europejski trybunaŁ 2013 obrachunkowy

ISSN

183

1–09

23

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

2013

PL

Spra

woz

dani

e sp

ecja

lne

nr 2

CZY KOMISJA ZAPEWNIŁA WYDAJNĄ REALIZACJĘ SIÓDMEGO PROGRAMU RAMOWEGO W ZAKRESIE BADAŃ?

CZY KOMISJA ZAPEWNIŁA WYDAJNĄ REALIZACJĘ SIÓDMEGO PROGRAMU RAMOWEGO W ZAKRESIE BADAŃ?

Sprawozdanie specjalne nr 2 2013

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)


EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY12, rue Alcide De Gasperi1615 LuksemburgLUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1Faks +352 4398-46410E-mail: [email protected]: http://eca.europa.eu

Sprawozdanie specjalne nr 2 2013

Wiele informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji.

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2013

ISBN 978-92-9241-193-0

doi:10.2865/75938

© Unia Europejska, 2013

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

Sprawozdanie specjalne nr 2/2013 – Czy Komisja zapewniła wydajną realizację siódmego programu ramowego w zakresie badań?

3

SPIS TREŚCI

Punkt

GLOSARIUSZ

I–VI STRESZCZENIE

1–13 WSTĘP

1–5 INFORMACJE PODSTAWOWE

6–8 OTOCZENIE REGULACYJNE

9–11 REALIZACJA

12–13 NOWE INSTRUMENTY W 7PR

14–16 ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

17–97 UWAGI

17–44 KOMISJA PODJĘŁA SZEREG KROKÓW W CELU UPROSZCZENIA ZASAD UCZESTNICTWA, LECZ KONIECZNE SĄ DODATKOWE DZIAŁANIA

19–20 DOBRE POSTĘPY W REALIZACJI PLANU UPROSZCZENIA

21–29 NIE DOPROWADZONO DO PEŁNEGO DOSTOSOWANIA PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH 7PR DO PRAKTYK BENEFICJENTÓW

30–44 NIEPOTRZEBNE NIESPÓJNOŚCI OGRANICZAJĄ WYDAJNOŚĆ

45–83 UWAGA SKUPIAŁA SIĘ GŁÓWNIE NA ZAPEWNIENIU WYSOKIEJ JAKOŚCI WYDATKOWANIA ŚRODKÓW, A W MNIEJSZYM STOPNIU NA WYDAJNOŚCI

45–55 KOMISJA OPRACOWAŁA DOBRE PROCESY, LECZ NIE PRZEZNACZYŁA STOSOWNYCH ZASOBÓW NA WSPARCIE ICH PRZEPROWADZENIA

56–66 PROCESY MOŻNA JESZCZE BARDZIEJ SKRÓCIĆ

67–75 KONTROLE JAKOŚCI SĄ SOLIDNE I WYSTĘPUJE W NICH NIEWIELE NIEDOCIĄGNIĘĆ

76–83 KONTROLE FINANSOWE ZOSTAŁY USPRAWNIONE, LECZ NADAL NIE OPIERAJĄ SIĘ NA ANALIZIE RYZYKA

4


4

84–97 NOWE INSTRUMENTY POZWOLIŁY NA SPEŁNIENIE POTRZEB, DO KTÓRYCH ZOSTAŁY UTWORZONE, LECZ W REALIZACJI WYSTĘPUJĄ BRAKI

84–88 OBYDWA INSTRUMENTY WZMOCNIŁY FUNDUSZE PRZEZNACZONE NA FINANSOWANIE BADAŃ NAUKOWYCH…

89–93 …LECZ PRZESZKODĘ W REALIZACJI WSPÓLNYCH INICJATYW TECHNOLOGICZNYCH STANOWIŁY ZBYT ZŁOŻONE RAMY PRAWNE

94–97 …NALEŻY TAKŻE STARANNIE ROZWAŻYĆ RYZYKO I ZJAWISKA WYPIERANIA ZWIĄZANE Z RSFF

98–104 WNIOSKI I ZALECENIA

ZAŁĄCZNIK I — PRZEGLĄD PODEJŚCIA KONTROLNEGO

ZAŁĄCZNIK II — DZIAŁANIA PODJĘTE W NASTĘPSTWIE WCZEŚNIEJSZYCH ZALECEŃ TRYBUNAŁU

ZAŁĄCZNIK III — PRZYCZYNY DŁUGIEGO CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

ODPOWIEDZI KOMISJI


5

7PR: Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji jest głównym instrumen-tem Unii Europejskiej służącym do wspierania badań naukowych i innowacji. Ogólne cele 7PR zostały pogrupowane w czterech programach szczegółowych: „Współpraca”, „Pomysły”, „Ludzie” i „Możliwości”.

Baza danych EMI : Wewnętrzna baza danych służąca do zarządzania ewidencją ekspertów na potrzeby 7PR jest istot-nym źródłem informacji wykorzystywanych przez dyrekcje generalne Komisji zajmujące się badaniami naukowymi do identyfikacji ekspertów oraz sprawdzania ewentualnych konfliktów interesów.

CIP: Program na rzecz konkurencyjności i innowacji jest programem Komisji, który wspiera działalność innowacyjną (w tym innowacje ekologiczne), zapewnia lepszy dostęp do środków finansowych oraz świadczy usługi wsparcia dla biznesu na poziomie regionalnym.

DFG: Niemiecka Fundacja Badawcza (Deutsche Forschungsgemeinschaft) finansuje projekty badawcze we wszystkich dziedzinach nauk ścisłych i humanistycznych. Jej roczny budżet wynosi prawie 2,5 mld euro.

DG: Dyrekcja generalna.

DG ds. Badań Naukowych i Innowacji (RTD): Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji w Komisji.

DG ds. Energii (ENER): Dyrekcja Generalna ds. Energii w Komisji.

DG ds. Mobilności i Transportu (MOVE): Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu w Komisji.

DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu (ENTR): Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu w Komisji.

DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii (CNECT) : Dyrekcja Generalna ds. Sieci Komunikacyjnych, Tre-ści i Technologii (CNECT ) w Komisji; była Dyrekcja Generalna ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów (DG INFSO).

EBI: Europejski Bank Inwestycyjny.

EPB : Europejska przestrzeń badawcza składa się ze wszystkich działań, programów i polityk badawczo-rozwojo-wych w Europie, które mają wymiar ponadnarodowy. Łącznie umożliwiają one badaczom, instytucjom badawczym i przedsiębiorstwom coraz większą transgraniczną mobilność, konkurencję i współpracę. Nadrzędnym celem jest poprawa organizacji i koordynacji działań badawczych w Europie, tak aby w pełni wykorzystać możliwości osiągnięcia ponadnarodowej synergii i komplementarności.

ERCEA : Agencja Wykonawcza Europejsk iej Rady ds. Badań Naukowych została utworzona w celu zarządzania wyłącznie programem szczegółowym „Pomysły” zgodnie z wytycznymi strategicznymi Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych.

Fundusz gwarancyjny dla uczestników: Fundusz gwarancyjny dla uczestników stanowi zabezpieczenie, z którego może korzystać Komisja w razie strat finansowych związanych z projektami realizowanymi w ramach 7PR. Jest on wła-snością beneficjentów, którzy wnoszą do funduszu 5% całkowitego wkładu UE na rzecz swoich projektów.

GLOSARIUSZ

6


6

„Horyzont 2020” : „Horyzont 2020” jest nowym programem UE w zakresie badań naukowych i innowacji. Jest on następcą 7PR i będzie prowadzony w latach 2014–2020. Na ten okres Komisja zaproponowała budżet w wysokości 80 mld euro.

ICT: „Technologie informacyjno-komunikacyjne” to jeden z tematów w ramach programu szczegółowego „Współpraca”.

KBBE: „Żywność, rolnictwo i rybołówstwo i biotechnologia” to jeden z tematów w ramach programu szczegółowego „Współpraca”.

Kontrole ex ante: Kontrole ex ante służą zapobieganiu błędom i są prowadzone przed podpisaniem umowy o udzie-lenie dotacji albo przed dokonaniem płatności.

Kontrole ex post: Kontrole ex post służą wykrywaniu błędów i są prowadzone po dokonaniu płatności.

KPI: Kluczowy wskaźnik skuteczności działania.

MŚP: Małe i średnie przedsiębiorstwa.

Narzędzie BMP: Narzędzie zarządzania procesami biznesowymi.

NMP : „Nanonauki, nanotechnologie, materiały i nowe technologie produkcyjne” to jeden z tematów w ramach pro-gramu szczegółowego „Współpraca”.

NSF : Narodowa Fundacja Nauki jest niezależną federalną agencją Stanów Zjednoczonych, której celem jest promo-wanie postępu nauki, propagowanie zdrowia dobrobytu i dobrostanu ludności oraz zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Jej roczny budżet wynosi około 6,9 mld dolarów (5,2 mld euro, dane za 2010 r.).

RCC: Komitet ds. rozliczania badań działa między dyrekcjami generalnymi odpowiedzialnymi za wykonywanie działań pośrednich w ramach 7PR. RCC posiada mandat do określania ostatecznego stanowiska w sprawach horyzontalnych związanych z realizacją, w których służby nie osiągnęły porozumienia.

RDI: Badania, rozwój i innowacje.

REA: Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych.

RES : Serwis informacji o badaniach jest niewielkim serwisem, w którym za pomocą poczty elektronicznej można uzyskać odpowiedzi na pytania na temat wszystkich aspektów badań europejskich.

RSFF : Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka jest instrumentem finansowym służącym do poprawy dostępu do finansowania dłużnego nakładów na badania, rozwój i innowacje na warunkach będących do przyjęcia dla przedsiębiorstw prywatnych lub instytucji publicznych promujących działalność w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji.

SNF: Szwajcarska Fundacja Narodowa (Schweizerischer Nationalfonds) jest szwajcarską agencją federalną zajmującą się promowaniem badań naukowych. Jej roczny budżet wynosi około 700 mln franków szwajcarskich (580 mln euro).

Strategia „Europa 2020” : Strategia „Europa 2020” jest unijną strategią na rzecz wzrostu gospodarczego na najbliższe dziesięciolecie, a jej celem jest przekształcenie UE w inteligentną gospodarkę opartą na trwałym wzroście gospodar-czym i sprzyjającą włączeniu społecznemu.

7


7

TSB : Rada ds. Technologii Strategicznych ( Technology Strategy Board) jest brytyjską agencją zajmującą się innowa-cjami, której celem jest przyspieszenie wzrostu gospodarczego poprzez stymulowanie i wspieranie innowacji wpro-wadzanych przez przedsiębiorstwa. Jej roczny budżet wynosi około 250 mln euro.

TTG: „Czas oczekiwania na przyznanie dotacji” jest okresem niezbędnym do skutecznego wyboru wniosku i wynego-cjowania umowy.

TTP: „Czas oczekiwania na wypłacenie dotacji” jest okresem niezbędnym do dokonania płatności na rzecz konsorcjum beneficjentów.

WIT : „Wspólne inicjatywy technologiczne” są długoterminowymi partnerstwami publiczno-prywatnymi. Łączą one inwestycje sektora prywatnego z europejskimi funduszami publicznymi. WIT mają status prawny wspólnych przed-siębiorstw w rozumieniu art. 187 TFUE.

Zasady uczestnictwa : Zasady uczestnictwa odnoszą się do zbioru dokumentów, które łącznie określają warunki finansowania badań w ramach 7PR. Zbiór ten obejmuje rozporządzenie nr 1906/2006 ustanawiające zasady uczest-nictwa, przepisy wykonawcze przyjęte przez Komisję i niewiążące wytyczne.

8


STRESZCZENIE

I.Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju tech-nologicznego i demonstracji jest jednym z najważniej-szych instrumentów Unii służących finansowaniu badań naukowych i stanowi wkład UE w strategię „Europa 2020”. Ma on na celu wzmocnienie konkurencyjności przemysłu oraz zaspokojenie zapotrzebowania ze strony innych poli-tyk unijnych na badania naukowe, przyczyniając się w ten sposób do budowy społeczeństwa wiedzy. Program ten obejmuje lata 2007–2013, a jego ogólny budżet wynosi ponad 50 mld euro. Zdecydowana większość budżetu jest wydatkowana przez dyrekcje generalne Komisji lub jej agencje wykonawcze w formie dotacji dla beneficjentów końcowych (zob. pkt 1–13).

II.W celu zbadania, czy Komisja zapewniła wydajną realiza-cję 7PR, przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła następujące kwestie (zob. pkt 14–16):

a) Czy zasady uczestnictwa umożliwiały wydajną reali-zację 7PR?

b) Czy Komisji udało się usprawnić procesy związane z 7PR bez szkody dla jakości wydatków?

c) Czy Komisja dobrze zarządzała tworzeniem nowych instrumentów?

III.W trakcie realizacji 7PR Komisja wprowadziła szereg zmian, które uprościły zasady uczestnictwa. Komisja w szczególności uprościła wymogi i w zadowalający sposób ulepszyła wytyczne dla beneficjentów. Komisji udało się w niektórych przypadkach dostosować przepisy dotyczące 7PR do praktyk beneficjentów, lecz nadal wiele pozostaje w tej kwestii do zrobienia. Dla beneficjentów 7PR problemem są niespójności związane z niektórymi aspektami zasad uczestnictwa. Ustanowienie komitetu ds. rozliczania badań jest słusznym krokiem zmierzają-cym do usunięcia tych niespójności, lecz mechanizmy służące do identyfikowania rozbieżnych praktyk są słabe (zob. pkt 17–44).

9


9

IV.Procesy Komisji są skonstruowane w sposób, który ma zapewnić, by środki przeznaczane były na finansowanie badań o wysokiej jakości. Czasami niewystarczająco wiele uwagi poświęcano jednak wydajności. Podczas kontroli ustalono, że:

a) Do mocnych stron zarządzania przez Komisję proce-sami związanymi z 7PR należą: koncepcja procesów, działania mające na celu ulepszenia i informacje za-rządcze. Gorzej natomiast jest pod względem narzę-dzi i zasobów. Istniejące narzędzia nie umożliwiają wydajnej realizacji, a także są powody by przypusz-czać, że przy wdrażaniu niektórych tematów w ra-mach programu szczegółowego „Współpraca” wyko-rzystuje się zbyt wiele zasobów kadrowych kosztem innych tematów (zob. pkt 45–55).

b) Czas rozpatrywania wniosków skrócił się wprawdzie podczas real izacj i 7PR, jednak dopiero w 2012 r. zbliżył się do dziewięciu miesięcy. W ramach kon-troli zwrócono uwagę na dobre praktyki pozwalające w jeszcze większym stopniu skrócić czas oczekiwa-nia na przyznanie dotacji. Kluczowe znaczenie ma zwrócenie uwagi kadry kierowniczej na ten problem oraz istnienie środowiska umożliwiającego skuteczną wymianę dobrych praktyk (zob. pkt 56–66).

c) Kontrole jakości wybranych projektów oraz podejmo-wane w związku z nimi działania następcze funkcjo-nują dobrze. Jednak przyjęty w 7PR model kontroli finansowej w niewystarczającym stopniu uwzględnia ryzyko błędów. Oznacza to, że beneficjenci 7PR stwa-rzający niewielkie ryzyko są poddawani zbyt wielu kontrolom (zob. pkt 67–83).

V.Z przeprowadzonego przez Trybunał badania mechani-zmu finansowania opartego na podziale ryzyka i wspól-nych inicjatyw technologicznych wynika, że obydwa te instrumenty pozwoliły na spełnienie potrzeb, do których zostały utworzone. Umożliwiły one pozyskanie określo-nych grup beneficjentów, takich jak MŚP. Realizacja wspól-nych inicjatyw technologicznych była jednak obarczona nadmierną złożonością ram prawnych, a Komisja nie była w stanie w zadowalający sposób wykazać, że dofinanso-wanie z mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka prowadzi do realizacji przez beneficjentów inwe-stycji w większym zakresie, niż miałoby to miejsce bez udziału środków publicznych (zob. pkt 84–97).

VI.Na podstawie tych uwag Tr ybunał przedstawia sze -reg zaleceń, sk ierowanych głównie do Komisj i (zob. pkt 98–103):

a) W przypadku zasad uczestnictwa Komisja powinna kontynuować starania mające zapewnić uwzględnie-nie praktyk beneficjentów w ramach inicjatywy „Ho-ryzont 2020” oraz powinna zarządzać 7PR w sposób bardziej spójny.

b) W celu wzmocnienia zarządzania procesami Komisja powinna wprowadzić narzędzia informatyczne, które zintegrują wszystkie funkcje, oraz powinna przyjrzeć się problemowi nierównowagi w obciążeniu pracą personelu.

c) W celu skrócenia czasu rozpatrywania wniosków Ko-misja powinna dopilnować, aby procesy były zauto-matyzowane i aby przebiegały spójnie we wszystkich jej służbach.

d) Komisja powinna w większym stopniu opierać swo-je działania kontrolne przed płatnością i po płatno-ści na analizie ryzyka, tak aby doprowadzić do ich skoncentrowania.

e) Organy budżetowe i Komisja powinny w większym stopniu uzgodnić ramy prawne wspólnych inicja-tyw technologicznych z liczbą swoich pracowników. W celu zapewnienia jak największego oddziaływania mechanizmu finansowania opartego na podziale ry-zyka Komisja powinna ulepszyć proces kierowania środków do tych beneficjentów, którzy mają ograni-czony dostęp do finansowania.

STRESZCZENIE

10


INFORMACJE PODSTAWOWE

1. Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i de-monstracji (7PR) jest jednym z najważniejszych instrumentów Unii służących finansowaniu badań naukowych i stanowi jej wkład w strategię „Europa 2020”. Ma on na celu wzmocnienie konkurencyjności przemysłu oraz zaspokojenie zapotrzebowania ze strony innych polityk unijnych na badania naukowe1, przyczyniając się w ten sposób do budowy społeczeństwa wiedzy, bazując na europejskiej przestrzeni badawczej i uzupełniając działania podejmowane na szczeblu krajowym i regionalnym2.

2. Na 7PR składa się kilka programów finansowania zgrupowanych w cztery pro-gramy szczegółowe (zob. schemat 1), które mają na celu wsparcie działalno-ści związanej z badaniami, w tym badań podstawowych i stosowanych, oraz działalności edukacyjnej i innowacyjnej. Kwota przeznaczona w ramach 7PR na wsparcie tych działań w latach 2007–2013 wynosi ponad 50 mld euro3. Większość funduszy jest wydatkowana na dotacje dla beneficjentów końco-wych w państwach członkowskich i poza UE. Działania, które będą finanso-wane za pomocą dotacji, ustala się na podstawie naborów wniosków zgod-nych z zasadami konkurencji. Beneficjenci zazwyczaj działają jako konsorcja partnerów na podstawie umów o udzielenie dotacji zawartych z Komisją.

1 Na przykład w zakresie zrównoważonego rozwoju, zmiany klimatu, energii, transportu, zdrowia publicznego, technologii informacyjnych i biotechnologii.

2 Załącznik I do decyzji nr 1982/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczącej siódmego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (2007–2013) (Dz.U. L 412 z 30.12.2006, s. 1).

3 Kwota ta nie uwzględnia budżetu Euratomu przeznaczonego na 7PR, z którego będzie pochodzić dodatkowa kwota w wysokości 5,3 mld euro w tym samym okresie.

WSTĘP

SCHEMAT 1

BUDŻET 7PR NA LATA 2007–2013 (W MLD EURO)

Ludzie4,8

WspólneCentrum

Badawcze*1,7

Pomysły7,4

OGÓŁEM50,5

Możliwości4,1

RSFF1,0

Nauki społeczno-ekonomiczne

i nauki humanistyczne0,6

Technologie informacyjno--komunikacyjne

9,1

Zdrowie6,1

Współpraca32,4

Bezpieczeństwo1,4

Przestrzeń kosmiczna1,4Środowisko naturalne

1,9Rolnictwo

i biotechnologia (KBBE)1,9

Energia2,4

Nanonaukii technologie (NMP)

3,5

Transport4,2

Wspólne inicjatywytechnologiczne

3,1

Uwaga: Liniami przerywanymi zaznaczono instrumenty, które są instrumentami nowo wprowadzonymi w 7PR.

* Specjalnie przeznaczony do tego program szczegółowy wspiera niezwiązane z energią jądrową działania Wspólnego Centrum Badawczego, które jest dyrekcją generalną bezpośrednio prowadzącą działalność badawczą z ramienia Komisji.

11


RAMKA 1

CHARAKTERYSTYKA 7PR

7PR służy beneficjentom ze wszystkich państw członkowskich UE, krajów stowarzyszonych i krajów przystępują-cych (144) oraz krajów partnerskich objętych współpracą międzynarodową.

Zarządza nim 19 niezależnych podmiotów: osiem służb Komisji (sześć dyrekcji generalnych i dwie agencje wykonawcze), Europejski Bank Inwestycyjny, pięć wspólnych inicjatyw technologicznych i pięć inicjatyw podjętych zgodnie z art. 1855.

W ośmiu służbach Komisji do celów realizacji 7PR zatrudnionych jest ponad 2 500 pracowników.

Średni wkład UE przypadający na jeden projekt wynosi 1,75 mln euro. Typowy projekt wiąże się ze współpracą transna-rodową między pięcioma lub sześcioma uczestnikami. We wspólnych projektach, na które przeznacza się mniej więcej dwie trzecie budżetu 7PR, udział bierze średnio jedenastu uczestników. Konsorcja w przypadku większości projektów składają się z uczestników zarówno ze środowiska akademickiego, jak i z sektora prywatnego.

Co roku ocenie poddaje się około 15 000 wniosków, zawiera się 2 500 nowych umów o udzielenie dotacji i dokonuje się około 10 000 płatności. Na dokumentację 7PR składa się około 14 000 umów o udzielenie dotacji (dane za 2011 r.).

4 Szwajcaria, Izrael, Norwegia, Islandia, Liechtenstein, Turcja, Chorwacja, była jugosłowiańska republika Macedonii, Serbia, Albania, Czarnogóra, Bośnia i Hercegowina, Wyspy Owcze i Mołdawia.

5 Inicjatywy podejmowane zgodnie z art. 185 umożliwiają UE udzielanie wsparcia na rzecz wspólnej realizacji programów państw członkowskich w zakresie badań i rozwoju. Realizacją zarządzają specjalnie przeznaczone do tego struktury wykonawcze.

Źródło: Piąte sprawozdanie monitorujące 7PR, budżet ogólny UE na 2012 r. oraz komunikat Komisji o uproszczeniach w realizacji progra-mów ramowych w zakresie badań naukowych (COM(2010) 187).

3. 7PR jest złożonym programem służącym finansowaniu badań naukowych. Jego budżet wzrasta z roku na rok, a w 2013 r. powinien wynieść prawie 11 mld euro. W połączeniu ze specyficznymi cechami 7PR (zob. ramka 1) czyni go to największym na świecie pojedynczym programem w zakresie badań.

4. Te charakterystyczne cechy 7PR mają bezpośredni wpływ na sposób, w jaki należy nim zarządzać. Na przykład ze względu na ponadnarodowy charakter 7PR oraz udział zarówno podmiotów akademickich, jak i podmiotów bran-żowych w realizacji poszczególnych projektów uczestnicy w ramach tego samego konsorcjum mogą podlegać odmiennym przepisom podatkowym, prawnym, dotyczącym rachunkowości lub finansowym. Przepisy dotyczące 7PR muszą być zatem wystarczająco elastyczne, aby uwzględnić te różnice, a jednocześnie muszą być na tyle precyzyjne, aby pozwolić uniknąć błędnych interpretacji. Zasady krajowych programów finansowania badań naukowych muszą uwzględniać jedynie odpowiednie przepisy krajowe.

WSTĘP

12


5. W 7PR wprowadzono szereg nowych instrumentów w porównaniu z 6PR. Najważniejsz ymi są: wsparcie badań pioniersk ich6, wspólne inicjatywy technologiczne ( WIT ) i mechanizm finansowania oparty na podziale ryzy-ka (RSFF). Wsparcie badań pionierskich wprowadzono w celu finansowania nowatorskich badań podstawowych7, natomiast dwa pozostałe instrumenty miały z założenia wspierać działania innowacyjne zbliżone do rynku w celu wspierania uczestnictwa przedsiębiorstw, które stale zmniejszało się od czasu 4PR8.

OTOCZENIE REGULACYJNE

6. Cele i działania, które mają być finansowane z 7PR, określono w decyzji nr 1982/2006/WE i decyzjach dotyczących czterech programów szczegó-łowych. Rozporządzenie w sprawie 7PR9 określa zasady uczestnictwa. Uzu-pełnienie tych ram stanowią przepisy wykonawcze przyjęte przez Komisję i niewiążące wytyczne (poniżej określenie „zasady uczestnictwa” będzie od-nosić się do struktury hierarchicznej przedstawionej na schemacie 2).

7. Zasady uczestnictwa określają warunki wyboru projektów, uczestnictwa podmiotów w projektach i finansowania projektów. Łącznie określają one warunki finansowania, takie jak stawki finansowania i wymogi w zakresie kwalifikowalności kosztów.

8. Aktualne zasady uczestnictwa są wynikiem doświadczeń zgromadzonych w ciągu 20 lat realizacji poprzednich programów ramowych. W 6PR główną siłą napędową stało się uproszczenie10, które w 7PR stanowi zobowiązanie Komisji11.

6 Finansowane za pomocą programu szczegółowego „Pomysły”, który jest realizowany przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych i jej agencję wykonawczą.

7 Określenie „nowatorskie” lub „pionierskie” oznacza badania w dziedzinie nauki i techniki wykraczające poza granice aktualnej wiedzy, postępowe w nowych dziedzinach i charakteryzujące się brakiem granic dyscyplinarnych.

8 Z 39% w 4PR do 31% w 6PR. Źródło: Ocena okresowa siódmego programu ramowego – sprawozdanie grupy ekspertów, 12 listopada 2012 r.

9 Rozporządzenie (WE) nr 1906/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007–2013) (Dz.U. L 391 z 30.12.2006, s. 1).

10 Na przykład przekazanie zarządzania koordynatorom i wykorzystanie poświadczeń z kontroli lub uproszczenie działań „Marie Curie”. Działania „Marie Curie” stanowią obecnie część programu szczegółowego „Ludzie”.

11 SEC(2005) 431 final.

13


SCHEMAT 2

HIERARCHIA ZASAD UCZESTNICTWA W 7PR

Podstawaprawna

Dokumenty prawne wykonawcze

Wytyczne

Wytyczne dotyczące sprawozdawczości projektowejPrzewodnik po prawach własności intelektualnejPrzewodnik po przeglądzie technicznym projektówPrzewodnik po zryczałtowanych stawkach zwrotukosztów pobytu

Przewodnik po zagadnieniach finansowychPrzewodnik po unijnym finansowaniu badań i innowacjiLista kontrolna dotycząca umów konsorcjumPrzewodnik po zmianach w umowach o uudzieleniedotacji zawieranych w ramach 7PR

DOKUM

ENTY

SZCZEB

LA P

ODRZĘD

NEGO

DOKUM

ENTY

DRU

GIEGO S

ZCZEBLA

DOKUMEN

TY P

IERW

SZEG

O SZCZEB

LA

Wzory umów o udzielenie dotacjitj. umowy standardowe/ERC/REA

Przepisy dotyczące przedkładania,oceny i wyboru wniosków

Przepisy dotyczące weryfikacji istnienia, statusu prawnego,możliwości operacyjnych i finansowych

Decyzja C (2011) 174 final: w sprawie trzech środków upraszczających (decyzja nr 1982/2006/WE)

Rozporządzenie (WR) nr 1906/2006ustanawiające zasady

uczestnictwa

Źródło: ETO, CORDIS.

14


REALIZACJA

9. Realizacja 58% 7PR według wartości podlega bezpośredniemu zarządza-niu scentralizowanemu12, którym zajmuje się sześć dyrekcji generalnych. Pozostałą część realizacj i powierzono dwóm agencjom wykonawcz ym (Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych (REA) i Agencji Wykonawczej Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA)), EBI, wspólnym inicjaty-wom technologicznym i specjalnie przeznaczonym do tego celu strukturom w przypadku inicjatyw podjętych zgodnie z art. 185. Agencje wykonawcze stosują takie same procedury jak Komisja, natomiast inne podmioty mogą organizować swoje procesy w sposób odmienny. Podział według sposobu zarządzania i podmiotów odpowiedzialnych przedstawiono na schemacie 3.

12 W ramach zarządzania scentralizowanego budżet jest wykonywany albo bezpośrednio przez Komisję, albo pośrednio przez agencje lub inne organy, którym Komisja przekazała swoje uprawnienia.

SCHEMAT 3

PODMIOTY ODPOWIEDZIALNE ZA REALIZACJĘ

DG RTD39%

Art.185 1%

EBI (RSFF) 2%

WIT 6%

ERCEA15%

REA (MŚP)3%DG EAC/REA

10%

DG ENTR/REA 6 %

DG ENER i DG MOVE

1%

DG CNECT17%

Zarządzaniepośrednie

42%

Zarządzaniebezpośrednie

58%

Źródło: ETO.

15


10. Niezależnie od podmiotu wykonawczego, realizacja dotacji zazwyczaj od-bywa się za pomocą trzech głównych procesów, którymi są:

a) określenie tematów naukowych, które mają być wspierane, i ustalenie programów prac w celu ich realizacji;

b) wybór projektów, zazwyczaj na podstawie konkurencyjnego procesu, oraz negocjacje z wnioskodawcami, których projekty wybrano; oraz

c) kontrola naukowej realizacji projektów i zwrot kosztów kwalifikowal-nych beneficjentom.

11. Uproszczenie w ramach 7PR dotyczyło nie tylko przepisów, lecz również we-wnętrznych procesów w dyrekcjach generalnych i agencjach wykonawczych. Od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w tej dziedzinie w 2004 r.13 Komisja wprowadziła kilka nowych systemów mających na celu uproszczenie procesów realizacji dotacji (np. portal dla uczestników, jed-nolity system rejestracji, system wymiany informacji między beneficjantami a Komisją).

NOWE INSTRUMENTY W 7PR

12. Wspólne inicjatywy technologiczne są długoterminowymi partnerstwami publiczno-prywatnymi, które łączą inwestycje sektora prywatnego z unijnymi i krajowymi funduszami publicznymi. Ich celem jest wspieranie wspólnych badań w Europie w dziedzinach badań przemysłowych w przypadkach, w których wyraźnie określono wspólne cele technologiczne i gospodarcze. Wkład UE na rzecz wspólnych inicjatyw technologicznych w ramach 7PR wynosi ponad 3 mld euro. Dwustronne wspólne inicjatywy technologiczne są partnerstwami między UE i stowarzyszeniami branżowymi, zaś trójstronne wspólne inicjatywy technologiczne obejmują UE, stowarzyszenia branżowe i uczestniczące państwa członkowskie (zob. tabela 1). Na przykład w skład Europejskiego Wspólnego Przedsiębiorstwa na rzecz Realizacji Wspólnej Ini-cjatywy Technologicznej w zakresie Nanoelektroniki (ENIAC) wchodzą Ko-misja, uczestniczące państwa członkowskie14 oraz stowarzyszenie AENEAS występujące jako przedstawiciel przedsiębiorstw i innych podmiotów ba-dawczo-rozwojowych działających w Europie w dziedzinie nanoelektroniki.

13 Sprawozdanie specjalne nr 1/2004 na temat zarządzania pośrednimi działaniami w dziedzinie BRT w piątym programie ramowym (5PR) badań i rozwoju technologicznego (1998–2002) wraz z odpowiedziami Komisji (Dz.U. C 99 z 23.4.2004, s. 1).

14 Państwa członkowskie uczestniczące we wspólnym przedsiębiorstwie ENIAC to Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Węgry, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Finlandia, Szwecja, Zjednoczone Królestwo i Norwegia.

16


TABELA 1

PRZEGLĄD WSPÓLNYCH INICJATYW TECHNOLOGICZNYCH

Wspólna inicjatywa technologiczna Cel strategiczny Maksymalny

wkład UE (w mln euro)

Dwustronne wspólne

inicjatywy technologiczne

Inicjatywa w zakresie le‑ków innowacyjnych (IMI)

Przyspieszenie rozwoju lepszych i bezpieczniejszych leków dla pacjentów 1 000

„Czyste niebo”

Rozwój technologii o przełomowym znaczeniu, które pozwolą w znacznym stopniu zmniejszyć oddział ywanie samolotów i transpor tu lotniczego na środowisko naturalne dzięki obniżeniu zużycia paliwa przez statki powietrzne i zmniejszeniu poziomu emitowanego przez nie hałasu

800

Wspólne przedsiębiorstwo na rzecz technologii ogniw paliwowych i technologii wodorowych (FCH)

Przyspieszenie wprowadzenia do obrotu technologii ogniw paliwowych i technologii wodorowych w Europie

470

Trójstronne wspólne

inicjatywy technologiczne

ENIACKoncentracja na nanoelektronice w celu dalszej integracji i miniatur yzacji urządzeń oraz rozbudowy ich funkcji

450

ARTEMISSprostanie wyzwaniom badawczym i strukturalnym w zakresie systemów wbudowanych

420

Źródło: Decyzje Rady ustanawiające wspólne inicjatywy technologiczne.

13. Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka (RSFF) jest instrumentem finansowym służącym poprawie dostępu do finansowania dłużnego nakła-dów na badania, rozwój i innowacje na warunkach będących do przyjęcia dla przedsiębiorstw prywatnych lub instytucji publicznych promujących działal-ność w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji. Docelowymi beneficjentami RSFF są również europejskie podmioty intensywnie korzystające z badań i infrastruktury badawcze. Komisja Europejska, za pośrednictwem DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, monitoruje mechanizm RSFF pod względem kwalifikowalności projektów i przydziału środków z budżetu 7PR, a EBI odpo-wiada za bieżące operacje. Instrument ten jest finansowany wspólnie przez UE i EBI. Maksymalny wkład UE na rzecz RSFF w ramach 7PR został ustalony na miliard euro.

17


15 Zakres kontroli nie obejmował określania tematów naukowych i ustalania programów prac.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

14. W ramach kontroli zbadano, czy Komisja zapewniła wydajną realizację 7PR. Dokonano tego przy pomocy następujących trzech pytań szczegółowych:

a) Czy zasady uczestnictwa umożliwiały wydajną realizację 7PR?

b) Czy Komisji udało się usprawnić procesy związane z 7PR bez szkody dla jakości wydatków?

c) Czy Komisja dobrze zarządzała tworzeniem nowych instrumentów?

15. Kontrola dotyczyła realizacji 7PR w okresie od 2007 r. do pierwszej połowy 2012 r. Kryteria kontrolne i metody gromadzenia dowodów kontroli opisano w załączniku I. Zakres kontroli obejmował:

a) w przypadku pierwszego pytania szczegółowego – zasady uczestnic-twa dotyczące całego 7PR;

b) w przypadku drugiego pytania szczegółowego – procesy wewnętrzne ustanowione w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, DG ds. Społeczeń-stwa Informacyjnego i Mediów, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych, które dotyczyły wspól-nych projektów realizowanych w ramach programu szczegółowego „Współpraca”15. W ten sposób analiza procesów wewnętrznych objęła wykonanie prawie dwóch trzecich budżetu 7PR;

c) w przypadku trzeciego pytania szczegółowego – analizę dwóch no-wych instrumentów: wspólnych inicjatyw technologicznych i RSFF.

16. Trybunał zbadał działania podjęte w następstwie jego wcześniejszych zaleceń zawartych w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2004 na temat zarządzania po-średnimi działaniami w dziedzinie BRT w piątym programie ramowym (5PR) na rzecz badań i rozwoju technologicznego (1998–2002). Wyniki, łącznie z odniesieniami do odpowiednich ustaleń zawartych w tym sprawozdaniu, przedstawiono w załączniku II.

18


16 SEC(2005) 431, COM(2005) 705 final, SEC(2005) 430 final, COM(2010) 187 final.

17 Konkluzje w sprawie uproszczonych i skuteczniejszych europejskich programów w dziedzinie badań i innowacji, 3016. posiedzenie Rady ds. Konkurencyjności z dnia 26 maja 2010 r.; sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie uproszczeń w realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych (2010/2079(INI)).

UWAGI

KOMISJA PODJĘŁA SZEREG KROKÓW W CELU UPROSZCZENIA ZASAD UCZESTNICTWA, LECZ KONIECZNE SĄ DODATKOWE DZIAŁANIA

17. Podczas opracowywania 7PR Komisja przedstawiła szereg planów uproszcze-nia dotyczących różnych aspektów zasad uczestnictwa. W niniejszej części sprawozdania za podstawę oceny postępów w zakresie realizacji tego pro-gramu uproszczenia przyjęto następujące zasady:

a) uproszczenie wymogów poprzez zapewnienie lepszej równowagi mię-dzy ryzykiem a kontrolą;

b) optymalizacja metod zwrotu kosztów poniesionych przez beneficjen-tów w związku z prowadzonymi przez nich działaniami badawczymi;

c) pomoc beneficjentom w zapoznaniu się ze złożonością programu;

d) dostosowanie przepisów do praktyk beneficjentów; oraz

e) unikanie powielania działań i niespójności.

18. Zasady te pochodzą z różnych dokumentów Komisji16 przedstawiających pla-ny uproszczenia oraz ze stanowisk organów ustawodawczych17 dotyczących zasad uczestnictwa. Zasady te stanowią podstawę rozwoju zasad uczestnic-twa od 2005 r., w którym Komisja rozpoczęła przygotowywanie 7PR. Przegląd postępów w realizacji planu uproszczenia znajduje się w tabeli 2.

19


TABELA 2

POSTĘPY W REALIZACJI PLANU UPROSZCZENIA PRZEDSTAWIONEGO PRZEZ KOMISJĘ

Zasady wraz z przykładami planowanych środków Ocena Trybunału

Uproszczenie wymogów:

ο Zastąpienie gwarancji bankowych funduszem gwarancyjnym dla uczestników

ο Mniejsze wykorzystanie poświadczeń z kontroli w przypadku wniosków o płatność

ο Racjonalizacja okresów sprawozdawczych

Zadowalająca

Gwarancje bankowe nie są już wymagane, co znosi związane z nimi obciążenia administracyjne dla benef icjentów. W związku z wprowadzeniem progu poświadczenie z kontroli jest wymagane jedynie w przypadku 6% zadeklarowanych kosztów, które stanowią jedną trzecią kosztów f inansowanych w ramach 7PR. W niektór ych aspektach (np. długość okresów sprawozdawczych) 7PR jest korzystniejszy w porównaniu z krajowymi programami f inansowania. Możliwe jest jednak dodatkowe uproszczenie wymogów w zakresie sprawozdawczości, jeżeli:

ο okresy sprawozdawcze zostaną wydłużone również w przypadku projektów realizowanych w ramach tematu „Technologie informacyjno‑komunikacyjne”; oraz

ο długość sprawozdań zostanie poddana ścisł ym ograniczeniom, jak ma to miejsce w niektór ych krajowych agencjach f inansujących (SNF, DFG, TSB).

Optymalizacja metod zwrotu kosztów:

ο Bardziej powszechne stosowanie stawek zr yczał towanych

ο Uproszczenie modelu f inansowania na podstawie kosztów rzeczywistych

Częściowo zadowalająca

PR7 obejmuje nowe metody f inansowania na podstawie stawek zr yczał towanych, a nie kosztów rzeczywistych. Stosowany w 7PR model f inansowania na podstawie kosztów rzeczywistych jest nadal złożony (zob. pkt 20).

Pomoc beneficjentom w zapoznaniu się ze złożonością programu:

ο Ulepszenie wytycznychο Wspólne narzędzia elektroniczne służące do

interakcji z benef icjentamiο Dodatkowe narzędzia doradcze, takie jak punkty

pomocy technicznej

Zadowalająca

Wytyczne stał y się krótsze i bardziej przejrzyste w porównaniu z wytycznymi w ramach 6PR, co potwierdzają odpowiedzi benef icjentów udzielone podczas badania przeprowadzonego przez Tr ybunał. Nowe narzędzia informatyczne ułatwiają interakcję między Komisją a benef icjentami. Wprowadzono wyspecjalizowane punkty pomocy technicznej dla benef icjentów.

Dostosowanie przepisów do praktyk beneficjentów:

ο Cer ty f ikacja metodyki wyliczania kosztów przez benef icjentów

ο Bardziej powszechne dopuszczanie metodyki stosowanej przez benef icjentów

Niezadowalająca

Benef icjenci w niewielkim stopniu korzystali z systemu cer ty f ikacji, doszło do opóźnienia w dopuszczeniu metodyki wyliczania średnich kosztów personelu, benef icjenci muszą ponosić pełne r yzyko nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących 7PR, a przepisy te nie zawsze odzwierciedlają ogólną praktykę w dziedzinie badań (zob. pkt 21–29).

Unikanie powielania działań i niespójności:

ο Elektroniczne biuro rejestracji dla benef icjentów ( jednolity system rejestracji)

ο Spójna ocena zdolności f inansowejο Jedna instytucja koordynująca (ser wis informacji

o badaniach)ο Komitet ds. rozliczania badań

Niezadowalająca

Wprowadzono większość planowanych środków, lecz w realizacji nadal występują niespójności (zob. pkt 30–44).

Źródło: ETO.

UWAGI

20


DOBRE POSTĘPY W REALIZACJI PLANU UPROSZCZENIA

19. Jeśli chodzi o pięć wspomnianych zasad, Komisja uprościła wymogi i w zado-walającym stopniu ulepszyła różne wytyczne. Komisji udało się w niektórych przypadkach dostosować przepisy dotyczące 7PR do praktyk beneficjentów (np. odnośnie akceptowania przeciętnych kosztów personelu), lecz nadal wiele pozostaje w tej kwestii do zrobienia. Dla beneficjentów 7PR proble-mem są niespójności związane z niektórymi aspektami zasad uczestnictwa (zob. odpowiednio pkt 21 i 30).

20. Co do modelu finansowania, wprowadzono nowe zasady finansowania na podstawie stawek zryczałtowanych zamiast kosztów rzeczywistych. Finan-sowanie na podstawie kosztów rzeczywistych jest nadal głównym modelem finansowania w 7PR. W porównaniu z krajowymi agencjami finansującymi model finansowania w 7PR jest złożony z uwagi na dużą liczbę kombinacji ka-tegorii kosztów, metod wyliczania kosztów i stawek zwrotu kosztów. Stanowi to obciążenie dla beneficjentów i niesie wiele istotnych konsekwencji dla procesów administracyjnych w Komisji. W sprawozdaniu nr 1/2004 Trybunał zalecał uproszczenie modelu finansowania (zob. załącznik II). Uproszczenie modelu finansowania jest istotnym elementem wniosku dotyczącego zasad uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”18.

NIE DOPROWADZONO DO PEŁNEGO DOSTOSOWANIA PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH 7PR DO PRAKTYK BENEFICJENTÓW

21. Podczas opracowywania 7PR Komisja wskazała, że w modelu finansowania na podstawie kosztów rzeczywistych wykorzystane zostaną zwykłe zasady księgowe i zarządcze stosowane przez uczestników19. Organy ustawodawcze i sama Komisja zwróciły ostatnio uwagę na konieczność większego uzgod-nienia przepisów dotyczących 7PR z ogólną praktyką przedsiębiorstw20.

WYMAGANE JEST LEPSZE DOSTOSOWANIE DO PRAKTYK BENEFICJENTÓW

22. W celu poprawy dostosowania zasad uczestnictwa w 7PR do praktyk benefi-cjentów zasady te powinny przewidywać mechanizm odpowiednio wcześniej-szego uznawania tych praktyk i odpowiedniego dostosowania interpretacji i praktyk Komisji, o ile nie podważy to celów ogólnych i celów kontroli 7PR.

18 „Trybunał uważa, że radykalne uproszczenie modelu finansowania kosztów zwiększy jego wiarygodność, obniży ryzyko nieprawidłowości w zestawieniach wydatków poniesionych przez beneficjentów, zmniejszy stopień złożoności księgowości projektu oraz wyeliminuje niektóre z etapów weryfikacji niezbędnych w obecnym modelu finansowania 7PR, co ułatwi i przyspieszy proces rozpatrywania wniosków”. Więcej informacji znajduje się w opinii Trybunału nr 6/2012 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa i upowszechniania dla programu „Horyzont 2020” – programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) (Dz.U. C 318 z 20.10.2012, s. 1).

19 SEC(2005) 431 final, sekcja 2.5.

20 Na przykład ust. 117 rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ogólnego za rok 2007, 2008/2186(DEC); COM(2010) 187 final; sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie uproszczeń w realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych (2010/2079(INI)); konkluzje w sprawie uproszczonych i skuteczniejszych europejskich programów w dziedzinie badań i innowacji, 3016. posiedzenie Rady ds. Konkurencyjności z dnia 26 maja 2010 r.

21


21 Założony zakres mechanizmu certyfikacji obejmował uczestników posiadających większą liczbę udziałów o znacznej wartości: wymagane było minimum 8 udziałów na sumę przynajmniej 375 000 EUR.

22 Sprawozdanie roczne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2010 (Dz.U. C 326 z 10.11.2011).

23 W kwietniu 2009 r. Parlament Europejski zaznaczył, że beneficjenci powinni mieć możliwość stosowania własnej metodyki wyliczania średnich kosztów i wezwał „Komisję do rozpoczęcia procedury czyniącej zasady 7. programu ramowego spójnymi z ogólną praktyką przedsiębiorstw, umożliwiającą obliczanie i księgowanie średnich stawek godzinowych na centrum kosztów” (Źródło: rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ogólnego za rok 2007, 2008/2186(DEC)). Decyzja (C(2011) 174) dotycząca tego postulatu została przyjęta w styczniu 2011 r.

24 Krajowe punkty kontaktowe istnieją we wszystkich państwach członkowskich. Są to struktury wspierające 7PR, które udzielają informacji praktycznych badaczom i przedsiębiorcom na temat ich uczestnictwa w 7PR.

23. Na początku 7PR Komisja wprowadziła mechanizm certyfikacji służący do za-twierdzania metodyki wyliczania kosztów w celu wydawania beneficjentom poświadczeń ich metodyki. Rygorystyczne wymogi spowodowały jednak, że system certyfikacji nie przyjął się wśród beneficjentów. Komisja szacowała, że wydanych zostanie maksymalnie 350 certyfikatów21. Do marca 2012 r. Komisja przyjęła wnioski o certyfikację metodyki od 71 beneficjentów, co stanowi 20% zakładanej liczby. W badaniu przeprowadzonym przez Trybunał wykazano, że do istotnych powodów nieubiegania się o certyfikację ex ante należały długość i złożoność procesu ubiegania się o taką certyfikację, trud-ność w spełnieniu kryteriów certyfikacji i ograniczone wykorzystanie certyfi-katu. Niskie wskaźniki uczestnictwa podważyły starania Komisji, by uprościć procedury22.

24. W celu ułatwienia dostosowania przepisów dotyczących 7PR do praktyk be-neficjentów w zakresie kosztów personelu Komisja w 2011 r. wprowadziła możliwość stosowania przez nich wewnętrznych praktyk wyliczania średnich kosztów personelu pod określonymi warunkami. Z rozmów przeprowadzo-nych przez ETO z organizacjami badawczymi i uczestnikami wynika, że re-akcja na bardziej powszechne dopuszczenie metodyki wyliczania średnich kosztów personelu jest pozytywna. Jednak chociaż problem związany z do-puszczeniem średnich kosztów personelu został dostrzeżony stosunkowo wcześnie23, upłynęło 21 miesięcy, zanim przepisy zostały zmienione. To długo w przypadku programu siedmioletniego, z którego finansowane są projekty trwające średnio 36 miesięcy.

25. Nawet jeśl i przepisy f inansowe dotyczące 7PR są mniej r ygorystyczne i w większym stopniu oparte na zasadach, dochodzi do sytuacji, w których trudno jest pogodzić realia, z którymi stykają się beneficjenci, z zasadami 7PR. Jeżeli beneficjent znajdzie się w takiej sytuacji, istnieją trzy możliwości. Beneficjent może:

ο skontaktować się ze swoim specjalistą ds. projektu,

ο zwrócić się do krajowego punktu kontaktowego24, który przekaże wniosek do serwisu informacji o badaniach (RES), lub

ο przesłać wniosek bezpośrednio do RES.

22


26. Specjaliści ds. projektów mogą odnosić się wyłącznie do obowiązujących przepisów i wytycznych. RES może zapewnić wytyczne bardziej dostosowa-ne do indywidualnych potrzeb; w przypadku złożonych kwestii prawnych wytyczne te są przygotowywane przez wydział prawny DG ds. Badań Na-ukowych i Innowacji. Wytyczne te są jednak opatrzone klauzulą wyłączenia odpowiedzialności prawnej, co może znacznie umniejszyć ich przydatność w przypadku późniejszych sporów z Komisją. Prawidłowość interpretacji można zakwestionować w terminie pięciu lat po zamknięciu projektu. Cho-ciaż wyłączenie odpowiedzialności prawnej może być uzasadnione, obecny system oznacza, że beneficjenci ponoszą pełne ryzyko nieprawidłowej inter-pretacji przepisów dotyczących 7PR.

PRZEPISY DOTYCZĄCE 7PR NIE ZAWSZE ODZWIERCIEDLAJĄ PRAKTYKI POWSZECHNIE STOSOWANE PRZEZ BENEFICJENTÓW

27. W celu oceny stopnia dostosowania 7PR do praktyk powszechnie stosowa-nych przez beneficjentów Trybunał porównał praktykę stosowaną w przy-padku 7PR z praktykami stosowanymi przez krajowe agencje finansujące i wewnętrznymi praktykami beneficjentów. Analiza przeprowadzona przez Trybunał koncentrowała się na kosztach personelu, ponieważ stanowią one najważniejszą kategorię kosztów bezpośrednich ponoszonych przy realizacji projektu.

28. Niektóre krajowe agencje finansujące dopuszczają kwoty zryczałtowane lub kategorie kosztów bez wymogów w zakresie rejestracji czasu (np. Niemiecka Fundacja Badawcza, DFG) lub stosują koszty ujęte w budżecie na podstawie kategorii wynagrodzeń i uprzednio określonego czasu pracy (Szwajcarska Narodowa Fundacja Nauki, SNF). Inne stosują wymogi w zakresie rejestracji czasu podobne do wymogów w 7PR (np. Departament Energii w Stanach Zjednoczonych) i koncentrują się na weryfikowalnym systemie alokacji czasu w celu uzasadnienia kosztów personelu. W niektórych przypadkach przepisy krajowych agencji finansujących w większym stopniu dopuszczają jednak zwykłe praktyki zarządcze i księgowe stosowane przez beneficjentów.

29. Badanie przeprowadzone przez Trybunał wśród beneficjentów wykazuje, że pomimo pozytywnej reakcji na bardziej powszechne dopuszczenie metodyki wyliczania średnich kosztów personelu, wymogi dotyczące kosztów persone-lu w 7PR przeważnie nie są spójne z praktykami beneficjentów. W przypadku rejestracji czasu 29% respondentów potwierdziło, że nie ma możliwości ko-rzystania ze swojego systemu wewnętrznego w celu spełnienia wymogów Komisji (zob. schemat 4). 30% respondentów wdrożyło nowy system rejestra-cji czasu na potrzeby uczestnictwa w projektach UE. Niektórzy beneficjenci wskazali, że do celów wewnętrznych stosują rozwiązania inne niż rejestracja czasu (zob. ramka 2).

23


SCHEMAT 4

PRAKTYKI W ZAKRESIE REJESTRACJI CZASU STOSOWANE PRZEZ BENEFICJENTÓW 7PR

Źródło: ETO.

RAMKA 2

PRZYKŁADY RÓŻNYCH ROZWIĄZAŃ MAJĄCYCH NA CELU SPEŁNIENIE WYMOGÓW W ZAKRESIE REJESTRACJI CZASU

ο Podejście oparte na rezultatach: pracownicy konkretnego działu badawczego są przydzieleni do zadań badawczych w pełnym wymiarze, nie są wymagane karty ewidencji czasu pracy. Metody monitorowania polegają na przykład na kontroli postępu prac, jakości wyników lub osiągnięcia głównych etapów.

ο Podejście oparte na informacjach alternatywnych: wystarczające informacje są uzyskiwane na podstawie umów o pracę (absolwent studiów doktoranckich w 100% przydzielony do konkretnego projektu) lub na podstawie we-wnętrznych deklaracji potwierdzających przydzielenie w pełnym wymiarze do danego projektu lub zadania (np. przez ustalony okres).

Źródło: ETO, na podstawie przeglądu odpowiedzi na kwestionariusz.

30%

23%

6%

59%

29%

12%

Wdrożyliśmynowy system

rejestracji czasuna potrzeby

uczestnictwa w projektach UE.

Posiadamy systemrejestracji czasu,

lecz zmodyfikowaliśmygo na potrzeby

uczestnictwaw projektachrealizowanychw ramach 7PR.

Wdrożyliśmyrównoległy systemrejestracji czasu na

potrzeby uczestnictwaw projektach

realizowanychw ramach 7PR.

Możemy uczestniczyćw projektach

realizowanychw ramach 7PR

bez koniecznościmodyfikacji wewnętrznego

systemu rejestracji czasu.

Nie wiem /nie dotyczy.

24


25 SEC(2005) 431.

26 COM(2005) 705.

27 SEC(2005) 431; COM(2005) 705.

28 Ocena okresowa 7PR, s. 56.

29 Kontrola autoryzacji finansowej opiera się na połączeniu kilku wskaźników finansowych dotyczących płynności, wypłacalności, rentowności, autonomii, przepływów pieniężnych i zysku z działalności operacyjnej netto.

NIEPOTRZEBNE NIESPÓJNOŚCI OGRANICZAJĄ WYDAJNOŚĆ

30. Nie zawsze możliwe jest zapewnienie jednolitej realizacji różnych progra-mów, które mogą mieć różne cele. W ramach tego samego programu szcze-gółowego powinno jednak występować niewiele różnic w wykorzystaniu tego samego instrumentu finansowania. Podczas opracowywania 7PR Ko-misja ogłosiła spójność jako jedną z trzech zasad realizacji 7PR25. Stwierdziła ona również: „Należy zapewnić jednolitą interpretację, w szczególności w od-niesieniu do prawnych i finansowych postanowień projektów, we wszystkich służbach Komisji”26.

31. Spójność realizacji ogranicza obciążenia administracyjne nakładane na be-neficjentów. W przypadku beneficjentów ułatwia ona uzyskanie wiedzy na temat wymogów i przestrzeganie ich, a w przypadku Komisji – zarządzanie programem.

POMIMO WPROWADZENIA ŚRODKÓW HARMONIZACJI…

32. W celu zapewnienia spójniejszej realizacji Komisja w aktach przygotowaw-czych27 zaplanowała:

ο utworzenie elektronicznego biura rejestracji (jednolitego systemu rejestracji);

ο zapewnienie spójnej oceny zdolności finansowej uczestnika; oraz

ο utworzenie jednej instytucji koordynującej.

33. Jednolity system rejestracji zapobiega wielokrotnemu zwracaniu się do be-neficjentów o przedłożenie tych samych informacji dotyczących ich statusu prawnego i sytuacji finansowej w przypadku każdego projektu. Usunięto początkowe zaległości spowodowane jednoczesną rejestracją wielu bene-ficjentów i obecnie nie dochodzi do znacznych opóźnień. Według oceny okresowej 7PR jednolity system rejestracji okazał się sukcesem28. Kontrolę autoryzacji finansowej prowadzi obecnie centralny zespół ds. autoryzacji w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych, który zapewnia spójność poprzez stosowanie tych samych wskaźników finansowych29.

25


30 Celem jednej instytucji koordynującej miało być zagwarantowanie spójności i jednolitości interpretacji podawanych beneficjentom przez Komisję, co dotyczy zwłaszcza postanowień prawnych i finansowych zawartych w umowach.

31 Decyzja nr 1982/2006/WE.

34. Nie utworzono jednej instytucji koordynującej30. W pierwszej kolejności Ko-misja utworzyła natomiast serwis informacji o badaniach, którego zadaniem jest odpowiadać na pytania beneficjentów. W 2011 r. Komisja ustanowiła komitet ds. rozliczania badań (RCC), który posiada mandat do określania ostatecznego stanowiska w sprawach horyzontalnych związanych z realiza-cją, w których służby nie mogą osiągnąć porozumienia31.

…NIEKTÓRE ASPEKTY REALIZACJI 7PR CHARAKTERYZUJĄ SIĘ BRAKIEM SPÓJNOŚCI

35. Pomimo tych postępów niektóre aspekty realizacji 7PR nadal charakteryzują się brakiem spójności. Biorąc pod uwagę jedynie wspólne projekty realizo-wane w ramach programu szczegółowego „Współpraca”, przeprowadzone przez Trybunał porównanie przepisów i procedur ujawniło praktyki, które doprowadziły do szeregu różnic w traktowaniu zasadniczo tej samej sytuacji przez różne służby, a nawet różne działy w ramach tych samych służb (zob. ramka 3).

26


RAMKA 3

PRZYKŁADY RÓŻNIĄCYCH SIĘ PRAKTYK

1. Stosowanie stawek zryczałtowanych do pokrywania kosztów pobytu związanych z podróżą – prak-tyka niedopuszczana przez DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, lecz dopuszczana przez inne służby.

2. Przesłuchania podczas oceny dużych projektów – stosowane przez DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Agencję Wykonawczą ds. Badań Na-ukowych, lecz nie przez DG ds. Badań Naukowych i Innowacji.

3. Wymóg zawarcia i przedstawienia umowy konsorcjum – różny w przypadku różnych tematów.

4. Traktowanie nieprzewidzianego podwykonawstwa – różne w różnych służbach.

5. Określenie budżetu na zarządzanie – różne w różnych służbach.

6. Procedura stosowana w przypadku zmiany nazwy prawnej beneficjenta – oficjalna zmiana tylko w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii.

7. Częstotliwość sprawozdawczości – częstsza sprawozdawczość w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii niż w innych służbach.

8. Wykorzystanie przeglądu naukowego do monitorowania projektów – bardziej powszechne w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii niż w innych służbach.

9. Możliwość dokonania wielu płatności w jednym okresie – płatności częściowe są dokonywane w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji oraz DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, lecz nie w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii ani w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych.

Różniące się praktyki, które zostały omówione i ustalone w komitecie ds. rozliczania badań

10. Kwali f ikowalność kosztów na potrzeby poświadczeń sprawozdań f inansowych, co nie było wymagane.

11. Traktowanie korekty na korzyść beneficjenta w przypadku zamkniętych projektów.

Źródło: ETO. Powyższe zestawienie opiera się na analizie przepisów, wewnętrznych dokumentów Komisji i odpowiedzi beneficjentów oraz na rozmowach z kadrą kierowniczą Komisji.

27


36. Badanie przeprowadzone przez Trybunał wykazuje, że beneficjenci zauważają brak spójności w realizacji 7PR: 51% beneficjentów wskazało, że przynajmniej sporadycznie byli oni różnie traktowani, co nie było uzasadnione ramami prawnymi ani specyfiką programu szczegółowego, a 15% beneficjentów wskazało, że spotkali się z takimi różnicami w traktowaniu w prawie każdym projekcie. Z uwag beneficjentów wynika, że interpretacja może być różna w zależności od specjalisty ds. projektu (zob. ramka 4).

MECHANIZMY WYKRYWANIA ROZBIEŻNYCH PRAKTYK SĄ SŁABE

37. Do września 2011 r. komitet ds. rozliczania badań omówił i uregulował trzy kwestie dotyczące lepszej koordynacji działań poszczególnych służb. Dwie były bezpośrednio związane z harmonizacją procedur związanych z 7PR. W ramach analizy przeprowadzonej przez Trybunał (zob. ramka 3) wska-zano jednak dziewięć przykładów rozbieżności przepisów i procedur, które nie zostały omówione w komitecie ds. rozliczania badań. Wynika z tego, że chociaż komitet ds. rozliczania badań jest skutecznym narzędziem ustalania wspólnych stanowisk, to funkcjonujące mechanizmy nie zapewniają identy-fikacji wszystkich rozbieżnych procedur w realizacji 7PR.

RAMKA 4

PRZYKŁADOWE UWAGI BENEFICJENTÓW NA TEMAT RÓŻNIĄCYCH SIĘ PRAKTYK

W przypadku każdego projektu negocjacje są prowadzone zgodnie z przepisami, które interpretuje każdy specjalista ds. projektu. W związku z tym negocjacje różnią się w zależności od tej interpretacji, a organizacja przewodnicząca musi się dostosować do instrukcji wydawanych przez specjalistę ds. projektu oraz reagować na nie.

W niektórych sytuacjach zdarzało się, że różni specjaliści ds. projektu z różnych działów w odmienny sposób potrak-towali taką samą sytuację.

W zależności od specjalisty ds. projektu znacznie różnią się również szczegółowe informacje wymagane w odniesieniu do treści wniosku, sprawozdawczości technicznej (wyników, głównych etapów, sprawozdań okresowych) i finansowej, a także wykorzystanie narzędzi informatycznych 7PR i organizacja procesów. Dotyczy to wszystkich etapów realizacji projektów.

Źródło: kwestionariusz ETO.

28


32 W 2013 r. wydatki na 7PR będą stanowić około 10% funduszy państw członkowskich. Źródło: ocena okresowa siódmego programu ramowego – sprawozdanie grupy ekspertów.

33 Motyw 5 rozporządzenia (WE) nr 1906/2006.

34 Motyw 21 decyzji w sprawie 7PR.

38. O problemie można poinformować komitet ds. rozliczania badań za pośred-nictwem dwóch głównych kanałów:

ο za pomocą decyzji wewnętrznej grupy roboczej Komisji lub przez dyrektorów generalnych służb zajmujących się badaniami naukowymi lub ich przedsta-wicieli; oraz

ο za pomocą zapytania umieszczonego przez beneficjenta na stronie interne-towej komitetu ds. rozliczania badań.

39. W obu przypadkach komitet ds. rozliczania badań musi liczyć na aktyw-ny udział pracowników Komisji lub beneficjentów. Podjęto tylko niewielkie próby określenia wszystkich możliwych różnic w aktualnych procedurach związanych z 7PR. Istnieje możliwość dodatkowej harmonizacji procedur związanych z 7PR, ponieważ niektóre z nich będą stosowane jeszcze przez pięć lat po 2013 r. z uwagi na wieloletni charakter wielu projektów.

DOŚWIADCZENIA W ZAKRESIE REALIZACJI 7PR WYKAZUJĄ, JAK TRUDNO BĘDZIE OSIĄGNĄĆ PODOBNE CELE ZWIĄZANE Z EUROPEJSKĄ PRZESTRZENIĄ BADAWCZĄ

40. Program ramowy stanowi tylko niewielką część wydatków publicznych na badania naukowe w Europie32. Podstawową koncepcją leżącą u podstaw europejskiej przestrzeni badawczej (EPB) jest konieczność lepszej organi-zacji i koordynacji działań badawczych w Europie. Dostosowanie przepisów jest jednym z aspektów związanych z lepszą koordynacją w ramach EPB. W odniesieniu do EPB zasady uczestnictwa w 7PR powinny stanowić spójne ramy zapewniające możliwie najsprawniejszą realizację33. 7PR powinien być realizowany w sposób zapewniający wzajemną synergię i komplementarność z unijnymi politykami i programami34.

41. 7PR obejmuje takie instrumenty jak wspólne inicjatywy technologiczne, które mają własne zbiory przepisów i procedur dotyczących naboru wniosków i przepisów finansowych (np. kryteriów kwalifikowalności lub zasad finanso-wania). Podobnie w przypadku inicjatyw podjętych zgodnie z art. 185 można przyjmować oddzielne zbiory przepisów, które powinny być podobne do 7PR, lecz mogą odbiegać od nich w szczegółach.

29


35 Podmioty publiczne nienastawione na zysk, instytucje szkolnictwa średniego i wyższego, organizacje badawcze i MŚP.

36 Art. 7 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 1).

42. W przypadku innych programów finansowanych lub współfinansowanych przez Unię stosuje się oddzielne zbiory zasad uczestnictwa. Przepisy doty-czące programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP) opie-rają się na innych kryteriach kwalifikowalności, modelu finansowania, syste-mach kosztów i procedurach itd. Sposób zarządzania dzielonego stosowany w przypadku funduszy strukturalnych ogranicza swobodę działania Komisji w zakresie nakazywania dostosowania zasad określanych przez regiony lub państwa członkowskie do zasad uczestnictwa w 7PR. Nadal jednak istnieją przypadki, w których można by osiągnąć większy efekt synergii. Zarówno fundusze strukturalne, jak i 7PR umożliwiają zatwierdzanie metodyki wyli-czania kosztów personelu i kosztów pośrednich, lecz zatwierdzenie wydane przez Komisję w przypadku jednego programu nie jest ważne w przypadku innego. Podatek VAT niepodlegający zwrotowi jest kosztem kwalifikowalnym w przypadku funduszy strukturalnych, lecz nie w przypadku 7PR. Niektórzy beneficjenci 7PR35 mogą korzystać ze stawki zryczałtowanej w wysokości 60% w celu pokrycia swoich kosztów pośrednich, natomiast w przypadku funduszy strukturalnych odpowiednie rozporządzenie36 ogranicza stawkę zryczałtowaną dotyczącą kosztów pośrednich do 20%.

43. Oczekuje się, że niektóre ze wskazanych problemów zostaną rozwiązane w ramach programu „Horyzont 2020”, gdy dojdzie do połączenia programu CIP i 7PR. Fundusze strukturalne obejmują jednak wiele różnorakich działań, niekoniecznie związanych z badaniami naukowymi, a harmonizacja dzia-łań badawczych mogłaby spowodować dodatkowe niespójności z innymi działaniami.

44. Przypadek 7PR pokazuje, jak trudno jest osiągnąć cel EPB, którym jest lep-sza koordynacja za pomocą dostosowania przepisów. Beneficjenci 7PR mają problemy z różnicami, które wynikają ze stosunkowej autonomii dyrekcji ge-neralnych Komisji albo innych podmiotów wykonawczych. Ponadto agencje finansujące mają jeszcze większą autonomię w przypadku funduszy struk-turalnych lub programów krajowych. Bardzo trudne będzie zatem dopro-wadzenie do harmonizacji przepisów, biorąc pod uwagę, że nie osiągnięto jej w pełni w kontekście programów, co do których Komisja ma swobodę podejmowania decyzji.

30


37 Proces jest określany jako „zorganizowany zbiór wymiernych działań mających na celu wytworzenie konkretnego rezultatu dla określonego klienta”. Źródło: Davenport, T.H., Process innovation: Reengineering work through information technology [Innowacje procesów – zmiana organizacji pracy za pomocą technologii informatycznych], Harvard Business School Press.

38 Podstawą tych pięciu elementów są praktyki w zakresie zarządzania procesami zarówno w sektorze publicznym (tj. standardy kontroli wewnętrznej Komisji, ramy stosowane przez krajowy urząd kontroli Zjednoczonego Królestwa do oceny stopnia rozwoju zarządzania procesami), jak i w sektorze prywatnym (np. Hammer, M., The Process Audit [Kontrola procesów], Harvard Business Review; 2011–2012 Criteria for performance excellence [Kryteria doskonałości działania], Baldrige Performance Excellence Program).

UWAGA SKUPIAŁA SIĘ GŁÓWNIE NA ZAPEWNIENIU WYSOKIEJ JAKOŚCI WYDATKOWANIA ŚRODKÓW, A W MNIEJSZYM STOPNIU NA WYDAJNOŚCI

KOMISJA OPRACOWAŁA DOBRE PROCESY, LECZ NIE PRZEZNACZYŁA STOSOWNYCH ZASOBÓW NA WSPARCIE ICH PRZEPROWADZENIA

45. Dobre procesy37 ułatwiają poprawę wydajności organizacji. W celu oceny skuteczności działania w tym obszarze kontrola koncentrowała się na pięciu elementach38, które charakteryzują należyte zarządzanie procesami: kon-cepcja procesów, usprawnienia, narzędzia, informacje i pracownicy (zob. schemat 5).

SCHEMAT 5

PIĘĆ ELEMENTÓW NALEŻYTEGO ZARZĄDZANIA PROCESAMI

Koncepcjaprocesów

Usprawnienia

NarzędziaInformacje

Zarządzanieprocesami

Służba powinna posiadać pracownikówpotrafiących przeprowadzić procesy.

Pracownicy powinni posiadać umiejętności,kompetencje, czas i wsparcie potrzebne

do realizacji wyznaczonych celów.

Organizacja musi dopilnować,aby z czasem procesy biznesowe

stawały się dojrzalsze i mogłydostosowywać się do zmian.

Proces musi być opracowany na podstawiedobrze określonej koncepcji odzwierciedlającej

strategiczne cele organizacji.

Do celów sprawozdawczości dotyczącej postępóww realizacji celów należy stosować kluczowe

wskaźniki skuteczności działania. Należystosować mierniki procesów w celu

monitorowania funkcjonowania procesówi kontroli różnic w skuteczności działania.

Pracownicy i kadra kierowniczaorganizacji powinni dysponować narzędziami

informatycznymi pomagającymi ichw wydajnym wykonywaniu obowiązków.

Pracownicy

Źródło: ETO.

31


39 Częstsza sprawozdawczość i przeglądy naukowe są stosowane w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii.

40 Hammer, M., The Process Audit [Kontrola procesów], Harvard Business Review, kwiecień 2007 r.

41 Standard kontroli wewnętrznej Komisji nr 7 „Struktura operacyjna” – Wskazówki dotyczące skuteczności.

42 Narzędzia informatyczne po stronie użytkownika ułatwiają interakcję z beneficjentami. Narzędzia informatyczne po stronie administracyjnej wspomagają pracowników Komisji w wykonywaniu ich funkcji administracyjnych. Narzędzia informatyczne służące do zarządzania procesami biznesowymi mają na celu automatyzację obiegu zadań, przez co przyspieszają procesy administracyjne. Umożliwiają one również lepsze monitorowanie obiegu zadań przez kadrę kierowniczą.

KONCEPCJA PROCESÓW, DZIAŁANIA USPRAWNIAJĄCE I INFORMACJE ZARZĄDCZE TO MOCNE STRONY, W KTÓRYCH WYSTĘPUJĄ NIELICZNE NIEDOCIĄGNIĘCIA

46. W zarządzaniu działaniami operacyjnymi wszystkie służby stosują podejście z zastosowaniem procesów. Procedury i funkcje wszystkich użytkowników uczestniczących w procesach wewnętrznych zostały udokumentowane i rozpowszechniono informacje na ten temat. Wszystkie służby utworzyły wewnętrzne komitety lub przydzieliły zasoby kadrowe, które są wyznaczone specjalnie do celu realizacji działań usprawniających. Od momentu powsta-nia 7PR przeprowadzono szereg działań usprawniających, które są nadal prowadzone. Przykłady dobrej praktyki w zakresie koncepcji procesów i ich usprawniania istnieją we wszystkich służbach.

47. Jedną z mocniejszych stron są również informacje. Zgodnie z poprzednim zaleceniem Trybunału (zob. załącznik II) Komisja ustanowiła system groma-dzenia zbioru kluczowych wskaźników skuteczności działania dotyczących wszystkich aspektów 7PR, które stanowią podstawę corocznych sprawozdań monitorujących 7PR. Do celów wewnętrznych kluczowe wskaźniki skutecz-ności działania związane z procesami lub inne informacje zarządcze, takie jak wykorzystanie budżetu, czas oczekiwania na wypłacenie dotacji, czas oczekiwania na przyznanie dotacji i liczba wakatów, są przekazywane kadrze zarządzającej co kwartał, co miesiąc lub nawet w czasie rzeczywistym. Nie-które istotne mierniki, takie jak obciążenie pracą lub wykorzystanie zasobów kadrowych, nie są jednak gromadzone w sposób umożliwiający łatwe porów-nanie między służbami. Ponadto nie przeprowadzono wystarczającej analizy współzależności między różnymi miernikami procesów, takimi jak korzyści pod względem niższego poziomu błędów lub lepsze działania następcze w związku z projektami przy stosowaniu częstszej sprawozdawczości lub przeglądów naukowych39.

ISTNIEJĄCE NARZĘDZIA NIE UMOŻLIWIAJĄ WYDAJNEJ REALIZACJI PROCESÓW

48. Wsparcie dla procesów powinien stanowić zintegrowany system informa-tyczny40. Systemy powinny być interoperacyjne i należy wykorzystać możliwe efekty synergii między systemami informatycznymi dyrekcji generalnych41. W związku z tym kontrola koncentrowała się na sposobie wspierania realizacji 7PR za pomocą narzędzi informatycznych po stronie użytkownika i po stronie administracyjnej oraz narzędzi informatycznych służących do zarządzania procesami biznesowymi (BPM)42 oraz na zakresie funkcjonowania narzędzi wspólnych dla wszystkich służb zajmujących się badaniami naukowymi.

Źródło: ETO.

32


49. Po stronie użytkownika narzędzia zostały usprawnione poprzez wprowa-dzenie portalu dla uczestników, a do interakcji z beneficjentami we wszyst-kich służbach zajmujących się badaniami naukowymi służą przeważnie te same narzędzia. Odpowiadające im narzędzia po stronie administracyjnej nie zostały jednak w takim samym stopniu zharmonizowane. Utrzymanie i rozbudowa wielorakich narzędzi po stronie administracyjnej, które zasadni-czo służą temu samemu celowi, nie stanowi ekonomicznego wykorzystania zasobów.

50. Narzędzia BPM są najmniej rozwinięte z wyjątkiem narzędzia iFlow w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, które jest elektronicznym narzę-dziem do zarządzania obiegiem zadań, współdziałającym z innymi narzędzia-mi po stronie administracyjnej i zapewniającym automatyzację procesów. Na-rzędzie to przyczynia się do skrócenia czasu trwania procesów (zob. pkt 63). Inne służby (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych) w większym stopniu opierają się na procesach obiegu dokumentów papierowych, lokal-nych narzędziach stosowanych na określonych etapach realizacji dotacji lub wykorzystaniu arkuszy kalkulacyjnych.

51. Różne narzędzia stosowane do zarządzania dotacjami zostały opracowane jako moduły w dużej mierze niezależne, bez uwzględnienia sposobów ich wzajemnego powiązania. Spowodowało to konieczność stworzenia mecha-nizmów synchronizacji systemów. Ponadto jeżeli dany kierownik chciałby uzyskać obraz projektów znajdujących się w pakiecie, za który jest odpowie-dzialny, często musi on ręcznie skompilować dane z nawet sześciu różnych systemów.

52. Chociaż narzędzia elektroniczne 7PR ogólnie pozytywnie wypadają w po-równaniu z narzędziami większości skontrolowanych krajowych agencji fi-nansujących, niektóre narzędzia krajowe stanowią przykład dobrej praktyki. Na przykład narzędzie służące do zarządzania dotacjami Szwajcarskiej Naro-dowej Fundacji Badań Naukowych (SNF) łączy wszystkie funkcje po stronie użytkownika i po stronie administracyjnej. Zmniejsza to stopień złożoności i redundancji danych oraz usprawnia zarządzanie danymi „dokładnie na czas”. SNF i Narodowa Fundacja Nauki (NSF) korzystają z zewnętrznych źródeł da-nych, takich jak bazy odnośników, w celu zwiększenia dokładności swoich systemów.

RÓŻNICE MIĘDZY SŁUŻBAMI W ZAKRESIE WYKORZYSTANIA ZASOBÓW KADROWYCH POWINNY ZOSTAĆ WYJAŚNIONE

53. Przydział pracowników powinien opierać się na celach i priorytetach dyrekcji generalnej. W razie konieczności – co najmniej raz w roku – kadra kierowni-cza powinna dostosowywać struktury organizacyjne i przydział pracowników do priorytetów i obciążenia pracą43.

43 Standard kontroli wewnętrznej Komisji nr 3 „Przydział i mobilność pracowników”, Wymogi.

33


54. W ośmiu służbach Komisji do celów realizacji 7PR zatrudnionych jest po-nad 2 500 pracowników, z czego 1 500 (60%) bezpośrednio przydzielono do zarządzania realizacją programu szczegółowego „Współpraca”. Odsetek ten odpowiada części budżetu przeznaczonego na ten program (61%). Są jednak powody by przypuszczać, że wykorzystanie zasobów kadrowych w ra-mach tego programu różni się znacznie w zależności od tematu (zob. tabe-la 3), chociaż stopień złożoności zarządzania projektami nie jest znacząco zróżnicowany.

TematBudżet na jedne-

go pracownika (w mln euro)

Liczba umów na jednego pracownika

Liczba uczestni-ków na jednego

pracownika

Energia (DG ds. Badań Naukow ych i Inno-wacji, DG ds. Energii)

20,4 2,2 25

Środowisko naturalne (DG ds. Badań Naukow ych i Innowacji)

13,8 2,5 39

Zdrowie (DG ds. Badań Naukow ych i Innowacji)

35,7 4,1 48

ICT (DG ds. Sieci Komunikac yjnych, Treści i Technologii)

12,5 2,1 20

KBBE (DG ds. Badań Naukow ych i Innowacji)

16,0 2,9 41

NMP (DG ds. Badań Naukow ych i Innowacji)

24,5 3,6 48

Nauki społeczne i humanistyczne (DG ds. Badań Naukow ych i Innowacji)

9,9 2,8 29

Przestrzeń kosmiczna i bezpieczeństwo (Agencja Wykonawcza ds. Badań Nauko-w ych, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu)

22,5 2,7 32

Transpor t (DG ds. Badań Naukow ych i Innowacji)

35,0 3,8 47

TABELA 3

WSKAŹNIKI WYKORZYSTANIA PRACOWNIKÓW W PRZYPADKU TEMATÓW W RAMACH PROGRAMU SZCZEGÓŁOWEGO „WSPÓŁPRACA”

Uwaga: Wskaźniki wykorzystania pracowników zostały obliczone na podstawie całkowitej liczby pracowników przydzielo-nych do tematów według informacji przedstawionych w rocznych sprawozdaniach z działalności.

Źródło: ETO.

34


44 Standard kontroli wewnętrznej Komisji nr 8 „Procesy i procedury”.

45 Motyw 23 decyzji nr 1982/2006/WE.

46 Motyw 19 rozporządzenia (WE) nr 1906/2006.

47 SEC(2005) 430, załącznik 1, s. 42.

48 SEC(2009) 477 final, s. 3.

55. Komisja nie dysponuje odpowiednimi podstawami by porównać w sposób przejrzysty i obiektywny różnice w wykorzystaniu pracowników występujące między tematami w ramach programu szczegółowego „Współpraca”.

PROCESY MOŻNA JESZCZE BARDZIEJ SKRÓCIĆ

56. Procesy i procedury dyrekcji generalnej stosowane do realizacji i kontroli jej działań powinny być wydajne44. Jedną z najważniejszych cech wydajności procesu jest szybkość. Znaczenie szybkości podkreślono w decyzji w sprawie 7PR: „Udział w działaniach siódmego programu ramowego powinien być ułatwiany poprzez [...] właściwe stosowanie [...] szybkich procedur”45, a także w zasadach uczestnictwa: „Konieczne jest, aby wkład finansowy Wspólnoty dotarł do uczestników bez zbędnej zwłoki”46. Z tego względu w niniejszej części skoncentrowano się na dwóch kluczowych wskaźnikach czasu doty-czących procesów związanych z 7PR:

a) czasie oczekiwania na przyznanie dotacji ( TTG) – okresie niezbędnym do skutecznego wyboru wniosku i wynegocjowania umowy; oraz

b) czasie oczekiwania na wypłacenie dotacji ( TTP) – okresie niezbędnym do dokonania płatności na rzecz konsorcjum beneficjentów.

CZAS OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI SKRACA SIĘ, LECZ PODCZAS PIERWSZYCH PIĘCIU LAT REALIZACJI 7PR MIĘDZY SŁUŻBAMI WYSTĘPOWAŁY ZNACZNE RÓŻNICE

57. Podczas opracowywania 7PR Komisja w ocenie skutków stwierdziła, że „należy podjąć wysiłk i w celu ograniczenia długości czasu niezbędnego do sku-tecznego wynegocjowania umowy”47. W przypadku projektów o podobnych cechach (np. stopień złożoności, wielkość i doświadczenie beneficjentów) czas oczekiwania na przyznanie dotacji nie powinien znacząco różnić się między projektami. Krótki czas oczekiwania na przyznanie dotacji jest istotny, ponieważ:

a) umożliwia wcześniejsze rozpoczęcie realizacji projektów, co jest bardzo ważne w dziedzinach badań naukowych i innowacji, w których pomysły mogą się łatwo zdezaktualizować; oraz

b) umożliwia wcześniejsze udostępnienie finansowania i tym samym zwiększa „płynność funduszy dla wszystkich beneficjentów”48, w tym MŚP.

35


58. Czas oczekiwania na przyznanie dotacji dla wszystkich pomyślnie wynego-cjowanych projektów w ramach 7PR wynosił średnio 333 dni kalendarzowe49. W trakcie realizacji 7PR panowała wyraźna tendencja do skracania czasu oczekiwania na przyznanie dotacji. Ponadto w miarę ciągłego usprawniania procedur wewnętrznych zmniejszają się różnice w statystykach dotyczących czasu oczekiwania na przyznanie dotacji w obrębie poszczególnych służb, lecz nadal istnieją różnice między służbami. Nawet przy uwzględnieniu wy-łącznie podobnych projektów (np. projektów w ramach programu szczegó-łowego „Współpraca”) czas oczekiwania na przyznanie dotacji wynosi około 260 dni w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, 315 dni w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji i 380 dni w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych oraz DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu50 (zob. schemat 6).

59. Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w przypadku 7PR jest nadal dłuższy niż w krajowych agencjach finansujących, w których wynosi on średnio od pięciu do siedmiu miesięcy. Projekty finansowane przez krajowe agencje finansujące mają jednak zazwyczaj mniejszy budżet i często są realizowane tylko przez jednego uczestnika.

49 Webcorda, projekty pomyślnie wynegocjowane przed końcem maja 2012 r.

50 Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych i DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu zostały potraktowane łącznie, ponieważ wspólnie zajmują się zarządzaniem tymi samymi tematami w ramach programu szczegółowego „Współpraca”. Czas oczekiwania na przyznanie dotacji jest w ich przypadku dłuższy częściowo ze względu na procedurę poświadczenia bezpieczeństwa, której muszą zostać poddane wszystkie projekty w ramach tematu „Bezpieczeństwo”. Ostatnio średni czas oczekiwania na przyznanie dotacji w przypadku projektów dotyczących tematu „Przestrzeń kosmiczna”, w których nie istnieje procedura bezpieczeństwa opóźniająca proces negocjacji, wynosi 350 dni.

SCHEMAT 6

ZMIANY CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI W RAMACH PROGRAMU SZCZEGÓŁOWEGO „WSPÓŁPRACA”

200300400500600700

READG RTDDG CNECT

2007 kw. 32007 kw. 42008 kw. 12008 kw. 22008 kw. 32008 kw. 42009 kw. 12009 kw. 22009 kw. 32009 kw. 42010 kw. 12010 kw. 22010 kw. 32010 kw. 42011 kw. 1

Czas

ocz

ekiw

ania

na p

rzyz

nani

e dot

acji

(w d

niac

h ka

lend

arzo

wyc

h)

Źródło: ETO.

36


51 Na przykład „uproszczone zarządzanie konsorcjami skromniejszych rozmiarów niesie w sobie potencjał w kontekście obniżenia przeciętnego czasu oczekiwania na przyznanie [...] dotacji”. Źródło: COM(2010) 187.

KOMISJA MOŻE MIEĆ WPŁYW NA NIEKTÓRE PRZYCZYNY WYDŁUŻENIA CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

60. Pracownicy Komisji wymienili kilka czynników, które ich zdaniem mogą wpły-wać na czas oczekiwania na przyznanie dotacji51. W przypadku czynników możliwych do skwantyfikowania i bezpośrednio dostępnych danych Trybunał przeprowadził analizę regresji wielokrotnej w celu oszacowania stosunkowej wielkości ich wpływu. Sugeruje to, że wśród możliwych czynników mających wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji duże znaczenie odgrywało przypisanie do określonej służby. Na przykład jeżeli negocjacje w sprawie wniosku prowadzone były przez DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Tech-nologii, a wszystkie inne czynniki pozostawały takie same, czas oczekiwania na przyznanie dotacji skracał się o 29%. Rola innych czynników (np. obcią-żenie pracą pracowników, liczba uczestników, doświadczenie konsorcjum w zakresie 7PR) nie była istotna.

61. Z ustalenia, że przypisanie do danej służby jest ważną zmienną wpływa-jącą na czas oczekiwania na przyznanie dotacji, wynika, że nie ma jednej przyczyny wyjaśniającej różnice pod względem tego czasu. Przypisanie do danej służby wiąże się przede wszystkim z jej cechami, takimi jak wewnętrz-ne procedury, systemy informatyczne, wewnętrzna struktura organizacyjna, ustalenie priorytetów zarządczych lub specyfika niewystępująca w innych służbach. W grę wchodzi zatem wiele czynników, które mają wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji.

62. Trybunał przeprowadził również analizę głównych przyczyn długiego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji na poziomie poszczególnych projektów. W załączniku III podsumowano te przyczyny w podziale na przyczyny, któ-rych nie można było uniknąć, przyczyny, których Komisja mogła uniknąć częściowo, i przyczyny, których można było uniknąć. Z analizy wynika, że istnieje jedynie kilka przyczyn, których można całkowicie uniknąć, chociaż mogą mieć one znaczący wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji. W trakcie realizacji 7PR Komisja zaczęła rozwiązywać niektóre problemy, których można by uniknąć, lecz niektóre z nich utrzymują się, a są nimi np. słaba komunikacja między urzędnikami odpowiedzialnymi za negocjacje w sprawie projektów lub ich rotacja albo mało rygorystyczne terminy przed-kładania informacji.

37


NIEKTÓRE PRAKTYKI POMAGAJĄ W UNIKNIĘCIU WYDŁUŻENIA CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

63. Wymiana dobrych praktyk między służbami jest jednym ze sposobów zwięk-szenia szybkości procedur. Podczas rozmów wielu pracowników Komisji wskazywało praktyki, które pomagają złagodzić przyczyny opóźnień. Wnio-ski można wyciągnąć również z funkcjonowania krajowych agencji finan-sujących. W ramce 5 podsumowano dobre praktyki stwierdzone podczas kontroli.

RAMKA 5

PRAKTYKI, KTÓRE POMAGAJĄ SKRÓCIĆ CZAS OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

Automatyzacja procesów

ο Pomiary postępów względem celów wyznaczonych dla każdego etapu procesów.

ο Automatyczne narzędzia monitorowania, które ułatwiają gromadzenie informacji dotyczących wyników.

Spójność procesów

ο Dopilnowanie, aby każdy projekt lub wniosek przechodził takie same etapy i był poddawany takiej samej kontroli prowadzonej w taki sam sposób.

Dostosowanie struktury organizacyjnej do procesów

ο Niewielka odległość organizacyjna między różnymi osobami biorącymi udział w negocjacjach.

ο Powierzenie pełnej odpowiedzialności za wybór projektów i negocjacje jednemu zespołowi.

ο Centralizacja funkcji wsparcia.

Równoległość procesów

Zdecydowana kultura zarządzania

ο Zakończenie negocjacji, których terminy upłynęły.

ο Położenie nacisku na wydajność procesów.

Źródło: ETO.

38


64. Kierownicy działów operacyjnych w Komisji zaznaczali, że wnioski wyciągnię-te z negocjacji są przekazywane dalej w ich działach lub dyrekcjach. Istnieją dowody świadczące o tym, że takie informacje są częściowo wymieniane za pośrednictwem komitetów wewnętrznych w danej służbie. Utrzymujące się między służbami różnice w czasie oczekiwania na przyznanie dotacji wska-zują jednak na istnienie przeszkód organizacyjnych, które uniemożliwiają skuteczną wymianę informacji i terminowe wdrażanie rozwiązań na podsta-wie wyciągniętych wniosków. Na przykład podział obowiązków w dyrekcjach operacyjnych w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji nie jest ustandaryzo-wany w takim samym stopniu jak w innych dyrekcjach generalnych. Różnice w strukturach organizacyjnych uniemożliwiają skuteczną wymianę dobrych praktyk, ponieważ rozwiązanie odpowiednie w jednej dyrekcji nie musi być odpowiednie dla innych dyrekcji o innej organizacji.

MIĘDZY DYREKCJAMI WYSTĘPUJĄ ZNACZNE RÓŻNICE W CZASIE OCZEKIWANIA NA WYPŁACENIE DOTACJI

65. Co do zasady płatności należy dokonywać jak najszybciej52. Płatności okre-sowych i końcowych należy dokonać w terminie 90 dni kalendarzowych od dnia, w którym sprawozdanie okresowe zostało uznane za ukończone53. Beneficjenci muszą przedłożyć sprawozdanie okresowe wraz z zestawieniem poniesionych wydatków w terminie 60 dni od zakończenia okresu sprawoz-dawczego. Służby Komisji ustalają, kiedy sprawozdanie okresowe jest uzna-wane za podstawę do płatności (częściowej), i mogą zawiesić bieg terminu w przypadku korekt lub konieczności uzyskania dodatkowych informacji od konsorcjum.

66. Średnio ponad 85% płatności związanych z dotacjami na badania naukowe dokonywanych jest w terminie. Wskaźnik ten jednak sam w sobie nie za-pewnia pełnego obrazu sytuacji. Na przykład dyrekcje E i I w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji mają bardzo podobne wyniki. Obydwie dokonały około 95% płatności w 2010 r. i 92% płatności w 2011 r. z zachowaniem ter-minów określonych w prawie. Koordynatorzy projektów zarządzanych przez dyrekcję I otrzymują jednak płatności na podstawie zestawień poniesionych wydatków przeciętnie przed upływem siedmiu miesięcy od zakończenia okresu sprawozdawczego, natomiast w dyrekcji E czas ten wynosi prawie 10,5 miesiąca. Różnicę wynoszącą ponad trzy miesiące w przypadku całego pakietu projektów trudno jest przypisać czynnikom zewnętrznym, ponieważ dyrekcje zarządzają podobnymi rodzajami projektów o podobnych schema-tach uczestnictwa.

52 SEC(2009) 477 final.

53 Od trzeciego kwartału 2009 r. Komisja skróciła terminy płatności okresowych i końcowych do 90 dni, aby pomóc w zapewnieniu ożywienia gospodarczego. Termin przewidziany w podstawie prawnej wynosi 105 dni (art. 106 rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia finansowego (Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 1); art. II.14–II.19 załącznika 2 do wzoru umowy o udzielenie dotacji.)

39


KONTROLE JAKOŚCI SĄ SOLIDNE I WYSTĘPUJE W NICH NIEWIELE NIEDOCIĄGNIĘĆ

67. Kontrolę wewnętrzną określa się ogólnie jako proces mający na celu zapew-nienie kadrze kierowniczej wystarczającej pewności co do realizacji celów dyrekcji generalnej. Kontrole związane z jakością mają na celu zapewnienie, by w ramach 7PR finansowane były projekty o wysokiej jakości.

KONTROLE JAKOŚCI FUNKCJONUJĄ DOBRZE

68. W 7PR fundusze są przyznawane na podstawie naborów wniosków zgodnych z zasadami konkurencji oraz poprzez niezależny i merytoryczny system wza-jemnej oceny54. Im bardziej rzetelne są kontrole wyboru i realizacji projektów, tym większe jest prawdopodobieństwo, że w ramach 7PR będą finansowane projekty o wysokiej jakości. Na jakość procesu wyboru i realizacji projektów w ramach 7PR zasadniczy wpływ mają następujące kluczowe kontrole:

a) projekty są wybierane przez ekspertów, którzy posiadają wiedzę w da-nej dziedzinie i nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów, która mogłaby podważyć ich obiektywizm;

b) Komisja udziela ekspertom wskazówek na temat procesu oceny;

c) ocena jest zgodna z międzynarodowymi najlepszymi praktykami w da-nej dziedzinie;

d) zalecenia przygotowane podczas oceny są odpowiednio uwzględniane przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji;

e) specjaliści ds. projektów śledzą naukową realizację projektów; oraz

f ) postępy naukowe osiągnięte w przypadku pakietu projektów są mie-rzone względem celów.

54 Rozporządzenie (WE) nr 1906/2006.

40


69. Przy ocenie wniosków Komisja korzysta z pomocy niezależnych ekspertów, tak aby do finansowania zostały wybrane tylko projekty najwyższej jakości. Podejście Komisji jest bardzo podobne do podejścia stosowanego w krajo-wych agencjach finansujących, chociaż procesy oceny różnią się w niektó-rych aspektach. Na przykład jedynie Komisja określa ścisłe kryteria dotyczące doboru ekspertów ds. oceny (np. doboru geograficznego, liczby ekspertów branżowych, równowagi płci).

70. W trakcie realizacji 7PR kontrole jakości poprawiły się pod względem wytycz-nych podawanych ekspertom i pod względem dokumentacji etapu nego-cjacji w sprawie projektu, na którym uwzględniane są zalecenia ekspertów. Komisja wypróbowała również narzędzia służące do wykrywania przypadków plagiatu i pod tym względem znajduje się na bardziej zaawansowanym eta-pie niż krajowe agencje finansujące.

GŁÓWNE NARZĘDZIE STOSOWANE DO WYBORU EKSPERTÓW WYKAZUJE PEWNE NIEDOCIĄGNIĘCIA

71. Eksperci wykorzystywani do oceny przedłożonych wniosków są wybierani z bazy danych EMI, która została utworzona w tym celu przez Komisję. Wszy-scy eksperci, którzy biorą udział w ocenach, muszą być zarejestrowani w tej bazie danych. Działy operacyjne muszą również dopilnować, by eksperci, którzy prowadzą ocenę, nie znajdowali się w sytuacji konfliktu interesów, która podważyłaby ich obiektywizm. Ponieważ baza danych EMI jest istotnym źródłem informacji wykorzystywanych przez wszystkie służby do identyfikacji ekspertów oraz sprawdzania ewentualnych konfliktów interesów, powinna ona zawierać dokładne i kompletne informacje. W bazie tej znajduje się około 100 000 ekspertów.

72. Rejestracja w bazie danych jest całkowicie dobrowolna, podobnie jak aktuali-zacja informacji dotyczących przeszłości zawodowej eksperta. Istnieje ryzyko, że eksperci wprowadzają niewiarygodne informacje dotyczące doświadcze-nia zawodowego lub że informacje te są nieaktualne. W związku z tym w celu identyfikacji odpowiednich ekspertów często korzysta się z innych źródeł55. Niektóre służby korzystają z bazy danych EMI jako głównego źródła umożli-wiającego identyfikację ekspertów; inne wykorzystują zarówno bazę danych EMI, jak i inne źródła lub wykorzystują przede wszystkim inne źródła w celu znalezienia odpowiednich ekspertów, którzy muszą następnie zarejestrować się w bazie danych EMI.

55 Obejmują one identyfikację ekspertów za pomocą publikacji naukowych dotyczących tematu zaproszenia (np. przyroda, nauka), naukowe strony internetowe (takie jak PubMed, ISI web of knowledge i SCOPUS), udział w konferencjach, wykorzystanie mediów społecznych i internetu do sprawdzenia przeszłości zawodowej eksperta.

41


73. Przegląd bazy danych EMI wykazał pewne niedociągnięcia, które umniejszają jej przydatność zarówno jako narzędzia służącego do wyboru ekspertów, jak i jako narzędzia umożliwiającego upewnienie się, że wybrani eksperci nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów. W szczególności:

a) brakuje informacji dotyczących jakości pracy ekspertów, którzy brali udział w ocenach w przeszłości. Może to stanowić istotne niedocią-gnięcie zwłaszcza w przypadkach, w których ustalono, że eksperci nie przestrzegali zasad oceny lub wymaganego kodeksu postępowania;

b) służby muszą upewnić się, że ekspert nie jest „związany umową lub zaangażowany we współpracę w zakresie badań z organizacją skła-dającą wniosek” i że nie miało to miejsca „w trakcie minionych trzech lat”56. Wobec ekspertów, którzy zarejestrują się w bazie danych EMI, nie stosuje się jednak wymogu podania informacji na temat historii zatrudnienia za minione trzy lata.

74. Prowadzenie kontroli jakości informacji wprowadzanych przez każdego z eks-pertów do bazy danych EMI nie jest rozwiązaniem uzasadnionym ekono-micznie. Niektóre krajowe agencje finansujące opracowały jednak racjonalne sposoby poprawy wiarygodności swoich baz danych o ekspertach:

a) połączenie bazy danych o ekspertach z bazami odnośników lub innymi zewnętrznymi źródłami informacji. Na przykład SNF korzysta z modułu robota internetowego, który jest połączony z bazą danych ekspertów i poprawia wiarygodność danych poprzez wyszukiwanie wybranych źródeł w internecie;

b) wykorzystanie wewnętrznych informacji na temat ekspertów: na przy-kład przy wyborze ekspertów specjaliści ds. projektów w NSF mogą za-poznać się również z listą projektów, w których ekspert już uczestniczył.

75. W czasie kontroli dyrekcje generalne Komisji planowały modernizację na-rzędzi służących do zarządzania ekspertami w celu uwzględnienia dodatko-wych elementów, takich jak daty rozpoczęcia i zakończenia poprzedniego zatrudnienia eksperta. Komisja oczekuje, że poprawi to jakość danych.

56 Ogólne warunki dotyczące powoływania niezależnych ekspertów określono w „Zasadach dotyczących składania wniosków”.

42


42

KONTROLE FINANSOWE ZOSTAŁY USPRAWNIONE, LECZ NADAL NIE OPIERAJĄ SIĘ NA ANALIZIE RYZYKA

76. Celem kontroli finansowych jest weryfikacja zgodności transakcji w ramach 7PR z kryteriami kwalifikowalności oraz bezpośredniego powiązania ponie-sionych kosztów z celami projektu.

MODEL KONTROLI FINANSOWEJ W 7PR ZNACZNIE RÓŻNI SIĘ OD MODELI ISTNIEJĄCYCH W KRAJOWYCH AGENCJACH FINANSUJĄCYCH, A W SZCZEGÓLNOŚCI PRZYWIĄZUJE MNIEJSZĄ WAGĘ DO POZIOMU RYZYKA

77. System kontroli powinien być zaprojektowany w sposób racjonalny pod względem kosztów57. Oznacza to, że korzyści z kontroli powinny przewyższać jej koszty58. Komisja odpowiada nie tylko za zapewnienie dobrego wydat-kowania funduszy – co oznacza skuteczne mechanizmy kontrolne i pomiar skuteczności działania – lecz również za ograniczenie obciążeń administra-cyjnych dla odbiorców funduszy i w miarę możliwości za zmniejszenie kosz-tów administracyjnych.

78. W przypadku 6PR i 7PR Komisja podjęła decyzję o odejściu od szczegółowych kontroli ex ante59 i prowadzeniu kontroli ex post na szerszą skalę60 w celu odciążenia beneficjentów w związku z dostarczaniem dowodów przed doko-naniem płatności. W rezultacie większość istotnych błędów, które wychodzą na jaw, jest wykrywana za pomocą kontroli ex post. Jak odnotował Trybunał61, kontrole ex ante często sprowadzają się do administracyjnego przeglądu zestawień poniesionych wydatków i związanych z nimi wyników przedsta-wionych przez beneficjentów. Wszystkie transakcje płatnicze są zasadniczo poddawane takim samym kontrolom ex ante.

79. Ogólnie większość krajowych agencji finansujących przeprowadza bardziej gruntowne kontrole ex ante niż Komisja. Chociaż bardziej gruntowne kontro-le ex ante oznaczają lepszą kontrolę, wymagają większej liczby pracowników i powodują większe obciążenie administracyjne dla beneficjentów. Niektóre krajowe agencje finansujące prowadzą kontrole ex ante, które są zróżnico-wane w zależności od rodzaju beneficjenta62 lub od jego profilu ryzyka63. Umożliwia to agencjom skoncentrowanie ograniczonych zasobów na tych beneficjentach, których uznaje się za stwarzających wyższe ryzyko. Ma to również tę zaletę, że ogranicza obciążenie kontrolami ex ante beneficjentów stwarzających mniejsze ryzyko.

57 Pkt 21 opinii Trybunału nr 1/2010.

58 Pkt 12 opinii Trybunału nr 1/2010.

59 Kontrole ex ante są kontrolami finansowymi prowadzonymi przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji lub przed dokonaniem płatności. Mogą one być prowadzone na poziomie instytucji (np. kontrole autoryzacji prawnej i kontrole zatwierdzenia zdolności finansowej) lub na poziomie projektu.

60 Kontrole ex post są prowadzone po otrzymaniu przez beneficjentów zwrotu kosztów zadeklarowanych w zestawieniach poniesionych wydatków.

61 Pkt 8.20 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2011.

62 DFG i Francuska Krajowa Agencja ds. Badań.

63 SNF.

43


43

80. System kontroli ex post stosowany przez Komisję znacznie różni się od modeli kontroli zazwyczaj istniejących w krajowych agencjach finansujących. Żad-na agencja finansująca nie wykorzystuje w takim stopniu reprezentatywnej próby kontroli ex post. Stosują one natomiast strategię kontroli ex post opartą na analizie ryzyka. Niektóre agencje finansujące64 kładą większy nacisk na kontrole na poziomie instytucji, które umożliwiają im uzyskanie określone-go stopnia pewności co do środowiska kontroli beneficjenta i ograniczenie obciążenia kontrolą. Prowadzone przez Komisję kontrole ex post koncentrują się na poszczególnych projektach.

81. Kontrole ex post mogą dostarczać informacji na temat praktyk beneficjentów i stwarzanego przez nich ryzyka. Na przykład SNF przypisuje beneficjen-tom rating ryzyka w zależności od ich wyników w przeszłości. Ratingi te umożliwiają agencji rozszerzenie kontroli ex ante w przypadku beneficjentów stwarzających większe ryzyko i zwiększenie działań kontrolnych w obszarach, które są uważane za problematyczne (np. wynagrodzenia, sprzęt). Komisja nie wykorzystuje informacji uzyskanych z kontroli ex post do zróżnicowa-nia intensywności i koncentracji kontroli ex ante z myślą o poprawie ich skuteczności.

WPROWADZENIE JEDNEJ REPREZENTATYWNEJ PRÓBY STANOWI KROK NAPRZÓD

82. Dyrekcje generalne zajmujące się badaniami naukowymi przyjęły wspólną strategię kontroli ex post65. Do końca listopada 2011 r. stosowana metodyka doboru próby oznaczała, że dla każdej służby zajmującej się badaniami na-ukowymi pobierano osiem oddzielnych reprezentatywnych prób ze 161 kon-troli ex post66. Ta strategia kontroli ex post była powszechnie krytykowana przez zainteresowane strony ze względu na związane z nią niepotrzebne obciążenia administracyjne dla beneficjentów67. Prowadziło to do sytuacji, w której ten sam beneficjent mógłby zostać poddany kontroli kilkakrotnie w trakcie realizacji 7PR.

83. Obecnie istnieje jedna reprezentatywna próba we wszystkich służbach zaj-mujących się badaniami naukowymi. Komisja oczekuje, że zmniejszy to ob-ciążenie beneficjentów kontrolami i ograniczy do minimum liczbę sytuacji, w których ten sam beneficjent jest poddawany kontroli wielokrotnie przez wiele służb zajmujących się badaniami naukowymi. Jedna reprezentatywna próba obejmuje jednak tylko służby Komisji (92% budżetu 7PR). Nie bę-dzie ona uwzględniać części 7PR realizowanych przez niezależne podmioty (np. wspólne inicjatywy technologiczne, inicjatywy podejmowane zgodnie z art. 185), które nadal będą odpowiedzialne za prowadzenie własnych kon-troli ex post.

64 SNF, rady ds. badań naukowych w Zjednoczonym Królestwie.

65 Strategia kontroli ex post w 7PR na lata 2009–2016.

66 Oprócz reprezentatywnych kontroli ex post, służby mogą również korzystać z kontroli naprawczych ex post w celu uzyskania dodatkowej pewności co do właściwego funkcjonowania ich systemów kontroli.

67 Podczas przygotowywania programu „Horyzont 2020” o zmniejszenie intensywności kontroli apelowały Parlament Europejski i Rada, niektóre państwa członkowskie (np. Niemcy, Zjednoczone Królestwo, UE-12, Finlandia), a także kraje objęte procesem rozszerzenia.

44


44

NOWE INSTRUMENTY POZWOLIŁY NA SPEŁNIENIE POTRZEB, DO KTÓRYCH ZOSTAŁY UTWORZONE, LECZ W REALIZACJI WYSTĘPUJĄ BRAKI

OBYDWA INSTRUMENTY WZMOCNIŁY FUNDUSZE PRZEZNACZONE NA FINANSOWANIE BADAŃ NAUKOWYCH…

84. Wspólna inicjatywa technologiczna i mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka zostały utworzone z myślą o osiągnięciu celów, których nie można było łatwo osiągnąć za pomocą samych tradycyjnych instrumentów opartych na dotacjach. Wspólne inicjatywy technologiczne zostały utworzo-ne w celu wspierania długoterminowych inwestycji przemysłowych w okre-ślonych obszarach badań naukowych. Mechanizm RSFF68 ma na celu przede wszystkim zwiększenie „inwestycji sektora prywatnego w Europie w badania, rozwój technologiczny i demonstracje (BRT ) i w innowacje”. Należało to osią-gnąć poprzez lewarowanie tych inwestycji prywatnych za pomocą docelowej kwoty 10 mld euro dodatkowych pożyczek na badania, rozwój i innowacje.

85. W latach 2008–2011 wspólne inicjatywy technologiczne przeznacz yły 1,4 mld euro na projekty badawcze. Stanowi to prawie 90% przeznaczonego na nie budżetu. Ze względu na wieloletni charakter projektów finansowa-nych przez wspólne inicjatywy technologiczne płatności są jednak znacznie niższe69. Ze schematów uczestnictwa wynika, że wspólne inicjatywy techno-logiczne cieszyły się zainteresowaniem wśród wielu różnych beneficjentów, a prowadzone nabory wniosków zapewniły równowagę między sektorem akademickim a sektorem prywatnym, ponieważ pozyskano więcej uczest-ników prywatnych niż w przypadku zaproszeń w ramach programu szcze-gółowego „Współpraca”.

86. Niektóre wspólne inicjatywy technologiczne ze szczególnym powodzeniem pozyskały MŚP do udziału w projektach. Na przykład 38% unijnych funduszy wspólnego przedsiębiorstwa „Czyste niebo” przeznaczono dla MŚP; w ponad 40% projektów finansowanych przez ENIAC udział brały MŚP, chociaż od-setek funduszy ENIAC przeznaczonych dla MŚP wynosi jedynie około 19%. Średnio dla MŚP przeznaczono 21% funduszy zapewnianych przez wspólne inicjatywy.

68 Załącznik III do decyzji Rady nr 2006/971/WE z dnia 19 grudnia 2006 r. dotyczącej programu szczegółowego „Współpraca”, wdrażającego siódmy program ramowy Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (2007–2013) (Dz.U. L 400 z 30.12.2006, s. 86).

69 Sprawozdania w sprawie rocznych sprawozdań finansowych wspólnych przedsiębiorstw za rok budżetowy 2011 wraz z odpowiedziami wspólnych przedsiębiorstw (Dz.U. C 6 z 10.1.2013, s. 1, 9, 18, 27, 36, 46 i 56).

45


45

87. W ramach RSFF do końca 2011 r. zatwierdzono 96 operacj i na kwotę 9,5 mld euro. Ponieważ nie wszystkie zatwierdzone operacje skutkowały fak-tycznym podpisaniem umowy pożyczki między EBI a pożyczkobiorcą, kwota pożyczek na podpisane projekty wyniosła 7,3 mld euro, a wypłacone środki opiewały na kwotę prawie 5 mld euro70. Według DG ds. Badań Naukowych i Innowacji efekt lewarowania osiągnięty dzięki wkładowi UE wynosi 6,6 (na każde euro wkładu UE przypadało ponad sześć euro kapitału kredytowego RSFF). DG ds. Badań Naukowych i Innowacji szacuje ponadto, że RSFF wy-wiera na całość nakładów na badania, rozwój i innowacje efekt mnożnikowy o wartości 28 (każde euro z budżetu UE przyczyniło się do sfinansowania ogółem 28 euro nakładów na badania, rozwój i innowacje). RSFF jest również bardzo zróżnicowany pod względem krajów. Na koniec 2011 r. obejmował on podpisane projekty z 21 krajów71. Ponad połowa wszystkich transakcji RSFF przypadała jednak na trzy państwa członkowskie (Niemcy, Hiszpania i Szwecja).

88. Trybunał zwrócił się do ekspertów branżowych (w przypadku wspólnych inicjatyw technologicznych) i beneficjentów (w przypadku RSFF) o opinię na temat tych dwóch instrumentów. Ogólna reakcja była pozytywna, a re-spondenci zgodzili się, że instrumenty są pożyteczne. Na przykład eksper-ci branżowi biorący udział we wspólnych inicjatywach technologicznych wskazali, że inicjatywy te wniosły wartość dodaną w postaci zachęcenia do działań badawczych i z powodzeniem zbudowały wzajemne zaufanie między zainteresowanymi stronami wspólnych inicjatyw technologicznych.

…LECZ PRZESZKODĘ W REALIZACJI WSPÓLNYCH INICJATYW TECHNOLOGICZNYCH STANOWIŁY ZBYT ZŁOŻONE RAMY PRAWNE

89. Struktura musi być dostosowana do charakteru podejmowanego wyzwania technologicznego, do specyfiki relacji między zainteresowanymi stronami i do potrzeb finansowych inicjatywy72.

WSPÓLNE INICJATYWY TECHNOLOGICZNE PODLEGAJĄ WYMOGOM, KTÓRE NIE SĄ ADEKWATNE DO ICH WIELKOŚCI

90. Wspólne inicjatywy technologiczne są niewielkimi organizacjami utworzony-mi jako organy Unii. Status prawny organu Unii zobowiązuje je do spełnienia wymogów, które zazwyczaj mają zastosowanie wyłącznie wobec organizacji znacznie większych pod względem zasobów kadrowych. W rezultacie średnio 52% ich pracowników zajmuje się pracą związaną z zadaniami administra-cyjnymi. Natomiast w przypadku agencji UE, które podlegają tym samym wymogom prawnym, zadaniami administracyjnymi zajmuje się jedynie 22% pracowników73.

70 Sprawozdanie operacyjne ex post w sprawie RSFF za 2011 r.

71 19 państw członkowskich, Izrael i Turcja.

72 European Commission’s Report on ETP and JTIs: fostering public‑private R&D partnerships to boost Europe’s industrial Competitiveness [Sprawozdanie Komisji Europejskiej w sprawie europejskich platform technologicznych i wspólnych inicjatyw technologicznych – wspieranie partnerstw publiczno-prywatnych w dziedzinie badań i rozwoju w celu pobudzenia konkurencyjności przemysłowej w Europie] (zmienione w marcu 2006 r.), SEC(2005) 800.

73 Liczba oparta na analizie własnej Europejskiego Trybunału Obrachunkowego obejmującej 22 agencje za lata 2008, 2009 i 2010.

46


46

91. Wspólna inicjatywa technologiczna musi stosować się do rozporządzenia fi-nansowego, które jest podobne do rozporządzenia mającego zastosowanie do instytucji UE. Wobec pracowników wspólnych inicjatyw technologicznych zastosowanie ma regulamin pracowniczy74. Te ramy regulacyjne oznaczają, że każda wspólna inicjatywa technologiczna powinna posiadać określone funkcje: urzędnika ds. ochrony danych, lokalnego urzędnika ds. bezpieczeństwa infor-macji, koordynatora kontroli wewnętrznej, księgowego (oraz jego zastępcę), urzędnika zatwierdzającego (oraz jego zastępcę), pracowników ds. inicjowania operacji (oraz ich zastępców), pracowników zatwierdzających (oraz ich zastęp-ców), audytora wewnętrznego, kierownika ds. informatyki i komitet pracowni-czy. Wymogi te są trudne do spełnienia w przypadku podmiotu, który zatrudnia od 13 do 31 pracowników.

92. Rozporządzenie finansowe nie dopuszcza zawierania przez wspólne inicjatywy technologiczne umów o gwarantowanym poziomie usług z innymi wspólnymi inicjatywami technologicznymi. Uniemożliwia to utworzenie wspólnych służb między wspólnymi inicjatywami technologicznymi w celu ograniczenia kosz-tów. Na przykład wspólne inicjatywy technologiczne mogłyby mieć wspólne-go audytora wewnętrznego. Ponadto ramy prawne wymagają zatwierdzenia bardzo wielu decyzji przez radę zarządzającą. W związku z tym zbyt wiele decyzji administracyjnych (takich jak zamówienia gastronomiczne i zakup materiałów papierniczych) jest przenoszonych na szczebel rady zarządzającej, co utrudnia jej skoncentrowanie się na kwestiach strategicznych75.

WYMOGI NAŁOŻONE NA WSPÓLNE INICJATYWY TECHNOLOGICZNE OPÓŹNIŁY ROZPOCZĘCIE DZIAŁALNOŚCI

93. Ze względu na czas potrzebny do ustanowienia i wdrożenia regulaminu oraz czas potrzebny na rekrutację pracowników wspólne inicjatywy technologicz-ne rozpoczynały działalność wolniej niż planowano76. Uzyskanie autonomii finansowej przez wspólną inicjatywę technologiczną trwało średnio dwa lata. Oznaczało to, że Komisja ponosiła odpowiedzialność przez średnio jedną trze-cią oczekiwanego okresu działania wspólnych inicjatyw technologicznych. Eksperci branżowi w przeważającej części uważali czas tworzenia struktury operacyjnej wspólnych inicjatyw technologicznych za bezzasadny.

…NALEŻY TAKŻE STARANNIE ROZWAŻYĆ RYZYKO I ZJAWISKA WYPIERANIA ZWIĄZANE Z RSFF

KOMISJA NIE BYŁA W STANIE W ZADOWALAJĄCY SPOSÓB WYKAZAĆ, ŻE DOFINANSOWANIE Z RSFF PROWADZI DO REALIZACJI PRZEZ BENEFICJENTÓW INWESTYCJI W WIĘKSZYM ZAKRESIE, NIŻ MIAŁOBY TO MIEJSCE BEZ UDZIAŁU ŚRODKÓW PUBLICZNYCH

94. Celem RSFF jest „finansowanie bardziej ryzykownych europejskich działań w ramach badań i innowacji, które nie byłyby możliwe bez takiego wsparcia Wspólnoty”77. W celu spełnienia tego warunku EBI dąży do finansowania projek-tów RSFF o wewnętrznej klasyfikacji D– lub niższej. Projekty obarczone takim ryzykiem normalnie nie byłyby finansowane przez EBI.

74 Regulamin pracowniczy i warunki zatrudnienia innych pracowników, mające zastosowanie do pracowników instytucji UE.

75 Jak wspominano podczas rozmów z ekspertami branżowymi.

76 Zostało to potwierdzone przez Komisję: struktury wewnętrzne wspólnych inicjatyw technologicznych nie działały jeszcze w sposób optymalny i muszą jeszcze nadrobić początkowe opóźnienia działalności. Źródło: dokument roboczy służb Komisji dołączony do sprawozdania rocznego z postępu uzyskanego przez wspólne przedsiębiorstwa na rzecz realizacji wspólnych inicjatyw technologicznych w 2010 r., SWD(2012) 105.

77 Załącznik III do decyzji 2006/971/WE.

47


47

95. Dostępność finansowania dłużnego dla bardziej ryzykownych projektów w zakresie badań, rozwoju i innowacji była szczególnie cenna w czasie kry-zysu finansowego. RSFF był jednym z niewielu instrumentów finansowych dostępnych dla przedsiębiorstw, których akcje dopuszczone są do obrotu publicznego, służących utrzymaniu działań w zakresie badań, rozwoju i in-nowacji. Potwierdziły to odpowiedzi beneficjentów RSFF udzielone w ra-mach badania przeprowadzonego przez Trybunał. Beneficjenci RSFF wyrazili również opinię, że pożyczki przyczyniły się do uniknięcia „drenażu mózgów” w przypadku wysokowykwalifikowanych osób i do utrzymania zatrudnienia w UE.

96. Badanie przeprowadzone wśród beneficjentów RSFF wykazało, że dostęp do środków finansowych nie stanowił istotnej przeszkody dla inwestycji benefi-cjentów w badania, rozwój i innowacje. Ponad połowa beneficjentów (56%) oświadczyła, że decydującym lub istotnym czynnikiem przemawiającym za zaciągnięciem pożyczki RSFF było niższe oprocentowanie (zob. schemat 7). Oznacza to, że w przypadku RSFF może zachodzić zjawisko wypierania oraz że wiele projektów RSFF zostałoby sfinansowanych przez banki komercyjne78, chociaż odbyłoby się to po wyższych kosztach dla beneficjentów. Biorąc pod uwagę stosunkowo długi termin wymagalności pożyczek, jest zbyt wcześnie na ocenę ryzyka podjętego przez EBI w ramach RSFF. Obecny niski wskaźnik utraty wartości79 może jednak sugerować, że pożyczki RSFF nie muszą być tak ryzykowne jak oczekiwano, gdy utworzono RSFF.

78 72% beneficjentów RSFF albo nie zgadza się, albo stanowczo nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie mieli oni dostępu do finansowania dłużnego.

79 Utratę wartości stwierdzono jedynie w przypadku dwóch pożyczek o łącznej wartości 70 mln euro. Stanowi to 7% wkładu UE na pokrycie strat z RSFF i 1,4% wszystkich wypłaconych środków.

SCHEMAT 7

POWODY ZACIĄGNIĘCIA POŻYCZKI RSFF

Atrakcyjność finansowa oprocentowaniapożyczki była decydującym lub istotnympowodem zaciągnięcia pożyczki RSFF.

Beneficjent miał dostęp do finansowaniadłużnego badań, rozwoju i innowacji, lecz powyższym oprocentowaniu oferowanymprzez inny bank prywatny/publiczny.

Beneficjent nie miał dostępu do innegofinansowania dłużnego, ponieważ nieistniał rynek finansowania dłużnegotakich projektów.Beneficjent nie miał dostępu do innegofinansowania dłużnego badań, rozwojui innowacji, ponieważ żaden bankkomercyjny ani publiczny nie wykazywałchęci udzielenia pożyczki na jego projekt.

56%

44%

11%

6%

Niższe oprocentowaniejako główny czynnikmotywujący

Dostęp do finansowaniadłużnego jako głównyczynnik motywujący

0% 20% 40% 60% 80% 100%Źródło: Kwestionariusz ETO przeznaczony dla beneficjentów.

48


48

ZMIANA PARAMETRÓW RSFF W 2011 R. SPOWODOWAŁA PRZESUNIĘCIE RYZYKA NA BUDŻET UE

97. Na podstawie pierwotnej umowy o współpracy dotyczącej RSFF między EBI i Komisją Europejską budżet UE pokrywał straty do maksymalnej wysokości 50% nominalnej wartości pożyczki. Zmiana z grudnia 2011 r. wprowadziła nowe podejście oparte na regule pokrywania pierwszej straty w portfelu. Stosując to nowe podejście, EBI może wycofać z wkładu UE kwotę odpo-wiadającą 95% kwoty pożyczki, której wartość obniżyła się, przy czym suma łącznych wycofywanych kwot nie może przekroczyć maksymalnego wkładu UE. EBI jest zatem narażony na ryzyko rezydualne równe 5% utraconej war-tości oraz na ryzyko wszystkich kwot utraconej wartości powyżej wkładu UE. Zatem zmieniona umowa o współpracy przenosi ryzyko z EBI na UE. Jeżeli pożyczki faktycznie okażą się być obarczone niewielkim ryzykiem, łączna kwota strat nie przekroczy maksymalnego wkładu UE, a UE ostatecznie po-niesie 95% strat z tytułu utraty wartości pożyczek (przykład objaśniający znajduje się w ramce 6). W decyzji Rady nie sprecyzowano poziomu ryzyka, jaki Unia byłaby gotowa zaakceptować.

RAMKA 6

PRZYKŁAD PORÓWNUJĄCY PIERWOTNĄ I ZMIENIONĄ UMOWĘ O WSPÓŁPRACY

Pierwotna umowa o współpracy

Maksymalny wkład UE na pokrycie straty z tytułu danej pożyczki ustalono na 50%. Innymi słowy, w przypadku pożyczki w wysokości 100 mln euro na pokrycie ryzyka kredytowego blokowano maksymalną kwotę 50 mln euro. Jeżeli pożycz-kobiorca nie wywiąże się z zobowiązań pożyczkowych, strata dla UE wyniosłaby 50 mln euro, a EBI poniósłby resztę strat.

Zmieniona umowa o współpracy

W przypadku takiej samej pożyczki kwotę, którą należy zablokować z wkładu UE, ustalono na 95 mln euro. Jeżeli po-życzkobiorca nie wywiąże się z zobowiązań, strata dla UE wyniosłaby 95 mln euro, a EBI poniósłby stratę w wysokości tylko 5 mln euro.

49


WNIOSKI I ZALECENIA

98. W trakcie realizacji 7PR Komisja wprowadziła szereg zmian, które uprościły zasady uczestnictwa. W szczególności Komisji udało się uprościć wymogi i ulepszyć wytyczne dla beneficjentów. Model finansowania 7PR jest nadal złożony, lecz uproszczenie modelu finansowania jest istotnym elementem wniosku Komisji dotyczącego zasad uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” (zob. pkt 17–20).

99. Komisji udało się w niektórych przypadkach dostosować przepisy dotyczą-ce 7PR do praktyk beneficjentów, lecz nadal wiele należałoby w tej kwestii zrobić, by zmaksymalizować korzyści. Trybunał zauważa, że pomimo zna-czenia, jakie Komisja przypisywała spójności w aktach przygotowawczych dotyczących 7PR, niektóre aspekty realizacji tego programu charakteryzują się brakiem spójności. Beneficjenci 7PR mają problemy z różnicami, które wynikają ze stosunkowej autonomii służb Komisji. Ustanowienie komitetu ds. rozliczania badań jako komitetu wysokiego szczebla ponoszącego ogólną odpowiedzialność jest słusznym krokiem zmierzającym do rozwiązania pro-blemu niespójnych przepisów, lecz mechanizmy służące do identyfikowania rozbieżnych praktyk są słabe (zob. pkt 21–44).

W celu lepszego dostosowania przepisów dotyczących programów ra-mowych do praktyk beneficjentów, w programie Horyzont 2020 Komisja powinna:

— do łoż yć dalsz ych starań, aby zapewnić uw zględnienie prak t yk beneficjentów;

— ograniczyć wymogi, które muszą spełnić beneficjenci w celu uzyska-nia certyfikacji metodyki wyliczania kosztów;

— dopilnować, aby certyf ikaty metodyki zapewniały wyraźne korzy-ści pod względem zmniejszenia obciążeń administracyjnych, tak aby uz yskanie takiego cer t y f ikatu było w yraźnie op łacalne dla beneficjentów;

— w uzasadnionych przypadkach dopuszczać istniejące praktyki kra-jowe, takie jak metodyka wyliczania średnich kosztów personelu, w celu dalszego uproszczenia z korzyścią dla tych beneficjentów, którzy je stosują.

ZALECENIE 1

50


50

Komisja powinna poprawić spójność zarządzania 7PR. Wprowadzenie ko-mitetu ds. rozliczania badań jest krokiem we właściwym kierunku. Komi-sja powinna przeprowadzić dogłębną analizę procedur w celu określenia i wyeliminowania wszystkich ewentualnych rozbieżności. Wyjątki powinny być wyraźnie uzasadnione. Komisja powinna zapewnić większą spójność realizacji innych instrumentów związanych z badaniami naukowymi (wspól-nych inicjatyw technologicznych, funduszy strukturalnych) z programami ramowymi (7PR i Horyzont 2020), tak aby stało się to dobrym przykładem ilustrującym sposób osiągnięcia celu Europejskiej Przestrzeni Badawczej, którym jest lepsza harmonizacja za pomocą dostosowania przepisów.

ZALECENIE 2

100. Zarządzanie procesami w ramach 7PR przez Komisję nie jest wystarczająco solidne w niektórych kluczowych obszarach. Z jednej strony koncepcja pro-cesów, usprawnienia i informacje stanowią mocne strony i charakteryzują się niewieloma niedociągnięciami. Z drugiej strony Komisja nie przeznaczyła od-powiednich zasobów na wsparcie procesów w ramach 7PR. Brak harmonizacji narzędzi po stronie administracyjnej i brak narzędzi zarządzania procesami biznesowymi mogą utrudniać wydajną realizację. Istnieje kilka przykładów zaawansowanych narzędzi stosowanych w Komisji, z których inne służby mogłyby wyciągnąć wnioski. Ponadto są powody by przypuszczać, że ist-nieją różnice w wykorzystaniu personelu w przypadku tematów w ramach programu szczegółowego „Współpraca”. W swojej analizie Trybunał wyko-rzystał podstawowe wskaźniki dotyczące obciążenia pracą, które wskazują, że przy wdrażaniu niektórych tematów w ramach programu szczegółowego „Współpraca” wykorzystuje się zbyt wiele zasobów kadrowych kosztem in-nych tematów lub innych działań Komisji (zob. pkt 45–55).

W celu poprawy wydajności procesów Komisja powinna zagwarantować należyte dostosowanie zasobów:

— Komisja zaczęła już opracowywać nową generację narzędzi infor-matycznych dla programu „Horyzont 2020”. W celu umożliwienia wydajnego prowadzenia procesów Komisja powinna wprowadzić narzędzia integrujące funkcje po stronie użytkownika, funkcje po stronie administracyjnej i funkcje związane z obiegiem zadań oraz posiadające elastyczną architekturę, umożliwiającą szybką moder-nizację bez szkody dla sprawnego prowadzenia operacji.

— Co do personelu, dyrekcje generalne Komisji powinny uzgodnić wskaźniki dotyczące obciążenia pracą, które będą stanowić pod-stawę obiektywnej oceny potrzeb kadrowych dla kadry zarządzają-cej programem ramowym. Na podstawie tych wskaźników Komisja powinna przeprowadzić analizę w celu wskazania służb lub dyrekcji, w których występuje nadwyżka kadr i z których pracownicy mogliby zostać przeniesieni do obszarów, w których występują braki kadro-we, lub do innych działań Komisji.

ZALECENIE 3

51


51

101. Czas rozpatrywania wniosków skrócił się wprawdzie podczas realizacji 7PR, jednak dopiero w 2012 r. zbliżył się do dziewięciu miesięcy. W ramach kon-troli zwrócono uwagę na kilka przyczyn dłuższego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji oraz na dobre praktyki umożliwiające usuwanie tych przy-czyn, których można uniknąć. Kluczowe znaczenie ma zwrócenie uwagi ka-dry kierowniczej na ten problem oraz istnienie środowiska umożliwiającego skuteczną wymianę dobrych praktyk. Z istotnych różnic w ogólnym czasie oczekiwania na wypłacenie dotacji między różnymi dyrekcjami wynika rów-nież, że istnieją możliwości poprawy (zob. pkt 56–66).

Ograniczenie czasu rozpatrywania wniosków, a w szczególności czasu ocze-kiwania na przyznanie dotacji, wymaga możliwie jak największej automaty-zacji procesów i ich spójnego prowadzenia w Komisji. W tym celu Komisja powinna sprawdzić, czy bardziej zharmonizowany podział obowiązków między służby mógłby poprawić wydajność procesów. Komisja powinna zapewnić optymalizację podziału obowiązków, mając na uwadze zmiany przewidziane w programie Horyzont 2020. Umożliwi to łatwą wymianę naj-lepszych praktyk między służbami i zapewni równe szanse, co pozwoli na bezpośrednie porównanie skuteczności działania różnych jednostek orga-nizacyjnych realizujących ten sam program. Wynikającą z tego korzyścią będzie również ograniczenie złożoności, co z kolei może zwiększyć wy-dajność programu ramowego (na przykład łatwiejsza będzie konfiguracja elektronicznych narzędzi dotyczących obiegu zadań).

ZALECENIE 4

102. Kontrole jakości wybranych programów oraz podejmowane w związku z nimi działania następcze funkcjonują dobrze. Podejście Komisji do oceny jest zgodne z najlepszą praktyką międzynarodową. W ramach kontroli wykryto jedną konkretną lukę w kontrolach jakości, która wiąże się z głównym narzę-dziem służącym do wyboru ekspertów. Jeśli chodzi o mechanizmy kontroli finansowej, model kontroli finansowej w 7PR znacznie różni się od modelu istniejącego w krajowych agencjach finansujących. Większy nacisk położo-ny jest w nim na kontrole po dokonaniu płatności, a mniejsze znaczenie przypisuje się ryzyku błędów. Strategie kontroli oparte na analizie ryzyka stosowane przez krajowe agencje finansujące umożliwiają im skoncentro-wanie działań kontrolnych na tych beneficjentach, którzy stwarzają większe ryzyko, i zmniejszenie obciążeń kontrolnych w przypadku beneficjentów stwarzających mniejsze ryzyko (zob. pkt 67–83).

52


52

Komisja powinna w większym stopniu opierać swoje działania kontrolne na analizie ryzyka. Ostatecznym celem powinno być skoncentrowanie kon-troli na tych beneficjentach, których uznaje się za stwarzających większe ryzyko, i zmniejszenie obciążeń w przypadku beneficjentów stwarzających mniejsze ryzyko. Beneficjenci powinni zostać zaklasyfikowani do kategorii na podstawie ogólnego profilu ryzyka i doświadczenia Komisji związanego ze środowiskiem kontroli beneficjenta. Współpraca z krajowymi agencjami f inansującymi mogłaby zapewnić dodatkowe informacje na temat ryzyka związanego z poszczególnymi beneficjentami i mogłaby również poten-cjalnie doprowadzić do ograniczenia obciążeń związanych z kontrolami dla niektórych beneficjentów. W przypadku kontroli ex post Komisja powin-na rozszerzyć pojedynczą reprezentatywną próbę kontroli na wszystkie części 7PR.

ZALECENIE 5

103. Obydwa nowe instrumenty poddane przez Trybunał analizie w ramach kon-troli wykazały potencjał w zakresie wzmocnienia funduszy przeznaczonych na finansowanie badań. Pozwoliły one na spełnienie potrzeb, do których zostały utworzone. Czasami z dużym powodzeniem zapewniły pozyskanie określonej grupy beneficjentów (np. MŚP). Przeszkodę w realizacji wspól-nych inicjatyw technologicznych stanowiły jednak zbyt złożone ramy prawne (zob. pkt 84–93).

Trybunał zaleca, aby organy budżetowe i Komisja uzgodniły ramy prawne wspólnych inicjatyw technologicznych (i wszelkich przyszłych podobnych instrumentów) z liczbą pracowników. Należy zwłaszcza zracjonalizować w ymogi, k tóre nie służą bezpośrednio celowi, jakim jest zapewnienie właściwej kontroli. Należy zwiększyć uprawnienia dyrektora w ykonaw-czego odpowiedzialnego za bieżące zarządzanie, co umożliwiłoby radzie zarządzającej skoncentrowanie się wyłącznie na sprawach operacyjnych i strategicznych.

ZALECENIE 6

104. Należy także starannie rozważyć ryzyko i ewentualne zjawisko wypierania związane z RSFF. Komisja nie była w stanie w zadowalający sposób wykazać, że dofinansowanie z mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka prowadzi do realizacji przez beneficjentów inwestycji w większym zakresie, niż miałoby to miejsce bez udziału środków publicznych (zob. pkt 94–97).

53


53

W celu zapewnienia jak największego wpływu RSFF i zminimalizowania ry-zyka wystąpienia zjawiska wypierania Komisja powinna wykazać, że jej dzia-łania ukierunkowane są na tych beneficjentów, którzy nie mogą uzyskać finansowania z pożyczek udzielanych przez pożyczkodawców komercyjnych i innych. Ponadto ustalenia dotyczące podziału ryzyka między Komisją i EBI powinny zostać wyraźniej określone w podstawie prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku niektórych innych instrumentów finansowych zarzą-dzanych przez Komisję.

ZALECENIE 7

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Louis GALE A , c z łonek Tr ybunału Obrachunkowe go, na p osie dzeniu w Luksemburgu w dniu 19 marca 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPrezes

54


54

ZAŁĄCZNIK I

PRZEGLĄD PODEJŚCIA KONTROLNEGO

W ramach kontroli zbadano, czy Komisja zapewniła wydajną realizację 7PR. Dokonano tego przy pomocy następujących trzech pytań szczegółowych:

Czy zasady uczestnictwaumożliwiały wydajną

realizację 7PR?

Czy Komisji udało się usprawnićprocesy związane

z 7PR bez szkody dlajakości wydatków?

Czy Komisja dobrze zarządzałatworzeniem nowych

instrumentów?

- Uproszczenie wymogów- Pomoc beneficjentom

w zapoznaniu się ze złożonościąprogramu

- Unikanie powielania działańi niespójności

- Dostosowanie przepisówdo praktyk beneficjentów

- Optymalizacja warunkówfinansowania

- Dostosowanie przepisóww europejskiej przestrzenibadawczej

- Solidne procesy biznesoweoparte na dobrze określonejkoncepcji procesów, podlegająceciągłemu usprawnianiu,wydajnie wspierane za pomocąnarzędzi informatycznych,monitorowane za pomocąmierników procesówi prowadzone przezwykwalifikowanychpracowników.

- Procesy przebiegają terminowo.- Wyboru projektów dokonują

znający się na rzeczy i niezależni eksperci i odbywa się to zgodnieze sprawdzonymi rozwiązaniamimiędzynarodowymi.

- Koncepcja systemu kontroli jestracjonalna pod względemkosztów.

- Cel i pożądane efektysą zrozumiałe.

- Charakter instrumentówznajduje odzwierciedleniew ramach prawnychi strukturach organizacyjnychodpowiedzialnychza realizację.

- Kontrole w krajowych agencjachfinansujących w celuprzeprowadzenia analizyporównawczej (2)

- Kwestionariusz dlabeneficjentów (3)

- Częściowo usystematyzowanerozmowy z pracownikamisłużb zajmujących sięrealizacją 7PR (4–5)

- Przegląd dokumentacji- Wykorzystanie wiedzy ETO

uzyskanej podczas kontrolifinansowych

- Kontrole w krajowych agencjachfinansujących w celuprzeprowadzenia analizyporównawczej (2)

- Częściowo usystematyzowanerozmowy z pracownikamisłużb zajmujących sięrealizacją 7PR (4–5)

- Przegląd dokumentacjipróby projektów (6)

- Analiza danych- Przegląd dokumentacji- Wykorzystanie wiedzy ETO


- Rozmowy z przedstawicielamistowarzyszeń branżowych

- Kwestionariusz dlabeneficjentów pożyczek RSFFi przedstawicieli wspólnychinicjatyw technologicznych(7–8)

- Przegląd dokumentacji- Wykorzystanie wiedzy ETO


Cele kontroli

Kryteria kontrolne

Metody gromadzenia

dowodów kontroli

Uwaga: Liczby w nawiasach oznaczają punkt w załączniku zawierającym opis metodyki.

55


55

OPIS METOD GROMADZENIA DOWODÓW KONTROLI

ANALIZA WSTĘPNA

1. Przed rozpoczęciem głównej analizy badawczej przeprowadzono analizę wstępną w celu określenia najważ-niejszych rodzajów ryzyka związanych z realizacją 7PR. Podstawę tych wstępnych prac stanowiły analiza doku-mentacji i rozmowy z pracownikami Komisji zajmującymi się głównymi obszarami realizacji 7PR, pracownikami zajmującymi się tematami badań naukowych w kilku stałych przedstawicielstwach, pracownikami z krajowych biur łącznikowych ds. badań i innowacji w Brukseli oraz przedstawicielami najważniejszych beneficjentów, takich jak uniwersytety, organizacje badawcze i przedsiębiorstwa prywatne.

KONTROLE W KRAJOWYCH AGENCJACH FINANSUJĄCYCH W CELU PRZEPROWADZENIA ANALIZY PORÓWNAWCZEJ

2. Do celów analizy porównawczej wybrano pięć krajów, biorąc pod uwagę jakość systemu finansowania ba-dań naukowych w danym kraju, w celu porównania zasad uczestnictwa w 7PR z procesami Komisji. W tych pięciu krajach wskazano ogółem 10 agencji finansujących badania przy użyciu trzech głównych kryteriów wyboru, którymi były: wielkość budżetu zarządzanych systemów finansowania, podobieństwo podejścia do finansowania i uznana doskonałość systemów. Skontrolowano następujące agencje finansujące:

ο w Niemczech: Niemiecką Fundację Nauki (DFG), Federalne Ministerstwo Ekonomii i Technologii, Minister-stwo Ekonomii i Spraw Europejskich Brandenburgii (instytucja zarządzająca funduszami strukturalnymi);

ο w Zjednoczonym Królestwie: rady ds. badań naukowych, Radę ds. Technologii Strategicznych, agencje ds. rozwoju regionalnego;

ο we Francji: Francuską Narodową Agencję ds. Badań;

ο w Stanach Zjednoczonych Ameryki: Narodową Fundację Nauki (NSF), Departament Energii; oraz

ο w Szwajcarii: Szwajcarską Narodową Fundację Nauki (SNF).

ZAŁĄCZNIK I

56


56

KWESTIONARIUSZ DLA BENEFICJENTÓW

3. O przedstawienie uwag dotyczących aspektów istotnych dla realizacji 7PR zwrócono się za pomocą kwestio-nariusza elektronicznego do próby ponad 300 beneficjentów. Próba została dobrana spośród najważniejszych beneficjentów 7PR w każdej kategorii beneficjentów (sektor szkolnictwa wyższego, instytucje badawcze, przemysł, podmioty prywatne, MŚP). Do wybranych beneficjentów trafia prawie połowa środków z budżetu 7PR. Odpowiedzi przedstawiło około 40% adresatów.

CZĘŚCIOWO USYSTEMATYZOWANE ROZMOWY Z PRACOWNIKAMI KOMISJI ZAJMUJĄCYMI SIĘ REALIZACJĄ 7PR

4. Do kontroli wybrano ogółem osiem dyrekcji lub służb Komisji:

ο Dyrekcję H – lotnictwo i kosmonautyka, europejski program monitorowania Ziemi, bezpieczeństwo i obrona w DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu

ο Dyrekcję E – treści cyfrowe i systemy kognitywne w DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów (obecnie dyrekcja A w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii)

ο Dyrekcję G – komponenty i systemy w DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów (obecnie dy-rekcja G w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii)

ο Dyrekcję E – biotechnologie, sektor rolno-spożywczy w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji

ο Dyrekcję F – zdrowie w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji

ο Dyrekcję G – technologie przemysłowe w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji

ο Dyrekcję I – środowisko naturalne w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji

ο Agencję Wykonawczą ds. Badań Naukowych – badania w dziedzinie przestrzeni kosmicznej i bezpieczeństwa.

5. W każdej dyrekcji kontrolerzy przeprowadzili częściowo usystematyzowane rozmowy z kadrą kierowniczą działu ds. administracji i finansów, działu ds. koordynacji horyzontalnej (jeżeli istniał) i dwóch działów opera-cyjnych odpowiadających za prowadzenie oceny i monitorowanie postępów naukowych projektów. Ponadto kontrolerzy przeprowadzili szereg rozmów z najważniejszym personelem w każdej dyrekcji generalnej lub służbie w celu uzyskania dowodów kontroli dotyczących sposobu zarządzania procesami wewnętrznymi przez te dyrekcje generalne lub służby.

ZAŁĄCZNIK I

57


57

PRZEGLĄD DOKUMENTACJI WYBRANYCH PROJEKTÓW (BEZ WIZYTY U BENEFICJENTA)

6. W celu przeprowadzenia analizy procedur Komisji z perspektywy beneficjentów przygotowano próbę 30 ko-ordynatorów zajmujących się projektami z różnych służb. Analizę wykorzystano do wskazania przypadków, które mogą zilustrować zmienność procedur z perspektywy beneficjentów w celu klasyfikacji powszechnych przyczyn opóźnień w negocjacjach w sprawie projektów i oceny funkcjonowania kluczowych kontroli zwią-zanych z zapewnieniem jakości wydatków.

KWESTIONARIUSZ DLA BENEFICJENTÓW POŻYCZEK RSFF I PRZEDSTAWICIELI WSPÓLNYCH INICJATYW TECHNOLOGICZNYCH

7. Podczas kontroli do wszystkich 26 beneficjentów pożyczek RSFF z puli UE przesłano kwestionariusz. Celem kwestionariusza było uzyskanie informacji na temat czynników motywujących beneficjentów do skorzystania z instrumentu RSFF i wyników uzyskanych za pomocą sfinansowanych inwestycji. Odpowiedzi nadesłało 18 spośród 26 beneficjentów. Oznacza to, że wskaźnik odpowiedzi wyniósł prawie 70%.

8. Przedstawicieli wspólnych inicjatyw technologicznych i przedstawicieli stowarzyszeń branżowych poproszono o wypełnienie kwestionariusza w celu uzyskania wyważonego obrazu aspektów związanych ze strukturami organizacyjnymi wspólnych inicjatyw technologicznych.

ZAŁĄCZNIK I

58


58

ZAŁĄCZNIK IIZAŁĄCZNIK II

DZIAŁANIA PODJĘTE W NASTĘPSTWIE WCZEŚNIEJSZYCH ZALECEŃ TRYBUNAŁU

Najważniejsze ustale-nia Trybunału zawarte

w sprawozdaniu specjal-nym nr 1/2004, których

dotyczyła kontrola

Zalecenia Trybunału zawarte w sprawozdaniu specjalnym

nr 1/2004

Odpowiedzi Komisji na zale-cenia zawarte w sprawozda-

niu specjalnym nr 1/2004

Ocena Trybunału dotycząca sytuacji w latach 2011–2012

Złożoność zasad uczestnictwa utrudnia skuteczne zarządzanie umowami w 5PR i stanowi kompli‑kację dla beneficjentów (pkt III, 15, 17, 27–29).

[...] Komisja powinna [...] dokonać przeglądu podstawowych zasad wyznaczania udziału Wspólnoty, dążąc do znacznego uproszczenia i zapewniając równocześnie odpowiednią kontrolę wydatków w przyszłym 7PR. Jednym z głównych elementów do rozważenia powinno być poprzednie zalecenie Trybunału dotyczące jednego systemu zwrotu kosztów zakładającego trzy główne kategorie kosztów (pkt 115).

[Komisja] zapewni dalszy rozwój modelu zarządzania programami ramowymi, także w momencie przedstawiania wniosku dotyczącego przyszłego 7PR, z naciskiem zwłaszcza na uproszczenie procedur.

Częściowo wykonane.

Pewną liczbę uproszczeń zaproponowano w 7PR.

Uproszczenie modelu finansowania jest istotnym elementem wniosku Komisji dotyczącego programu „Horyzont 2020” (zob. pkt 20).

Rozbicie programów pomiędzy pięć dyrekcji generalnych spowo‑dowało rozmycie odpowiedzial‑ności, powielanie funkcji i większą potrzebę koordynacji i konsultacji (pkt V, 46–57, 63, 116).

Trybunał zaleca uzgodnienie struktury programu ramowego i organizacji służb Komisji zarządzających programem. Podstawowa koncepcja programów w zakresie badań naukowych jako pojedynczych programów powinna być odzwierciedlona w strukturze organi‑zacyjnej Komisji. Aspekty horyzontalne, takie jak wsparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw lub współpraca międzynarodowa, powinny zostać w jak największym stopniu zintegrowane w programach tematycznych (pkt 119).

Trybunał zaleca, aby Komisja przeana‑lizowała możliwość połączenia progra‑mów ramowych w dziedzinie badań i rozwoju technologicznego w jeden podmiot (pkt 123).

[...] Zalecenia Trybunału dotyczące aspektów horyzontalnych zostały w dużej mierze wykonane.

[...] jeden „komitet ds. zarządzania programem” nadzoruje wszystkie priorytety tematyczne w każdym programie szczegółowym 6PR.

[...] Komisja podziela opinię Trybunału, że skuteczna koordynacja [...] ma istotne znaczenie dla wydajnego zarządzania.

[...] Komisja uważa, że model zarządzania scentralizowanego nie jest stosownym rozwiązaniem.

Plan działań przyjęty przez Komisję w styczniu 2003 r. [...] zawiera propozycję utworzenia stałej grupy międzyresortowej w celu zapewnienia lepszej koordynacji i spójności między departamentami Komisji.


Liczba służb Komisji zajmujących się zarządzaniem realizacją 7PR jeszcze się zwiększyła.

Sytuacja ta skomplikowała realizację 7PR. Na przykład beneficjenci 7PR mają problemy z różnicami, które wynikają ze stosunkowej autonomii służb Komisji (zob. pkt 35–36).

Na samym początku 7PR ustanowiono serwis informacji o badaniach (Research Inquiry Service). W 2011 r. Komisja ustanowiła komitet ds. rozliczania badań (RCC), który posiada mandat do określania ostatecznego stanowiska w sprawach horyzontalnych związanych z realizacją, w których służby nie osiągnęły porozumie‑nia (zob. pkt 34).

Wsparcie MŚP i współpraca międzynarodo‑wa zostały w znacznym stopniu zintegro‑wane z programami tematycznymi.

Trybunał zaleca, aby Komisja rozważyła ustanowienie scentralizowanych funkcji wsparcia w następujących obszarach:

– „porady proceduralne i prawne”,

– „informatyka”,

–”rejestracja i weryfikacja” oraz

– „kontrola finansowa i sprawozdaw‑czość” (pkt 122).

[...] W zależności od działań, które należy podjąć, koordynacja z 6PR jest zapewniana za pomocą stosownych ustaleń [...].

W większości wykonane.

W celu ograniczenia niepotrzebnego powielania się działań Komisja wdrożyła kilka środków, takich jak jednolity system rejestracji, serwis informacji o badaniach i komitet ds. rozliczania badań (zob. pkt 25, 32–34).

Funkcja wsparcia w dziedzinie informatyki nie została scentralizowana. Służby Komisji natomiast niezależnie od siebie opracowały narzędzia informatyczne o podobnych funkcjach (zob. pkt 49).

59


59



dotyczyła kontrola


nr 1/2004




Niektóre przepisy i praktyki niepotrzebnie wydłużają proces wyboru projektów do dotowania (pkt VI, 58–61, 68–69).

Komisja powinna dodatkowo zwiększyć elastyczność programu ramowego w zakresie BRT oraz usprawnić procedury i praktyki wewnętrzne. Trybunał zaleca uproszczenie procedur administracyjnych w celu skrócenia o połowę czasu oczekiwania na zawarcie umowy, tak aby wynosił on od pięciu do sześciu miesięcy (pkt 120).

[...] Komisja będzie nadal upraszczać procedury administracyjne zgodnie z nowymi ustaleniami określonymi w zasadach uczestnictwa w 6PR.


Czas oczekiwania na przyznanie dotacji został w 2012 r. w większości służb zredukowany do około 270 dni (zob. pkt 56–64).

Komisja doświadczyła trudności z zatrudnianiem pracowników o wymaganych profilach, co spowodowało nierównomierne obciążenie zadaniami, wąskie gardła i niedostateczne monitorowanie (pkt V, 70–77).

[...] Należy zwrócić szczególną uwagę na zmniejszenie liczby wakatów i osiągnięcie sprawiedliwego podziału zasobów kadrowych między dyrekcje generalne i między programy na podstawie liczby faktycznych i oczekiwanych zadań. Wymagałoby to wdrożenia stosownych instrumentów monitorowania w ramach budżetowania zadaniowego (ABB) (pkt 121).

Zgodnie z zaleceniami Trybunału Komisja przyjęła pakiet środków mających na celu uwzględnienie pracowników zajmujących się badaniami naukowymi w polityce kadrowej Komisji i zmniejszenie liczby wakatów.

[...] Komisja wprowadziła system budżetowania zadaniowego, [który] [...] umożliwi systematyczne monitorowanie przydziału zasobów [...].


Liczba wakatów została ograniczona.

Zasoby kadrowe nadal stanowią problem w zarządzaniu 7PR. Nie ma pewności, że są one sprawiedliwie podzielone między poszczególne służby (zob. pkt 53–55).

Wprowadzone systemy informatyczne były nieodpowiednie i niedostatecznie wzajemnie zintegrowane (pkt VIII, 82–86, 127).

[...] Komisja powinna nadal wdrażać wspólny i zintegrowany system informatyczny. W szczególności rozwój systemu informatycznego powinien opierać się na jasno określonych potrzebach użytkowników i przewidywać całościowe przetestowanie oprogramowania przed faktycznym rozpoczęciem działania programów (pkt 125).

W miarę możliwości w czasie realizacji 6PR należy stopniowo wycofać transakcje papierowe w celu przejścia na całkowicie elektroniczną wymianę informacji w 7PR (pkt 126).

Komisja przyjmuje jednak do wiadomości, że dalsza integracja jej systemów informatycznych poprawiłaby wydajność zarządzania pośrednimi działaniami związanym z BRT w ramach 5PR [...].


Komisja uruchomiła szereg narzędzi w celu wsparcia realizacji 7PR. Po stronie użytkownika narzędzia zostały zharmonizowane we wszystkich służbach Komisji; harmonizacja odpowiadających im narzędzi po stronie administracyjnej nie następowała w tym samym tempie (zob. pkt 49).

Narzędzia nie zostały jeszcze w pełni zintegrowane (zob. pkt 51).

ZAŁĄCZNIK II

60


60



dotyczyła kontrola


nr 1/2004




Nie wszystkie istotne kontrole wewnętrzne przebiegały skutecznie (pkt 26, 89–94, 100).

Działania podejmowane w ramach kontroli wewnętrznych powinny być zharmonizowane, a ich wykonanie wzmocnione w całym programie ramowym. Służby Komisji powinny w szczególności wspólnie określić odpowiednie i niezbędne kontrole dotyczące znanych rodzajów ryzyka w tym obszarze budżetowym (pkt 130).

Należy zapewnić większą intensywność kontroli służących zapobieganiu błędom (pkt 131).

Podjęte zostaną dodatkowe wysiłki w celu zagwarantowania wystarczającego ustandaryzowania procedur Komisji w odniesieniu do programów ramowych w dziedzinie BRT i ich odpowiedniego udokumentowania w każdej dyrekcji generalnej i w ramach każdego programu.

Komisja będzie nadal podejmować wysiłki w obszarach wskazanych przez Trybunał.


Procedury zostały udokumentowane (zob. pkt 46), kontrole przeprowadzane w przypadku projektów są solidne, a niektóre kontrole zostały ulepszone (zob. pkt 67–70).

Nie zapewniono większej intensywności kontroli służących zapobieganiu błędom. Komisja odeszła od szczegółowych kontroli ex ante i w większym stopniu polega na kontrolach ex post (zob. pkt 78).

Ogólnie w sprawozdaniu rocznym Trybunału za rok 2011 systemy kontroli dotyczące programów ramowych w zakresie badań oceniono jako częściowo skuteczne.

Braki w systemie informacji zarządczej uniemożliwiają skuteczne monitorowanie całego programu ramowego (pkt XI, 101–110).

Trybunał zaleca, aby Komisja opracowała całościowy system sprawozdawczości i kontroli finansowej dla programów ramowych w dziedzinie BRT (pkt 135).

Komisja powinna uzgodnić wspólne [...] cele w dziedzinie badań i realizacji programów ramowych w dziedzinie BRT (pkt 136).

W przypadku ogólnego monitorowania realizacji programu Komisja przestrzega wymogów prawnych. Ustanowienie zharmonizowanych standardów kontroli wewnętrznej przyczyniło się do regularnego sporządzania sprawozdań z zarządzania oprócz sprawozdań wymaganych przepisami.

Komisja będzie nadal koncentrować się na bieżącym ulepszaniu zarządzania, wyznaczaniu jasnych celów i jasnych priorytetów.

Wykonane.

Komisja ustanowiła system gromadzenia zbioru kluczowych wskaźników skuteczności działania dotyczących wszystkich aspektów 7PR (zob. pkt 47).

ZAŁĄCZNIK II

61


61

ZAŁĄCZNIK III

PRZYCZYNY DŁUGIEGO CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

PRZYCZYNY POZA KONTROLĄ KOMISJI

ο Rezygnacja partnerów z członkostwa w konsorcjum; znalezienie nowych partnerów w celu zastąpienia partnerów, którzy zrezygnowali, może zająć od jednego miesiąca do dwóch miesięcy

ο Opóźnienia w składaniu wymaganej dokumentacji przez beneficjentów lub opóźnienia związane z dłu-gim czasem potrzebnym beneficjentom na analizę dokumentów Komisji

ο Brak doświadczenia konsorcjum w realizacji 7PR

ο Negocjacje z beneficjentami będącymi w słabej kondycji finansowej lub niewykazującymi chęci współpracy

PRZYCZYNY, KTÓRYCH KOMISJA MOŻE CZĘŚCIOWO UNIKNĄĆ

ο Opóźnienia w prawnej i finansowej autoryzacji partnerów ze względu na okresy kumulacji wniosków o autoryzację, stopień złożoności autoryzacji MŚP lub partnerów z państw pozaeuropejskich lub oma-wianie statusu określonych beneficjentów

ο Złożoność przepisów dotyczących niektórych szczególnych aspektów (np. podwykonawstwa, korzy-stania z podmiotów trzecich) i konieczność wyjaśnienia tych koncepcji beneficjentom

ο Okresowość posiedzeń komitetu programowego

ο W ramach tematu „Bezpieczeństwo” kontrola bezpieczeństwa trwa około 10 tygodni (proces ten opóźnia się, ponieważ na tym etapie ustala się, która służba będzie odpowiedzialna za projekt)

62


62

PRZYCZYNY, KTÓRYCH KOMISJA MOŻE UNIKNĄĆ

ο Brak zasobów kadrowych o odpowiednich profilach (np. finansistów) w niektórych służbach w okreś-lonym momencie.

ο Braki w narzędziach informatycznych, takich jak NEF (w 2009 r.) i CPM (w 2010 r.).

ο Dłuższy czas potrzebny służbom Komisji na odniesienie się do dokumentów przedłożonych przez kon-sorcjum lub przeprowadzenie ich analizy.

ο Rotacja urzędników odpowiedzialnych za negocjacje w sprawie projektu, prowadząca do ponownego przeprowadzania niektórych kontroli.

ο Słaba komunikacja między różnymi urzędnikami biorącymi udział w negocjacjach.

ο Fragmentaryczne wnioski o zmiany w formularzach umów o udzielenie dotacji lub opisie prac przed-stawiane przez służbę Komisji lub znaczne opóźnienia w przedstawianiu tego rodzaju wniosków.

ο Mało rygorystyczne terminy przedkładania zaktualizowanych opisów prac i formularzy umów o udzie-lenie dotacji ustalone przez Komisję lub brak ścisłych terminów.

ο Liniowy charakter niektórych etapów procesów (np. między utworzeniem panelu a oficjalnym otwar-ciem negocjacji z konsorcjum).

ο Różnice w strukturze wniosków i opisu prac niepotrzebnie wymagają dodatkowego nakładu czasu na przygotowanie wniosków przez konsorcja.

Uwaga: Informacje zostały zgromadzone podczas rozmów z kadrą kierowniczą w Komisji i po analizie dokumentacji 29 projektów.

ZAŁĄCZNIK III

63


ODPOWIEDZI KOMISJI

STRESZCZENIE

III.Komisja dostosowała przepisy dotyczące 7PR do praktyk bene-ficjentów w każdym przypadku, w którym było to możliwe, zgodnie z pozostałymi kryteriami kwalifikowalności, w szcze-gólności w przypadku średnich kosztów personelu. W więk-szości przypadków ogólne praktyki księgowe stosowane przez beneficjentów nie są jednak zgodne z pozostałymi kryteriami kwalif ikowalności określonymi przez prawodawcę. W tych warunkach dalsze dostosowanie 7PR nie jest możliwe.

Opierając się na doświadczeniach związanych z ustanowio-nymi kanałami sprawozdawczości dla zainteresowanych stron, Komisja ustaliła zaledwie k ilka przesłanek wskazujących na powszechnie występujące niespójności.

Od samego początku 7PR Komisja dok ładała starań, aby zapewnić dobrą koordynację działań różnych służb Komi-sj i real izujących program. W tym celu Komisja utworz yła z wyprzedzeniem szereg mechanizmów służących do identy-fikowania i rozwiązywania przypadków niespójnego podejścia różnych służb Komisji. Mechanizmy te obejmują serwis infor-macji o badaniach, grupy złożone z przedstawicieli różnych służb oraz komitet ds. rozliczania badań. Komitet ds. rozlicza-nia badań jest mechanizmem, który interweniuje w ostatecz-ności, gdy w ramach pozostałych mechanizmów nie uda się rozwiązać przypadku niespójnego podejścia. Fakt, że niewiele przypadków trafia do komitetu ds. rozliczania badań, dowo-dzi, iż pozostałe mechanizmy skutecznie rozwiązują większość przypadków niespójnego podejścia.

IV.Jeżeli chodzi o wydajność procesów, Komisja pragnie zauwa-żyć, że:

IV. a)Dzięk i istniejącym narzędziom informatycznym i obecnie przydzielonemu zespołowi pracowników możliwe było wyne-gocjowanie i podpisanie tysięcy dotacji oraz przeanalizowa-nie i dokonanie tysięcy płatności okresowych i płatności salda końcowego, a zarazem ujednolicenie i skrócenie czasu oczeki-wania na przyznanie dotacji. Na przykład w 2012 r. procesy te umożliwiły podpisanie 4324 dotacji z 19 963 beneficjentami. W związku z tym istniejące narzędzia informatycznie i obecnie przydzielone zasoby kadrowe są wydajne.

Ujednol icenie czasu oczek iwania na prz yznanie dotacj i w ramach poszczególnych służb Komisji realizujących 7PR oraz fakt, iż skrócono ten czas do poziomu zbliżonego do terminu określonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mającego zastosowanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń (270 dni), stanowi kolejny dowód na sku-teczność istniejących narzędzi informatycznych oraz obecnie przydzielonych zasobów kadrowych.

Ponadto należy zauważyć, że program szczegółowy „Współ-praca” składa się z różnych rodzajów działań (wspólne bada-nia w różnych dziedzinach, w przypadku których obowiązują np. różne wymogi dotyczące oceny etycznej i przeglądu bez-pieczeństwa, wspólne planowanie, wspólne inicjatywy techno-logiczne), które nie pozwalają na proste, bezrefleksyjne porów-nywanie przydzielonych zasobów kadrowych.

Komisja zgadza się jednak, że optymalny przydział zasobów kadrowych stanowi niezmiennie wyzwanie dla każdej admini-stracji, oraz informuje, że zwróci należytą uwagę na tę kwestię w kontekście nowego programu ramowego „Horyzont 2020”.

IV. b)Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w ramach poszczegól-nych służb Komisji realizujących 7PR został ujednolicony oraz skrócony do poziomu zbliżonego do terminu określonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mającego zastoso-wanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń (270 dni). W przypadku umów zawartych w 2012 r. czas ocze-kiwania na przyznanie dotacji wynosił 264 dni w DG CNECT i 279 dni w DG RTD.

IV. c)Strukturę kontroli 7PR opracowano w taki sposób, że opiera się ona przede wszystkim na kontrolach ex post . Liczbę kontroli ex ante świadomie zmniejszono w celu uproszczenia systemu i zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjen-tów. Dzięki temu można zwrócić należytą uwagę na zapew-nienie równowagi pomiędzy zaufaniem i kontrolą, skrócenie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji i czasu oczekiwania na wypłacenie dotacji, a wreszcie na zapewnienie atrakcyj-ności polityki. Komisja zgadza się jednak, że kontrole ex ante powinny skupiać się na beneficjentach stwarzających większe ryzyko. Jeżeli chodzi o kontrole ex post, strategia Komisji w tym zakresie już dzisiaj przewiduje również kontrole oparte na oce-nie ryzyka jako osobny filar strategii kontrolnej.

ODPOWIEDZI KOMISJI

64


V.Komisja zgadza się, że w przyszłości należy uprościć ramy prawne dotyczące wspólnych inicjatyw technologicznych. Krokiem w tym kierunku jest nowe rozporządzenie finansowe, wprowadzające możliwość (art. 209) ustanowienia „specjalnych organów realizujących partnerstwa publiczno-prywatne” (PPP), których zasady finansowe powinny zostać przyjęte zgodnie z „uproszczonym” modelowym rozporządzeniem finansowym dla organów realizujących PPP.

W sprawozdaniu z oceny okresowej mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka potwierdzono wartość dodaną tego mechanizmu. Warto również podkreślić, że dodatkowość f inansowania publicznego jest złożoną i wielowymiarową koncepcją, która wykracza poza samą dodatkowość projektu (tj. czy projekt zrealizowano by także w przypadku braku finan-sowania publicznego) i obejmuje także rozmiar, zakres, szyb-sze wdrożenie, partnera, wynik itd.

VI.Stanowisko Komisji wobec zaleceń Trybunału jest następujące:

VI. a)Zarówno Komisja, jak i Trybunał regularnie wskazują w swo-ich kontrolach, że zwykłe praktyki księgowe beneficjentów uwzględniają wydatki niespełniające kryteriów kwalifikowal-ności określonych przez organ ustawodawczy ( VAT, koszty promocji i marketingu, koszty finansowania dłużnego itp.). Komisja nie może zatem dopuścić praktyk księgowych przed-miotowych beneficjentów w takiej postaci. Komisja podjęła kroki w ramach 7PR, aby w miarę możliwości dopuszczać prak-tyki beneficjentów, oraz oceni możliwość rozszerzenia takiego podejścia, zwłaszcza w ramach programu „Horyzont 2020”.

VI. b)Jeżeli chodzi o narzędzia informatyczne, Komisja podkreśla, że poczyniono już ogromne postępy. Narzędzia elektroniczne 7PR ogólnie pozytywnie wypadają w porównaniu z narzędziami większości skontrolowanych krajowych agencji finansujących. Mimo to planowane są dalsze udoskonalenia w ramach pro-gramu „Horyzont 2020” (zob. pkt 52).

W odniesieniu do ryzyka nierównowagi w obciążeniu pracą personelu należy zauważyć, że program szczegółowy „Współ-praca” składa się z różnych rodzajów działań (wspólne badania w różnych dziedzinach, w przypadku których obowiązują na przykład różne wymogi dotyczące oceny etycznej i przeglądu bezpieczeństwa, wspólne planowanie, wspólne inicjatywy technologiczne), które nie pozwalają na proste porównania przydzielonych zasobów kadrowych.

Komisja zgadza się, że optymalny przydział zasobów kadro-wych stanowi niezmiennie wyzwanie dla każdej administracji, oraz informuje, że zwróci należytą uwagę na tę kwestię w kon-tekście nowego programu ramowego „Horyzont 2020”.

VI. c)Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w ramach poszcze-gólnych służb Komisji realizujących 7PR został ujednolicony oraz skrócony do poziomu zbliżonego do terminu określo-nego w nowym rozporządzeniu finansowym (zob. pkt IV b) powyżej) i mającego zastosowanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń (270 dni). W 2012 r. DG RTD potrzebowała średnio 279 dni, aby zawrzeć umowę o dotację, a DG NECT – 264 dni.

VI. d)Komisja przeprowadza już kontrole oparte na ocenie ryzyka, lecz przyznaje, że wymagają one dopracowania.

VI. e)Komisja zgadza się, że należy uprościć ramy prawne wspól-nych inicjatyw technologicznych. Krokiem w tym kierunku jest nowe rozporządzenie finansowe, wprowadzające możli-wość (art. 209) ustanowienia „specjalnych organów realizują-cych partnerstwa publiczno-prywatne” (PPP), których zasady finansowe powinny zostać przyjęte zgodnie z „uproszczonym” modelowym rozporządzeniem finansowym dla organów reali-zujących PPP.

Przy rozważaniu ram kontroli znaczenie ma nie tylko liczba pracowników, ale również znaczny budżet przydzielony tym organizacjom i zarządzany przez nie.

Jeżeli chodzi o mechanizm finansowania opartego na podziale ryzyka, Komisja stwierdza na podstawie dostępnych dowodów, że środki są już w zadowalającym stopniu kierowane do tych beneficjentów, którzy mają ograniczony dostęp do finansowa-nia. Komisja będzie jednak kontynuować monitorowanie tego aspektu.

65

ODPOWIEDZI KOMISJI


UWAGI

20.W modelu finansowania w 7PR przewiduje się dobrowolne zastosowanie s tawek zr ycza ł towanych w szczególnośc i w odniesieniu do kosztów pośrednich. Wielu beneficjentów zdecydowało się jednak nie korzystać z tego wariantu.

Opierając się na doświadczeniach związanych z 7PR, Komi-sja podziela zdanie Trybunału Obrachunkowego i proponuje daleko idące uproszczenie w ramach programu „Horyzont 2020”, zwłaszcza jedną stawkę zwrotu kosztów dla danego projektu i obowiązkową jedną stawkę zryczałtowaną do obli-czania kosztów pośrednich. Trybunał zaaprobował tę pro-pozycję w swojej opinii 6/2012 dotyczącej wniosku Komisji ustanawiającego zasady uczestnictwa i upowszechnienia dla programu „Horyzont 2020” – programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020). Ponadto nieod-łączną cechą programów ramowych Komisji jest ich złożoność, którą rzadko – jeśli w ogóle – spotyka się w przypadku krajo-wych programów finansowania i która wiąże się na przykład z tysiącami dotacji obejmujących różne rodzaje uczestników z szeregu państw.

21.Komisja w miarę możliwości uzgodniła przepisy dotyczące 7RP z ogólną praktyką przedsiębiorstw. Komisja musi jednak zapewnić spełnienie wszystkich kryteriów kwalifikowalności zawartych w zasadach uczestnictwa.

Zgodnie z ustaleniami Tr ybunału i Komisj i wynik ającymi z przeprowadzonych kontroli występują koszty poniesione przez beneficjenta, które nie są kwalifikowalne, mimo że opie-rają się na zasadach księgowych i zarządczych oraz praktykach stosowanych przez uczestnika. Przykładowo w ramach 7PR VAT nie jest kwalifikowalny. Większość zasad i praktyk księgo-wych i zarządczych stosowanych przez beneficjentów sektora publicznego obejmuje jednak VAT (ponieważ beneficjenci nie mogą odzyskać tego podatku). Zwykłe praktyki nie są zatem zgodne z kryteriami kwalifikowalności 7PR. Do innych przy-kładów kosztów niekwalifikowalnych uwzględnianych w zwy-kłych zasadach i praktykach księgowych i zarządczych należą koszty promocji i marketingu, koszty finansowania dłużnego itp.

22.Komisja podjęła wysiłk i , aby dopuścić praktyki beneficjen-tów w każdym przypadku, w którym jest to możliwe zgod-nie z pozosta łymi k r yter iami k wal i f ikowalności ok reś lo-nymi w ramach prawnych, np. w przypadku średnich kosztów personelu.

Jak wykazano jednak powyżej, praktyki stosowane przez bene-ficjentów często nie są zgodne z pozostałymi kryteriami kwa-lifikowalności określonymi w zasadach uczestnictwa. Dlatego też nie można ich dopuścić.

23.Mechanizm certyfikacji jest dowodem na to, że Komisja dąży do tego, aby w miarę możliwości uwzględniać praktyki księ-gowe stosowane przez beneficjentów 7PR.

Beneficjentów zainteresowanych tą możliwością poproszono o uwzględnienie w stosowanej metodyce nie tylko własnych praktyk księgowych, lecz także kryteriów kwalifikowalności określonych w zasadach uczestnictwa. Komisja zatwierdzała metodykę beneficjentów, jeżeli oba warunki były spełnione.

Komisja wprowadziła także znaczne uproszczenie, aby ułatwić stosowanie średnich kosztów personelu w ogólnych istnieją-cych ramach prawnych.

Komisja uwzględni jednak to rozczarowujące doświadczenie związane z certyfikacją ex ante metodyki wyliczania kosztów przy opracowywaniu zasad dla kolejnego okresu finansowania.

24.Komisja bardzo szybko odpowiedziała na rezolucję Parlamentu Europejskiego. Już dnia 23 czerwca 2009 r. Komisja przyjęła tymczasowe kryteria dopuszczania średnich kosztów perso-nelu C(2009) 4705.

Po przyjęciu tych tymczasowych kryteriów konieczne było zastosowanie ostrożnego podejścia , obejmującego etap pilotażowy poprzedzający wszelkie dalsze decydujące kroki, ze względu na ryzyko wystąpienia poważnych rozbieżności między średnimi kosztami a kosztami rzeczywistymi. Komisja musiała wówczas przeznaczyć pewną część okresu wdrażania decyzji z 2009 r. na zgromadzenie danych na temat jej wpływu, zwłaszcza informacji zwrotnych od zainteresowanych stron.

ODPOWIEDZI KOMISJI

66


Na tej podstawie, po zgromadzeniu pozostałych elementów, Komisja rozpoczęła modyfikację k ryter iów, uwzględniając w największym możliwym stopniu doświadczenia zgroma-dzone podczas etapu pilotażowego. W rezultacie k ryter ia dopuszczania średnich kosztów personelu zostały uproszczone w 2011 r. (decyzja Komisji z dnia 24 stycznia 2011 r., C(2011) 174 final).

W świetle powyższych informacji odniesienie Trybunału do 21 miesięcy i sugestia, jakoby proces podejmowania decy-zji był długotrwały, wprowadzają w błąd. Co więcej, nowe podejś cie wynikające z decyzji Komisji z 2011 r. ma zastosowa-nie z mocą wsteczną do wszystkich projektów realizowanych w ramach 7PR.

25.Kr yter ia kwalif ikowalności są jasno określone w zasadach uczestnictwa przyjętych przez organ ustawodawczy i zada-niem Komisji jest zapewnienie ich pełnego przestrzegania.

26.Odpowiedzi RES są opatrzone klauzulą wyłączenia odpowie-dzialności prawnej, ponieważ są oparte wyłącznie na infor-macjach dostarczonych przez beneficjenta, które mogą być częściowe lub niekompletne. W rezultacie serwis może nie dysponować wsz ystk imi elementami koniecznymi do peł-nego zrozumienia sprawy. Istnieją zatem uzasadnione powody zastosowania klauzuli wyłączenia odpowiedzialności prawnej.

29.Zgodnie z art. 31 zasad uczestnictwa, aby koszty poniesione w celu realizacji działania pośredniego mogły zostać uznać za kwalifikowalne, „muszą zostać rzeczywiście poniesione”. W związku z tym, w odniesieniu do 7PR, beneficjenci są zobo-wiązani potwierdzić poniesione koszty. W Przewodniku po zagadnieniach finansowych Komisja zaleca – w odpowiedzi na pytania beneficjentów dotyczące tej kwestii – stosowanie arkuszy czasu jako odpowiednich dowodów potwierdzających poniesione koszty personelu. Zgodnie z treścią Przewodnika: „czas pracy podlegający zgłoszeniu należy rejestrować w okre-sie realizacji projektu za pomocą arkuszy czasu, odpowied-nio popartych dowodami potwierdzającymi ich prawdziwość i wiarygodność”. W dalszej części Przewodnika zawarto jed-nak również następujące stwierdzenie: „w przypadku braku arkuszy czasu beneficjent musi potwierdzić koszty, o których zwrot wnioskuje, za pomocą wiarygodnych środków (dowo-dów alternatywnych) dających równoważny poziom pewności w celu oceny przez audytora”.

Komisja dopuszcza zatem praktykę stosowaną przez benefi-cjenta przy ocenie kwalifikowalności kosztów, jeżeli praktyka taka jest zgodna z powyższymi kryteriami. Przykłady dopusz-czalnych praktyk są następujące: przydział czasu na podstawie arkuszy czasu, a więc rzeczywistych godzin, koszty przydzie-lone na podstawie procentowej oraz, w przypadku gdy badacz pracuje wyłącznie prz y jednym projekcie, całkowity koszt zatrudnienia danego badacza, pod warunkiem że koszty, któ-rych dotyczy wniosek o zwrot, są odpowiednio potwierdzone pod względem ich rzeczywistego charakteru i wiarygodności.

Ramka 2Oba podejścia są dopuszczalne w ramach 7PR, dopóki istnieją odpowiednie dowody potwierdzające rzeczywistość czasu zgłoszonego w odniesieniu do projektu.

34.Komisja uważa, że serwis informacji o badaniach jest jedną jednostką koordynującą.

Wspólna odpowiedź na pkt 35.–39.Od samego początku 7PR Komisja dok ładała starań, aby zapewnić dobrą koordynację działań różnych służb Komisji realizujących program.

W tym celu Komis ja utworz yła z wyprzedzeniem szereg mechanizmów służących do identyfikowania i rozwiązywania przypadków niespójnego podejścia różnych służb Komisji . Mechanizmy te obejmują serwis informacji o badaniach, grupy złożone z przedstawicieli różnych służb oraz komitet ds. rozli-czania badań.

67

ODPOWIEDZI KOMISJI


Komisja ma wyraźne wskazania, że brak spójności jest sprawą o ograniczonym znaczeniu. Wynikają one w szczególności z doświadczeń Komisji związanych z działaniem serwisu infor-macji o badaniach od początku 7PR, jak również z doświad-czeń z komitetem ds. rozliczania badań. Komitet ds. rozlicza-nia badań zwrócił się do krajowych punktów kontaktowych o wsparcie w identyfikacji rozbieżnych praktyk w realizacji projektów w ramach 7PR. Ponadto, aby umożliwić zaintere-sowanym stronom udział w identyfikacji rozbieżnych praktyk, uczestnikom 7PR dano możliwość bezpośredniego kontaktu z komitetem poprzez serwis informacji o badaniach dostępny na stronie internetowej poświęconej badaniom europejskim. Żadna z zainteresowanych stron nie skorzystała jednak z tych kanałów, co może wskazywać na ograniczone znaczenie przy-padków rozbieżnych praktyk. Kilka niespójności zgłoszono jed-nak za pomocą innych środków.

Komitet ds. rozliczania badań jest zatem jednym z szeregu mechanizmów i w rzeczywistości jest mechanizmem, z któ-rego korzysta się w ostateczności. Oznacza to, że podejmuje on działania tylko wówczas, gdy istniejące mechanizmy koor-dynacji nie są w stanie roz wiązać prz ypadku niespójnego podejścia.

Fakt, że niewiele przypadków trafia do komitetu ds. rozliczania badań, dowodzi, iż pozostałe mechanizmy skutecznie rozwią-zują większość przypadków niespójnego podejścia na długo przed przekazaniem ich komitetowi ds. rozliczania badań.

Komisja pragnie wreszcie podkreśl ić, że różne podejście postrzegane przez beneficjenta jako nieuzasadnione jest czę-sto wynikiem różnych okoliczności konkretnej sprawy, które doprowadziły do różnic w podejściu.

Komisja dokonała przeglądu dziewięciu przypadków różnią-cych się praktyk (ramka 3). Komisja zgadza się z niektórymi z nich. Komisja uważa, że w pozostałych przypadkach różnice wynikają z zamierzonych wariantów przewidzianych dla bene-ficjentów lub usług w przepisach lub właściwości poszczegól-nych projektów.

Ramka 3 – Przepisy1. Stosowanie stawek zryczałtowanych do pokrywania kosz-tów pobytu związanych z podróżą:Programy prac jednej DG nie oferowały tego wariantu, ponie-waż efekt upraszczający uznano za bardzo mały.

2. Przesłuchania podczas oceny dużych projektów:Zgodnie z przepisami dotyczącymi składania wniosków prze-słuchania można stosować w każdym przypadku, w którym służby Komisji uznają, że są one konieczne do „jeszcze dokład-niejszego objaśnienia wniosków”. Służby Komisji uznają prowa-dzenie przesłuchań za konieczne w szczególności w przypadku projektów duż ych i z łożonych pod względem par tnerów, budżetu i zawartości. Decyzja w sprawie przeprowadzenia przesłuchania należy jednak do przedmiotowych służb Komisji i zależy od oceny przez te służby specyfiki danego wniosku.

3. Wymóg zawarcia i przedstawienia umowy konsorcjum:(i) Obowiązek zawarcia umowy konsorcjum: zgodnie z art. 24 za-sad uczestnictwa umowa konsorcjum jest obowiązkowa, chyba że przewidziano inaczej w zaproszeniu do składania wniosków. Uznaje się, że chociaż formalnie zasady zastosowano prawidłowo, nie ist-nieją żadne obiektywne pisemne kryteria regulujące kwestię tego, kiedy umowa konsorcjum nie jest obowiązkowa. Z praktyki wynika, że umowa konsorcjum jest obowiązkowa w większości przypad-ków, z wyjątkiem działań koordynacyjnych i wspierających oraz FET — inicjatyw otwartych, w przypadku których zadecydowanie zaleca się zawarcie takiej umowy.

(ii) Etap, na którym należy zawrzeć umowę konsorcjum, oraz sposób poinformowania Komisji: zgodnie z art. 1.4 podstawowe-go wzoru umowy o udzielenie dotacji „uznaje się, że beneficjenci zawarli umowę konsorcjum w odniesieniu do wewnętrznej or-ganizacji konsorcjum”. Dokładniej mówiąc, podpisując umowę o udzielenie dotacji, beneficjenci poświadczają w sposób dorozu-miany, iż zawarli umowę konsorcjum przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji. Ponieważ jest to umowa prywatna pomiędzy beneficjentami, której Komisja nie jest stroną, nie dokonuje ona przeglądu ani nie komentuje umowy konsorcjum; Komisja nie sprawdza również, czy umowę konsorcjum rzeczywiście zawarto, ani kiedy miało to miejsce, a także nie wymaga (z wyjątkiem bardzo szczególnych przypadków, np. działań MŚP) przedłożenia umowy konsorcjum ani żadnego innego dowodu na jej potwierdzenie.

ODPOWIEDZI KOMISJI

68


4. Traktowanie nieprzewidzianego podwykonawstwa:Zgodnie z art. II.7 modelu umowy na udzielenie dotacji zmiana jest konieczna w każdym przypadku, z wyjątk iem sytuacji , w której podwykonawstwo dotyczy drobnych prac. Zgodnie z Przewodnik iem po zagadnieniach f inansowych „k r yter ia odnoszące się do określenia, czy dane zamówienie wiąże się z drobnymi pracami, są natury jakościowej, a nie ilościowej”. Służby odpowiedzialne za badania naukowe stosują obowiązu-jące przepisy. Ponieważ jednak kwalifikacja podwykonawstwa jest uzależniona od właściwości danego projektu, decyzja o tym, co stanowi „drobne prace”, zostanie podjęta oddzielnie dla każdego przypadku.

W odniesieniu do badań naukowych nie stosuje się żadnego progu. Jeżeli szacowane koszty podwykonawstwa zwiększają się znacznie, co wpływa na charakter zadań objętych podwy-konawstwem, zmiana jest wymagana.

5. Określenie budżetu na zarządzanie:Kwestię tę roz wiązano w ostatniej wersj i Przewodnika po zagadnieniach f inansowych ze stycznia 2012 r. (ar t . I I . 16: Wyjaśnienia dotyczące działań, które mogą być obciążane kosztami z kategorii „inne koszty”, w tym „Koszty zarządzania”), w której przedstawiono więcej wyjaśnień dotyczących warun-ków kwalifikowalności różnych działań (badań naukowych lub zarządzania). Służby Komisji zidentyfikowały zatem tę kwestię z wyprzedzeniem i rozwiązały ją w całości.

6. Procedura stosowana w przypadku zmiany nazwy praw-nej beneficjenta:Zgodnie z „Przewodnikiem po zmianach w umowach o udzie-lenie dotacji zawieranych w ramach 7PR” prosta zmiana nazwy prawnej nie wymaga zmiany w umowie i dokonuje się jej za pomocą pisma informacyjnego. Niemniej „w pewnych przy-padkach coś, co może wydawać się „zmianą nazwy ”, może w rzeczywistości odnosić się do różnych sytuacji i niektóre z nich mogą wymagać zmiany w umowie (np. zmiana osoby prawnej)”. W takich przypadkach Komisja wymaga, aby doko-nano zmiany w umowie o udzielenie dotacji.

7. Częstotliwość sprawozdawczości:Prz yjmuje się, że służby stosują różne praktyk i dotyczące standardowej długości okresów sprawozdawczych. Różnice można uzasadnić różną oceną r yz yk a projektów badaw-czych, ich długością lub wielkością. Obecnie trwają prace nad wspólnym podstawowym rozwiązaniem dotyczącym okresów sprawozdawczych.

8. Wykorzystanie przeglądu naukowego do monitorowania projektów:Akceptuje się rozbieżności, o których wspomina Trybunał. Komisja zapewni ujednolicenie tej kwestii, uwzględniając spe-cyfikę różnych projektów i programów.

9. Możliwość dokonania wielu płatności w jednym okresie:Wprowadzenie „pojedynczego prz ycisku z łożenia”, któr y zacznie funkcjonować w drugim kwartale 2013 r., doprowa-dzi do zniknięcia różnic zidentyfikowanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy; częściowe płatności dokonywane w wyjątkowych okolicznościach wciąż będą jednak możliwe i ich wykorzystania przez którąś ze służb nie należy postrzegać jako różnego stosowania przepisów.

41.We wniosku Komisji w sprawie zasad uczestnictwa w progra-mie „Horyzont 2020” przewiduje się jako zasadę ogólną stoso-wanie jednolitego zbioru przepisów w odniesieniu do wszyst-kich elementów programu „Horyzont 2020”, w tym wspólnych inicjatyw technologicznych. Artykuł 1 stanowi, że odstępstwa są możliwe jedynie wówczas, gdy przewiduje je ustawa pod-stawowa lub, z zastrzeżeniem zgody Komisji , jeżeli są one konieczne ze względu na szczególne potrzeby operacyjne.

42.W odniesieniu do przyszłego programu ramowego przepisy programu „Horyzont 2020” mają obecnie w całości zastosowa-nie do programu ramowego na rzecz konkurencyjności i inno-wacyjności. Ponadto Komisja, w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów w odniesieniu do funduszy strukturalnych, który obecnie jest przedmiotem dyskusji z Parlamentem Europejskim i Radą, utorowała drogę w kierunku ujednolicenia przepisów mających zastosowanie do europejsk ich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z przepisami mającymi zastosowanie do polityk i Unii dla podobnego rodzaju działań i beneficjentów. We wnioskach dotyczących programu „Horyzont 2020” i funduszy struktural-nych Komisja dąży zatem do osiągnięcia synergii pomiędzy różnymi źródłami finansowania w UE. Ponadto proponowane przepisy finansowania w odniesieniu do badań i innowacji oraz funduszy strukturalnych są w znacznie większym stop-niu ujednolicone z przepisami rozporządzenia finansowego, co zniweluje szereg różnic. Na przykład nie będzie już różnic w traktowaniu VAT.

69

ODPOWIEDZI KOMISJI


43.Jednym z k luczowych elementów wniosku Komisji w spra-wie polityki spójności w latach 2014–2020 jest wprowadze-nie wspólnych ram strategicznych mających zastosowanie do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFRR, EFS, Funduszu Spójności , EFFROW, EFMR), które „powinny wskazywać wyraźny kierunek strategiczny dla procesu progra-mowania oraz ułatwiać sektorową i terytorialną koordynację interwencji Unii z funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz z innych właściwych polityk i instrumen-tów Unii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospo-darczego sprzyjającego włączeniu społecznemu” (art. 10 roz-porządzenia w sprawie wspólnych przepisów). Załącznik I do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, który jest wiążący zarówno dla państw członkowskich, jak i dla Komisji, zawiera także jedną specjalną sekcję wymagającą koordyna-cji pomiędzy funduszami objętymi zakresem wspólnych ram strategicznych a pozostałymi politykami i instrumentami UE, w szczególności z programem „Horyzont 2020” i innymi cen-tralnie zarządzanymi unijnymi programami w dziedzinie badań i innowacji (4.3). Wspólne ramy strategiczne powinny zatem przyczynić się do poszukiwania synergii pomiędzy źródłami finansowania w UE wspierającymi badania i innowacje.

Na tej podstawie Komisja utworzyła niedawno międzyresor-tową grupę roboczą ds. synergii pomiędzy źródłami finan-sowania w UE wspierającymi badania i innowacje. Ponadto dyrektorzy generalni DG REGIO, DG RTD i JRC podpisują pro-tokół ustaleń.

W odniesieniu do programu „Horyzont 2020” podejmowane są działania na rzecz dalszego uproszczenia przepisów dotyczą-cych zwrotu kosztów. Komisja zamierza opracować wytyczne dla decydentów unijnych/krajowych/regionalnych i instytucji zarządzających w celu dopilnowania, aby możliwości syner-gii oferowane za pomocą nowych przepisów przełożyły się na opracowanie programów operacyjnych i programów prac w ramach programu „Horyzont 2020”.

44.Jednym z kluczowych priorytetów zidentyfikowanych w komu-nikacie EPB jest optymalna współpraca i konkurencja transna-rodowa. Aby wspólnie odpowiedzieć na poważne wyzwania, należy wykorzystywać synergię pomiędzy programami euro-pejskimi i krajowymi oraz strategicznie ujednolicić różne źró-dła krajowych i pozostałych środków finansowych na szczeblu UE. Komisja przyznaje, że nie jest to zadanie łatwe, lecz jest ono istotnym elementem skutecznej Europejskiej Przestrzeni Badawczej.

47.Wydłużenie okresów sprawozdawczych było pierwszym i naj-ważniejszym środkiem upraszczającym opracowanym w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów. W tym kontekście tabela 2 pokazuje, że wydłużenie okresów sprawozdawczych jest zadowalającym dowodem na postępy w realizacji programu uproszczeń Komisji.

Wspólna odpowiedź na pkt 48.–52.Narzędzia informatyczne s łużące do zarządzania progra-mami ramowymi znacznie się rozwinęły i uległy poprawie od czas kontroli 5PR przeprowadzonej przez Trybunał w 2004 r. Narzędzia elektroniczne 7PR ogólnie pozytywnie wypadają w porównaniu z narzędziami większości skontrolowanych krajowych agencji finansujących (zob. pkt 52). Mimo to plano-wane są dalsze udoskonalenia w ramach programu „Horyzont 2020”.

W odniesieniu do kwestii zróżnicowania narzędzi informatycz-nych wykorzystywanych przez Komisję w dziedzinie badań naukowych Komisja rozpoczęła od harmonizacji w obsza-rze, który miał największy wpływ na jakość usług świadczo-nych beneficjentom, a zarazem był w najmniejszym stopniu zautomatyzowany.

Jeżeli chodzi o narzędzia po stronie administracyjnej, należy podkreślić, że w 7PR poczyniono znaczne postępy w porów-naniu z poprzednimi PR. Pełna integracja modułów jeszcze jednak nie nastąpiła.

Przewiduje się, że nastąpi to w ramach programu „Horyzont 2020”. Komisja prowadzi obecnie prace nad wspólnym narzę-dziem informatycznym po stronie administracyjnej (SYGMA) oraz wspólnym elektronicznym narzędziem zarządzania obiegiem zadań (COMPASS). Scenariusz ten będzie sygnałem zakończenia rozdrobnienia, o którym mówi Trybunał, a zatem zacznie funkcjonować zintegrowanym system informatyczny.

Komisja uważa, że zasoby są wykorz ystywane w sposób ekonomiczny.

ODPOWIEDZI KOMISJI

70


W tym względzie Komisja utworzyła strukturę zarządzania i procedury działania w celu zarządzania dostępnymi narzę-dziami informatycznymi i dostosowania ich do potrzeb i ocze-k iwań w zakresie zarządzania, prz y jednoczesnym pełnym uwzględnieniu kwestii racjonalności pod względem kosztów.

Prace nad tymi narzędziami podlegają nieustannej kontroli i monitorowaniu. Na każdym etapie procesu przy podejmowa-niu decyzji uwzględniano wszystkie możliwe warianty zgodne z dostępną technologią i zasobami, konieczność świadczenia usług na rzecz beneficjentów w sposób ciągły i wydajny oraz konieczność czerpania korzyści z już podjętych działań.

W systemie po stronie użytkownika służącym do sk ładania formularzy C wszystkie informacje dotyczące dotacji i benefi-cjentów są automatycznie wypełniane istniejącymi danymi, co pozwoliło na znaczne poprawienie jakości danych zawartych w tych formularzach. Innym przykładem jest synchronizacja pomiędzy narzędziem do negocjacji (NEF) a narzędziem do tworzenia umów o udzielenie dotacji (CPM/PHOENIX).

Jeżel i chodzi o sprawozdawczość, i s tn ie je baza danych (CORDA) umożliwiająca automatyczne tworzenie sprawozdań, które zawierają informacje pochodzące z różnych systemów informatycznych (np. dotyczące czasu oczekiwania na przyzna-nie dotacji).

W ramach 7PR istnieją także przykłady podobne do przykła-dów podanych przez Trybunał w pkt 52. W ramach narzędzia do negocjacji NEF systemy po stronie administracyjnej i po stronie użytkownika są systematycznie integrowane, dzięki czemu beneficjent i Komisja korzystają z tych samych danych. Dotyczy to również systemów po stronie administracyjnej i po stronie użytkownika w odniesieniu do formularzy C. Ponadto w prz ypadku narzędzia sprawozdawczego dotyczącego sprawozdań naukowych (SESAM) Komisja korzysta również z zewnętrznych baz danych zawierających wykazy czasopism w celu poprawy jakości danych.

Wspólna odpowiedź na pkt 54.–55.Obliczenia podziału obciążenia pracą wykorzystane przez Try-bunał w tabeli 3 nie odzwierciedlają wszystkich działań rzeczy-wiście podejmowanych przez pracowników i nie umożliwiają sprawiedliwego porównania różnych dyrekcji generalnych i agencji zajmujących się badaniami naukowymi.

Należy ponadto zauważyć, że program szczegółowy „Współ-praca” składa się z różnych rodzajów działań (wspólne bada-nia w różnych dziedzinach, w przypadku których obowiązują np. różne wymogi dotyczące oceny etycznej i przeglądu bez-pieczeństwa; wspólne planowanie; wspólne inicjatywy tech-nologiczne). Dodatkowo wielu pracowników ma obowiązki wykraczające poza zarządzanie projektami w ramach 7PR, na przyk ład realizacja polityk i , czego nie odzwierciedlono w tabeli 3.


57.Czas oczekiwania na przyznanie dotacji będzie zawsze zróż-nicowany w zależności od projektu. Jest on uzależniony od jakości wniosku, konieczności negocjacji, reaktywności kon-sorcjum, doświadczenia koordynatora itp.

58.Komisja z zadowoleniem przyjmuje uwagę Trybunału doty-czącą istnienia wyraźnej tendencji do skracania czasu oczeki-wania na przyznanie dotacji. Jest to dowód na dążenie Komisji do osiągnięcia rozsądnego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji i konsekwencja uważnego monitorowania tego zagad-nienia przez Komisję. W 2012 r. czas oczekiwania na przyzna-nie dotacji wynosił 264 dni w DG CNECT i 276 dni w DG RTD. Analiza Trybunału jest oparta na wartościach liczbowych doty-czących całego okresu 7PR; obecnie sytuacja wygląda inaczej. Wynik ten jest zgodny z terminem 9 miesięcy określonym w nowym rozporządzeniu finansowym dla tego procesu, który ma zastosowanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń.

Do kwestii skrócenia czasu oczekiwania na przyznanie dotacji należy podchodzić ostrożnie, ponieważ wiąże się z nią pewne ryzyko. W tym kontekście Komisja pragnie odnieść się do nie-dawnej uwagi na ten temat przedstawionej przez Ligę Euro-pejskich Uniwersytetów Badawczych (LERU). Organ ten twier-dzi mianowicie, że „[...] bardzo ograniczony czas oczekiwania na przyznanie dotacji doprowadzi to zbyt krótkiego czasu na negocjowanie umowy o udzielenie dotacji”. Ponadto „w szcze-gólności w przypadku takich instytucji, jak m.in. członkowie Ligi Europejskich Uniwersytetów Badawczych, które prawdo-podobnie będą zarządzać dużą liczbą projektów w ramach programu »Hor yzont 2020«, tak ie r ygor ystyczne terminy byłyby bardzo dużym obciążeniem i mogłyby doprowadzić do bardzo niekorzystnych umów o udzielenie dotacji”.

W związku z tym konieczne jest znalezienie równowagi między szybkim przyznawaniem dotacji a jakością.

71

ODPOWIEDZI KOMISJI


59.Komisja zgadza się, że ze względów podanych przez Trybunał trudno jest dostosować czas oczekiwania na przyznanie dota-cji do czasu stosowanego przez krajowe agencje finansujące.

Wspólna odpowiedź na pkt 60.–64.Komisja jest zdania, że w 2012 r. przypisanie do określonej dyrekcji generalnej nie jest już odpowiednim cz ynnik iem mającym wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji.

Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w ramach poszczegól-nych służb Komisji realizujących 7PR został ujednolicony oraz skrócony do poziomu zbliżonego do terminu określonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mającego zastosowa-nie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń.

Komisja od dłuższego czasu zna główne przyczyny długiego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji na poziomie indywi-dualnych projektów. Przyczyny te zostały odpowiednio prze-analizowane przez służby, co doprowadziło do realizacji wyraź-nie określonych i ukierunkowanych działań uproszczających oraz innych działań, których wspólnym celem jest skrócenie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji.

Chociaż zakres obowiązków dyrekcji operacyjnych DG ds. Badań Naukowych i Innowacji pozostaje zasadniczo taki sam w okresie wspomnianym powyżej, lepsze wytyczne, wymiana najlepsz ych praktyk i ściślejsze monitorowanie odgrywają kluczową rolę w skracaniu czasu oczekiwania na przyznanie dotacji.

66.Komisja zauważa, że średni odsetek płatności dokonanych w terminie znacznie zwiększył się w ciągu ostatnich kilku lat.

Różnica w czasie realizacji płatności brutto wynika z różnic w czasie zawieszenia płatności i reakcji beneficjentów.

Istotnie, nadal można wprowadzić udoskonalenia mające na celu skrócenie czasu zawieszenia płatności do bardziej akcep-towalnych poziomów poprzez przekaz ywanie właściwych informacji zwrotnych beneficjentom i wdrożenie zharmonizo-wanego podejścia. Oczekuje się, że wdrożenie narzędzia infor-matycznego COREFLOW (elektroniczne zarządzanie obiegiem zadań w DG RTD) poprawi sytuację.

71.Komisja sprawdza ewentualne konflikty interesów wyłącznie w odniesieniu do tych ekspertów, którzy zostali wybrani.

72.Rejestracja jest istotnie dobrowolna, niemniej wymagane jest wypełnienie wszystkich obowiązkowych pól, jeżeli dana osoba ma być wzięta pod uwagę przy wyborze eksperta. W związku z wprowadzeniem zmienionego inter fejsu eksperta, o któ-rym mowa w pkt 75 (Zarządzanie ewidencją ekspertów na por‑talu dla uczestników) , poproszono ekspertów o aktualizację i potwierdzenie wprowadzonych danych.

Dyrekcja generalna/Rok 2010 2011 2012

RTD 372 346 279

CNECT 283 252 264

Skrócenie tego czasu uzyskano dzięki lepszym wytycznym, wymianie najlepszych praktyk i ściślejszemu monitorowaniu.

Jak wskazano w tabeli powyżej, przypisanie do tych konkret-nych dyrekcji generalnych w 2012 r. przestało mieć znaczenie. W praktyce różnica w czasie oczekiwania na przyznanie dotacji pomiędzy DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii i DG RTD w 2012 r. wynosi mniej niż 5%.

Uwaga dotycząca ujednolicania i skracania czasu oczekiwa-nia na udzielenie dotacji jest również prawdziwa, jeżeli wziąć pod uwagę na przykład dyrekcje tematyczne RTD realizujące w ramach 7PR program szczegółowy „Współpraca”. W odnie-sieniu do umów o udzielenie dotacji podpisanych w 2012 r. różnica w czasie oczekiwania na przyznanie dotacji pomiędzy tymi dyrekcjami wynosiła jedynie 43 dni (145 dni w 2010 r.).

Harmonizacja procesów biznesowych i informatycznych oraz termin 270 dni określony obecnie w rozporządzeniu finanso-wym będą głównymi czynnikami wpływającymi na dalsze skra-canie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji do końca 7PR i w ramach programu „Horyzont 2020”.

ODPOWIEDZI KOMISJI

72


73.Komisja sądzi, że baza danych EMI spełnia zadania, do których została utworzona, mianowicie zapewnia pulę potencjalnych kandydatów na potrzeby szybkiego zatrudnienia.

73. a)W zasadach oceny przewiduje się wykluczenie z bazy danych ekspertów w przypadku naruszenia kodeksu postępowania lub innego poważnego naruszenia etyki zawodowej, które można zakwalifikować jako poważne uchybienie zawodowe, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego.

Należy starannie rozważyć skuteczność systematycznego reje-strowania innych kwestii związanych z wydajnością, zwłaszcza w świetle konieczności przestrzegania stosownych przepisów dotyczących danych osobowych, w tym prawa danej osoby do zakwestionowania wszelkich zarejestrowanych danych.

73. b)Zgodnie z wymogami systemu EMPP podanie informacji na temat historii zatrudnienia jest istotnie konieczne.

74. a)Systemy tego rodzaju są istotnie użyteczne i stosowano je na niektórych etapach 7PR. Bazy odnośników byłyby jednak w dużej mierze nieprzydatne przy ustalaniu kluczowych eks-pertów z sektora przemysłu oraz innych innowacyjnych pod-miotów i właśnie z tym wiążą się największe wyzwania.

74. b)Prz y wyborze eksper tów specjal iśc i ds. projektów mogą uwzględniać i rzeczywiście uwzględniają swoje doświadcze-nie związane z uczestnikami trwających projektów. Komisja jest jednak zdeterminowana, aby maksymalnie wykorz y-stać wszystkie możliwości przy zatrudnieniu ekspertów oraz uniknąć jakiejkolwiek tendencji do tworzenia „zamkniętych klubów”.

78.Strukturę kontroli 7PR opracowano w taki sposób, że opiera się ona przede wszystkim na kontrolach ex post. Był to świadomy wybór oparty na uzasadnionych obawach. Liczbę kontroli ex ante zmniejszono w celu uproszczenia systemu i zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów. Dzięki temu można zwrócić należytą uwagę na zapewnienie równowagi pomiędzy zaufaniem i kontrolą, skrócenie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji i czasu oczekiwania na wypłacenie dota-cji, a wreszcie na zapewnienie atrakcyjności polityki.

W tym kontekście logiczne jest, że większość istotnych błędów jest wykrywana za pomocą kontroli ex post.

80.Struktura systemu kontroli stosowanego przez Komisję jest logiczną konsekwencją ram rozl iczalności wymagających przeprowadzenia kontroli reprezentatywnej próby w celu oszacowania najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu, w związku z czym nie można jej porównywać z systemami kontroli stosowanymi w krajowych agencjach finansujących.

Stosując próg istotności na poziomie 2%, wykorzystywany przez Trybunał Obrachunkowy, Komisja musi przede wszyst-k im ustalić, cz y poziom błędu przekracza próg istotności . Dlatego też w ramach strategii kontroli każdej dyrekcji gene-ralnej Komisja musi określić poziom błędu realizacji polityki. Wewnętrzne ramy kontrol i stanowią połączenie kontrol i ex ante i ex post . Istotna część strategii ex post Komisji jest poświęcona kontrolowaniu reprezentatywnej próby projektu w celu ustalenia poziomu błędu Komisji w obszarze polityki.

Wyniki kontroli są kluczowe dla poświadczenia wiarygodności, które dyrektorzy generalni powinni podpisać w swoich spra-wozdaniach rocznych z działalności, a w związku z tym rów-nież dla ram rozliczalności Komisji. Żadna agencja finansująca państwa członkowskiego nie jest objęta podobnymi ramami rozliczalności, w szczególności jeśli chodzi o wskaźnik legalno-ści i prawidłowości na poziomie 2%. Należy zachować ostroż-ność przy porównaniach z państwami członkowskimi.

W strategii Komisji w zakresie kontroli ex post przewiduje się już jednak kontrole oparte na ocenie ryzyka jako osobny filar strategii kontrolnej.

73

ODPOWIEDZI KOMISJI


81.W DG RTD i DG CNECT ilościowe i jakościowe wyniki kontroli są powiązane z systemem zarządzania projektem. Dzięki temu specjaliści ds. projektu i finansiści mają dostęp do wyników kontroli.

W ramach zaleceń jakościowych pracownicy mogą sprawdzić znaczenie wyników kontroli, ich charakter, zalecenia dotyczące udoskonaleń systemu czy też fakt rozpoczęcia procedury eks-trapolacji. Informacje ilościowe zapewniają dostęp do szcze-gółowego zestawienia kosztów w odniesieniu do uczestnika projektu objętego kontrolą oraz odpowiadających mu pozio-mów błędu.

Komisja zgadza się jednak, że można podjąć dodatkowe dzia-łania w celu zróżnicowania intensywności i ukierunkowania kontroli ex ante , oraz informuje, że podejmie próbę wprowa-dzenia tego rozwiązania w przyszłości.

83.Strategie kontrolne stosowane w ramach wspólnych inicjatyw technologicznych zostały ujednolicone ze strategią kontrolną Komisji.

Ponadto w przypadku trójstronnych wspólnych inicjatyw tech-nologicznych kontrole ex post przeprowadzają instytucje audy-towe państw członkowskich, na których opierają się wspólne inicjatywy technologiczne.

87.Celem RSFF jest wsparcie doskonałych projektów badawczych; nie istnieją żadne kryteria dotyczące obywatelstwa ani kryteria geograficzne.

W ramach RSFF dąży się w szczególności do wspierania pry-watnych inwestycji w badania naukowe, rozwój, demonstra-cję i innowacje w zależności od zapotrzebowania. RSFF jest otwarty dla szerokiego zakresu beneficjentów i ze względu na celowo zastosowane w nim podejście „kto pierwszy, ten lepszy” mechanizm ten nie jest przeznaczony dla określonego sektora ani państwa. Pragmatyczność tego podejścia potwier-dziła niezależna grupa ekspertów, która w 2010 r. przeprowa-dziła pierwszą ocenę okresową RSFF.

Pomimo tego zarówno Komisja, jak i EBI podjęły znaczne wysiłk i w trakcie wdrażania RSFF, aby uzyskać maksymalne zróżnicowanie geograficzne i sektorowe zgodnie z prioryte-tami tematycznymi 7PR.

Jeżeli chodzi o osiągnięty efekt dźwigni (6.6) i efekt mnożni-kowy (28), RSFF znacznie przerósł początkowe oczekiwania (odpowiednio 5 i 15).

Pewna koncentracja udzielania pożyczek w ramach RSFF na niektórych państwach odzwierciedla stosunkowo duże inwe-stycje przedsiębiorstw prywatnych w badania, rozwój i inno-wacje w tych państwach. Poziom koncentracji zasadniczo pokrywa się z odsetkiem prywatnych inwestycji w badania, rozwój i innowacje w tych państwach w porównaniu z całą UE.

90.Wyboru statusu prawnego dokonano, biorąc pod uwagę wymóg przemysłu, aby UE była członkiem każdego wspólnego przedsiębiorstwa wspólnych inicjatyw technologicznych. Z uwagi na ówczesne ramy prawne, które regulowały dopusz-czalny zakres działań Komisji, optymalnym wyborem był status organu zgodnie z art. 185 rozporządzenia finansowego.

Prawdą jest, że Komisja, zgodnie z wymogami rozporządze-nia, nalegała na bardzo wysok ie poziomy zabezpieczenia finansowego przy ustanawianiu tych organów; były to jednak nowe struktury, stosunkowo niezależne, ale wydatkujące duże kwoty środków publicznych. W celu uproszczenia i udoskona-lenia zarządzania wspólnymi inicjatywami technologicznymi/wspólnymi przedsiębiorstwami Komisja zamierza wprowadzić przepisy finansowe odnoszące się do PPP, obejmujące możliwe ustanowienie wspólnych służb/funkcji dla wspólnych inicjatyw technologicznych/wspólnych przedsiębiorstw i powierzenie dyrektorom wykonawczym podejmowania rutynowych decyzji w zakresie administracji, finansów i zarządzania w ramach roz-porządzenia ustanawiającego nową generację wspólnych ini-cjatyw technologicznych w ramach programu „Horyzont 2020”.

ODPOWIEDZI KOMISJI

74


91.Mając na uwadze interes publiczny, szczególnie trudno jest podjąć decyzję, z których z tych zadań można zrezygnować bez wpływu na ramy kontroli wewnętrznej i rozliczalności tych podmiotów. Zasadniczo nie są to funkcje wymagającego peł-nego wymiaru czasu pracy.

Komisja zamierza wprowadzić przepisy finansowe odnoszące się do PPP na podstawie ar t . 209 rozporządzenia f inanso-wego, uwzględniając możliwe ustanowienie wspólnych służb/funkcji dla wspólnych inicjatyw technologicznych/wspólnych przedsiębiorstw, takich jak wspólny audytor wewnętrzny lub wspólny księgowy.

92.Obie poruszone kwestie stanowią przedmiot zainteresowania Komisji. Komisja zajmie się nimi w ramach programu „Horyzont 2020”, z uwzględnieniem doświadczenia zdobytego w tym okresie, aktów założycielskich wspólnych inicjatyw technolo-gicznych w ramach programu „Horyzont 2020” oraz obecnie prz ygotowywanego modelu rozporządzenia f inansowego w odniesieniu do organów realizujących PPP.

93.Zgodnie z przepisami art. 16 rozporządzeń Rady (wszystkich wspólnych przedsiębiorstw wspólnych inicjatyw technolo-gicznych), ustanawiając wspólne przedsiębiorstwa, Komisja ponosiła odpowiedzialność za ustanowienie i początkowe funkcjonowanie wspólnego przedsiębiorstwa do momentu, aż wspólne przedsiębiorstwo zyskało zdolność operacyjną do wykonywania własnego budżetu.

Komisja zgadzała się na przyznanie autonomii każdemu wspól-nemu przedsiębiorstwu wspólnych inicjatyw technologicznych, gdy każde z nich wykazało, że posiada zdolność operacyjną do wykonywania własnego budżetu. Do tego czasu za działal -ność wspólnych przedsiębiorstw odpowiadała Komisja, dbając o zminimalizowanie wpływu na wyniki badań naukowych.

Ponadto Komisja uważa, że dwuletni okres, jaki minął od czasu przyjęcia regulaminów wspólnych przedsiębiorstw wspólnych inicjatyw technologicznych do czasu uz yskania autonomii przez te przedsiębiorstwa, jest porównywalny z odpowiada-jącymi okresami w odniesieniu do innych nowo utworzonych organów UE.

94.RSFF, z właszcza instrument UE RSFF, za pomocą którego wspiera się pożyczki udzielane w ramach RSFF przez EBI na bardziej ryzykowne inwestycje w badania i rozwój, faktycz-nie umożliwił EBI finansowanie inwestycji kontrahentów lub projektów na poziomie znacznie wykraczającym poza poziom ryzyka zwykle akceptowany przez bank. Cel RSFF został zatem w pełni osiągnięty.

96.Jeżeli chodzi o wartość dodaną RSFF, niezależna grupa eks-pertów, która przeprowadziła pierwszą okresową ocenę RSFF w 2010 r., stwierdziła, iż:

„RSFF pomógł wielu europejskim przedsiębiorstwom prowa-dzącym intensywną działalność badawczą utrzymać działal-ność w zakresie badań, rozwoju i innowacji w okresie poważ-nych obciążeń finansowych, pomógł niektórym z najbardziej innowacyjnych przedsiębiorstw w Europie zrestrukturyzować ich sytuację finansową w okresie, gdy banki i inne instytucje f inansowe ograniczały dostęp do finansowania inwestycji wysokiego ryzyka [...]” (sprawozdanie z oceny okresowej RSFF z sierpnia 2010 r., s. 18).

Zupełnie nie dziwi fakt, że przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa zgłaszały niższą stopę procentową jako czynnik decydujący o zaciągnięciu pożyczki w ramach RSFF, zaś do opinii bene-ficjentów RSFF na temat ich dostępu do innego finansowania dłużnego należy ostrożnie podchodzić, ponieważ środki RSFF powszechnie wykorzystuje się wraz z finansowaniem dłuż-nym z innych źródeł komercyjnych. W rzeczywistości pożyczki w ramach RSFF stanowią średnio 30–35% kosztów projektu. Dzięki temu pozostałe (komercyjne) banki lub instytucje finan-sowe również mogą dostarczać kapitał beneficjentom RSFF.

Zdaniem Komisji dostęp do długoterminowego finansowania dłużnego na inwestycje dla bardziej ryzykownych projektów w zakresie badań i rozwoju, przy rozsądnych stopach pro-centowych, jest nadal poważną barierą dla wielu prywatnych przedsiębiorstw w wielu państwach UE.

Obecny stosunkowo niski współczynnik niewykonania zobo-wiązania w odniesieniu do pożyczek zaciągniętych w ramach RSFF może nie odzwierciedlać faktycznej całkowitej ekspozycji EBI na ryzyko kredytowe, ponieważ przypadki niewykonania zobowiązania z reguły występują na późniejszym etapie cyklu inwestycyjnego i pożyczkowego.

Należ y ponadto zauważ yć, że dodatkowość f inansowania publicznego jest złożoną i wielowymiarową koncepcją, która wykracza poza samą dodatkowość projektu (tj. czy projekt zre-alizowano by także w przypadku braku finansowania publicz-nego) i obejmuje też rozmiar, zakres, szybsze wdrożenie, part-nera, wynik itd.

75

ODPOWIEDZI KOMISJI


Odpowiedź na pkt 97 i ramkę 6W wyniku czwartej zmiany umowy o współpracy dotyczącej RSFF zawartej dnia 5 grudnia 2011 r. podział ryzyka pomiędzy UE a EBI istotnie zmienił się z indywidualnego podejścia do każdego projektu na podejście oparte na portfelu, przy czym pierwszą stratę w portfelu ponosi UE, do określonych pro-gów. W przypadku instrumentu EBI ryzyko pozostaje w całości w bilansie EBI.

WNIOSKI I ZALECENIA

99.Zgodnie z wymogami ram prawnych 7PR prz y roz waża-niu legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rachunków Komisja ma obowiązek upewnić się, że wszystkie kryteria kwalifikowalności są spełnione, nie tylko te dotyczące praktyk beneficjentów.

W wielu przypadkach zwykłe praktyki księgowe beneficjen-tów obejmują jednak koszty, które są niezgodne z pozostałymi kryteriami kwalifikowalności (np. VAT, koszty promocji i mar-ketingu, koszty finansowania dłużnego itp.). Dlatego też nie można ich dopuścić.

W miarę możliwości, na przykład w przypadku średnich kosz-tów personelu, Komisja dostosowała przepisy do tych prak-tyk. W wielu przypadkach pogodzenie celu polegającego na dopuszczeniu praktyk beneficjentów z przepisami prawa było jednak niemożliwe.

Komisja prz yznaje, że kwestię tę należ y uważnie zbadać w ramach programu „Hor yzont 2020”; wniosk i Komisj i już zawierają, w ramach podstawowych zasad, pewne kroki w tym kierunku.

Zalecenie 1 – Tiret 1–3Komisja będzie dążyć do ograniczenia wymogów dotyczących certyfikacji i do znalezienia sposobów na dopuszczanie prak-tyk beneficjentów, zauważając zarazem to wyzwanie, jakim jest ograniczenie wymogów, oraz dbając o przestrzeganie wszyst-kich wymogów kwalifikowalności.

Zalecenie 1 – Tiret 4Komisja zauważa, że istnieją praktyki „krajowe”, „regionalne” oraz praktyki „beneficjentów”, jak również że tysiące różnych beneficjentów uczestniczą w programie ramowym. Komisja będzie dopuszczać ich praktyki w zakresie, w jakim spełniają one wszystkie kryteria kwalifikowalności.

Zalecenie 2Od samego początku 7PR Komisja dok ładała starań, aby zapewnić dobrą koordynację działań różnych służb Komisji realizujących program.

W tym celu Komis ja utworz yła z wyprzedzeniem szereg mechanizmów służących do identyfikowania i rozwiązywania przypadków niespójnego podejścia różnych służb Komisji . Mechanizmy te obejmują serwis informacji o badaniach, grupy złożone z przedstawicieli różnych służb oraz komitet ds. rozli-czania badań.

Fakt, że niewiele przypadków trafia do komitetu ds. rozliczania badań, dowodzi, iż pozostałe mechanizmy skutecznie rozwią-zują większość przypadków niespójnego podejścia na długo przed przekazaniem ich komitetowi ds. rozliczania badań.

Opierając się na doświadczeniach związanych z ustanowio-nymi kanałami sprawozdawczości dla zainteresowanych stron, Komisja ustaliła zaledwie k ilka przesłanek wskazujących na powszechnie występujące niespójności.

Mimo to Komisja zbada rozbieżności i podejmie odpowiednie działania.

ODPOWIEDZI KOMISJI

76


100.Komisja uznaje, że zarządzanie procesami 7PR jest zasadniczo solidne w kluczowych obszarach.

Istniejące narzędzia informatyczne poz woli ły na wynego-cjowanie i podpisanie tysięcy dotacji oraz przeanalizowanie i dokonanie tysięcy płatności okresowych i płatności salda końcowego, a zarazem ujednolicenie i skrócenie czasu oczeki-wania na przyznanie dotacji. Na przykład w 2012 r. procesy te umożliwiły podpisanie 4324 dotacji z 19 963 beneficjentami. Narzędzia te muszą być zatem skuteczne.

Ujednol icenie czasu oczek iwania na prz yznanie dotacj i w ramach poszczególnych służb Komisji realizujących 7PR oraz fakt, iż skrócono ten czas do poziomu zbliżonego do celu okreś lonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mają-cego zastosowanie do umów zawieranych w ramach przy-szłych zaproszeń, stanowi dowód na skuteczność istniejących narzędzi informatycznych oraz obecnie przydzielonych zaso-bów kadrowych.

Należy ponadto zauważyć, że program szczegółowy „Współ-praca” składa się z różnych rodzajów działań (wspólne badania w różnych dziedzinach, w przypadku których obowiązują np. różne wymogi dotyczące oceny etycznej i przeglądu bezpie-czeństwa; wspólne planowanie; wspólne inicjatywy techno-logiczne). Co więcej, zakres obowiązków wielu pracowników wykracza poza zarządzanie projektami w ramach 7PR i obej-muje na przykład realizację polityki, czego nie odzwiercied-lono w tabeli 3.

Obliczenia dotyczące podziału obciążenia pracą wykorzystane przez Trybunał w tabeli 3 nie odzwierciedlają zatem wszyst-kich działań rzeczywiście podejmowanych przez pracowników i nie umożliwiają sprawiedliwego porównania różnych dyrekcji generalnych i agencji zajmujących się badaniami naukowymi.


Zalecenie 3 – Tiret pierwszeJak określono powyżej, Komisja jest zdania, że narzędzia infor-matyczne są już stosunkowo skuteczne, czego dowodzi ich zdolność do obsługi dużej liczby dotacji i płatności oraz ujed-nolicenie i skrócenie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji. Narzędzia elektroniczne 7PR ogólnie pozytywnie wypadają w porównaniu z narzędziami większości skontrolowanych kra-jowych agencji finansujących. Mimo to planowane są dalsze udoskonalenia w ramach programu „Horyzont 2020”. Trwają prace nad opracowaniem narzędzi zintegrowanych. Komisja prowadzi obecnie prace nad wspólnym narzędziem informa-tycznym po stronie administracyjnej (SYGMA) oraz wspól-nym elektronicznym narzędziem zarządzania obiegiem zadań (COMPASS). Scenariusz ten będzie sygnałem zakończenia roz-drobnienia, o którym mówi Trybunał, a zatem zacznie funkcjo-nować zintegrowanym system informatyczny.

Zalecenie 3 – Tiret drugieKomisja zgadza się, że optymalny przydział zasobów kadro-wych stanowi niezmiennie wyzwanie dla każdej administracji, oraz informuje, że zwróci należytą uwagę na tę kwestię w kon-tekście nowego programu ramowego „Horyzont 2020”.

Ujednol icenie czasu oczek iwania na prz yznanie dotacj i w ramach poszczególnych służb Komisji realizujących 7PR oraz fakt, iż skrócono ten czas do poziomu zbliżonego do celu okre-ślonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mającego zastosowanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń, stanowi dowód na skuteczność istniejących narzę-dzi informatycznych oraz obecnie przydzielonych zasobów kadrowych.

Należy ponadto zauważyć, że program szczegółowy „Współ-praca” składa się z różnych rodzajów działań (wspólne badania w różnych dziedzinach, w przypadku których obowiązują np. różne wymogi dotyczące oceny etycznej i przeglądu bezpie-czeństwa; wspólne planowanie; wspólne inicjatywy technolo-giczne), które nie pozwalają na proste, mechaniczne obliczanie podziału obciążenia pracą.

101.Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w ramach poszczegól-nych służb Komisji realizujących 7PR został ujednolicony oraz skrócony do poziomu zbliżonego do terminu określonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mającego zastoso-wanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń (270 dni). W 2012 r. było to średnio 279 dni w przypadku DG RTD i 264 dni w przypadku DG CNECT. Jeżeli chodzi o dal-sze skracanie tego czasu, należy przyjąć ostrożne podejście z uwagi na wiążące się z tym ryzyko. Na przykład Liga Euro-pejskich Uniwersytetów Badawczych, kluczowa strona zainte-resowana, zauważyła, że rygorystyczne terminy mogą być bar-dzo obciążające i mogą prowadzić do bardzo niekorzystnych umów o udzielenie dotacji.

77

ODPOWIEDZI KOMISJI


Zalecenie 4Komisja będzie zwiększać automatyzację w ramach programu „Hor yzont 2020” i pracuje nad ujednoliceniem procesów biznesowych. Komisja podkreśla jednak również skrócenie czasu przetwarzania oraz coraz większe ujednolicenie czasu przetwarzania przez poszczególne służby, które już uzyskano w ramach 7PR. Wskazuje to, że identyczny podział obowiązków nie jest konieczny w celu uzyskania poprawy.

Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w ramach większo-ści służb Komisji realizujących 7PR został ujednolicony oraz skrócony do poziomu zbliżonego do terminu określonego w nowym rozporządzeniu finansowym i mającego zastoso-wanie do umów zawieranych w ramach przyszłych zaproszeń (270 dni).

Wynik taki uzyskano dzięki lepszym wytycznym, wymianie naj-lepszych praktyk i ściślejszemu monitorowaniu.

Jak wynika z powyższego, automatyzacja i spójna realizacja są ważne, lecz nie kluczowe dla skrócenia czasu oczekiwania na przyznanie dotacji.

102.Komis ja uważa, że narzędzie do wyboru eksper tów jest odpowiednie z punktu widzenia celów, dla których zostało stworzone.

Zalecenie 5Komisja podziela zdanie, iż działania kontrolne mogłyby być w większym stopniu oparte na analizie ryzyka.

Komisja pragnie przypomnieć, że strukturę kontroli 7PR opra-cowano w taki sposób, że opiera się ona przede wszystkim na kontrolach ex post . Był to świadomy wybór oparty na uzasad-nionych obawach.

Liczbę kontroli ex ante zmniejszono w celu uproszczenia sys-temu i zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla bene-ficjentów. Dzięk i temu można z wrócić należ ytą uwagę na zapewnienie równowagi pomiędzy zaufaniem i kontrolą, skró-cenie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji i czasu oczeki-wania na wypłacenie dotacji, a wreszcie na zapewnienie atrak-cyjności polityki.

Komisja zgadza się w tym kontekście, że kontrole ex ante powinny skupiać się na beneficjentach stwarzających większe ryzyko.

W odniesieniu do kontroli ex post struktura jest logiczną kon-sekwencją konieczności przedstawienia reprezentatywnej próby w celu oszacowania najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu.

Niezależnie od wspomnianych ograniczeń strategia kontroli ex post już dzisiaj przewiduje kontrole oparte na ocenie ryzyka.

Jeżeli chodzi o ostatnią uwagę Trybunału dotyczącą rozsze-rzenia pojedynczej próby: strategia kontrolna jest już skoor-dynowana. W programie „Horyzont 2020” przewiduje się, że audyt wydatków dotyczących wsz ystk ich działań zostanie przeprowadzony w sposób skoordynowany. „Audyty wydatków na działania pośrednie w ramach programu „Horyzont 2020” prowadzi się w spójny sposób, zgodnie z zasadami oszczędno-ści, wydajności i skuteczności w celu minimalizacji obciążenia uczestników audytami”.

Zalecenie 6Komisja sądzi, że ramy prawne wspólnych inicjatyw technolo-gicznych powinny obejmować nie tylko liczbę przydzielonych pracowników, lecz także znaczne zasoby budżetowe przydzie-lone do tych wspólnych inicjatyw technologicznych. Należy to wziąć pod uwagę, zanim dokona się modyfikacji jakichkolwiek wymogów dotyczących kontroli.

W ar t . 209 nowego rozporządzenia f inansowego wprowa-dza się możliwość posiadania przez wspólne inicjatywy bar-dziej elastycznych, dopasowanych zasad przyjętych zgodnie z modelem rozporządzenia finansowego w odniesieniu do organów realizujących PPP, które określą zasady konieczne do zapewnienia solidnego zarządzania finansowego i będą oparte na art. 60 rozporządzenia finansowego, dotyczącym zarządza-nia pośredniego.

Komisja zgadza się, że uprawnienia dyrektora wykonawczego i rady zarządzającej należy ponownie rozważyć w kontekście nowych aktów założycielskich wspólnych inicjatyw technolo-gicznych w ramach programu „Horyzont 2020”.

104.W okresowej ocenie mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka potwierdzono wartość dodaną tego mechanizmu. Warto podkreślić, że dodatkowość finansowania publicz-nego jest złożoną i wielowymiarową koncepcją, która wykracza poza samą dodatkowość projektu (tj. czy projekt zrealizowano by także w przypadku braku finansowania publicznego) i obej-muje także rozmiar, zakres, szybsze wdrożenie, partnera, wynik itd.

Zalecenie 7Komisja zgadza się z zaleceniem i uwzględni je przy opracowa-niu zastępujących instrumentów finansowych oraz przy ocenie końcowej RSFF.

Europejski Trybunał Obrachunkowy

Sprawozdanie specjalne nr 2/2013Czy Komisja zapewniła wydajną realizację siódmego programu ramowego w zakresie badań?

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej

2013 — 77 str. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9241-193-0

doi:10.2865/75938

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• wEUBookshop(http://bookshop.europa.eu)

• wprzedstawicielstwachidelegaturachUniiEuropejskiej(danekontaktowemożna uzyskać pod adresem http://ec.europa.eu lub wysyłając faks pod numer +352 2929-42758)

Publikacje płatne:

• wEUBookshop(http://bookshop.europa.eu)

Płatne subskrypcje (np. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, zbiory orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej):

• udystrybutorówUrzęduPublikacjiUniiEuropejskiej (http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm)

QJ–

AB

–13–002

–P

L–C


SIÓDMY PROGRAM RAMOWY W ZAKRESIE BADAŃ, ROZWOJU TECHNOLOGICZNE-

GO I DEMONSTRACJI JEST JEDNYM Z NAJWAŻNIEJSZYCH INSTRUMENTÓW UNII

SŁUŻĄCYCH FINANSOWANIU BADAŃ NAUKOWYCH. W SPRAWOZDANIU PRZED-

STAWIONO OCENĘ ZARZĄDZANIA TYM PROGRAMEM PRZEZ KOMISJĘ. TRYBUNAŁ

ST WIERDZA, ŻE KOMISJA PODJĘŁA KROKI NA RZECZ UPROSZCZENIA I USPRAW-

NIENIA ZARZĄDZANIA PROGRAMEM, LECZ W NIEKTÓRYCH OBSZARACH NADAL

WIELE POZOSTAJE DO ZROBIENIA, ABY ZAPEWNIĆ JEGO WYDAJNĄ REALIZACJĘ.

SPRAWOZDANIE ZAWIERA ZALECENIA MAJĄCE POMÓC KOMISJI W LEPSZYM ZA-

RZĄDZANIU OBECNYM PROGRAMEM RAMOWYM I PRZYSZŁYMI PROGRAMAMI

TEGO TYPU.

europejski trybunaŁ 2013 obrachunkowy

Documents