etribunal de contas do estado do rio de janeiro … · 2020-04-17 · tce-rj processo nº...
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TCE-RJ
PROCESSO Nº 106.528-2/16
RUBRICA FLS.
GAASM122
eTRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PLENÁRIO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA ANDREA SIQUEIRA MARTINS
PROCESSO ELETRÔNICO VOTO GA-2
PROCESSO: TCE-RJ Nº 106.528-2/16
ORIGEM: SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA CIVIL
ASSUNTO: RELATÓRIO DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL – INSPEÇÃO
EXTRAORDINÁRIA
RELATÓRIO DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL.
INSPEÇÃO EXTRAORDINÁRIA. AFERIÇÃO DA
CONFORMIDADE LEGAL DOS GASTOS COM
PESSOAL TERCEIRIZADO LEVADOS A EFEITO
NO ÂMBITO DA SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA CIVIL. TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS
DE REGULAÇÃO DAS POSIÇÕES DE
ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR DO SAMU192.
PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO DOS
SERVIÇOS DE SAÚDE. REGRA DA DIREÇÃO
ÚNICA POR ENTE FEDERATIVO. ARTIGO 198, I
DA CRFB. NECESSIDADE DE TRANSFERÊNCIA
DAS ATIVIDADES PARA A SECRETARIA DE
ESTADO DE SAÚDE. IMPOSSIBILIDADE DE
TERCEIRIZAÇÃO DAS ATIVIDADES PRESTADAS
PELOS MÉDICOS REGULADORES.
POSSIBILIDADE DE TERCEIRIZAÇÃO DAS
ATIVIDADES COMPLEMENTARES ÀS
EXERCIDAS PELOS MÉDICOS REGULADORES.
RENOVAÇÃO DO PRAZO ANTERIORMENTE
CONCEDIDO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE
MEDIDAS REGULARIZADORAS DA REFERIDA
TERCEIRIZAÇÃO. RAZÕES DE
ESCLARECIMENTO INCONCLUSIVAS.
NECESSIDADE DE INFORMAÇÕES PRECISAS
ACERCA DO CUMPRIMENTO DAS
DETERMINAÇÕES DESTA CORTE DE CONTAS E
DA FORMA PELA QUAL VEM SE OPERANDO OS
SERVIÇOS DE REGULAÇÃO DAS POSIÇÕES DE
ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR DO SAMU192.
CIÊNCIA AO PLENÁRIO. COMUNICAÇÃO.
DETERMINAÇÃO À SGE.
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Os presentes autos dizem respeito à auditoria governamental realizada
na Secretaria de Estado de Defesa Civil, no período compreendido entre 06.06 e
31.08.2016, sob a forma de inspeção extraordinária, objetivando a aferição da
conformidade legal dos gastos com pessoal terceirizado levados a efeito no âmbito
daquela Pasta, entre 01.05 e 31.12.2015, em cumprimento ao que fora determinado
nas Contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro, referentes ao exercício de
20151 – processo TCE-RJ no 102.203-6/16.
Trata-se da terceira submissão deste processo à apreciação do Plenário
desta Corte de Contas, razão por que se apresenta oportuna uma breve digressão
acerca do iter processual destes autos.
Neste sentido, é de ser registrado que a primeira decisão plenária
adotada neste feito, em 16.02.2017, objetivou a comunicação do Senhor Ronaldo
Jorge Brito de Alcântara, à época, Secretário de Estado de Defesa Civil, com vista
ao endereçamento das determinações consubstanciadas nos itens 4.1.1 a 4.1.5, do
relatório de auditoria, que abaixo reproduzo, ipsis verbis:
4.1.1. Desconstituir, sem prejuízo na prestação do serviço e no prazo
de 180 (cento e oitenta) dias, os contratos com empresas de
terceirização de serviços que visem à intermediação de mão-de-obra
para desempenho de atividades rotineiras, de caráter permanente,
técnico administrativo/operacional no Ente, em substituição de
servidor. (Situação 1)
4.1.2. Implementar procedimento de controle que impeça a
contratação de empresas de terceirização de serviços que visa, única
e exclusivamente, o fornecimento de mão-de-obra para atividades
rotineiras, de caráter permanente, técnico-administrativo/operacional.
(Situação 1)
4.1.3. Realizar corretamente a contabilização da despesa de
terceirização de serviços de mão-de-obra referentes a substituição de
1 V – Pela realização de AUDITORIA GOVERNAMENTAL EXTRAORDINÁRIA, com fulcro no § 1º, alínea
“c” c/c o § 2º, item II, do artigo 49 do Regimento Interno desta Corte de Contas, para que, através de auditoria
a ser realizada no âmbito de toda a Administração Pública Estadual, abrangendo sua administração direta e
indireta, a fim de apurar, no que concerne aos resultados obtidos quanto aos aspectos da economicidade,
eficiência, eficácia e efetividade, da aplicação dos recursos públicos, bem como a sua conformidade legal, o
aumento substancial no percentual de gastos com pessoal terceirizado.
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servidores e empregados públicos com a utilização da rubrica contábil
apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de
Contratos de Terceirização). (Situação 2)
4.1.4. Implementar procedimento de controle que impeça a
contabilização da despesa de terceirização em rubrica contábil
incorreta. (Situação 2)
4.1.5. Encaminhar a esta Corte de Contas os contratos de pessoal por
tempo determinado realizados nos últimos 5 (cinco) anos, em
conformidade com o estipulado na Deliberação TCE/RJ nº 196/96, a
ser levada a efeito pela 3ª Coordenadoria de Controle de Pessoal (3ª
CCP), eis que detentora da competência no trato da matéria, nos
termos do artigo 31, do Ato Normativo nº 143/14. (Situação 3)
A aludida decisão plenária foi regularmente levada ao conhecimento da
autoridade jurisdicionada, vindo aos autos as razões de esclarecimentos autuadas
como Documentos TCE-RJ nos 7.699-3/17 e 15.347-0/17, para as quais se dedicou
a decisão plenária seguinte, de 04.10.18, ocasião em que foi acolhido, por
unanimidade, os termos do meu voto relator cujo dispositivo consta com o seguinte
teor:
I – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO quanto ao atendimento parcial aos
termos da decisão adstrita aos Itens 4.1.1 a 4.1.4 do voto exarado em
sessão de 16/02/2017 (arquivo: Sessão de 16/02/2017-O-Plen
Relator: JMLN);
II – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO quanto ao atendimento ao item
4.1.5 do voto exarado em sessão de 16/02/2017 (arquivo: Sessão de
16/02/2017-O-Plen Relator: JMLN), eis que ratificado o
encaminhamento pela SEDEC dos atos admissionais por prazo fixo
que celebrou durante os anos de 2013/2014, vide Processo TCE-RJ
nº 117.544-9/13, decidido em sessão de 08/03/2018 pela recusa do
registro, com sugestão Plenária pela recusa de registro dos atos e
aplicação de multa ao responsável;
III – Pela COMUNICAÇÃO ao Governador do Estado do Rio de Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de Defesa Civil, Secretaria de Estado da Casa Civil e Secretaria
de Estado de Saúde, nos termos do artigo 6º, §1º, da Deliberação
TC-RJ nº 204/96, a ser efetivada na forma do art. 3º da Deliberação
TCE-RJ nº 234/2006, alterado pela Deliberação TCE-RJ nº 241/2007,
ou, na impossibilidade, na ordem sequencial do art. 26, do Regimento
Interno desta Corte, para que, no prazo de 180 dias, cumpram as
DETERMINAÇÕES a seguir relacionadas, sem prejuízo da
continuidade da prestação dos serviços, encaminhando
documentação comprobatória a este Tribunal, alertando-o de que o
não atendimento injustificado os sujeita às sanções previstas na Lei
Complementar nº 63/90:
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III.1 – adotem as providências cabíveis a fim de transferir a
responsabilidade pela prestação dos serviços de regulação das
posições de atendimento do SAMU192, no Município do Rio de
Janeiro, para a Secretaria de Estado de Saúde, em atendimento ao
disposto no artigo 9º da Lei nº 8.080/90 e artigo 198, I da Constituição
Federal, considerando a existência de convênio em vigor que atribui a
competência pela prestação dos serviços à Administração Pública
Estadual;
III.2 – Desconstituam, sem prejuízo na prestação dos serviços, os
contratos com empresas de terceirização dos serviços prestados por médicos reguladores e médicos coordenadores das atividades
regulatórias, atribuindo-os a servidores públicos efetivos, admitidos
através de concurso público;
III.3 – Realizem corretamente a contabilização da despesa de
terceirização de serviços de mão-de-obra referentes à substituição de
servidores e empregados públicos com a utilização da rubrica contábil
apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de
Contratos de Terceirização);
III.4 – Implementem procedimentos de controle que impeçam a
contabilização da despesa de terceirização em rubrica contábil
incorreta.
IV – Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Ministério da Saúde para que o
órgão tome ciência da presente auditoria e do voto ora proferido.
Tendo em vista a complexidade das determinações exaradas e a
essencialidade dos serviços fiscalizados neste processo, bem como a mudança na
gestão do Governo do Estado, a partir de janeiro de 2019, a Administração Pública
Estadual solicitou a prorrogação do prazo para encaminhamento das respostas. O
pedido, objeto do Processo TCERJ no 101.739-4/19, foi deferido em decisão
monocrática datada de 12/04/2019, estendendo-se o prazo até outubro daquele
ano, nos termos do artigo 2o da Deliberação TCERJ no 195/96.
Houve, então, a apresentação de razões de esclarecimentos pelas
autoridades comunicadas2, sobre as quais se pronunciou a 1ª Coordenadoria de
Auditoria de Pessoal, em 11.12.2019, de cuja manifestação técnica extraio as
seguintes proposições conclusivas, in verbis:
Ex positis, considerando as determinações desta Corte (Atos do
Plenário: VOTO 04/10/2018-ORDINÁRIA-PLEN) e as informações
2 Documentos TCE-RJ nos 43533-7/19, 19871-3/19 e 16775-2/19.
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prestadas pelos jurisdicionados, sugerimos a adoção das seguintes
medidas:
I – CIÊNCIA AO PLENÁRIO da remessa dos documentos TCE-RJ nº
43533-7/19 (Arquivo Digitalização: 04353319_1.pdf - 07/10/2019),
TCE-RJ nº 19871-3/19 (Documento Anexado: RESPOSTA OFICIO
CSO 34946-2018 - 07/05/2019) e TCE-RJ nº 16775-2/19 (Arquivo
Digitalização: 01677519_1.pdf - 24/04/2019), em cumprimento da
decisão adstrita aos termos dos itens III.1 a III.4 da COMUNIÇÃO (
fls. 07);
II – Por COMUNICAÇÃO ao Governador do Estado do Rio de
Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de Defesa Civil, Secretaria de Estado da Casa Civil e Secretaria de
Estado de Saúde, nos termos do artigo 6º, §1º, da Deliberação TCE-
RJ nº 204/96, a ser efetivada na forma do art. 3º da Deliberação TCE-
RJ nº 234/2006, alterado pela Deliberação TCE-RJ nº 241/2007, ou,
na impossibilidade, na ordem sequencial do art. 26, do Regimento
Interno desta Corte, com fins de que sejam tomadas as providências
abaixo elencadas, no prazo determinado por esta Corte,
encaminhando documentação comprobatória a este Tribunal,
alertando-o de que o não atendimento injustificado os sujeita às
sanções previstas na Lei Complementar nº 63/90:
II.1 - Seja esclarecido se a transmissão completa do serviço de
atendimento móvel de urgência (SAMU) para a SES ocorreu de fato
dentro do prazo previsto (3ª Etapa: 12/07 a 12/10/2019) no
cronograma de transferência da operação estabelecido pelo Dec. nº
46.635/19, e se a tarefa foi assumida por uma Organização Social de
Saúde – OSS;
II.2 - Seja esclarecido se os contratos com empresas de terceirização
dos serviços prestados por médicos reguladores e médicos
coordenadores das atividades regulatórias foram de fato
rescindidos;
III. 3 - Seja comprovado se de fato a contabilização da despesa de
terceirização de serviços de mão-de-obra referente à substituição de
servidores e empregados públicos, foi empregada na rubrica contábil
apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de
Contratos de Terceirização), e a partir de que momento ocorreu;
III.4 - Seja comprovado quais procedimentos de controle foram
implementados para impedir a incorreção até então ocasionada
referente a contabilização da despesa de terceirização em comento.
O Ministério Público de Contas concorda com a instância técnica, como
expressa o digno Procurador Horácio Machado Medeiros em seu parecer datado de
27.12.19.
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É o Relatório.
Ab initio, registro que atuo nestes autos por força dos Atos Executivos nos
20.789 e 20.796, publicados no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro nas datas
de 04 e 12 de abril de 2017.
Como fiz constar do relatório deste voto e ora reitero, a presente auditoria
governamental, realizada sob a forma de inspeção extraordinária, cumpriu o escopo
de apurar a regularidade das terceirizações levadas a efeito no âmbito da Secretaria
de Estado de Defesa Civil, em cumprimento ao que fora determinado nas Contas do
Governo do Estado do Rio de Janeiro, referentes ao exercício de 2015.
Os trabalhos de auditoria foram confiados à antiga Coordenadoria de
Auditoria de Pessoal Estadual – CPE, que traçou, primeiramente, um breve
panorama da terceirização de mão de obra no setor público e dos diplomas legais
estruturantes do quadro permanente de pessoal da Secretaria de Estado de Defesa
Civil, o que proporcionou um olhar meticuloso sobre as assimetrias que sobressaíam
da contratação firmada com a sociedade empresária COMTEX Indústria e
Comércio, Importação e Exportação S/A, tendo por objeto a terceirização dos
serviços de regulação das posições de atendimento pré-hospitalar do SAMU192; e,
bem assim, das ambiguidades que envolviam os registros contábeis das despesas a
título de terceirização, o que resultou na configuração dos seguintes achados de
auditoria:
Achado 1: Terceirização irregular por meio de contrato de prestação de
serviços;
Achado 2: Contabilização da despesa de terceirização de serviços em
rubrica inapropriada;
Achado 3: Contratos de pessoal por tempo determinado não
encaminhados para o TCE/RJ.
Em razão do entendimento de que a supracitada terceirização violava
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preceitos constitucionais, notadamente o comando contido no inciso II, do artigo 373,
da Constituição da República, esta Corte de Contas expediu determinação para que
a SESDEC suspendesse, em 180 dias, todos os contratos de empresas de
terceirização de serviços que visassem à intermediação de mão-de-obra para o
desempenho de atividades rotineiras, de caráter permanente. Além disso, foi
determinado o encaminhamento dos contratos de pessoal por tempo determinado
realizados nos últimos 5 (cinco) anos, em respeito aos ditames da antiga
Deliberação TCE-RJ nº 196/96.
Os esclarecimentos prestados pelo então Secretário de Estado de Defesa
Civil, Senhor Ronaldo Jorge Brito de Alcântara, renderam ensejo ao
aprofundamento do exame da terceirização dos serviços de regulação das posições
de atendimento pré-hospitalar do SAMU192, na medida em que os argumentos
manejados pelo então Secretário Estadual compreenderam não apenas um enfoque
estritamente legal do instituto da terceirização, mas a sua repercussão no campo
das competências dos entes federativos e, sobretudo, na seara fiscal, por conta da
vedação à realização de concursos públicos imposta como condição para a adesão
do Estado do Rio de Janeiro ao Regime de Recuperação Fiscal, instituído pela Lei
Complementar Federal nº 159/2017.
Todos esses aspectos foram minuciosamente enfrentados na mais
recente decisão plenária, de 04.10.18, oportunidade em que se estabeleceu os
seguintes lindes norteadores do exame da terceirização examinada nestes autos:
• os serviços de regulação do atendimento pré-hospitalar de urgência e
emergência do SAMU192 podem ser prestados tanto pelo Estado,
quanto pelos Municípios, não havendo nenhuma regra que defina,
peremptoriamente, sua atribuição a um dos dois entes federativos;
• estando em vigor um convênio que define a competência do Estado do
3 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou
de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
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Rio de Janeiro pela prestação dos serviços, estes devem ser atribuídos
à Secretaria de Saúde, comando único do sistema de saúde no âmbito
estadual, conforme o disposto no artigo 9º da Lei nº 8.080/90 e no
artigo 198, I da CRFB;
• o ordenamento jurídico brasileiro veda a terceirização de atividades
exclusivas de Estado, que demandam o exercício de poder de império,
tais como as funções regulatórias exercidas pelos médicos reguladores
dos serviços de atendimento pré-hospitalar de urgência e emergência
do SAMU192;
• as atividades complementares, instrumentais e acessórias às funções
exercidas pelos médicos reguladores podem ser terceirizadas, a fim de
evitar o crescimento desmesurado da máquina administrativa e buscar
o atendimento ao princípio constitucional da eficiência.
Foram justamente essas balizas que motivaram a expedição das últimas
determinações desta Corte de Contas, vale dizer, endereçadas ao Governador do
Estado do Rio de Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de
Defesa Civil, Secretaria de Estado da Casa Civil e Secretaria de Estado de Saúde,
pois a sua efetiva implementação reivindica uma ação coordenada dos titulares
dessas aludidas pastas.
À vista disso, portanto, julgo pertinente estabelecer uma segmentação
dos temas segundo a abordagem conferida pela mais recente decisão plenária, de
modo a tornar mais claras as razões em que assenta a minha parcial
concordância com os termos da manifestação do corpo técnico, que vem a ser
ratificada pelo douto Parquet de Contas.
I. Da transferência da responsabilidade pela prestação dos serviços
de regulação das posições de atendimento do SAMU192, no Município do Rio
de Janeiro, para a Secretaria de Estado de Saúde (item III.1)
No que concerne à transferência dos serviços de regulação das posições
de atendimento do SAMU192 para a Secretaria Estadual de Saúde, parece-me de
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bom alvitre, antes de qualquer coisa, realizar uma breve digressão acerca dos
fundamentos relevantes que lhe assistem, o que faço mediante a transcrição da
seguinte passagem do voto acolhido por ocasião da mais recente decisão plenária:
A Constituição da República prevê, em seu artigo 198, I,
expressamente, o princípio da descentralização como a principal
diretriz do sistema de saúde pública nacional, impondo a prestação
dos serviços de forma integrada pela União, Estados e Municípios. O
dispositivo constitucional trouxe, ainda, a regra de que deve haver
uma única direção em cada esfera de governo, visando coibir que
num mesmo ente federativo diversos órgãos ou setores administrem
os serviços de saúde pública. Vejamos o texto do artigo 198 da
CRFB:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema
único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de
governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
(GRIFO NOSSO)
A Lei Federal nº 8.080/90, que dispõe sobre o Sistema Único de
Saúde – SUS, também tratou sobre o tema em dois artigos principais,
que, pela correlação direta com a matéria, passo a transcrever:
‘Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços
privados contratados ou conveniados que integram o Sistema
Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as
diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal,
obedecendo ainda aos seguintes princípios:
(...)
IX - descentralização político-administrativa, com direção
única em cada esfera de governo:
a) ênfase na descentralização dos serviços para os
municípios;
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de
saúde;’
‘Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única,
de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal,
sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes
órgãos:
I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
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II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela
respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e
III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de
Saúde ou órgão equivalente.’
(GRIFO NOSSO)
A partir da leitura dos dispositivos supramencionados, resta claro que
a decisão do Governo do Estado do Rio de Janeiro, materializada
através do artigo 4º do Decreto nº 4.317/2011, em atribuir a
responsabilidade pela prestação dos serviços à Secretaria de Defesa
Civil, foi equivocada. Além de violar frontalmente a legislação de
regência, a fixação de competências regulatórias, no âmbito da saúde
pública, a órgãos diversos dentro da mesma esfera de governo
afronta a coerência do sistema, gerando uma dispersão organizativa
que pode afetar a qualidade e eficiência dos serviços.
Desta forma, a prestação dos serviços de regulação do atendimento
pré-hospitalar de urgência e emergência do SAMU192 deveria ser
atribuído à Secretaria Estadual de Saúde, comando único do sistema
de saúde no âmbito estadual, conforme o disposto no artigo 9º da Lei
nº 8.080/90.
Sob esse prisma, as autoridades jurisdicionadas informaram as medidas
adotadas com vista ao cumprimento da determinação desta Corte de Contas, as
quais envolveram, em síntese, (i) a edição do Decreto Estadual nº 46.635, de
10.04.2019, publicado no DOERJ nº 069, de 11.04.2019, por via do qual foram
previstas as ações necessárias à transferência dos serviços de regulação do
atendimento pré-hospitalar de urgência e emergência do SAMU192 para a
Secretaria Estadual de Saúde, que (ii) haveriam de ser coordenadas por uma
comissão conjunta, composta por integrantes das Secretarias de Estado da Casa
Civil e Governança, de Defesa Civil e de Saúde – instituída pela Resolução
Conjunta SECCG/SEDEC/SES nº 08, de 12.04.2019 –, segundo (iii) o cronograma
estabelecido no supracitado Decreto Estadual, a saber:
ANEXO ÚNICO DO DECRETO Nº 46.635 DE 10 DE ABRIL DE 2019 CRONOGRAMA DE TRANSFERÊNCIA DA OPERAÇÃO DO
SERVIÇO DE ATENDIMENTO MÓVEL DE URGÊNCIA (SAMU)
1ª Etapa Descrição da missão
08/04 (08:00h)
a 12/04
Assunção do gerenciamento do serviço 192 e
treinamento das equipes do Corpo de Bombeiros
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Militar do Estado do Rio de Janeiro
2ª Etapa
12/04 a 12/07 Período de preparação para transição
CBMERJ/SES
3ª Etapa
12/07 a 12/10 Desmobilização das equipes do CBMERJ com a
transmissão completa do serviço para a SES
À vista disso, impõe-se reconhecer, a princípio, que foram empregados
os meios adequados para o cumprimento da determinação desta Corte de Contas,
como bem assinalou o Corpo Técnico, sobre os quais, todavia, não se tem notícia
precisa acerca da integral e efetiva consecução, circunstância que torna oportuna a
proposição instrutiva consistente na requisição de informações sobre se houve a
transmissão completa do serviço de atendimento móvel de urgência (SAMU192)
para a Secretaria Estadual de Saúde.
Além do mais, assiste razão ao Corpo Instrutivo no que tange a perquirir
informações acerca da forma com vem sendo prestados os serviços de atendimento
móvel de urgência (SAMU192) no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde, haja
vista que, segundo esclarecido pela Coordenação de Urgência e Emergência, da
Secretária de Estado de Saúde, foi celebrado “contrato emergencial de 180 dias
publicado em DOERJ no dia 09/07/2019 (a contar de 12/04/2019) com a HSI
Serviços, Importação e Exportação LTDA para atividade na Central de Regulação
de Urgência do SAMU192 Capital”, tendo sido “definido que a forma de
administração do SAMU192 Capital será por contratação de Organização Social”.
Neste sentido, aliás, vou além da referida sugestão, pois considero que
todos os atos e contratos que lastrearam a prestação do serviço de
atendimento móvel de urgência (SAMU192), desde a última decisão plenária
nestes autos, devam ser encaminhados para exame desta Corte de Contas,
acompanhados dos respectivos elementos exigidos pela legislação de regência da
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matéria, notadamente, a Lei Federal nº 8.666/934; bem como as correspondentes
prestações de contas atinentes à sua execução formal.
II. Da desconstituição, sem prejuízo na prestação dos serviços, dos
contratos com empresas de terceirização dos serviços prestados por médicos
reguladores e médicos coordenadores das atividades regulatórias (item III.2)
A análise da legalidade da terceirização do serviço de atendimento móvel
de urgência (SAMU192) conserva o seu protagonismo nos presentes autos, na
medida em que o envio dos atos e contratos relacionados ao referido objeto, como
propus acima, permitirá que esta Corte de Contas empreenda um minucioso exame
do cumprimento da determinação ora posta em foco, que, em suma, impôs que as
atribuições dos médicos reguladores e médicos coordenadores seja desempenhada
por servidores do Quadro Permanente da Administração Pública Estadual,
porquanto a referida atividade de regulação de serviços esteja diretamente
relacionada ao exercício do poder de império pelo Estado, impossibilitando, bem por
isso, a sua execução de forma indireta, a partir de contratações com particulares.
Sob tais circunstâncias, a questão foi devidamente examinada na decisão
plenária passada, valendo aqui reproduzir o seguinte excerto nuclear que se extrai
da fundamentação do aludido decisum, in verbis:
Os contratos analisados na presente auditoria tiveram por objeto o
fornecimento de mão de obra para os serviços de regulação nas
posições de teleatendimento do SAMU192. De acordo com o
conteúdo dos termos de referência constantes dos autos, bem como
das normas que regulamentam a atividade (notadamente a Portaria nº
2.048/02 do Ministério da Saúde), é possível extrair a seguinte
relação de postos de trabalho e suas respectivas atribuições:
a. Médico Regulador: “médicos que, com base nas informações
colhidas dos usuários, quando estes acionam a central de regulação,
são os responsáveis pelo gerenciamento, definição e
operacionalização dos meios disponíveis e necessários para
responder a tais solicitações, utilizando-se de protocolos técnicos e
da faculdade de arbitrar sobre os equipamentos de saúde do sistema
necessários ao adequado atendimento do paciente”;
4 O elenco de documentos previsto no Anexo da revogada Deliberação TCERJ nº 262/14 pode servir de
referência para o encaminhamento dos elementos necessários à análise da legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos firmados, naquilo que for aplicável.
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b. Médico Coordenador: “esses profissionais, com registro ativo no
CRM e experiência comprovada, serão contratados e treinados pela
LICITANTE, sendo responsáveis pelo planejamento e gestão da
atividade de regulação médica, avaliando o atendimento aos
protocolos de regulação definidos pela SEDEC e oferecendo
feedback aos médicos reguladores”.
c. Telefonista Auxiliar de Regulação Médica: “atender solicitações
telefônicas da população; anotar informações colhidas do solicitante,
segundo questionário próprio; prestar informações gerais ao
solicitante; estabelecer contato radiofônico com ambulâncias e/ou
veículos de atendimento pré-hospitalar; estabelecer contato com
hospitais e serviços de saúde de referência a fim de colher dados e
trocar informações; anotar dados e preencher planilhas e formulários
específicos do serviço; obedecer aos protocolos de serviço; atender
às determinações do médico regulador”;
d. Monitor: “esses profissionais serão contratados e treinados pela
LICITANTE, sendo responsáveis pelo planejamento e gestão dos
serviços de teleatendimento”
e. Supervisor: “esses profissionais serão contratados e treinados
pela LICITANTE, sendo responsáveis pela análise técnica dos
serviços de acordo com os scripts, procedimentos e técnicas de
atendimento e protocolos de regulação médica definidos pela
SEDEC”
f. Analista de Qualidade: “esses profissionais serão contratados e
treinados pela LICITANTE, sendo responsáveis pela análise técnica
dos serviços de acordo com os scripts, procedimentos e técnicas de
atendimento e protocolos de regulação médica definidos pela
SEDEC”.
Quanto aos cargos de médico regulador e médico coordenador,
verifica-se que tais funções não são meramente executórias, mas
regulatórias do sistema público de saúde. Segundo o item 1.2 do
Anexo da Resolução nº 2.048/02 do Ministério da Saúde, aos
médicos reguladores competem funções gestoras, devendo decidir
sobre qual recurso a ser mobilizado frente a cada caso concreto,
necessitando, inclusive, de delegação direta dos gestores municipais
e estaduais para acionar tais meios. Cabe, ainda, aos médicos
reguladores decidir qual o destino hospitalar ou ambulatorial dos
pacientes atendidos, regular as portas de urgência e as transferências
inter-hospitalares, requisitar recursos públicos e privados em
situações excepcionais, exercer a autoridade de regulação pública
das urgências sobre a atenção pré-hospitalar privada, sempre que
esta necessitar conduzir pacientes ao setor público, entre outras
atribuições.
Neste contexto, o artigo 9º da Instrução Normativa nº 05/2017 do
Ministério do Planejamento, aplicável à Administração Pública
Federal, que pode ser utilizado como parâmetro, dispõe de forma
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expressa acerca da impossibilidade de terceirização da atividade
regulatória. Transcrevo a seguir o texto do referido dispositivo:
Art. 9º Não serão objeto de execução indireta na
Administração Pública federal direta, autárquica e
fundacional:
(...)
III - as funções relacionadas ao poder de polícia, de
regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de
sanção;
(GRIFO NOSSO)
O recém editado Decreto Federal nº 9.507, de 21 de setembro de
2018, que dispõe sobre a execução indireta de serviços no âmbito da
Administração Pública Federal direta e indireta, da mesma forma,
vedou a terceirização das funções de regulação. Vejamos o texto de
seu artigo 3º:
Art. 3º Não serão objeto de execução indireta na
administração pública federal direta, autárquica e fundacional,
os serviços:
I - que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento
institucional nas áreas de planejamento, coordenação,
supervisão e controle;
II - que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a
entidade, cuja terceirização possa colocar em risco o controle
de processos e de conhecimentos e tecnologias;
III - que estejam relacionados ao poder de polícia, de
regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de
sanção; e
IV - que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos do órgão ou da entidade, exceto
disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de
pessoal.
(GRIFO NOSSO)
A doutrina também chega à mesma conclusão quanto à atividade de
regulação, conforme se pode observar do trecho que ora transcrevo
da obra do renomado professor Flávio Amaral Garcia, in verbis
O principal limite norteador das terceirizações nas atividades
administrativas envolve o poder de império estatal, ou seja,
aquelas atividades que exigem atos de império e de
autoridade, como, por exemplo, segurança, fiscalização,
regulação e poder de polícia. Essas são atividades estatais
as quais, em sua essência, dependem de que as autoridades
administrativas estejam investidas com prerrogativas públicas
necessárias à satisfação dos interesses públicos tutelados, e
que, portanto, não podem ser delegadas a agentes privados
que não ostentem tal condição.
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(GRIFO NOSSO)
O autor cita, ainda, o disposto na Lei nº 11.079/04, que, em seu artigo
4º, III, veda a delegação das atividades exclusivas de Estado, dentre
elas a de regulação. Apesar de a referida lei reger as parcerias
público-privadas, segundo o Professor Flávio Amaral, o dispositivo
serve como uma diretriz aplicável a todas as espécies de execução
indireta de serviços. Segue abaixo trecho de sua brilhante obra que
explicita tal entendimento:
Essa diretriz encontra-se assentada no art. 4º, III, da Lei nº
11.079, de 30.12.2004, que trata das parcerias público-
privadas, que fixa como uma das diretrizes a indelegabilidade
das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do
poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado.
O fato de essa diretriz estar contida em uma legislação
específica – no caso das parcerias público-privadas – não
afasta o núcleo essencial de que se trata de premissa
aplicável a todas as hipóteses de delegação de atividades
estatais, o que inclui também as terceirizações.
(GRIFO NOSSO)
Desta forma, sem ingressar na celeuma que envolve os conceitos de
atividade-meio e atividade-fim, critério tradicionalmente utilizado para
a aferição acerca da possibilidade de terceirização, a atividade de
regulação de serviços está diretamente relacionada ao exercício do
poder de império pelo Estado, impossibilitando sua execução de
forma indireta, a partir de contratações com particulares. Neste
sentido, é indiferente a edição de lei recente que permitiu a
terceirização de atividades-fim pela iniciativa privada, bem como a
existência do cargo de médico regulador-geral, de titularidade de
servidor público, conforme argumenta o jurisdicionado.
Noutro giro, verifico que os demais postos de trabalho que abrangem
as contratações analisadas se relacionam a atividades acessórias,
instrumentais e complementares à função regulatória. Não vislumbro,
portanto, em desacordo com o entendimento manifestado pelo Corpo
Instrutivo, vedação à terceirização das funções de telefonista auxiliar
de regulação médica, monitor, supervisor e analista de qualidade.
Com efeito, a questão assume maior relevância, sobretudo, por conta dos
esclarecimentos prestados pela Fundação Saúde, vinculada à Secretaria Estadual
de Saúde, que alegou a inviabilidade de remanejamento de seus médicos
concursados para exercerem atividades na regulação do SAMU192, tendo em vista
a situação deficitária de cargos efetivos na área assistencial das unidades sob sua
gestão, o que torna o adimplemento da determinação desta Corte de Contas
inconclusivo – se não irresoluto –, razão por que considero bastante propício indagar
os jurisdicionados acerca da efetiva supressão das funções de regulação – médicos
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reguladores e médicos coordenadores –, nos contratos de terceirização das
atividades complementares à função regulatória atinente aos serviços de regulação
das posições de atendimento do SAMU192 – telefonista auxiliar de regulação
médica, monitor, supervisor e analista de qualidade.
Neste sentido, acolho a proposta de comunicação formulada pelo corpo
instrutivo.
III. Da correta contabilização da despesa de terceirização de serviços
de mão-de-obra e da implementação de procedimentos de controle que
impeçam a contabilização da despesa de terceirização em rubrica contábil
incorreta (itens III.3 e III.4)
Relativamente aos ajustes na contabilização das despesas decorrentes
dos contratos de terceirização, sou da mesma opinião do corpo instrutivo, haja vista
que foram acostadas aos autos informações desencontradas – quando não
contraditórias –, que ora sinalizam a mera comunicação do fato à Secretaria de
Estado de Fazenda e à Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, ora apontam
a correção da contabilização de tal elemento de despesa e, nada obstante, ora
apontam a impossibilidade de fazê-lo.
Por conseguinte, reafirmo a minha concordância com a proposta
oferecida pelo corpo técnico, no sentido de comunicar as autoridades
jurisdicionadas em questão “para que seja comprovado se de fato empregou-se a
rubrica contábil apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de
Contratos de Terceirização) na contabilização da despesa de terceirização de
serviços de mão-de-obra referente à substituição de servidores e empregados
públicos, e se procedimentos de controle foram implementados para impedir a
incorreção até então ocasionada”.
Considero, ainda, pertinente, endereçar uma determinação à Secretaria
Geral de Controle Externo, a fim de que os presentes autos, após as respostas que
haverão de ser encaminhadas pelos jurisdicionados, tramite pela Coordenadoria de
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Auditorias Temáticas – CTE, para que esta unidade se manifeste, no âmbito de sua
competência, diante do plexo de questões que há muito transcenderam o exame
meramente formal da legalidade das terceirizações aqui examinadas.
Por fim, cumpre consignar que a suspensão dos prazos processuais nos
processos em trâmite neste Tribunal, determinada no art. 15 do Ato Normativo nº
186/20205, não obsta a prática de ato processual de natureza urgente, como o
determinado nos presentes autos, não sendo aplicável, por decorrência, aos prazos
processuais correlatos6, tais como os previstos nos §§ 2º e 3º do artigo 84-A do
Regimento Interno.
Assim, por tudo o quanto foi até aqui exposto e examinado, posiciono-me
parcialmente de acordo com a manifestação do corpo técnico e com o parecer do
douto Ministério Público de Contas, destacando que a minha parcial divergência
com as instâncias instrutivas reside (i) na inclusão de um item na comunicação a ser
endereçada às autoridades jurisdicionadas – com vista ao encaminhamento de
todos os atos e contratos que lastrearam a prestação do serviço de atendimento
móvel de urgência (SAMU192), desde a última decisão plenária nestes autos, bem
como das correspondentes prestação de contas atinentes à sua execução formal –
e, (ii) na determinação endereçada à SGE, de modo a que seja colhida a
manifestação da CTE, após as respostas que haverão de ser apresentadas pelos
jurisdicionados, motivo pelo qual profiro o seguinte
VOTO:
I – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca da remessa das razões de
esclarecimento autuadas como Documentos TCE-RJ nº 43533-7/19 (Arquivo
Digitalização: 04353319_1.pdf - 07/10/2019), TCE-RJ nº 19871-3/19 (Documento
Anexado: RESPOSTA OFICIO CSO 34946-2018 - 07/05/2019) e TCE-RJ nº 16775-
2/19 (Arquivo Digitalização: 01677519_1.pdf - 24/04/2019), em resposta à decisão
5 Dispositivo alterado pelo Ato Normativo Conjunto nº 02/20 (DORJ 24.03.20).
6 Art. 15, § 3º, do Ato Normativo nº 186/2020, acrescentado pelo Ato Normativo Conjunto nº 02/20.
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plenária de 04.10.2018;
II – Pela COMUNICAÇÃO ao Excelentíssimo Senhor Governador do
Estado do Rio de Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de
Defesa Civil, da Secretaria de Estado da Casa Civil e Governança e da Secretaria
de Estado de Saúde, com fundamento no §1º, do artigo 6º, da Deliberação TCE-RJ
nº 204/96, para que, no prazo legal, atendam às determinações a seguir elencadas,
encaminhando a documentação necessária à comprovação de seu cumprimento,
alertando-os de que o descumprimento injustificado desta decisão os sujeita às
sanções previstas na Lei Complementar nº 63/90, ressaltando-se que em face da
natureza urgente do presente feito os prazos para resposta não se encontram
suspensos, nos termos do art. 15, §3 do Ato Normativo n. 186/2020:
II.1 – esclareçam se a transmissão completa do serviço de atendimento
móvel de urgência (SAMU) para a SES ocorreu de fato dentro do prazo previsto (3ª
Etapa: 12/07 a 12/10/2019) no cronograma de transferência da operação
estabelecido pelo Decreto Estadual nº 46.635/19, e se a tarefa foi assumida por
uma Organização Social de Saúde – OSS;
II.2 – encaminhem todos os atos e contratos que lastrearam a prestação
dos serviços de atendimento móvel de urgência (SAMU192), desde a última decisão
plenária nestes autos, acompanhados dos respectivos elementos exigidos pela
legislação de regência da matéria, notadamente, a Lei Federal nº 8.666/93, a fim de
comprovar sua legalidade, legitimidade e economicidade; bem como as
correspondentes prestações de contas atinentes à sua execução formal;
II.3 - esclareçam se houve a efetiva supressão das funções de regulação
– médicos reguladores e médicos coordenadores –, nos contratos de terceirização
das atividades complementares à função regulatória atinente aos serviços de
regulação das posições de atendimento do SAMU192 – telefonista auxiliar de
regulação médica, monitor, supervisor e analista de qualidade;
II. 4 - comprovem se, de fato, a contabilização da despesa de
TCE-RJ
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terceirização de serviços de mão-de-obra referente à substituição de servidores e
empregados públicos foi empregada na rubrica contábil apropriada (3.1.90.34 -
Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização), e, a partir
de que momento ocorreu;
II.5 - comprovem quais procedimentos de controle foram implementados
para impedir a incorreção até então ocasionada, referente à contabilização da
despesa de terceirização em comento;
III - Por DETERMINAÇÃO à Secretaria Geral de Controle Externo (SGE),
a fim de que seja colhida a manifestação da CTE dentro de sua esfera de
competência, após as respostas que haverão de ser apresentadas pelos
jurisdicionados, pelas razões expostas na fundamentação deste Voto.
GA-2,
ANDREA SIQUEIRA MARTINS
CONSELHEIRA SUBSTITUTA