "приговор" ее эффективности, ее качеству. Но в некоторых странах этот контроль может быть гораздо более постоянным или более глубоким, когда избираются даже простые чиновники или действуют процедуры отзыва выборных лиц (например - во многих штатах США) по инициативе избирателей.

Контроль одной политической партии. Наконец, в некоторых авторитарных государствах или при однопартийном политическом режиме (или при господстве одной доминирующей партии), эта одна партия, обладающая, фактически или по конституции, всей полнотой или частью государственной власти, наделяется правом общего надзора и контроля за деятельностью всего административного аппарата. В некоторых случаях партия даже становится независимой от Администрации контролирующей инстанцией.

В правовом государстве политический контроль над Администрацией обычно слабо развит. Он ограничивается чаще всего надзором за соблюдением основных направлений административной политики или выборочным контролем, но не распространяется на всю административную деятельность.

5

Это скорее контроль за качеством, а не за "технологией" или законностью этой деятельности. Кроме того, в самом общем виде на этот контроль оказывают влияния случайные колебания политической конъюнктуры, просчеты и, при определенном соотношении сил, возможность проявления несправедливости.

3.1.3. Административный контроль.

Располагая большим набором форм применения, административный контроль осуществляется самими органами административной власти внутри этой системы; здесь мы видим надзор вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных, инспекционные и надзорные органы, обжалование этих действий подопечными перед вышестоящим руководством, введение специальных процедур урегулирования конфликтов или примирения сторон и т.п.

Надзор вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных. Очевидно, что одной из функций различных руководителей административного аппарата любого уровня является надзор за работой вверенной им службы и контроль за законностью, качеством и эффективностью работы каждого из своих подчиненных. Важнейшим достоинством любой государственной административной службы является качество работы каждого подразделения, каждого служащего и каждого руководителя. В повседневной работе самих административных учреждений контроль за деятельностью каждого подчиненного становится одной из главнейших задач руководителя, а результаты контроля - решающими для успеха работы этих учреждений.

Власть вышестоящего должностного лица над всеми подчиненными нормальна и безусловна. Сюда входит контроль законности действий, их необходимости и целесообразности, а также - эффективности. Сюда входит право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменения или отмены принятых решений.

Инспекционный корпус. Эта важнейшая и постоянная работа вышестоящих руководителей обычно дополняется деятельностью инспекционного корпуса. Каждое министерство или почти каждое располагает своим инспекционным или своими инспекционными и контролирующими подразделениями.

5

Выполняя функции общего надзора или специального инспектирования, располагая в некоторых случаях дополнительными управленческими полномочиями, инспекционные подразделения (службы) обычно существуют в составе министерств и в их задачу входит изучение законности, эффективности, даже качества административной деятельности, как в плане чисто административном, так и по линии бухгалтерского контроля и даже по экономической линии.

Контроль органов опеки. В процессе децентрализации возникает еще один особый вид контроля: это - опека. Речь идет о надзоре государственных органов за деятельностью децентрализованных юридических лиц: местных территориальных органов и государственных организаций (получивших юридическую и финансовую самостоятельность). В отличие от контроля, осуществляемого вышестоящим руководством, операции опеки осуществляются в порядке исключения и при наличии определенных условий: суть опеки, ее сфера и формы всегда должны быть предусмотрены законом. Обычно опека сводится к контролю законности, однако иногда допускается контроль целесообразности действий Администрации. Тем не менее опека в принципе исключает возможность отдавать приказы, ибо это - прерогатива вышестоящих органов. Опекунский контроль, в отличие от иерархического, осуществляется не вышестоящей инстанцией над нижестоящей, а государственным контролером над контролируемой децентрализованной организацией, подчиненной вышестоящему органу, но автономной.

Эти три вида административного контроля - надзор вышестоящих инстанций, инспекционные проверки и опека - обладают общими чертами. Во всех трех случаях речь идет о внутреннем контроле Администрации, который осуществляет она сама и по своей инициативе. Но зато в других случаях контроль будет осуществляться хотя и административными органами, но по инициативе самих подопечных. Речь пойдет об административном обжаловании, а также о специальных процедурах примирения сторон и регулирования административных конфликтов.

Административное обжалование. Ставший жертвой неблаговидных действий или актов Администрации подопечный (гражданин или юридическое лицо) может обратиться к руководству административного органа с просьбой

5

отменить или изменить решение, нанесшее ему ущерб. Разумеется в этом случае так же, как и в вышерассмотренных, операции контроля осуществляются самой Администрацией, но важно то, что они предпринимаются по требованию подопечных. В тех случаях, когда инициатива исходит от самой Администрации, она бывает склонна отдавать предпочтение своей оценке ситуации, игнорировать или просто забывать об интересах подопечных. Административное обжалование позволяет этим последним изложить свое понимание ситуации и самостоятельно защитить свои ущемленные интересы или нарушенные права.

Процедуры примирения и урегулирования. Если возникает противоречие или конфликт между данным административным органом и подопечными с ужесточением позиций с той и другой стороны, может оказаться полезным передать дело на рассмотрение третьей стороне - независимому административному органу, лучше - коллегиальному, организовать обсуждение ситуации между подопечными и Администрацией и предложить полюбовное соглашение. Этот орган примирения должен оценить обоснованность претензий подопечных и позицию Администрации и попытаться сформулировать решение, исключающее произвол и незаконный подход. Речь идет в определенном смысле о непрямом административном обжаловании, которое оставляет Администрации полную свободу действий при принятии решения о разрешении спора, но в то же время предоставляет подопечному гарантию более беспристрастного рассмотрения дела и преимущество более широкой огласки действий Администрации.

3.1.4. Судебный контроль.

Политический и административный контроль за административной деятельностью осуществляется непосредственно государственной властью или через посредство органов, тесно связанных с нею. Таким образом эти виды контроля организуются Парламентом, высшими инстанциями исполнительной власти, чисто административными или "околоадминистративными" органами. При принятии решений этими инстанциями весьма вероятно, что возобладает личная точка зрения: они, вероятно, ограничатся проверкой законности или политической целесообразности действий Администрации, либо проверкой

5

законности и эффективности повседневной деятельности административных органов, но - исходя из критериев только самой Администрации.

Эти виды контроля разумеется необходимы для создания и нормальной работы хорошей Администрации, соответствующей требованиям ветвей власти, воплощающих интересы всего общества. Но, как мы уже отметили, недостаточно защищать Администрацию от нее самой: необходимо также защитить самих подопечных, самих граждан от ошибок, от несправедливых, а иногда - произвольных решений Администрации. Если такая защита может, в случае необходимости, быть обеспечена средствами политического или административного контроля, все равно остается риск того, что носители этих контролирующих функций будут больше защищать интересы Администрации, чем интересы подопечных. Подлинная и реальная защита прав и интересов подопечных требует создания системы контроля, внешней по отношению к Администрации, системы контроля, аналогичной той, которая защищает частных лиц от незаконных действий других частных лиц. В такой системе контроля надзор над Администрацией осуществляет судья, суд: это, стало быть, - судебный контроль.

Судебный контроль административной деятельности весьма отличен от политического или административного:

Во-первых, он носит более узкий характер. Ибо доводы, которыми можно воспользоваться в суде для обоснования претензии потерпевшего, должны быть правовыми аргументами. Здесь нельзя сослаться на такие соображения как целесообразность, благопристойность, благосклонность, человечность. Так, чиновник, на которого было наложено взыскание, может указать на то, что это была противозаконная мера (основанная на неточно изложенных фактах, примененная без соблюдения дисциплинарной процедуры и т.п.), но он не может ходатайствовать перед судьей о снисхождении или милости.

Во-вторых, процедура судебного контроля возбуждается в обязательном порядке самой жертвой незаконных действий Администрации. С одной стороны, в большинстве государств сам судья не может возбудить дело, даже если он был лично информирован о незаконности действий Администрации. Он должен всегда возбуждать дело на основании искового заявления истца. С другой стороны, истец не может просто так обратиться к судье. Практически во

6

всех случаях судья требует, чтобы истец указал, какое из его прав нарушено, или - какой из интересов ущемлен тем, кто будет ответчиком в этом процессе. Это требование, как известно, сформулировано в классической норме судопроизводства, ставшей ведущим принципом последнего: : "Нет интереса - нет и процесса" (то есть: "Нет ущемления интереса - нет и процесса").

В-третьих, судебный контроль обычно является более отточенной, более детально разработанной и более глубокой процедурой, чем политический или административный контроль. Политический или административный контролирующий орган большей частью ограничивается чисто прагматическими проверками или надзорными действиями, то есть - ориентированными преимущественно на анализ целесообразности или эффективности принимаемых мер, их соответствия конечным целям административной деятельности. При этом чаще всего проверяется чисто техническая, процедурная сторона дела (соблюдение сроков, формы и т.п.), даже - бюрократическая. Напротив, судебный контроль проводится более тщательно. Будучи неподведомственным Администрации, судья обязан "взвесить права и интересы" обеих сторон, то есть, оценивая претензии Администрации и подопечного, - выявить на чьей стороне право, а какая из сторон нарушила закон или подзаконные акты. Для этого судья должен очень тщательно изучить все подробности дела, квалифицировать все правовые и фактические обстоятельства, даже иногда провести очень глубокое расследование, либо назначая дополнительные следственные действия, либо глубоко осмысливая известные обстоятельства, либо подвергая проверке свое собственное убеждение.

В-четвертых, процедура судебного контроля гораздо лучше разработана, чем политический или административный контроль. Проходя через суд, дело подчиняется всем нормам судопроизводства, где необходимо учитывать, с одной стороны, целую систему критериев, как материальных (специфика задач судебного ведомства, объект судопроизводства и т.п.), так и формальных (состав судебного органа, независимость судей, состязательный характер процесса, обязательность обоснования решений, процедурные нормы и т.п.). В числе формальных критериев важнейшим является критерий соблюдения процедурных норм, которые в наши дни сами по себе составляют целую

6

отдельную юридическую дисциплину. Назначение этих норм -очень тщательно и четко очертить компетенцию судьи, указать, как дело передается ему на рассмотрение, описать методы возбуждения дела и проведения судебного расследования, предоставление различных отсрочек, полномочия судьи, принципы вынесения решений, пути их обжалования. Этот процедурный аспект, разумеется гарантирует эффективность и беспристрастность судебного контроля административной деятельности, но, с другой стороны, соблюдение этих норм часто замедляет контроль и обходится недешево.

В-пятых, специфической особенностью судебного контроля является также категория судьи, выполняющего эти задачи: это может быть гражданский судья, применяющий частное право, судья общего суда, специализирующийся на административных спорах (на гражданских исках против администрации), административный судья, более или менее связанный с Администрацией, судья-член Администрации и т.п. На практике в каждом из подобных случаев сфера, эффективность и точность судебного контроля будут разными.

3.1.5. Гласность административной деятельности.

Совершенно очевидно, что при функционировании любой системы государственных органов необходимо предусмотреть создание системы политического или административного контроля и так организовать ее работу, чтобы политическое руководство или сама Администрация могли осуществлять надзор за правильным выполнением поставленных задач и функций всеми уровнями административной иерархии. Как мы видели выше, совершенно необходимый и нормальный подход в правовом государстве - предусмотреть создание системы судебного контроля за действиями Администрации, который позволит любому гражданину, чьи права или интересы ущемлены административным актом или действием, подать в суд на Администрацию.

Однако, недостаточно обеспечить политическому или административному руководству, а также самим гражданам возможность контролировать, прямо или косвенно. Администрацию: такой контроль не всегда оказывается реальным и эффективным, если не выполнено еще одно условие. Необходимо, чтобы каждый мог заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия Администрации.

6

Политическое и административное руководство должно легко увидеть факты неправильных действий и их причины, мотивы, цели, преследуемые при этом представителями Администрации. Более того, сами подопечные - граждане и организации, стоящие вне административной системы, которым иногда совершенно чужда административная деятельность и которым придется предоставлять судье доказательства, улики незаконного характера административных актов или действий, тоже должны беспрепятственно узнавать о намерениях и действиях Администрации, легко констатировать и проверять причины, мотивы и цели действий государственных служащих. В демократическом государстве Администрация рассматривается не просто как инструмент политической власти, а как система, состоящая на службе всего народа и отдельных граждан. В подлинно демократическом государстве граждане должны получить возможность знать о действиях Администрации, наблюдать за ними и понимать их, ибо основная миссия Администрации - работа на общее благо: имеются в виду, разумеется, интересы общества в понимании руководства страны, но сюда включаются все права, интересы и свободы всех граждан.

Таким образом, эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля. Она покоится также на максимально возможном, максимально доступном и максимально ясном знании и понимании административной деятельности подопечными лицами. Поэтому, к числу всех форм контроля Администрации необходимо также отнести это знание о внутреннем процессе функционирования Администрации, называемое в наши дни публичностью или "гласностью" ее работы.

Методы обеспечения или облегчения гласности работы Администрации, препятствующие тому, чтобы контроль не превратился в фикцию или ребус, многочисленны и разнообразны. Может они еще не все изобретены.

Первый метод наиболее общий и распространенный (хотя он, даже в наши дни, не лишен недостатков и пробелов) - это собственно гласность или публичность принимаемых административными властями актов это:

публикация соответствующих документов в официальных или частных сборниках,

6

уведомление,

объявление и т.п.

Благодаря этому подопечные или другие административные службы (не те, от которых исходит данный акт) узнают о касающихся их решениях и, тем самым, могут составить себе первоначальное представление о законности последних.

Второй метод, также являющийся основой гласности, - это обязательность обоснования административных решений. Обоснование есть обязательное формулирование в тексте самого административного решения мотивов, лежащих в основе решения. Разумеется за всеми административными актами должны стоять какие-то мотивы, так как Администрация не имеет права действовать как попало, подчиняясь лишь воле случая, хотя не во всех документах должны обязательно присутствовать формально выраженные мотивы. Однако, в тех случаях, когда это положено по закону, письменное обоснование административных актов становится мощным фактором контроля, ибо знание этих мотивов становится для заинтересованных лиц весьма важным элементом для оценки законности этих актов. К тому же нужно отметить, что для самой Администрации обязательное обоснование почти каждого акта является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий. Администрация вынуждена еще раз продумать и уточнить свою собственную позицию.

Возможно использование иных методов для обеспечения гласности работы Администрации. Сюда можно отнести специальные процедуры (наличные или потенциальные - разрабатываемые) информирования или разъяснения подопечным касающихся их решений, или признаваемое за подопечными право доступа в учреждение, принявшее решение, чтобы получить, в случае необходимости, внутренние документы Администрации, имеющие в той или иной степени отношение к подопечному. Все эти процедуры позволяют выйти за рамки, жестких традиционных предписаний относительно гласности административной деятельности.

3.2.Экономический аудит: оценка деятельности органов государственной администрации.

6

За последнее десятилетие местным органам власти приходилось работать в самой гуще социальных, политических и экономических перемен, которые выдвинули на передний план задачу внутреннего аудита. Новые требования к учету расходования средств, полученных из государственного бюджета и за счет других субвенций, желание население иметь более полную информацию о состоянии городских дел - все это делает совершенно необходимым, что руководители муниципалитетов в полной мере осознали важность внутреннего аудита.

Хотя спрос населения на муниципальные услуги постоянно растет, способности городских властей изыскивать новые источники доходов для финансирования этих услуг становится все более ограниченными.

В результате всех этих перемен именно с руководителей городского хозяйства население теперь спрашивает, почему муниципальные услуги стоят так дорого или почему они такого низкого качества Органам местного самоуправления необходимо использовать любые пути повышения социальной и экономической эффективности бюджетных расходов. Хозяйственный аудит как раз и помогает находить такие пути и совершенствовать всю систему ведения городского хозяйства.

3.2.1. Измерение эффективности в государственном секторе и эволюция хозяйственного аудита.

Директора финансового департамента волнуют совершенно иные проблемы, чем его коллег-финансистов из частного сектора. В частном секторе главная мера эффективности работы - это полученная прибыль. В государственном секторе такого универсального измерителя нет. Все понимают, что бюджетные организации должны использовать общественные средства, материалы и рабочую силу эффективно, выполняя при этом те задачи, ради которых они были созданы, однако вопрос заключается в том, что такое эффективность применительно к бюджетному сектору и каким образом ее измерить. Если муниципалитет не израсходовал всех бюджетных денег, можно ли считать это признаком эффективной работы, поскольку он выполнил свою работу с меньшими затратами, или это признак неэффективности, поскольку говорит о том, что бюджет был завышен?

6

Согласно определению функции внутреннего аудита, на внутренних аудиторов возлагаются следующие задачи:

Проверять, как реализуются руководящие установки и решения на практике;

Оценивать эффективность внутренних систем контроля;

Проверять наличие активов с целью обнаружения или предотвращения злоупотреблений;

Проверять аутентичность, полноту и достоверность бухгалтерских и финансовых данных;

Оценивать социальную и экономическую эффективность работы;

Проверять, обеспечивается ли целевое расходование средств, предоставленных в рамках субвенций из государственного бюджета;

Обеспечить возможность практической учебы для будущих руководителей;

Решать нестандартные проблемы, требующие аналитического подхода.

Финансовые аудиты. Под финансовыми аудитами понимаются аудиты финансового отчета и других вопросов, тесно связанных с финансами.

Аудит финансового отчета Задача такого аудита - выяснить, отражает ли финансовый отчет реальное финансовое положение проверяемого объекта, отражает ли он результаты его хозяйственной деятельности и денежные потоки или изменения в финансовом положении в соответствии с общепризнанными принципами бухгалтерского учета, а также выяснить, соответствует ли представленный отчет требованиям действующих законов и инструкций.

Аудиты других сторон финансовой деятельности. Задача такого аудита - выяснить, насколько объективно составлен финансовый отчет и насколько объективно ведется учет других финансовых объектов, например, учет по счетам и учет по фондам, представлена ли финансовая информация в соответствии с установленными или заявленными критериями, соблюдает ли ревизуемый объект конкретные требования к финансовой дисциплине.

Хозяйственные аудиты. Хозяйственные аудиты включают аудиты экономичности и эффективности расходования средств и аудиты результатов выполнения программ.

6

Аудиты экономичности и эффективности Задача таких аудитов - выяснить, насколько экономно и эффективно проверяемая организация или ведомство обращается с ресурсами (людьми, имуществом, помещениями) - по разумной ли цене оно их приобретает, как оно их сохраняет или содержит, как использует; выяснить причины неэффективной и неэкономичной практики; выяснить, соблюдаются ли законы и инструкции, касающиеся вопросов экономии и эффективности.

Аудиты результатов осуществления программ: в ходе таких аудитов ставится задача выяснить, в какой мере достигаются поставленные законодательным собранием или иным компетентным органом цели, насколько эффективно работает организация, реализуется программа, ведутся работы, выполняются функции, соблюдаются ли законы и инструкции, относящиеся к этой программе.

Помимо решения вышеперечисленных задач, от службы внутреннего аудита обычно ждут также углубленного анализа существующей хозяйственной практики. В частности, хозяйственный аудит может показать, насколько хорошо тот или иной департамент или подразделение планирует свою деятельность, адекватно ли его кадровое обеспечение, насколько качественно осуществляется руководство и насколько эффективны используемые методы работы. В ходе хозяйственного аудита выясняется, правильно ли организация понимает свои цели и задачи, отвечают ли эти цели и задачи интересам города, вырабатываются рекомендации по улучшению работы и управления, а руководство проверяемого департамента или подразделения получает объективные данные о том, насколько соизмеримы достигнутые результаты и израсходованные на их достижение средства.

Предметом хозяйственного аудита может быть как все городское хозяйство в целом, так и деятельность в рамках отдельного департамента или программы. Цель хозяйственного аудита - измерить экономию, эффективность и результаты работы департамента или осуществления программы путем анализа существующей организации работ и существующей системы учета, анализа использования рабочей силы, материалов, оборудования, и анализа полученных результатов. Хотя финансовый и хозяйственный аудит - это два

6

разных типа аудита, финансовый аудит может входить в состав хозяйственного аудита.

3.2.2. Организация службы хозяйственного аудита.

Для того, чтобы внести ясность в этот вопрос, мы рассмотрим некоторые особенно трудные вопросы и проблемы, с которыми обычно сталкиваются местные власти, пытающиеся наладить у себя хозяйственный аудит.

Стандарты хозяйственного аудита. Первое, с чего следует начать создание службы хозяйственного аудита - это принять конкретную методику и стандарты. Ознакомиться с существующими стандартами рекомендуется еще до того, как группа хозяйственного аудита будет организационно оформлена.

Особенно важно следовать стандартам при проведении хозяйственного аудита, поскольку отношение к результатом такой проверки обычно бывает более пристрастным, чем к другим видам аудита. Хозяйственные аудиторы просто обязаны придерживаться объективных стандартов, чтобы обеспечить объективность выводов и высокое качество работы. Если выводы по результатам аудиторской проверки будут признаны обоснованными, то и рекомендации по изменению существующей практики будут восприниматься менее болезненно.

Какое место в организационной структуре городской администрации должна занимать служба хозяйственного аудита. Само по себе желание наладить строгий учет и контроль, понимание методов проведения хозяйственного аудита и принятие стандартов еще не гарантирует успеха. Чтобы служба хозяйственного аудита работала эффективно, очень важно также то, какое место в организационной структуре она будет занимать.

Залогом успешной работы службы хозяйственного аудита является ее независимость. Хозяйственные аудиторы не должны испытывать никакого давления со стороны, которое могло бы ограничить круг проверяемых вопросов, нарушить объективность выбора направлений для проверки или объективность их оценки. Главный аудитор должен докладывать непосредственно руководству города. Если в муниципалитете уже существует служба внутреннего аудита, которая подчиняется непосредственного

6

городскому совету, можно просто расширить круг ее обязанностей, добавив к ним функцию хозяйственного аудита.

Установлено 4 общих стандарта для проведения финансовых и хозяйственных аудитов:

Профессиональная квалификация: сотрудники, которым поручено проведение аудита, должны коллективно обладать адекватной профессиональной квалификацией для выполнения этой задачи;

Независимость: во всем, что касается аудита, ни служба аудита в целом, ни отдельные работающие в ней сотрудники не должны испытывать никакого давления со стороны, и их независимость не должна ничем ущемляться; они должны быть организационно независимы и придерживаться независимой линии поведения;

Должная профессиональная осторожность: при проведении аудита и подготовки отчета по его результатам необходимо проявлять должную профессиональную осторожность;

Контроль качества: службы, проводящие аудит в государственных учреждениях, должны иметь собственную систему контроля качества своей работы и участвовать в программе контроля качества силами внешних проверяющих.

В раздел общих стандартов включен также специальный подраздел, касающийся собственно хозяйственного аудита:

Работа быть хорошо спланирована;

Необходимо обеспечить должный контроль за работой рядовых аудиторов;

Аудит должен строиться таким образом, чтобы любые попытки злоупотреблений или махинаций, которые могут существенно исказить результаты проверки, своевременно выявлялись;

Аудиторы должны внимательно отслеживать все “подозрительные” ситуации или операции, которые могут служить косвенным признаком злоупотреблений или махинаций;

Если для решения стоящих перед аудитом задач необходимо воспользоваться данными уже существующей системы внутреннего

6

контроля, объективность такой системы должна быть тщательно проанализирована;

Необходимо собрать достаточный массив объективных данных, чтобы создать надежный базис для аудиторских суждений и выводов в отношении проверяемой организации, программы, деятельности или службы.

Необходимо создать архив проведенной аудиторами работы, в котором будут храниться все рабочие материалы - служебные записки, аудиозаписи, видеозаписи и дискеты.

Другое достаточно распространенное решение - подчинить службу хозяйственного аудита городскому управляющему (главе администрации муниципалитета). В такой ситуации директор службы аудита докладывает городскому управляющему или главе администрации. В идеале, городской управляющий должен быть при этом наделен такими полномочиями, которые позволяли бы ему обеспечивать принятие должных мер в ответ на выводы и рекомендации аудита. Важно, чтобы руководитель службы аудита выходил непосредственно на городского управляющего или главу администрации, чтобы руководители других департаментов или проверяемых служб относились к нему как к фигуре независимой.

3.2.3. Планирование хозяйственного аудита.

Планирование - это важнейшее условие хозяйственного аудита, поскольку и методология, и практические приемы его проведения весьма сложны и разнообразны.

Нужны два вида планов. Первый - это план работы всей службы хозяйственного аудита на год вперед, которое в котором должны быть по срокам расписаны все предстоящие аудиты и что предполагается проверять. Второй тип планов - это подробные планы проведения каждого конкретного хозяйственного аудита, и составляться они должны таким образом, чтобы проведенная проверка давала ответы на поставленные вопросы.

Годовой план работы. Для обеспечения слаженной работы службы хозяйственного аудита руководитель этой службы должен определить цели и задачи, подготовить план работы на год, установить цикл планирования,

7

подготовить методические указания по выбору объектов проверки. Подготовка рабочего плана, который фактически представляет собой предложения по проведению хозяйственных аудитов, должна производиться раз в год. Кроме того, служба должна готовить программу работы на два-пять лет, в контексте которой будут рассматриваться годичные планы.

Планирование конкретных аудиторских проверок. Другой тип планирования относится к проведению конкретных аудиторских проверок и проводится тогда, когда команда аудиторов уже сформирована. Планирование и организационная деятельность, которые имеют место на данном этапе, обеспечивают смычку между программой аудиторской работы на год и практическим проведением хозяйственного аудита. Состав задач, которые должны найти свое отражение в плане, таков:

Проведение предаудитного обследования;

Планирование аудита;

Организация работ по аудиту.

План аудита должен содержать перечень основных вопросов, на которые должен ответить хозяйственный аудит. Подход к планированию должно быть гибкими. Стандартные методики, конечно, нужны, но слепо им следовать просто неразумно.

3.2.4. Отчет по результатам аудиторской проверки.

Письменный отчет по результатам хозяйственного аудита - это главный, а иногда и единственный коммуникационный канал, связывающий сотрудников аудиторской службы и городское руководство. В отчете должны быть ясно и четко изложены результаты проверки, иначе эффект от проделанной работы может оказаться нулевым. Отчет должен быть написан хорошим языком, быть четко структурирован, быть непредвзятым, объективным и полным.

Задачи аудита, его предмет и методология. В отчете обязательно должны быть сформулированы цели и задачи аудиторской проверки, дано описание предмета проверки и использованной методологии. Если такого раздела не будет, читателю отчета будет нелегко разобраться в том, с какой целью проводилась проверка, насколько она объективна и какими рамками ограничена.

7

Формулировка задач аудита - это объяснение того, зачем проводилась проверка и что должен показать отчет.

Определение предмета аудита должно установить “глубину” и “широту” работы, проведенной в для выполнения поставленных перед аудитом задач.

В методологическом разделе необходимо четко объяснить, какими методами пользовались аудиторы для сбора информации и ее анализа.

Как правило, результаты хозяйственного аудита воспринимаются более болезненно, чем результаты финансового аудита, поскольку хозяйственный аудит оценивает работу руководства - стиль, эффективность и организацию управления.

Выводы и рекомендации. Самое главное в отчете о хозяйственном аудите - это выводы и рекомендации. Выводы должны соответствовать предмету проверки, ее задачам и методологии. Если отчет содержит хотя бы один необоснованный вывод, доверие ко всему материалу отчета будет подорвано. Кроме того, выводы - это связующее звено между процессом аудита и его результатами, руководство и пресса обычно именно на них обращают внимание в первую очередь. Таким образом, очень важно, чтобы выводы были не только обоснованными, но и логически вытекали из текста отчета, чтобы их уместность их была понятна даже читателю, не знакомому со всеми подробностями аудита и причинами, его вызвавшими.

Вывод - это краткая формулировка того, на что указывает собранная в ходе аудита информации. При построении выводов следует придерживаться следующего примерного плана:

Сформулировать критерии оценки - описать эталон или стандарты, с которыми проводится сравнение. Как мы уже говорили, в общественном секторе строгие критерии оценки работы часто отсутствуют, поэтому их следует разрабатывать в ходе самого процесса аудита.

Дать количественные характеристики существующих условий - описать существующее положение дел в той области или службе, которая подвергается аудиторской проверке. Примерами количественных характеристик существующих условий могут быть процент ошибок при обработке заявок или процент издержек, покрываемых за счет сбора платы за ту или иную услугу.

7

Показать, к чему это приводит - описать или проанализировать, к чему приводит или может привести существующее положение дел. Необходимо четко определить, когда речь идет о возможных следствиях, а когда - о реально имеющих место. Везде, где это возможно, необходимо приводить количественные характеристики следствий.

Причина - показать, в результате чего сложились существующие условия.

Рекомендации - что следует сделать, чтобы поправить существующее положение дел. В хозяйственном аудите большое внимание уделяется установлению причинно-следственных связей между деятельностью проверяемой службы и документированными результатами ее деятельности, а также измерению силы этих связей. Чтобы рекомендации возымели действие, необходимо очень четко изложить причины.

И наконец, хотя отчет должен быть ясным и четким, краткость не должна быть самоцелью при его написании. Отчет о хозяйственном аудите должен содержать всесторонний обзор деятельности конкретной организации или программы. Читатель отчета не должен ничего домысливать.

3.2.5. Показатели, с помощью которых оценивается или измеряется работа проверяемого департамента.

Как мы уже говорили, при проведении хозяйственного аудита в госсекторе критерии для оценки и измерения результатов труда часто приходится разрабатывать в ходе самого аудита. Система показателей должна быть построена таким образом, чтобы с ее помощью можно было измерять экономическую и социальную эффективность работы, а также ее качество:

Экономическая эффективность: соотношение затрат и результатов, сколько ресурсов было затрачено и сколько продукции или услуг было произведено;

Социальная эффективность: уровень удовлетворения произведенными услугами или то, в какой мере удалось реализовать поставленные цели и задачи;

Качество: метод или способ, которым решалась задача, достижение результата, отвечающего конкретным требованиям. Например, если взять ремонт выбоин на дорогах, должен существовать определенный стандарт

7

качества, устанавливающий, сколько времени должно пройти после ремонта, прежде чем дорогу нужно будет ремонтировать вновь.

Предложенную систему показателей оценки результатов работы следует оценить с помощью следующих критериев:

Целесообразность: выбранные показатели должны соответствовать задаче, которую выполняет проверяемая служба, и измерять те факторы, на которые руководство может влиять;

Полнота: как правило, одного показателя недостаточно, чтобы дать полное представление о положении дел;

Интерпретируемость: показатели должны быть понятными; они не должны быть слишком сложными или “заумными”;

Точность: должны существовать способы проверки точности включаемых в отчет показателей;

Сопоставимость: показатели следует подбирать таким образом, чтобы можно было проводить сравнения - например, сравнивать с прошлогодним бюджетом, прошлым периодом или другими организациями.;

Стоимость: необходимо оценить, во что обойдется сбор данных для построения предлагаемых показателей, и как соотносятся эти издержки с практической пользой от таких показателей.

3.2.6. Проблемы управленческого аудита.

В последнее время термин “управленческий аудит” (management audit) широко используется в литературе по проблемам местного управления. Управленческий аудит - это по сути дела метод систематической оценки эффективности организации (с точки зрения соответствия определенным стандартам и принципам). Аудит должен предоставить руководителям организации сведения о выполнении стоящих перед ней задач и определить пути улучшения ее деятельности.

До начала проведения аудита необходимо подготовить анкету, ответы на вопросы которой должны помочь определить, насколько эффективно осуществляется управление городскими программами.

7

При планировании управленческого аудита следует обратить особое внимание на состав аудиторской группы, масштабы и методы проведения аудита, а также на требования отчетности.

Аудиторская группа должна состоять из четырех членов: руководителя, имеющего опыт организаторской и управленческой деятельности, и трех специалистов - по финансовым вопросам, по общественной безопасности и по общественным работам. Если у них нет опыта в проведении и анализе результатов опросов, нужно привлечь пятого члена, знакомого с проведением опросов государственных служащих и местных жителей. В отчете аудиторской группы должны содержаться основные результаты аудита и рекомендации по улучшению деятельности местного правительства. В нем также следует отметить те программы и виды деятельности местных органов власти, которые осуществляются в соответствии с самыми высокими стандартами муниципального управления.

Опросы муниципальных служащих, а также местных жителей могут предоставить весьма полезную информацию о деятельности городских властей.

Время, требующееся для проведения аудита, зависит от масштабов аудита и количества сотрудников, участвующих в его проведении. В городе с населением 40 тыс. человек на сбор необходимой для составления анкет информации и получения ответов на вопросы потребуется 20-25 рабочих дней; еще 15 дней нужно на подготовку отчета по аудиту и представление его результатов. Проведение опроса местных жителей (450 ответов), анализ и описание его результатов потребуют 5-7 дней, а опроса муниципальных служащих (если их численность составляет 300 человек) - 7 дней. Таким образом для проведения управленческого аудита (включая опросы местных жителей и муниципальных служащих) всех департаментов местного правительства города с населением 40 тыс. человек и численностью государственных служащих 300 человек потребуется 50-60 рабочих дней.

Большая часть деятельности по управленческому аудиту муниципалитета может быть осуществлена сотрудниками местных органов власти, однако при проведении опросов местных служащих и жителей города целесообразно использовать и внешнюю помощь.

7

Таким образом, управленческий аудит - это быстрый и недорогой способ оценки жизнеспособности местных органов власти, выявления сильных и слабых сторон в их деятельности. Его результаты могут быть использованы для совершенствования работы местных правительств.

7

Глава 4. Менеджмент местного экономического развития.

4.1. Экономическое развития в меняющийся экономике.4.1.1. Проблемы местного экономического развития.4.1.2. Значение местного экономического развития.4.1.3. Принципы экономического развития регионов.

4.2. Экономический фундамент развития.4.2.1. Формирование конкурентоспособной рабочей силы.4.2.2. Технологическое развитие.

4.3. Программы экономического развития местной экономики.4.3.1. Мониторинг и стоимость осуществления программ

экономического развития.4.3.2. Организация программ экономического развития.4.3.3. Определение эффективности программ нефинансовой

помощи бизнесу.

4.4. Стратегический менеджмент развития местного предпринимательства.

4.4.1. Стратегия нового экономического развития.4.4.2. Проблемы стимулирования предпринимательской

деятельности.4.4.3. Анализ структуры местной экономики.4.4.4. Установления целей развития.4.4.5. Разработка стратегии развития предпринимательства.

4.5. Технологии стимулирования развития местного предпринимательства.

4.5.1. Корпорации экономического развития.4.5.2. Бизнес-инкубатор как инструмент содействия развитию

муниципальной экономики.

4.1.Экономическое развития в меняющийся экономике.

4.1.1. Проблемы местного экономического развития.

7

Глобальная экономическая революция ставит перед политикой местного экономического развития четыре проблемы.

1. Пересмотр целей и предпосылок экономического развития в свете значительных изменений в экономике на всех уровнях - глобальном, национальном, местном. Местные правительства не могут “сделать” экономическое развитие, но их действия могут повлиять на процесс экономического возрождения частного сектора в рамках местной юрисдикции. Такой новый взгляд требует определенного изменения экономических целей местных органов власти. Уже недостаточно просто привлекать на свою территорию любые частные фирмы в целях создания рабочих мест. Важно, чтобы эти рабочие места были высокооплачиваемыми и требовали высокой квалификации, чтобы частные компании были производительными конкурентоспособными, содействовали повышению уровня и качества жизни в данной юрисдикции. Особое значение приобретает поддержание экономической эффективности и конкурентных позиций данной юрисдикции.

2. Укрепление экономического фундамента местного развития. Для этого местные правительства должны разработать стратегию мотивации и поддержки частного сектора. Должен быть определен широкий круг государственных мероприятий, затрагивающих экономический фундамент деятельности частного сектора - рабочую силу, знания и технологию, финансовый капитал, физическую инфраструктуру.

3. Приспособление политики местного экономического развития к изменяющимся географическим реалиям. Новая экономика может быть глобальной, однако регионы продолжают осуществлять важные экономические функции. Экономическая жизнеспособность местной юрисдикции зависит как от общего благополучия всего региона, частью которого она является, так и от особенностей ее географического положения в рамках этого региона.

4. Разработка новых организационных и институциональных подходов к обеспечению местного развития на основе стратегического видения проблем. Местное экономическое развитие становится основной заботой не только специалистов по экономическому развитию, но и политиков, управляющих, бизнесменов. Для обеспечения успешного экономического развития требуется участие многих государственных и частных организаций -

7

правительственных агентств, фирм, рабочих объединений, образовательных учреждений, бесприбыльных организаций и отдельных граждан, которые должны более эффективно взаимодействовать друг с другом.

4.1.2. Значение местного экономического развития.

Ни одна местная территория не может успешно развиваться только за счет экономической стратегии, осуществляемой в общенациональном масштабе. Следует также учитывать, что во многих случаях общенациональные экономические интересы и интересы многонациональных фирм могут не совпадать с потребностями местного сообщества, его рабочей силы и наиболее отсталых сегментов местной территории. Местные сообщества должны использовать все свои ресурсы для формирования самообеспечивающейся системы. “Местноориентированное” экономическое развитие - это процесс, с помощью которого местное правительство управляет имеющимися ресурсами и заключает новые партнерские соглашения с частными секторами или друг с другом для создания новых рабочих мест и стимулирования активности в четко определенной экономической зоне. Главная черта ”местноориентированного” экономического развития - акцент на политике ”эндогенного развития” с использованием (местного) потенциала человеческих, институциональных и физических ресурсов. Местные инициативы должны обеспечить создание новых рабочих мест и стимулировать рост экономической активности.

Местное экономическое развитие предусматривает формирование новых институтов, создание альтернативных производств, повышение квалификации рабочей силы, поиск новых рынков, передачу знаний, создание новых фирм и предприятий. Главная цель экономического развития - увеличение возможностей занятости для местного населения. Местные правительства должны играть активную роль в достижении этой цели. Возможности занятости для всех местных жителей определяются действиями местного правительства и частного сектора в экономической сфере, которые тесно взаимосвязаны.

Занятость - основная (а иногда и единственная) причина вовлечения местного сообщества в программы местного экономического развития. Целью местного экономического развития должно быть повышение “ценности” рабочей силы и рабочих мест; предпочтение должно отдаваться фирмам,

7

которые создают” качественные” рабочие места, подходящие для местных жителей.

Институциональная база развития играет важную роль в определении проблем местного экономического развития. Формирование новых институциональных отношений весьма актуально в современных условиях. Местные сообщества могут контролировать свою судьбу только в том случае, если объединяют ресурсы и информацию, от которых зависит их будущее. Это не закрытый, а открытый политический процесс, который позволяет местным жителям планировать свою “экономическую судьбу”.

В современных условиях быстрых научно-технических сдвигов устаревшей представляется точка зрения, согласно которой наличие транспортной и рыночной инфраструктуры является определяющим фактором успешного экономического развития. Новая модель местного экономического развития исходит из того, что не географическое местоположение, а благоприятная местная социальная и институциональная инфраструктура является фактором, привлекающим фирмы на данную территорию.

Качество местной рабочей силы - главный фактор, привлекающий фирмы на данную территорию, независимо от ее местоположения. Местные структуры должны не только создавать рабочие места для своих жителей, но и строить учреждения, которые повышают квалификацию местной рабочей силы.

Местное экономическое развитие - процесс, акцентирующий внимание на полном использовании человеческих и естественных ресурсов для обеспечения занятости и производства богатства в рамках данной местной юрисдикции.

4.1.3. Принципы экономического развития регионов.

Можно выделить несколько неизменных принципов, лежащих в основе политики экономического развития регионов на базе создания промышленных сетей мелких фирм. Они были успешно применены в европейских странах, а также и в некоторых районах США.

1. Принцип прибыльности. В европейских странах регионы содействуют модернизации путем определения перспектив прибыльного бизнеса для мелких фирм. Предпринимательская энергия этих фирм и местных инновационных предприятий направляется в русло дискуссий о передовых

8

методах производства; такие дискуссии “прививают вкус” к передовой технологии. В США же обычно происходит обратное - сначала фирмам передается технология, которая, как ожидается, впоследствии обеспечит успех на рынке. Однако в некоторых американских штатах от такой практики уже начинают отказываться, переходя к действиям по европейскому образцу.

2. Принцип эффективности. Сообщество должно оказывать поддержку (в виде предоставления определенных услуг) не каждой фирме в отдельности, а группе фирм. Также содействовать объединению фирм-клиентов по общим интересам в сфере подготовки рабочей силы, маркетинга и технологических нововведений.

3. Принцип участия. Лучший способ вовлечения промышленных фирм в процесс непрерывной модернизации - сделать их ответственными за этот процесс. Перенесение центра тяжести в планировании предоставления услуг от их производителя к потребителям способствует повышению эффективности.

4. Принцип непрерывности. Американские штаты обычно предлагают промышленным фирмам безвозмездную помощь. В условиях ограниченности финансовых ресурсов такого рода программы остаются весьма скромными по размерам. Установление платы за услуги может помочь расширению масштабов этих программ. Использование ценового механизма позволяет обеспечить соответствие услуг потребностям клиента, непрерывность и самообеспеченность программ.

5. Принцип кооперации. Американская культура бизнеса предполагает, что отдельные компании должны самостоятельно решать все проблемы, связанные с изменением условий конкуренции. Европейская же деловая культура считает кооперацию фирм основой конкурентного успеха, что явилось одной из причин превосходства этих фирм над американскими. В Италии, Дании, Японии и некоторых других странах государственные агентства и торгово-промышленные ассоциации активно содействуют установлению связей между фирмами. В результате были созданы групповые клиенты-потребители услуг государственного сектора, что способствовало росту эффективности.

4.2.Экономический фундамент развития.

8

4.2.1. Формирование конкурентоспособной рабочей силы.

Никакая стратегия экономического развития не обеспечит конкурентоспособность страны, если параллельно не будут разработаны и осуществлены программы подготовки рабочей силы. В 90-е годы ФРГ, Швеция, Франция, Италия и некоторые другие страны достигли больших успехов в повышении своей конкурентоспособности на мировых рынках. Связано это было с тем, что они обеспечили непрерывный приток на рынок труда хорошо подготовленных высококвалифицированных работников. По словам экспертов из европейских стран, нужно создавать не “высокотехнологичную”, а “высококвалифицированную” экономику - через повышение компетентности на всех уровнях образования и бизнеса. Именно такая политика обеспечила экономический успех Швеции, ФРГ и некоторых других европейских стран. Изучение успешного опыта развития системы образования и подготовки кадров в европейских странах позволяет сформулировать несколько основных принципов формирования квалифицированной рабочей силы.

Трудовая деятельность - определяющий элемент человеческого существования. Европейская система образования и подготовки кадров нацелена на обеспечение каждого взрослого человека такой квалификацией, которая будет “признана” рынком.

Ключ к воспроизводству рабочей силы, подготовленной к трудовой деятельности, - первоклассная система образования, включающая в качестве важной составляющей производственную практику.

Государственное образование и государственные программы подготовки должны обеспечить своих “клиентов” признаваемыми свидетельствами об образовании.

Для подготовки конкурентоспособной рабочей силы необходимо партнерство между трудом, бизнесом и государством.

Формирование компетентной рабочей силы - это длительный процесс, требующий долгосрочных инвестиций и терпения.

Обязательное образование не может обеспечить полноценную подготовку рабочей силы. Каждый человек должен продолжать учиться всю свою жизнь. В

8

европейских странах “обучение в течение жизни” - это не теория а факт жизни многих людей.

Различия в американских и европейских подходах к конкурентоспособности сводятся к следующему: США озабочены конкурентоспособностью компаний, а многие европейские страны - конкурентоспособностью индивидуумов, которая должна обеспечить конкурентоспособность компаний и экономики в целом.

4.2.2. Технологическое развитие.

Основное внимание в технологических программах уделялось поддержке технологических и исследовательских центров. Кроме того, эти программы включают предоставление исследовательских грантов, техническую и организационную помощь. В целом местные органы власти оказывают поддержку исследовательскому процессу на его завершающих стадиях, в то время как центральное правительство сконцентрировано главным образом на поддержке фундаментальных научных исследований.

Для осуществления местных программ технологического развития необходимы новые организационные структуры, новые методы управления. Короче говоря, эти программы должны осуществляться на следующих принципах “третьей волны”:

Государственные средства должны выделяться лишь на те программы, которые уже финансируются частным сектором;

Государственные программы технологического развития должны осуществляться с участием местных посредников, как правило, бесприбыльных организаций. В отличие от бюрократических государственных структур, эти посредники обладают гибкостью, способны быстро учитывать изменения потребностей промышленности и потребителей;

8

Средства по государственным программам технологического развития должны предоставляться на конкурентных основах;

Необходима интеграция усилий всех организаций, отвечающих за государственные программы технологического развития;

Необходимо вводить систему отчетности при осуществлении данных программ.

Если программы технологического развития местных органов власти будут опираться на эти принципы, эффективность этих программ повысится, они смогут внести существенный вклад в экономическое и научно-техническое развитие регионов и местных территорий.

4.3.Программы экономического развития местной экономики.

4.3.1. Мониторинг и стоимость осуществления программ экономического развития.

Процесс составления планов экономического развития является инструментом учета и преодоления неопределенности внешней по отношению к данной юрисдикции среды. Местные административные единицы, стремясь усилить свое экономическое положение и снизить предпринимательский риск, стали использовать метод стратегического планирования своего развития. Задача планирования реализуется прежде всего в процессе формулирования целей, которые ставят перед собой управленческие структуры, и неразрывно с ними связанных стратегий их достижения. Причем цели, выдвигаемые в процессе составления плана экономического развития, представляют собой основу для построения критериев оценки результатов деятельности местных органов власти, выявления проблем и принятия решений, а также формирования организационных структур. Без формулировки целей невозможно управление и целенаправленный контроль над деятельностью управленческих структур местных органов власти.

После формулирования целей и разработки стратегии их достижения на местах составляются рабочие программы, содержащие задачи и описывающие пути их решения, а также включающие общий объем инвестиций и график выполнения работ по проекту. В большинстве управленческих структур

8

местных органов власти управляющий организацией экономического развития на местном уровне отвечает за все направления деятельности, к которым относятся реклама, связи с общественностью, помощь малому бизнесу, развитие предпринимательства и другие.

Эффективное управление процессом принятия решений и деятельностью местных структур, отвечающих за реализацию намеченных целей, также имеет важное значение. Подразделения, отвечающие за экономическое развитие, до начала работ по проекту готовят материалы по ожидаемому эффекту после осуществления проекта. Для оценки экономического эффекта используются три критерия:

Во-первых, мониторинг достижений, предполагающий определение степени действенности используемого механизма деятельности корпораций, который включает оценку достигнутых результатов и их соответствие графику запланированных работ, смете утвержденных расходов и конечным результатам. Готовится специальная документация по каждому этапу работ, в которой оценивается соотношение затрат и результатов, а также соответствие достигнутых результатов долгосрочным стратегическим целям. Для каждого этапа работ подсчитывается затраченное время в человеко-часах, общий объем инвестиций, устанавливается дата завершения работ.

Во-вторых, оценка результатов деятельности. Для каждого проекта устанавливаются определенные критерии или стандарты, по которым судят об успешности завершения работ над проектом.

В-третьих, оценивается влияние данного проекта на социально-экономическое положение региона и изменения в его хозяйственной жизни, к числу которых может быть отнесено:

количество вновь созданных предприятий;

появление новых рабочих мест;

уровень безработицы;

изменения в структуре занятости и другие.

4.3.2. Организация программ экономического развития.

8

Существует несколько моделей организационных структур, регулирующих экономическое развитие. Наиболее распространенной является негосударственная структурная организация, но существующая при финансовой поддержке государства. Основная ее цель состоит в привлечении новых предприятий, и государства в проектах по зонированию территорий с льготным налогообложением.

Через них осуществляется перераспределение государственных средств, выделяемых по программам городского развития. Инвестиции по этой программе направляются на реорганизацию городского пространства, развитие инфраструктуры.

Широкое распространение получают частные структуры по регулированию экономическим развитием. Местные программы составляются, финансируются и выполняются с учетом интересов частного сектора, с привлечением бесприбыльных корпораций, созданием специальных фондов, при минимальной финансовой поддержке со стороны государства. Программы носят узкоцелевой характер.

Одним из вариантов организационной структуры регулирования экономическим развитием региона может считаться частная политическая структура, отличающаяся от предыдущей только стратегией исполнения поставленных целей и задач. В данном случае программа развития составляется и финансируется только частным сектором, однако, когда она начинает воплощаться на практике, эта структура преобразуется в своеобразную группу политического давления, которая пытается воздействовать на местные органы власти, добиваясь, чтобы, по крайней мере, отдельные направления программы были профинансированы государством.

Другая модель организационной структуры, регулирующая экономическое развитие, основывается на принципах равноправного партнерства частного сектора и государства. Частный сектор становится инициатором многих экономических программ, а государство оказывает финансовую поддержку программам необходимым для нормального функционирования городского хозяйства в целом. В том случае, когда инициатором партнерских отношений выступает государство, то оно на широкой основе привлекает к финансированию частный сектор. Для этого

8

создаются новые организации такие, как корпорации местного развития. Как правило, городская администрация непосредственно контролирует программные проекты.

Выбор той или иной модели организационной структуры, осуществляющей общее руководство программ экономического развития, разработанных для данной территории, зависит от решения местной администрации, которая в этом вопросе руководствуется следующим:

возможностью контролировать все изменения, происходящие в экономической и политической сферах местной юрисдикции;

наличием финансовых ресурсов, которые администрация может инвестировать в проект;

соответствием квалификационных требований управленческой структуры поставленным в программе целям экономического развития района.

Однако окончательный вариант модели, регулирующей функционирование всего механизма и сочетающей интересы государственного и частного секторов, зависит от желания и реальной возможности местного правительства контролировать все внутренние процессы социально-экономической жизни.

Если местная администрация решает принять активное участие в возрождение экономики своей административной единицы, то сразу же встает вопрос о необходимости подбора квалифицированных сотрудников и создания соответствующих департаментов в управленческих структурах местной администрации.

4.3.3. Определение эффективности программ нефинансовой помощи бизнесу.

Местные органы власти могут оказывать техническую помощь и содействие предпринимательским кругам с целью повышения эффективности их функционирования. Обоснованность принимаемых стратегических решений во многом определяется полнотой и достоверностью используемой информации, которую они получают от консультационных фирм. Эта помощь, исходящая от консультационных фирм, может включать:

8

проведение семинаров по проблемам управления хозяйственной деятельностью;

консультирование по составлению бизнес-планов;

помощи при разработке рыночной стратегии;

помощи при разработке финансовых документов.

Также возможно предоставление других услуг по желанию заказчика (юридические консультации, консультации по составлению бухгалтерской отчетности). Как правило, программы технической помощи рассчитаны на мелкие предприятия или предприятия, имеющие определенные рынки сбыта своей продукции. Техническая помощь и содействие оказываются с целью повышения конкурентоспособности фирмы, в случае стремления фирмы расширить свое влияние на другие регионы и приобрести новые рынки сбыта своей продукции. Задачи, которые выдвигаются в программах технической помощи фирмами, содержат следующие положения:

усовершенствовать оперативное управление фирм и повысить вероятность их выживания в условиях конкуренции;

помочь приобрести навык управления делами;

согласовать свою деятельность с регулирующими мероприятиями межправительственных органов;

помочь фирмам включиться в программы по оказанию им финансовой помощи или содействию развитию их экспортных возможностей;

подыскать другие источники получения помощи для увеличения их возможностей по расширению диапазона их коммерческой деятельности, а также оказать помощь при организации их новых филиалов.

Долгосрочными целями этой программы является предоставление такой помощи, которая была бы действительно полезной для активизации их деятельности, расширения объема продаж, увеличения занятости, укрепления позиций на рынке.

Консультационные фирмы, анализируя материал, характеризующий опыт функционирования большого числа промышленных предприятий, устанавливают влияние различных факторов как производства, так и рынка на

8

конечные результаты деятельности предприятий. На основе этих данных они делают прогнозы развития предприятий и дают рекомендации относительно долгосрочных стратегий планирования их деятельности. Эти услуги по так называемым программам нефинансовой помощи используются фирмами для принятия ими решений по распределению капиталовложений, материально-технических ресурсов, рабочей силы и выбору возможных вариантов развития.

Существует разработанная система индикаторов, которая используется для наблюдения за результативностью программ помощи бизнесу. Они сгруппированы по трем категориям:

индикаторы качества предоставляемых услуг, к ним относятся: достоверность предоставляемой информации, быстрота ее получения, а также удовлетворенность клиента качеством предоставленной ему информации по интересуемой его проблеме.

индикаторы промежуточных результатов включают: желание клиента основать свое собственное дело, намерение клиента изменить направление своей деятельности, переориентироваться на другие рынки сбыта продукции.

индикаторы конечных результатов отражают результативность функционирования программ, помогающих фирмам укреплять свои позиции, увеличивать объем продаж и занятость, повышать конкурентоспособность.

Эти индикаторы помогают многим фирмам определить основные направления долгосрочной стратегии развития. Возможности фирмы успешно справляться со своими текущими проблемами, оставаться конкурентоспособными и укреплять свои позиции на рынке также считаются важными показателями.

Определение эффективности деятельности фирмы, оказывающей техническое содействие своим клиентам при основании нового дела либо расширении сфер своего влияния, является основной задачей мониторинга управления такими фирмами. Основной объем информации такого рода можно получить в процессе опроса пользователей услугами консультационных фирм. При этом учитываются все предоставляемые ими услуги и регистрируются все

8

пользователи этих услуг, а также и структура услуг, предоставленных каждому из клиентов.

4.4.Стратегический менеджмент развития местного предпринимательства.

4.4.1. Стратегия нового экономического развития.

Дефициты бюджетов местных органов власти, с одной стороны, и ухудшение социально-экономического положения во многих административных единицах, с другой стороны, заставили местные правительства пересмотреть свои подходы к решению обострившихся проблем и изыскать новые источники финансирования хозяйственной деятельности, а также разработать новые механизмы регулирования экономическим развитием.

Во главу угла экономической стратегии развития ставится привлечение новых предприятий в депрессивные районы городов. Для этого необходима создавать благоприятные условия. Значительно сокращать величину необходимых первоначальных инвестиций в развитие производства, выделять государственные средства в виде субсидий и дотаций. Результатом подобной политики может стать рост занятости и увеличение среднего уровня заработной платы.

Другая возможность это повышенное внимание к местным производителей, с целью повышению их конкурентоспособности, для чего предлагается дополнительные инвестиции в местное хозяйство, разрабатываются программы переобучения рабочей силы на местах, вкладываются средства в развитие связи и информации, модернизируются мелкие и средние предприятия, ускоряется процесс передачи новых знаний и технологий научно-исследовательских центров бизнесу. Структурная перестройка хозяйства приносит свои положительные результаты, однако существуют и серьезные недостатки. Не хватает средств для развития местной хозяйственной базы, обучения рабочей силы и, что самое главное, отсутствует согласованность действий между отдельными целевыми программами развития. К тому же предложенный механизм действует недостаточно эффективно в условиях централизации всех звеньев государственной власти. Поэтому децентрализация является тем необходимым условием, которое

9

позволяет лучше и плодотворнее подойти к решению социально-экономических проблем на местном уровне.

В данной ситуации основным источником финансирования становятся собственные средства, а не дотации и субсидии, поступающие из центрального бюджета. Устанавливаются партнерские отношения местных органов власти и частного бизнеса для аккумулирования необходимых средств. Услуги и товары предоставляются на конкурентной основе, когда потребитель сам выбирает производителя, исходя из качества и цены предоставляемых услуг. Во главу угла поставлен механизм действия рыночных сил, который должен наладить эффективное предоставление всех необходимых населению услуг при минимальных затратах.

Потребности, соотношение между собственными и заемными средствами, конкуренция и взаимоучастие всех заинтересованных сторон (государство, частный сектор, потребитель) - это те принципы, на которых базируется управление хозяйственной деятельностью. Все усилия направлены на укрепление рыночного механизма при отсутствии прямого контроля со стороны государства и его бюрократического аппарата. Однако за государством сохраняются общие регулирующие и координирующие функции, существование которых необходимо для защиты интересов потребителей с тем, чтобы не допустить резкого колебания цен и предоставление некачественных товаров и услуг.

Ведущую роль в сфере предоставления услуг населению и развития социальной инфраструктуры стал играть частный сектор, хотя за государством сохранился ряд функций и особенно в тех сферах, в которые практически невозможно привлечь частный бизнес. Государство, предоставляя средства, вносит определенный позитивный вклад в улучшение финансовых возможностей местных органов власти, помогает поддерживать гарантированные государством нормативы индивидуального пользования социальными услугами. Например, в случае нежелания частнопредпринимательских кругов предоставлять средства на подготовку кадров, финансирование, техническое обслуживание ряда сфер государственного хозяйства в центральных городских районах или сельской местности, государство должно возложить на себя эти обязанности, с тем чтобы

9

сохранить определенный баланс между эффективностью производства, которую можно достичь благодаря участию частного сектора, и соблюсти государственные интересы, что в совокупности и характеризует демократичность рыночной системы хозяйствования.

4.4.2. Проблемы стимулирования предпринимательской деятельности.

Существует много способов стимулирования развития предпринимательства. Обычно процесс разработки стратегии развития бизнеса должен состоять из сбора информации о местной экономике, состоянии деловой активности в сообществе и особенностях его развития, а также о принятии решений относительно целей будущего экономического развития сообщества и разработки конкретных этапов по претворению в жизнь концепции местного экономического развития.

При разработке стратегии развития предпринимательства необходимо разобраться, под действием каких макроэкономических тенденций происходит формирование местной экономики, что является причиной развития или упадка определенных предприятий. Изменения в спросе на товары и услуги должны неизбежно приводить к росту одних предприятий и банкротству других. Местное сообщество обычно не намерено делать вливания денежных средств в умирающую отрасль хозяйства. Хотя сообщество не может избежать воздействия внешних условий, оно может адаптироваться к ним. Для этого сначала необходимо провести исследование внутренних факторов развития сообщества, таких как наличие рабочей силы, особенности размещения предприятий, развитость внутренних рынков, доступность источников сырья, качество жизни. Затем следует разработать программу, в основе которой должна быть заложена стабильность, основанная на верном соотношении этих факторов и потребностей предприятий и местных отраслей хозяйства в целом.

Чтобы разработать всеобъемлющую стратегию развития бизнеса, сообщество должно возложить на себя ответственность за проведение в определенной последовательности четырех основных этапов работ:

Анализ структуры местной экономики и качественных характеристик сообщества;

9

Установление совместными усилиями государственных руководителей и лидеров частнопредпринимательских структур целей местного экономического развития;

Формулирование законченной и логически изложенной стратегии развития бизнеса, которая включает описание механизма оказания помощи бизнесу, его удержания в данном сообществе, развития предпринимательства, выборочного привлечения предприятий;

Точное определение причин, мешающих составлению плана развития сообщества и препятствующих решению насущных проблем.

4.4.3. Анализ структуры местной экономики.

Анализ местной экономической базы. Чтобы понять особенности местного экономического развития, официальные должностные лица первым делом должны определить, какие отрасли промышленности составляют экономическую базу сообщества и являются ли предприятия этих отраслей “базовыми” или “небазовыми”.

К базовым отраслям промышленности относятся те, услуги и товары которых продаются за пределами сообщества.

К небазовым - те, товары и услуги которых продаются внутри сообщества.

Из этих двух групп отраслей базовые отрасли промышленности гораздо важнее для местной экономики. Они являются источником денежных поступлений, благодаря им создаются новые рабочие места в сообществе.

Для составления прогноза развития местного предпринимательства необходимо проанализировать его деятельность в течение определенного периода времени. Чтобы определить, какие отрасли хозяйства занимают доминирующие позиции, нужно сравнить занятость в этой отрасли в сообществе и в масштабах всей страны. Данный анализ предполагает экспертизу по следующим направлениям:

Местное развитие в сравнении с экономическим развитием страны в целом.

9

Структура местной экономики. Развиваются ли какие-либо отрасли быстрее или медленнее по сравнению с экономикой страны в целом?

Конкурентоспособность. Какое место в экономике страны занимают эти отрасли?

Анализ деловой активности. Помимо имеющихся сведений об экономических силах, активно действующих в сообществе, также важно ознакомиться с индивидуальными планами развития и истинным положением дел местных предприятий и отраслей промышленности. Эта информация может быть получена в процессе непосредственного обследования предприятий с числом занятых 20 и более человек или в процессе опросов по телефону, по почте.

В обследование могут быть включены следующие аспекты:

типы предприятий;

занятость;

производимая продукция;

рынки;

планы развития;

решения о размещении новых предприятий;

проблемы сбыта;

строительство и потребности в земельных участках;

удовлетворенность уровнем предоставляемых услуг.

Последние два аспекта особенно важны, поскольку они предоставляют сообществу информацию о том, что мешает их развитию, и о потребностях в определенных видах услуг, которые могли бы быть предоставлены, чтобы улучшить деловой климат в сообществе.

Анализ основных характеристик сообщества. В дополнение к собираемой информации об экономических условиях развития и положении местного предпринимательства необходимо проанализировать факторы, которые могут привлекать и удерживать предпринимательство и промышленность в сообществе. К ним относятся:

рабочая сила;

наличие доступных земельных участков;

9

материальные стимулы;

инфраструктура;

качество жизни;

транспорт;

возможность получения образования;

географические особенности размещения;

доступность источников сырья и рынков;

архитектурный облик и планировка территории.

Правдивая и открытая оценка всех вышеперечисленных характеристик, сделанная лидерами предпринимательских кругов и представителями властных структур сообщества, поможет определить, какими конкурентными преимуществами обладает данное сообщество, а также районы, которые нуждаются в реконструкции. Это именно та информация, на которую следует полагаться при установлении целей развития и разработки стратегии их достижения.

4.4.4. Установления целей развития.

Как только анализ общих характеристик сообщества и экономической базы предпринимательства в нем завершен, можно приступать к разработке целей экономического развития для местного правительства. Для этого необходимо создать группу экономических советников, в состав которой должны войти руководители управляющих структур сообщества, такие как администраторы местного правительства, представители деловых кругов, президенты банков, представители “групп давления”, действующих на уровне сообщества. Каждый из них личностей вносит свой посильный вклад в процесс экономического планирования в соответствии со своими способностями и талантом.

Представители банковских кругов обязательно должны войти в состав групп экономических советников, поскольку они лучше других осведомлены о состоянии деловой активности в сообществе. Оценивая запросы на получение ссуд, следя за условиями предоставления кредитов, движением депозитных вкладов и спросом на кредиты, местные финансовые институты обладают

9

полной, полученной из первых рук, информацией о состоянии местной экономики.

Группа экономических советников должна просматривать все исследования, касающиеся социально-экономического положения сообщества. Она должна всесторонне обсуждать всю собранную информацию, а также оценивать любые другие факторы, которые могут влиять на экономику региона. Их влияние на местную экономику необходимо изучать наряду с изучением воздействия структурных сдвигов в хозяйстве страны (проявившихся, в частности, в росте сферы услуг) и общенациональных демографических тенденций. В связи с этим группе экономических советников может понадобиться разработать общие цели развития, представленные в виде стратегического плана действий по стимулированию деловой активности, а также в виде отдельных целевых взаимосвязанных программ. Прогнозирование возможных вариантов развития национальной экономики должно восприниматься как наиболее совершенная основа для разработки целей развития и служить для лучшей ориентировки в сложном процессе экономического развития.

При разработке целей развития группа экономических советников должна анализировать все потенциальные ресурсы, которые могут быть использованы для осуществления плана.

4.4.5. Разработка стратегии развития предпринимательства.

Существует три основных способа активизации экономической деятельности в сообществе:

удержание и расширение существующих фирм и предприятий;

оказание помощи новым фирмам и разработка программ развития для предпринимателей;

привлечение новых предприятий.

Исследование показало, что из трех вышеперечисленных способов активизации деятельности больше всего рабочих мест в сообществе создается благодаря расширению существующих и созданию новых фирм. Мы обсудим эти направления деятельности более подробно, так как зачастую местные правительства вынуждены для создания новых рабочих мест распределять

9

ограниченные средства фондов экономического развития с максимальной эффективностью.

Удержание и расширение существующих фирм и предприятий. Существует два возможных пути оказания помощи существующим фирмам. Первый заключается в том, чтобы уменьшить препятствия, мешающие расширению этих фирм, второй - стимулировать спрос на их продукцию. Обследование хозяйственной деятельности, в процессе которого анализируется деловая активность местных предприятий, может оказать неоценимую помощь при определении препятствий, которые необходимо преодолеть.

Существует четыре основных причины, которые мешают расширению деловой активности, и на которые часто указывают сами предприятия. К ним относятся:

отсутствие земельных участков;

нехватка рабочей силы;

отсутствие финансирования;

местный бюрократизм и недостаточная согласованность действий в вопросах, касающихся местного предпринимательства.

Однако, эти самые препятствия могут рассматриваться и в качестве потенциальных направлений развития, если местное правительство в состоянии разработать программы, которые помогут предприятиям справиться с существующим положением дел и начать развиваться.

Отсутствие земельных участков. Многие фирмы вынуждены покидать места своего расположения из-за отсутствия освоенных участков, на которых они могли бы разместить свои расширяющиеся мощности. Располагая данными о земле для освоения, местные правительства могут составлять ориентировочные планы развития территории на случай, если возникнет необходимость в строительстве коммунальных предприятий и дорог.

Ограниченность трудовых ресурсов. Многие компании, расширяющие свою деятельность, нуждаются в квалифицированной рабочей силе, которой может и не быть в сообществе. Если компания вынуждена ввозить рабочую силу в сообщество, чтобы заполнить имеющиеся рабочие места, то сообщество не получит никакой выгоды от подобного расширения деятельности компании.

9

В этой ситуации местное правительство вынуждено заниматься подготовкой местной рабочей силы. Программы обучения и подготовки должны быть привязаны к потребностям в рабочей силе местных предприятий и нацелены на обучение безработных для работы на вновь создаваемых рабочих местах. Помощь в этой сфере может оказываться со стороны местных профессиональных школ, обучающих безработных до необходимого уровня квалификации.

Отсутствие необходимых средств для новых и расширяющихся предприятий. Существующие источники финансирования скорее нацелены на обеспечение необходимыми средствами крупных и стабильно развивающихся компаний, в то время как для мелких фирм получить долгосрочные кредиты под низкие проценты для расширения их деятельности стало очень трудно. Современные регулирующие меры со стороны правительства, уровень процентных ставок, а также неконтролируемые цены способствуют тому, что банки воздерживаются от кредитования мелких фирм.

Местные правительства могут помочь развитию предпринимательства, разрабатывая программы по оказанию финансовой помощи новыми расширяющимся предприятиям. Существует много финансовых рычагов, которые используются для стимулирования развития бизнеса. Вот некоторые из них:

Необлагаемые налогом облигации промышленного развития;

Ипотечные поручительства;

Процентные субсидии;

Программы кредитования мелких предприятий частным сектором;

Инвестиционные компании по кредитованию мелкого бизнеса;

Использование зданий и сооружений, принадлежащих муниципалитетам, в качестве вложений в акционерный капитал;

Возобновляемые кредиты для финансирования расширения бизнеса.

Творческое и созидательное использование этих инструментов позволяет стимулировать местное развитие с низкими затратами. Помимо сбора информации и предоставления ее в доступной форме мелким предприятиям,

9

местные должностные лица могут играть ведущую роль при подготовке и утверждении различных программ кредитования.

Нормы местного регулирования, отсутствие механизмов быстрого принятия решений и заинтересованности руководителей местных правительственных структур. В сообществе собственники предприятий часто воспринимают местное правительство как бюрократическую, недоступную для общения структуру, которая не заинтересована в их благополучии. Нужно несколько раз позвонить, чтобы найти необходимого человека для получения информации, а также потерять много времени в офисах местного правительства, чтобы добиться нужного разрешения. Владельцу предприятия часто приходится сталкиваться с непонятно изложенными указами и инструкциями, а также с трудностями получения помощи в соответствии с существующими законами. Кроме этого, качество и объем предоставляемых городом услуг могут не удовлетворять потребителей, а все их жалобы на необходимость изменений могут остаться без внимания.

Подобная ситуация вынуждает местные правительства совершенствовать действующие нормативные документы, для этого надо предпринимать следующее:

Местные распоряжения и инструкции должны быть представлены в доступном для понимания виде;

Все распоряжения и инструкции, касающиеся мелкого бизнеса, следует хранить в одном месте централизованно и, если это возможно, все они должны войти в справочник или руководство по развитию бизнеса;

Должен быть бы разработан единый документ с перечислением всех необходимых платежей за пользование услугами.

Утверждение всех решений должно осуществляться одним правительственным подразделением, поскольку необходимо иметь комплексный ресурсный центр. Этот центр должен представлять собой организацию по сбору, классификации и распространению информации по всем действующим городским программам.

Необходимо создать межотдельский комитет экономического развития, в который вошли бы все, кто несет ответственность за выдачу разрешений на

9

всех этапах их рассмотрения. В группу разработчиков административных решений можно назначить определенного человека, который на всех этапах занимался бы выявлением потребностей и причин, тормозящих работу.

Отсутствие связи с местным бизнесом. Многие местные правительства в своем стремлении привлечь на свои территории новые производства забывают об уже существующих предприятиях. Их потребности в городских услугах не признаются и не удовлетворяются местными правительствами. Во многих случаях компании вынуждены покидать сообщество по причинам, которые могли бы быть рассмотрены и решены местным правительством, но оно последним узнает о них.

Чтобы справиться с подобным положением, местное правительство может ввести в действие программу удержания предприятий в сообществе. Помимо устранения причин, мешающих работе этих предприятий, предоставления им соответствующей рабочей силы и открытия финансирования, а также усовершенствования действующих инструкций, местные правительства могут использовать специальную программу, позволяющую выявлять потребности предприятий и состояние их дел.

Местные правительства могут также пользоваться материалами локальной статистики для определения того, какие сферы деятельности следует расширить. Быстро растущие фирмы могут быть объектом визитов городских чиновников, которые изучают возможности города по содействию их развитию.

Стимулирование предпринимательства. Поощрение развития новых фирм является главной целью стратегии развития предпринимательства. Расширение предпринимательской активности необходимо для обеспечения новыми рабочими местами выпускников школ и колледжей, а также тех, кто потерял работу в результате структурных сдвигов в местной экономике или по другим причинам. Главное преимущество политики “вскармливания” местных компаний состоит в том, что местное правительство не “обхаживает” компанию, разместившуюся в другом городе, заманивая ее благоприятными налоговыми условиями или возможностью заключения выгодных сделок. Рабочие места создаются непосредственно в сообществе.

Руководители отделов в местном правительстве должны принимать активное участие в создании благоприятных условий для роста новых фирм.

1

Выявляя предпринимателей, обладающих потенциалом для экономического роста, и оказывая им техническое содействие и финансовую помощь, а также предлагая им услуги, нацеленные на их поддержку, местные правительства увеличивают шансы выживания молодых фирм.

Существует несколько способов подобного “выявления” предпринимателей. К ним относится проведение форумов, помещение объявлений в газетах, регистрация всех предпринимателей в зависимости от того, какое место они занимают в местном бизнесе.

Потребности молодых фирм можно объединить в четыре основные группы:

капитал (рисковый, или венчурный, в акционерной форме);

менеджмент;

рынки;

рабочая сила.

Важно помнить, что при организации фондов венчурного капитала или фондов акционерного капитала, необходимо активно вовлекать в этот процесс местные финансовые институты. Это необходимо не только потому, что банки сами в состоянии оценить предпринимателей, с которыми непосредственно устанавливаются деловые контакты, но и потому, что они также знают, как помочь предпринимателям получить необходимые им кредиты. Кроме того, банки связаны с широким кругом других финансовых структур за пределами сообщества.

Другим видом услуг по поддержанию молодых компаний является помощь, оказываемая им в сфере управления. То, что очень значительная доля молодых компаний разоряется, связано с проблемами, возникающими в сфере их управления. Местные правительства могут принять участие в разработке учебных программ управления местных колледжей, в создании “инкубаторов” и особых “тепличных” условий для мелких фирм, а также в проведении съезда предпринимателей, во время которого местные бизнесмены могут встретиться с “неоперившимися” предпринимателями и оказать им помощь.

Привлечение промышленности. Хотя программы привлечения бизнеса вряд ли можно назвать основной точкой приложения усилий, направленных на

1

развитие местной экономики, все они в качестве составной части входят во многие программы развития, цель которых - диверсифицировать местную экономику. В целом все усилия по привлечению бизнеса должны основываться на анализе экономической базы и общих характеристик сообщества, и эти усилия должны быть направлены на избирательное привлечение быстрорастущих фирм, которые смогут извлечь выгоды из того, что им может предложить сообщество. Важно все время помнить, что в настоящее время “качество жизни” в сообществе для компании имеет такое же значение, как инфраструктура, транспорт, рабочая сила, налоги. Местные правительства должны критически оценивать внешний вид фасадов зданий в деловой части города, качество школ, уровень обслуживания, рекреационную инфраструктуру, поскольку они играют все большую и большую роль при принятии компанией окончательного решения о переезде.

Помня об этом, хорошая программа привлечения бизнеса должна включать следующие пункты:

Организацию четко спланированной выставки-презентации всех сторон хозяйственной деятельности сообщества;

Подготовку краткого резюме, содержащего все основные данные, характеризующие сообщество;

Обсуждение в доброжелательной и дружеской обстановке всех проблем сообщества с представителями деловых кругов и составление плана решения этих проблем;

Организацию поездки представителей группы советников по вопросам экономического развития по местам, к которым проявлен интерес со стороны потенциальных покупателей.

Чтобы программы развития осуществлялись, сообщества должны быть готовы к преодолению трудностей, которые могут возникнуть. О некоторых самых трудноразрешимых проблемах, таких как недостаточное финансирование, отсутствие земельных участков, плохое обслуживание, наличие неквалифицированной рабочей силы, недостаточно развитая инфраструктура, говорилось раньше. Однако одним из самых труднопреодолимых препятствий является отношение сообщества к проводимой политике, выражающееся в нежелании перемен. Жители,

1

чиновники, руководители предприятий, банки - все они могут сначала возражать против программ нового экономического развития, выдвигая свои причины того, почему они не могут осуществляться. Это обычное явление, и поэтому важно не только формировать отношение “могу - делаю” в группе экономических советников, но также стимулировать появление позитивного отношения к процессу преобразований в сообществе. Брифинги по ключевым проблемам, сообщения о состоянии дел, показ фотоматериалов, а также проведение общих собраний помогают информировать население и обеспечивать его поддержку в деятельности местного правительства, нацеленной на экономическое развитие сообщества.

4.5.Технологии стимулирования развития местного предпринимательства.

4.5.1. Корпорации экономического развития.

Во многих развитых странах местные власти, столкнувшись с проблемой уменьшения объема федеральных ассигнований, начали создавать корпорации экономического развития (Community development corporations). Это позволило управленческим структурам через них действовать в качестве инвесторов и гарантов на вложенный капитал, идущий на осуществление проектов совместно с частным сектором, как правило, в областях с высоким риском инвестиций. Определенное значение приобрела практика гарантирования частных займов бизнесу, для которых характерен низкий процент платежей и большая продолжительность сроков выплат или гарантий.

Корпорации экономического развития участвуют в финансировании строительства жилья, финансируют предприятия и осуществляют их финансовую поддержку с целью создания дополнительных рабочих мест для местного населения, предоставляют социальную помощь особенно в районах с высокой концентрацией низкодоходных слоев населения.

Корпорации экономического развития имеют в своем распоряжении значительные средства. Они предоставляют мелким компаниям ссуды на приобретение земельных участков, строительство новых предприятий или модернизацию существующих, покупку необходимых машин и оборудования. В состав корпораций экономического развития входят назначаемые или

1

избранные официальные лица, представители деловых кругов и общественных ассоциаций. Имеются штаты специалистов, осуществляющих исследования, планирование и контроль за использованием средств, выделенных по программам развития городов. Деятельности корпорации сводится к следующему:

рассматривают заявления, поступающие от местных органов власти на получение субсидий и кредитов;

помогают подготовить соответствующее обоснование под реализацию конкретных проектов;

координируют деятельность местных властей и частных предпринимателей в процессе планирования и осуществления мероприятий по разработке проектов;

проводят исследования по экономическим и социальным проблемам;

составляют прогноз развития данного района.

Корпорации экономического развития необходимые финансовые средства мобилизуют через получение кредитов и субсидий местными органами власти, которые поступают по программам министерства жилищного строительства и городского развития, Администрации малого бизнеса, Администрации экономического развития и от частных фирм, действующих в сфере промышленности, торговли и услуг.

Корпорации экономического развития осуществляют финансирование строительства отдельных объектов и создание деловых промышленных парков. Кредитование частных фирм, начинающих строительство или расширение предприятий на территории реконструируемых районов и районов развития, корпорации экономического развития осуществляют на льготных условиях со сроком выплат до 25-30 лет. Корпорации также выступают гарантами при кредитовании компаний частными банками.

4.5.2. Бизнес-инкубатор как инструмент содействия развитию муниципальной экономики.

Бизнес - инкубаторы — так за рубежом называют производственные центры, объединяющие начинающих предпринимателей или лиц, создающих

1

собственное предприятие, — известны давно. Главная их задача — помочь тем, кто открывает собственное дело, особенно в начальной стадии.

Интересна история возникновения инкубаторов бизнеса. Первые из них появились в Великобритании. Их провозвестниками были так называемые "творческие коммуны" архитекторов и дизайнеров, перестраивавших занимаемые ими здания так, чтобы создать оптимальную для творчества и взаимодействия среду. Сюда же относятся обновленные исторические здания, которые использовались под размещение мелких производств ремесленников и народных умельцев. Важно, что эти "коммуны" имели единое управление и определенный набор услуг коллективного пользования.

Следующая волна "инкубаторного бума" в Великобритании была вызвана экономическим кризисом, закрытием крупных производств. В 1975 году сталелитейная корпорация "Бритиш Стил" организовала специальную дочернюю фирму, в задачи которой входило создавать новые рабочие места там, где закрывались металлургические производства. Эта фирма строила многоофисные и производственные здания, предоставляла кредиты в целях поощрения безработных специалистов и рабочих открывать собственное дело. Работа шла в тесном взаимодействии с местными органами власти. Первое здание было открыто в 1979 году недалеко от Глазго, позже было введено в строй еще 9 зданий коллективного пользования поблизости от сталелитейных производств. "Бритиш Стил" назвала из "зонами новых возможностей".

Примеру этой компании последовали и другие, и не только в Великобритании. Среди них известные корпорации "Шелл", "Филипс", "Ай Ти Ти", здесь же Национальное управление угольной промышленности Великобритании (вспомните шахтерские протесты против закрытия шахт, забастовки, потрясшие Великобританию в начале 80-х годов). В Великобритании была даже принята национальная программа "малых цехов", которая, предусматривала ряд мер, направленных на вовлечение в это благородное начинание частного сектора. Очень скоро в подобную деятельность включились федеральные, региональные и местные органы власти, университеты и общественные организации самых разных стран.

Несмотря на приоритет Европы, наибольшее распространение, особенно после 1983 года, инкубаторы бизнеса получили в США. Можно назвать три

1

главные причины, которые способствовали их быстрому распространению в Соединенных Штатах.

Сотрудники бизнес - инкубатора подыскивают или сами сдают начинающим предпринимателям производственные помещения, оборудование, технику на выгодных условиях, а также предоставляют различные услуги (консультации, сопровождение и помощь в организации инфраструктуры). Бизнес - инкубаторы создают благоприятные предпосылки для развития малого бизнеса.

В условиях Молдовы бизнес - инкубаторы могут стать перспективным инструментом содействия развитию сегодняшней экономики. Во многих городах и районных центрах пустуют неиспользуемые производственные площади, порой неплохо технически оснащенные. Их можно было бы достаточно эффективно использовать, а не создавать новые производственные мощности, требующие больших инвестиций.

Какие шаги должна предпринять администрация города, чтобы на ее территории заработал бизнес-инкубатор?

Шаг первый: ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ

Создавая бизнес-инкубаторы, администрация преследует несколько целей:

укрепление муниципального хозяйства за счет целенаправленной поддержки малых и средний предприятий, а также начинающих предпринимателей и лиц, создающих свое дело;

быстрое предоставление промышленных площадей при сравнительно незначительных инвестициях за счет использования имеющейся и простаивающей в данный момент недвижимости;

демонстрация доброжелательного отношения к своим предпринимателям, что обычно приводит к улучшению инвестиционного климата в целом и привлечению капиталов извне.

Как уже было отмечено, главная задача бизнес-инкубаторов — улучшить начальные условия и перспективу выживания для лиц, создающих свое дело, и начинающих предпринимателей. Прием крепко стоящих на ногах предпринимателей малых и средних предприятий тоже возможен: это позволит

1

обобщить опыт предпринимательской деятельности и послужит на благо всем участникам.

Гибкая система аренды помещений и, возможно, оборудования, совместно используемые услуги, консультация при установлении контактов и заключении хозяйственных сделок, а также территориальная близость к таким же активным и динамичным молодым предпринимателям — это и есть помощь в преодолении трудностей начального этапа.

В общем и целом бизнес-инкубатор должен превратиться в привлекательный для предпринимательства Центр. В нем предприниматели находят не только подходящие промышленные площади, но и представляющую для них интерес инфраструктуру и целый ряд полезных в дальнейшем услуг. Наибольшую пользу предпринимателям в бизнес-инкубаторах приносят полная концентрация на предпринимательских задачах и снижение расходов на управленческий аппарат.

Однако бизнес-инкубатор в то же время — не «детская площадка» для предпринимателей. В первую очередь он стремится внедрить плодотворные идеи и технологии в продуктивные предприятия. Но, чтобы это свершилось, требуется долговременная и доверительная совместная работа между начинающими предпринимателями — с одной стороны, и руководителем бизнес-инкубатора и администрацией города — с другой.

Шаг второй: ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ПОМЕЩЕНИЯ ДЛЯ РАБОТЫ

Бизнес-инкубаторы выделяют своим клиентам помещения: производственные площади и офис, предусмотренные как для производства, так и для предприятий бытового обслуживания. Наряду с помещениями, в аренду могут быть предложены оборудование и техническое оснащение. Количество площадей должно быть достаточно для того, чтобы там могли разместиться 5–10 предпринимателей. Производственные помещения на каждую фирму должны составлять площадь примерно 150 кв. м., офис — по меньшей мере 20 кв. м. Большие заводские помещения разгораживают подвижными стальными перегородками. Это наиболее дешевый вариант, позволяющий свободно менять размер площадей. Помещение для переговоров, раздевалки, санитарные узлы, а также кухня и комната отдыха могут быть общими для всех предпринимателей данного бизнес-инкубатора.

1

Договор об аренде обычно заключают на срок не более 3 лет с возможностью продления в необходимых случаях еще на 2 года. Если позволяет площадь, можно предусмотреть и более длительные договоры об аренде. Однако в любом случае следует оговорить возможность расторжения договора, если помещения используются не по назначению. Назначение арендованных помещений должно быть письменно оговорено в приложении к договору об аренде. Не допускается сдача помещений в субаренду.

В принципе концепция бизнес-инкубатора не предполагает долговременных или безвременных договоров об аренде. Если предприятие в рамках бизнес-инкубатора прочно встает на ноги в течение 5 лет, то ему следует найти себе помещение вне инкубатора и освободить место для новой молодой фирмы. В зависимости от имеющейся в наличии площади и спроса на нее может быть рассмотрен и более длительный договор об аренде.

Решающим является вопрос об арендной плате. В первый год аренды она должна быть благоприятной для предпринимателя. Постепенно, в течение нескольких лет ее увеличивают до соответствующей рыночной цены.

1 и 2 годы аренды –

3 год аренды –

5 год аренды –

4 год аренды –

начиная с 6 года –

50% рыночной цены

70% рыночной цены

80% рыночной цены

90% рыночной цены

рыночная цена

Установление такой арендной платы поддержит предпринимателей в первые, самые тяжелые годы. Следует иметь в виду, что арендная плата может быть еще больше снижена для начинающих предпринимателей и повышена для уже ставших на ноги малых и средних предприятий.

Арендная плата в бизнес-инкубаторе, как правило, включает:

предоставление всех коммуникаций, подключение телефона;

использование совместных помещений (кухни, комнаты для переговоров и т.д.);

1

предоставление копировальной техники;

использование секретаря и ежедневное почтовое обслуживание;

консультации, посредническую деятельность и услуги со стороны руководства бизнес-инкубатора.

Аренда машин и технического оборудования оплачивается дополнительно в соответствии с установленной платой. Использование электроэнергии, воды и отопления тоже оплачивается дополнительно и, по возможности, в соответствии с индивидуальным потреблением, принимая во внимание занимаемую площадь и индивидуальные особенности, а также возможные затруднения.

Подводя итог этому разделу, нужно отметить, что бизнес-инкубатор не рассчитан на предоставление длительных льготных условий, он обслуживает предпринимателей в начальной фазе становления их предприятий.

Шаг третий: СОЗДАНИЕ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Кроме площадей для размещения производства и оказания услуг, бизнес-инкубатор представляет для предпринимателей:

современную производственную инфраструктуру с централизованным секретариатом, машинописной службой, телефоном и почтой;

современную коммуникационную технику, включая подключение к Интернету;

помещения для проведения переговоров и конференций;

помещения для отдыха, кухни и т. д.

Таким образом, предприниматель с самого начала находится в атмосфере, которая позволяет сосредоточиться на его собственных производственных задачах. Система организации бизнес-инкубатора, многократно усиленная за счет непосредственной близости других предпринимателей с аналогичными проблемами, в значительной степени снижает риск провала предприятия на начальном этапе. Организация предоставленной инфраструктуры финансируется в основном из средств, полученных от арендной платы, и только небольшая часть средств поступает из муниципалитета. Но, конечно, при умелой организации эксплуатационные расходы можно погасить за счет арендной платы.

1

Несомненно, хорошо отлаженная работа служб инфраструктуры создает для предпринимателя оптимальную финансовую ситуацию и не перегружает его чрезмерными фиксированными (постоянными, текущими) расходами.

Шаг четвертый: СЕРВИСНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ

Наряду со льготными условиями аренды помещений, особенностью бизнес-инкубаторов является также сервисное обслуживание начинающих предпринимателей.

Оно, как правило, включает следующие моменты:

посредничество в контактах с потенциальными деловыми партнерами, обществами, торговыми палатами и т. д.;

поддержка при решении административных и правовых проблем;

приобретение и предоставление инрформации по актуальным вопросам (специализированная печатная продукция);

подготовка и сопровождение при переговорах с банкирами;

повышение образовательного уровня в рамках предпринимательской деятельности (учебный курс, программа, включающий хозяйственные и правовые вопросы, например, ведение бухгалтерии, маркетинг и т. д.).

1

Глава 5. Коммуникация и Public-Relations в органах местного самоуправления.

5.1. Установления контактов с гражданами.

5.2. Развития связей с выборными должностными лицами.

5.3. Служащие местного правительства.

5.4. Работа со средствами массовой информации.

5.1.Установления контактов с гражданами.

В последние десятилетия изменилось как само понятие “местные жители”, так и круг задач, которые стоят перед местными правительствами. Это произошло благодаря развитию научно-технического прогресса, появлению новых средств связи, возросшей мобильности населения. Жители теперь меньше думают о том, как управляется их город, гораздо больше их заботит качество предоставляемых услуг, уровень преступности и конъюнктура рынка.

Для руководителей местного аппарата управления всех уровней граждане стали не просто налогоплательщиками и избирателями. Жители выступают еще и потребителями услуг, которые хотят получать достоверную информацию о проблемах внутреннего финансирования этих услуг за счет средств, получаемых местными правительствами в результате сбора налогов. Их не только расходование налоговых поступлений, но и то, какие группы граждан оказываются в наибольшей выгоде, почему происходит повышение платы за некоторые виды услуг и почему растут налоги.

Начали активно использоваться такие понятия, как цена, конкуренция, право потребителя выбирать, заинтересованность граждан в расширении ряда услуг и улучшении их качества. Отношения жителей - потребителей услуг и местных правительств стали складываться на основе концепции “управления качеством” (quality management). Для налаживания эффективного механизма предоставления услуг населению особенно важны следующие моменты:

постоянный мониторинг качества предоставляемых услуг;

высшая исполнительная власть должна принимать активное участие в процессе улучшения качества предоставляемых услуг;

1

необходимо оценивать эффективность функционирования системы предоставления услуг, сравнивая ее с действующими в этой сфере стандартами;

следует поддерживать постоянную связь с потребителями услуг, используя ее для принятия решений и выработки общих направлений политики в этой сфере.

Необходимо определить круг потребителей услуг, узнать, в каких дополнительных услугах нуждается население, а также сделать более совершенным механизм их предоставления. Это позволит рационально расходовать средства местных бюджетов, направляя их на развитие необходимых населению услуг.

Для прояснения общей ситуации на рынке услуг и прогнозирования перспектив его развития необходимо определить категории конкретных потребителей, ожидания потенциальных пользователей, требования, предъявляемые к качеству предоставляемых услуг и их объему, степень удовлетворенности ими. Следует решить, повышать ли налоги или вводить плату за пользование определенными видами услуг? Для этого нужно установить стоимость каждого вида услуг и определить, какая часть их стоимости компенсируется за счет местных налоговых поступлений.

Необходимо рассмотреть вопрос о возможной передаче функции предоставления услуг, предлагаемых местным правительством, частному сектору, а также проанализировать другие варианты с учетом существующих стандартов качества, которыми должны руководствоваться те, кто занимается обеспечением местного населения жизненно важными услугами.

Можно проводить социологические обследования основных групп потребителей услуг в условиях роста уровня обслуживания населения. Сами жители на все интересующие их вопросы, которые касаются особенностей функционирования городских служб, могут получить ответы через специальную систему связи с общественностью.

Чтобы повысить заинтересованность граждан в развитии их сообщества и заставить действовать совместно с местным правительством (круг интересов многих жителей ограничивается такими проблемами, как качество школьного образования, освещенность улиц и т.д.), необходимо составить текущий и

1

перспективный планы развития сообщества и ознакомить с ними жителей. В них должны быть учтены пожелания населения по всем вопросам развития сообщества. Планы должны быть изложены в доступной форме. Особое внимание следует уделить наиболее актуальным проблемам развития и подходам к их решению с учетом интересов всех сторон. Это достигается только в процессе совместной работы.

Стратегия развития, в основе которой лежит идея увеличения количества предоставляемых услуг и повышения их качества, становится основополагающей при разработке общей социально-экономической политики местного правительства и повышения эффективности его деятельности. Только благодаря совместным действиям местного правительства, представителей бизнеса и населения можно получить реальные положительные результаты. Для этого необходимо сделать контакты с населением регулярными. Для этого могут использоваться различные подходы, к числу которых относятся следующие:

проведение референдумов и социологических опросов жителей;

обсуждения предложений о возможном введении скидок на плату за предоставляемые услуги;

ежегодные отчеты местного правительства, которые публикуются в местной печати;

создание специализированных компьютерных, телефонных и телефаксных систем общения с жителями, используя которые, граждане могут передать свои пожелания и жалобы по всем вопросам внутренней жизни сообщества;

награды и премии, выдаваемые наиболее активным гражданам;

стимулирование развития сотрудничества между правительством города и общественными организациями жителей населенных пунктов;

создание благоприятных условий для участия граждан в работе советов, комиссий;

организация культурных мероприятий;

создание добровольных союзов активистов в поддержку политики, проводимой местным правительством;

1

развитие партнерских отношений местного правительства, бизнеса и населения;

налаживание связей с организациями местных предпринимателей.

5.2.Развития связей с выборными должностными лицами.

Управляющий местного правительства является высшим административным должностным лицом, ответственным перед советом за организацию управления делами, разработку направлений деятельности и осуществление общего надзора за функционированием структурных подразделений местного правительства. Управляющий может принимать активное участие в обсуждении проблем, способствующих достижению согласия и развитию сотрудничества всех сторон, заинтересованных в их разрешении. Подобные дискуссии помогают правительству при разработке их общей стратегии развития и прогнозировании последствий проводимой политики.

Управляющий местного правительства играет ключевую роль в процессе подготовки перспективных планов развития сообщества. Управляющий должен обеспечивать предоставление качественной информации совету по всем финансовым вопросам, включая и подготовку прогнозов относительно будущих потребностей в финансовых ресурсах, давать общие рекомендации совету по внутренним проблемам.

Законодательная власть может эффективно выполнять свои функции, если:

намечены цели развития сообщества;

определен круг услуг, предоставляемых населению;

приняты планы и программы достижения поставленных целей;

постоянно ведется наблюдение за качеством предоставляемых услуг;

выполняются общие руководящие функции;

разбираются конфликтных ситуации;

контролируется своевременность рассмотрения жалоб, поступающих от населения, и подготовка ответов на запросы граждан;

1

направляются своих представители законодательной власти на различные праздники для передачи собравшимся приветствий от имени совета.

Мэр выполняет функции главного координатора, стремясь к установлению взаимопонимания, сотрудничества между исполнительной и законодательной властями.

Большое внимание уделяется профессиональной подготовке членов совета. Управляющие местных правительств помогают членам совета (особенно это касается вновь избранных) ознакомиться со всеми действующими на местном уровне программами, их целями и функциональными особенностями. Они также помогают разобраться в сути вопросов, решение которых вызывает особые трудности у тех членов совета, которые раньше не занимались подобной деятельностью.

На местном уровне управляющие во время проведения специальных сессий ориентируют деятельность членов совета, помогая им найти правильные подходы к решению проблем. Во время таких сессий члены совета могут участвовать в дискуссиях, задавать вопросы, на которые они получают ответы от представителей департаментов. Готовятся специальные руководства, в которых содержится описание процедурных положений, наиболее важные постановления местного правительства. В период проведения сессий члены советов не только получают информацию о состоянии дел в сообществе, но и посещают объекты, которые строятся или уже построены на средства из местных бюджетов. Во время подобных поездок по территории сообщества представители исполнительной власти обсуждают этапы осуществления действующих программ, а также планы сообщества на будущее.

Одной из самых трудных проблем, с которой сталкивается управляющий местного правительства является предоставление членам совета объективной информации обо всем происходящем в сообществе. Управляющему следует взять на себя инициативу обратить внимание совета на проблему, вызывающую наибольшее недовольство граждан, и наметить пути ее разрешения.

Еженедельно представляются отчеты о состоянии работ, которые позволяют держать членов совета в курсе всех событий, происходящих в сообществе. В них содержатся сведения о проведении общих собраний,

1

изменениях в местном законодательстве и интересные факты из жизни сообщества.

Другим важным направлением обмена информацией и установления связи между исполнительными структурами власти и законодательной властью является рассмотрение претензий граждан и принятие решений по ним. Для лучшего понимания текущих проблем и выработки новых идей между должностными лицами управленческих структур и членами совета устанавливаются личные контакты в виде периодических встреч во время завтраков, обедов, обмена мнениями в процессе телефонных разговоров. Впоследствии это находит отражение в решениях совета, принимаемых во время заседаний.

Должностные лица должны следить за качеством информации по финансовым проблемам в сообществе, предоставляемой членам совета. Как правило, составляются ежеквартальные и ежемесячные отчеты, в которых содержатся сведения по расходным и доходным статьям местного бюджета, а также приводятся сравнительные данные по отчетным периодам за предыдущие годы, дается их анализ. Это позволяет прогнозировать финансовую ситуацию в сообществе. Данные по структуре бюджетных поступлений могут использоваться для привлечения внимания к тем проблемам, с которыми могут столкнуться сообщества. Также они позволяют наметить цели развития сообщества на перспективу.

Если в сообществе возникает экономическая, социальная или экологическая катастрофа, то официальные должностные лица должны энергично работать для разрешения сложившейся ситуации. Разрабатывается программа борьбы с бедствием, в осуществлении которой активное участие принимают законодательная и исполнительная власти. Происходят изменения в процессе обмена информацией и механизме принятия решений.

Официальные должностные лица встречаются в процессе совместной работы над проектом бюджета, для эффективной организации процесса управления развитием сообщества, совместного рассмотрения новых законодательных положений, анализа трудовых конфликтов. Вся используемая ими информация должна быть объективной и охватывать все стороны жизни в

1

сообществе, отражать различные мнения участвующих в процессе управления сторон.

5.3.Служащие местного правительства.

Управляющие должны считаться с мнением служащих и их идеями, развивать отношения партнерства, что в целом будет способствовать росту взаимопонимания и доверия сторон друг к другу. Одним из путей достижения подобной цели является программа развития взаимодействия, согласованности действий в работе служащих, благодаря которой достигается следующее:

создаются условия для открытого обмена мнениями и высказывания критических замечаний в адрес работы правительства;

предоставляется информация о деятельности местных муниципальных предприятий, которая необходима для лучшего понимания характера их работы и конкретных действий со стороны руководителей;

создаются условия, стимулирующие стремления служащих работать с наибольшей отдачей;

у служащих воспитывается чувство гордости за предоставление им важной информации и наделение их правом принимать решения;

максимально используются интеллектуальные способности служащих.

Служащие, хорошо информированные о состоянии дел в своем организационном подразделении, способны на большее, поскольку они понимают, как их усилия отразятся на общем состоянии дел. Однако не все управляющие хотят знать мнение своих служащих и считаться с ним.

Вся поступающая информация может быть разделена на следующие виды:

Информация о ходе выполняемых работ, которая отражает эффективность работы подразделения по достижению намеченных целей и поставленных задач; эта информация также необходима в случае внесения корректирующих положений в намеченный план работ и для поддержания взаимопонимания среди служащих;

Информация о важности и необходимости работы, выполняемой данным структурным подразделением;

1

Информация о перспективах работы данного подразделения;

Информация о стратегии развития сообщества в целом, о вносимых в нее изменениях;

Информация, способствующая расширению сотрудничества между служащими.

Управляющие должны создавать особый климат в коллективах, который стимулировал бы служащих предлагать новые идеи, способствовал бы созданию атмосферы взаимопонимания, разрешения конфликтов. Для этого необходимо, чтобы взаимопомощь, общение между служащими, обмен информацией и идеями стали принципом, на котором основывалась бы вся система управления организационным подразделением.

Однако желания участвовать в процессе обмена информацией еще недостаточно. Необходимо уметь пользоваться информацией: составлять деловые бумаги и документы, четко и в доступной для понимания форме выражать свои мысли, быстро просматривать информацию и находить самое главное. Необходимо совершенствовать свои индивидуальные методы обработки информации, развивать личные контакты с другими служащими, относиться ко многим вещам с юмором и терпением, допускать многовариантность подходов к решению той или иной проблемы, прислушиваться к мнению своих служащих.

В стратегии развития контактов руководителей с подчиненными должны учитываться интересы служащих. Проведения данной мероприятия обеспечивает:

служащие лучше осведомлены о положении дел и работают с большей отдачей;

возникает меньше непонимания между служащими разного уровня;

уменьшается отчужденность служащих;

среди служащих растет заинтересованность в результатах работы;

растет понимание общности личных интересов с интересами организации, в которой работают служащие.

Хорошо организованная стратегия развития контактов с подчиненными позволяет добиваться повышения ответственности, понимания приоритетности

1

стоящих перед служащими задач. Если управляющие хотят добиться увеличения производительности труда служащих, а также повысить удовлетворенность результатами их труда, то служащим необходимо предоставить следующее:

Должностные инструкции с подробным перечислением вопросов, по которым служащие имеют право высказывать свое мнение;

Ясно изложенные цели деятельности подразделения;

Описание приоритетных направлений деятельности;

Намеченные сроки достижения поставленных задач;

Подробное изложение сферы полномочий каждого должностного лица;

Требуемый уровень подготовки в соответствии с занимаемой должностью;

Объективные показатели, на основании которых подсчитывается эффективность работы служащих.

Одной из форм развития и налаживания контактов является непосредственный обмен информацией в процессе личных бесед. Необходимо больше уделять внимания своим служащим, посещая их и беседуя с ними на их рабочих местах.

Местные правительства издают сборники материалов, касающиеся разных проблем работы правительственных подразделений. В этих сборниках содержатся данные по структуре подразделений, изменениям в бюджетном финансировании, в характере предоставляемых услуг, в структуре занятости и доходах служащих, а также приводится перечень регулирующих положений, касающихся управления функциональными подразделениями.

5.4.Работа со средствами массовой информации.

Отношения местного правительства со средствами массовой информации могут развиваться на основе знаний особенностей развития средств массовой информации, характера их функционирования на местном уровне, уважения

1

взглядов представителей средств информации, даже если их мнение отличается от официальной точки зрения местного правительства.

Официальные должностные лица должны посвящать часть своего рабочего времени установлению контактов с представителями средств массовой информации. Отношения со средствами массовой информации должны строиться на основе специальной программы, предполагающей выделение определенных ассигнований на их развитие.

Программа развития информации должна учитывать необходимость сообщать гражданам обо всем происходящем в сообществе, поскольку они участвуют в процессе принятия решений и являются потребителями услуг, предоставляемых правительством города или села. Через средства массовой информации следует доводить до сведения жителей данные о том:

как обеспечиваются потребности в услугах;

насколько они соответствуют особенностям местного хозяйства;

какие услуги предполагается развивать в будущем;

каков квалификационный уровень персонала, занятого в системе предоставления услуг.

Для эффективного функционирования средства массовой информации нуждаются в получении достоверной и содержательной информации, а также установлении дружеских контактов и доверительных отношений с представителями местных правительственных структур, которые предоставляют эту информацию.

Предоставляя сведения средствам массовой информации, представители правительственных кругов должны руководствоваться следующими принципами:

честно высказывать свою точку зрения относительно любого события;

быть последовательными независимо от того, ”хорошие” или “плохие” новости предполагается сообщить;

быть уверенными в правдивости своего сообщения и искренними в общении с представителями средств массовой информации;

объективно оценивать сообщения, уже прошедшие через средства массовой информации;

1

сообщать свою точку зрения представителям средств информации.

Местное правительство может заранее назначать дни и время встреч с представителями средств информации, предоставлять график проведения основных мероприятий в городе, сообщать их повестку дня, предлагать материалы, в которых содержатся тексты выступлений на предстоящих дискуссиях. Таким образом корреспонденты получают возможность подготовиться к встрече с представителями власти, а впоследствии предоставить объективную информацию гражданам обо всем происходящем в структурах местной власти.

Эта информация помещается в местную прессу, транслируется по радио и телевидению. Одна и та же информация может передаваться в разное время, в разной форме и быть рассчитана на разную аудиторию слушателей и зрителей. Только интересная для многих и профессионально подготовленная на основе самых последних событий в сообществе и стране информация, касающаяся социально-экономических, политических проблем и представляющая большую важность и интерес, может привлечь внимание большой аудитории слушателей, зрителей, читателей.

Характер изложения информации, детализация фактов, стиль изложения - все это зависит от того, что и с какой целью необходимо представить вниманию публики.

Прежде, чем информация попадет в печать, будет передаваться по радио или телевидению, необходимо продумать, как по-новому рассказать об уже давно существующих проблемах, о том, как местное правительство занимается их разрешением, какие принимает программы, как собираются необходимые средства и, наконец, как правительство заботится о пожилых, бездомных, безработных, борется с преступностью, защищает интересы семьи.

Должностные лица в местном правительстве, работающие с прессой, должны помнить о возможных проблемах, которые могут возникнуть при общении с представителями средств массовой информации. Они должны знать положения ряда законов, таких как:

законы, защищающие свободу информации и право на невмешательство в частную жизнь;

1

законы, защищающие от клеветы и оскорблений;

законы, защищающие авторские права.

Должностные лица обязаны консультироваться с поверенными в делах (юристами) города при подготовке блоков специализированной информации, проектов заявлений, при заключении контрактов на предоставление услуг и выполнение определенных работ, а также других материалов, касающихся:

ведения переговоров между управляющим и представителями профсоюзных объединений трудящихся и бастующих рабочих;

обвинений в нарушении гражданских прав, незаконном увольнении рабочих и служащих;

рассмотрения судебных дел, в которых затрагиваются интересы местного правительства;

переговоров по поводу распределения или приобретения собственности.

1

Глава 6. Менеджмент общественных услуг

6.1. Управления общественными работами на местном уровне.6.1.1. Определения общественных робот.6.1.2. Организация общественных работ.6.1.3. Финансирование общественных работ.6.1.4. Планирование общественных работ.

6.2. Контракты на предоставление услуг.6.2.1. Вопросы управления контрактной деятельностью.6.2.2. Организация контрактного процесса.6.2.3. Методы проведения торгов.

6.3. Менеджмент муниципальной инфраструктуры.6.3.1. Проблемы развития инфраструктуры.6.3.2. Планирование и программирование инфраструктуры.6.3.3. Управления развитием инфраструктуры.6.3.4. Финансирования инфраструктуры.6.3.5. Техническое обслуживание и текущий ремонт

инфраструктуры.

6.1.Управления общественными работами на местном уровне.

6.1.1. Определения общественных робот.

Общественные работы делают возможным функционирование важнейших систем жизнедеятельности общества, можно отметить, что к общественным работам относят, как правило, строительство и эксплуатацию местными государственными структурами технических сооружений, а также приобретение и эксплуатацию производственного оборудования с целью осуществления общественных функций, в том числе по водо - и энергоснабжению, переработке отходов, оказанию транспортных и других услуг. Эксплуатацию инфраструктуры, менеджмент в сфере общественных работ должны осуществлять опытные и квалифицированные профессионалы, стремящиеся к наилучшему удовлетворению потребностей местного населения.

Специалисты по общественным работам, без сомнения, принадлежат к одной из древнейших профессий, возникшей раньше, чем были построены египетские пирамиды. Эти специалисты служат человечеству с тех пор, как люди стали жить в городах, покинув пещеры.

1

В Африке, Риме, Помпеях, Вавилоне и многих других древних городах еще за несколько веков до нашей эры было построено множество сооружений общественной инфраструктуры - дороги, мосты, каналы, акведуки, системы водоснабжения и канализации и т.д. В Китае и Египте еще в 2500 г. до нашей эры были проложены системы дорог. Тот факт, что многие древние сооружения общественной инфраструктуры используются и по сей день, свидетельствует об опыте, квалификации и таланте людей, которые их проектировали, строили, эксплуатировали и совершенствовали на протяжении веков.

Срок службы общественных сооружений зависит от мер по поддержанию их в рабочем состоянии, ремонту и другим подобным мероприятиям, которые проводятся лишь в том случае, если эти сооружения постоянно используются людьми, удовлетворяя жизненно важные общественные потребности. Древние сооружения общественной инфраструктуры пережили многие современные им памятники культуры именно потому, что они необходимы для удовлетворения насущных потребностей все новых поколений, которые продолжают обеспечивать их функционирование. Из Семи чудес Древнего мира сохранились лишь египетские пирамиды, в то время как многие древние сооружения общественной инфраструктуры (дороги, каналы, акведуки и т.д.), имеющие такой же или даже более солидный возраст, продолжают использоваться и поныне.

Современный менеджер общественных работ как никто другой в местном правительстве должен быть специалистом с разносторонним опытом. Он должен постоянно лично контактировать с мастерами, инженерами, рабочими, строителями, обеспечивающими ежедневное функционирование сооружений общественной инфраструктуры, почти ежедневно принимать оперативные решения и профессионально разбираться в технических аспектах водоснабжения, системы канализации, сбора мусора и т.д.

Применяя новейшие технические достижения, менеджеры по общественным работам совершенствуют методы развития и реконструкции канализационных систем, сбора мусора и утилизации твердых отходов, реконструкции мостов, контроля дорожного движения, охраны окружающей среды и т. д. Менеджеры общественной инфраструктуры используют новые методы управления кадрами, составления бюджета, финансовой отчетности и

1

контроля, а также планирования землепользования. В дополнение к этим традиционным обязанностям менеджеры по общественным работам начинают выполнять и новые, ранее не свойственные функции, связанные с решением проблем межличностных отношений, работой с группами жителей, сопоставлением государственных и частных затрат, сдачей в аренду оборудования и т.д.

В современных условиях частым явлением стала приватизация некоторых видов общественных работ, т.е. передача их исполнения частным подрядчикам на основе контрактов с местным правительством. Контракты могут касаться большинства общественных услуг - водоснабжения, канализации, защиты от пожаров и т.д.

Частный подрядчик может обеспечить предоставление услуг с меньшими издержками, чем местные государственные структуры, так как имеет возможность нанимать работников по более низкой цене, использовать труд частично занятых и сезонных рабочих в периоды роста спроса на соответствующие услуги, обеспечивать экономию на масштабах и т. д. При заключении такого рода контрактов необходимо не только сопоставлять затраты государственных и частных исполнителей, но и учитывать законодательные ограничения, наличие квалифицированных подрядчиков, качество предоставляемых услуг, условия коммерческих договоров и т.д.

Что касается подготовки кадров, то можно отметить постоянный рост требований к уровню образования лиц, занятых в сфере предоставления общественных услуг. Он вызван усложнением использования техники, ростом числа специальных округов, ужесточением контроля за качеством окружающей среды, применением компьютерных систем, а также необходимостью иметь дело со все большим числом групп и организаций.

6.1.2. Организация общественных работ

Из-за разнообразия функций, выполняемых департаментами общественных работ различных местных административных образований, трудно проводить сравнение их деятельности. Тем не менее функции этих департаментов можно разделить на:

обеспечивающие развитие (developmental)

1

текущую эксплуатацию (operational).

Специфическая структура большинства общественных работ отражена в их организационных схемах.

Департамент общественных работ состоит из двух крупных подразделений. Одно из них занимается проблемами развития (development branch), а другое - текущими вопросами эксплуатации (operational branch). Первое подразделение включает три отдела (инженерный, строительный и транспортный) и занимается планированием, проектированием, строительством и отчасти эксплуатацией объектов инфраструктуры. Его деятельностью может руководить помощник директора департамента. Второе подразделение состоит также из трех отделов, отвечающих соответственно за содержание улиц, за парк транспортных средств и коммунальные услуги. Его деятельность также может контролироваться помощником директора департамента.

Организационной альтернативой единого департамента общественных работ может быть создание отдельных департаментов, отвечающих за предоставление различных общественных услуг. Так, департамент местного развития (community development) может осуществлять руководство деятельностью по планированию развития местного сообщества, включая планирование землепользования, зонирование, транспортное обслуживание и т. д. Главная задача такого департамента - разработка эффективной программы технической модернизации, которая может быть осуществлена в течение ближайших 5-7 лет. Кроме того, в его функции может входить привлечение частных фирм на территорию данной административно-территориальной единицы для обеспечения нужд развития.

Частым явлением стало объединение в отдельный департамент городских услуг, приносящих доходы в местные бюджеты. Такие доходы должны учитываться отдельно для обеспечения данных услуг.

Департаменты общественных работ местных правительств взаимодействуют со многими частными компаниями сферы электро- и газоснабжения, телефонными компаниями, фирмами кабельного телевидения и т. д. Эти компании предоставляют необходимые городу услуги, размещая в нем свои производственные мощности. Вопросами координации усилий для обеспечения правильного размещения таких мощностей занимаются советы по

1

размещению и координации коммунальных услуг. Кроме того, целесообразно заключать долгосрочные соглашения между городом и соответствующими компаниями с указанием обязанностей по содержанию мощностей этих компаний.

Если правительства разных уровней отвечают за предоставление одного и того же вида услуг, необходима координация их действий во избежание дублирования.

6.1.3. Финансирование общественных работ.

Правительства существуют для того, чтобы оказывать услуги, которые не может или не хочет предоставлять частный сектор. По мнению американского экономиста Р.Масгрейва (Richard Musgrave), правительство осуществляет три экономические функции:

стабилизации (stabilization), предполагает поддержание экономического роста для сдерживания безработицы и инфляции и повышения уровня жизни;

распределения (distribution), распределения - перераспределение богатства для обеспечения минимального стандарта уровня жизни граждан.

размещения (allocation), является основной заботой местных правительств.

Первые две функции обычно осуществляет центральное правительство, а не местными административно-территориальных единицами. Суть третьей функции состоит в предоставлении «социально желательных товаров и услуг». Нельзя рассчитывать на то, что частный сектор обеспечит предоставление в адекватном объеме определенных товаров и услуг (таких, как полицейская охрана, защита от пожаров, транспортные услуги и т.д.), поскольку их производство не приносит частным фирмам достаточной прибыли.

Две особенности характерны для общественных товаров и услуг:

Во-первых, их потребление возможно и без оплаты (например, нельзя проконтролировать посещение государственных парков).

1

Во-вторых, ими могут одновременно пользоваться много людей (например, по улицам передвигаются в одно и то же время и пешеходы, и автомобили).

Если обе эти особенности присущи данному виду товаров или услуг, то он является чисто «общественным», а его производство обычно финансируется за счет налогов; если же лишь одна из этих особенностей - то данный вид товаров или услуг может финансироваться за счет взимания платы за пользование с потребителей.

Администратор общественных работ должен знать обо всех источниках доходов, за счет которых финансируется местное правительство. Местные доходы формируются за счет двух основных источников - налогов и неналоговых поступлений.

Неналоговые поступления - это межправительственные трансферты и различные платежи (за лицензии и разрешения, за предоставляемые местным правительством товары и услуги). С ростом финансовых трудностей местных бюджетов плата за услуги становится все более важным составным элементом их доходной части. В результате введения финансовых ограничений поступления от платы за услуги часто остаются единственным значительным источником доходов местных правительств.

6.1.4. Планирование общественных работ

Теоретически процесс планирования можно представить состоящим из пяти стадий:

определение основных целей;

изучение и анализ;

подготовка плана или разработка политики;

выполнение плана;

мониторинг и обратная связь.

На практике традиционное городское планирование (как и планирование общественной инфраструктуры) обычно состоит из трех стадий:

изучение данных о тенденциях землепользования, численности населения, занятости и изменений дорожного движения;

1

прогнозирование спроса;

планирование мощностей и услуг в объеме, достаточном для удовлетворения будущего спроса.

Этот процесс сходен с прогнозированием рынка, осуществляемым частными фирмами. Традиционный метод планирования страдает многими недостатками. Так, он не учитывает в достаточной мере взаимозависимость между различными городскими системами, а также ответственность местных властей за определение будущего развития города.

Ныне планирующие агентства переходят от теоретического и традиционного планирования к использованию более эффективного многоступенчатого планирования.

Первая ступень этого процесса - проведение инвентаризации и анализ тенденций, т.е. такая же, как и в традиционном планировании.

Однако вторая ступень уже строится по-другому: прогнозы рассматриваются не как нечто данное, а как картина того, что произойдет при определенных условиях, поэтому местное сообщество может оценить все плюсы и минусы определенного прогноза.

Третья ступень - определение целей и задач. Во многих местных сообществах при их формулировке учитывается мнение не только руководителей, но и местных жителей и представителей делового мира.

Четвертая ступень - это выработка альтернативных вариантов политики и планов.

Пятая ступень - сравнение и оценка альтернативных планов с исследованием таких показателей, как финансовые возможности, степень соответствия целям местного сообщества, приемлемость для местных жителей, правовые и социальные препятствия осуществлению плана, дополнительная нагрузка на ограниченные мощности местной инфраструктуры.

Шестая ступень - выбор наиболее приемлемого плана.

Седьмая ступень - подготовка детальных планов для различных составляющих общего плана, мощностей местной инфраструктуры и программ.

Восьмая ступень - осуществление планов с привлечением как государственных, так и частных средств. Реализация планов невозможна без

1

регулирования, создания стимулов и кооперации. Последняя ступень, которая распространяется, по сути, на весь процесс планирования, -постоянная оценка всего процесса в целом.

Результатом процесса планирования является составление следующих типов планов.

I. Общий план включает основные направления политики землепользования (для местных жителей, частных торговых и промышленных фирм, общественных учреждений) и другие общие вопросы развития общественных структур. В последнее время такие планы стали называть стратегическими. В крупных административных единицах такой план состоит из нескольких томов. План охватывает весь город и его пригороды и имеет долгосрочный характер (иногда его рамки не ограничены во времени). Он является всеобъемлющим, потому что взаимоувязывает долгосрочные цели с ростом населения, экономическим развитием, использованием земли, развитием транспорта и других объектов общественной инфраструктуры. В данном плане рассматриваются главные проблемы роста (или спада), стоящие перед городом, указываются основные тенденции, заслуживающие внимания с точки зрения возможностей проведения различных программ (как общественных, так и основанных на взаимодействии общественного и частного секторов). Хорошо составленный план должен указать из взаимосвязи между различными городскими системами или частями города, а также на связь между экономическим и социальным развитием и общественной инфраструктурой.

II. Планы систем, относящихся к вопросам землепользования - систем канализации; водоснабжения; развития транспорта, массового транзита и содержания улиц; твердых отходов; парков и других рекреационных объектов; библиотек; государственной администрации; полицейской охраны; пожарной службы; здравоохранения; сооружений и мощностей общественной инфраструктуры; развития культуры; индустриального развития. Именно с этими планами наиболее часто имеют дело менеджеры общественных работ. Однако с точки зрения политики стратегического планирования данные планы имеют существенные недостатки:

1

Во-первых, системные планы основываются на прогнозах численности населения и тенденциях землепользования, а не на утвержденной политике планирования, что ставит под сомнение исходные предположения.

Во-вторых, некоторые системные планы не уделяют должного внимания их финансовой обеспеченности.

III. Планы районов содержат много детализированной информации, касающейся отдельных географических частей города. Наиболее часто составляются планы центрального делового округа; кроме того - планы промышленных округов, общественных и культурных центров и т.д. Эти планы рассматривают специфические проблемы отдельных районов и содержат предложения об их будущем развитии.

IV. Планы подсистем это детальные инженерные планы для важнейших элементов различных городских систем (планы строительства канализационных сетей, продолжения улиц и т.д.).. Эти планы должны быть учтены в программе технической модернизации с указанием источников финансирования.

V. Планы размещения касаются отдельных объектов инфраструктуры (библиотека, пожарная станция, и т.д.), для возведения которых требуется покупка земли, составление архитектурных и инженерных планов, включение в программу капиталовложений. Может потребоваться проведение общественных слушаний по проблеме выбора места для различных объектов, а также координация этих планов с планами местного развития.

При составлении любых планов необходимо четко соблюдать требования законодательства и соответствующих судебных решений. Кроме того, следует учитывать политические, социальные, экономические и финансовые аспекты местного развития, взаимоотношения с вышестоящими правительственными структурами, а также требования охраны окружающей среды.

Для осуществление планирования менеджеры общественных услуг пользуются следующими инструментами планирования:

Департаменты планирования в местных правительствах уделяют большое внимание зонированию (zoning), которое является одним из самых эффективных инструментов планирования. С помощью зонирования не только

1

выполняется общий план, но и осуществляется регулирование частной собственности в соответствии с общепринятыми ценностями местного сообщества. Зонирование предполагает разделение города на географические округа и регулирование в рамках этих округов:

использования земли и строений;

высоты, ширины и длины зданий и сооружений;

площади, которую могут занимать строения в рамках частных владений, минимального расстояния между строениями, между строениями и границами владений, а также размера обязательного свободного пространства;

плотности населения путем ограничения типов и числа жилищ;

установления различных стандартов местного развития.

Зонирование позволяет местным властям выполнять требования законодательства, обеспечивающего охрану здоровья и безопасности граждан, а также их благосостояния.

Другим инструментом планирования является регулирование раздела земли (land subdivision regulation), т.е. процесса превращения свободных необработанных земель в площади для строительства. Менеджер общественных работ обычно активно участвует в данном процессе, который регулирует размещение и проектирование развития общественной инфраструктуры.

Еще одним инструментом планирования являются программы технической модернизации (capital improvement programs), представляющие собой рассчитанные на 5-6 лет планы развития мощностей общественной инфраструктуры. Составление таких планов необходимо для обеспечения функционирования и расширения мощностей инфраструктуры, эффективного управления ее развитием и участия граждан в решении городских проблем

Возможности применения рассмотренных в данной главе методов, типов и инструментов планирования зависят от размеров местных административных образований, экономических условий и перспектив роста, местных политических традиций и особенностей местного управления. Все большее

1

влияние на деятельность местного правительства в сфере планирования и развития общественной инфраструктуры будет оказывать нехватка ресурсов.

6.2.Контракты на предоставление услуг.

6.2.1. Вопросы управления контрактной деятельностью.

Основные преимущества передачи контрактов на предоставление местных услуг другим организациям состоит в экономии финансовых средств местных бюджетов. Такая экономия обусловлена во многом тем, что у местного правительства отпадает необходимость нанимать на целый год и на полную ставку работников, которые будут выполнять лишь сезонные работы (уборка снега, косьба, содержание плавательных бассейнов). Часто контракты заключаются для удовлетворения периодически возникающих потребностей в специализированных услугах архитекторов, инженеров, консультантов. Почти каждое местное правительство заключает временные контракты на выполнение сезонных работ или осуществление специальных проектов, которые не могут быть реализованы лишь собственными усилиями работников местной государственной структуры.

Все большее количество услуг государственного сектора ныне предоставляется частными подрядчиками на контрактной основе. Наиболее распространенным в контрактной деятельности местных органов власти является предоставление контрактов на ремонт автомобилей и оборудования, косьбу, предоставление услуг высококвалифицированных специалистов, трудоемких неквалифицированных услуг, а также услуг по охране и т.д.

Контрактная деятельность местных органов власти, в частности передача частным фирмам контрактов на оказание различных услуг, и впредь будет оставаться важным механизмом предоставления местных услуг. Преимущества такого рода контрактной деятельности - в случае ее эффективного планирования и организации - значительно превосходят недостатки, присущие любой форме приватизации. Главным для управляющего местной государственной структурой является выбор такого варианта контрактной деятельности, который наиболее соответствует типу данного местного органа

1

власти и сложившемуся в нем стилю управления, особенностям местного законодательства, имеющимся финансовым и кадровым ресурсам.

От эффективности участия управляющих местных органов власти в контрактном процессе во многом зависит успех всей контрактной программы.

Сама контрактная программа, как правило, включает три стадии:

планирование;

торги;

управление контрактом.

На первой из них обычно редко требуется участие главного управляющего, который получает информацию о соответствующих планах из отчетов сотрудников. Наиболее вероятным является его участие на втором этапе контрактного процесса - в торгах. На третьем этапе главный управляющий в основном занят изучением отчетности, причем той, которая касается в первую очередь важнейших проблем или потенциальных трудностей.

Если местные власти не могут нанять опытные кадры или финансировать подготовку своих сотрудников в области контрактной деятельности, то может потребоваться активное участие главного управляющего во всех трех стадиях контрактного процесса. Чаще всего эти управляющие участвуют в контрактном процессе выборочно, беря под свой контроль лишь те контракты, которые либо инициированы руководящим органом, либо заметно влияют на положение местных жителей, либо имеют большое значение для деятельности местных органов власти в целом.

Случается, что местные власти заключают с другими организациями контракты на оказание услуг в “пожарном” порядке, пытаясь таким образом быстро решить возникающие кадровые или бюджетные проблемы. Однако большинство контрактов заключаются не наспех, а планируются заранее. Иногда подготовительный период (с момента начала планирования до подписания контракта) растягивается на год и более.

Продолжительность этого периода зависит от сложности контракта, его влияния на занятость служащих местных органов власти и наличия квалифицированных подрядчиков. Так, когда местные власти стремятся не

1

допустить увольнения местных служащих в случае заключения контракта на оказание услуг, цикл планирования может увеличиться на год. Увеличение подготовительного периода возможно и в тех случаях, когда подрядчику потребуется дополнительное время (от полугода и более) для заказа и приобретения специализированного оборудования, необходимого для выполнения контракта.

Главный управляющий должен учитывать, что выборные официальные лица, руководители подразделений местных органов власти и управляющие среднего звена, служащие местного правительства, профсоюзные организации и местные жители по-разному относятся к контрактному процессу.

Выборные официальные лица отдают себе отчет в том, что хотя в случае заключения контракта обязанности по оказанию местных услуг и переходят к подрядчику, именно руководящий орган и главный управляющий местной структуры несут финансовую и политическую ответственность за предоставление этих услуг. В обязанности управляющего входит информирование местных выборных официальных лиц о состоянии контрактной программы.

Руководители подразделений и управляющие среднего звена местных органов власти часто весьма негативно относятся к контрактной программе, осуществление которой, по их мнению, может ослабить их влияние или изменить давно сложившуюся структуру подразделения.

Следует информировать работников местных структур и профсоюзные организации о проектах контрактных программ и стимулировать их участие в этих проектах. Возможно, что, если они подадут заявку на участие в торгах, то рассматриваемые услуги будут предоставляться самими местными структурами, а не внешним подрядчиком. Многие местные власти придерживаются политики недопущения увольнения своих работников в результате заключения контракта с внешним подрядчиком. Когда ожидается, что контракт на предоставление услуг может оказать негативное влияние на занятость работников местных структур, начало его осуществления отодвигается на полгода-год. За это время есть возможность переобучить кадры, кроме того, может произойти процесс “нормального” отсева сотрудников. Некоторые местные правительства требуют, чтобы подрядчики

1

обеспечивали в течение определенного минимального срока занятость вытесненных работников местных структур. Это не всегда просто, поскольку у частного подрядчика свои требования к квалификации персонала. Переподготовка государственных служащих с тем, чтобы их квалификация соответствовала требованиям частного партнера, может привести к тому, что стоимость контракта превысит затраты на предоставление соответствующих услуг самими местными структурами. Число претендентов на получение контракта уменьшится, если от потенциальных подрядчиков будут требовать обеспечения занятости всех вытесняемых государственных служащих. Более целесообразно требовать от подрядчика, чтобы при найме работников для выполнения контракта он отдавал предпочтение квалифицированным муниципальным служащим.

Отношение жителей к заключению местными властями контрактов с частными фирмами на предоставление услуг обычно является выжидательным. Местные жителям все равно, государственный или частный сектор предоставляет им ту или иную услугу. Для них важно удовлетворительное обслуживание по разумной цене. Наибольшее внимание местных жителей может привлечь передача контрактов частным фирмам по уборке мусора, содержанию мест отдыха, по предоставлению социальных услуг (услуги инвалидам, престарелым или бездомным). При планировании контрактной деятельности в этих сферах необходимо интенсивное взаимодействие с заинтересованными группами местных жителей.

При заключении контрактов используются разные методы торгов - конкурентные закрытые торги, конкурентные торги и многоступенчатые торги. Выбор метода заключения контракта во многом зависит от того, что является в данный момент более важным для местных властей - качество предоставляемых подрядчиком услуг или их цена.

Пока контрактный процесс еще находится в стадии планирования, местные власти должны определить, есть ли на местном рынке потенциальные подрядчики, подходящие для предоставления определенных услуг, т.е. есть ли на рынке достаточная конкуренция. Необходимая информация может быть получены на основе изучения списков потенциальных подрядчиков, составленных отделом снабжения местного правительства, а также тем его

1

подразделением, которое отвечает за предоставление рассматриваемых услуг, и структурными подразделениями близлежащих местных органов власти. В результате должен быть составлен перечень фирм, которым следует разослать запросы относительно их желания участвовать в торгах за получение контракта на предоставление определенных услуг. В письме должно содержаться описание предполагаемого объема работ. В это время вопрос о ценах еще не стоит. Изучение полученных ответов должно показать, если ли достаточная конкуренция в сфере предоставления данных услуг.

Если у местных властей близлежащих территорий уже имеется опыт заключения контрактов на предоставление услуг, следует воспользоваться таким опытом, изучив соответствующие документы.

Ныне местные власти широко используют практику внутренних торгов (in-house bidding), предполагающую сравнение цены предоставления определенных услуг самой государственной структурой и частной фирмой. В этом случае местное правительство выступает в качестве равноправного участника торгов за получение права на оказание определенных местных услуг.

Для оценки целесообразности заключения контракта на предоставление какого-либо вида услуг используется практика “пилотных проектов” (pilot projects`). Она предполагает заключение с частными фирмами контрактов (на три, шесть или двенадцать месяцев) на частичное предоставление каких-либо услуг. Эти проекты позволяют оценить деятельность подрядчика, подготовиться к переходу на полномасштабный контракт, а также дают простор прямой конкуренции по цене и качеству между государственными и частными исполнителями. “Пилотные проекты” обычно применимы к услугам, которые предоставляются не в одном, а в нескольких местах данной территории.

Если осуществление “пилотного проекта” свидетельствует о целесообразности заключения полномасштабного контракта, главный управляющий должен решить, со сколькими подрядчиками будет заключен контракт. Он может быть заключен с одним или несколькими подрядчиками - после предварительного “разделения” на части данной сферы обслуживания (по географическому или функциональному признаку). Такое разделение может обеспечить определенную подстраховку в случае невыполнения одним из

1

подрядчиков своих обязательств, а также большую конкуренцию и большие возможности для мелкого бизнеса.

На случай невыполнения частным подрядчиком своих обязательств по оказанию услуг, соответствующие структурные подразделения местного правительства должны быть готовы возобновить предоставление этих услуг.

Что касается юридических аспектов контрактного процесса, то местные власти должны обратить особое внимание на необходимость точного соблюдения всех процедурных требований. Нарушение процедуры контрактного процесса - наиболее частое обвинение в адрес местных властей со стороны участников торгов.

В условиях сокращение местной финансовой базы и роста спроса населения на услуги местные руководители должны детально изучить все аспекты заключения контрактов с частными фирмами на предоставление этих услуг с тем, чтобы обеспечить эффективность контрактного процесса.

6.2.2. Организация контрактного процесса

Одна из важнейших задач, стоящих пред главным управляющим местных органов власти, - выбор организационной модели контрактной программы. Существуют три модели организации контрактной программы:

Централизованная;

Децентрализованная;

Комбинированная.

Выбрать одну их них следует уже в начальной стадии планирования. Централизованная модель не предусматривает участия подразделений местных органов власти в управлении программой, в соответствии же с децентрализованной моделью эти подразделения целиком отвечают за определенную контрактную программу. Выбор той или иной модели зависит от многих факторов - особенностей стиля управления в данном местном органе, наличия финансовых средств, квалификации сотрудников различных его подразделений, масштабов контрактной программы.

Весьма сложным делом является подбор кадров, способных обеспечить функционирование выбранной модели. Лишь в некоторых местных органах

1

власти есть кадры, способные разработать и осуществить контрактную программу.

Централизованная модель предполагает руководство контрактной программой из единого центра, стандартизованный мониторинг ее осуществления всеми подразделениями, который обеспечивает управляющего объективной информацией о состоянии каждого контракта и всей программы в целом. Централизация желательна в том случае, когда данное подразделение местных органов власти не имеет опыта управления контрактными программами, а также когда местные власти заключают контракты на предоставление услуг в новых сферах или инициируют “пилотные” программы. Централизованная модель эффективна на то время, пока сотрудники определенного подразделения местных органов власти проходят подготовку в сфере управления контрактной деятельностью; по завершении периода такой подготовки, управление контрактом должно перейти в их руки.

При использовании централизованной модели обычно возникают две проблемы: недовольство служащих местных органов власти и плохая организация управления. Менеджеры подразделений могут быть недовольны тем, что их отстранили от руководства программой, ранее бывшей в сфере контроля данного подразделения. Такое недовольство может отрицательно сказаться как на работе самих менеджеров, так и на их взаимоотношениях с руководителями контрактной программы и с их подрядчиком. Плохая организация управления централизованной контрактной программой может быть следствием того, что менеджер контракта бывает не знаком с практикой предоставления услуг местной государственной структурой. Решение двух этих проблем может быть обеспечено путем комбинации двух моделей - централизованной и децентрализованной.

В соответствии с централизованной моделью, менеджер проекта подотчетен главному управляющему, но имеет большую свободу в принятии решений по контрактной программе. Менеджер проекта прямо контролирует деятельность менеджера по контрактам, который имеет достаточно полномочий для эффективной организации контрактной программы. Он также является связующим звеном между подрядчиком и тем подразделением, которое ранее

1

оказывало услуги, контракт на предоставление которых получил данный подрядчик.

Децентрализованная модель - в отличие от централизованной - часто предполагает отсутствие должности главного менеджера по контрактам. Его функции осуществляет менеджер по контрактам в каждом подразделении, который подотчетен руководителю соответствующего подразделения и получает инструкции по вопросам контрактной программы от юридического, финансового, снабженческого и аудиторского подразделений. Если подразделение не может имет собственного менеджера по контрактам (занятого полный рабочий день). Его обязанности делегируются контрактному сектору отдела снабжения.

Комбинированная модель. Местные власти часто используют гибкую комбинированную модель, сочетающую элементы и централизованной, и децентрализованной моделей. Комбинированная модель предполагает, с одной стороны, предоставление самостоятельности тем подразделениям местных органов власти, которые в состоянии сами осуществлять управление контрактными программами, а с другой стороны, руководство со стороны главного менеджера по контрактам соответствующей деятельностью тех подразделений, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять управление контрактной программой.

Что касается подбора кадров для управления контрактными программами, то они могут быть найдены из числа сотрудников данной государственной структуры. При этом даже наиболее квалифицированные из них должны пройти специальную подготовку в области контрактного менеджмента. Общая черта всех успешно осуществленных контрактных программ - хорошая подготовка членов “контрактной команды” местного правительства к деятельности по организации контрактного процесса. Эта подготовка может быть обеспечена как внешними консультантами, так и собственными силами данной государственной структуры.

6.2.3. Методы проведения торгов.

1

Как правило, используется три метода проведения торгов: конкурентные закрытые торги (competitive sealed bidding), конкурентные переговоры (competitive negotiation) и многоступенчатые торги (multistep bidding).

Конкурентные закрытые торги проводятся наиболее часто при заключении контрактов на предоставление большей части трудоемких или общих услуг. Эти услуги уже давно оказываются местными структурами, поэтому власти могут четко определить требования, предъявляемые к потенциальному подрядчику относительно объема и качества этих услуг. Местное правительство подготавливает и рассылает заинтересованным подрядчикам детальную спецификацию. Контракт будет заключен с тем подрядчиком, который обеспечит оказание услуг по наименьшей цене.

У этого метода есть несколько преимуществ.

Во-первых, на время действия контракта местное правительство снимает с себя ответственность за возможный рост затрат на предоставление услуг. Решать эту проблему будет подрядчик.

Во-вторых, между подрядчиками возникает лишь ценовая конкуренция.

В-третьих, сам процесс выбора подрядчика понятен и прост.

К недостаткам данного метода можно отнести следующее.

Во-первых, местные власти должны четко определить требования к предоставляемым услугам, которые не могут быть изменены или стать предметом переговоров после окончания торгов.

Во-вторых, в условиях ограниченного рынка когда лишь одна или две фирмы представили предложения, соответствующие требованиям контракта) предложенные цены могут быть не самыми выгодными для местного правительства.

Второй метод - конкурентные торги - используется при заключении контрактов на высокотехнологичные услуги, на услуги, требующие участия высококвалифицированных кадров (контракты в сфере медицинского обслуживания или социальных услуг), на услуги архитекторов, инженеров и других специалистов. В соответствии с процедурой торгов контракт предоставляется подрядчику, который предлагает условия, обеспечивающие наилучшее сочетание приемлемых “цены, опыта и качества” предоставляемых

1

услуг. Таким образом наиболее низкая цена предоставляемых услуг - не единственный критерий выбора подрядчика.

Данный метод используется в том случае, когда:

местные власти не могут точно и полно описать круг обязанностей подрядчика;

услуги могут быть предоставлены несколькими способами, каждый из которых является приемлемым;

вопросы квалификации подрядчика и качества предоставляемых услуг более важны, чем контрактная цена;

заявки потенциальных подрядчиков могут содержать предложения об уровне обслуживания, которые могут отличаться от запрашиваемого, что требует ведения дополнительных переговоров о ценах, чтобы “уложиться” в отпущенные на контракт средства.

Потенциальные подрядчики предоставляют запечатанное в конверт предложение, включающее сведения об их квалификации, техническое предложение, содержащее описание характера предоставляемых услуг и их предлагаемую цену. Все эти пункты обсуждаются в процессе оценки заявки.

Преимущества данного метода заключаются в следующем:

Во-первых, в процессе оценки, интервьюирования и переговоров есть возможность всесторонне изучить все возможности подрядчика по предоставлению услуг, а не только их цену.

Во-вторых, спецификация обслуживания и цена могут стать предметом переговоров (что может обеспечить наилучшее удовлетворение потребностей местного правительства).

В-третьих, возможность ведения переговоров о цене весьма важна в условиях отсутствия или ограниченной конкуренции между продавцами услуг.

Что касается недостатков, то их немного, но они весьма существенны:

Во-первых, процесс рассмотрения заявок весьма продолжителен. Часто от момента получения заявок до заключения контракта проходит 30-60 дней.

1

Во-вторых, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок.

В-третьих, требуются большие усилия по обеспечению объективности оценки заявок.

В-четвертых, с точки зрения опыта ведения переговоров, сотрудники местных органов власти часто уступают работникам частных фирм.

Многоступенчатые торги применяются не так часто, как предыдущие два метода ведения торгов. Это обусловлено, видимо, тем, что многоступенчатые торги вызывают больше протестов со стороны подрядчиков по поводу различных нарушений контрактного процесса. Местные власти прибегают к многоступенчатым торгам в том случае, если у них нет возможности (из-за отсутствия опыта или времени) точно определить требования к предоставляемым услугам или если запрещено использовать конкурентные переговоры.

Многоступенчатые переговоры обеспечивают большую гибкость, чем конкурентные закрытые торги, поскольку допускают элементы переговорного процесса. На первых слушаньях торгов допускаются переговоры относительно неценовых предложений со стороны потенциальных подрядчиков; на последующей ступени торгов выбирается подрядчик, предложивший самую низкую цену.

Главное преимущество многоступенчатых торгов состоит в том, что на первых ступенях этого процесса осуществляется предварительная квалификация участников торгов, в результате неподходящие кандидаты сразу могут быть отсечены.

Многоступенчатые торги используются, когда:

местное правительство не может точно и полно определить план работы (объем и условия предоставления услуг);

услуги могут быть предоставлены несколько различными путями, почти каждый из которых может быть принят после проведения переговоров;

заявки от потенциальных подрядчиков могут содержать такие предложения об услугах, которые отличаются от запросов

1

правительства, поэтому для установления соответствия между ними необходимы переговоры.

Процесс многоступенчатых торгов состоит из двух или большего числа ступеней. На первой потенциальные подрядчики представляют (в запечатанном конверте с надписью “техническое предложение”) сведения о квалификации и техническое описание метода предоставления услуг (без указания цены). Одновременно может быть представлен и отдельный запечатанный конверт с надписью “цена” (это можно сделать и на последней ступени процесса). Местные власти решают, какие технические заявки являются подходящими и, соответственно, какие подрядчики могут претендовать на получение контракта. Заявки остальных участников торгов отвергаются, а их “ценовые” конверты возвращаются им нераспечатанными. В случае необходимости, с оставшимися претендентами проводятся переговоры о внесении необходимых изменений в их технические предложения.

К преимуществам данного метода можно отнести: объединение в нем элементов конкурентных торгов и переговорного процесса, возможность сравнительной оценки различных способов предоставления услуг (без учета на первоначальном этапе их цены). Он особенно эффективен в условиях ограниченной конкуренции и запрета на конкурентные переговоры.

Недостатками данного метода проведения торгов являются его длительность, а также то, что он создает больше возможностей для подачи протестов со стороны потенциальных подрядчиков, поскольку заявки участников торгов могут быть отвергнуты на нескольких этапах.

В некоторых случаях местное правительство заключает так называемые контракты на базе единственного источника (sole source contracting). Это происходит в том случае, если документально установлено, что только один подрядчик может обеспечить предоставление услуг требуемого качества.

В зависимости от метода установления цены на предоставляемые по контракту услуги выделяют несколько типов контрактов:

контракт с жестко фиксированной;

контракт с фиксированной скользящей ценой;

поощрительный контракт с фиксированной ценой ;

1

контракт на основе затрат и фиксированного вознаграждения;

контракт по затратам времени и материалов;

контракт по доле в доходе и др.

6.3.Менеджмент муниципальной инфраструктуры.

6.3.1. Проблемы развития инфраструктуры.

Во многих местных административных единицах инфраструктура деградирует; нет необходимы средства для реконструкции, ремонта и содержания в функциональном состоянии дорог, мостов, водопроводных систем, канализации, общественного транспорта, очистных сооружений, государственного жилого фонда. Сократился общий объем средств, выделяемых на реконструкцию и ремонт, что привело к изнашиванию и деградации городской инфраструктуры, снижению качества предоставляемых услуг, ограничению строительства новых инфраструктурных сооружений в растущих населенных пунктах. Таким образом назрела необходимость разработки общих стратегических направлений финансирования инфраструктуры, которые включали бы не только техническое обоснование увеличения инвестиций в реконструкцию, но и расширение мощностей для растущих территориальных образований. Причем в общих стратегических направлениях должна учитываться не только степень развитости инфраструктуры, длительность строительного цикла, высокая стоимость возведения инфраструктурных сооружений, но и общая экономическая ситуация как в регионе, так и в стране в целом. Без расширения строительства инфраструктуры невозможно расширить мощности уже действующих предприятий или строить новые, возводить жилые комплексы, добиваться улучшения жизненных условий населения.

Масштабность и сложность проблем, возникших в связи с состоянием инфраструктуры, требуют объединения усилий государства и частного сектора, а также расширения финансирования со стороны правительства, выпуска дополнительных займов, более широкого использования налогов и отчислений из местных бюджетов для финансирования этой сферы.

1

Эффективность работы предприятий, здоровье населения, загрязненность окружающей среды во многом связаны с состоянием инфраструктуры.

Существуют четыре основополагающих принципа, которые должны лечь в основу проводимой политики оздоровления инфраструктуры:

Значительная часть стоимости общественных работ должна оплачиваться теми, кто получает наибольшую выгоду.

Центральное правительство должно участвовать в финансировании общественных работ на местах, предоставляя местным органам власти блоковые субсидии и позволяя им самим выбирать приоритетные направления финансирования. Правительство должно снять ограничения на их право использовать механизм необлагаемого налогом финансирования объектов инфраструктуры, имеющих первостепенную важность для жизнедеятельности всего городского хозяйства.

На местном уровне следует составлять всеобъемлющие планы финансирования инфраструктуры. Необходимо пересмотреть все законодательные положения, касающиеся прав местных органов власти вкладывать собственные средства в инфраструктуру и ограничивающие их инициативу в принятии решений по этому вопросу.

Местным правительствам в своей политике следует придерживаться приоритетности финансирования общественных работ. Инвестиции в общественные работы должны дополняться платой за пользование общественными услугами. Причем плата за пользование должна составлять не менее половины всех текущих реальных потребностей в финансировании инфраструктуры.

6.3.2. Планирование и программирование инфраструктуры.

Процесс подготовки и размещения капиталовложений включает несколько основных этапов:

Комитет по инвестициям разрабатывает общие рекомендации по инвестированию;

Принимаются конкретные политически обоснованные решения по структуре инвестиций;

1

Регистрируются все объекты инфраструктуры;

Оценивается общее состояние инфраструктуры;

Составляется график или план работ по реконструкции и ремонту, замене отдельных элементов инфраструктуры;

Готовится рейтинговая система для оценки затрат по каждому из предложенных проектов работ;

Разрабатываются различные методики по активному привлечению граждан к работам над проектами по реконструкции инфраструктуры;

В результате проделанной работы составляется справочник по местной инфраструктуре, в котором обобщаются данные состояния инфраструктурных объектов, делается оценка необходимых эксплуатационных затрат, текущих и прогнозируемых капиталовложений в расширение мощностей жизненно необходимых структур, определяются приоритетные направления инвестирования.

На основании плана развития территорий, который ежегодно может корректироваться, формулируются основные положения политики по регулированию капиталовложениями, в которых отражаются любые изменения в приоритетах развития, а следовательно и финансирования. Важным этапом разработки подобной политики является достижение консенсуса всех заинтересованных сторон по наиболее важным вопросам. Эти вопросы могут затрагивать такие важные темы, как финансирование текущих расходов на содержание инфраструктуры, ее капитальный ремонт и реконструкцию, а также инвестиции в новое строительство. При оценке эффективности программ капиталовложений надо руководстводится следующими критериями:

1. Инвестиции должны способствовать процессу ускорения экономического развития, повышать жизнеспособность отдельных звеньев хозяйства в сложных экономических ситуациях, благоприятствовать сохранению и развитию инфраструктуры.В первую очередь одобрение получают проекты, сокращающие стоимость текущих затрат, потребление электроэнергии, а также оцененные как имеющие первостепенное значение для данной юрисдикции.

1

2. Следующим шагом является составление полного реестра всех сооружений инфраструктуры и оценка их состояния. Это необходимо чтобы определить объем работ и распределить ее по периодам, установив сроки исполнения поставленных задач. Здесь учитывается общая стоимость строительства, время эксплуатации объекта, тип объекта, его масштабность, затраты на техническую реконструкцию и модернизацию в последующие годы.

3. Оценка физического состояния объектов инфраструктуры позволяет определить объем необходимых инвестиций на ремонтно-восстановительные работы, составить график очередности работ с соответствующими объемами выделяемых средств на ближайший период и на перспективу.

4. Составление графика или плана работ необходимо для рационального распределения средств (особенно в условиях ограниченности бюджетных возможностей) по степени неотложности задач, стоящих перед местным правительством в сфере реконструкции и строительства инфраструктурных сооружений. План разрабатывается после оценки имеющихся ресурсов, перспектив развития местной юрисдикции и определения необходимого объема работ. Он рассчитан на 1-3 года и содержит соответствующие объемы финансирования по каждому из предложенных пунктов.

5. Рейтинговая оценка является тем показателем, который выводится на основе общих затрат, исходя из сметы работ по каждому из объектов. Она позволяет сравнивать объекты независимо от их функциональных особенностей.

6. К процессу принятия решения привлекаются горожане, которым ближе проблемы, возникающие в их микрорайонах, и с которыми они сталкиваются ежедневно.

6.3.3. Управления развитием инфраструктуры.

Для поддержания в стабильном состоянии основных фондов страны требуется огромные средства. В связи с этим необходимо создать систему управления их функционированием на основе всеобъемлющих программ их развития. Однако первым шагом в этом процессе должно стать установление контроля над основными фондами. Для этого необходимо выполнить несколько условий:

1

Провести инвентаризацию материальных ценностей по следующим направлениям: земля, строения, оборудование, подвижной состав;

Оценить в стоимостном выражении наличные материальные ценности;

Составить учетную документацию и подготовить материалы к периодически проводимой финансовой отчетности.

Необходимо производить подробные описи основных фондов по определенному образцу с использованием компьютерной техники для создания адекватной системы управления ими. Должна быть организована система сбора, оценки и адресной рассылки имеющейся информации.

Информационная система оценки состояния инфраструктуры создана в связи с необходимостью наблюдения за уровнем состояния инфраструктуры и поиска возможных вариантов экономии средств при ее модернизации и капитальном ремонте. В информационную систему вводится подробная опись инфраструктурных сооружений (характер объекта, строительные материалы из которых он был построен, местоположение, физические размеры, первоначальная стоимость, отделы в местных структурах, курирующие строительство и эксплуатацию этих объектов, источники их финансирования), а также общее состояние и эффективность функционирования на протяжении нескольких последних лет.

Ежегодно местные правительства сталкиваются с проблемой финансирования проектов развития или текущих расходов в условиях ограниченности их бюджетных возможностей. Поэтому возникла необходимость в разработке определенных критериев для оценки предложенных к финансированию программ и выбора приоритетных направлений финансирования.

Местные правительства значительный объем средств направляют на финансирование инфраструктуры (транспортных систем, водоснабжения, сбора отходов, канализации, водоочистных сооружений). Поэтому при определении критериев, на основании которых может происходить выбор приоритетных направлений финансирования, необходима соответствующая исчерпывающая информация по рассматриваемому проекту, которая будет тщательно проанализирована, и на основании сделанного заключения с использованием

1

соответствующих критериев будет определена значимость данного проекта для экономического развития региона.

Исходя из общих замечаний, рассмотренных выше, предлагаются следующие критерии для оценки программ капиталовложений:

1. Воздействие на состояние местного бюджета, включающее рассмотрение таких общих моментов, как капитальные затраты на осуществление проекта; текущие затраты на ремонт и содержание в функциональном состоянии капитальных сооружений; изменения поступлений в бюджет в связи с изменением оценочной стоимости налоговой базы; влияние на общее энергопотребление, особенно если цены на электроэнергию постоянно растут, а энергоемкость объекта высока; а также общие обязательства перед населением, как в случае невозможности откладывать финансирование тех проектов, без осуществления которых оказывается под угрозой жизнь многих людей или их здоровье.

2. Воздействие на окружающую среду.

3. Общий экономический эффект. Для каждого проекта необходимо оценить возможное его влияние на изменение оценочной стоимости налоговой базы, создание дополнительных рабочих мест, увеличение занятости населения, на уровень доходов населения, динамику прибылей предприятий частного сектора, стабильность развития региона в целом. Подобный эффект наиболее заметен при осуществлении проектов капитального строительства, непосредственно связанных с ростом и развитием поселения, и в меньшей степени при осуществлении инвестиционных программ в отдельные объекты инфраструктуры.

4. Социальные последствия осуществления проекта оцениваются с точки зрения изменения общих условий проживания в данном населенном пункте и появления возможностей для предотвращения таких негативных явлений развития цивилизации, как загрязнение окружающей среды, транспортные заторы, социально-разнородное окружение, скученность проживания, преступность, отсутствие возможностей активного отдыха.

5. Нарушения в нормальном функционировании производства - критерий, представляющий собой оценку продолжительности и глубину возможных нарушений в производственном процессе, а также неудобства для населения,

1

возникающие в процессе осуществления проекта (нарушения нормального транспортного сообщения, временное отключение воды в связи с ремонтом трубопровода и т.д.)

6. Эффект, возникший в процессе осуществления проекта и влияющий на территориальное рассредоточение населения, изменение его численного и социального состава. Представляется необходимым рассмотреть, кто и в какой степени получит наибольшие выгоды от осуществления проекта.

7. Осуществимость проекта во многом зависит от отношения к программе его финансирования со стороны широких слоев общества, заинтересованных групп, выступающих в поддержку проекта или против его осуществления, а также финансовой и технической помощи со стороны центрального правительства, соответствия местным всеобъемлющим планам развития территорий и преемственности политических решений.

8. Возможность переноса затрат на счета будущего периода.

9. Неопределенность и вероятность риска всегда присутствуют при осуществлении любого проекта. Они связаны с ошибками при подсчете общих и необходимых затрат, негативным влиянием на всю систему предоставления услуг. При возникновении подобной неопределенности следует мобилизовать все силы на подсчет отклонений от предполагаемых конечных результатов и выявить причины и негативные последствия подобных отклонений для развития всего микрорайона.

10. Влияние осуществления данного проекта на отношения между отдельными, граничащими друг с другом юрисдикциями. Возможны негативные или позитивные последствия. Это требует скоординированности действий нескольких административных единиц и выработки единых подходов и критериев.

11. Следует учитывать преимущества, получаемые данной местной административной единицей от осуществления данного проекта и его важности для уже действующих проектов, что во многих случаях позволяет сократить общие издержки при осуществлении нескольких проектов (например, ремонт дорожного покрытия, совпадающий с заменой и ремонтом водопроводных систем и канализации).

1

Все эти критерии должны быть рассмотрены и проанализированы местными правительствами и среди них должны быть выбраны в наибольшей степени соответствующие особенностям местного развития.

Одной из самых важных и сложных проблем, с которой сталкиваются муниципальные советы, - это необходимость финансирования проектов при ограниченных возможностях их бюджетов.

Среди причин, вынуждающих управляющих местных административных единиц отвергать предлагаемые проекты капиталовложений, называются следующие:

ограниченные фонды финансирования;

возможность отложить финансирование данного проекта на определенный период;

неопределенность в получении услуг желаемого качества в будущем;

невозможность привлечения внешних источников финансирования;

вероятный риск при осуществлении проекта.

Большое значение при принятии окончательного решения по финансированию программ развития имеет согласованность проектов, осуществляемых на уровне местных административных единиц, с планами развития территорий и общими направлениями экономического регулирования, разработанными на уровне страны.

6.3.4. Финансирования инфраструктуры.

Выпуск муниципальных облигаций позволяет местным органам власти финансировать различные проекты. Аккумулируя необходимые средства, муниципальные облигации предоставляют возможность растягивать срок погашения долга на несколько лет, вплоть до начала функционирования строящегося объекта.

Поступления от выпуска таких облигаций направляются на строительство объектов, отвечающих частным и общественным интересам (организация новых рабочих мест, укрепление местной налоговой базы в целом, строительство предприятий коммунального хозяйства, развитие транспорта).

1

Сокращение финансирования со стороны правительства, дефициты местных бюджетов и рост потребностей в финансировании инфраструктуры заставили местные правительства серьезно заняться поисками альтернативных источников финансирования. Во многих странах начали создаваться инвестиционные фонды по приобретению ценных бумаг для финансирования технической реконструкции инфраструктуры.

Сборы на развитие покрывают часть расходов местных органов власти, связанных со строительством новых общественных сооружений в быстро растущих районах. Эти сборы облегчают финансовое бремя, которое несут постоянно живущие на данной территории. Рост численности населения, пространственное разрастание административных образований привели бы к значительному росту налогов и платежей за услуги, если бы не сборы на развитие, которые сглаживают постоянно возникающие проблемы, связанные с необходимостью повышения налогов. Сборы на развитие используются для финансирования нового строительства и расширения мощностей водоснабжения и канализации, строительства и ремонта дорог, мощностей по хранению и переработке отходов, полицейской и пожарной службы, школьного образования и общественного транспорта.

Общественные (публичные) доверительные фонды представляют собой стабильный источник, используемый для финансирования инфраструктуры. Подобные фонды могут создаваться из отчислений от доходов, формируемых из платы за услуги в процессе эксплуатации городской инфраструктуры. Эти отчисления могут производиться ежемесячно или ежеквартально в размере определенного процента от общей суммы полученных доходов.

На местном уровне распространенной практикой является использование механизма приватизации, т.е. частного сектора в интересах местных правительств. Местные правительства не в состоянии оплачивать из своих бюджетов постоянный рост расходов на ремонт, содержание и реконструкцию, а также новое строительство объектов инфраструктуры. Используется механизма приватизации, т.е. заключаются соглашения, в соответствии с которыми возрастает участие частных компаний в разработке проектов, строительстве, финансировании, владении, эксплуатации государственных предприятий.

1

Главной выгодой, которую получает государство от приватизации является экономия затрат, а также предоставление тех услуг, которые государственный сектор не может предоставить самостоятельно без финансовой помощи частных компаний. Частные фирмы могут использовать различные финансовые льготы, которые позволяют им возводить и эксплуатировать предприятия с меньшими затратами, чем местные органы власти. Значительная экономия средств достигается за счет эффективной организации строительства и эксплуатации объекта частной фирмой. Муниципалитетам также выгодна приватизация, поскольку сокращается местные долговые обязательства, снимаются заботы о предоставлении некоторых услуг населению, повышается эффективность их предоставления.

Приватизация получила развитие на транспорте, в сферах газо - и электроснабжения, сбора мусора, переработки твердых отходов, водоснабжения, очистки сточных вод и т.д.

6.3.5. Техническое обслуживание и текущий ремонт инфраструктуры.

Расходы на техническое обслуживание и ремонт инфраструктуры составляют одно из важных направлений в структуре расходов местных бюджетов. Однако при ограниченности бюджетных возможностей в первую очередь сокращаются расходы на содержание инфраструктуры.

Существует несколько основных стратегий, разработанных на основе возможных вариантов технического обслуживания и ремонта инфраструктуры:

Техническая реконструкция и технический ремонт, только когда в этом ощущается явная необходимость;

Частичный текущий ремонт или замена отдельных элементов инфраструктуры;

Ремонт или замена комплектующих деталей в процессе основных работ по графику;

Разработка непрерывных циклов ремонтных работ;

Ремонт отдельных элементов инфраструктуры, находящихся в аварийном состоянии.

1

Составление программ поддерживающего ремонта, позволяющих избежать значительных трат в будущем.

До принятия окончательного решения по вопросам финансирования инфраструктуры в местных управленческих структурах анализируются возможные варианты финансирования технического обслуживания инфраструктуры, включая подсчет общих затрат, в том числе текущих и затрат на капитальный ремонт и реконструкцию. Учитывается возможный после реконструкции рост уровня предоставляемых услуг. При этом оцениваются выгоды, которые могут быть получены населением.

1

Глава 7. Менеджмент недвижимости на местном уровне.

7.1. Управление государственным недвижимым имуществом.7.1.1. Определение возможностей использования недвижимого

имущества.7.1.2. Рыночное и финансовое обоснование проекта.7.1.3. Приглашение подрядчиков к участию в торгах.7.1.4. Выбор подрядчика.7.1.5. Переговоры по поводу операции с недвижимостью.7.1.6. Контроль строительства и эксплуатации недвижимости.

7.2. Проблемы управления недвижимостью.7.2.1. Создание системы управления недвижимостью.7.2.2. Финансирование недвижимости.

7.3. Принципы развития сектора недвижимости.7.3.1. Базисные концепции .7.3.2. Управление риском развития.7.3.3. Проблемы составления предварительной сметы.7.3.4. Маркетинг - ключ к развитию.

7.1.Управление государственным недвижимым имуществом.

Большое число городов и других местных территориальных единиц испытывают финансовые трудности из-за недостаточно эффективного использования имеющейся у них недвижимости, в частности земельных участков. Между тем многие участки, которые в настоящее время пустуют или недоиспользуются, могут стать источником значительных доходов для местных бюджетов.

Местные руководители, на которых возложена задача управления недвижимостью, должны разбираться в тонкостях работы рынка недвижимости, вопросах строительства, его финансирования, аренды, муниципального законодательства и т.д. Кроме того, они должны квалифицированно выполнять следующие основные задачи:

Определение возможностей использования недвижимого имущества;

Рыночное и финансовое обоснование проекта;

Приглашение застройщиков к участию в торгах;

Отбор претендентов на подряд;

1

Обсуждение сделки;

Контроль строительства и эксплуатации недвижимости.

7.1.1. Определение возможностей использования недвижимого имущества.

Решение этой задачи осуществляется в два этапа: на первом проводится оценка всех земельных участков, принадлежащих местной администрации, и первичный отбор участков, которые могут быть использованы для различного рода проектов застройки; на втором - разрабатывается система информации по земельным участкам.

Первый этап включает следующие последовательно выполняемые операции:

формирование комиссии по оценке;

сбор информации;

первичная классификация информации; первичная оценка участков;

повторная классификация и оценка;

выработка рекомендации по отобранным участкам;

рассмотрение рекомендаций местной администрацией;

окончательный отбор.

При проведении первичной классификации и оценки земельных участков следует разбить их на четыре категории:

свободные, незастроенные участки, которые не используются и не предусмотрены к использованию в будущем;

незастроенные участки, которые в настоящее время используются (например, как парки или зоны отдыха) или предусмотрено их использование в будущем;

застроенные участки, которые в настоящее время используются какой-либо организацией;

застроенные участки, которые в настоящее время используются местной администрацией.

Повторная оценка земельных участков подразумевает получение дополнительной информации, в частности, на основе посещения участков,

1

интервью с ответственными государственными чиновниками и частными лицами, предварительного изучения наиболее и наименее эффективных способов эксплуатации участков, величины потенциальных доходов и т.д. В результате оценки выявляются группы участков с наиболее высоким, средним и низким потенциалом использования.

Задача второго этапа - создать и ввести в пользование информационную базу для того, чтобы обеспечить и облегчить процесс оценки недвижимости, отбор участков под застройку, анализ обоснованности проектов, проведение торгов и контроль над работой подрядчика.

Создание информационной системы должно начинаться с анализа того, какого рода данные и в какой форме необходимы местным властям для эффективного управления недвижимостью. Выявленные потребности в данных должны быть классифицированы. Затем определяется список входных данных и порядок работы с ними. База данных должна постоянно пополняться. Для того, чтобы облегчить пользование информацией, следует выбрать компьютерную программу, наиболее полно отвечающую потребностям и возможностям пользователей.

7.1.2. Рыночное и финансовое обоснование проекта.

Анализ рыночной обоснованности проекта застройки земельного участка опирается на изучение различных способов его использования: участок, в частности, может использоваться для коммерческих целей, для промышленного производства, под гостиницы и под жилье. Чтобы определить, какой из способов использования наиболее выгоден, анализируется множество экономических факторов, определяющих спрос и предложение в соответствующей области.

При анализе спроса сопоставляются такие параметры, как рост населения, уровень доходов, динамика занятости, соотношение цен, налоговые ставки и процентные ставки по ссудам.

При анализе предложения рассматриваются нынешний и прогнозируемый уровень предложения, конкурентная среда, издержки производства. Полученные результаты синтезируются и дается оценка рыночной обоснованности каждого проекта.

1

Анализ финансовой обоснованности проектов обусловлен тем, что строительные работы, как правило, требуют долгосрочного финансирования, которое осуществляют либо местные администрации, либо подрядчики, либо третьи лица. Анализ финансовой обоснованности может включать три следующих направления: изучение издержек, оценка с точки зрения доходности и сопоставление стоимости аналогичных или близких по содержанию проектов.

Результаты анализа финансовой обоснованности заносятся в специальную проформу, которая прилагается в проекту застройки земельного участка.

7.1.3. Приглашение подрядчиков к участию в торгах.

Муниципальные власти могут привлекать подрядчиков к реализации проекта застройки участка различными путями. Они могут обратиться через публикации в средствах массовой информации ко всем желающим либо отправить приглашения по почте претендентам, предварительно отобранным и включенным в специальный список. Наконец они могут выбрать двух-трех наиболее надежных претендентов, которые могут откликнуться на приглашение, и предложить им участвовать в торгах на условиях конкуренции. Большинство местных администраций отдает предпочтение открытым торгам, привлекая к ним максимально возможное число участников. Однако этот способ приглашения подрядчиков требует более продолжительного времени и больших расходов, чем приглашение двух-трех участников.

Инициатором торгов могут быть местная администрация и частная компания, предлагающая проект использования земельного участка, принадлежащего муниципалитету.

Если инициатором проекта выступает местная администрация, то она может осуществлять процедуру приглашения подрядчиков в два и в один этап.

Процедура приглашения в два этапа основана на использовании двух документов - Запроса о квалификациях (Request for Qualifications) и Запроса предложений (на торги) (Request for Proposals).

Процедура приглашения в один этап предполагает использование только Запроса предложений (на торги).

1

Процедура приглашения в два этапа рекомендуется в двух случаях:

когда муниципальные власти понимают, что наиболее подходящие для проекта подрядчики могут не откликнуться на Запрос предложений, который не учитывает квалификации претендентов и может быть отправлен любой компании;

когда еще не определены специфика использования земельного участка или размер строительства. В этом случае квалифицированный претендент может дать рекомендации по застройке участка.

Процедура приглашения в один этап рекомендуется в случае, когда определены все параметры и детали застройки участка и муниципальные власти уверены, что отобранные претенденты представят свои заявки на торги.

При процедуре приглашения в два этапа тендерная документация должна содержать подробную информацию о порядке оценки, во-первых, квалификации претендентов и, во-вторых, их заявки. Для второго этапа необходимы проектно-конструкторская документация, финансовые предложения (об издержках, финансировании, стоимости аренды и т.д.), график строительства.

7.1.4. Выбор подрядчика.

Для проведения работы по анализу и оценке Запроса о квалификациях и Запроса предложений должен быть создан комитет по оценке. Он может включать представителей местной администрации, экспертов из частного сектора и консультантов. Каждый ответ на Запрос о квалификациях оценивается по следующим параметрам:

соответствие ответов, содержащихся в Запросе о квалификациях, предъявляемым требованиям;

соответствие ответов целям проекта застройки участка;

уровень квалификации претендента, который предполагает рассмотрение его опыта работы в прошлом, успехов и неудач;

способность обеспечить строительство финансированием.

Для этого рассматриваются предложенные способы финансирования, анализируются финансовые возможности инвесторов и т.д.

1

Комитет по оценке ранжирует ответы на Запрос о квалификациях и отбирает финалистов, имеющих наилучшие результаты.

Муниципальный руководитель затем выбирает финалиста и второго претендента на застройку участка и дает распоряжение о проведении переговоров с первым претендентом по конкретным условиям контракта.

7.1.5. Переговоры по поводу операции с недвижимостью.

Для эффективного управления муниципальной недвижимостью большое значение имеет правильная организация переговоров с претендентом на контракт. Для переговоров очень полезно привлекать внешних экспертов, причем они могут начинать работать уже на этапе оценки Запросов о квалификациях. Консультанты могут выполнять различные функции. В частности, они могут действовать в качестве:

главного представителя муниципалитета на переговорах;

члена группы, ведущий переговоры и возглавляемой представителем муниципальной администрации;

специального помощника главы муниципального группы, ведущей переговоры, или всей группы в целом. В этом случае консультант не участвует непосредственно в переговорах, но используется для определенных услуг.

Консультанты могут использоваться для экспертизы в финансовых вопросах, в вопросах законодательства и проектно-конструкторских работах. Консультант по финансовым проблемам может оказать помощь при выработке финансовых целей и задач, оценке потенциально возможных способов использования участка, анализа заявок претендентов, подготовки финансовых разделов документации по торгам и контракта, оценки альтернативных предложений, рыночной ситуации, обучения муниципальных чиновников основам финансового анализа и т.д.

Задача переговоров состоит в том, чтобы создать взаимовыгодную систему отношений между договаривающимися сторонами, каждая из которых имеет свои собственные цели и интересы. Муниципальные руководители должны хорошо понимать цели претендента и по возможности содействовать

1

их реализации в ходе переговорного процесса. Ключевыми принципами переговорного процесса должны быть следующие:

содержание переговоров должно исходить из целей, заложенных в проекте застройки, целей претендента на контракт и целей муниципалитета;

стороны должны понимать интересы противоположной стороны;

в ходе переговоров следует стремиться к максимизации выгодности контракта для обеих сторон.

Для муниципалитета важны две основные группы целей - финансовые и социально-культурные цели. Главную роль играет, конечно, задача получения максимального экономического эффекта от контракта. Этот максимальный эффект может быть достигнут различными путями, например, через установление высокой рентной платы и налогов при продаже участка. Какой путь выбрать, должны оценить эксперты в каждом конкретном случае.

Социально-культурные цели отражают интересы граждан, проживающих на территории муниципалитета, и обязательно должны приниматься в расчет. Эти цели могут касаться таких вопросов, как защита окружающей среды, обеспечение населения работой, санитарные стандарты, транспортное обслуживание, социальная инфраструктура (детские сады, ясли, школы), поддержка мелкого бизнеса и т.д.

Как показал опыт, наиболее успешным механизмом использования муниципальной земли с целью получения доходов является долгосрочная аренда. Эта форма предпочтительна, поскольку она позволяет собственнику земли контролировать ее использование в течение всего времени, на которое рассчитан проект, обеспечивает долгосрочный приток доходов и дает уверенность, что земельный участок остается в собственности муниципалитета.

Арендный договор определяет стороны, заключившие контракт, - арендатора и арендодателя, условия аренды. Здесь содержится описание недвижимости, указаны срок аренды, перечень изменений, которые могут быть внесены в проект застройки, величина арендной платы и порядок ее выплаты. Все эти основные положения арендного договора обсуждаются в ходе переговоров.

1

7.1.6. Контроль строительства и эксплуатации недвижимости.

Муниципальные власти должны контролировать соблюдение условий контракта как до начала строительства, так и в ходе строительства. В случае необходимости муниципалитет должен оказывать помощь контрактанту-застройщику.

В свою очередь на застройщика возлагается (в качестве предварительного условия вступления в право аренды) выполнение разнообразных задач, в том числе получение одобрения органами регионального территориального устройства и градостроительства, экологической службы, разрешения на строительство, а также в ряде случаев подтверждение о получении финансирования.

Эффективное управление арендой включает систематический сбор арендной платы и получение бухгалтерских документов, а также периодическое проведение аудиторской проверки бухгалтерской документации арендатора. Аудиты обычно проводятся каждые два-три года, а их результаты анализируются муниципальными экспертами на предмет полноты и точности. После проведения аудита муниципальные власти могут пересмотреть размер арендной платы в соответствии с динамикой ожидаемых доходов.

Важно, чтобы и после реализации проекта застройки местные власти искали дополнительные возможности использования отданной в аренду земли. Соответствующая возможность должна быть заложена в арендном договоре, в частности предусмотрены проведение повторных переговоров об аренде и утверждение нового проекта более эффективного использования земли.

7.2.Проблемы управления недвижимостью.

7.2.1. Создание системы управления недвижимостью.

К сожалению, большинство местных администраций и государственных организаций плохо понимают роль недвижимости и возможности ее использования в интересах увеличения доходов и решения социальных проблем. Лишь незначительное число местных администраций рассматривают свою недвижимость в качестве стратегического актива, которым необходимо квалифицировано управлять. Недвижимость крайне редко оценивается как

1

инвестиции, выгода от которых может контролироваться, а потому местные администрации часто относятся к недвижимости небрежно, тратят ее впустую, отказываясь тем самым от дополнительных доходов.

Понятие управление активами очень широко используется на рынке недвижимости. Управление активами означает процесс принятия решений с целью максимизации стоимости недвижимости и потенциального дохода от нее. Такое определение противоположно определению, в котором акцент делается на минимизации издержек, с которыми связано владение недвижимостью.

Сфера управления недвижимостью охватывает широкий и сложный круг вопросов, в том числе управление собственностью, анализ рынка, оценка собственности, маркетинг и т.д.

Точка зрения некоторых государственных администраций, согласно которой управление недвижимостью означает продажу излишней собственности и развитие на этой базе отношений сотрудничества с частным сектором, является необоснованным.

Можно выделить несколько главных целей управления недвижимостью:

максимизация стоимости недвижимости, мининизация издержек и лучшее удовлетворение общественных нужд;

принятие рациональных решений по поводу продажи или аренды недвижимости;

точное измерение выигрыша и проигрыша от владения собственностью;

использование собственности с выгодой в случае благоприятной рыночной конъюнктуры и расширение взаимодействия с частным сектором;

совершенствование планирования бюджетного процесса и материально-технического обеспечения во всех подразделениях местной администрации, которые используют недвижимость.

Практика управления недвижимостью подразделяется на три направления:

создание системы управления;

1

принятие решений по поводу реализации проектов и осуществление этих проектов;

управление портфелем проектов.

Первое направление деятельности включает меры по созданию самой системы управления недвижимостью, которая служит основой для дальнейших действий по принятию решений и осуществлению проектов.

Второе направление тесно связано с планированием и реализацией конкретных проектов использования недвижимости - по ее продаже, покупке, улучшению, аренде и строительству.

Третье направление означает управление пакетом проектов, которые уже находятся на стадии осуществления.

Создание системы управления недвижимостью должно начинаться с определения целей этой деятельности. Прежде всего следует изучить основные функции, которые выполняет местная администрация. С этой точки зрения местная администрация выступает как:

1) потребитель;

2) инвестор;

3) субъект, обеспечивающий общественные потребности;

4) дизайнер (например, в области благоустройства территории);

5) продавец товаров.

Цель управления недвижимостью - это представлять местную администрацию как потребителя и инвестора. Менеджер по недвижимости прежде всего оценивает ее как потребитель, определяя ее рыночную стоимость, расположение и специфические характеристики, издержки на аренду и т.д. Одновременно менеджер отдает себе отчет в том, что недвижимость имеет инвестиционную стоимость, измеряемую доходом от нее, остаточной стоимостью, издержками по эксплуатации и т.д.

Работа системы управления недвижимостью должна быть организована таким образом, чтобы были обеспечены:

экспертиза недвижимости, в том числе ее оценка, процесс купли-продажи, маркетинг и т.д.;

1

объективность принятия решений, что предполагает организационное отделение соответствующего подразделения местной администрации от департаментов планирования и эксплуатации недвижимости;

высокое аналитическое качество исследований рынка, рисков, финансирования и т.д.;

творческая атмосфера;

властные полномочия, дающие возможность выступать от лица местной администрации;

постоянство деятельности, независимо от смены (переизбрания) муниципальных советов;

ориентация на активные действия при минимальной бюрократизации.

Эффективность управления недвижимостью зависит от работы системы информационного обеспечения. Необходимо создать информационную базу данных, содержащую максимально полные сведения и описания недвижимости. Эта база данных должна постоянно пополняться.

Принятию решений в отношении недвижимости обязательно должна предшествовать разработка стратегического плана, в котором определяются приоритетные направления действий и критерии их оценки. В плане должно указываться, стремится ли местная администрация расширить свою предпринимательскую деятельности, или намерено увеличить доходы, или сбалансировать задачу расширения предпринимательской деятельности и задачу увеличения доходов. В любом случае, какая бы стратегическая цель ни была выбрана, необходимо запланировать анализ соотношения издержек и выгод и направление операций с недвижимостью с учетом интересов местного сообщества граждан.

В дальнейшем принимая решения в отношении недвижимости, местная администрация должна измерить выгоду операции не только в экономических, но и в социальных параметрах. Предсказать и добиться хороших экономических результатов гораздо труднее, чем рассчитать социальный эффект той или иной операции. Управление недвижимостью требует проведения очень тщательного и глубокого анализа и экономических, и социальных результатов, чтобы иметь прочное обоснование своей

1

деятельности. Это обоснование поможет противостоять критике и многочисленным возражениям. Возражения местной администрации обычно касаются следующих вопросов:

продажа недвижимости; обычно ее предлагается отложить на более поздние сроки, когда возрастут цены;

степень риска операции; местная администрация стремится минимизировать риски с помощью мер, значительно занижающих предполагаемый доход от операции;

единовременный или непродолжительный характер получения доходов от операции; местная администрация стремится добиться того, чтобы получать доход максимально длительное время;

конкуренция с частным сектором; сохраняется неправильная точка зрения, что местная администрация не должна конкурировать с частным сектором.

Эффективная модель принятия решений в системе управления недвижимостью должна обеспечить их эффективное претворение в жизнь. Это возможно в том случае, когда весь процесс подготовки решения и аналитическая работа открыты для общественности. В дальнейшем, когда решение уже принято, надо добиваться его реализации. На этом этапе очень опасны нерешительность и частый пересмотр задач и целей, поскольку ослабляется доверие к местной администрации и усиливается убеждение, что местная администрация может отступить от своих обещаний.

7.2.2. Финансирование недвижимости.

Многие полагают, что развитие сектора недвижимости означает просто новое строительство или ремонт старых сооружений. В действительности развитие сектора недвижимости предполагает значительные усилия в области планирования, ведения переговоров и налаживания связей до начала

1

строительства, а затем широкую маркетинговую деятельность после завершения строительства.

Финансирование строительства является ключевым элементом процесса развития сектора недвижимости, который наименее очевиден для общественности. В прошлом основная ответственность за финансирование лежала на частном секторе. Однако в последние годы в связи с повышением процентных ставок по ссудам и ужесточением конкуренции на денежном рынке к финансированию сектора недвижимости все шире привлекаются местные власти.

Понятие недвижимости включает земельные участки, а также стоящие на них капитальные здания, сооружения и некоторые другие объекты (дороги, тротуары, водопроводная система, освещение, кондиционер и т.д.). Производственный цикл большинства объектов недвижимости обычно состоит из трех периодов:

периода, предшествующего созданию объекта, когда определяется застройщик, оцениваются альтернативные варианты строительства, выбирается одни из них, разрабатывается проект и формулируется стратегия;

период строительства, в течение которого решаются проблемы, связанные с финансированием, арендой, проектированием и строительством;

период после строительства, когда начинается эксплуатация объекта.

В прошлом местные администрации занимались в основном только регулированием использования земли и обеспечением жителей инфраструктурными услугами. В настоящее время местные власти могут воздействовать на развитие сектора недвижимости с помощью самых разнообразных экономических, социальных и политических инструментов. Для воздействия на сектор недвижимости местные администрации используют такие институциональные структуры, как государственные агентства, смешанные специальные комитеты (с участием представителей местной администрации и частного сектора), бесприбыльные корпорации и т.д.

1

Финансирование проекта развитие недвижимости определяется его тремя основными элементами: коэффициентом окупаемости капиталовложений, соотношением между этим коэффициентом и процентной ставкой по ссуде и стоимостью денег с учетом дохода будущего периода.

Коэффициент окупаемости капиталовложений показывает размер дохода, полученного на вложенный в проект капитал. На его величину влияют:

- удорожание активов недвижимости вследствие, например, инфляции, прямых инвестиций, усовершенствований. Местные власти могут содействовать повышению стоимости активов и, соответственно, привлекательности проекта для инвесторов с помощью различных мер, в частности через скидки в цене, низкопроцентные (дешевые) займы, установление обязательных строительных стандартов и т.д.;

- уровень налогообложения. По мере старения здания его балансовая стоимость снижается даже, если растет его рыночная стоимость, что сокращает налоговое давление. Местные власти могут повысить “привлекательность” отдельных проектов строительства, предоставив инвестору дополнительные налоговые скидки;

- условия ссуды под проект. Проект становится более привлекательным для инвесторов, если местные власти принимают меры к тому, чтобы снизить проценты по ссуде или увеличить срок, на который она предоставляется;

- другие нефинансовые факторы, привлекающие инветоров и создающие благоприятную для реализации проекта окружающую среду (сокращение бюрократических формальностей, совершенствование системы страхования, предоставление инвестору дополнительных услуг и т.д.).

Соотношение между коэффициентом окупаемости и процентной ставкой по ссуде также очень важно для инвестора, поскольку оно определяет размер его прибыли. Чтобы коэффициент окупаемости превышал процентную ставку по ссуде, местные власти могут предоставить инвестору льготные кредиты, гарантии по кредитам. Таким путем местные власти не только стимулируют подрядчика-инвестора, но и снижают риск его неплатежеспособности, что важно для кредитора.

1

Понятие “стоимость денег с учетом дохода будущего периода” означает, что сегодня лей стоит больше, чем завтра (в будущем), по двум причинам. Во-первых, сегодня этот лей может быть инвестирован, и это позволит уже сейчас получать прибыли. Во-вторых, существует риск, что отложенное на завтра (на будущее) инвестирование может вообще не осуществиться. Инвестор, делающий выбор между двумя проектами, которые должны дать одинаковую прибыль, всегда выбирает проект, который может дать эту прибыль в наиболее короткие сроки.

Подрядчик нуждается в финансировании различного рода и характера:

долгосрочном ипотечном кредите, рассчитанном на 25-40 лет (под залог собственности);

краткосрочных ссудах под строительство сроком на 1-3 года, которые обычно расходуются на оплату процентов по долгосрочному кредиту в период, пока идет строительство;

финансировании текущих капитальных затрат с помощью кредитных линий, кредитных соглашений и других краткосрочных кредитных инструментов;

финансировании разницы между суммой процентов по ссудам и издержками по реализации проекта с помощью продажи доли в капитале или создания совместного (венчурного) предприятия.

Источником финансирования подрядчика могут быть различные кредитно-финансовые учреждения:

компании по страхованию жизни обычно предоставляют долгосрочные ипотечные кредиты под долгосрочные проекты по строительству мотелей, гостиниц, офисов, торговых центров и т.д.;

коммерческие банки предпочитают заниматься краткосрочными ссудами под строительство коммерческих и промышленных объектов;

сберегательные ассоциации специализируются на первичном финансировании проектов по строительству коммерческих объектов;

пенсионные фонды (государственные и частные) являются источником долгосрочного финансирования и финансирования под залог доли в капитале;

1

инвестиционные трасты предоставляют краткосрочные ссуды под залог собственности.

Частное финансирование проектов застройки имеет ряд недостатков:

высокий уровень процентов по ссудам,

недостаточно продолжительный срок ссуд, высокая степень риска ссудных операций для кредитора.

Местные администрации могут помочь преодолеть эти препятствия и сделать проект реализуемым с помощью следующих мер.

Когда финансирование осуществляется из более чем одного источника, то местные власти могут снизить для кредитора риск с помощью субординационной ссуды, или двойного залога. Это означает, что в случае ликвидации фирмы-заемщика частный кредитор является первым претендентом на ее активы, а местные власти - вторым. Часто субординационные займы предоставляются под более низкие проценты.

Тройной залог также снижает риск для кредитора от неуплаты ссуды. По своей сути он аналогичен двойному залогу, однако в этом случае частный кредитор является первым и вторым предентентом на возмещение долга при ликвидации фирмы-заемщика, а долги местным властям возмещаются в последнюю (третью) очередь.

Местные власти могут, кроме того, стимулировать подрядчика-заемщика дать согласие на передачу кредитору части капитала своей фирмы. В частности, участие в капитале может быть выдвинуто в качестве основного условия предоставления ссуды.

Если процентные ставки по ссудам слишком высоки для подрядчика, то местная администрация может предоставить ему субсидию на оплату этих высоких процентов. Если местные частные кредиторы не хотят снижать процентные ставки по ссудам ниже уровня рыночных ставок, то местная администрация может взять на себя финансирование подрядчика и предоставить ему ссуду по низкому проценту.

Самый простой способ снижения рисков для кредитора - это предоставление местной администрацией гарантий по ссуде. Гарантирование

1

ссуды может принимать различные формы: резервный депозит, аккредитив, резервный фонд на случай невозврата ссуды.

Одним из наиболее гибких инструментов содействия строительному бизнесу является программа грантов на местное строительство (Community Development Block Grant program). Программой предусматривается гибкое использование самых различных инструментов для стимулирования строительства на местах, в частности грантов, ссуд, гарантий. Программа имеет три основные задачи: обеспечить прибыль лицам с низким и средним уровнем доходов; сокращение числа трущоб и территорий, находящихся в упадке; удовлетворение наиболее насущных общественных потребностей.

Программа предусматривает содействие строительной деятельности по следующим направлениям:

приобретение недвижимости;

приобретение, строительство, реконструкция, восстановление коммунальных предприятий;

приобретение, строительство и восстановление коммерческих и промышленных предприятий;

предоставление вновь создаваемым или действующим мелким или бесприбыльным предприятиям грантов, ссуд, гарантий по ссудам, субсидий на оплату процентов по ссудам и т.д.;

техническое содействие бизнесу в небольших населенных пунктах и строящихся жилых районах.

Средства программы могут использоваться и для некоторых других целей, связанных с финансовым обеспечением строительных работ на местном уровне.

7.3.Принципы развития сектора недвижимости.

7.3.1. Базисные концепции.

1

Деятельность в сфере недвижимости принимает самые различные формы, что необходимо для удовлетворения определенных потребностей и нужд. Теоретические основы этой деятельности заложены в социальной экономической теории и законодательстве.

Понятие недвижимости может быть определено как пространство, установленное человеком, привязанное к определенной географической зоне и предназначенное для осуществления деятельности в течение конкретного периода времени.

Помимо трех измерений, которые имеет любое пространство - длина, ширина и высота, недвижимости имеет четвертое измерение - время владения и получения прибыли. Таким образом понятие недвижимости - это пространственно-временное понятие. Эту пространственно-временную концепцию иллюстрируют такие факты из жизни, как представление квартиры сроком на месяц или более, номера гостиницы на сутки, теннисного корта на час и т.п.

Важной характеристикой любой недвижимости как пространственно-временной единицы является то, что она имеет соответствующую денежную стоимость. Многие элементы, их которых складывается эта денежная стоимость, трудноуловимы, но главным элементом в условиях рыночной экономики всегда остается сумма последующих денежных расходов, обусловленных владением недвижимостью.

Создание и управление пространственно-временными единицами выражается понятием развитие (строительство) недвижимости. Формы развития могут быть самыми разнообразными - от простейших (углубление почвы) до технологически сложных (строительство небоскреба). В целом процесс развития представляет собой совокупность, объединяющую строительные технологии, финансирование, маркетинговую деятельность, административный контроль и текущий ремонт недвижимости.

Одновременно процесс развития недвижимости не только комплексный, но и коллективный процесс. Он подразумевает согласование действий, осуществляемых в рамках одного земельного участка, с окружающей средой, в которой пересекаются интересы различных людей и социальных групп. Таким

1

образом, процесс развития недвижимости определяется политическими и социальными факторами и, в свою очередь, сам влияет на них.

В процессе развития недвижимости постоянно взаимодействуют три группы субъектов - потребители, производители и государственные инфраструктурные предприятия.

Группа потребителей включает частных лиц, которые намереваются арендовать или купить недвижимость. Они преследуют при этом свои личные цели (удовлетворение своих потребностей, обеспечение безопасности). Кроме того, в группу потребителей входят коллективные потребители (фирмы), которые используют недвижимость для производственных целей.

Группа производителей включает всех людей, обладающих навыками и мастерством, которые необходимы для превращения недвижимости в источник доходов. Сюда входят архитекторы, банкиры, предоставляющие ссуду под залог, поставщики лесоматериалов, юристы, специалисты по городскому планированию и т.д., т.е. все те, кто превращает пространственно-временную единицу в активную рыночную единицу.

Группа государственных инфраструктурных предприятий включает те предприятия, которые обеспечивают недвижимость необходимыми коммунальными услугами, транспортными коммуникациями, социально-бытовыми службами и т.п.

Каждая группа извлекает выгоду от сотрудничества с двумя другими, в частности благодаря тому, что полнее осознает реальную стоимость своей деятельности, кратко- и долгосрочные цели и ограниченность возможности повлиять на своих партнеров. Главное ограничение деятельности каждой из групп связано с необходимостью поддержания платежеспособности, т.е. потребностью иметь постоянно в своем распоряжении определенное количество наличных денег. Все участники процесса развития недвижимости в условиях современной индустриальной экономики вынуждены постоянно осуществлять сделки за наличные деньги. Так, они должны закупить сырье, материалы и услуги, затем добавить к их стоимости дополнительную стоимость с помощью своей деятельности и, наконец, обменять произведенный продукт на большую стоимость, получив таким путем наличные деньги.

1

Многие предприятия, участвующие в процессе развития недвижимости (например, больницы, города, школы и т.д.), вообще не предполагают получить прибыль. Но всем им важно сохранить свою способность к наличным платежам как в кратко-, так и в долгосрочном аспектах. Способность к наличным платежам является главным вопросом их выживания, и в этом состоит их основной интерес при участии в процессе развития недвижимости. Очень немногие предприятия ориентируются на получение прибыли. Получение прибыли - это обычно заслуга менеджера или руководителя.

Главная аксиома, которая направляет деятельность в сфере недвижимости, состоит в том, что проекты развития недвижимости должны обеспечивать максимальное удовлетворение нужд потребителей в существующих условиях и рамках, с учетом состояния окружающей среды, возможностей государственных инфраструктур, одновременно позволяя всем участникам поддерживать способность к наличным платежам.

Земельный участок как единицу, имеющую определенные физические характеристики, следует отличают от понятия размещение земельного участка. Размещение земельного участка часто становится главным фактором, определяющим его использование и его рыночную стоимость. Семья, подбирая себе земельный участок для жилья, особенно внимательно оценивает его транспортную доступность, близость к месту работы членов семьи, наличие школ, магазинов, мест отдыха и т.д. Местные администрации, разрабатывая проекты застройки, например, жилыми домами, принимают в расчет не только стоимость самого проекта, но и дополнительные расходы - расширение сети водопровода, канализации, уличного освещения, телевизионных кабелей и т.д.

Поскольку размещение земельного участка непосредственно влияет на расходы всех участников процесса развития недвижимости, то оно воздействует и на способность к наличными платежам. Поэтому важно тщательно просчитать доходы и все возможные расходы при реализации проектов на разных, альтернативных земельных участках и определить вариант, который позволяет сохранить способность к наличным платежам.

Например, при проведении расчетов по проекту промышленной застройки участка следует учитывать расходы, связанные с отдаленностью от поставщика сырья и материалов, от мест сбыта продукции. Кроме того, важно

1

оценить наличие рабочей силы и уровень ее оплаты в тех районах, где расположены участки. Могут выявиться различия в уровне почасовой оплаты занятых, продолжительности отпусков, размерах социальных отчислений в отдельных районах и т.д.

Когда намечается создание торгового предприятия, необходимо изучить и сопоставить возможности привлечения сюда населения для альтернативных земельных участков. В частности, здесь важны такие характеристики расположения участка, как близость других торговых точек, транспортные подъезды к вашему магазину, наличие жилых кварталов, бюджет проживающих здесь граждан и т.п.

Действия местных властей по развитию недвижимости могут наносить ущерб индивидуальным потребителям и по другому каналу. Речь идет о разрушении окружающей среды и истощении природных ресурсов в результате неправильного и расточительного использования земли.

Любой проект по развитию недвижимости создает новых потребителей для государственных инфраструктурных предприятий, т.е. новых потребителей коммунальных, образовательных, медицинских услуг и т.д. Это дает прямое увеличение доходов местных бюджетов. Развитие недвижимости также косвенным путем влияет на увеличение доходов местных бюджетов: увеличивается объем розничной торговли (если на участке строится магазин), коммерческая стоимость участка, что приносит дополнительные налоговые поступления. Новое промышленное предприятие, построенное на участке, получает прибыли, с которых в местные бюджеты отчисляются налоги. Эти дополнительные средства местные администрации могут использовать для расширения услуг жителям, проживающим вблизи нового промышленного предприятия.

Использование недвижимости индивидуальными и коллективными потребителями предполагает существование определенной системы законодательного обеспечения их прав на собственность. На различных этапах развития общества существовало разное понимание сущности права на собственность и распределения прав на собственность между гражданами. До сравнительно недавнего времени в экономической теории господствовало представление, что право собственности - это система, позволяющая

1

использовать землю (недвижимость) частным лицом в интересах повышения его благосостояния. При этом главным критерием была прибыль от использования земли, а в дальнейшем на первый план вышел другой критерий - “наиболее интенсивное и наилучшее использование” земли. Приоритет задачи максимизации благосостояния собственника участка означал недооценку интересов общества и охраны окружающей среды.

Концепция “наиболее соответствующего” использования земли является нормативной, т.е. означает оптимальное согласование потребностей, издержек производства, издержек по развитию инфраструктуры, влияния на налогообложение и окружающую среду всех участников процесса развития недвижимости. Согласование предполагает тщательный финансовый анализ (кто оплачивает работы и кто получает прибыли), а также анализ влияния на окружающую среду и уровень жизни людей.

Концепция “наиболее вероятного” использования земли означает, что принимаются в расчет политические факторы, технологические возможности, личные качества и способности исполнителей, фактор платежеспособности, наличие инфраструктуры и т.д. Вариант использования земли, учитывающий все эти факторы, и является “наиболее вероятным”.

7.3.2. Управление риском развития.

Все стороны, участвующие в процессе развития недвижимости, должны принять факт неопределенности своих будущих доходов и предположений, поскольку рыночные условия постоянно и быстро изменяются. Степень неопределенности для каждого предприятия различна и зависит от его потребностей и дохода. Покупатель жилья рассчитывает, что на новом месте жительства он найдет аналогчное старому место работы, заработок прежнего размера, возможность удовлетворения семейных потребностей на том же уровне, что и прежде, по крайней мере в течение нескольких лет. Если его бизнес будет идти на новом месте плохо, то потребуется достаточно значительное время для его усовершенствования.

Каждый участник процесса развития недвижимости имеет ясные и скрытые предположения на будущее относительно того, с какими трудностями он столкнется и как будет их преодолевать. Контроль этого процесса именуется

1

управлением риском. Это постоянное уточнение предположений на будущее на основе определенной теоретической концепции и с учетом платежеспособности. Управление риском предполагает также проведение объективного исследования рынка, ведение переговоров по поводу подряда, выработку стратегии деятельности и т.д.

Степень риска для бизнеса может быть снижена с помощью следующих методов:

Совершенствование прогнозирования посредством более глубокого и широкомасштабного статистического исследования. В частности, следует провести анализ потребителя, тестирование почвы, контроль качества материалов.

Объединение рисков посредством объединения ресурсов, диверсификации инвестиций, совершенствования прогнозных обоснований (например, проводя расчеты для аналогичных операций, но в большем их масштабе).

Изменение рисков посредством страхового контракта. Иногда лучше согласиться на небольшую страховую премию (компенсацию), чем находится под угрозой непредсказуемых потерь от пожара, смерти и т.д.

Изменение рисков посредством заключения двустороннего соглашения. Например, в арендный договор может быть включено условие “скользящей шкалы” при исчислении арендной платы, что позволит учитывать изменение в текущих расходах и уровне налогообложения. Условие “скользящей шкалы” может быть включено в договор с поставщиком по поводу цены на поставляемые матриалы и в коллективный договор с наемными работниками по поводу их зарплаты.

Ограничение обязательств в отношении возмещения потерь посредством создания акционерного общества или ограниченного партнерства.

Хеджирование (защита от потерь, вызванных изменением цен или непредвиденными обстоятельствами). Классической формой хеджа в сфере недвижимости является ссуда под залог в размере 100% издержек строительства без персональной ответственности.

1

Критическим элементом риска является течение времени. С течением времени из-за сложных процентов по ссудам ресурсы застройщика могут истощиться, а условия конкуренции и нужды потребителей, тщательно изученные к моменту начала реализации проекта, со временем могут радикально измениться. Поэтому особенно важны маркетинговые исследования на момент завершения проекта.

7.3.3. Проблемы составления предварительной сметы.

До начала реализации проекта следует провести анализ его осуществимости. Такой анализ включает три основных направления:

Исследование наиболее подходящего участка для использования;

Исследование наиболее подходящего способа использования для конкретного участка;

Исследование наиболее подходящего способа инвестирования.

Наиболее типичной является ситуация, когда имеется участок и необходимо найти способ его использования. Ситуация, когда, напротив, известен способ использования участка, но надо подыскать подходящий участок, более гибкая, что позволяет более гибко подходить к разработке проекта. Наиболее успешным процесс развития недвижимости, как показывает практика, бывает в том случае, когда разрабатывается проект с учетом маркетинговых и инвестиционных критериев, а затем приобретается участок земли, наиболее подходящий для этого проекта.

Осуществимость проекта зависит от величины доходов, которые можно будет получить после его реализации. Доходы после реализации проекта строительства могут быть получены за счет рентной платы или за счет продажи недвижимости.

Если застройщик намерен получить доход за счет ренты, то ее размер может определяться исходя из сметы капиталовложений, если она уже составлена и включена в архитектурный проект. Если этого не сделано (а такая ситуация встречается чаще), то застройщик проводит предварительный расчет: за основу берутся средние рыночные ренты, и они корректируются с учетом условий конкретного строительного проекта. Лишь затем начинается работа по составлению сметы капиталовложений, в которую закладываются

1

предположения об ожидаемых доходах. Также часто встречается ситуация, когда проект имеет такие спецификации, что для покрытия расходов по проекту необходимо установить рентные платежи на значительно более высоком уровне, чем это принято на рынке.

Ключевыми финансовыми показателями осуществимости проекта являются коэффициент покрытия задолженности и коэффициент безубыточности. Коэффициент покрытия задолженности представляет собой отношение чистого дохода к расходам по обслуживанию долга. Для проектов строительства офисных сооружений этот коэффициент должен составлять 1,2-1,3. Коэффициент безубыточности показывает соотношение между суммой текущих расходов, расходов на оплату налогов на недвижимость, процентов по ссудам и других расходов и суммой рентных платежей. Этот коэффициент должен быть на уровне не более 0,89.

7.3.4. Маркетинг - ключ к развитию.

Приток доходов зависит от правильности маркетинговой деятельности, направленной на поиск потребителя. Маркетинговая деятельность затрагивает три основные группы потребителей: индивидуальных покупателей или арендаторов, коллективных потребителей и будущих потребителей, которые могут прийти на смену первоначальным потребителям в будущем и чьи запросы будут отличаться от запросов, на удовлетворение которых был рассчитан проект. Сильной маркетинговой стратегией считается стратегия, основанная на тщательном изучении потребностей и финансовых возможностей будущих потребителей.

Изучение потенциального потребителя основывается на двух видах исследований - исследовании рынка и исследовании сбыта. Исследование рынка предполагает сбор и обработку данных, касающихся населения, в частности возрастной структуры населения, структуры населения по уровню доходов, роду деятельности, местожительству, средней плате за жилье и т.д. Эти данные собираются из результатов переписей и других государственных источников.

Исследование рынка в большей степени ориентируется на конкретный проект застройки и представляет собой первичное изучение конкурентных

1

стандартов в определенном рыночном сегменте. Такую работу проводит специалист-аналитик. Цель исследования также заключается в том, чтобы выявить неудовлетворенные потребности у отдельной группы потребителей и сделать на них ставку. Это даст проекту конкурентное преимущество.

Маркетинговые методы в последнее время довольно успешно используются для контроля политических рисков, обусловленных административным регулированием сферы строительства со стороны местных органов власти и их структур. Маркетинговые исследования позволяют правильно составить документацию по проекту, чтобы успешно пройти все согласования и получить разрешение на строительство.

Многие здания и сооружения “живут” значительно дольше, чем потребности и стиль жизни, которые вызвали их строительство. При осуществлении проектов перестройки важно заранее предусмотреть возможность функционального перепрофилирования здания в будущем с учетом изменений потребностей населения.

1

Глава 8. Финансовый менеджмент местных органов власти.

8.1. Финансы местного самоуправления.8.1.1. Проблемы финансов местного самоуправления.8.1.2. Состав местных финансовых ресурсов.8.1.3. Местные бюджеты - главная финансовая база органов

местного самоуправления.8.1.4. Финансовые ресурсы предприятий, направляемые на развитие

территории .8.1.5. Муниципальные внебюджетныф фонды.

8.2. Методы финансовой оценки и принятия решений.8.2.1. Введение к оценке финансового состояния.8.2.2. Разработка финансовой политики.8.2.3. Калькуляция издержек муниципальных услуг.

8.3. Методы управления доходами и прогнозирования.8.3.1. Стратегия проведения исследования доходов.8.3.2. Долгосрочное прогнозирование доходов и расходов.8.3.3. Анализ финансового влияния.

8.4. Долгосрочное финансовое планирование.8.4.1. Будущее финансов местных органов власти.8.4.2. Финансовый менеджер как государственный стратег.8.4.3. Синхронизация политики планирования и составления

бюджетов.

8.5. Организация и осуществление функции прогнозирования .8.5.1. Проблемы осуществление функции прогнозирования.8.5.2. Значение долгосрочного прогнозирования для годичного

бюджетного процесса.8.5.3. Этические проблемы прогнозирования.

8.1.Финансы местного самоуправления.

8.1.1. Проблемы финансов местного самоуправления.

Совершенствование финансового менеджмента, применение на практике его новых методов должно способствовать предотвращению кризиса местных финансов и повышать эффективность местного управления. Сам процесс управления финансами местных органов власти становится более сложным.

1

При изучение причин финансовых трудностей городов были разработаны системы финансового мониторинга, использующие специальные индикаторы для оценки финансового состояния местной юрисдикции. Для оценки и анализа причин финансовых трудностей, мониторинга финансового состояния и прогноза возможных в этой области проблем стали использоваться социальные, экономические, политические, демографические и финансовые показатели. На основе анализа их динамики может быть создана своего рода система раннего обнаружения тех потенциальных проблем, которые пока еще не дали о себе знать. Системы мониторинга не указывают на причины возникающих проблем и не предлагают путей их решения. Для достижения этих целей необходим более глубокий анализ.

Финансовые показатели высвечивают слабые и сильные стороны местной финансовой системы; опираясь на данные систем мониторинга местные власти могут заблаговременно принять корректирующие действия. С помощью этих систем местные руководители получают более полное представление о финансовом состоянии данной юрисдикции и могут использовать информацию для того, чтобы разработать финансовую политику, необходимую для принятия решений.

Разработанная и утвержденная местная финансовая политика облегчает краткосрочное и долгосрочное финансовое планирование и мониторинг финансового менеджмента, содействует “выживанию” в условиях чрезвычайных финансовых обстоятельств, улучшает деятельность местного правительства в финансовой сфере и увеличивает его кредитоспособность.

Новые формы аудита (операционный и управленческий), расширяя возможности традиционного аудита, призваны содействовать укреплению отчетности и повышению эффективности деятельности местных органов власти. Операционный аудит предполагает объективный обзор финансовой и текущей деятельности местных органов власти, осуществляемых ими программ и функций; при этом особое внимание уделяется их эффективности и качеству.

Калькуляция издержек является дополнительным инструментом повышения эффективности деятельности местных органов власти по оказанию услуг. Ныне местные власти уделяют все больше внимания анализу и учету издержек, методам определения цен на муниципальные услуги. На основе

1

соответствующей информации устанавливаются цены на услуги и заключаются контракты на предоставление этих услуг другими организациями.

Местные правительства стоят перед трудным выбором, решая вопрос о том, следует ли добиваться увеличения поступлений в бюджет за счет существующих источников доходов, искать новые источники доходов или уменьшать объем предоставляемых услуг. Местные должностные лица постоянно ищут новые источники доходов и пути максимизации уже имеющихся источников поступлений. В целях обеспечения роста местных ресурсов многие местные юрисдикции проводят сложные исследования доходов. Для оценки альтернативных методов получения доходов и обеспечения поддержки изменениям системы доходов со стороны местных жителей создаются комитеты граждан. Сотрудники местного правительства постоянно следят за состоянием местных источников доходов, добиваясь, чтобы размер поступлений был достаточен для финансирования государственных услуг. Плата за услуги стала основным методом финансирования многих из них. Для того, чтобы система местных доходов была эффективной и справедливой, необходимо часто проводить обстоятельные исследования доходов местного правительства.

Следует отметить, что местные власти уделяют мало внимания максимизации собираемых доходов. Улучшение деятельности по взысканию долгов муниципалитетам может значительно повысить доходы местных правительств, однако муниципалитеты не столь “агрессивны” и изобретательны в этой сфере, как частные фирмы.

Экономическая нестабильность стимулировала рост интереса местных властей к долгосрочному прогнозированию местных доходов и расходов. Прогнозирование - это один из важнейших элементов эффективного финансового планирования. Прогнозы помогают местным руководителям представить последствия своих финансовых решений.

Прогнозирование затруднено, если отсутствуют требующиеся для него данные, если они устарели или являются неточными. Кроме того, трудности связаны и с поиском средств, необходимых для составления прогноза, с необходимостью привлекать кадры, имеющие подготовку в области экономики, статистики, финансового менеджмента и компьютерной техники, с

1

длительностью периода составления некоторых прогнозов. Любой метод прогнозирования не свободен от субъективных суждений. Успеху прогнозирования будут содействовать использование полных и точных данных, простых взаимосвязей, а также активное участие сотрудников местных структур.

По данным многих исследований, состояние общественной инфраструктуры серьезно ухудшается; для изменения этой ситуации потребуются значительные суммы. Местные власти серьезно озабочены поиском средств для финансирования ремонта, восстановления и замены действующих мощностей общественной инфраструктуры.

Эта проблема возродила интерес к программированию и бюджетированию капиталовложений. Программирование и бюджетирование капиталовложений обеспечивает систематические определение потребностей в капиталовложениях и выбор подходящих методов их финансирования. Для успешного процесса технической модернизации необходимо собрать информацию о состоянии предприятий общественной инфраструктуры, дать оценку этого состояния, подготовить многолетний план, рассмотреть краткосрочные и долгосрочные затраты и выгоды, ранжировать проекты в порядке их приоритетности, а также провести анализ различных вариантов финансирования и осуществить мониторинг проектов.

Ныне специалисты по закупкам, работающие в местных органах власти, применяют новые, более сложные методы обеспечения эффективности материально-технического снабжения на местном уровне.

8.1.2. Состав местных финансовых ресурсов.

Местные представительные и исполнительные органы в целях выполнения ими своих функций наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Ресурсным обеспечением этих прав являются местные финансы, которые охватывают местные бюджеты (бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Местные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с

1

социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Таким образом, местные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие местных образований.

Через местные финансы государство активно проводит социальную политику. Предоставляя местным органам власти средства для их бюджетов, осуществляет финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и со-держания дорог.

С помощью муниципальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом муниципальным бюджетам выделяются отчисления от региональных налогов, а также субвенции, то есть финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.).

Главным направлением использования муниципальных финансов является финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Главным источником муниципального финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).

Основной составной частью муниципальных финансов являются местные бюджеты. В современных условиях все в большей степени местные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие муниципальных образований, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном

1

развитии территорий. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы местных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов муниципальных образований.

Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства субъектов хозяйствования. К таким средствам относятся:

Во-первых, финансовые ресурсы предприятий, находящиеся в муниципальной собственности. Чаще всего это коммунальные предприятия;

Во-вторых, это финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

Субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стране, особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому нередко в общем объеме муниципальных финансов превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие.

Третьим компонентом муниципальных финансов являются территориальные внебюджетные фонды. Источниками формирования таких фондов служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.

8.1.3. Местные бюджеты - главная финансовая база органов местного самоуправления.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

1

Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Кроме того, из таких бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции:

формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

распределение и использование этих фондов между отраслями народ-ного хозяйства;

контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Доходы, местных бюджетов. На местные органы власти возложена важная задача осуществления социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

1

Термин «собственные или закрепленные доходы» в наиболее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от государственных и региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин «регулирование бюджетов» широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Термин «регулирующие доходы» означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчисления от государственных и региональ-ных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам. Таким образом, это — средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств про-изводится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Собственные доходы местных бюджетов формируются с помощью местных налогов и сборов. Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйствен-ную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.

Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за

1

счет регулирующих источников, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема их собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении заинтересованности местных органов власти в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации государственных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки. Главный из них заключается в наличии элементов субъективности при формировании регулирующих доходов местных бюджетов. Это выражается в порою необъективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. Данный недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвердить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя необходимыми социальными благами, в том числе в сфере на-родного образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания и т. д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны, с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

Так как темпы роста расходов местных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.

1

Нужно отметить, что дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами местных бюджетов несовершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у местных органов власти иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевы-полнения доходной части бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения местных бюджетов необходимыми средствами нельзя.

Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дотация может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необходимые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Расходы местных бюджетов. Развитие экономического потенциала страны, рост населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объема территориальных бюджетов.

Рост местных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социально-бытовой инфраструктуры. В общем объеме местных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жителей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в 5—7 раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

1

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части местных бюджетов. Главными сторонами деятельности местных органов власти являются разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест влекут расширение расходов местных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов неодинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его местным органам различного уровня. Так, городским и районным органам власти подчинена подавляющая часть предприятий, жилищно-коммунального хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Местным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и в первую очередь учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификой расходов местных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в городских и районных бюджетах они состав-ляют от 30 до 50% всех расходов, то в поселковых и сельских бюджетах — от 60 до 80%.

В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение

1

и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов, по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т. д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов местных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, — также важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбанизации повышаются потребности жителей малых городов, поселков и сельских поселений, где все в больших масштабах развиваются коммунальное хозяйство, торговля и т. д.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увели-чения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов местных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно из-за того, что мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются.

1

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет местных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйст-венной деятельности.

Одной из актуальных проблем является улучшение благоустройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе между городскими специализированными организациями по благоустройству, жилищно-эксплуатационными конторами, кооперативами. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.

8.1.4. Финансовые ресурсы предприятий, направляемые на развитие территории.

Важнейшей составной частью финансового обеспечения населенных мест, развития и содержания в них производственной и социальной инфраструктуры являются средства предприятий и хозяйственных организаций.

Главным источником формирования средств предприятий, предназначенных для социально-бытовой инфраструктуры, является их прибыль. Из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий, формируются целевые фонды. За счет средств этих фондов коллективы предприятий имеют возможность удовлетворять коллективные потребности в жилье, социально-культурных и бытовых услугах.

Значительный объем финансовых ресурсов предприятий направляется на содержание подведомственных им объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения. В ведомственном подчинении находятся:

1

жилищный фонд, коммунальные предприятия, детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, дома отдыха, санатории и т. д. За счет прибыли промышленных, строительных, транспортных и других предприятий осуществляется покрытие убытков ведомственного жилищно-коммунального хозяйства и расходов на содержание социально-культурных учреждений.

Развитие в городских поселениях промышленности сопровождается, как правило, ростом числа их жителей. И то, и другое ведут к увеличению нагрузки на городские коммуникации, что требует их реконструкции и увеличения эксплуатационных расходов. Однако местные органы власти не всегда рас-полагают для этого необходимыми ресурсами. Все это вынуждает их обращаться за помощью к предприятиям, находящимся на подведомственной им территории. Предприятия выделяют материальные, финансовые и трудовые ресурсы на общегородские мероприятия. Руководители предприятий сами понимают, что нормальная работа их предприятий, уровень производи-тельности труда и другие показатели в значительной степени зависят от состояния социальной инфраструктуры города.

Поэтому промышленные предприятия берут на себя заботы по прокладке и поддержанию дорог и тротуаров вдоль своих объектов, освещению и озеленению прилегающих к ним территорий, ремонтируют транспортные и водопроводно-канализационные и другие коммуникации. Во многих городах для координации такой помощи созданы советы директоров предприятий, на которых решается вопрос о вкладе каждого предприятия в финансирование общегородских мероприятий.

В последние десятилетия в практику хозяйственной работы на местах широко внедряется метод долевого участия предприятий в создании объектов инфраструктуры. Такая форма участия средств ведомств вызвана ростом потребности в инфраструктуре, повышением ее технической оснащенности, недостаточностью средств у некоторых предприятий для сооружения отдельных инфраструктурных объектов. Например, в городах уже невозможно строительство небольших жилых домов. Раньше финансирование строительства таких домов было подсильно многим, в том числе и мелким предприятиям. Современные объекты социально-бытовой инфраструктуры не только значительны по мощности, но и требуют сложного инженерно-

1

технического оснащения, что уже непосильно для отдельных предприятий-застройщиков.

Выходом из такого положения стало объединение на долевых началах средств предприятий для строительства объектов инфраструктуры. Все чаще средства предприятий стали объединяться со средствами местных бюджетов. Такая форма использования средств предприятий прогрессивна и перспективна. Она способствует кооперации ресурсов ведомств и местных органов власти, более рациональному их использованию, комплексности застройки городских массивов, более быстрому достижению экономического и социального эффекта от вкладываемых средств.

Вместе с тем надо отметить, что в условиях становления рыночных отношений и экономического кризиса многие предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения конкурентоспособности пошли по пути не только сокращения выделения средств на общерегиональные меро-приятия, но и отказа от подведомственных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Тем самым усиливается нагрузка на местные бюджеты по содержанию и развитию социальной инфраструктуры.

Следует полагать, что после выхода страны из экономического кризиса, укрепив свое финансовое положение, предприятия в целях социальной защищенности своих трудовых коллективов и улучшения условий проживания их в населенных пунктах будут увеличивать выделение средств на социальную инфраструктуру и осуществление общерегиональных мероприятий. Все это приведет вновь к повышению значения средств предприятий в муниципальных финансах.

8.1.5. Муниципальные внебюджетные фонды.

В связи с расширением для местных органов власти возможностей по объединению средств предприятий и местных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры актуальной стала проблема объединения этих средств. Одним из возможных путей концентрации средств предприятий на финансирование общерегиональных мероприятий стало образование му-ниципальных внебюджетных фондов экономического и социального развития.

1

Муниципальный внебюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:

добровольных взносов юридических и физических лиц;

доходов от аукционов;

штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб;

штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

штрафов за административные и другие правонарушения, налагаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами на основе законодательства Молдовы.

Муниципальные внебюджетные фонды создаются на основании решений местных представительных органов власти. В соответствии с их решением исполнительные органы власти открывают в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды. Для управления фондом может создаваться коллегиальный орган, состоящий из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций. Коллегиальный орган принимает решение об использовании средств фонда.

Мобилизованные в такие фонды средства могут быть направлены:

на расходы, связанные со строительством на кооперативных началах объектов социально-бытового назначения;

на расходы, связанные с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных расходов), а также для финансирования плановых затрат в случае невыполнения планового размера доходов;

на расходы, связанные с перерасходами установленных смет и нормативов.

1

Средства, полученные за счет взносов предприятий, должны, как правило, использоваться на создание и содержание объектов общерегионального назначения.

Создание муниципальных внебюджетных фондов в населенных пунктах содействует:

концентрации средств предприятий и местных органов на развитие социально-бытовой инфраструктуры;

усилению материальной заинтересованности местных органов в результатах своей хозяйственной деятельности;

укреплению финансовых ресурсов местных органов власти, что придаст необходимую устойчивость их финансовой базе при выполнении возложенных на них функций и плановых задач;

более эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов нашего общества;

усилению экономической связи местных органов с предприятиями, расположенными на подведомственной им территории;

освобождению предприятий от выполнения не свойственных им функций по развитию местного хозяйства;

расширению финансовых возможностей местных органов для ликвидации диспропорции между производственной и не-производственной сферами и диспропорции внутри инфраструктуры;

росту влияния местных органов власти на развитие отдельных отраслей инфраструктуры, повышение технического уровня подведомственных предприятии, организации и учреждений, что создает необходимые условия для их динамичного развития;

повышению уровня обслуживания и совершенствования услуг, оказываемых населению.

8.2.Методы финансовой оценки и принятия решений.

8.2.1. Введение к оценке финансового состояния.

1

В последние годы правительства всех уровней столкнулись с растущим числом финансовых проблем. Эти проблемы были обусловлены увеличением спроса на услуги, вступлением все большего числа государственных служащих в профсоюзы, структурными изменениями в экономике, демографическими сдвигами, высокой инфляцией и значительными изменениями в межправительственных отношениях.

Большинство финансовых проблем возникает не вдруг, они становятся результатом действующих в течение определенного времени факторов. Осложнение финансовой ситуации может быть следствием многих причин. Среди них - сокращение доходов, увеличение задолженности, уменьшение налоговой базы, ухудшение внешних экономических условий (например, рост инфляции или безработицы), природные катастрофы и чрезвычайные ситуации, изменение местной политической обстановки, неэффективность законодательства и управления и т.д. Некоторые из этих факторов находятся в сфере контроля местных органов власти, другие - вне такого контроля. Несмотря на то, что местные органы не в состоянии повлиять на все вышеуказанные факторы, власти могут принять меры по смягчению их последствий.

Понятие “финансовое состояние” имеет много значений. В узком смысле этот термин характеризует возможности местного правительства в течение 1-2 месяцев мобилизовать ресурсы для оплаты счетов. Он также отражает способность или неспособность местных органов власти аккумулировать доходы, обеспечивающие бездефицитное финансирование обязательств в течение бюджетного периода. В более широком смысле термин “финансовое состояние” характеризует долгосрочные возможности местного правительства по оплате обязательств, ежегодно или время от времени отражающихся в бюджете. И, наконец, данный термин может означать способность местного правительства предоставлять услуги в таком объеме и такого качества, чтобы удовлетворить запросы местных жителей.

Дать количественную оценку понимаемого в широком смысле финансового состояния города непросто, учитывая, что многие цели местного сообщества, связанные с обеспечением его жизнеспособности и благополучия, поддаются лишь субъективной оценке. Не случайно до последнего времени

1

местные власти не разработали всеобъемлющего метода оценки финансового состояния местного правительства, который можно было бы применять на практике.

Для выявления и оценки факторов, влияющих на финансовое состояние местных органов власти, можно использовать Систему мониторинга финансовых тенденций (Financial Trend Monitoring System). На основе ряда экономических и демографических данных, а также данных местного бюджета и финансовой отчетности разрабатываются местные финансовые индикаторы, с помощью которых на протяжении определенного времени можно осуществлять мониторинг финансового состояния. Данная Система мониторинга позволяет обнаружить все сильные и слабые стороны местных финансов, разработать финансовые приоритеты, учесть долгосрочные факторы в ежегодном бюджетном процессе. Эта Система дает возможность выявить возникающие финансовые проблемы и их причины, а также создает условия для принятия предупреждающих мер.

Система мониторинга базируется на учете 12 “факторов”, влияющих на финансовое положение местных органов власти, и 36 “индикаторов”, оценивающих различные аспекты этих факторов.

Факторы, влияющие на финансовое состояние, подразделены на три группы:

“Окружающие” факторы – это:

местные потребности и ресурсы (местное население, занятость, доход, собственность, деловая активность),

внешние экономические условия (национальные и региональные уровни инфляции, занятости, региональные рынки),

межправительственные ограничения (распоряжения центральных и уездных органов власти, субсидии, налоговые ограничения и т.д.),

катастрофы и чрезвычайные ситуации (землетрясения, наводнения, пожары и т.д.),

политическая культура (отношение к налогам, услугам, политическим процессам);

2

организационные - это законодательный процесс и практика управления;

финансовые - это местные доходы и расходы, текущее финансовое положение, структура задолженности, внебюджетные обязательства, состояние капитальных объектов.

“Окружающие” факторы, представляющие внешнее воздействие на городское правительство, “фильтруются” через организационные факторы, преобразуясь в финансовые факторы, описывающие местную финансовую структуру. “Окружающие” факторы создают спрос на местные услуги и обеспечивают ресурсы, необходимые для их предоставления. Организационные факторы можно рассматривать как ответ местного правительства на изменение “окружающих” факторов, а финансовые - как своеобразный результат действия “окружающих” и организационных факторов.

“Индикаторы” (их насчитывается 36) - основные инструменты системы мониторинга. С их помощью проводится количественная оценка изменений вышеперечисленных факторов, на основе которой городские руководители могут осуществлять мониторинг финансовой деятельности местного правительства.

8.2.2. Разработка финансовой политики.

Существуют большие трудности в оценке финансовой деятельности городских властей, поскольку о ней нельзя судить по показателям прибыльности (как о функционировании частных фирм) и поскольку нет общепринятых стандартов эффективности работы городских властей. Помочь в решении этой проблемы может разработка долгосрочной местной финансовой политики. Сопоставляя результаты финансовой деятельности местного правительства с определенными целями финансовой политики, руководители местных органов власти и местное сообщество могут осуществлять мониторинг финансовой деятельности местных структур.

В большинстве местных сообществ отдельные элементы финансовой политики “разбросаны” в бюджетных документах, планах технической модернизации, уставах, резолюциях совета и т.д. В отсутствие единой финансовой политики могут приниматься противоречащие друг другу решения,

2

затруднен анализ и учет прошлого опыта и возможных вариантов развития. Разработка четкой местной финансовой политики с последующим ее публичным одобрением значительно повышает доверие к местному правительству (в частности, со стороны потенциальных инвесторов), освобождает местных управляющих и членов совета от текущего обсуждения вопросов, уже нашедших отражение в сформулированной политике, увеличивает финансовую стабильность местного сообщества и преемственность в решении его финансовых проблем.

В целом разработка четкой финансовой политики может оказать существенную помощь местным руководителям в принятии решений в соответствующей сфере. Эффективность такой политики будет зависеть от ее содержания, от того, какие вопросы она будет решать, как будет сформулирована и кто будет участвовать в процессе ее разработки.

Не существует какого-либо одного наилучшего способа разработки финансовой политики. В любом местном сообществе особенности этого процесса определяются взаимоотношениями между управляющим и советом, существующей финансовой практикой, текущим и прогнозируемым состоянием городских финансов, направлениями самой финансовой политики.

Местные правительства по-разному подходят к этой политике, однако при этом сам процесс ее разработки неизменно распадается на несколько этапов:

определение круга разработчиков этой политики (в соответствующую группу должны входить управляющий, финансовый директор, помощники администраторов, руководители департаментов, финансовый комитет совета, совет в целом, группы граждан);

выявление спектра рассматриваемых направлений финансового менеджмента (это могут быть либо функциональные сферы - бюджетирование, учет, управление долгом, налогообложение, либо различные финансовые проблемы);

определение содержания и формы заявлений, касающихся финансовой политики.

8.2.3. Калькуляция издержек муниципальных услуг.

2

Четкая и полная информация о затратах по оказанию государственных услуг необходима местным властях для принятия обоснованных решений по выбору вариантов предоставления этих услуг. Особенно важна такая информация при определении размеров платы за услуги, рассмотрении вопроса о приватизации, составлении бюджета.

Как известно, в целях диверсификации источников доходов местные власти все шире практикуют введение платы за услуги и различные сборы. Для определения размеров таких платежей и способности потребителей оплачивать эти услуги, а также для выбора наиболее эффективных методов сбора этих платежей необходимо знать реальную цену оказания местных услуг. Наличие данных о цене предоставления услуг позволяет городским властям проинформировать жителей о значительных финансовых ресурсах, затрачиваемых н удовлетворение их потребностей.

Местные органы власти заключают контракты с частными фирмами на оказание некоторых услуг, традиционно предоставляемых государством (сбор мусора, хранение твердых отходов, полицейская и пожарная охрана и т.д.). Главным, что определяет принятие решения о передаче контрактов, является вопрос о затратах на оказание услуг. В частности, надо установить, что обойдется городу дешевле - покупать услугу у частного сектора или производить ее за счет городских ресурсов. А для этого прежде всего необходимо знать затраты на предоставление местных услуг.

Данные о таких затратах в текущем году служат основой для разработки местного бюджета на будущий год, для анализа производительности и влияния на бюджет различных управленческих решений. Данные о динамике удельных затрат на производство услуг (затраты в расчете на единицу услуги) позволяют определить эффективность какой-либо программы или деятельности какого-либо департамента.

8.3.Методы управления доходами и прогнозирования.

8.3.1. Стратегия проведения исследования доходов.

Периодические исследования доходов необходимы для поддержания эффективности местной системы доходов, оценки адекватности существующих

2

источников доходов и поиска их новых источников. Такие регулярные исследования являются основным компонентом обоснованной финансовой политики.

Главная цель исследования доходов, предоставляющего сведения о состоянии системы местных доходов, ее слабых и сильных сторонах, - обеспечить совершенствование этой системы. Данные исследования предоставляют местным властям информацию, необходимую, в частности, для поиска путей укрепления налоговой базы, выбора наиболее эффективных методов сбора налогов.

Готовить такое исследование могут сотрудники местных органов власти, внешние консультанты, комитет граждан и т.д. В каждом случае есть свои преимущества и недостатки. Так, подготовка исследования силами работников местных структур требует небольших дополнительных затрат, однако отрывает персонал от других обязанностей; кроме того, местные чиновники, как правило, чересчур привержены действующей системе. Привлечение внешних консультантов может быть весьма эффективно, однако потребует больших затрат.

Первый этап подготовки исследования - сбор соответствующей информации; далее следует изучить систему классификации доходов и отчетность по доходам. Исходя из наличия соответствующих данных, нужно определить, какие источники доходов следует включить в исследование, а затем собрать информацию о поступлении этих доходов за десять лет, об изменении ставок и базы, о собираемости доходов, неуплатах и т.д. Чтобы получить информацию о соответствующих проблемах других местных органов власти и провести сравнительный анализ источников доходов в различных местных юрисдикциях, необходимо составить и разослать анкеты. Для сопоставления целесообразно выбирать прежде всего соседние территории со сравнимым уровнем социально-экономического развития.

После распространения анкет следует приступать собственно к анализу состояния выбранного источника местных доходов. Выявление тенденций его динамики за десятилетний период дает возможность получить представительную картину, поскольку за это время должны проявиться все влияющие на него факторы. В результате проведенного анализа должны быть

2

разработаны рекомендации по улучшению использования данного источника доходов. После получения заполненных анкет следует сравнить местные данные о доходах со сведениями о других местных юрисдикциях и провести сопоставительный анализ.

Город может обеспечить рост своих доходов без увеличения налогов, сборов и платежей - за счет активизации деятельности по взысканию задолженности муниципалитету. Взыскание долгов - очень важная сфера управления муниципальными финансами.

Если муниципалитеты собираются уделять серьезное внимание деятельности по взысканию долгов, следует использовать опыт частных фирм по оценке и управлению непогашенной задолженностью. Так, в государственном секторе могут использоваться несколько индексов, применяемых в частном секторе:

индекс взыскания (collection index);

средний период взыскания (average collection period);

индекс просроченности (past due index).

Эффективное управление деятельностью по взысканию долгов дает муниципалитетам возможность максимизировать поступления от уже существующих источников местных доходов.

8.3.2. Долгосрочное прогнозирование доходов и расходов.

В условиях финансового у местных правительств возрос интерес к долгосрочному прогнозированию доходов и расходов как составной части их финансовой стратегии. Опыт где составляются такие прогнозы, свидетельствует, что они находят применение и в процессе принятия решений, и в местном управлении.

Одно из главных направлений использования среднесрочных прогнозов - прогнозирование бюджетного дефицита или нехватки доходов. Если независимые друг от друга прогнозы доходов и расходов свидетельствуют о

2

возникновении нехватки доходов, то заблаговременно могут быть приняты меры для сбалансирования бюджета. Если после прогноза бюджетного дефицита власти принимают решения, влияющие на размеры доходов и расходов, то исходный прогноз, естественно, не оправдывается. Такие “ошибки” отнюдь не умаляют практическую значимость прогнозов. Именно для обоснования принятия решений, делающих неблагоприятные прогнозы ошибочными, и составляются прогнозы. Прогнозы являются не пророчеством, а начальным этапом финансового менеджмента.

Среднесрочные прогнозы также могут использоваться для анализа решений, имеющих долговременные последствия (например, результатов переговоров по заработной плате в соответствии с долгосрочными контрактами, влияния на бюджет затрат, связанных с осуществлением программ капиталовложений, и т.д.).

Сам процесс прогнозирования может способствовать повышению эффективности управления городом. Составление долгосрочных прогнозов заставляет городских руководителей учитывать долговременные последствия своих решений, а не ограничиваться рамками одного бюджетного года.

Существует несколько методов долгосрочного прогнозирования доходов и расходов. Они различаются по затратам и объемам предоставляемой информации: как правило, чем более сложен метод прогнозирования, тем больше связанные с ним затраты и объем получаемой с его помощью информации.

Экспертные оценки, успех прогнозирования на основе данного метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование не требует больших затрат и может быть достаточно точным (особенно если оно является краткосрочным), однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от “ощущений” эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.

Метод тренда предполагает зависимость некоторых групп доходов и расходов лишь от времени. Он исходит из постоянных темпов изменений (постоянный темп роста) или постоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Его существенным недостатком является игнорирование экономических и демографических условий.

2

Метод детерминирования часто используется для прогнозирования расходов. Прогноз расходов получается на основе умножения объема затрат (например, отработанных часов или кВт/часов электроэнергии) на цену единицы этих затрат (соответственно оплату часа рабочего времени или цену одного кВт/часа электроэнергии).

Эконометрическое прогнозирование основано на принципах экономической теории и статистики. Будучи концептуально более сложным, чем вышеперечисленные методы, эконометрическое прогнозирование предоставляет и более ценную информацию для тех, кто принимает решения на местном уровне. Эконометрическое прогнозирование позволяет рассмотреть одновременное изменение нескольких переменных, влияющих на доходы и расходы; результаты такого прогнозирования могут быть проанализированы с использованием статистических методов. Наиболее часто используется техника статистического регрессионного анализа. Эконометрическое прогнозирование все чаще используется местными органами власти для прогноза доходов. Оно также может быть использовано для прогнозирования расходов, чувствительных к изменениям экономических условий, например, расходов в области здравоохранения и социального обеспечения (однако предоставление этих услуг редко является прерогативой городского правительства).

8.3.3. Анализ финансового влияния.

Анализ финансового влияния (fiscal impact analysis) - это прогноз прямых текущих государственных расходов и доходов, обусловленных изменением численности населения и занятости в данной местной юрисдикции (в результате осуществления различных программ местного развития).

Существуют два основных подхода к оценке муниципальных затрат на предоставление услуг, необходимость в которых возникает вследствие местного экономического роста:

калькуляция по средним издержкам (average costing);

калькуляция по предельным издержкам (marginal costing).

В соответствии с первым подходом (получившим наиболее широкое распространение) затраты, связанные с новым развитием, определяются путем умножения средних издержек производства единицы услуг на такой объем этих

2

услуг, который, по оценкам, потребуется в результате развития. Этот подход не принимает во внимание существующие избыток или нехватку мощностей по предоставлению услуг, а также то, что для обеспечения нового развития может потребоваться масштабное капитальное строительство.

Второй же подход учитывает оба этих обстоятельства, поскольку предполагает тщательный анализ соотношения спроса и предложения на муниципальные услуги.

Первый подход рассматривает взаимосвязь между экономическим ростом и местными расходами как линейную, второй же исходит из того, что влияние экономического роста на местные расходы является циклическим. В долгосрочной перспективе калькуляция по средним и калькуляция по предельным издержкам дают сходную оценку влияния экономического роста на местные расходы.

В рамках этих двух подходов существует шесть методов анализа влияния местного развития на затраты и доходы.

К калькуляции по средним издержкам относятся методы: подушевого мультипликатора (per capita multiplier), стандарта услуг (standard service) и пропорциональной оценки (proportionate valuation).

К калькуляции по предельным издержкам - методы конкретного социологического исследования (case study), “сравнимого” города (comparable city) и прогноза занятости (employment anticipation).

Все методы (за исключением метода пропорциональной оценки и прогноза занятости) используются для оценки влияния деятельности резидентов, эти два - для оценки влияния деятельности нерезидентов, метод конкретного социологического исследования - для оценки влияния деятельности и тех, и других.

Если объем предоставляемых городских услуг в целом соответствует спросу на эти услуги, то можно предположить, что будущие издержки по оказанию услуг станут “отражением” нынешних; в этом случае следует применять калькуляцию по средним издержкам (методы подушевого мультипликатора, стандарта услуг и пропорциональной оценки).

2

Если же существуют избыток или нехватка услуг, следует применять калькуляцию по предельным издержкам (метод конкретного социологического исследования, “сравнимого” города и прогноза занятости).

Если решается вопрос об осуществлении небольшой программы развития или о выборе между несколькими программами, то следует использовать более простые методы (обычно относящиеся к калькуляции по средним издержкам).

Если речь идет о крупной или уникальной программе развития, то целесообразно применять один из методов калькуляции по предельным издержкам.

При оценке влияния крупной комплексной или небольшой программы развития, а также при оценке альтернативных программ развития крупных городов со снижающейся численностью населения или небольших быстрорастущих пригородов следует использовать метод конкретного социологического исследования.

При оценке небольшой программы или альтернативных программ развития средних по размеру пригородов со средними темпами роста наиболее подходит метод подушевого мультипликатора, а при оценке крупной программы развития - метод стандарта услуг.

При оценке влияния деятельности нерезидентов следует применять метод конкретного социологического исследования (в крупных городах со снижающейся численностью населения или на маленьких быстрорастущих территориях) и метод пропорциональной оценки (в средних по размеру сообществах со средними темпами роста).

Ныне местные правительства все чаще сталкиваются с предложениями о различных программах развития, которые могут потребовать увеличения объема предоставляемых услуг. Денег же для такого увеличения часто не хватает. Поэтому прежде чем одобрить ту или иную программу развития, необходимо провести анализ финансового влияния каждой из них.

Планирующие агентства используют анализ финансового влияния:

как инструмент оценки альтернативных вариантов использования земли;

2

как составную часть бюджетного прогнозирования в центральных городах;

как часть программ новой застройки отдельных районов центральных городов;

как средство оценки финансовых последствий осуществления предложений о специальных программах развития.

В предыдущей главе были рассмотрены шесть методов анализа финансового влияния. В каждом из них есть потенциальные камни преткновения. Ошибки могут возникать в результате использования неправильных предпосылок, а также из-за непонимания сути применяемого метода.

Результаты анализа должны быть предоставлены в как можно более простой форме, при этом следует указать используемые предпосылки, методологию и выводы. Очень важно использовать подходящий для данного конкретного случая метод.

8.4.Долгосрочное финансовое планирование.

8.4.1. Будущее финансов местных органов власти.

Для определения состояния финансовой базы местных органов власти на перспективу представляется необходимым остановиться на рассмотрении трех основных тенденций, которые прослеживаются в финансовой политике на местах.

Во-первых, управление и планирование финансовыми активами постепенно приобретает все более ярко выраженный предпринимательский характер, а финансирование программ и проектов оценивается с точки зрения вероятного риска их осуществления, который может быть связан с колебаниями процентных ставок, состоянием внутреннего рынка, конъюнктура которого меняется, и возможным будущим несоответствием доходов, получаемых от проекта, капитальным инвестициям в него. Поэтому до принятия окончательного решения о выделении средств служащие финансовых департаментов, управляющие делами и плановики, работающие в структурах местных органов власти, всесторонне оценивают последствия финансирования

2

для состояния местной экономики, с точки зрения реальных перспектив экономического роста, с которыми связаны будущие поступления в местные бюджеты, а, следовательно, и возможности поддержания стабильности социально-экономического развития региона.

Во-вторых, составляя бюджет, местная администрация должна иметь общестратегический план развития региона, включающий приоритетные направления финансирования, которые определяются, исходя из особенностей развития региона в прошлом и поставленных целей достижения определенных рубежей в будущем. Составление прогнозов представляет собой важный этап деятельности местного аппарата управления. Развитие региона по одному из прогнозируемых сценариев позволяет легче ориентироваться в складывающейся ситуации и финансировать наиболее перспективные направления хозяйственной деятельности на местах.

В-третьих, в последнее время наблюдается тенденция роста независимости местных органов власти от центрального правительства в финансовой сфере, особенно, когда речь идет о структуре расходования средств, поступивших из центрального бюджета по линии предоставления субсидий и займов по программам развития.

Планирование землепользования, экономическое освоение территорий неразрывно связаны с принятием решений по финансовым вопросам, в частности с вопросами расширения инвестирования в определенные объекты хозяйства и инфраструктуру региона. Однако изменения в законодательстве по налогообложению, обязательность предоставления более широкого диапазона услуг местными юрисдикциями, а также инфляционные процессы в экономике, изменения в структуре занятости населения - все эти факторы влияют на состояние местных финансов, на общеэкономическое положение региона. Так, изменение уровня налогообложения влияет на размещение предприятий, их территориальную рассосредоточенность, что в свою очередь ведет к изменениям в структуре налоговых поступлений, а, следовательно, к модификациям предоставляемых услуг. Более широкое привлечение частного сектора к обслуживанию населения воздействует на общую структуру бюджетных расходов, изменение соотношения между доходными и расходными статьями бюджета. Поэтому прежде, чем принять окончательное

2

решение о финансировании приходится проводить многофакторный анализ, включающий рассмотрение тенденций формирования налоговой базы региона, результаты социально-экономической политики и вероятные расходы на поддержание в функциональном состоянии строящихся хозяйственных объектов и инфраструктурных сооружений.

8.4.2. Финансовый менеджер как государственный стратег.

Мы будем анализировать ту новую роль, которую в местном правительстве должен играть главный управляющий по финансам. При этом учитывается опыт финансовых менеджеров, работающих в частном секторе.

Финансовые директора выполняют не только функции координации и контроля за государственными средствами. Они должны также “вооружить” муниципальное правительство методологией анализа и планирования.

Стратегическое планирование - это тип аналитического мышления; его задача - выявить миссию и цели данной организации во взаимосвязи с ее окружением. Оно акцентирует внимание на сборе и анализе данных как средствах изучения внешних и внутренних факторов, влияющих на функционирование данной организации. В идеальном варианте стратегическое мышление, или стратегическое управление, ориентируется на действия и нацелено на будущее.

Частные фирмы в своей деятельности уже более 20 лет используют стратегическое планирование. В структуре высших должностных лиц многих корпораций есть должности специалистов по стратегическому планированию, менеджера по стратегическим проблемам.

По мере того как государственные чиновники все чаще рассматривают себя в качестве деловых людей, стратегическое планирование завоевывает все большую популярность и среди управляющих правительственных структур.

Однако стратегическому планированию в корпорациях бывают свойственны два недостатка:

во-первых, оторванность от текущих проблем управления;

2

во-вторых, чрезмерная перегруженность различными формальными процедурами.

Чтобы быть эффективным, стратегическое планирование не должно терять связь с меняющейся окружающей действительностью и увязать в бесконечных упражнениях на бумаге.

В финансовой деятельности местных органов власти нашли отражение важные концепции стратегического планирования. Это касается прежде всего бюджетного процесса и организационной структуры. Переход к управлению по целям и программному бюджетированию, а затем и к нулевому бюджетированию - это не что иное, как продвижение к стратегическому финансовому управлению.

Стратегическое планирование в сфере финансовой деятельности предполагает разработку финансовыми менеджерами схемы принятия решений, установление приоритетов, определение целей и задач и осуществление деятельности, необходимой для их достижения.

Модель стратегического финансового планирования была первоначально разработана в частном секторе, однако она могла быть применена и в государственном секторе. Эта модель опирается на четыре концепции:

капитальных затрат;

прибыли на инвестиции;

согласования рисков и отдачи;

финансовой гибкости.

В процессе стратегического финансового планирования можно выделить следующие основные этапы.

Во-первых, изучение внешних условий (т.е. факторов, находящихся вне сферы контроля местного правительства).

Во-вторых, оценка текущей ситуации (включая нынешнее финансовое положение правительства, его текущую деятельность, технологические и управленческие возможности по удовлетворению местных бюджетов, а также политические взаимоотношения).

В-третьих, выбор целей (при этом главное заключается в том, чтобы решить вопросы о распределении ресурсов).

2

В-четвертых, определение альтернативных путей достижения этих целей (с точки зрения возможностей финансирования и источников доходов).

На основе анализа финансовых альтернатив (с учетом перечисленных выше четырех этапов модели стратегического планирования) принимаются решения относительно выбора источников получения средств и их распределения между альтернативными потребителями для осуществления разработанного стратегического плана. При этом изучение источников финансирования и распределения средств не должно вестись изолированно друг от друга.

Финансовым менеджерам государственных структур должны решать многие спорные финансовые проблемы местных правительств, возникшие в результате недовольства налогоплательщиков, экономических спадов, сокращения финансовой помощи. И в будущем придется проявлять много гибкости и творческой изобретательности с тем, чтобы сохранить финансовую мобильность правительств местных органов власти.

8.4.3. Синхронизация политики планирования и составления бюджетов.

Для получения субсидий местные органы власти должны предоставить документацию, в которой обосновывается их необходимость для экономического развития региона в соответствии с разработанными ими планами развития территорий. Часть средств правительство передается в виде целевых субсидий, идущих по программам целевого назначения, а часть - в виде блоковых субсидий, позволяя местным органам власти самим делать выбор приоритетных направлений финансирования.

В последние время поощряет самостоятельность местных администраций в вопросах управления и размещения программных фондов, которые делают это более оперативно и эффективно, чем ведомства и учреждения центрального аппарата власти.

При выделении средств руководствуются тем, что средства расходуются в соответствии с целями, достижение которых соответствует плану развития территорий и что их выделение происходит в условиях согласованности действий и взаимопонимания всех территориальных образований в пределах данной юрисдикции.

2

В департаментах местных структур управления периодически оценивается работа, проделанная ими в соответствии с планом намеченных мероприятий и периодической оценкой достигнутых результатов. Скоординированность действий всех структур позволяет распределять средства в районы, испытывающие наибольший недостаток в них, а также добиваться желаемого результата при достаточном уровне финансирования и объединения средств, идущих по нескольким программным фондам, близким по целевому назначению. Значительных результатов удается добиться при перераспределении средств в нужный момент по необходимым направлениям. Местные структуры объединяют свои усилия, поскольку они движимы единой целью - достижения максимального эффекта от вложенных средств. Стратегия поведения местных управленческих структур пересматривается и перестраивается.

8.5.Организация и осуществление функции прогнозирования.

8.5.1. Проблемы осуществление функции прогнозирования.

Проблемы прогнозирования в частном секторе, представляющие интерес и для местных правительств. Процесс прогнозирования состоит из шести основных стадий.

Определение требований, которые менеджмент предъявляет к прогнозу.

Создание специальной рабочей группы компетентных сотрудников для оказания помощи в разработке и применении прогноза.

Сбор необходимых для прогнозирования данных, осуществляемый либо членами группы по прогнозированию, либо членами бухгалтерской группы.

Составление на базе собранных данных прогноза (в соответствии с выбранными методами прогнозирования). Прогноз составляется группой по прогнозированию, при этом важно, чтобы управляющий (для кого и составляется прогноз) имел представление о применяемом методе прогнозирования, его сильных и слабых сторонах. На этой стадии организация должна обеспечить группу по прогнозированию необходимой компьютерной поддержкой.

2

Ознакомление управляющего с результатом прогноза в наиболее удобное (с точки зрения процесса принятия решений) время.

Сравнение результатов прогноза с реальной действительностью - с тем, чтобы оценить эффективность прогнозирования. Периодическую оценку прогнозов должна осуществлять группа по прогнозированию.

Успех прогнозирования во многом определяется подготовленностью данной организации к его осуществлению. Эта подготовленность зависит от отношения управляющих высшего и среднего звена и от компетентности группы по прогнозированию.

Многие организационные проблемы прогнозирования могут быть решены с помощью правительственного распределения ответственности в рамках данной организации. Общая ответственность за прогнозирование должна принадлежать одному лицу из числа управляющих данной организации. Что касается конкретных решений по различным проектам прогнозирования и по применению прогнозов, то важнейшие из этих решений должны приниматься управляющим, т.е. “потребителем” прогнозов, а другие - группой по прогнозированию.

Расходы, связанные с прогнозированием, должны нести те структурные подразделения, которые используют его результаты. В этом случае одобрение получат лишь те прогнозы, которые имеют практическую ценность для данного подразделения. Деятельность, связанную с прогнозированием, осуществляют, во-первых, группа по прогнозированию, составляющая прогнозы, во-вторых, управляющий, использующий результаты прогнозов в своей работе, и в-третьих, компьютерная группа, помогающая в составлении прогнозов. Координацию их усилий обычно осуществляет один из членов группы по прогнозированию.

Эффективность прогнозирования во многом определяется компетентностью управляющего, который будет использовать его результаты, отношением к прогнозированию в данной организации, а также тем, какая сфера деятельности данной организации выбрана в качестве объекта прогнозирования. Управляющий может содействовать успеху прогнозирования, если он хорошо осведомлен о той сфере деятельности, по которой составляется прогноз, заинтересован в реальном улучшении процесса принятия решений и

2

знает, что надо для принятия правильных решений, а также знаком с методами прогнозирования. Сама организация может создать благоприятные для прогнозирования условия, если обеспечит подготовку управляющих в сфере прогнозирования, предоставит необходимые данные, обеспечит компьютерную поддержку. Важно также правильно выбрать ту сферу деятельности данной организации, которая станет объектом прогнозирования. Если результаты прогнозирования могут обеспечить значительное улучшение процесса принятия решений в данной сфере деятельности организации, то именно эта сфера должна быть в первую очередь выбрана в качестве объекта прогнозирования.

8.5.2. Значение долгосрочного прогнозирования для годичного бюджетного процесса.

Решения, касающиеся расходов и доходов местного правительства и отражающиеся в годовых бюджетах, имеют долгосрочные последствия (особенно это относится к решениям по капитальным проектам с изменениями размеров пенсионных выплат и оплатой труда). Однако лишь некоторые местные правительства систематически пытаются увязать годовой бюджет с долгосрочным финансовым планом. Долгосрочные прогнозы доходов и расходов необходимы для преодоления “близорукости” годового бюджетного процесса и представляют собой основу для долгосрочного прогнозирования бюджетов. Местные правительства могут составлять и эффективно использовать долгосрочные прогнозы доходов и расходов в ежегодном бюджетном процессе. Обычно бюджетное прогнозирование представляет собой прогноз доходов и расходов местного правительства на ближайшие 3-5 лет, исходящий во-первых, из сохранения прежних тенденций местной политики (в налоговой сфере, объеме предоставляемых услуг, оплате труда) и во-вторых, из изменения внешних факторов, находящихся вне контроля местных властей (инфляция, помощь правительства).

Что касается расходов, то большинство местных правительств прогнозируют их уровень, исходя из предложения о неизменном объеме предоставляемых услуг. Прогнозы пытаются определить уровень расходов, необходимый для предоставления набора услуг, сравнимого с

2

предоставляемыми в базовый год. В результате определяется, сколько в каком-либо из следующих годов будет стоить оказание местных услуг. При этом необходимо прогнозировать воздействие изменения цен, сдвигов в размещении населения и любого планируемого изменения в предоставляемых местных услугах. В основном используется детерминистский метод прогнозирования, причем наиболее простой его вариант исходит из уровня инфляции, а наиболее сложные модели учитывают как уровень цен, так и реальные затраты. Долгосрочное прогнозирование может значительно улучшить рассчитанный на один год бюджетный процесс.

Прогнозы предоставляют дополнительную информацию о будущем финансовом положении местных правительств. Практическая польза долгосрочного прогнозирования наиболее очевидна в том случае, если результаты свидетельствуют о возможности возникновения дефицита бюджета. В этом случае прогноз является ранним сигналом, предупреждающим о необходимости принятия определенных корректирующих мер. Долгосрочное прогнозирование может стать неотъемлемой частью процесса финансового менеджмента в местной юрисдикции и быть прямо увязано с ежегодным бюджетным процессом.

8.5.3. Этические проблемы прогнозирования.

Прогнозы являются составной частью процесса формирования политики, процесса принятия решений в самых разных сферах - в производстве вооружений, строительстве транспортных систем, больниц, аэропортов, жилья, учебных заведений.

Прогнозы, учитываемые при принятии политических решений, обычно составляются техническими экспертами, которые являются сотрудниками или консультантами лиц, ответственных за формирование политики. Государственные чиновники, использующие прогнозы в качестве основы для принятия определенных политических решений, как правило, не понимают всех математических тонкостей прогнозирования и не имеют представления об исходных данных и технических предпосылках прогнозирования.

Политическая направленность многих прогнозов и техническая сложность прогнозирования обусловливают возникновение этической

2

дилеммы, с которой и сталкиваются разработчики прогнозов. С одной стороны, заинтересованные группы и государственные чиновники часто требуют составления таких прогнозов, которые будут свидетельствовать о необходимости принятия определенных решений. Однако уже в самой процедуре прогнозирования, опирающегося на многие предпосылки и оценочные суждения, заложена возможность приспособления прогнозов к такого рода требованиям. С другой стороны, прогнозисты склонны считать себя не политиками, а техническими экспертами, руководствующимися объективными критериями. По мнению составителей прогнозов, их работа оценивается на основе технических показателей, а не исходя из политических соображений. Государственная политика обостряет эту этическую дилемму прогнозирования. Дело в том, что законы и распоряжения государственных органов требуют составления прогнозов, которые предположительно должны быть технически объективными и политически нейтральными, однако при этом политические выгоды достаются тем, чьи интересы наиболее убедительно представлены прогнозами.

Прогнозы разрабатываются техническими специалистами, а не лицами, принимающими решения, учеными, а не политологами. Сама модель прогнозирования представляется объективной с технической точки зрения. Однако поскольку любой прогноз составляется на основе многих предпосылок, сам процесс прогнозирования может в конечном счете стать весьма субъективным.

Используя определенные данные или математические формулы, многие прогнозы можно легко изменить с тем, чтобы превратить рост в падение, прибыль в убытки. Такого рода трансформация может оказаться весьма выгодной для составления прогнозов.

Корни этической дилеммы прогнозирования следует искать как в технических особенностях прогнозирования, так и в его использовании для обоснования принятия определенных политических решений. Правительства, располагающие ограниченными ресурсами, и граждане, которые пользуются государственными услугами, оплачивая их стоимость, предполагают, что прогнозы будущих потребностей и затрат составляются объективно. Однако сложности современного плюралистического технологического общества

2

ставят прогноз истов в условия, препятствующие составлению объективных прогнозов. Распределение государственных ресурсов происходит на конкурентной основе, поэтому решение финансировать проект в какой-либо определенной юрисдикции может лишить другую юрисдикцию аналогичной возможности. Выигрыш в конкурентной борьбе за участие в осуществлении государственных проектов приносит политическое влияние, финансовые выгоды, рабочие места и престиж. В этих условиях прогнозисты испытывают определенное давление, которое может привести к корректировке прогнозов в личных целях. Такое давление усиливается по двум причинам. Во-первых, результаты прогнозов во многом определяются лежащими в их основе предпосылками. Во-вторых, прогнозирование является весьма сложным делом; “потребителей” прогнозов знакомят с их результатами, а не с методикой их составления.

Трудно устоять перед соблазном составить выгодный для себя прогноз, создав видимость его объективности. Эксперты по прогнозированию, сторонники принятия определенного решения и политики выигрывают от того, что прогноз будет представлен как объективное научное исследование; они выигрывают еще больше, если прогноз одновременно поможет в конкурентной борьбе за ресурсы.

Большинство прогнозов спроса и цен на государственные услуги оказывались неправильными. В соответствии с иллюзорными представлениями об объективности прогнозирования, многие связывали ошибки прогнозирования с несовершенством техники прогнозирования и не адекватностью исходных данных. Редко прогнозировалось, что при составлении прогнозов предпочтение преднамеренно отдается определенным проектам, что сам процесс принятия решений в правительственных структурах делает неизбежным такое небезупречное с этической точки зрения прогнозирование. Поэтому весьма важно, чтобы управляющие государственных структур осознавали ограниченность существующих прогнозов, многие из которых лишь фиксируют надежды и намерения, а не являются независимыми прогнозами тенденций, как это пытаются представить аналитики, руководители агентств и политики. Однако, лишь немногие прогнозисты участвуют в явной фальсификации с целью получения

2

комиссионных или продвижения по служебной лестнице. Но многие под воздействием ситуации, в которой им приходится работать, превращаются из аналитиков в борцов за принятие определенного решения.

2

Список литературы.

1. Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 04.01.1995;

2. Beetham D. Birocraţia. - Du Style, Bucureşti, 1998, 165 p.

3. Bowman A. Conducerea de stat şi locală. -IFES, Chişinău, 1996, 68 p.

4. Burlacu N., Cojocaru V., Management, prelegeri, ASEM, Chişinău, 1995;

5. Catalog de acte oficiale din administraţia publică. - Ediţie oficială, Chişinău, 1996, 120 p.

6. Wilson W. Study of Administration. - Political Science Quarterly, New-York, 1998, 678 p.

7. Paladi I. Problemele restructurării administraţiei publice locale în perioada de tranziţiei. - ASEM, Chişinău, 1998, 120 p.

8. Popa V. De la centralism spre descentralizare. - Cartier, Chişinău, 1998, 219 p.

9. Studiu asupra dezvoltării locale în Republica Moldova. - Cartier, Chişinău, 1998, 95 p.

10.Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995.

11.Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. С-Пб., 1996.

12.Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков А.В., Старостин А.В. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону, 1996.

13.Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ, 1994г. Антология описательных материалов. Будапешт, 1994.

14.Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.

15.Абанкина И., Абанкина Т. Муниципальная публичная политика.// Городское управление. 1997. № 2.

16.Бабун Р. Нормативно-правовая база местного самоуправления.// Городское управление. 1997. № 2.

17.54. Борисов А. Городская администрация как социальная группа.// Городское управление. 1997. № 2.

2

18.Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия.// Городское управление. 1996. № 1.

19.Вобленко С. Местная власть: либо она есть, либо она - советская.// Городское управление. 1997. № 1.

20.Воронин А. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием.// Городское управление. 1997. № 1.

21.Говоренкова Т. Кто в городе хозяин.// Городское управление. 1997. № 1.

22.Кирилин А. Судебная защита местного самоуправления.// Городское управление. 1996. № 1.

23.Кирпичников В. О правовой поддержке местного самоуправления.// Городское управление. 1996. № 4.

24.Круглый стол: “Проблемы городского самоуправления”.// Городское управление. 1996. № 4

25.Шапиро Л. Обратная связь в городском самоуправлении. // Городское управление. 1995. № 1.

26.Широков А. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления.// Городское управление. 1995. № 2.

27.Широков А. Классификация органов местного самоуправления.// Городское управление. 1996. № 3.

28.Широков А., Юркова С. Муниципальные выборы. // Городское управление. 1996. № 1.

29.Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.// Городское управление. 1996. № 5.

30.Юркова С. Сменяемость и преемственность при формировании органов местного самоуправления.// Городское управление. 1997. № 2.

2