1

Professori Vesa Kanniainen1

Helsingin yliopisto

Euroopan rahaliiton tulevaisuus Eurooppalainen Suomi ry:n julkaisu 2012

1. Johdanto

Euroopan rahaliiton velkakriisi, joka kärjistymisen käynnistivät Kreikan talousvaikeudet, on nostanut mustia pilviä rahaliiton tulevaisuuden ylle. Valittu yhteisvastuun linja on sivuuttanut Maastrichtin sopimuksen keskeiset periaatteet. Valitut taloudelliset ratkaisut ovat olleet improvisoituja. Euroopan keskuspankin väliintulolla on ostettu lisäaikaa. Talousennusteet ovat viitanneet korkeintaan hitaaseen kasvuun, jopa taantuman mahdollisuuteen. Euron arvo on heikentynyt rajusti suhteessa dollariin. Pörssikurssit ovat heijastaneet epäuskoa vuoden 2010 lopusta lähtien. Kriisi on myös nostanut kysymyksen Euroopan unionin johdon kyvykkyydestä hallita kriisiä. Unionin valtasuhteet ovat menneet uusjakoon: suuret jäsenvaltiot Saksa ja Ranska ovat vieneet ja muut ovat sopeutuneet.

Euroopan rahaliiton tulevaisuutta arvioitaessa on syytä lähteä perusasioista. On hyödyllistä erottaa kolme erillistä kysymystä:

(i) Onko unionin olemassaolo talousunionina perusteltavissa taloustieteellisin argumentein?

(ii) Onko Euroopan rahaliitto perusteltavissa taloustieteellisin argumentein?(iii) Onko Euroopan unionin poliittinen päätöksentekojärjestelmä perusteltavissa

politiikan tutkimuksen näkökulmasta?

Koulutukseni perusteella keskityn kahteen ensiksi mainittuun.

2. Federaation teoria

Historia todistaa, että federaatiot voivat säilyä ja ne voivat tuhoutua. Kannattaa siis kysyä, miksi Yhdysvallat on säilynyt suurena ja toimintakykyisenä liittovaltiona. Miksi millekään USA:n osavaltiolle ei voi olla kannattavaa pyrkiä irtoamaan federaatiosta? Miksi Neuvostoliitto puolestaan romahti? Miksi Tsekkoslovakia jakautui kahtia? Miksi Jugoslavia hajosi? Miksi Quebeck pyrkii itsenäiseksi? Miksi separatistit Baskimaassa näkisivät alueellisen irtoamisen toivottavana? Pureudun taloudellisiin ilmiöihin ja kysyn, mitkä lainalaisuudet säätelevät kansojen kohtaloita.

3. Federaation hyödyt

1 Kirjoittaja on kansantaloustieteen professori.

2

Jotkin tekijät siis säätelevät federaatioiden kohtaloa. Sattumasta ei voi olla kysymys. Federaatioon osallistuvan jäsenvaltion kannusteita kannattaa arvioida hyöty/kustannus –mekanismin pohjalta. Niinpä julkishyödykkeiden tuottamiseen liittyy skaalaetuja. Tällaisia julkishyödykkeitä ovat kansallinen turvallisuus, ulkopolitiikka ja yhteismarkkinat. Niiden luominen kollektiivisesti tuotettuna tulee kutakin jäsentä kohden edullisemmaksi kuin yksin tuotettuna. Niinpä Hawaijin ei tarvitse ylläpitää omaa armeijaa; USA:n liittovaltion puolustus on sen turvana. Hawaijilaiset veronmaksajat pääsevät vähemmällä eikä Pearl Harbourin tragedia voi toistua. On kyse win-win tilanteesta. Federaatio ts. saattaa tuoda mukanaan tehokkuushyötyjä ns. Pareto-tehokkuuden mielessä. Taloustieteen kielenkäytössä Pareto-tehokkuus tarkoittaa sitä, että minkään osapuolen asemaa, ”hyvinvointia” ei voi enää nostaa alentamatta samalla jonkun toisen jäsenen asemaa tai hyvinvointia. Win-win ratkaisut johtavat Pareto-tehokuuteen.

Delegoimalla ulkopolitiikan hoito liittovaltiolle myös säästetään kustannuksia ja saadaan vaikutusvaltaa. Yhteismarkkinat ja yhteinen kilpailupolitiikka myös edustavat julkishyödykkeitä; ne vahvistavat jäsenmaan taloudellisia mahdollisuuksia. Mm. kauppaa rasittavia tullimaksuja ei kerätä. Kilpailun vahvistuminen markkinoilla hyödyttää kaikkia osapuolia. Työvoiman mahdollisuus siirtyä alueelta toiselle toimii vakuutusjärjestelmänä toimiala- tai aluekohtaisia riskejä vastaan jne.

4. Oikeudenmukaisuuden vaatimus

Federaation osallisuus voi myös näyttäytyä taakkana valtasuhteista riippuen. Hallitseva jäsen voi käyttää valtaansa ja verotusoikeuttaan imeäkseen resursseja muilta jäsenmailta. Tällöin hyöty/kustannuskalkyyli puoltaa federaatiosta irtaantumista. Taloudellisena liittona federaatio voi säilyä, jos jäsenyys koetaan oikeudenmukaiseksi sen lisäksi, että (ainakin jonkinasteisten) Pareto-tehokkuuden ehtojen täytyy täyttyä.

Se tosiasia, että Hawaijin ei – enää - tarvitse pitää omaa armeijaa, voi näyttäytyä vapaamatkustajuutena. Tämä on kuitenkin väärä arvio. Kyse on normaalista julkishyödykkeestä ja sen kollektiivisesta rahoituksesta. Vapaamatkustajuus-ongelma nousee toisessa yhteydessä. Esim. Euroopan suurten valtioiden kuuluminen NATOon sallii niille vapaamatkustaa sotilaallisen valmiuden ylläpitämisessä niin kauan, kun USA:n intressit tämän sallivat. Liittoumaan kuuluvan Viron esim. ei tarvitse investoida omaan puolustukseen (jonka NATO hoitaa). Länsi-Eurooppa on toistaiseksi vapaamatkustanut USA:n tarjoamalla puolustuskapasiteetilla.

5. Federaation ongelmat: kannustevääristymiä

Federaatio tarkoittaa tyypillisesti myös tietynasteista fiskaalista federaatiota. Ts. Verotuloja kerätään paikallistasolla ja federaation tasolla (USA:ssa liittovaltion verot, EU:ssa maiden jäsenmaksut). Vaikka julkishyödykkeet ovat osaksi federaation tuottamia, osaksi julkishyödykkeet ovat myös paikallisia. Tämä aiheuttaa sen, että kansalaiset pyrkivät

3

äänestämään jaloillaan ts. siirtymään federaation alueille, joissa on tarjolla heidän haluamiaan julkishyödykkeitä mutta kevyt verotus. Kilpailu asukkaista ja veropohjista luo kurinalaisuutta talouspolitiikkaan. Tämä nähdään hyvänä asiana niiden taholta, jotka näkevät julkisessa sektorissa kansalaisten resursseja syövän Leviathan-olennon. Verokilpailu johtaa samalla verorakenteiden muuntumiseen niin, että liikkuvien kohteiden (yritykset, pääoma, työvoima) verotus pyrkii kevenemään, kun taas ei-liikkuvien kohteiden (kiinteistöt) verotus pyrkii vahvistumaan.

Taloudellista tehokkuutta saattavat fiskaalisessa federalismissa siis rajoittaa ne kannustevääristymät, jotka johtuvat verokilpailusta ja paikallisten julkishyödykkeiden käyttämisestä taloudellisen toiminnan houkuttimena. Näin federaatio ei välttämättä tuota täydellistä Pareto-optimaalista tilaa. Se saattaa sitoa resursseja väärällä tavalla. Taloudellinen federaatio kuitenkin ideaalitilanteessa toimii hyvinvoinnin kannalta oikeaan suuntaan!

6. Federaation taloudellisista vaikutuksista

Euroopan unionin jäseneksi pyrkijöitä on, mutta rahaliittoon vähemmän. Talousliiton vaikutukset perustuvat työn, pääoman ja tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen. Esim. epäsymmetristen shokkien tapauksessa vakuutusmekanismia edustava työn liikkuvuus toimii USA:ssa mutta Euroopassa vähemmässä määrin. Poikkeuksen Euroopassa muodostaa kaksi kansalaisryhmää. Korkeakoulututkinnon suorittaneet liikkuvat aikaisempia sukupolvia enemmän. Toisaalta Itä-Euroopan uusista jäsenmaista on tapahtunut runsaasti maastamuuttoa unionin vanhempiin jäsenvaltioihin.

Vapaa työvoima liikkuvuus ei ole kaikkien intressissä: ml. ammattiliitot muodostavat kansallisia työvoimakartelleja. Työvoiman vapaa liikkuvuus alentaa palkkatasoa tulomaassa, mutta nostaa sitä lähtömaassa. Yritysten vapaa liikkuvuus heijastaa yritysten halua hakea suhteellista etua uusilta panosmarkkinoilta. Yritysten vapaa liikkuvuus puolestaan lisää työn kysyntää tulomaassa, mutta vähentää lähtömaassa. Näin yritysten vapaa liikkuvuus heikentää paikallisten ay-liittojen vaikutusvaltaa.

Tavaroiden vapaa liikkuvuus puolestaan kasvattaa kuluttajien hyötyä mutta heikentää tuottajien voittoja. Tämä johtuu kilpailun kiristymisestä. Kun kilpailupolitiikka vahvistaa markkinoiden kilpailullisuutta, tämä hyödyttää kuluttajia. Tosin on sanottava, että EU:n kilpailupolitiikkaan perehtyneiden arvio on, että kilpailupolitiikka on ollut kohtuullisen sekavaa.

7. Optimaalisen valuutta-alueen teoria

Kun taloustieteilijät puhuvat optimaalisesta valuutta-alueesta, he tarkoittavat sellaista maantieteellisten alueiden kombinaatiota, joiden siirtyminen yhteiseen valuuttaan, yhteiseen rahaan maksimoi niiden hyvinvoinnin Pareto-optimaalisella tavalla. Yhteinen

4

valuutta-alue ei voi olla ensimmäinen, vaan sen tulisi olla viimeinen taloudellisen integraation aste.

Teorian optimaalisesta valuutta-alueesta esitti sittemmin taloustieteen Nobel-palkittu Robert Mundell artikkelissaan A Theory of Optimum Currency Areas, joka julkaistiin American Economic Review-lehdessä vuonna 1961. Se on toinen hänen merkittävistä saavutuksistaan taloustieteessä. Mundellin idean mukaan maaryhmittymä hyötyy yhteisvaluutasta, jos seuraavat kolme ehtoa ovat täytettyjä2:

(i) Maaryhmää kohtaavat taloudelliset shokit eivät ole liian epäsymmetrisiä niin, että ne kohtelisivat toisia jäseniä paljon kovemmin kuin toisia.

(ii) Työvoiman tulisi olla kohtuullisen liikkuvaa jäsenalueiden välillä sekä/tai palkkojen tulisi olla riittävän joustavia.

(iii) Finanssipolitiikan tulisi olla sentraloitua niin, että tulojen tulonsiirrot alueiden välillä voitaisiin toteuttaa niin, että menestyvät alueet subventoivat niitä, joita kohtaavat taloudelliset vastoinkäymiset.

Euroopan rahaliittoa arvioitaessa on kiintoisaa tehdä kaksi havaintoa:

(i) Rahaliiton jäsenmailta Maastrichtin sopimuksessa edellytetyt viisi kriteeriä poikkeavat näistä ehdoista varsin merkittävästi. Nehän keskittyivät konvergointiin inflaatiovauhdin, korkokehityksen, valtiontalouden vajeen ja julkisen velan osalta sekä valuuttakurssin vakaan kehityksen vaatimukseen.

(ii) Rahaliittoon kohdistuneet shokit ovat olleet epäsymmetrisiä. Shokit eivät kuitenkaan ole edustaneet kysyntä- eivätkä tarjontashokkeja vaan maiden julkisen sektorin velkaantumiskannustetta (Kreikka, Portugali, Italia, Espanja). Irlannissa ongelmaksi nousi yksityisen sektorin velkaantuminen, jonka taustalla on Euroopan keskuspankin ylikeveä rahapolitiikka.

Näiden havaintojen valossa Euroopan rahaliiton perusteita on pidettävä ongelmallisena. Ilmeisesti rahaliiton luojat tiesivät Mundellin johtopäätökset. Erityisesti Mundell painotti sitä, että epäsymmetriset shokit muodostavat tilanteen, jossa rahaliiton muodostamiseen ei ole edellytyksiä. Hänellä eittämättä oli mielessä esim. vientiteollisuus ja sen eriytyneet ylikansalliset rakenteet. Hän ei tietenkään voinut ennustaa, että eräiden maiden julkisen sektorin ylivelkaantuminen voisi toimia sellaisena shokkina, joka horjuttaisi koko rahaliittoa. Rahaliiton tulevaisuutta ajateltaessa nämä huomiot ovat oleellisia.

Robert Mundell on vastikään ehdottanut Aasian maille – ja jopa koko kansainväliselle taloudelle - yhteistä valuuttaa. Tämä on hämmentävä ehdotus. En näe muuta tulkintaa kuin ehdotuksen lukeminen ikääntymisen piikkiin. Työvoima- ja hyödykemarkkinat eri maissa eri

2 Itse asiassa Maundell lähinnä painotti J.E. Meaden tapaan työmarkkinoiden joustavuutta, mutta todetut kaksi muutakin ehtoa on listaan lisätty.

5

puolilla maailmaa eivät mitenkään voi toimia niin joustavasti, että tämä idea olisi vakavasti otettava. Itse asiassa se on vastoin sitä taloushistorian opetusta, että maiden valuuttakurssien kiinnittäminen on toiminut kansallisten ja alueellisten talouskriisien moottorina useissa maailmantalouden kriiseissä 1990-luvulta lähtien. Kiinteästä valuuttakurssista irtautuminen taas on tarjonnut avaimet kriisistä irtaantumiseen.Tästä ovat osoituksena Pohjoismaiden (Suomi, Ruotsi, Norja) devalvaatiot 1990-luvun alussa, Britannian devalvaatio 1992, Meksikon kriisi ja valuutan devalvaatiot 1994, Argentiinan irtaantuminen dollarista 2002, Aasian kriisivuosi 1997 ja lukuisat devalvaatiot.

EMU on siis ollut ennennäkemätön riskihanke. Yhteisvaluutan hyödyt ja kustannukset on arvioitu väärin. Euroopan rahaliitto ei muodosta optimaalista valuutta-aluetta siinä mielessä, kuin Mundell sen hahmotti.

Martin Feldstein kirjoitti kriittisen arvion vuonna 1997 artikkelissaan The Political Economy of the European Economic and Monetary Union: Political Sources of an Economic Liability . Hän oli Harvardin yliopiston professori ja USA:n National Bureau of Economic Research-yksikön Presidentti. Artikkeli julkaistiin sittemmin Journal of Economic Perspectives-lehdessä. Feldstein kysyi, täyttääkö EMU Mundellin kriteerit. Vastaus oli kielteinen: ”The net economic effects of a European Monetary Union would be negative”. Feldstei ennusti, että elintaso rahaliiton jäsenmaissa jää matalammaksi siihen verrattuna, että mailla olisi joustavat valuuttakurssit.

Feldstein tarkasteli integraatiota hyöty-kustannus näkökulmasta. Kaupan kehitys tuo hyötyjä, makrotalous tuo tappioita. Yhteisvaluutta toisaalta vähentää transaktiokustannuksia. Tappion puolella jää se, että korkoerot katoavat ja valuuttakurssimuutokset ovat mahdottomia. Kun nämä endogeeniset mekanismit puuttuvat, talouden sopeutuminen ei toteudu: syklinen epävakaus lisääntyy.

Kuinka oikeassa Feldstein olikaan, kun ajattelee sitä kauhuskenaariota, johon Irlanti ajautui vakaiden mutta liian matalien korkojen johdosta. Kuinka oikeassa hän olikaan, kun hän näki transaktiokustannusten alenemisen hyödyt pieniksi siihen nähden, että epävapaus lisääntyisi. Feldstein tosin ennakoi hänkin, että epävakauden lisääntyminen johtuisi esim. kysyntäshokeista. Ei hänkään voinut nähdä, että se sittemmin johtuisi vailla kuria olevasta finanssipolitiikasta, jossa alun perin syyllisiä olivat suuret rahaliiton jäsen maat. Myös ne rikkoivat kasvu- ja vakaussopimusta. Kun Saksan budjettialijäämä ylitti EU:n kasvu- ja vakaussopimuksen 3 %:n rajan kolmena vuonna, Ranska ylitti sen neljänä ja Italia viitenä vuonna. Kreikka on ylittänyt joka vuosi, Portugalissa vain yhtenä vuonna raja ei mennyt rikki. Feldstein silti myös aivan oikein ennusti, että valuuttakurssimuutokset euron ja muiden valuuttojen välillä voivat olla suuria.

Rahaliiton jäsenmaita eivät kohdanneet epäsymmetriset kysyntä- ja tarjontashokit – paisi Saksan yhdistyminen. Saksan yhdistyminen oli ”kallis”, toinen puoli tarvitsi tulonsiirtoja. Shokit ovat ylivelkaantumisen aiheuttamia shokkeja. Tämä ei ole enää keynesiläistä problematiikkaa. Keynesin teoria oli vastaus kysyntäshokkeihin. Entä Ranska? Miksi se velkaantui? Mikä shokki siellä oli? Entä Italia? Kyse oli vastuuttomasta finanssipolitiikasta, jonka taloustieteellinen selitys löytyy lobbaus-teoriasta.

6

8. Euroopan rahaliiton tulevaisuusskenaariot

Kreikan velkasaneeraus ei ole ratkaisu Kreikan kaksoisvaje-ongelmaan. Italian ja Espanjan lainakorkojen kääntyminen laskuun keväällä 2012 heijastaa EKP:n operaatioita, ei näiden maiden riittävää tervehtymistä. Rahaliiton kriisi ei ole ohitse ennen, kuin makrotalouden fundamentit saadaan hallintaan rahaliiton jäsenmaissa. Tämä edellyttää sekä julkisen budjettitalouden tasapainottumista että työmarkkinamekanismien muutosta. Niitä odotellessa EU:n komissio rakentaa yhä suurenevaa ”palomuuria”.

Euroopan rahaliitolla on edessään kolme mahdollisuutta:

(i) Katastrofiskenario: EUn rahaliitto hajoaa ja edessä on paluu omiin valuuttoihin.

(ii) Yritys pitää koko rahaliitto koossa suojamuurien avulla, eurobondien ja Euroopan keskuspankin rajattoman likviditeetin avulla.

(iii) Suppean euroalueen muodostaminen: Saksa, Suomi, Hollanti, Itävalta ja Ranska.

Vaikka ei ole väärin sanoa, että Euroopan rahaliitto on epäonnistunut projekti, sen kanssa ja osana sitä voidaan silti elää. Siksi vaihtoehto (i) ei ole todennäköisin. Suppea euroalue (iii) on mahdollinen, mutta ei Suomelle järkevä: valuutan arvo saattaa asettua liian vahvaksi, mikä ei ole sopiva pysyväisluonteiseen vaihtotaseen vajeeseen ilmeisesti ajautuvalle Suomelle.

On myös nostettu vaihtoehtojen joukkoon ajatus Pohjoismaisesta talousunionista. Tätä on perusteltu rakenteiden samankaltaisuudella. Tämän ratkaisun hyödyt siihen nähden, että kullakin Pohjoismaalla olisi oma valuutta, ovat varsin kyseenalaiset. Suomelle olisi parempi, jos sillä olisi oma raha sen sijaan, että raha olisi yhteinen Pohjoismaille.

Vaihtoehto (ii) jää siis todennäköiseksi, vaikkakaan ei välttämättä toivottavaksi. Kreikan ja Portugalin pitäminen osana rahaliittoa on tuskallista sekä kaikille niille, jotka toimivat rahoittajina että kreikkalaisille itselleen. Euro on Kreikalle hirttosilmukka, kuten dollari oli aikanaan Argentiinalle. Rahaliiton jäsenyyden aikana Kreikan vienti on romahtanut ja tuonti paisunut. Vaihtotase on kroonisesti alijäämäinen. Sisäisen devalvaation kautta helpotusta haettaessa tie on tuskainen. Miten Kreikka voi saada uusia yrityksiä, vaikka sen palkat laskevat?

9. Loppuun: Euroopan unionin riitasoinnut

Olen edellä keskittynyt federaation ja rahaliiton talousteoriaan ja tulkinnut EU:n velkakriisiä sen valossa. Olen sivuuttanut Euroopan keskuspankin rahapoliittisen virityksen arvioinnin. Toisessa yhteydessä olen tullut johtopäätökseen, että viritys on 2001-1008 ollut liian kevyt

7

ja mahdollistanut sen luottoekspansion, jolla alijäämäiset budjetit kriisimaissa rahoitettiin. Tuo rahoitusekspansio on tulkintani mukaan johtunut siitä, että Aasian maiden taloudellisen nousun myötä sikäläisille työmarkkinoille tulvi halvaa, työnälkäistä työvoimaa, joka tuotti markkinatalousmaihin halpoja tuotteita. Kun näiden inflaatio tämän johdosta pysyi hallinnassa, keskuspankki tulkitsi tämän virheellisesti rahapoliittiseksi menestyksekseen.

Velkakriisin hoidossa valittu yhteisvastuun periaate ja rahaliiton koossa pitäminen voidaan nähdä joko pienimmän katastrofin tienä tai rahaliiton pelastamisena hintaan mihin hyvänsä. Totuutta ei tiedetä. Tilapäinen ja pysyvä vakausmekanismi kuin myös ehdotus eurobondeista merkitsevät pyrkimystä eristää kriisimaat markkinavoimien armoilta. Tähänkin voi suhtautua kahtalaisesti. Toisten mielestä tämä linja on oikea. Toisten mielestä taas markkinavoimien armoton arvio tarvitaan talouskurin luomiseksi ja moral hazard ongelman torjumiseksi. Euroopan unionin ehdotus transaktioveron käyttöönotosta sekin herättää kahdenlaisia tulkintoja. Taloustieteen mukaan transaktioveron idea on virheellinen; optimiveroteoria ei tarjoa sille perusteita. Jos pankkeja halutaan verottaa, järkevämpänä veropohjana liiketoimien sijaan voidaan pitää pankkien taseita. Myös kokemukset transaktioverosta Ruotsissa ja Britanniassa puhuvat veroa vastaan.

Euroopan unioni ja rahaliitto ikään kuin muodostavat orkesterin, jonka jäsenet soittavat eri sävellajia. Samalla yleisö joutuu seuraamaan sinfoniaa, jonka taiteellisesta tasosta sen arviot ovat ristiriitaiset.