europski revizorski sud - eca.europa.eu · vfo‑a – administracija 98.–102. javna nabava....

HR

2014.

EUROPSKIREVIZORSKISUD

Uporaba sredstava EU‑a na najbolji mogući način: panoramski pregled rizika za financijsko upravljanje EU‑om

Panoramski pregled

EUROPSKI REVIZORSKI SUD12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: [email protected]: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECAYouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-872-1120-0doi:10.2865/73997

© Europska unija, 2014.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Printed in Luxembourg

HR 2014.


Panoramski pregled

02Sadržaj

Stranica

Dio. I

3.–6. Sažetak

Dio II. – Uporaba sredstava EU‑a na najbolji mogući način: panoramski pregled

rizika za financijsko upravljanje EU‑om

7. Sadržaj

8.–19. Uvod

20.–21. Koji su rizici za dobro financijsko upravljanje?

22.–32. Gdje se pojavljuju problemi i zašto?

33.–35. Koje su mogućnosti i što je potrebno poduzeti?

36.–42. Prilog I – Popis rizika koji se mogu pojaviti pri trošenju proračuna EU‑a

Dio III. – Uporaba sredstava EU‑a na najbolji mogući način: panoramski pregled

rizika za financijsko upravljanje EU‑om: Pojedinačni informativni članci

44.–46. Sadržaj

47.–50. Prihodi

51.–65. Naslov 1. VFO‑a – Pametan i uključiv rast

66.–75. Naslov 2. VFO‑a – Prirodni resursi

76.–78. Naslov 3. VFO‑a – Sigurnost i građanstvo

79.–90. Naslov 4. VFO‑a – Globalna Europa

91.–97. Naslov 5. VFO‑a – Administracija

98.–102. Javna nabava

03Sažetak

IPanoramski pregledi nova su publikacija Europskog revizorskog suda (Sud). U njima se razmatraju opsežne teme na temelju izlaznih proizvoda Suda te stečenih znanja i iskustva. Njihova je svrha služiti kao temelj za savjetovanje i dijalog s dionicima Suda. Omogućavaju Sudu da iznese opažanja o važnim pitanjima koja inače možda ne bi bila predmet revizija. Prvi panoramski pregled bio je usmjeren na pitanja u vezi s mehaniz‑mima odgovornosti i javne revizije EU‑a. U drugom panoramskom pregledu ispituju se rizici za financijsko upravljanje proračunom EU‑a.

IIZa dobro upravljanje javnim rashodima potrebno je da se novac poreznih obveznika troši na prioritete koje je društvo (putem izabranih predstavnika) ocijenilo vri‑jednima tih sredstava i poželjnima,da se njime ostvare utvrđeni ciljevi na učinkovit, djelotvoran i ekonomičan način, te da se provjerama i prikladnom raspodjelom osigura odgovarajuća demokratska odgovornost i dje‑lotvorno upravljanje.

IIINaglasak je predugo vremena uglavnom bio na troše‑nju proračuna EU‑a u skladu s pravilima koja su utvr‑đena za njegovu uporabu, bez dovoljnog posvećivanja pažnje tome ostvaruju li se njime vrijednost za uložen novac i rezultati u smislu dodane vrijednosti EU‑a, i to uz jasne i vidljive koristi za EU i građane EU‑a koje ne bi bilo moguće ostvariti potrošnjom koja je ograničena na nacionalnu, regionalnu ili lokalnu razinu.

IVSažetak je nastao na temelju detaljnijeg izvješća kojim se dublje analiziraju navedena pitanja. Oba se doku‑menta temelje na nizu informativnih članaka kojima se pružaju detaljnije informacije o izvorima prihoda EU‑a, različitim kategorijama proračunskih rashoda (koje su poznate kao naslovi višegodišnjeg financijskog okvira (VFO)) te postupku javne nabave.

VRizici za dobro financijsko upravljanje odnose se na to da se proračun EU‑a:

(a) ne troši kako je predviđeno, u svrhe i u skladu s pravilima koje je utvrdilo proračunsko tijelo (zakonitost i pravilnost rashoda);

(b) pravilno ne prikazuje u godišnjoj računovodstve‑noj dokumentaciji (pouzdanost računovodstvene dokumentacije)1;

(c) ne troši promišljeno, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovi‑tost i djelotvornost);

(d) Isto tako, potrošnjom sredstava EU‑a ne ostvaruju se dodana vrijednost i očekivane koristi (dodana vrijednost EU‑a).

VIDobro upravljanje ovim rizicima trebalo bi dovesti do zadovoljavajuće kvalitete rashoda, tj. djelotvornih i ekonomičnih rashoda koji su potrošeni učinkovito i u skladu s pravilima. Međutim, Sud je utvrdio niz ključ‑nih pitanja koja je potrebno posebno napomenuti te su ona razrađena u sljedećim odlomcima:

Pravila prihvatljivosti i drugi uvjeti za primanje potpore EU‑a

VIIVećina sredstava EU‑a predviđena je za poduzeća/trgovačka društva ili građane koji se prijave za bes‑povratna sredstva i subvencije. Pravila isplate novca iz proračuna EU‑a kao i uvjeti primanja utvrđeni su zakonskim aktima te ih često nadopunjavaju drugi kriteriji i uvjeti prihvatljivosti koje su utvrdila tijela koja upravljaju sredstvima EU‑a u državama članicama. Ti dodatni uvjeti mogu biti nepotrebni te se njima može stvoriti dodatan administrativni teret. Sustavi kontrole na različitim razinama mogu biti nedostatni za pro‑vjeru usklađenosti sa svim uvjetima.

1 Budući da je mišljenje Suda o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije bilo povoljno od 2007. godine, ova tema neće biti obrađena u panoramskom pregledu o rizicima za financijsko upravljanje EU‑om.

Sažetak 04

VIIISložena pravila prihvatljivosti i drugi uvjeti mogu dovesti do pogrešnog usmjeravanja financijskih sredstava EU‑a i uporabe proračuna EU‑a koja je ispod najbolje moguće razine: mogući korisnici mogu odu‑stati od prijave za potporu iz proračuna EU‑a; složena pravila rukovoditeljima otežavaju i poskupljuju osi‑guravanje ispravnosti prijava i isplata te ispunjenosti uvjeta za primanje potpore.

IXIako Komisija poduzima korake kako bi umanjila i pojednostavila zakonske akte, nadležna tijela u drža‑vama članicama i drugi korisnici i dalje se suočavaju s poteškoćama. U određenim proračunskom područ‑jima postoji previše razina pravila. To može dovesti do različitih tumačenja, a samim time i do nedosljedne primjene pravila.

Primjena pravila i postupaka javne nabave

XJavna nabava odnosi na kupnju robe, usluga i radova koju vrše javne organizacije. Cilj je direktiva EU‑a o jav‑noj nabavi promicati integraciju gospodarstva EU‑a („unutarnjeg tržišta”) poticanjem prekograničnog ugo‑varanja i nabave te osiguravanjem transparentnosti tih postupaka. Javne uprave koje primaju potporu iz proračuna EU‑a općenito se moraju pridržavati pravila i postupaka javne nabave te primjenjivati opća pravila transparentnosti (otvorenosti) i jednakog postupa‑nja prema svim potencijalnim dobavljačima prilikom nabave. Nepridržavanje tih pravila i postupaka može dovesti do povećanja troškova za javnost, slabe kon‑kurentnosti, odbijanja ponuditelja koji zadovoljavaju uvjete ili dodatnih troškova i kašnjenja zbog otkaziva‑nja ugovora.

XIRezultati revizijskog rada Suda ukazuju na to da se mnoge pogreške koje je Sud utvrdio odnose na nezadovoljavajuću primjenu pravila i postupaka javne nabave. Ovakve pogreške mogu se počiniti namjerno kako bi se određenim dobavljačima dala prednost pred ostalima ili nenamjerno jer pravila nisu dobro shvaćena.

Kapaciteti tijela vlasti država članica za upravljanje i potrošnju sredstava EU‑a

XIIOdgovornost osiguravanja da se subvencije i bespo‑vratna sredstva isplaćuju prihvatljivim korisnicima i da se osigura prikladan povrat nepravilno isplaćenih plaćanja leži na tijelima vlasti u državama članicama. Troškove uspostave tijela i sustava upravljanja sred‑stvima EU‑a dijele države članice i EU pri čemu EU ima određenu slobodu pri utvrđivanju načina na koji će ih organizirati.

XIIIFinancijska sredstva EU‑a troše se putem 28 državnih uprava te mnogih regionalnih i lokalnih tijela vlasti s nejednakim administrativnim kapacitetima (vješti‑nama i resursima). Time se povećava rizik od pojav‑ljivanja pogrešaka, kao i rizik od nezadovoljavajuće kvalitete potrošnje. To također može usporiti pro‑vedbu aktivnosti i projekata koje financira EU, utjecati na kvalitetu regulatornih aktivnosti i otežati razmjenu informacija između Komisije i država članica.

Koordinacija proračuna EU‑a i nacionalnih proračuna uz pritisak da se potroše financijska sredstva EU‑a

XIVGodišnja priroda proračuna EU‑a može uzrokovati probleme pri financiranju aktivnosti čija provedba traje više godina. Potrebno je određeno vrijeme kako bi se odluke o financiranju oblikovale u točno odre‑đene prioritete i aktivnosti. Osim toga, proračunski postupci EU‑a odvojeni su od proračunskih postupaka država članica: provode ih različiti sudionici s različitim prioritetima te se odvijaju u različitim ciklusima. To može uzrokovati ponavljanja, nedostatke ili suprotno‑sti između proračuna EU‑a i nacionalnih proračuna.

Sažetak 05

XVMnoge aktivnosti i projekti financiraju se i iz prora‑čuna EU‑a i iz nacionalnih proračuna („sufinancirani rashodi”) uz uvjet da su oba proračuna dostupna. Mjere štednje u državama članica mogu dovesti do znatnog smanjenja nacionalnih financijskih sredstava ili do toga da ona uopće nisu dostupna za provedbu aktivnosti. Usto, održivost aktivnosti koje se financi‑raju iz proračuna EU‑a nakon što sredstva više nisu dostupna također može predstavljati problem.

XVIBudući da se naglasak u tolikoj mjeri stavlja na trošenje proračuna EU‑a („pristup usmjeren na uložena sred‑stva”), oni koji upravljaju predmetnim aktivnostima i projektima često se usredotočuju na usklađenost s pravilima kako bi dobili i upotrebljavali sredstva,ne vodeći računa o ostvarenim rezultatima.

Učinak godišnjih proračuna EU‑a na aktivnosti i upravljanje novčanim tokovima

XVIITijela vlasti u državama članicama, drugi posrednici i korisnici mogu primiti novčane predujmove („pretfi‑nanciranja”) kako bi započeli aktivnosti. Nepotrebno duga razdoblja pretfinanciranja mogu povećati mogućnost pogreške i gubitka te osobito otežati pre‑usmjeravanje aktivnosti na ostvarivanje ciljeva. Budući da su rokovi za podnošenje zahtjeva za povrat troš‑kova dugački, problemi postaju vidljivi tek u kasnijim godinama kada može biti prekasno za njihov ispravak.

XVIIIOd država članica tražit će se doprinos pokri‑vanju troškova za plaćanje obveza u iznosu od 1 234 milijarde eura. Ovaj iznos obuhvaća 908 mili‑jardi eura dogovorenih za VFO za razdoblje od 2014. do 2020. godine (plaćanja) i dodatnih 326 mili‑jardi eura za isplate za obveze preuzete u okviru prethodnih VFO‑a koje mogu utjecati na Komisijinu mogućnost da udovolji svim zahtjevima za plaćanja u godini u kojoj su podneseni.

Koristi od potrošnje financijskih sredstava iz proračuna EU‑a – „dodana vrijednost EU‑a”

XIXRashodima iz proračuna Europske unije u okviru Unije trebaju se ostvariti jasne i vidljive koristi za EU i gra‑đane EU‑a koje ne bi bilo moguće ostvariti potroš‑njom koja je ograničena na nacionalnu, regionalnu ili lokalnu razinu.

XXMeđutim, u određenim slučajevima, proračunom EU‑a samo se povećava ukupan iznos dostupnih sredstava, bez donošenja posebne dimenzije EU‑a: sredstva EU‑a mogu se upotrebljavati za aktivnosti koje bi države članice i drugi korisnici svejedno proveli („mrtvi teret”) ili sredstva mogu biti nedostatna kako bi se njima ostvarili predviđeni ishodi.

Kvaliteta podataka i informacija

XXIKomisija koordinira mnoge dionike koji su uključeni u potrošnju proračuna te ne može uvijek uvesti stan‑dardizirane postupke i sustave upravljanja. Izazov leži u osiguravanju pravovremenog prikupljanja odgovara‑jućih podataka od posrednika te mogućnosti djelo‑tvorne provjere tih podataka.

XXIINadalje, Komisijino upravljanje praćenjem, uspješ‑nošću i financijskim upravljanjem često se teme‑lji na ograničenim, nepotpunim ili nepouzdanim informacijama.

Sažetak 06

Rashodi koji nisu naplativi iz proračuna EU‑a i revizije

XXIIIRashode za koje nije moguće teretiti proračun EU‑a općenito bi trebalo potraživati („zatražiti povrat”) od država članica. Komisija na rashode koje države članice potražuju iz proračuna EU‑a može primijeniti i „ispravke”, što znači da ih odbija kao nenaplative iz proračuna EU‑a tako da ih moraju snositi nacionalni proračuni. Međutim, provedba takvih ispravaka slo‑žena je i ne daje dovoljno poticaja državama člani‑cama za otklanjanje nedostataka u njihovim susta‑vima. U određenim kategorijama potrošnje, osobito kohezijskoj politici, države članice mogu zamijeniti odbijene rashode prihvatljivima.

XXIVKomisija nema mogućnost izravne i sustavne provjere svih dijelova proračuna EU‑a koje su potrošile države članice, druge zemlje, međunarodne organizacije, kao ni rashoda koje su prijavili korisnici. Oslanja se na provjeru tih rashoda koju vrše neovisni revizori te na ograničene provjere i inspekcije koje provodi njezino operativno osoblje i revizori.

XXVMeđutim, na potvrđivanje rashoda koje vrše neovi‑sni revizori može utjecati kvaliteta i pravovremenost njihova rada, ili njihova neovisnost. Na provjere koje Komisija provodi sama mogu utjecati nedostatci u nje‑zinoj kontrolnoj strategiji.

Koje su mogućnosti i što je potrebno poduzeti?

XXVIKomisija i države članice odgovorne su za osiguravanje zadovoljavajuće i razborite uporabe financijskih sredstava EU‑a te su posljednjih godina uspješno poduzele mnoge mjere kako bi osigurale takvu uporabu.

XXVIIIpak, početkom novog financijskog okvira 2014. godine, uvođenjem povezanih provedbenih zakonskih akata i nove financijske uredbe te predanošću Komisije da osi‑gura veću usmjerenost proračuna na uspješnost pružaju se prilike za pojednostavnjenje i poboljšanje financijskog upravljanja proračunom EU‑a.

XXVIIIKako bi se ostvarile koristi na temelju navedenih moguć‑nosti, svi dionici uključeni u proračun EU‑a u svojim bi se područjima trebali usredotočiti na:

‑ rezultate i dodanu vrijednost EU‑a,

‑ upravljanje uspješnošću,

‑ upravljanje proračunom,

‑ kontrolne mehanizme i djelovanje trećih strana, te

‑ srednjoročni pregled VFO‑a.

07Sadržaj

Stranica

8.–19. Uvod

11.–19. Što su financije EU‑a i kako se njima upravlja?

11.–14. Proračun EU‑a

14.–15. Posebne mjere kao odgovor na financijsku i dužničku krizu

15.–19. Složen proračunski sustav EU‑a

20.–21. Koji su rizici za dobro financijsko upravljanje?

22.–32. Gdje se pojavljuju problemi i zašto?

22. Zakonitost i pravilnost rashoda EU‑a: trošenje sredstava u skladu s pravilima

23.–24 Dobro financijsko upravljanje: ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU‑a

25.–32 Posebni čimbenici rizika

33.–35. Koje su mogućnosti i što je potrebno poduzeti?

33. Usmjeravanje na rezultate i dodanu vrijednost EU‑a

33.–34. Usmjeravanje na upravljanje uspješnošću

34.–35. Usmjeravanje na proračunsko upravljanje

35. Kontrolni mehanizmi i djelovanje trećih strana

35. Srednjoročni pregled

Prilog I. – Rizici koji se mogu pojaviti pri trošenju proračuna EU‑a

08Uvod

01 Doprinosi država članica općem proračunu EU‑a (proračun EU‑a) udružuju se i upotrebljavaju za promicanje programa i aktivnosti kojima se podupiru i una‑pređuju ciljevi politika EU‑a. Proračun je u skladu sa zakonodavnim mjerama Eu‑ropske komisije (Komisija) i drugih europskih institucija čiji je cilj promicati ciljeve navedene u Ugovoru i ciljeve EU‑a. Godišnji proračun EU‑a malen je u usporedbi s ukupnim prihodima i javnim rashodima država članica: predstavlja samo 1 % njihovih bruto nacionalnih dohodaka (BND) zajedno i otprilike 2 % njihovih uku‑pnih javnih rashoda (vidjeti dijagram 1.) Također čini samo neznatan dio potpore koja je osigurana za rješavanje financijske i dužničke krize.

Proračun EU‑a predstavlja mali dio sredstava i javnih rashoda država članica (2012.)

Izvor: Eurostat.

Dija

gram

1.

BND država članica EU-a (2012.) ≈ 13 000 milijardi eura

Javni rashodidržava članica EU-a (2012.)

≈ 6 400 milijardi eura

proračun EU-a (2012.)142 milijarde eura

QJ0614039HRC

09Uvod

02 Financijskom i dužničkom krizom otvorila su se zahtjevna pitanja o ulozi i razvoju EU‑a te o tome što znači biti dio EU‑a. Dugotrajne rasprave prije odobrenja više‑godišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje od 2014. do 2020. godine (vidjeti okvir 1.)1 i oklijevanje država članica da povećaju proračun za plaćanja2 ukazali su na nedovoljnu zainteresiranost za sredstva EU‑a, za koja se smatra da daju pred‑nost „europskom projektu” pred nacionalnim potrebama.

03 Vlade država članica i Europski parlament od proračuna EU‑a očekuju visok stupanj transparentnosti. Nepovoljno mišljenje Europskog revizorskog suda (Sud) u jamstvenoj izjavi (vidjeti okvir 2.) u vezi s rashodima EU‑a za svaku od pret‑hodnih 19 godina predstavlja problem za EU. Nepovoljnim mišljenjem osobito se može nenamjerno potaknuti stvaranje predodžbe da prijavljene pogreške ukazuju na ozbiljnu razinu prijevare i korupcije u potrošnji proračuna EU‑a i tako nepovoljno utjecati na povjerenje javnosti u institucije EU‑a3.

04 Vlade i porezni obveznici država članica žele da se sredstvima kojima doprinose proračunu EU‑a ostvari veća vrijednost: žele znati da su sredstva pravilno po‑trošena te da se njima dobro upravljalo, da su upotrijebljena za ciljeve koje su odobrili Europski parlament i Vijeće, te da se njima ostvaruju željeni ishodi.

05 Na temelju 35 godina iskustva u reviziji prihoda i rashoda EU‑a, ovim se pano‑ramskim pregledom o rizicima za financijsko upravljanje EU‑om pruža pregled financijskih tokova EU‑a i daje sažetak pitanja koja je potrebno riješiti kako bi se, između ostalog, osiguralo da porezni obveznici EU‑a ostvaruju bolju vrijednost za novac iz proračuna EU‑a. Sastoji se od tri dijela:

(a) sažetka, kojim se pruža pregled glavnih pitanja;

(b) detaljnog izvješća kojim se utvrđuje kontekst i pružaju informacije o prora‑čunu EU‑a, dionicima koji su uključeni u potrošnju sredstava EU‑a i drugim financijskim tokovima;

(c) pojedinačnih informativnih članaka za svaki od glavnih naslova višegodišnjeg financijskog okvira, izvore prihoda EU‑a i postupak javne nabave u kojima su sažete glavne značajke i pitanja.

1 Za dogovor oko višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2014. do 2020. godine bile su potrebne dvije i pol godine. Europski parlament odobrio je VFO 19. studenog 2013., a Vijeće ga je usvojilo 2. prosinca 2013.

2 Vidjeti godišnje izvješće za financijsku godinu 2012., odlomke 1.51. do 1.53. (SL C 331, 14.11.2013.).

3 Vidjeti mišljenje br. 1/2010 Poboljšanje financijskog upravljanja proračunom EU‑a: rizici i izazovi (http://eca.europa.eu) i odgovor Suda na komunikaciju Komisije „Reforming the Budget, Changing Europe” (Reformom proračuna do promjene Europe).

QJ0614039HRC

http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/10618727.PDF




10Uvod

Okv

ir 1

.O

kvir

2.

Višegodišnji financijski okvir

Višegodišnjim financijskim okvirom politički prioriteti Unije dobivaju financijski oblik za razdoblje od najma‑nje pet godina (članak 312. Lisabonskog ugovora). Višegodišnjim financijskim okvirom utvrđuju se godišnji najveći dopušteni iznosi (gornje granice) rashoda EU‑a u cjelini i glavne kategorije rashoda (naslovi). Sadrži manje pojedinosti u odnosu na godišnji proračun. Utvrđivanjem ograničenja potrošnje za svaku kategoriju rashoda, višegodišnjim financijskim okvirom uvodi se proračunska disciplina i osigurava da se potrošnja ras‑hoda EU‑a odvija unutar granica vlastitih sredstava proračuna EU‑a i u skladu s ciljevima politika. Osim toga, ovim se sustavom osigurava predvidljiv priljev sredstava za dugoročne prioritete EU‑a, dok se korisnicima sredstava EU‑a daje veća sigurnost. Gornja granica proračunskih obveza za razdoblje od 2014. do 2020. godine višegodišnjim je financijskim okvirom postavljena na 960 milijardi eura, dok je gornja granica za plaćanja po‑stavljena na 908 milijardi eura (prema cijenama iz 2011. godine).

Jamstvena izjava („DAS”)

„DAS” – jamstvena izjava o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije EU‑a te o zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija. U skladu s člankom 287. UFEU‑a, Revizorski sud ispituje jesu li svi prihodi zaprimljeni i rashodi nastali na zakonit način te je li financijsko upravljanje bilo dobro.

Ovakva je vrsta mišljenja o reviziji u svrhu izdavanja jamstvene izjave o pouzdanosti računovodstvene do‑kumentacije te zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija rijetka. Mali broj zemalja od državnih revizora zahtijeva davanje takvog mišljenja i vrlo je vjerojatno da revizori država članica za proračune svojih vlada ne bi bili u mogućnosti dati pozitivno mišljenje u vezi s jamstvenom izjavom. Na primjer, nacionalni ured za reviziju Ujedinjene Kraljevine iznosi revizijska mišljenja o pouzdanosti cjelokupne računovodstvene dokumentacije vlade, ali ne iznosi vrstu mišljenja koja se odnosi na zakonitost i pravilnost. Slično tome, državni ured za revi‑ziju u SAD‑u (engl. Govrenment Accountability Office) navodi da nije u mogućnosti iznijeti mišljenje o financij‑skim izvješćima vlade SAD‑a.

11Uvod

Što su financije EU‑a i kako se njima upravlja?

Proračun EU‑a

06 Godišnji proračuni EU‑a temelje se na višegodišnjem financijskom okviru, kojim se prioriteti potrošnje sredstava EU‑a raspoređuju u pet opsežnih kategorija poli‑tika („naslova”) za određeno vremensko razdoblje (vidjeti tablicu 1. i dijagram 2.)

(a) Višegodišnjim financijskim okvirom utvrđuje se najveći mogući godišnji iznos za svaki naslov i opća godišnja gornja granica iznosa koje Komisija može rezervirati i isplatiti (odobrena sredstva za obveze i plaćanja) za svaku godinu predmetnog vremenskog razdoblja. Proračunom za plaćanja de facto se utvr‑đuje najveći mogući iznos koji Komisija može zatražiti od država članica kako bi mogla izvršiti potrebne gotovinske isplate.

(b) U skladu s dogovorom pri usuglašavanju višegodišnjeg financijskog okvira, proračunom EU‑a rezerviraju se nacionalne financijske omotnice za svaku dr‑žavu članicu u rashodovnim područjima ruralnog razvoja, ribarstva i kohezij‑ske politike („prethodno dodijeljena sredstva”). Slično tome, gornjim granica‑ma proračuna EU‑a za poljoprivredne rashode rezerviraju se ukupne godišnje subvencije koje se mogu isplatiti za svaku državu članicu. Na taj se način 80 % višegodišnjeg financijskog okvira koji je raspoloživ za uporabu država članica i godišnji proračun EU‑a unaprijed dodjeljuje državama članicama.

Višegodišnji financijski okvir za razdoblje od 2014. do 2020. godine

(u milijardama eura)

Naslov VFO-a ObvezePrethodno dodijeljena sredstva i nacionalne

gornje granice%

1. Pametan i uključiv rast 450,8 322,3 71

2. Održivi rast: prirodni resursi 373,2 353,2 95

3. Sigurnost i građanstvo 15,7

4. Globalna Europa 58,7

5. Administracija 61,6

Ukupno VFO 960,0 675,5 70

od čega raspoloživo za države članice

839,7 675,5 80

Pričuve 10,0

ERF 30,5

Ukupno izvan VFO-a 40,5

Ukupno u okvirui izvan VFO-a 1 000,5 675,5 68

Tabl

ica

1.

12Uvod

Višegodišnji financijski okvir (VFO) za razdoblje od 2014. do 2020. godine

Izvor: Brojčane vrijednosti Suda na temelju informacija Komisije.

Dija

gram

2.

|<------------------------ |<-------------------------

|<----------------------

Pametan i uključiv rast451 mlrd eura

47 %

Održivi rast:prirodni resursi373 mlrd eura

39 %

Plaćanja 908 milijardi eura

Isplate za obveze preuzeteu okviru prethodnog VFO-a

326 milijardi eura

0 150 300 450 600 750 900 1 050 1 200

Proračunske obveze u okviru VFO-a za 2014. – 2020. (908 milijardi eura)

Proračunske obveze u okviru VFO-a za 2014. – 2020. (960 milijardi eura)

Globalna Europa59 mlrd eura

6 %

Sigurnost i građanstvo 16 mlrd eura

2 %

Administracija62 mlrd eura

6 %

|<--------------------

07 U kontekstu financijske krize i višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2014. do 2020. godine, proračun EU‑a trebao bi se na temelju sporazuma uskladiti s prioritetima politika EU‑a kako bi se potaknuo rast i otvorila radna mjesta4. Strategijom Europa 2020. utvrđeno je pet ključnih ciljnih vrijednosti koje EU treba postići do 2020. godine uporabom sredstava iz proračuna EU‑a i nacio‑nalnih proračuna. Ciljevi su:

(a) povećanje zaposlenosti: stopa zaposlenosti od 75 % za osobe u dobi od 20 do 64 godina;

(b) povećanje razine obrazovanja: smanjiti stope ranog napuštanja školovanja na manje od 10 % te povećati razine višeg obrazovanja na način da barem 40 % osoba u dobi od 30 do 35 godina dovrši više obrazovanje;

(c) poboljšanje uvjeta za istraživanje i inovacije: ulaganje 3 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) u istraživanje i razvoj;

4 Strategija EU‑a za ekonomski rast koju je Europsko vijeće usuglasilo 17. lipnja 2010.

13Uvod

5 Europska investicijska banka u vlasništvu je država članica, a njome se financiraju kapitalni projekti kojima se unapređuju ciljevi EU‑a. EIB otprilike 90 % zajmova daje državama članicama, dok su korisnici preostalih 10 % 150 drugih zemalja. Zajmovi EIB‑a mogu se dodjeljivati zajedno s bespovratnim sredstvima iz općeg proračuna i ERF‑a. Europski investicijski fond dio je skupine EIB te mu je zadaća pružati poduzetnički kapital i jamstva malim i srednjim poduzećima.

6 Vidjeti privremenu konsolidiranu godišnju računovodstvenu dokumentaciju Europske unije, financijska godina 2013., bilješku 7.1. – mehanizmi financijske potpore, poslovi uzimanja i davanja zajmova kojima upravlja Komisija

(d) promicanje socijalne uključenosti smanjenjem siromaštva: smanjenje broja ljudi koji žive u siromaštvu i socijalnoj isključenosti ili koji su izloženi riziku od siromaštva i socijalne isključenosti za barem 20 milijuna; te

(e) smanjenje emisija stakleničkih plinova (klima/energija): smanjenje emisija sta‑kleničkih plinova za 20 % (ili čak 30 % ako su zadovoljeni odgovarajući uvjeti) u odnosu na 1990. godinu, dobivanje 20 % energije iz obnovljivih izvora i povećanje energetske učinkovitosti za 20 %.

08 Komisija osim općim proračunom EU‑a upravlja i:

(a) Europskim razvojnim fondovima (ERF‑ovi) (otprilike 3 milijarde eura za 2013. godinu, 27 milijardi eura za razdoblje od 2014. do 2020. godine). Dopri‑nosi država članica ERF‑u dogovaraju se međuvladinim pregovorima izvan postupka općeg proračuna EU‑a, ali postoji mogućnost uključivanja ERF‑a u proračun EU‑a u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru (vidjeti in‑formativni članak o globalnoj Europi). Komisija upravlja aktivnostima koje se financiraju sredstvima ERF‑a s pomoću sredstava dodijeljenih u obliku nepo‑vratne pomoći. Europska investicijska banka (EIB)5 upravlja tim investicijskim instrumentom i subvencijama kamatnih stopa:

(b) aktivnostima u vezi sa zaduživanjem i kreditiranjem čija je vrijednost na kraju 2013. godine iznosila otprilike 57,2 milijarde eura6. U posebnim i odobrenim okolnostima, EU (koji predstavlja Komisija) može pozajmiti sredstva koja će posuditi zemljama kako bi ispunile svoj mandat u skladu s Ugovorom:

i. za pozajmljena sredstva jamči 28 država članica. Riječ je o „naizmjenič‑nom zajmu” zemlji korisnici pod potpuno istim uvjetima pod kojima su sredstva posuđena te Komisija stoga ne snosi kamatne stope i valutni rizik;

ii. postoje tri glavna instrumenta – Instrument za uravnoteženje platne bilance (kojim se pruža financijska pomoć zemljama koje ne pripadaju europodručju, pri čemu su zajmovi Mađarskoj, Latviji i Rumunjskoj na dan 31. prosinca 2013. iznosili 11,6 milijardi eura); Europski mehanizam za financijsku stabilizaciju (kojim se pruža financijska potpora svim država‑ma članicama, pri čemu su zajmovi Irskoj i Portugalu na dan 31. prosinca iznosili 44,5 milijardi eura. U okviru Europskog mehanizma za financijsku stabilizaciju trenutačno se ne daju novi zajmovi, budući da su njegove aktivnosti potpore zamijenjene potporom Europskog fonda za financijsku stabilnost (EFSF) i nakon toga Europskim stabilizacijskim mehanizmom – vidjeti odlomak 10.); te Instrument za makrofinancijsku pomoć (kojim se pruža pomoć partnerskim zemljama koje su izvan Europe, ali su joj zemljopisno blizu, pri čemu su zajmovi Instrumenta na dan 31. prosin‑ca 2013. iznosili 0,6 milijardi eura);

iii. osim toga, postoje i zajmovi koje Euratom daje državama članicama i ze‑mljama koje nisu države članice za financiranje projekata u vezi s ener‑getskim postrojenjima (0,4 milijarde eura na dan 31. prosinca 2013.) te zadužnice Europske zajednice za ugljen i čelik (EZUČ) čija je vrijednost na dan 31. prosinca 2013 iznosila 0,2 milijarde eura;

14Uvod

(c) dugoročnim obvezama koje su uglavnom povezane s davanjima za mirovine i zaposlenike (45,7 milijardi eura na kraju 2013. godine). Doprinos koji osoblje daje kroz svoje plaće čini jednu trećinu očekivanih troškova ovih davanja, a države članice zajedno jamče za isplatu tih davanja te će ih se u budućnosti pozivati na financiranje tih davanja;

(d) jamstvenim fondom za vanjska djelovanja, kako bi se pokrilo neotplaćivanje zajmova koje EIB daje zemljama koje nisu članice EU‑a;

(e) posebnim instrumentima koji nisu obuhvaćeni proračunom, za uporabu u hit‑nim slučajevima i iznimnim okolnostima u iznosu do 1,4 milijarde eura svake godine (Pričuva za pomoć u nuždi, Fond solidarnosti Europske unije, Instru‑ment fleksibilnosti i Europski fond za prilagodbu globalizaciji).

Posebne mjere kao odgovor na financijsku i dužničku krizu

09 U okviru Europskog semestra države članice mogu ostvariti bolju usklađenost ekonomskih politika (vidjeti okvir 3.), te je njihova zadaća prenijeti smjernice i pravila EU‑a u svoje godišnje političke i proračunske odluke.

10 U svjetlu dužničke krize, zemlje europodručja uspostavile su međuvladine me‑hanizme za financijsku stabilnost (Europski fond za financijsku stabilnost (EFSF7) i Europski stabilizacijski mehanizam (ESM8) koji je nasljednik EFSF‑a). Komisija je odgovorna za to da su pregovori i praćenje u skladu s političkim uvjetima koji su utvrđeni za financijsku pomoć u okviru tih mehanizama. Međutim, za ove se zajmove ne jamči proračunom EU‑a i oni nisu uključeni u računovodstvenu doku‑mentaciju EU‑a9.

7 U okviru EFSF‑a, trima su zemljama dodijeljeni zajmovi u vrijednosti od 152,8 milijardi eura: Irskoj, Portugalu i Grčkoj. EFSF je nakon 1. srpnja 2013 prestao davati zajmove. Zemlje europodručja kojima je potrebna pomoć imat će mogućnost uzimanja zajma od ESM‑a, čija sposobnost pozajmljivanja iznosi 500 milijardi eura.

8 ESM su uspostavile zemlje europodručja te je u njihovom vlasništvu. Svaka zemlja europodručja kojoj je potrebna pomoć moći će uzeti zajam od ESM‑a, čija sposobnost pozajmljivanja iznosi 500 milijuna eura.

9 Osim toga, Komisija upravlja udruženim bilateralnim zajmovima koje su zemlje europodručja dale Grčkoj. Ti zajmovi ne utječu na proračun EU‑a te nisu uključeni u računovodstvenu dokumentaciju EU‑a, niti se u njoj navode.

Okv

ir 3

. Europski semestar

Predanost ostvarivanju ciljeva strategije Europa 2020. svih država članica trebala bi se odraziti u njihovim nacionalnim ciljnim vrijednostima i politikama za povećanje rasta. Europski semestar godišnji je ciklus usklađi‑vanja ekonomskih politika kojim se osigurava da su napori pojedinih država članica usklađeni i usmjereni kako bi se ostvario željeni učinak na rast. Komisija svake godine detaljno analizira programe gospodarskih i struk‑turnih reformi država članica te iznosi preporuke za pojedinačne zemlje za sljedećih 12 do 18 mjeseci. Vijeće raspravlja o tim preporukama te ih službeno usvaja, a Europsko vijeće ih potvrđuje. Na taj se način države članice savjetuje o politikama prije nego dovrše svoje državne proračune za narednu godinu. Ako se preporu‑ke ne provedu u predviđenom vremenskom razdoblju, mogu se izdati upozorenja u vezi s politikama.

15Uvod

10 Udjeli nacionalnih središnjih banaka u kapitalu ESB‑a računaju se po ključu kojim se odražava udio pojedine države u ukupnom stanovništvu i bruto domaćem proizvodu EU‑a. Ova dva podatka imaju jednaku težinu. ESB usklađuje udjele svakih pet godina i svaki put kada se nova zemlja pridruži EU‑u. Usklađivanje se vrši na temelju podataka koje dostavlja Komisija.

11 EBRD je uspostavljen 1991. godine s ciljem promicanja poduzetništva i omogućavanja prijelaza prema otvorenim i demokratskim tržišnim gospodarstvima. Djeluje u 34 zemlje u središnjoj Europi, središnjoj Aziji te južnom i istočnom Sredozemlju. U dioničare se ubrajaju 64 zemlje, Europska unija i Europska investicijska banka. Otprilike 63 % dionica EBRD‑a u vlasništvu je država članica EU‑a, EIB‑a i Komisije.

12 Financijska uredba (koja se primjenjuje od 1. siječnja 2013.), poglavlje 2., načini izvršenja (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.) Postoje tri načina upravljanja (do 2013. godine postojalo ih je pet). U okviru izravnog upravljanja, odjeli Komisije, izvršne agencije i voditelji delegacija EU‑a nadgledaju uporabu sredstava. Neizravno izvršenje uglavnom se odnosi na agencije, zemlje izvan EU‑a i međunarodne organizacije; dok se u okviru podijeljenog upravljanja sredstvima upravlja putem nacionalnih provedbenih agencija, nad kojima tijela za ovjeravanje vrše zasebnu reviziju. Financijskom uredbom utvrđuju se mehanizmi revizije i kontrole za svaki od navedenih načina izvršenja.

11 Europska središnja banka (ESB) nije obuhvaćena proračunom EU‑a:

(a) ESB je u vlasništvu nacionalnih središnjih banaka svih država članica, a njihovi pojedini udjeli temelje se na podatcima koje dostavlja Komisija10;

(b) tijekom 2014. godine, ESB će preuzeti odgovornost za jedinstveni nadzorni mehanizam te će imati ovlast nadzora i interveniranja u svakoj kreditnoj instituciji u državama članicama koje sudjeluju u mehanizmu (18 zemalja eu‑ropodručja i zemlje izvan europodručja koje imaju pravo sudjelovanja). ESB će u praksi izravno nadzirati oko 130 najvećih banaka u europodručju, dok će ostale ostati u nadležnosti nacionalnih tijela.

Složen proračunski sustav EU‑a

12 Potrošnja proračuna EU‑a odvija se u složenom okruženju (vidjeti dijagram 4.):

(a) postoji više od 30 područja politika, širok raspon ciljeva i mnoge aktivnosti. Tisuće projekata financiraju se s pomoću različitih instrumenata (bespovrat‑nim sredstvima, subvencijama, zajmovima, jamstvima, izravnom proračun‑skom potporom zemljama izvan EU‑a te inovativnim financijskim instru‑mentima i drugim mehanizmima za nadopunjavanje sredstava EU‑a). Među krajnjim korisnicima nalaze se pojedinci, društva, sveučilišta, javno‑privatna partnerstva i vladine organizacije;

(b) uključuje dionike iz država članica (na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razi‑ni), zemlje izvan EU‑a i međunarodne organizacije, kao i razne odjele Komisije (poznate kao „glavne uprave”), agencije i druga tijela EU‑a (ostale institucije EU‑a, Europsku investicijsku banku (EIB), Europski investicijski fond (EIF)), te organizacije u kojima EU sudjeluje (na primjer, Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD)11 i zajednička poduzeća);

(c) države članice odgovorne su za potrošnju otprilike 80 % proračuna EU‑a u okviru mehanizama podijeljenog upravljanja. Većina od tih 80 % rezervira se za svaku zemlju putem nacionalnih prethodno dodijeljenih sredstava (vi‑djeti odlomak 6. točku (b) i tablicu 1.). Osim poljoprivrednih rashoda, države članice same moraju financirati dio troškova u vezi s aktivnostima podijelje‑nog upravljanja (sufinanciranje);

(d) način upravljanja12 i pitanje je li Komisija jedini pružatelj sredstava za prove‑dene aktivnosti ne utječe samo na mjeru u kojoj Komisija može oblikovati poduzete aktivnosti, već i na određivanje mehanizama kontrole, revizije i odgovornosti, kao i informacije kojima ima pristup;

16Uvod

(e) postoje brojni zasebni programi, projekti i aktivnosti namijenjeni ostvariva‑nju sličnih ciljeva ili onih kojima se nadopunjavaju postojeći, te na koje se pri‑mjenjuju različita pravila upravljanja i kontrole. U raznim područjima politika pojavljuju se višestruki izvori financiranja (na primjer, istraživački i inovacijski projekti mogu se financirati putem triju različitih izvora sredstava EU‑a, od kojih se na svaki primjenjuju različita pravila upravljanja i prihvatljivosti. U slu‑čaju vanjskog djelovanja, neke se mjere mogu financirati i iz proračuna EU‑a i iz proračuna Europskog razvojnog fonda (ERF)). Ovakvo višestruko financira‑nje pojavljuje se i unutar pojedinih područja politika13. Slijedom toga, kada se za programe, projekte i aktivnosti koristi niz financijskih sredstava iz različitih izvora (proračun EU‑a i nacionalni proračuni, EIB i ostali izvori), može se dogo‑diti da ukupni troškovi nisu uvijek vidljivi. Osim toga, svaki izvor financijskih sredstava ima svoj vlastiti mehanizam upravljanja i izvješćivanja14. To utječe na dobro financijsko upravljanje država članica koje pružaju sredstva putem raznih kanala;

(f) proračun EU‑a utvrđuje se svake godine, ali se mnoge financirane aktivnosti provode tijekom niza godina. Kao posljedica toga:

i. novčani predujmovi („pretfinanciranja”) isplaćuju se državama članicama, drugim posrednicima i korisnicima kada tek započnu provedbu programa koje financira EU. Na kraju 2013. godine isplaćena su financiranja iznosila 79,4 milijardi eura, od čega se većina odnosila na aktivnosti u vezi s podi‑jeljenim upravljanjem država članica (vidjeti odlomak 40.);

ii. postoji znatna razlika između proračuna za obveze i proračuna za plaća‑nja, koja je tijekom vremena postajala sve veća te koja utječe na moguć‑nost Komisije da udovolji svim zahtjevima za plaćanja u godini u kojoj su podneseni15. Zakonske obveze za financiranje koje još nisu podmirene (poznate kao „reste à liquider (RAL)”) na kraju 2013. godine iznosile su 222,4 milijardi eura, od čega se većina odnosila na obveze za kohezijsku politiku u razdoblju od 2010. do 2014. godine (vidjeti dijagram 3.). Zajed‑no s drugim obvezama (većinom za nabavu i mirovine osoblja) u iznosu od 103,4 milijarde eura, ne računajući zajmove, za plaćanja koja će biti potrebno izvršiti u budućnosti bit će potreban dodatan iznos od otpri‑like 326 milijarde eura uz iznose koji su dogovoreni za VFO za razdoblje od 2014. do 2020. godine (na kraju 2013. godine) (vidjeti dijagram 2.);

(g) pri potrošnji proračuna, države članice moraju poštovati pravila i uredbe koji su dogovoreni za njegovu uporabu na razini EU‑a, što znači da moraju posto‑jati djelotvorni mehanizmi za osiguravanje upoznatosti s navedenim pravili‑ma i njihovu primjenu na razini državne, regionalne i lokalne uprave;

(h) u slučaju neizravnih rashoda koje vrše zemlje izvan EU‑a, međunarodne orga‑nizacije ili EIB, način na koji se troši proračun EU‑a kao i izvješćivanje i ovlasti za provjeru utvrđuju se sporazumima.

13 Radni dokument službi Komisije „A Budget for Europe 2020: the current system of funding, the challenges ahead, the results of stakeholders consultation and different options on the main horizontal and sectoral issues” (Proračun za strategiju Europa 2020.: trenutačni sustav financiranja, predstojeći izazovi, rezultati savjetovanja dionika i razne mogućnosti za glavna horizontalna i sektorska pitanja), str. 9. i 17., pod naslovom „A simpler and more transparent budget” (Jednostavniji i transparentniji proračun) (SEC(2011) 868 završna verzija, 29.6.2011.)

14 Zaključci 3.3., 3.4. i 5. studije o praćenju posljedica sufinanciranja EIB‑a i EBRD‑a iz proračuna EU‑a iz 2013. godine (izvješće Glavne uprave za unutarnju politiku Europskog parlamenta, resorni odjel D za proračunska pitanja).

15 Vidjeti godišnje izvješće za financijsku godinu 2012., odlomke 1.51. do 1.53., 1.58. i 1.59. (SL C 331, 14.11.2013.).

17Uvod

13 Komisija snosi krajnju odgovornost za nadzor i izvršenje proračuna EU‑a. Ako se sredstva ne troše u skladu s dogovorenim svrhama i na ispravan način, Komisija od država članica i ostalih korisnika može zatražiti povrat dodijeljenih sredstava.

14 Zbog svega navedenoga potrebne su jasno utvrđene uloge i odgovornosti, dobra koordinacija i dobra komunikaciju među različitim sudionicima te postojanje čvr‑stih mehanizama odgovornosti i kontrole kako bi se osigurala pravilna potrošnja i djelotvornost proračuna EU‑a.

Nepodmirene obveze („RAL”) po naslovu VFO‑a i po godini

Izvor: Brojčane vrijednosti Suda na temelju informacija Komisije.

Dija

gram

3.

0 100

< 2007. - 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

1. Pametan i uključiv rast

2. Održivi rast: prirodni resursi

4. Globalna Europa

3. Sigurnost i građanstvo

5. Administracija

50 150

166,7

28,5

23,2

3

1

(u milijardama eura)

18Uvod

Potrošnja proračuna EU‑a

Dija

gram

4.

Doprinosi 28 država članica EU-a pridodaju se godišnjem proračunu u skladu sa sporazumom o VFO-u (2014. g.: 143 milijarde eura).Sredstva se troše prema prioritetima koje predlaže Komisija, a potvrđuju Vijeće i Europski parlament.

EU: 28 država članica

ERF

ERF

s ≈20 % proračuna upravlja Komisija (istraživanje, administrativnirashodi, globalne mjere, zaštita potrošača...)

Proračun EU-a

Proračun se dijeli na 30 politika.

s ≈80 % proračuna upravlja 28 država članica i više od 200 regionalnihili lokalnih uprava... (poljoprivreda, ribarstvo, ruralni razvoj,rashodi u vezi s kohezijskom politikom, infrastruktura...)

≈ 80 %≈ 20 %

Europskakomisija

Odabiru se mjere i projekti tese korisnicima isplaćuju sredstva. EU: 28 država članica

više od 200 regionalnihi lokalnih uprava

Izvor: Europski revizorski sud.

19Uvod

15 U dijagramu 5. prikazan je model odgovornosti za trošenje proračuna EU‑a:

(a) Vijeće i Europski parlament utvrđuju godišnji proračun Unije u skladu s odredbama Ugovora16;

(b) Ugovorom o EU‑u Komisiji je dodijeljena odgovornost za potrošnju nave‑denog proračuna17. Većinu proračuna EU‑a troše države članice, ali Komisija snosi krajnju odgovornost za izvršenje proračuna te izvješćuje Europski parla‑ment i Vijeće o načinu na koji je proračun potrošen;

(c) Sud pruža jamstvenu izjavu („DAS”) i iznosi rezultate revizija uspješnosti Eu‑ropskom parlamentu i Vijeću18, a oni ih koriste kao temelj za davanje razrješni‑ce Komisiji za prikupljanje i potrošnju proračuna19;

(d) Sličan postupak koristi se i za davanje razrješnice drugim institucijama i agen‑cijama EU‑a za proračun koji potroše.

16 Članak 314. UFEU‑a „Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, utvrđuju godišnji proračun Unije u skladu sa sljedećim odredbama.” Članak 314. stavak 2. „Komisija […] dostavlja prijedlog…” te članak 314. stavci 3. do 10. kojima se utvrđuje postupak usvajanja.

17 Članak 17. Ugovora o Europskoj uniji, članak 317. UFEU‑a „Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama…”.

18 Članci 285. i 287. UFEU‑a

19 Članak 319. UFEU‑a „Europski parlament, odlučujući na preporuku Vijeća, daje razrješnicu Komisiji u odnosu na izvršavanje proračuna…”.

Model odgovornosti za trošenje proračuna

Dija

gram

5.

Izvor: Europski revizorski sud.

Izvješ

ćivan

je o r

evizi

jama:

neov

isne,

objek

tivne

infor

macije

Ugovo

rima j

e dod

ijelje

na

odgo

vorno

st za

reviz

iju

Ugovorima je dodijeljena

odgovornost za

izvršenje proračuna

Izvješćivanje o odgovornosti:

transparentnost

Europskirevizorski sud

RevizijaEuropska komisijai administrativna

tijela država članica

Vijeće (države članice)i Europski parlament

20Koji su rizici za dobro financijsko upravljanje?

16 Sredstvima EU‑a daje se vrijedan i ključan doprinos unaprjeđivanju ciljeva Ugo‑vora. Njima se podupiru zakonski akti kojima se promiču slobode iz Ugovora, unutarnje tržište, zdravlje i zaštita potrošača te oni omogućavaju vidljivost EU‑a na svjetskoj razini. Građani EU‑a, porezni obveznici, vlade država članica i prora‑čunsko tijelo opravdano žele vidjeti da se sredstva EU‑a troše pravilno i promi‑šljeno te da se njima ostvaruje europska dodana vrijednost. Međutim, postignuća EU‑a ne obuhvaćaju samo financiranje. U zadnja dva desetljeća EU se suočio s izazovima integracije 16 novih zemalja, uvođenjem eura i davanjem zajedničkog odgovora na svjetsku financijsku krizu i dužničku krizu u Europi. Iako je potrebno uložiti daljnje napore u produbljivanje unturnjeg tržišta, ono je uspostavljeno uz malu proračunsku potrošnju. Sredstva EU‑a također su doprinijela uspostavlja‑nju i usklađivanju struktura i mreža koje zbližavaju građane i organizacije unutar EU‑a, kako fizički, tako i kulturno, čime se unapređuje europska integracija.

17 Rizici za dobro financijsko upravljanje odnose se na to da se proračun EU‑a:

(a) ne troši kako je predviđeno, u svrhe i u skladu s pravilima koje je utvrdilo proračunsko tijelo (zakonitost i pravilnost rashoda);

(b) pravilno ne prikazuje u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji (pouzda‑nost računovodstvene dokumentacije)20;

(c) ne troši promišljeno, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost);

(d) potrošnjom sredstava EU‑a ne ostvaruju se dodana vrijednost i očekivane koristi (dodana vrijednost EU‑a).

20 Budući da je mišljenje Suda o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije bilo povoljno od 2007. godine, ova tema neće biti obrađena u panoramskom pregledu o rizicima za financijsko upravljanje EU‑om.

21Koji su rizici za dobro financijsko upravljanje?

18 Dobro upravljanje ovim rizicima trebalo bi dovesti do zadovoljavajuće kvalitete rashoda, tj. djelotvornih i ekonomičnih rashoda koji su potrošeni učinkovito i u skladu s pravilima. Prilog I. pruža detaljan popis vrsta vanjskih i financijskih rizika te rizika u vezi s aktivnostima koji se mogu pojaviti pri trošenju proračuna EU‑a. Ako se navedeni rizici ostvare, mogu dovesti do:

(a) neostvarivanja politika ili predviđenih ishoda zbog uporabe pogrešnih ili neprikladnih postupaka za ostvarivanje željenih rezultata i učinka;

(b) neostvarivanja dodane vrijednosti, osobito na europskoj razini. Financijskim sredstvima EU‑a mogu se ostvariti određene koristi za građane EU‑a ili druge primatelje, ali u takvim rashodima nije izražena dimenzija EU‑a. Također je moguće i da su se rezultati mogli ostvariti i uporabom drugih sredstava ili manje količine sredstava EU‑a;

(c) djelovanja ili izostanka djelovanja kojim se narušava ugled EU‑a ili Komisije;

(d) neupotrebljavanja prikladnih načina upravljanja i poslovanja kako bi se ostvarili ciljevi politika, tj. rezultati su se mogli postići na bolji način ili su se uporabom drugih metoda mogli ostvariti bolji rezultati;

(e) neprimjenjivanja prikladnih sustava unutarnje kontrole kako bi se ostva‑rili ciljevi (uzimajući u obzir rizike povezane s upravljanjem, poslovanjem, zakonitošću i pravilnošću rashoda, financijama, javnom nabavom, prijevarom i drugim nepravilnostima, uporabom informacijske tehnologije, ljudskim resursima, imovinom, zdravljem i sigurnošću itd.) ili neuspostavljanja sustava za upravljanje uspješnošću kako bi se pratio napredak.

19 Zbog njihovih iznimnih značajki, sljedeći aspekti nisu obuhvaćeni ovim panoram‑skim pregledom:

(a) prijevara i korupcija često podrazumijevaju složene radnje te suradnju izme‑đu počinitelja prijevare koje privlače veliki financijski tokovi. Pri planiranju i provedbi revizija, Sud razmatra rizik od prijevare, ali se ne bavi sustavnim i aktivnim otkrivanjem prijevara. Za to je zadužen Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)21;

(b) djelovanje ili izostanak djelovanja kojim se može narušiti ugled EU‑a ili Komisije;

(c) posebne mjere odgovora na financijsku i dužničku krizu, budući da se inova‑tivnim međuvladinim inicijativama država članica (vidjeti odlomke 9. do 11.) otvaraju pitanja o i mehanizmima javne revizije i odgovornosti, koji su pred‑met drugog panoramskog pregleda Suda22.

21 Pismo predsjednika Revizorskog suda predsjedniku Europskog parlamenta „Osvrt Europskog revizorskog suda na Komisijino Izvješće o mjerama suzbijanja korupcije”. (http://eca.europa.eu)

22 Vidjeti izvješće Suda „Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije EU‑a” (http://eca.europa.eu).

22Gdje se pojavljuju problemi i zašto?

Zakonitost i pravilnost rashoda EU‑a: trošenje sredstava u skladu s pravilima

20 Ovaj odjeljak odnosi se prvenstveno na proračunske rashode. Pojedinosti o pri‑hodima, koji bi, prema zaključcima Europskog vijeća iz veljače 2013. godine, trebali biti u skladu s općim ciljevima jednostavnosti, transparentnosti i pravično‑sti, mogu se pronaći u informativnom članku o prihodima. Glavna pitanja u vezi s rashodima odnose se na način financiranja proračuna (izvore) i iznos doprinosa proračunu EU‑a svake pojedine države članice.

21 Sud daje nepovoljno mišljenje o pravilnosti proračunske potrošnje (transakcija) jer su pogreške koje pronalazi u svim područjima osim prihoda i administrativnih rashoda značajne, odnosno, razina pogreške veća je od prihvatljive razine23.

22 Pogreške nastaju kada plaćanja nisu ni zakonita ni pravilna, na primjer kada ih po‑tražuju neprihvatljivi korisnici, za rashode koje ne bi trebao financirati EU ili kada se ne pridržavaju uvjeti za primanje pomoći. Sljedeći su razlozi pojave ovakvih problema (koji se prijavljuju kao pogreške):

(a) netočne prijave korisnika;

(b) korisnici ne postupaju u skladu s uvjetima za dodjelu i uporabu potpora EU‑a. Složeni i opsežni uvjeti korisnicima mogu otežati pridržavanje, a upraviteljima osiguravanje usklađenosti s uvjetima. Nejasni uvjeti mogu dovesti do različi‑tih tumačenja i prihvaćanja rashoda zbog kulture potrošnje (npr. u slučajevi‑ma kada se očekuje da se potroši dostupan proračun bez obzira na to zado‑voljavaju li se njime stvarne potrebe);

(c) provjerama i kontrolama koje provode Komisija i upravljačka tijela država čla‑nica te drugi revizori koji provjeravaju rashode ne sprječavaju se, ne otkrivaju i ne ispravljaju prijave rashoda koje sadrže pogreške;

(d) države članice i drugi dionici zaduženi za potrošnju proračuna usredotočuju se na njegovu uporabu (apsorpcija rashoda) u okviru predviđenog vremen‑skog razdoblja, kako ga ne bi izgubili, čak i pod cijenu pravilne ili djelotvorne uporabe. Godišnje omotnice namijenjene svakoj državi članici (vidjeti odlo‑mak 6. točku b.) potiču kulturu usmjerenu na neto salda i raspodjelu pro‑računa EU‑a umjesto na razmatranje najboljeg načina ulaganja zajedničkih sredstava EU‑a i njihove uporabe za opće dobro.

23 Značajnost se utvrđuje na temelju stručne prosudbe. Pogreške koje iznose više od 2 % kategorije rashoda smatraju se značajnima, kao i činjenice i događaji koji mogu promijeniti čitateljevo shvaćanje računovodstvene dokumentacije ako se iskažu u njoj. U razdoblju od 2009. do 2012. godine, procijenjena najizglednija stopa pogreške u proračunu EU‑a kretala se između 3,3 i 4,8 % ukupnih rashoda.


Dobro financijsko upravljanje: ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU‑a

23 Visoka razina uspješnosti može se opisati kao „činjenje prave stvari (djelotvor‑nost) na pravi način (učinkovitost)”. Za djelotvorno i učinkovito upravljanje potrebno je da su aktivnosti koje financira EU dobro osmišljene kako bi se njima ispunile stvarne potrebe te da se pri njihovoj provedbi koriste prikladne metode. Tim bi se aktivnostima trebali ostvariti jasno definirani ciljevi, a njihovu bi uspješ‑nost trebalo pravilno pratiti kako bi Komisija i druga upravljačka tijela mogli procijeniti u kojoj mjeri su ti ciljevi ostvareni.

24 Revizijama uspješnosti koje provodi Sud24 izvješćuje se o tome kako su potrošena sredstva EU‑a te je li potrošnja bila djelotvorna.

25 Pritisak da se sredstva potroše bez posvećivanja dovoljno pažnje ostvarivanju očekivanih rezultata može dovesti do nedostatne vrijednosti za uloženi novac i sredstava EU‑a. U dijagramu 6. prikazuju se najčešći problemi o kojima se izvješćuje u tematskim izvješćima Suda. Uzrok nedostatne vrijednosti za uloženi novac mogu biti nedostatci u pripremi, provedbi i praćenju financiranih aktivno‑sti u sljedećim slučajevima:

(a) namjena financijskih sredstava nije jasna, ili nije provedena preliminirana (ex ante) evaluacija ili procjena stvarno potrebnih financijskih sredstava;

(b) postoji previše ciljeva ili su nejasni i može ih se tumačiti na više načina, čime se otežava postavljanje prioriteta;

(c) procjena potreba mogućih korisnika nije prikladna ili se pravilno ne razmatra mogući učinak financijskih sredstava EU‑a;

(d) pomoć nije usmjerena na najpotrebitije korisnike, područja i projekte ili su kriteriji odabira za pojedine projekte nedostatni;

(e) kriteriji prihvatljivosti nisu jasni ili ih tijela koja odobravaju potporu EU‑a ne primjenjuju dosljedno (bespovratna sredstva, zajmovi, itd.);

(f) financijskim sredstvima EU‑a osiguravaju se određene koristi za korisnike, ali kod tih aktivnosti nije izražena posebna dimenzija EU‑a pored aktivnosti koje države članice već financiraju na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Dodana vrijednost EU‑a stoga može biti upitna;

(g) ne vrše se procjene opravdanosti troškova koji su naplaćeni za aktivnosti EU‑a;

24 Poglavljem 7. člankom 30. Financijske uredbe propisuje se da se proračun EU‑a koristi u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost). Rezultati revizija uspješnosti koje provodi Sud objavljuju se u tematskim izvješćima te se njihov sažetak nalazi u poglavlju 10. godišnjeg izvješća „Ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU‑a”.


(h) financijska sredstva EU‑a upotrebljavaju se za nabavu robe i usluga nepotreb‑no visoke kvalitete;

(i) u postupcima nabave robe i usluga ne pridržavaju se pravila nabave;

(j) provedba aktivnosti traje predugo;

(k) proračun EU‑a koristi se za financiranje aktivnosti i projekata koji nisu samoo‑drživi ili koji se ne mogu održati nakon što financijska sredstva EU‑a više nisu dostupna. Stoga postoji mogućnost da se izvorno potrošenim financijskim sredstvima ne ostvaruje zadovoljavajuća vrijednost za uloženi novac;

(l) ne postoji dovoljno informacija o stvarnim postignućima i ostvarenim ko‑ristima. U određenim slučajevima dostupne su djelomične informacije, na primjer, kada pojedinačne zemlje uvedu izvješćivanje o aktivnostima na nji‑hovom području (ciljne vrijednosti uspješnosti, evaluacije, itd.). No time nije pružena opća slika uspješnosti u EU‑a niti su omogućene usporedbe diljem EU‑a. Slijedom toga, jedini dosljedni i usporedivi podaci koji su dostupni za cjelokupni proračun EU‑a odnose se na razine financiranja, a oni mogu poti‑cati kulturu potrošnje.

Pogreške o kojima se najčešće izvješćuje u tematskim izvješćima Suda

Dija

gram

6.

Izvor: Europski revizorski sud

Potrebe

Ciljevi

Procjena / definiranje Praćenje

Utvrđivanje

Pravila prihvatljivostiProjekt A

Projekt B

Projekt C

Odlučivanje

Upravljanje(planiranje, odabir, praćenje)

Neprikladna procjenapotreba

Nejasniciljevi

Složeniuvjetiprihvatljivosti

!

!

! Nezadovoljavajućepostavljanjeprioriteta

!

Projekt A

Projekt B

Projekt C

Pravila odabira(prioriteti)

Učinkovitost(rezultati <-> financijska sredstva)

Djelotvornost (rezultati <-> ciljevi)

xOdabir krivihprojekata!

Projekt A

Projekt B

x

Učinci

Rezultati

Niska razinaodgovornostiza uporabu sredstavaili učinak

!

Ekonomičnost

Skupe,bespotrebne značajke,„mrtvi teret”

!

Nepotpune informacijeNeprikladno praćenje!

Nezadovoljavajućaodrživost!

Nepridržavanjeuvjeta!

Financijskasredstva


Posebni čimbenici rizika

26 U odlomcima 12. do 15. navode se pojedinosti o inherentnoj složenosti potroš‑nje proračuna EU‑a. Složenost i višestrukost struktura programa (koje uključuju različite postupke) otežavaju ostvarivanje učinka potrošnje financijskih sredstava EU‑a te stvaraju administrativni teret podnositeljima zahtjeva. Pretjerano složena pravila o uvjetima potrošnje ili kontrole mogu odgoditi provedbu i doprinijeti ne‑gativnoj predodžbi o EU‑u. Potrebno je posebno napomenuti niz ključnih pitanja te su ona razrađena u ovom odjeljku.

Pravila prihvatljivosti i drugi uvjeti za primanje potpore EU-a

27 Složena pravila prihvatljivosti i drugi uvjeti koji se odnose na način na koji se sredstva mogu upotrebljavati mogu dovesti do pogrešnog usmjeravanja tih sred‑stava i uporabe proračuna EU‑a koja je ispod najbolje moguće razine.

28 Komisija poduzima određene korake kako bi smanjila količinu i povećala jedno‑stavnost zakonskih akata. Međutim, broj pravila i njihova složenost i dalje su izvor poteškoća za upravljačka tijela država članica te druge posrednike i korisnike:

(a) u određenim proračunskim područjima postoji i do sedam razina pravila, a uvjeti se mogu pronaći u brojnim različitim pravnim tekstovima. To može dovesti do različitih tumačenja, a samim time i do nedosljedne primjene;

(b) pravila i dojam složenosti mogu odvratiti sudionike od prijavljivanja za pot‑poru EU‑a te im također otežati ispunjavanje uvjeta;

(c) moguće je da svi dionici uključeni u prikupljanje prihoda ili potrošnju sred‑stava EU‑a nisu upoznati s pravilima, osobito u slučajevima kada se rashodi sufinanciraju iz nacionalnih proračuna država članica;

(d) tijela vlasti u državama članicama možda neće uspjeti pravovremeno podu‑zeti mjere kako bi osigurala da su dionici upoznati s promjenama u pravilima EU‑a te da se ta pravila primjenjuju na njihovim teritorijima;

(e) države članice također mogu učiniti situaciju složenijom postavljanjem dodatnih uvjeta u svojim nacionalnim pravilima (na primjer u vezi s javnom nabavom) ili drugih smjernica, ili utvrđivanjem vlastitih pravila prihvatljivosti (na primjer u području rashoda u vezi s kohezijskom politikom). Ti dodatni uvjeti mogu biti nepotrebni se njima može stvoriti dodatan administrativni teret i povećati složenost potrošnje proračuna EU‑a;

(f) sustavi kontrole na bilo kojoj razini mogu biti nedostatni za provjeru usklađe‑nosti sa svim uvjetima.


Primjena pravila i postupaka javne nabave

29 Nabava uporabom javnih sredstava nosi posebne poteškoće za upravitelje od‑govorne za potrošnju sredstava: predmetna se sredstva moraju upotrebljavati na transparentan, nepristran i pravilan način te se njima mora ostvariti vrijednost za uloženi novac. Direktivama EU‑a o javnoj nabavi nastoji se otvoriti unutarnje tržište podupiranjem prekograničnog ugovaranja i nabave te pružiti pravni okvir za otvorenu i transparentnu nabavu. Nepridržavanje tih pravila može dovesti do veće potrošnje javnih sredstava (na primjer, prekomjerne cijene javnih radova), slabe konkurentnosti, odbijanja ponuditelja koji zadovoljavaju uvjete ili dodatnih troškova i kašnjenja zbog otkazivanja ugovora.

30 Mnoge pogreške u vezi sa zakonitošću i pravilnošću koje je Sud otkrio odnose se na nezadovoljavajuću primjenu pravila i postupaka nabave (vidjeti informativni članak o javnoj nabavi). Ovakve pogreške mogu se počiniti namjerno kako bi se određenim dobavljačima dala prednost ili nenamjerno jer su pravila složena i nisu dobro shvaćena.

Kapaciteti tijela vlasti država članica za upravljanje i potrošnju sredstava EU-a

31 Odgovornost osiguravanja da se subvencije i bespovratna sredstva isplaćuju prihvatljivim korisnicima koji ispunjavaju tražene uvjete i da se omogući povrat nepravilno isplaćenih plaćanja prvenstveno leži na nadležnim tijelima vlasti u dr‑žavama članicama i njihovim revizorima25. Troškove uspostave tijela i sustava za upravljanje sredstvima EU‑a dijele države članice i EU pri čemu EU ima određenu slobodu pri utvrđivanju načina na koji će organizirati svoje sustave i kontrole na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.

25 Novom Financijskom uredbom (Uredba (EZ, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.)) povećava se osjećaj vlasništva i odgovornosti za proračun EU‑a koji potroše.


32 Činjenica da se financijska sredstva troše putem 28 nacionalnih uprava i mno‑gih regionalnih i lokalnih tijela vlasti s nejednakim administrativnim kapaci‑tetima može povećati rizik od pojavljivanja pogrešaka u vezi sa zakonitošću i pravilnošću, kao i rizike od nezadovoljavajuće kvalitete potrošnje. Nedostatni administrativni kapaciteti tijela vlasti u državama članicama mogu dovesti do nedosljednosti u sustavima i provjerama primjene pravila prihvatljivosti, evalua‑ciji opravdanosti troškova, usklađenosti s pravilima javne kupnje, primjeni kazna i povrata sredstava od korisnika koji su ih primili protivno pravilima, terenskim in‑spekcijama bespovratnih sredstava i subvencija, provjerama provedbe zakonskih akata u području sigurnosti okoliša, zdravlja i hrane, primjeni državnih pravila te izdavanju dozvola za uvoz ili provjeri uvezene robe.

33 Isto tako, nejednaka iskorištenost i administrativni kapacitet mogu usporiti provedbu mjera, regulatorne aktivnosti te razmjenu informacija između Komisije i država članica.

34 Države članice također se mogu suočavati s poteškoćama u djelotvornom i pravo‑vremenom otklanjanju nedostataka koje su utvrdili Sud i Komisija.

Koordinacija proračuna EU-a i nacionalnih proračuna uz pritisak da se potroše financijska sredstva EU-a

35 Godišnja priroda proračuna EU‑a može uzrokovati probleme pri financiranju aktivnosti čija provedba traje više godina. Potrebno je određeno vrijeme kako bi se odluke o financiranju oblikovale u točno određene prioritete i aktivnosti na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Može postojati znatna razlika između političke predanosti i dodijeljenih sredstava te planiranih i provedenih mjera. Osim toga, proračunski postupci EU‑a odvojeni su od proračunskih postupaka država članica: provode ih različiti sudionici s različitim prioritetima te se odvijaju u različitim ciklusima.

36 Slijedom toga može doći do ponavljanja, nedostataka ili suprotnosti između proračuna EU‑a i potrošnje na razini države, što vodi do neučinkovitosti i bes‑potrebne potrošnje sredstava. Bolja koordinacija gospodarskih politika u okviru Europskog semestra (vidjeti okvir 3.) može povoljno pridonijeti borbi protiv predmetnih pitanja.


37 Zbog stanja javnih financija u državama članicama, ona je trenutačno od osobite važnosti, posebno u državama članicama u kojima sredstva iz proračuna EU‑a uvelike utječu na financijska sredstva vlada. U slučaju sufinanciranih rashoda, mjere štednje u državama članica mogu dovesti do znatnog smanjenja nacio‑nalnih financijskih sredstava ili nemogućnosti provedbe aktivnosti. Smanjenja administrativnih rashoda i ljudskih resursa također mogu utjecati na mogućnost pravilne potrošnje proračuna EU‑a. Održivost aktivnosti koje se financiraju iz proračuna EU‑a nakon što sredstva više nisu dostupna također može predstavljati problem.

38 Međutim, zbog pristupa potrošnji proračuna EU‑a usmjerenog na uložena sred‑stva, upravljačka i kontrolna tijela usredotočuju se na usklađenost s pravilima, ne vodeći računa o ostvarenim rezultatima. Financijsko upravljanje može biti prven‑stveno usmjereno na trošenje dostupnog proračuna. Na primjer, mnoge od mjera pojednostavnjenja provedbe programa i ubrzavanja plaćanja bile su usmjerene na potrošnju u vezi s programima iz razdoblja od 2007. do 2013. godine (ponovna izrada programa, predujmovi (pojačano ulaganje na početku programa), produ‑živanja razdoblja u kojem je proračun dostupan (rokova za zaključivanje), pove‑ćanje opsega prihvatljivih rashoda, pojednostavnjenje povrata troškova češćom uporabom paušalnih plaćanja ili jednokratnih plaćanja umjesto nadoknade stvarnih troškova).

39 Države članice također se mogu naći pod određenim pritiskom da potroše pro‑račun EU‑a bez primjene strogih kontrola. Možda nije učinjeno dovoljno kako bi se osiguralo trošenje sredstava za odgovarajuće programe i projekte od samog početka. Dostupnost nacionalnih omotnica koje su predviđene za određenu državu članicu može dovesti do toga da Komisija ne želi odbiti prijedloge država članica. Na primjer, može se dogoditi da Komisija na početku novih programskih razdoblja ne uporabi sve svoje ovlasti kako bi osigurala da su prijedlozi država članica u skladu s ciljevima EU‑a te da se predloženim mjerama u dovoljnoj mjeri ispunjavaju točno određene potrebe koje su utvrdile države članice.


Učinak godišnjih proračuna EU-a na aktivnosti i upravljanje novčanim tokovima

40 Budući da se mnoge aktivnosti koje se financiraju iz godišnjeg proračuna EU‑a provode tijekom niza godina, države članice, drugi posrednici i korisnici mogu primiti novčane predujmove (pretfinanciranja) kako bi započeli aktivnosti26. Uvid u način na koji su upotrijebljeni ti novčani predujmovi moguće je imati tek mnogo kasnije, pri podnošenju i provjeri troškova („zahtjevi za povrat troškova”). U proračunskoj računovodstvenoj dokumentaciji bit će vidljiva veća stopa potroš‑nje u ranim godinama budući da se sredstva isplaćena u obliku pretfinanciranja prikazuju kao rashodi. Međutim, nepotrebno duga razdoblja pretfinanciranja mogu povećati mogućnost pogreške i gubitka te posebno otežati preusmjerava‑nje aktivnosti na ostvarivanje ciljeva. Budući da su rokovi za podnošenje zahtjeva za povrat troškova dugački, problemi postaju vidljivi tek u kasnijim godinama kada može biti prekasno za njihov ispravak, a pronalaženje povezane dokumen‑tacije i informacija može predstavljati problem. Slijedom toga, stope pogreške veće su u kasnijim godinama kada se obračunavaju zahtjevi za povrat troškova27.

41 Obvezama koje se isplaćuju kasnije (nepodmirene obveze („reste à liquider (RAL)”) mogu se prikriti proračunski iznosi koje nije moguće potrošiti (vidjeti dijagram 3.)

42 Kako je navedeno u odlomku 12. točki (f) podtočki ii. i dijagramu 2., od država članica tražit će se doprinos pokrivanju troškova za plaćanje obveza u iznosu od 1 234 milijarde eura.

Koristi financijskih sredstava iz proračuna EU-a – „dodana vrijednost EU-a”

43 Dodana vrijednost EU‑a označava dodatne koristi koje donosi potrošnja na razini EU‑a u usporedbi s onim što se može ostvariti nacionalnim programima. Važnost ovog koncepta još je veća otkad su se pregovorima o višegodišnjem financijskom okviru otvorila pitanja o troškovima i koristima članstva u EU‑u te o političkim i gospodarskim posljedicama europske integracije. Taj koncept predstavlja važnu referentnu točku kojom se pomaže osigurati djelovanje EU‑a u slučajevima kada države članice ne mogu djelovati ili kada EU može osigurati bolje rezultate. Može pomoći u preusmjeravanju rasprave s načina na koji se proračun EU‑a raspore‑đuje među državama članicama na to kako najbolje uložiti zajednička sredstva u zajedničke ciljeve.

26 Predujmovi obično čine između 4 % i 12 % očekivanih troškova aktivnosti. Isplaćena financiranja na kraju 2013. godine iznosila su 79,4 milijarde eura, od čega se većina odnosila na aktivnosti u vezi s podijeljenim upravljanjem država članica.

27 Iz tog je razloga Sud isključio predujmove za pretfinanciranja iz rashoda za koje provjerava zakonitost i pravilnost.


44 Proračunom se ostvaruje dodana vrijednost EU‑a ako je potrošnja opravdana i ako djelotvorno doprinosi učinkovitom ostvarivanju ciljeva politika EU‑a, kao i jačanju kapaciteta i povećanju blagostanja u državama članicama. Osim pruža‑nja financijskih sredstava u područjima u kojima EU ima isključivu nadležnost, proračunom EU‑a može se ostvariti dodana vrijednost tako što se stvaraju mreže (fizičke i profesionalne) kojima se zbližavaju građani i države članice EU‑a. Koristi se za financiranje inovativnih aktivnosti, a dostupnost financijskih sredstava EU‑a može potaknuti vlade da poduzmu mjere koje inače ne bi razmatrale.

45 Ipak, postoje određene nesigurnosti: sredstva EU‑a mogu biti samo dodatna sredstva kojima se povećava ukupan iznos dostupnih sredstava, bez izražene di‑menzije EU‑a u potrošnji proračunskih sredstava. Sredstva EU‑a mogu se upotre‑bljavati za aktivnosti koje bi države članice i drugi korisnici svejedno bili proveli („mrtvi teret”) ili sredstva mogu biti nedostatna, bez potrebne „kritične mase” kako bi se njima ostvarili željeni rezultati. Osim toga, podijeljenost i višestrukost programa potrošnje (s različitim postupcima) umanjuju dodatnu vrijednost EU‑a te mogu doprinijeti stvaranju slike velikodušnog, rastrošnog i birokratskog EU‑a.

46 Mjera u kojoj je Komisija uključena u potrošnju proračuna EU‑a ovisi o trima nači‑nima upravljanja (izravno, podijeljeno i neizravno (vidjeti bilješku 12.). Oni, s dru‑ge strane, utječu na Komisijinu mogućnost pravovremenog utvrđivanja i pristupa informacijama o upravljanju i uspješnosti, izravnog praćenja sustava i kontrola koji se primjenjuju kako bi se ostvarili ciljevi, brzog otklanjanja nedostataka te standardizacije mehanizama kontrole i revizije.

Kvaliteta podataka i informacija

47 Komisija koordinira višestruke sudionike koji su uključeni u potrošnju proračuna te ne može uvesti standardizirane postupke i upravljačke sustave. Izazov leži u osiguravanju pravovremenog prikupljanja odgovarajućih podataka od posred‑nika te mogućnosti djelotvorne provjere tih podataka.


48 Nadalje, upravljanje praćenjem, uspješnošću i financijsko upravljanje često se temelje na ograničenim, nepotpunim ili nepouzdanim informacijama. Na primjer:

(a) povezane informacije i popratni dokumenti često se nalaze na različitim geo‑grafskim mjestima, ali i u različitim sustavima;

(b) upravljačkim informacijskim sustavima ne pruža se dovoljno informacija o na‑činu na koji su sredstva potrošena, njihovom učinku i dodanoj vrijednosti;

(c) način na koji su osmišljeni sustavi izvješćivanja i odgovornosti ne omogućava mjerenje ishoda ili praćenje uspješnosti u usporedbi s planom;

(d) višegodišnji programi nemaju ključne etape koje bi Komisiji omogućile praće‑nje napretka i smjera aktivnosti kako bi se osiguralo ostvarivanje ciljeva;

(e) moguće je nepostojanje pokazatelja kojim bi se mjerilo ostvarenje dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost) ili poka‑zatelji mogu biti neprikladni te tako poticati krivo ponašanje;

(f) evaluacije se mogu ne provoditi ili njihova provedba može biti nedostatna.

Rashodi koji nisu naplativi iz proračuna EU-a i revizije

49 U pogledu rashoda pod podijeljenim upravljanjem, za utvrđivanje iznosa koji je naplativ iz proračuna EU‑a koriste se „postupci obračuna”28. Dok se za troškove financijskih ispravaka za potrošnju u području poljoprivrede tereti proračun dotične države članice, kod strukturnih fondova, ako se država članica slaže s ispravkom, tada predmetna država izvršava izmjenu prijave rashoda te su iznosi dostupni za ponovnu dodjelu unutar iste države. Ako se država članica ne slaže s ispravkom, Komisija može donijeti službenu odluku o njezinoj provedbi što vodi do smanjenja financijskih sredstava EU‑a koja su dostupna dotičnoj zemlji. Slije‑dom toga, predmetne države članice nemaju poticaj za otklanjanje nedostataka u svojim sustavima.

28 Pri obračunu se podrazumijeva da je računovodstvena dokumentacija u vezi s rashodima koja je dostavljena Komisiji ispravna te da su rashodi koji su u njoj zabilježeni nastali u skladu s pravilima.


50 Komisija nema mogućnost izravne i sustavne provjere dijelova proračuna EU‑a koje su potrošili posrednici (države članice, druge zemlje, međunarodne orga‑nizacije....), kao ni rashoda koje su države članice prikazale (prijavile) za povrat troškova. Oslanja se na provjeru tih rashoda koju vrše neovisni revizori te na ograničene provjere i inspekcije koju provodi njezino operativno osoblje i revizo‑ri. Ovakvo stanje nosi određene poteškoće:

(a) neovisni revizori mogu imati probleme pri potvrđivanju rashoda zbog pitanja u vezi s kvalitetom i pravodobnošću njihovog rada29 ili njihovom neovisnošću;

(b) na provjere koje Komisija sama provodi mogu utjecati nedostatci u njezinoj kontrolnoj strategiji;

(c) budući da Komisija ne raspolaže resursima za obavljanje opsežnih i velikih revizija, može doći do kašnjenja u postupku zaključivanja te je usklađenost rashoda s pravilima moguće prihvatiti samo uz opsežne financijske ispravke koji iziskuju mnogo vremena.

29 Sud je utvrdio da pouzdanost kvalitete rada predmetnih revizora nije uvijek dostatna.

33Koje su mogućnosti i što je potrebno poduzeti?

51 Komisija i države članice odgovorne su za osiguravanje zadovoljavajuće i pro‑mišljene uporabe financijskih sredstava EU‑a te su posljednjih godina uspješno poduzele mnoge mjere kako bi osigurale takvu uporabu. Ipak, započinjanjem novog višegodišnjeg financijskog okvira 2014. godine, uvođenjem povezanih provedbenih zakonskih akata i nove financijske uredbe zajedno s predanošću Komisije da osigura veću usmjerenost proračuna na uspješnost, pružaju se prilike za pojednostavnjenje i poboljšanje financijskog upravljanja proračunom EU‑a.

Usmjerenost na rezultate i dodanu vrijednost EU‑a

52 Predložene izmjene u mehanizmima podijeljenog upravljanja u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje od 2014. do 2020. godine i dalje su u osnovi usmjerene na rashode, a ne na ostvarene rezultate. Nadalje, njihov uspjeh ovisit će o mjeri u kojoj ih Komisija i države članice provedu.

53 Komisija bi uz potporu Europskog parlamenta i Vijeća za prioritete potrošnje trebala postaviti aktivnosti koje nose dodanu vrijednost EU‑a, kao što su područja u kojima Komisija ima isključivu nadležnost, prekogranične aktivnosti, projekti kojima se promiče zajednički interes i europske mreže. Proračunska područja koja imaju obilježja višestrukosti i podijeljenosti potrošnje ili u kojima se obveze i naci‑onalna dodijeljena sredstva sporo upotrebljavaju ili su nedovoljno iskorišteni potrebno je dodatno nadzirati, uz mogućnost otkazivanja financijskih sredstava.

Usmjeravanje na upravljanje uspješnošću

54 Kako bi se promicalo upravljanje uspješnošću, potrebno je jasno definirati ciljeve proračuna EU‑a, uz pouzdane pokazatelje i ključne etape te mehanizme sustav‑nog praćenja i evaluacije kako bi se mogao mjeriti napredak u ostvarivanju pred‑metnih ciljeva. Za to su potrebni:

(a) jasno obrazloženje zašto je djelovanje na razini EU‑a poželjno i potrebno (procjena učinka);

(b) jasna zamisao ciljeva koji se žele ostvariti politikom, regulatornim mjerama i proračunom EU‑a, jasan opis pozadine projekta (razloga i svrhe) te postupak procjene rezultata i učinaka. Također je potrebno izričito razlikovati uloge i odgovornosti svih koji su uključeni u izvršenje proračuna;


(c) uspostava pouzdanog sustava upravljanja uspješnošću i izvješćivanja s jasno definiranim pokazateljima uspješnosti koje jednako primjenjuju Komisija, države članice, regije i drugi sudionici. Time će se omogućiti uspoređivanje i objedinjavanje podataka diljem EU‑a. Napredak bi trebalo redovito pratiti na temelju točno određenih osnovnih vrijednosti, a pokazatelji bi trebali biti usmjereni na izlazne proizvode, ishode i učinke. Nedavna nastojanja Komisije da uspostavi sustav upravljanja uspješnošću i izvješćivanja trebali bi ostati prioritet;

(d) pravovremena evaluacija kako bi se utvrdilo jesu li ciljevi učinkovito i djelo‑tvorno postignuti.

Usmjeravanje na proračunsko upravljanje

55 U svrhe proračunskog upravljanja, Komisija mora poboljšati i objaviti svoju du‑goročnu prognozu novčanih tokova kako bi bolje predvidjela količinu sredstava koju države članice trebaju izdvojiti i kako bi osigurala da se potrebna plaćanja mogu izvršiti iz odobrenih godišnjih proračuna (za plaćanja). Tom se analizom treba razmotriti mjera u kojoj će EU morati izvršavati plaćanja predujmova, kao i buduće potrebe za isplatama koje nastaju iz obveza koje su već uknjižene u bi‑lanci Unije.

56 Komisija bi trebala povećati proaktivnost u vezi s utvrđivanjem prerevnog uvođe‑nja novih uvjeta30 te bi trebalo uložiti stalne napore u pojednostavljenje zakon‑skih akata kako bi se uspostavili realistični i jasni uvjeti prihvatljivosti (osobito na nacionalnoj razini) te kako bi se povećala iskorištenost jednokratnih i paušalnih plaćanja koja se temelje na rezultatima, a ne na troškovima uloženih sredstava.

57 Komisija bi unutar svojih odjela trebala utvrditi najbolje prakse i dati prioritet aktivnostima kojima se ostvaruje dodana vrijednost. Također bi trebala utvrditi proračunska područja u kojima različiti odjeli upravljaju sličnim programima i aktivnostima te koja imaju iste moguće posrednike te poduzeti korake kako bi njezini postupci i uvjeti izvješćivanja bili dosljedni.

58 Komisija bi također diljem država članica trebala utvrditi referentne vrijednosti troškova po jedinici za aktivnosti i programe koje sufinancira, tako omogućujući javnim tijelima bolju usporedbu i praćenje ostvarene vrijednosti za uložen novac u njihovim programima potrošnje.

30 Vidjeti studiju Europskog parlamenta pod nazivom „Gold‑plating in the EAFRD: to what extent do national rules unnecessarily add to complexity and, as a result, increase the risk of errors?” (Prerevno uvođenje pravila u EFPRR‑u: do koje mjere nacionalna pravila nepotrebno čine postupke složenijima te tako povećavaju rizik od pogreške?) (veljača 2014.)


59 Komisija također ima najbolji položaj za utvrđivanje najboljih praksi u državama članica i za promicanje tih najboljih praksi i stečenih iskustava preko državnih granica i među državama članica putem podupiranja prekograničnih mreža. Može ojačati institucionalni kapacitet uprava i drugih posrednika tako što će davati bolje smjernice, pojašnjenja i kontrolne liste za potrošnju proračuna EU‑a te provoditi povezane zakonske akte (na primjer, između ostalog, o najboljim praksama nabave, izjavama o upravljanju, potvrđivanju rashoda koje vrše neovi‑sni revizori te o metodologiji inspekcije).

Kontrolni mehanizmi i djelovanje trećih strana

60 Komisija i države članice trebali bi osigurati dobru provedbu i djelotvornost me‑hanizama kontrole:

(a) akreditacijom nacionalnih upravljačkih i kontrolnih tijela koju vrše države članice trebalo bi se osigurati da sva tijela koja su uključena u potrošnju i kon‑trolu financijskih sredstava EU‑a imaju potrebne administrativne kapacitete i resurse te da mogu djelotvorno obavljati svoje dužnosti;

(b) Komisija bi na temelju nacionalnih izjava o upravljanju trebala moći dati jamstvo o funkcioniranju upravljačkih i kontrolnih sustava, zakonitosti i pra‑vilnosti povezanih transakcija te usklađenosti s načelima dobrog financijskog upravljanja tako što će osigurati čvrstu utemeljenost tih izjava.

Srednjoročni pregled

61 Srednjoročnim pregledom višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2014. do 2020. godine mogu se pružiti mogućnosti za razmatranje prioriteta proračunske potrošnje EU‑a i izrade instrumenata kojima će se oni ostvariti. Prije svega, kako iskoristiti mogućnosti navedene u UFEU‑u (članak 311. stavak 3.) koji omogućava stvaranje novih izvora prihoda EU‑a te kako osigurati da financiranje dijela proračuna EU‑a koje vrše države članice bude pravično, transparentno, ekonomično i jednostavno te da se temelji na mogućnostima doprinosa svake pojedine države članice. Nadalje, dokle god se trenutačni sustav temelji na rezer‑viranim nacionalnim dodijeljenim sredstvima umjesto na rezultatima koje treba ostvariti, ne može se osigurati djelotvornost financijskih sredstava EU‑a. Komisija bi na temelju rezultata srednjoročnog pregleda trebala razmotriti ova dva glavna pitanja u kontekstu budućih višegodišnjih financijskih okvira, za što će biti po‑trebna politička suglasnost svih dotičnih dionika.

36PrilogPr

ilog

I. Rizici koji se mogu pojaviti pri trošenju proračuna EU‑a1

Vanjski rizici

Politički

ο Političke odluke i prioriteti koje su utvrdile države članice izvan konteksta EU‑a

ο Proturječni prioriteti država članica

ο Politička podrška ciljevima Komisije u državama članicama na niskoj je razini

ο Nametanje neželjenih odgovornosti organizacijama, upravama ili korisnicima

ο Partnerske zemlje izvan EU‑a – problemi u upravljanju/drugi politički čimbenici

Pravni i regulatorni

ο Pravni temelj je nejasan/nepotpun/složen ili su potrebne znatne izmjene

Financijski rizici

Proračunski

ο Nedovoljna sredstva/resursi za provedbu željenih mjera/nisu dostupna gotovinska sredstva za izvršenje plaćanja

ο Država članica nema mogućnost sufinanciranja zbog vlastitih proračunskih ograničenja

ο Postoje pogreške u plaćanjima (zakonitost i pravilnost/pogreške u vezi s jamstvenom izjavom, rashodi nisu u skladu s pravilima)

ο Pitanja u vezi s proračunskim upravljanjem (visok udio obveza i plaćanja koji su izvršeni kasno u financijskoj godini, obveze koje su preuzete, ali nisu iskorištene – nepodmirene obveze („RAL”) te povećana uporaba pretfinanciranja)

ο Aktivnosti koje se financiraju iz drugih izvora, drugih instrumenata EU‑a ili sufinanciranjem (programi koji se preklapaju)

ο Isplata neprihvatljivih troškova

1 Temelji se na okviru za utvrđivanje rizika Potpore poboljšavanju uprave i upravljanja (SIGMA, zajednička inicijativa Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i EU‑a).

37PrilogPr

ilog

I. Prijevara, nepravilnosti i korupcija

ο Sprječavanje, otkrivanje i ispravak prijevara nisu postavljeni kao dovoljno visok prioritet

ο Nepostojanje resursa potrebnih za osiguravanje proračuna od prijevara

ο Aktivnosti obuhvaćaju velike iznose gotovinskih sredstava ili robu visoke vrijednosti

ο Gubitak imovine

ο Poteškoće u utvrđivanju krajnjeg korisnika

Nabava

ο Složena pravila nabave ili ugovorna pravila

ο Nepridržavanje postupaka javne nabave (podjela radi izbjegavanja pragova predviđenih uvjetima natječaja, pro‑midžba, kriteriji za dodjelu ugovora, ugovorni uvjeti i potpisivanje...)

ο Uporaba neprikladnih postupaka javne nabave (ugovori se često dodjeljuju bez natječaja, ugovori o dodatnim radovima...)

Rizici u vezi s aktivnostima

Politika

ο Znatna razina promjene u političkom okruženju

ο Nedosljedno upravljanje unutar službi Komisije – različiti ciljevi politika (i provedba programa i mjere uspješnosti koji proizlaze iz tih ciljeva)

38Prilog

Izrada programa/aktivnosti

ο Složenost načina provedbe programa/aktivnosti u vezi s provedbom

ο Neprikladan mehanizam provedbe

ο Užurbano uvođenje novih inicijativa/hitnih mjera

ο Brza provedba programa nakon odluke na pravnoj osnovi

ο Aktivnosti u kojima revizijski subjekt ima malo iskustva ili ga nema uopće (npr. s novim instrumentima za rješavanje financijske i dužničke krize)

ο Spora provedba programa

ο Aktivnosti obuhvaćaju velik broj transakcija

ο Zahtjevni operativni postupci

Organizacijski ustroj

ο Složena organizacija (npr. prekogranično djelovanje koje uključuje jezična, politička ili zemljopisna pitanja, nekoliko razina uprave itd.)

ο Zemljopisno raširena organizacija

Odgovornosti u vezi s organizacijom

ο Nametanje neželjenih odgovornosti i troškova organizacijama, upravama ili korisnicima

ο Nejasna podjela odgovornosti između Komisije i država članica

ο Slaba koordinacija aktivnosti, osobito u decentraliziranom i podijeljenom sustavu upravljanja

ο Nejasna podjela odgovornosti/preklapanje odgovornosti unutar institucija/tijela EU‑a

Prilo

g I.

39PrilogPr

ilog

I. Resursi za organizaciju

ο Nepostojanje zajedničke potporne upravne strukture

ο Informacijska tehnologija koja je zastarjela, vrlo složena te obuhvaća mnoge različite i/ili nekompatibilne računalne sustave

Utvrđivanje operativnih ciljeva

ο Neprikladna procjena potreba

ο Nepostojeći/nejasni/neprikladni ili neizmjereni ciljevi u vezi s ekonomičnošću, učinkovitošću i djelotvornošću

ο Ciljevi ne obuhvaćaju zakonitost, pravilnost, točnost i pouzdanost računovodstvene dokumentacije, zaštitu imovine

ο Proturječni ili neusklađeni ciljevi u politici ili programu EU‑a ili među prioritetima EU‑a i nacionalnim prioritetima

ο Nejasni prioriteti ili nisu postavljeni prioriteti u vezi s ciljevima

ο Neprikladni postupci postavljanja prioriteta i odabira projekta za osiguravanje najvećeg mogućeg učinka finan‑cijskih sredstava Zajednice

Provođenje ciljeva u djelo

ο Ne postoje jasne poveznice između ciljeva i aktivnosti

ο Kriteriji prihvatljivosti/odabira su nejasni ili previše nedosljedni u odnosu na ciljeve (preopsežni, suviše ograniča‑vajući ili nisu relevantni)

ο Ne vrši se redovita procjena kritičnih čimbenika koji bi mogli ugroziti ostvarivanje ciljeva

40Prilog

Kontrolni sustavi

ο Nepostojanje unutarnjih kontrolnih sustava za praćenje načela dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, djelotvornost i učinkovitost)

ο Nedostatci u načinu na koji su osmišljeni kontrolni sustavi ili u njihovoj uspješnosti, ne postoje kontrolni sustavi ili su neprikladni

ο Složeni kontrolni sustavi (nedjelotvorni ili preskupi)

ο Razlike u kontrolnim sustavima među korisnicima/državama članicama

ο Uobičajene kontrole nad aktivnostima ne provode su u potpunosti

ο Prava na terenske inspekcije ili praćenje se ne iskorištavaju ili se rijetko upotrebljavaju

Sustavi financijske kontrole

ο Računovodstveni sustavi korisnika nisu u skladu sa sustavima Unije

ο Prekomjerni troškovi u okviru programa ili troškovi koji su veći od očekivanih ili postoji znatna razlika u odnosu na proračunske ciljeve

ο Poteškoće pri utvrđivanju troškova uloženih sredstava

ο Nepostojanje računovodstvenog sustava/nezadovoljavajući revizijski trag

Revizija i evaluacija

ο Neprikladan revizijski sustav (pokrivenost, kvaliteta, izvješćivanje, praćenje)

ο Nedjelovanje na temelju prethodnih revizijskih nalaza

ο Nezadovoljavajuće evaluacije/nepostojanje praćenja rezultata evaluacije

Informacije

ο Nepostojeći ili nezadovoljavajući sustav za upravljanje informacijama

ο Nezadovoljavajuće informacije o upravljanju i financijama, ne upotrebljavaju se ili se upotrebljavaju pogrešno

Prilo

g I.

41Prilog

Mjerenje uspješnosti

ο Sustavi izvješćivanja i odgovornosti nisu osmišljeni na način da omogućavaju mjerenje ishoda ili ne postoji sustav kojim se prati stvarna uspješnost u odnosu na plan

ο Nepostojanje pokazatelja za mjerenje razine ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti

ο Pokazatelji koji se koriste nisu prikladni ili potiču krivo ponašanje

ο Komisija i države članice upotrebljavaju različita ključne mjere za uspješnost

Uspješnost

ο Nisu ostvareni rezultati/učinci

ο Kašnjenja u provedbi zbog nezadovoljavajuće uspješnosti posrednika/ugovaratelja

ο Dokazi nezadovoljavajuće uspješnosti (velik broj pritužbi, niska razina zadovoljstva korisnika, razlike u uspješnosti u usporedbi sa sličnim organizacijama, nezadovoljavajuća uspješnost ugovorenih usluga)

Dodana vrijednost

ο Nepostojanje dodane vrijednosti EU‑a – programima se nadomještaju rashodi nacionalnih vlada ili ne postoji dodana vrijednost (n.b. aditivnost i supsidijarnost)

ο Nezadovoljavajuća održivost – nepreuzimanje odgovornosti; projekti su uspostavljeni bez odgovarajućeg dijaloga s korisnicima; korisnik je izrazito ovisan o EU‑u, projekt se ne nastavlja/ne održava nakon završetka potpore EU‑a

ο „Mrtvi teret” (aktivnosti bi se provele bez obzira na potporu EU‑a)

ο Prerevno uvođenje novih uvjeta (potpora EU‑a koristi se za uvođenje skupih mjera i projekta koji nadilaze potrebe

Ugled

ο Djelovanje/nedjelovanje kojim se nanosi šteta ugledu EU‑a/Komisije

Prilo

g I.

42Prilog

Upravljanje

ο Etičke vrijednosti/nezadovoljavajuća uspostava integriteta (tolerantnost prema nepravilnostima, ne postoji kodeks ponašanja)

ο Uprava je pod velikim pritiskom da postigne nerealne ciljeve ili se pridržava nerealnih rokova (tj. visoke stope obveza)

ο Pritisak političke ili druge prirode da se djeluje na određen način

ο Dokazi nezadovoljavajuće uspješnosti u vezi s upravljanjem (npr. nezadovoljavajuće upravljanje u prošlosti u odre‑đenim područjima/zemljama, znatni troškovi i kašnjenja, neprikladno planiranje, nedovoljan nadzor i praćenje)

Osoblje

ο Osoblje koje je nedostatno, nedovoljno osposobljeno, nema dovoljno iskustva ili nije dovoljno motivirano i/ili neprikladni postupci zapošljavanja

ο Velik broj podizvođača

ο Nepostojanje opisa posla

ο Nepostojanje politike rotacije osoblja

Prilo

g I.


Pojedinačni informativni članci

44Sadržaj

Stranica

47.–50. Prihodi

47.–48. Što je obuhvaćeno

48.–49. Što smo utvrdili

49. Jesu li prijavljeni prihodi za 2012. godinu točni i potpuni te je li se njima dobro upravljalo?

49. Čimbenici visokog rizika

49. Sljedeći koraci

50. Korisne publikacije/izvješća i mišljenja Suda

50. Želite li znati više?

51.–65. Naslov 1. VFO‑a – Pametan i uključiv rast



56. Je li proračun za 2012. godinu potrošen u skladu s pravilima? (Zakonitost i pravilnost rashoda)

57. Je li se rashodima dobro upravljalo i jesu li imali učinka? (Dobro financijsko upravljanje)

58.–60. Čimbenici visokog rizika

60.–61. Sljedeći koraci

62.–65. Korisne publikacije/izvješća i mišljenja Suda


66.–75. Naslov 2. VFO‑a – Prirodni resursi


69. Što smo utvrdili



45SadržajSadržaj





76.–78. Naslov 3. VFO‑a – Sigurnost i građanstvo



77. Je li proračun potrošen u skladu s pravilima? (Zakonitost i pravilnost rashoda)


77.–78. Mogući rizici




79.–90. Naslov 4. VFO‑a – Globalna Europa




82.–83. Je li se rashodima dobro upravljalo i jesu li imali učinka? (Dobro financijsko upravljanje)


84. Posebni pokretači rizika za zemljopisna područja


88. Komisija



46SadržajSadržaj

91.–97. Naslov 5. VFO‑a – Administracija

92. Što je obuhvaćeno




93.–96. Mogući visoki rizici



98.–102. Javna nabava



101. Što je potrebno poduzeti/Što je Sud već preporučio



47Prihodi

01 Opći je proračun EU‑a (proračun EU‑a) uravnotežen proračun. Europska komisija (Komisija) ne može posuđivati novčana sredstva za financiranje potrošnje EU‑a te rashodi moraju biti u skladu s prihodima. Prema zaključcima Europskog Vijeća iz veljače 2013. godine, prihodi bi trebali biti u skladu s načelima jednostavnosti, transparentnosti i pravičnosti.

02 Komisija predlaže pojednostavnjenje doprinosa država članica1 (ukidanjem tre‑nutačnih sredstava na temelju poreza na dodanu vrijednost (PDV‑a), uvođenjem novih vlastitih sredstava (poreza na financijske transakcije i nova pojednostavnje‑na sredstva na temelju PDV‑a) te zamjenom trenutačnih korektivnih mehanizama ispravcima u paušalnom iznosu). Usvajanje prijedloga dovelo bi do promjene sa‑stava sredstava, kao i udjela koji pojedinačne države članice uplaćuju u proračun EU‑a. Dok države članice jednoglasno ne usvoje ovaj prijedlog, primjenjivat će se trenutačan sustav. Države članice odluku o primjeni novog sustava mogu donijeti i retroaktivno.

Što je obuhvaćeno

03 Prihodi se većim dijelom sastoje od vlastitih sredstava (otprilike 92 %). Ukupan iznos vlastitih sredstava ne smije biti veći od 1,23 % bruto nacionalnog dohotka (BND) država članica EU‑a. Drugi se prihodi sastoje od novčanih kazni, povrata rashoda, kamata na zakašnjela plaćanja i novčane kazne, prihoda od administra‑tivnog poslovanja (mirovinski doprinosi za osoblje i porez na dohodak) te prora‑čunskih usklađenja.

04 Vlastita sredstva sastoje se od:

(a) tradicionalnih vlastitih sredstava (TVS – otprilike 12 %) koja se sastoje od carinskih pristojbi na temelju zajedničke carinske tarife te pristojbi na šećer koje plaćaju proizvođači šećera. Države članice zadržavaju 25 % prikupljenih tradicionalnih vlastitih sredstava kao dio svojih troškova naplate;

(b) sredstava od PDV‑a (otprilike 10%), pri čemu se određena stopa naplaćuje iz usklađenih osnovica PDV‑a. Usklađena osnovica PDV‑a ograničena je na najviše 50 % BND‑a svake države članice. Na sve države članice2 primjenjuje se jedinstvena stopa od 0,3 % usklađene osnovica PDV‑a;

1 COM(2011) 739 završna verzija od 9. studenoga 2011. – Izmijenjeni prijedlog odluke Vijeća o sustavu za vlastita sredstva za EU.

2 Osim Njemačke, Nizozemske, Austrije i Švedske na koje se primjenjuje smanjena stopa.

48Prihodi

(c) sredstava na temelju BND‑a (otprilike 70 %), koja su sredstva za uravnoteženje proračuna. Na temelju podataka o BND‑u koje sastavljaju države članice.

i. Ujedinjena Kraljevina, na temelju mehanizma korekcije proračunske neravnoteže ima popust na doprinos od BND‑a. Ovaj ispravak financiraju druge države članice, pri čemu četiri države članice (Njemačka, Nizozem‑ska, Austrija i Švedska) plaćaju doprinos ograničen na 25 % njihova udjela u njihovom ispravku.

ii. Do 2013. godine, dvije države članice (Nizozemska i Švedska) pojedinač‑no su već ostvarile koristi od bruto smanjenja godišnjeg doprinosa od BND‑a, koje je iznosilo 150 milijuna eura3.

iii. Na osnovice BND‑a i PDV‑a (a samim time i na doprinose) mogu se primi‑jeniti salda i usklađenja za određenu godinu za razdoblje do četiri godine, nakon čega ih je kasno primijeniti osim ako Komisija ne izrazi zadršku.

Što smo utvrdili

05 Trenutačni sustav financiranja proračuna složen je i nedovoljno transparentan:

(a) prikupljanje prihoda od tradicionalnih vlastitih sredstava složen je postupak. To je područje u kojem se često javljaju nepravilnosti (obilježavaju ga pro‑mjene pravila, milijuni uvoznika s varijabilnom vrijednošću transakcija, često izbjegavanje plaćanja poreza te prijavljivanje uvoza manjim nego što u stvar‑nosti jest). Na njega utječu različiti kapaciteti i sustavi država članica (često se mijenja sustav prikupljanja, informacijski sustavi su zastarjeli ili nepostojeći, postoje problemi s provedbom ključnih postupaka te složeno prekogranič‑no upravljanje na koje utječu različiti administrativni kapaciteti). Komisijine provjere u državama članicama procijenjene su djelomično djelotvornima;

(b) tri glavne uprave Komisije, odnosno GU za proračun, GU za oporezivanje i carinsku uniju te Eurostat, uključene su u provjeravanje osnovice PDV‑a, što podrazumijeva provjeru složenih statističkih agregata, kao i procjenu susta‑va ubiranja poreza u državama članicama. Utaja PDV‑a ozbiljan je problem u EU‑u te se procjenjuje da uzrokuje gubitke u visini do 20 % prihoda od PDV‑a. Revizijska tijela država članica također provjeravaju ovo područje zbog utjecaja na njihove državne prihode od poreza;

(c) doprinosi od BND‑a temelje se na podatcima o BND‑u koje sastavljaju države članice, a koje provjerava Eurostat. U Komisijinoj provjeri BND‑a postoje nedostatci te je ona tek djelomično djelotvorna. Podatci o BND‑u složeni su te uvijek postoji određena nesigurnost jer takvi podatci ovise o procjenama. Komisija ne procjenjuje nadzorne i kontrolne sustave za sastavljanje podata‑ka o BND‑u u državama članicama, iako će se u budućnosti o ovome morati izjasniti vrhovne revizijske institucije;

(d) popust za Ujedinjenu Kraljevinu politički je osjetljivo pitanje te je njegov izračun složen. U izračunima za 2009. i 2010. godinu pronađene su značajne pogreške4.

3 Mjereno prema cijenama iz 2004. godine i usklađeno s trenutačnim cijenama nakon izračuna godišnjih doprinosa.

4 Komisija je pogrešku u izračunu za 2009. godinu pronašla prekasno za ispravljanje u predmetnoj financijskoj godini. Sud je pogrešku u izračunu za 2010. godinu otkrio u kontekstu jamstvene izjave (tzv. „DAS”).

49Prihodi

Jesu li prijavljeni prihodi za 2012. godinu točni i potpuni te je li se njima dobro upravljalo?

ο Postoje li značajne pogreške? NE

Čimbenici visokog rizika

06 Netočno prikupljanje tradicionalnih vlastitih sredstava i nedostatci u sustavi‑ma PDV‑a država članica smanjuju raspoložive prihode iz ovih izvora te dovode do toga da su potrebne veće količine doprinosa od BND‑a kako bi se proračun uravnotežio.

07 Svako preuveličavanje (ili nepotpuno prikazivanje) BND‑a za određenu državu članicu ne utječe na ukupna vlastita sredstva od BND‑a, ali ima učinak smanjenja (ili povećanja) doprinosa drugih država članica.

Sljedeći koraci

08 Komisija bi trebala provoditi strukturiraniju i službeniju analizu podataka o BND‑u te potpunije, transparentnije i dosljednije izvješćivati o podatcima o BND‑ovima država članica te o upravljanju sredstvima od BND‑a. Trebala bi skratiti trajanje svog ciklusa provjere.

09 Države članice trebale bi ojačati carinski nadzor kako bi prikupile što je veću mo‑guću količinu tradicionalnih vlastitih sredstava. Isto tako, sustavima za izvješćiva‑nje o PDV‑u i ubiranje PDV‑a trebalo bi se osigurati da su primitci od PDV‑a točno prijavljeni te da je utaja dovedena na najmanju moguću razinu.

10 Revizijska tijela država članica imaju važnu ulogu u osiguravanju ispravne proved‑be sustava i kontrola u svim trima područjima vlastitih sredstava.

50Prihodi

Korisne publikacije/izvješća i mišljenja Suda

ο Mišljenje Suda br. 2/2012:

o izmijenjenom prijedlogu Odluke Vijeća o sustavu vlastitih sredstava Europske unije – COM(2011) 739,

o izmijenjenom prijedlogu Uredbe Vijeća o provedbenim mjerama za sustav vlastitih sredstava Europske unije – COM(2011) 740,

o izmijenjenom prijedlogu Uredbe Vijeća o metodama i postupku za stavljanje na raspolaganje tradicional‑nih vlastitih sredstava i vlastitih sredstava koja se temelje na BND‑u i o mjerama za zadovoljavanje potreba za gotovinom –COM(2011) 742,

o izmijenjenom prijedlogu Uredbe Vijeća o metodama i postupku za stavljanje na raspolaganje vlastitih tradicio‑nalnih sredstava na temelju poreza na dodanu vrijednost – COM(2011) 737,

o izmijenjenom prijedlogu Uredbe Vijeća o metodama i postupcima stavljanja na raspolaganje vlastitih sredsta‑va na temelju poreza na financijske transakcije – COM(2011) 738.

Pitanja u vezi sa zakonitošću i pravilnošću

ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 2. (Prihodi)

Revizije uspješnosti

ο Tematsko izvješće br. 11/2013 „Dobivanje točnih podataka o bruto nacionalnom dohotku (BND): strukturiraniji i usmjereniji pristup poboljšao bi djelotvornost Komisijine provjere”

ο Tematsko izvješće br. 13/2011 „Je li se kontrolama carinskog postupka 42 spriječila i otkrila utaja PDV‑a?”

ο Tematsko izvješće br. 1/2010 „Je li kontrola pojednostavljenih carinskih postupaka za uvoze djelotvorna?”

Želite li znati više?

Obratite se službeniku Suda za odnose s medijima:E‑pošta: [email protected]

51Naslov 1. VFO‑a – Pametan i uključiv rast

(u milijunima eura) (obveze)

VFO za razdoblje 2014.–2020.1

Naslov 1. VFO‑a – Pametan i uključiv rast 508 921

1a. Konkurentnost za rast i zapošljavanje 142 130

1b. Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija 366 791

% ukupnog proračuna naslova koji se odnosi na sredstva prethodno dodijeljena državama članicama 72

Napomena: Ovi rashodi mogu se podijeliti na 13 glavnih tema (promet, istraživanje i inovacije, okoliš, ljudski ka-pital, tržište rada, potpora malim i srednjim poduzećima, socijalna infrastruktura, informatičke usluge, jačanje kapaciteta, energija, socijalna uključenost, urbana i teritorijalna dimenzija te kultura, naslijeđe i turizam).

GU REGIO glavni je odjel Komisije zadužen za potrošnju u području kohezijske politike. Također upravlja Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA) koji je obuhvaćen naslovom 4. VFO-a: globalna Europa. IPA pomaže državama kandidatkinjama u razvoju prometnih mreža i unaprjeđenju okolišne infrastrukture. Dostupan je državama kandidatkinjama (Turska i bivša jugoslavenska republika Makedonija) te potencijalnim kandidatkinja-ma na zapadnom Balkanu (Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Srbija i Kosovo).

1 VFO za razdoblje od 2014. do 2020. godine dogovoren je po cijenama iz 2011. g. (Uredba Vijeća (EU, Euratom) br. 1311/2013 od 2. prosinca 2013. kojom se uspostavlja višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014.–2020. (SL L 347, 20.12.2013., str. 884)). Brojke navedene u ovom dokumentu izražene su u trenutačnim cijenama (preuzete s internetskih stranica GU za proračun).




Proračun za 2014. g. (završni)

UKUPNO 508 921 63 973

Naslov 1.a – Konkurentnost za rast i poslove 142 130 16 560

Veliki infrastrukturni projekti 14 350 2 629

Europski satelitski navigacijski sustavi EGNOS i GALILEO 7 072 1 338

Međunarodni termonuklearni eksperimentalni reaktor ITER 2 986 728

Program za promatranje Zemlje COPERNICUS 4 292 363

Nuklearna sigurnost i stavljanje nuklearnih postrojenja izvan pogona (Bugarska, Litva i Slovačka) 1 643 157

Zajednički strateški okvir (ZSO) za istraživanje i inovacije 79 402 9 326

Obzor 2020. 79 402 9 326

Napomena: Euratom istraživanje i izobrazba

Konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME) 2 298 276

Program za obrazovanje, osposobljavanje, mlade i sport (ERASMUS za sve) 14 775 1 556

Društvene promjene i inovacije (PSCI) 920 119

Carina, Fiscalis i borba protiv prijevara 908 118

Instrument za povezivanje Europe (CEF) 21 937 1 966

Napomena: dodatak doprinosu Kohezijskog fonda za promet 11 306

Energija 5 850 410

Promet 14 945 1 482

Informacijsko-komunikacijska tehnologija 1 142 74

Ostali programi 2 003 264

Europski statistički program (ESP)

Standardi financijskog izvještavanja i revizije

Interoperabilnost europske javne uprave

Decentralizirane agencije 2 293 243

Razlika 2 078 106

Naslov 1.b – Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija 366 791 47 413

Ulaganje u rast i radna mjesta 278 418 35 609

Regionalno usklađivanje (slabije razvijene regije) 185 374 23 635

Tranzicijske regije 35 701 4 802

Konkurentnost (razvijenije regije) 55 780 7 503

Najudaljenije i slabo naseljene regije 1 563 210

Napomena: uključujući Europsku pomoć za najugroženije osobe(FEAD) 3 500

Kohezijski fond (KF) 74 929 8 950

Napomena: uključujući doprinos Kohezijskog fonda Instrumentu za povezivanje Europe u području prometa 11 306 983

Europska teritorijalna suradnja 10 229 507

Inicijativa za zapošljavanje mladih 3 211 1 804

Razlika 4 1

1 VFO za razdoblje 2014.–2020. dogovoren je po cijenama iz 2011. g. Brojke navedene u ovom dokumentu izražene su u trenutačnim cijenama (preuzete s internetskih stranica GU za proračun).


Što je obuhvaćeno

Naslov 1.a – Konkurentnost za rast i poslove

01 Naslov 1.a VFO‑a uglavnom obuhvaća potrošnju sredstava za područja politika koja se bave najvećim izazovima za Europsko društvo u bliskoj budućnosti te se u okviru njega financiraju aktivnosti kojima se osigurava daljnja konkurentnost Europe na globalnoj razini, i to ulaganjem u obrazovanje, istraživanje i inovacije te promicanjem aktivnosti za poticanje zapošljavanja i razvoja europskih mreža za istraživanje i inovacije, s krajnjim ciljem poticanja gospodarskog rasta.

02 Gotovo 15 % proračuna naslova 1. VFO‑a u visini od 80 milijardi eura rezervirano je za istraživačke i inovacijske aktivnosti u okviru instrumenta Obzor 2020. Sedam glavnih uprava Komisije i dvije izvršne agencije upravljaju aktivnostima i potroš‑njom sredstava1, pri čemu te dvije agencije obavljaju znatan dio svakodnevnog poslovanja.

03 Većina sredstava troši se u obliku bespovratnih sredstava za korisnike. Dva se glavna rizika u ovom području odnose na odabir korisnika koji ispunjavaju uvjete za dobivanje bespovratnih sredstava te na pravdanje troškova koje korisnici pri‑javljuju za nadoknadu iz proračuna EU‑a. Iako je Komisija uvela mjere za pojedno‑stavnjenje pravila i postupaka i smanjenje administrativnog opterećenja korisni‑ka, pravila prihvatljivosti za programe u tijeku i dalje su složena. Ovisno o iznosu bespovratnih sredstava, neovisni revizori moraju potvrditi vjerodostojnost zahtje‑va za povrat troškova koje podnose korisnici. Osim toga, Komisijini vlastiti revizori i vanjski revizori obavljaju ex post revizije uzorka bespovratnih sredstava.

Naslov 1.b – Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija

04 Gospodarski i socijalni razvoj u EU‑u nije ravnomjeran. Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija („kohezijska politika”), koja doprinosi ukupnoj gospodar‑skoj uspješnosti EU‑a smanjenjem razlika između regija i država u Europskoj uniji, opisana je u člancima 174. do 175. UFEU‑a.

1 Komisija: Glavna uprava za istraživanje i inovacije (DG RTD), Glavna uprava za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologiju (DG CNECT), Zajednički istraživački centar (JRC), Glavna uprava za obrazovanje i kulturu (DG EAC), Glavna uprava za poduzetništvo i industriju (DG ENTR), Glavna uprava za mobilnost i promet (DG MOVE) i Glavna uprava za energiju (DG ENER), Agencije: Izvršna agencija za istraživanje (REA) i Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća (ERCEA).


05 Otprilike 72 % ukupnog proračuna naslova 1. VFO‑a (322,3 milijarde eura od 450,76 milijardi eura) rezervirano je („prethodno dodijeljeno”) za države članice na temelju kriterija u vezi s BDP‑om i BND‑om te dogovoreno u kontekstu sporazuma o VFO‑u:

(a) ovi se iznosi dodjeljuju bez obzira na administrativne kapacitete država čla‑nica za korištenje sredstava, tj. za pripremu programa i projekata, za planira‑nje i odabir, ispravnu provedbu, djelotvorno praćenje pravila javne nabave i prihvatljivosti i sl. To može dovesti do toga da se znatna količina sredstava dodjeljuje regijama koje nemaju dostatne kapacitete za dobro upravljanje ovim sredstvima. Isto tako, uporaba i razvoj ovih prethodno dodijeljenih sredstava nisu transparentni;

(b) većina proračuna troši se tijekom nekoliko godina („višegodišnji progra‑mi”). Države članice mogu primiti pretfinanciranje (novčane predujmove) za pokretanje programa. Gube pravo nad korištenjem proračuna ako se on ne iskoristi u određenom razdoblju („pravilo n+3”);

(c) trošenje proračunskih sredstava obilježeno je visokom razinom novčanih predujmova („pretfinanciranja”) te preuzetim zakonskim obvezama za koje plaćanja još nisu podmirena, tzv. „reste à liquider (RAL)”. To se može djelo‑mično objasniti dugotrajnom prirodom mnogih aktivnosti koje se finan‑ciraju. U okviru VFO‑a za razdoblje od 2007. do 2013. godine provodi se 455 programa.

06 Proračunska sredstva za kohezijsku politiku troše se putem tri glavna fonda s pro‑gramima koji se provode tijekom sedmogodišnjeg proračunskog ciklusa VFO‑a.

(a) Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) djeluje u regijama s najnižim BDP‑om po glavi stanovnika u svim državama članicama s ciljem smanjenja nejednakosti među regijama. Sredstvima fonda sufinanciraju se nacionalna ulaganja u poduzeća (posebice mala i srednja poduzeća); infrastrukture pove‑zane s istraživanjem i inovacijama, telekomunikacije, okoliš, energija i pro‑met, financijski instrumenti (fond za rizični kapital, lokalni razvojni fondovi i sl.) kako bi se pružila potpora regionalnom i lokalnom razvoju, potaknula suradnja među gradovima i regijama i pružila tehnička pomoć.

(b) Sredstvima Kohezijskog fonda (KF) sufinanciraju se nacionalni rashodi za projekte povezane s prometom i okolišem u državama članicama u kojima je BND po stanovniku manji od 90 % prosjeka Unije. Cilj je fonda smanjiti gos‑podarske i socijalne razlike te stabilizirati gospodarstvo predmetnih zemalja. Sredstva Kohezijskog fonda koriste se u 15 država članica2. Financijska pomoć KF‑a može se privremeno obustaviti odlukom Vijeća (izglasanom kvalificira‑nom većinom) ako država članica ima previsok javni deficit, a još nije riješila taj problem ili poduzela potrebne mjere kako bi ga riješila. Sredstvima KF‑a financiraju se transeuropske prometne mreže, uključujući projekte povezane s energijom ili prometom: energetska učinkovitost, uporaba obnovljive ener‑gije, razvoj željezničkog prometa, potpora intermodalnosti (uključivanjem različitih vrsta prijevoza), jačanje javnog prijevoza itd.

2 Države članice u kojima djeluje Kohezijski fond nove su države članice skupine EU‑12, Hrvatska, Grčka i Portugal.


(c) Svrha je Europskog socijalnog fonda (ESF) poboljšati prilike za zapošljavanje u EU‑u. Sredstvima ESF‑a sufinanciraju se nacionalni rashodi namijenjeni: prilagodbi radnika i poduzeća (programima cjeloživotnog učenja, izradom i širenjem inovativnih radnih organizacija), poboljšanju pristupa zaposlenju za one koji aktivno traže posao, za nezaposlene, za žene i migrante, socijalnoj uključenosti ugroženih osoba i borbi protiv diskriminacije na tržištu rada, jačanju ljudskog kapitala reformama obrazovnih sustava i uspostavi mreže obrazovnih ustanova.

(d) Od 2014. godine uspostavljena su zajednička pravila za EFRR, ESF, KF, Europ‑ski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) koji su obuhvaćeni naslovom 2. VFO‑a.

(e) Kako bi kohezijska politika bila učinkovitija i održivija, Komisija je, zajedno s Europskom investicijskom bankom (EIB) i drugim financijskim institucijama, osmislila četiri inicijative. Dvije su povezane s promicanjem instrumenata financijskog inženjeringa (Jeremie i Jessica), a dvije se odnose na instrumente tehničke pomoći (Jaspers i Jasmine).

07 Otprilike 72 % proračuna naslova 1. VFO‑a (uglavnom naslova 1.b) troši se pod podijeljenim upravljanjem zajedno s državama članicama. Način na koji će države članice trošiti dostupna financijska sredstva EU‑a iz VFO‑a za razdoblje od 2014. do 2020. godine za ostvarivanje svojih ciljeva bit će utvrđen partnerskim spora‑zumima Komisije sa svakom pojedinom državom članicom, dok će se dodatne pojedinosti iznositi u programima. Iz proračuna EU‑a (sufinanciranjem) pokrit će se između 50 % i 85 % troškova programa potrošnje koje je odobrila Komisija (operativnih programa). Komisija je uspostavila okvir kontrole i upravljanja kako bi osigurala da se iz proračuna EU‑a isplate samo rashodi potrošeni u skladu s pravilima. Ponovno je uvela i pričuvu za uspješnost u visini od 6 % na iznose koje će financirati3.

(a) Za upravljanje svim fondovima kohezijske politike odgovorna su mnogobroj‑na različita državna, regionalna i lokalna tijela. Države članice snose većinu troškova organizacije i sustava uspostavljenih za potrošnju proračuna EU‑a. One su odgovorne za to da se subvencije i bespovratna sredstva isplaćuju prihvatljivim korisnicima koji se pridržavaju uvjeta za primanje potpore.

(b) Države članice mogu primiti novčane predujmove za početne troškove pokretanja. Troškove programa obično snose predmetne države članice te ih zatim nadoknađuje Komisija na temelju prijava rashoda (zahtjeva za povrat troškova) koje su potvrdila nacionalna tijela.

(c) Revizijska tijela u državama članicama u svojim godišnjim izvješćima o kon‑troli izvješćuju Komisiju o djelotvornosti djelovanja sustava upravljanja i kontrole te pravilnosti rashoda potvrđenih po pojedinačnom operativnom programu (OP‑u).

3 Pričuva za uspješnost postojala je i u VFO‑u za razdoblje od 2000. do 2006. godine, no Sud je zaključio da se prvenstveno upotrebljavala kako bi se potrošilo što više sredstava, a ne za usmjeravanje potrošnje na područja koja su se pokazala posebno djelotvornima. U okviru VFO‑a za razdoblje od 2014. do 2020. godine, Komisija i države članice na početku programskog razdoblja dogovarat će prioritete koji čine osnovu za pričuvu za uspješnost od 6 % (Uredba Vijeća (EU) br. 1303/2013 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.)). 2019. godine, na temelju izvješća o provedbi koja će dostavljati države članice, Komisija će omogućiti korištenje pričuve za uspješnost u slučajevima kada su države članice postigle ključne etape programa za odabrane prioritete. Ova pričuva od 6 % ostat će dijelom nacionalnih dodijeljenih sredstava te će se ponovno dodijeliti drugim prioritetima ako Komisija ne omogući korištenje za izvorno dogovorene prioritete.


(d) Komisija može prekinuti ili privremeno obustaviti plaćanja ako utvrdi da država članica nije ispravila nepravilne rashode ili ako postoje ozbiljni nedo‑statci u sustavima upravljanja i kontrole. Može i privremeno obustaviti pla‑ćanja u slučaju nepridržavanja makroekonomskih uvjeta u okviru Europskog semestra.

(e) Komisija može primijeniti financijske ispravke ako država članica nije po‑vukla neprihvatljive rashode ili ispravila ozbiljne nedostatke u sustavu. Ako predmetna država članica prihvati financijske ispravke, ona može povući nepravilne rashode i zamijeniti ih prihvatljivim rashodima iz drugih projekata, što, drugim riječima, znači da su ti iznosi opet raspoloživi za uporabu. Ako ne prihvati takve ispravke, država članica te troškove mora snositi iz svog dr‑žavnog proračuna. Stoga se takvim korektivnim sustavom dionike uključene u potrošnju proračuna ne potiče da isprve podnose prihvatljive zahtjeve.

Što smo utvrdili

Je li proračun za 2012. godinu potrošen u skladu s pravilima? (Zakonitost i pravilnost rashoda)

ο Postoje li značajne pogreške? DA

ο Procijenjena najizglednija stopa pogreške:

Regionalna politika; energija i promet: 6,8 %Zapošljavanje i socijalna pitanja: 3,2 %Istraživanje i inovacije: 3,9 %

08 Do pogrešaka je došlo zbog neprihvatljivih korisnika, nepridržavanja pravila jav‑ne nabave, prijava neprihvatljivih troškova, neusklađenosti s pravilima o državnoj potpori te netočnim izračunima troškova koji se terete na račun proračuna.

09 Sustavi upravljanja i kontrole, posebice u državama članicama, djelomično su djelotvorni u sprječavanju, otkrivanju i ispravljanju pogreški i nepravilnosti.

10 Države članice nepotrebno doprinose složenosti nacionalnih pravila prihvatljivo‑sti propisanih provedbenim uredbama.


Je li se rashodima dobro upravljalo i jesu li imali učinka? (Dobro financijsko upravljanje)

11 Postoje dokazi o niskoj razini uspješnosti programa koje je Sud revidirao: djelo‑tvornost potrošnje EU‑a smanjena je zbog nedovoljne procjene potreba, nejasnih ciljeva, proturječnih ili neusklađenih ciljeva i prioriteta te neprikladnih postupaka odabira za davanje prednosti projektima koji postižu najveći mogući učinak.

12 Za rashode pod podijeljenim upravljanjem:

(a) moguće je da ciljevi EU‑a nisu u skladu s onima pojedinih država članica. U određenim tematskim područjima kohezijske politike (primjerice energiji), ciljne vrijednosti i uvjeti EU‑a vrlo su zahtjevni. Države članice možda nisu dobro pripremljene u smislu tehničkog. financijskog i regulatornog stručnog znanja niti raspolažu potrebnim financijskim sredstvima. Stoga može posto‑jati znatna razlika između političkog dogovora i usvojenih ili planiranih mjera u odnosu na dodijeljena sredstva;

(b) Komisija nema potpune informacije o učinku i postignućima potrošnje prora‑čuna EU‑a. Sustavi izvješćivanja nisu osmišljeni tako da se njima mjere ishodi ili prati uspješnost te ne postoji dovoljno pokazatelja za mjerenje uspješnosti. Kada su informacije raspoložive, neujednačene su i ne omogućuju usporedbu među državama članicama;

(c) rezultati i učinci nisu uvijek ostvareni. Postoji mogućnost kašnjenja jer je za provedbu sofisticiranih projekata sa složenim ekološkim ograničenjima ili tehnološkim zahtjevima potrebno određeno vrijeme.

13 Za istraživanja u okviru programa FP7, pravila za prihvatljivost rashoda koji se mogu teretiti na račun proračuna EU‑a su složena. Potvrde koje neovisni revizori izdaju za rashode naplative iz proračuna EU‑a predstavljaju problem s obzirom na to da Sud pronalazi znatne razine pogreške u zahtjevima za povrat troškova koje su neovisni revizori potvrdili kao potpuno prihvatljive.



14 Kašnjenja u dogovaranju VFO‑a za razdoblje od 2014. do 2020. godine i usvajanje povezanih uredbi najvjerojatnije će posredno utjecati i na kašnjenja u potrošnji proračuna EU‑a. Za pripremu složenih tehničkih i infrastrukturnih projekata po‑trebno je određeno vrijeme. Nadalje, ukupan trošak takvih projekata nije transpa‑rentan kada se upotrebljavaju višestruki izvori financiranja.

15 U izvršenje proračuna uključen je velik broj dionika (Komisijine glavne uprave: za područje kohezijske politike to su GU za regionalnu i urbanu politiku, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, GU za mobilnost i promet te GU za energiju; za područje istraživanja i inovacija uključeno je još sedam glavnih uprava, a zatim i izvršne agencije i zajednička poduzeća, upravljačka tijela država članica, nacionalna, regionalna i lokalna tijela te financijski posrednici).

16 U proračunu EU‑a postoji višestruko navođenje i podjela rashoda. Postojanje ra‑zličitih postupaka za prijavu za plaćanja, izvješćivanje o plaćanjima i kontrolu nad plaćanjima nije učinkovito te može dovesti do stvaranja negativne slike o birokra‑ciji EU‑a i negativno se odraziti na EU.

17 Programi, projekti i aktivnosti mogu se koristiti nizom financijskih sredstava iz ra‑zličitih izvora (proračun EU‑a i državni proračuni, skupina EIB, Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD) i sl.) Moguće je da nije dostupna cjelokupna slika o uku‑pnim troškovima te svaki izvor financiranja ima vlastite mehanizme za upravljanje i izvješćivanje.

18 Dugotrajnija uporaba pretfinanciranja (novčanih predujmova) povećava rizik od toga da se problemi otkriju prekasno za poduzimanje korektivnih mjera u pogle‑du ostvarivanja ciljeva ulaganja. Iako povrat sredstava može obustaviti određene aktivnosti, to još uvijek ne rješava pitanja u vezi s neostvarivanjem očekivanih rezultata.

19 Nabava: ne pridržavaju se svi primatelji sredstava EU‑a pravila javne kupnje (nabave).


20 Administrativni kapaciteti država članica: utječu na njihovu sposobnost isprav‑nog i dobrog trošenja proračuna EU‑a, provedbe djelotvornih sustava upravljanja i kontrole te pravodobnog iskorištavanja raspoloživih sredstava EU‑a.

21 Kultura potrošnje: države članice može se poticati na trošenje proračuna EU‑a kako ne bi izgubile sredstva koja su za njih rezervirana putem nacionalnih do‑djela sredstava u području regionalne politike, neovisno o njihovoj uspješnosti, posebice u slučajevima visoke Komisijine stope sufinanciranja. Najvažnije je da se dodijeljena sredstva iskoriste u potpunosti (po načelu „ako se sredstva ne potro‑še, ostaje se bez njih”), zatim, da se potroše u skladu s pravilima, te, tek na samom kraju, da se vodi računa o uspješnosti. Uvođenjem pričuve za uspješnost nisu riješena temeljna pitanja u vezi s nacionalnim dodijeljenim sredstvima (vidjeti bilješku 3).

22 No, zakonske obveze koje još nisu podmirene („RAL”) mogu prikriti iznose koji se ne mogu iskoristiti. Informacije država članica o RAL‑u još nisu objavljene.

23 Moguće je da ciljevi EU‑a nisu u skladu s onima pojedinih država članica. U odre‑đenim tematskim područjima kohezijske politike (primjerice energiji), ciljne vrijednosti i uvjeti EU‑a vrlo su zahtjevni. Države članice možda ne raspolažu tehničkim, financijskim i regulatornim stručnim znanjem niti raspolažu potrebnim financijskim sredstvima. Stoga može postojati znatna razlika između političkog dogovora i usvojenih ili planiranih mjera u odnosu na dodijeljena sredstva.

24 Države članice mogu učiniti situaciju još složenijom određivanjem nacionalnih pravila prihvatljivosti koja su ponekad stroža od uvjeta EU‑a4. Osim toga, različiti nacionalni dionici moraju se pridržavati opširnih pravnih i organizacijskih stan‑darda EU‑a za osiguravanje svakodnevnog upravljanja i kontrole nad financiranim projektima.

25 Sredstva EU‑a mogu se upotrebljavati za aktivnosti koje bi države članice ionako financirale (tzv. učinak „mrtvog tereta”) ili kada se projekti zamijene u okviru korektivnih postupaka.

4 Vidjeti studiju Europskog parlamenta pod nazivom „Gold‑plating in the EAFRD: to what extent do national rules unnecessarily add to complexity and, as a result, increase the risk of errors?” (Prerevno uvođenje pravila u EFPRR‑u: u kojoj mjeri nacionalna pravila nepotrebno čine postupke složenijima te tako povećavaju rizik od pogreške?) (veljača 2014.)


26 Nedovoljna procjena potreba može dovesti do financiranja skupih programa i projekata koji uključuju nepotrebne sastavnice.

27 Na nadzornu ulogu Komisije utječe:

(a) nedostatak pravodobnih, pouzdanih i usporedivih informacija o upravljanju, kao i loša kultura uspješnosti, posebice za sufinancirane rashode. Odluke o rezerviranju i isplati sredstava temelje se na ograničenim, često nepotpu‑nim i nepouzdanim informacijama koje pružaju države članice5. Povezane informacije i popratna dokumentacija raspršene su po državama članicama;

(b) moguće je da kvaliteta i pravodobnost revizija koje provode drugi revizori (revizijska tijela) koji potvrđuju rashode nisu dovoljne za jamčenje zakonite i pravilne uporabe proračunskih sredstava;

(c) nedostatci u Komisijinoj procjeni rizika i strategiji kontrole, zajedno s pritisci‑ma na resurse, mogu značiti da se najrizičnija područja proračunskih rashoda ne provjeravaju sustavno te se problemi mogu uočiti tek prekasno.

28 Korektivni sustav dozvoljava državama članicama zamjenu uočenih neprihvatlji‑vih rashoda prihvatljivima. Ako prihvate ispravke koje je predložila Komisija, pro‑račun im ostaje na raspolaganju za uporabu za druge prihvatljive projekte. Stoga ne postoje znatni poticaji za prijavljivanjem prihvatljivih rashoda isprve.

Sljedeći koraci

29 Komisija:

(a) poduzima korake za poticanje i uvođenje kulture uspješnosti u potrošnji pro‑računa EU‑a te za dokazivanje da je svim financiranim aktivnostima ostvarena dodana vrijednost;

(b) je više angažirana u jačanju kapaciteta u državama članicama povezivanjem mreža administrativnih tijela (država članica) koja su odgovorna za potrošnju proračuna u ovom području, kako bi im omogućila da uče jedno od drugog i potiču bolju praksu. Isto tako, Komisija može pružiti bolje smjernice tijelima država članica;

5 Visoke stope pogrešaka koje je utvrdio Sud ukazuju na nepouzdanost informacija koje dostavljaju države članice. Upravljačka tijela i druga posrednička tijela u državama članicama mogla su otkriti velik broj pogrešaka. Vidjeti godišnje izvješće za financijsku godinu 2012., odlomke 5.27 do 5.28 i odlomak 6.12.


(c) se više koristi jednokratnim svotama i paušalnim plaćanjima te plaćanja razmatra na temelju rezultata, a ne na temelju troškova uloženih sredstava. Trebala bi prikupiti usporedive informacije o stvarnim troškovima u državama članicama kako bi im se omogućilo bolje određivanje referentnih vrijednosti njihovih troškova i praćenje ostvarene vrijednosti za uloženi novac za njihove programe potrošnje;

(d) pruža informacije po državi članici o uporabi prethodno dodijeljenih sred‑stava, pretfinanciranju i nepodmirenim obvezama (tzv. „reste à liquider”), s ciljem boljeg upravljanja proračunom i planiranja novčanog toka. Također bi u pogledu ispravaka trebala poduzimati mjere koje će imati veći učinak odvraćanja od podnošenja netočnih prijava.

30 Države članice:

(a) podnose prijedloge za financiranje programa koji su realistični, kojima se zadovoljavaju stvarne potrebe te koji su usmjereni na postizanje najveće moguće uspješnosti na temelju financijskih sredstava EU‑a;

(b) osiguravaju da dionici uključeni u upravljanje i potrošnju proračuna EU‑a raspolažu kapacitetima i resursima za obavljanje navedenih funkcija te da su upoznati s pravilima prema kojima se sredstva moraju trošiti, kao i sa zakon‑skim obvezama. Države članice trebale bi poticati bolju suradnju i koordinira‑nost nacionalnih i regionalnih dionika;

(c) osiguravaju da se primjenjuje model logike programa: da su rezultati i ishodi programa jasni i ostvarivi, da je provedena prikladna analiza potreba, da su projekti odabrani za financiranje na temelju relevantnih i realističnih kriterija, da se nacionalnim pravilima prerevno ne uvode novi uvjeti; te

(d) da se primjenjuju ispravni postupci nabave;

(e) osiguravaju da su kontrolni mehanizmi dobro provedeni i djelotvorni te poduzimaju prikladne i pravodobne mjere za uklanjanje nedostataka koji su otkriveni revizijama Komisije i Suda.



Općenito

ο Mišljenje br. 7/2011 o Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fon‑du za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo, obuhvaćenima Zajedničkim strateškim okvirom i o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezij‑skom fondu.

ο Internetske stranice Komisijinih GU‑ova za regionalnu i urbanu politiku te za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost.

ο Meta‑studija o poukama iz postojećih evaluacija kao sastavni dio pregleda potrošnje EU‑a za razdoblje od 2000. do 2006. godine, siječanj 2008.

ο Studija o potrošnji sredstava EU‑a koju je naručila Glavna uprava Europske komisije za proračun (ugovor br. 30‑CE‑0121821/00‑57) i koju je proveo ECORYS Nederland BV.


ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 5. (Regionalna politika, promet i energija)

ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 6. (Zapošljavanje i socijalna pitanja)

Teme koje se pojavljuju u različitim područjima

ο Tematsko izvješće br. 16/2013 „Preispitivanje modela jedinstvene revizije’ i Komisijinog oslanjanja na rad nacio‑nalnih revizijskih tijela u području kohezije”

ο Tematsko izvješće br. 3/2012 „Strukturni fondovi: je li Komisija uspješno otklonila otkrivene nedostatke u nadzor‑nim i upravljačkim sustavima država članica?”

ο Tematsko izvješće br. 3/2010 „Podupiru li procjene učinka u institucijama EU‑a donošenje odluka?


Energetska učinkovitost

ο Tematsko izvješće br. 21/2012 „Isplativost ulaganja kohezijske politike u energetsku učinkovitost”

Poduzetništvo

ο Tematsko izvješće br. 2/2012 „Financijski instrumenti za malo i srednje poduzetništvo sufinancirani sredstvima Europskog fonda za regionalni razvoj”

ο Tematsko izvješće br. 9/2011 „Jesu li projekti e‑Vlada koje podupire EFRR bili djelotvorni?”

ο Tematsko izvješće br. 4/2011 „Revizija instrumenta za davanje jamstava MSP‑ovima”

Okoliš

ο Tematsko izvješće br. 20/2012 „Pomažu li sredstva iz strukturnih mjera za projekte vezane uz infrastrukturu za gospodarenje komunalnim otpadom državama članicama da ostvare ciljeve politike EU‑a za gospodarenje otpadom?“

ο Tematsko izvješće br. 9/2010 „Jesu li sredstva potrošena u okviru strukturnih mjera na opskrbu vodom za kućnu uporabu iskorištena ostvarujući najbolji mogući učinak?”

ο Tematsko izvješće br. 3/2009 „Djelotvornost sredstava potrošenih u okviru strukturnih mjera na pročišćavanje otpadnih voda za programska razdoblja od 1994. do 1999. godine i od 2000. do 2006. godine”

Ljudski kapital

ο Tematsko izvješće br. 7/2013 „Je li europski fond za prilagodbu globalizaciji ostvario dodatnu vrijednost za EU u pogledu ponovnog uključivanja radnika koji su proglašeni radnim viškom na tržište rada?”

ο Tematsko izvješće br. 25/2012 „Jesu li uspostavljene mjere za praćenje djelotvornosti uporabe sredstava Europ‑skog socijalnog fonda za radnike starije životne dobi?”

ο Tematsko izvješće br. 4/2010 „Je li od načina izrade programa mobilnosti u sklopu programa Leonardo da Vinci i upravljanja njime moguće očekivati dobre rezultate?”

ο Tematsko izvješće br. 17/2009 o mjerama koje se sufinanciraju iz Europskog socijalnog fonda za strukovnu izo‑brazbu žena.


Stavljanje nuklearnih postrojenja izvan pogona

ο Tematsko izvješće br. 16/2011 „Financijska pomoć EU‑a za stavljanje nuklearnih postrojenjau Bugarskoj, Litvi i Slovačkoj izvan pogona: postignuća i budući izazovi”

Istraživanje i inovacije

ο Tematsko izvješće br. 2/2013 „Je li Komisija osigurala učinkovitu provedbu sedmog okvirnog programa za istraživanje?”

ο Tematsko izvješće br. 2/2010 „Djelotvornost programa potpore pripremnim studijama i izgradnji novih infra‑struktura u okviru Šestog okvirnog programa za istraživanje”

ο Tematsko izvješće br. 8/2009 „Jesu li mreže izvrsnosti i integrirani projekti u istraživačkoj politici Zajednica ostvarili svoje ciljeve?”

ο Tematsko izvješće br. 7/2009 „Upravljane fazom razvoja i provjere programa Galileo”

Socijalna infrastruktura

ο Tematsko izvješće br. 2/2009 „Program javnog zdravlja Europske unije (2003.–2007.): djelotvoran način poboljša‑nja zdravlja?”

Fondovi solidarnosti

ο Tematsko izvješće br. 24/2012 „Akcija Fonda za solidarnost Europske unije povodom potresa u Abruzzu u 2009. g.: važnost i trošak operacija.”

Turizam i kultura

ο Tematsko izvješće br. 6/2011 „Jesu li ptojekti EFRR‑a u vezi s turizmom bili djelotvorni?”


Promet

ο Tematsko izvješće br. 5/2013 „Jesu li sredstva kohezijske politike EU‑a dobro utrošena u ceste?”

ο Tematsko izvješće br. 3/2013 „Jesu li programi Marco Polo bili djelotvorni u smanjenju opterećenja cesta?”

ο Tematsko izvješće br. 4/2012 „Je li korištenje strukturnih i kohezijskih fondova za sufinanciranje prometne infra‑strukture u morskim lukama djelotvorna investicija?”

ο Tematsko izvješće br. 8/2010 „Bolja prometna uspješnost na transeuropskim željezničkim prugama: jesu li ulaga‑nja EU‑a u željezničku strukturu bila djelotvorna?”

Obnova gradskih i ruralnih područja

ο Tematsko izvješće br. 23/2012 „Jesu li strukturne mjere EU‑a uspješno pridonijele obnovi napuštenih vojnih i industrijskih zona?”



66Naslov 2. VFO‑a – Prirodni resursi




Naslov 2. VFO-a – Prirodni resursi 420 034 59 303

Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) – rashodi u vezi s tržištem i izravna plaćanja (proizvod-no nevezana plaćanja u okviru Programa jedinstvenih plaćanja po površini i Programa jedinstvenih plaćanja, proizvodno vezane subvencije)

312 735 44 130

Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) 95 577 13 652

Pomorstvo i ribarstvo 7 405 1 017

Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) 866

Regionalne organizacije za upravljanje ribarstvom i sporazumi o održivom ribarstvu 151

Okoliš i klima 3 457 405

Decentralizirane agencije 388 52

Razlika 473 47

Napomena: Zdravlje i zaštita potrošača obuhvaćeni su naslovom 3. VFO‑a, „Sigurnost i građanstvo”.

1 VFO za razdoblje od 2014.–2020. dogovoren je po cijenama iz 2011. g. (Uredba Vijeća (EU, Euratom) br. 1311/2013). Brojke navedene u ovom dokumentu izražene su u trenutačnim cijenama (preuzete s internetskih stranica GU za proračun).

Što je obuhvaćeno

01 U člancima 38. do 44. UFEU‑a navedeni su ciljevi zajedničke poljoprivredne poli‑tike (ZPP) i zajedničke ribarstvene politike (ZRP) te je njima uklonjena potreba za postojanjem 28 različitih nacionalnih politika. Cilj je ZPP‑a povećati poljoprivred‑nu proizvodnju, osigurati primjereni životnog standarda poljoprivredne zajedni‑ce, stabilizirati tržišta, osigurati dostupnost zaliha te osigurati da zalihe dođu do potrošača po razumnim cijenama. ZRP ima slične ciljeve za one koji se bave ribar‑stvom, a svrha mu je upravljati ribarskim flotama i očuvati riblji fond. Politikom ruralnog razvoja obuhvaćena je šira ruralna zajednica te bi ta politika trebala biti komplementarna strukturnim fondovima.

02 EU je, odmah iza SAD‑a, drugi najveći izvoznik poljoprivrednih proizvoda na svije‑tu. Također je i vodeći uvoznik poljoprivrednih proizvoda i hrane. Komisija u ime država članica skupine EU‑28 pregovara u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji. Isto tako, odvojeno pregovara između EU‑a i drugih zemalja o bilateralnim međuna‑rodnim sporazumima o ribolovu.

03 Postoji znatna razlika između stanja u području poljoprivrede i ruralnog razvoja u EU‑u. Višegodišnjim okvirnim okvirom za razdoblje od 2014. do 2020. godine državama članicama nudi se više mogućnosti za odabir opcija koje najbolje odgo‑varaju njihovim posebnim potrebama.


04 U EU‑u djeluje 12 milijuna poljoprivrednika. Riječ je većinom o starijem stanov‑ništvu (gotovo trećina ih je starija od 65 godina), jer poljoprivredne djelatnosti ne privlače mlađe stanovništvo (tek je 6 % poljoprivrednika mlađe od 35 godina).

05 Sastav i veličina poljoprivrednih gospodarstava uvelike se razlikuju diljem EU‑a. To utječe na potporu EU‑a koju ta gospodarstva primaju. Reforma ZPP‑a iz 2012. godine omogućit će državama članicama da pri plaćanju subvencija vode više računa o svojim nacionalnim poljoprivrednim značajkama.

06 Manje od 2 % proizvođača u EU‑u prima 31 % izravnih plaćanja. Prema reformi iz 2013. godine oni koji se ne bave poljoprivredom kao glavnom djelatnošću neće moći primati potpore, plaćanja iznad 150 000 eura smanjit će se za 5 % te će dr‑žave članice imati mogućnost ograničavanja najvećeg iznosa subvencija za velike proizvođače.

07 Proračun EU‑a temelji se na opširnom zakonodavstvu s jakim poveznicama s poljoprivredom i proizvodnjom hrane. Ta su pravila osmišljena kako bi štitila zdravlje ljudi, životinja i biljaka. Doprinose funkcioniranju unutarnjeg tržišta te potrošačima ulijevaju povjerenje u proizvode EU‑a. Države članice moraju osi‑gurati primjenu ovog zakonodavstva na njihovom teritoriju te su odgovorne za provjeru primjene. Prijevare u lancu proizvodnje hrane mogu negativno utjecati na potražnju za prehrambenim proizvodima EU‑a (kao što je, na primjer, skan‑dal s konjskim mesom s početka 2013. godine smanjio potražnju za mesom te je potrošnja još na niskoj razini).

08 Sredstvima Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) u potpunosti se financira izravna potpora poljoprivrednicima, kao i tržišne mjere1, bez potrebe za državnim financiranjem:

(a) njima se pruža izravna potpora dohotku poljoprivrednika. Većina te potpore nije povezana s time što su poljoprivrednici i u kojoj količini proizveli, tj. radi se o proizvodno nevezanoj potpori. Pomoć se računa na temelju veličine (po‑vršine) poljoprivrednih gospodarstava, kao i prava na plaćanje poljoprivred‑nika. Smanjuje se ako poljoprivrednici ne poštuju uvjete višestruke sukladno‑sti u vezi sa sigurnošću okoliša i zdravljem i sigurnošću životinja, biljaka i ljudi te ako ne održavaju zemlju u skladu s dobrim poljoprivrednim i ekološkim uvjetima (DPEU, engl. GAEC). Nacionalne gornje granice za subvencije koje se mogu isplatiti u svakoj zemlji ograničavaju proračun za tu zemlju, čime se proračun zapravo rezervira za tu zemlju;

(b) tržišne mjere (uključujući troškove interventnog skladištenja i izvoznih sub‑vencija koje se plaćaju izvoznicima kada su cijene EU‑a za određenu robu više od cijene na svjetskom tržištu) provode se postepeno, te će različite zajednič‑ke organizacije tržišta (ZOT‑ovi) biti zamijenjene jedinstvenom organizacijom tržišta.

1 Osim za određene mjere ukupne vrijednosti manje od 100 milijuna eura u vezi s mjerama promidžbe i program za voće u školama, koji se sufinanciraju.


09 Iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) plaćaju se troškovi strategije ruralnog razvoja za svaku zemlju, tj. „sufinanciraju” se mjere koje su države članice svojim strategijama odabrale za zadovoljavanje potreba u ruralnim područjima u skladu s prioritetima EU‑a. O sredstvima raspoloživima za potroš‑nju u svakoj državi članici („nacionalnim dodijeljenim sredstvima”) odlučuje se u okviru pregovora za VFO:

(a) poljoprivrednici se mogu prijaviti za potporu na temelju površine (veličine zemljišta) za agrookolišne svrhe i za potporu za modernizaciju i diversifikaciju gospodarstava. EPFRR isplaćuje dodatna sredstva poljoprivrednicima u po‑dručjima s prirodnim ograničenjima;

(b) drugi dionici u ruralnom gospodarstvu primaju potpore putem mjera čiji je cilj poboljšati gospodarstvo i kvalitetu života u ruralnim područjima usposta‑vom osnovnih usluga i poticanjem raznovrsnih djelatnosti.

10 Većinu proračuna naslova 2. VFO‑a države članice troše u okviru mehanizama podijeljenog upravljanja:

(a) države članice snose većinu organizacijskih troškova i troškova sustava uspo‑stavljenih za potrošnju proračuna EU‑a. One uspostavljaju posebne agencije za plaćanja (početkom 2014. godine bilo ih je 81) čija je odgovornost osigurati da se subvencije i bespovratna sredstva plaćaju prihvatljivim korisnicima koji se pridržavaju uvjeta za primanje potpore. Isto tako, države članice imenuju neovisne revizore („tijela za ovjeravanje”) koji ispituju računovodstvenu do‑kumentaciju i evidenciju plaćanja agencija za plaćanja;

(b) Komisija državama članicama nadoknađuje rashode koje su prijavile. Prihvaća rashode naplative iz proračuna EU‑a na temelju svog postupka poravnanja računa. Komisija se dijelom oslanja na neovisne revizore („tijela za ovjerava‑nje”) koji provjeravaju i izvješćuju o određenim pitanjima za koja ih Komisija zaduži, kao i o vlastitim terenskim revizijama;

(c) Komisija izvršava financijske „ispravke” kako bi vratila rashode koji nisu potro‑šeni u skladu s pravilima i propisima EU‑a. Rashode koje Komisija ne prihvati snose države članice iz državnog proračuna.


Što smo utvrdili




Poljoprivreda: izravne i tržišne potpore: 3,8 %Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo: 7,9 %

11 Rashodi u području ruralnog razvoja koje sufinaciraju države članice iz državnih proračuna predstavljaju veći problem zbog složenog zakonodavstva i admini‑strativnih kapaciteta država članica. U potpunosti financirana izravna plaćanja ZPP‑a imaju bolje uspostavljene, iako ne i savršene, sustave upravljanja i kontrole (IAKS – integrirani administrativni i kontrolni sustav).


12 Izravna potpora za poljoprivrednike (program jedinstvenih plaćanja po površini i program jedinstvenih plaćanja, u vrijednosti od otprilike 41 milijarde eura za razdoblje od 2014. do 2020. godine) možda neće nužno stići do ciljanih korisnika. Postoje dokazi da se sredstva većinom iskorištavaju za visoke najamnine i cijene zemljišta.

13 Postoje dokazi o niskoj uspješnosti programa koje Sud revidira:

(a) sredstva u državama članicama nisu uvijek dobro usmjerena na one osobe ili područja kojima je potrebna potpora. To smanjuje djelotvornost potrošnje sredstava EU‑a.

(b) Komisija nema potpune informacije o učinku i postignućima potrošnje prora‑čuna EU‑a. Sustavi izvješćivanja nisu osmišljeni tako da se njima mjere ishodi ili prati uspješnost te ne postoji dovoljno pokazatelja za mjerenje uspješnosti. Čak i kada su informacije dostupne, neujednačene su i ne omogućuju uspo‑redbu među državama članicama.


Čimbenici rizika

14 Kašnjenja u usvajanju reforme ZPP‑a iz 2013. godine, VFO‑a za razdoblje od 2014. do 2020. godine i povezanih uredbi posredno će utjecati i na kašnjenje u potroš‑nji proračuna EU‑a, posebice za područje ruralnog razvoja u kojem države članice moraju sastaviti svoje planove potrošnje, te na sustave provedbe i kontrole osmi‑šljene za provjeravanje sukladnosti s novim uvjetima.

15 Novi uvjeti i prilagodba kontrolnih sustava obvezama reforme ZPP‑a iz 2013. go‑dine mogu povećati mogućnost pojave rizika od pogreške u početnim godinama tekućeg VFO‑a, posebice u pogledu:

(a) povezivanja plaćanja s novim, strožim ekološkim uvjetima;

(b) integriranih i administrativnih kontrolnih sustava (IAKS) koji su tek djelomično djelotvorni i koji će morati biti ažurirani kako bi se njima vodilo računa o eko‑loškim uvjetima i o uvođenju zahtjeva za geoprostornu potporu.

16 Za izravna plaćanja, postoji velik broj malih korisnika koji većinom primaju plaća‑nja manjih vrijednosti. Kontrolni sustav IAKS osmišljen je za obavljanje automati‑ziranih provjera zahtjeva, ali je tek djelomično djelotvoran.

17 Pravodobne, pouzdane i usporedive informacije o upravljanju za sufinancirane rashode nisu lako dostupne kako bi omogućile Komisiji da djelotvorno odigra svoju ulogu.

18 Složeni mehanizmi pružanja pomoći: postoje mnogi dionici (većinom GU za poljoprivredu i ruralni razvoj, ali i GU za pomorstvo i ribarstvo, GU za klimatsku politiku, GU za okoliš, GU za zdravlje i potrošače, države članice i 81 agencija za plaćanja). Postoje višestruki i rascjepkani rashodi s rizikom od preklapanja s pro‑gramima samih država članica, posebice u ruralnom razvoju. Dodana vrijednost EU‑a stoga može biti upitna u nekim programima.


19 Složeno zakonodavstvo o prihvatljivosti i drugim uvjetima: postoji sedam razi‑na pravila o potrošnji proračuna. Mnogobrojni uvjeti za višestruku sukladnost propisani su različitim tekstovima te definicije dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta koje su države članice same odredile nisu dovoljno utemeljene kako bi imale utjecaj na okoliš. Reformama poljoprivredne politike iz 2013. godine čiji je cilj bila „ekologizacija” uvedeni su dodatni uvjeti za ekološku usklađenost.

20 Nabava: moguće je da primatelji sredstava EU‑a ne poštuju pravila javne kupnje (nabave).

21 Administrativni i tehnički kapaciteti država članica: utječu na njihovu sposob‑nost ispravnog i dobrog trošenja proračuna EU‑a, provedbe djelotvornih sustava upravljanja i kontrole te iskorištavanja sredstava EU‑a koja su im pravodobno stavljena na raspolaganje.

22 Kultura potrošnje: države članice mogu se poticati na trošenje proračun EU‑a kako ne bi ostale bez sredstava koja su za njih rezervirana u okviru nacionalnih dodijeljenih sredstava za ruralni razvoj i ribarstvo.

23 Na nadzornu ulogu Komisije utječu:

(a) nedostatne pravodobne i pouzdane informacije o upravljanju. Potrošnja u okviru ovog naslova VFO‑a i dalje se u osnovi temelji na uloženim sredstvi‑ma te je stoga naglasak na usklađenosti, a ne na uspješnosti;

(b) kvaliteta i pravodobnost revizija koje provode drugi revizori koji potvrđuju rashode možda nisu dovoljne za jamčenje da se proračunska sredstva upotre‑bljavaju zakonito i pravilno;

(c) potencijalni nedostatci u procjeni rizika i strategiji kontrole, zajedno s pritisci‑ma na resurse, mogu značiti da se najrizičnija područja proračunskih rashoda sustavno ne provjeravaju. Moguće je da se problemi prepoznaju prekasno za poduzimanje korektivnih mjera.


Sljedeći koraci

24 Komisija:

(a) poduzima korake za poticanje i uvođenje kulture uspješnosti u potrošnji pro‑računa EU‑a te za dokazivanje dodane vrijednosti EU‑a koja se ostvaruje svim financiranim aktivnostima;

(b) upotrebljava sustavniji pristup racionalizaciji i pojednostavnjenju zakonskih obveza;

(c) uklanja nedostatke u svojim procjenama rizika i strategijama kontrole, kako bi smanjila postojani problem kašnjenja u revizijama sukladnosti;

(d) je više angažirana u povezivanju mreža administrativnih tijela država članica koja su odgovorna za potrošnju proračuna u ovom području, kako bi im omo‑gućila da uče jedno od drugog i potiču bolju praksu.

25 Države članice (upravljačka tijela, agencije za plaćanja):

(a) osiguravaju da su dionici uključeni u upravljanje i potrošnju proračuna EU‑a upoznati s pravilima prema kojima se sredstva moraju trošiti, kao i sa zakon‑skim obvezama;

(b) poduzimaju prikladne i pravodobne mjere za uklanjanje nedostataka utvrđe‑nih revizijama Komisije i Suda;

(c) jačaju i ubrzavaju svoj rad na osiguravanju pouzdanosti i ažuriranosti baza podataka IAKS‑a;

(d) poboljšavaju kvalitetu terenskih inspekcija;

(e) bolje definiraju ekološke uvjete povezane s plaćanjem subvencija radi posti‑zanja boljeg ekološkog učinka.



Općenito

ο Mišljenje br. 1/2012 o određenim prijedlozima uredbi koje se odnose na zajedničku poljoprivrednu politiku za razdoblje od 2014. do 2020. godine.

ο Internetska stranica Komisijine Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj.

ο Meta‑studija o poukama iz postojećih evaluacija kao sastavni dio pregleda potrošnje EU‑a za razdoblje od 2000. do 2006. godine, siječanj 2008.


ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 3. (Poljoprivreda: izravne i tržišne potpore)

ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 4. (Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo)

ο Tematsko izvješće br. 7/2010 „Revizija postupka poravnanja računa”

ο Tematsko izvješće br. 8/2010 „Povrat nepravilno isplaćenih plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike”

Izravne potpore

ο Tematsko izvješće br. 10/2013 „Zajednička poljoprivredna politika: je li posebna potpora iz članka 68. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 dobro osmišljena i provedena?”

ο Komisijino izvješće o raspodjeli izravne pomoći poljoprivrednim proizvođačima (financijska godina 2011.), objav‑ljeno u prosincu 2012.

ο Tematsko izvješće br. 16/2012 „Djelotvornost programa jedinstvenih plaćanja po površini kao prijelaznog susta‑va za pružanje potpore poljoprivrednicima u novim državama članicama”

ο Tematsko izvješće br. 11/2012 „Izravna pomoć za krave dojilje te ovce i koze u okviru djelomične provedbe pro‑grama jedinstvenih plaćanja”

ο Tematsko izvješće br. 7/2012 „Reforma zajedničke organizacije tržišta vinom: dosadašnja postignuća”


ο Tematsko izvješće br. 10/2011 „Jesu li programi opskrbe škola mlijekom i voćem bili djelotvorni?”

ο Tematsko izvješće br. 5/2011 „Program jedinstvenih plaćanja (SPS): što se treba poduzeti kako bi se poboljšalo dobro financijsko upravljanje”

ο Tematsko izvješće br. 10/2010 „Posebne poljoprivredne mjere u korist najudaljenijih regija Unije i manjih otoka u Egejskom moru”

ο Tematsko izvješće br. 6/2010 „Jesu li ostvareni glavni ciljevi reforme tržišta šećera?”

ο Tematsko izvješće br. 14/2009 „Jesu li ostvareni glavni ciljevi instrumenata primijenjenih na tržište mlijeka i mli‑ječnih proizvoda?”

ο Tematsko izvješće br. 6/2009 „Pomoć u hrani Europske unije za ugrožene osobe: procjena ciljeva te upotreblje‑nih sredstava i metoda”

Ruralni razvoj

ο Tematsko izvješće br. 12/2013 „Mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EU‑a koja su izdvojena za politiku ruralnog razvoja dobro iskorištena?”

ο Tematsko izvješće br. 8/2013 „Potpora europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj povećanju gospodar‑ske vrijednosti šuma”

ο Tematsko izvješće br. 6/2013 „Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru mje‑ra za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva?”

ο Tematsko izvješće br. 8/2012 „Usmjeravanje pomoći za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava”

ο Tematsko izvješće br. 5/2010 „Provedba pristupa Leader za ruralni razvoj”

Mjere zaštite okoliša i klime

ο Tematsko izvješće br. 15/2013 „Je li komponenta okoliš programa LIFE bila djelotvorna?”

ο Tematsko izvješće br. 7/2011 „Je li agrookolišna potpora dobro osmišljena i je li se njome dobro upravljalo?”

ο Tematsko izvješće br. 11/2009 „Održivost i Komisijino upravljanje projektima LIFE‑priroda”


Ribarstvo

ο Tematsko izvješće br. 12/2011 „Jesu li mjere EU‑a doprinijele usklađenju kapaciteta ribarskih flota raspoloživim mogućnostima ribarenja?”

Sigurnost, proizvodnja i označavanje hrane

ο Tematsko izvješće br. 1/2013 „Je li potpora EU‑a prehrambeno‑prerađivačkoj industriji bila djelotvorna i učinko‑vita u ostvarivanju dodane vrijednosti za poljoprivredne proizvode?”

ο Tematsko izvješće br. 14/2012 „Provedba zakonskih akata EU‑a o higijenskim uvjetima u klaonicama u zemljama koje su pristupile EU‑u od 2004. g.”

ο Tematsko izvješće br. 9/2012 „Revizija nadzornog sustava koji upravlja proizvodnjom, obradom, distribucijom i uvozom organskih proizvoda”

ο Tematsko izvješće br. 11/2011 „Omogućava li se izradom i upravljanjem programom oznaka zemljopisnog podri‑jetla djelotvornost tog programa?”

ο Tematsko izvješće br. 14/2010 „Komisijino upravljanje sustavom veterinarskih provjera uvoza mesa nakon refor‑me zakonodavstva o higijenskim uvjetima iz 2004. godine”

ο Tematsko izvješće br. 10/2009 „Mjere za pružanje informacija o poljoprivrednim proizvodima i njihovo promicanje”



76Naslov 3. VFO‑a – Sigurnost i građanstvo




Naslov 3. VFO-a – Sigurnost i građanstvo 17 725 2 179

Fond za azil i migracije 3 137 403

Fond za unutarnju sigurnost 3 764 403

Informacijski sustavi (Schengenski informacijski sustav SIS i Vizni informacijski sustav VIS) 139 19

Program „Pravosuđe” 378 47

Program za prava i građanstvo 440 55

Mehanizam Unije za civilnu zaštitu — države članice 224 28

Hrana i hrana za životinje 1 892 253

Program „Zdravlje za rast” 449 59

Program za potrošače 189 24

Program „Kreativna Europa” 1 463 179

Europa za građane 186 23

Agencije 4 003 535

Ostalo 679 86

Razlika 783 65


Što je obuhvaćeno

01 Naslov 3. VFO‑a obuhvaća programe od javnog interesa, kao što su razvoj obrazo‑vanja i izobrazbe, zaštita potrošača, prehrambena i zdravstvena politika, pravosu‑đe, pravosudna suradnja, prava i građanstvo te zaštita vanjskih granica EU‑a.

02 Obično se upravljanje potrošnjom sredstava u ovom području delegira agencija‑ma ili dijeli s državama članicama. Aktivnosti se obično provode u obliku višego‑dišnjih programa kojima upravljaju izvršne agencije EU‑a1, nacionalne agencije ili slična upravljačka tijela u državama članicama, koji dodjeljuju bespovratna sredstva i ugovore projektima ili mjerama koje provode privatni i javni korisnici.

03 Potpora se dodjeljuje u obliku programa za financiranje različitih tematskih pod‑ručja (područja politike) i određenih vrsta projektnih aktivnosti za građanske ini‑cijative ili za mobilnost u sektoru obrazovanja i izobrazbe. Nositelji projekata su organizacije za visoko obrazovanje i izobrazbu, neprofitne organizacije, privatna poduzeća i javne uprave. Krajnji su korisnici pojedinci, uglavnom građani EU‑a.

1 Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA) Izvršna agencija za potrošače, zdravlje i hranu (CHAFEA).


04 No, upravljanje nekim programima, poglavito Fondom za vanjske granice, Fondom za integraciju, Fondom za povratak i Europskim fondom za izbjeglice uglavnom se dijeli s državama članicama.

Što smo utvrdili



ο Procijenjena najizglednija stopa pogreške: 2,3 %

(Neslužbeno objavljene informacije iz jamstvene izjave („DAS”) za 2009. godinu. Od tada ne postoji poglavlje o naslovu 3. VFO‑a.)

05 Potrošnja sredstava iz naslova 3. zadnji je put revidirana odvojeno u jamstvenoj izjavi za 2009. godinu, pri čemu je stopa pogreške bila neznatno viša od 2 %. Nisu uočeni ozbiljni problemi. Sami naslov predstavlja samo 1,6 % ukupnog VFO‑a za razdoblje od 2014. do 2020. godine.


06 Iako nije bilo u potpunosti zadovoljavajuće, revizijama Suda nisu utvrđeni ozbiljni problemi u vezi s upravljanjem.

Mogući rizici

07 Financiranje se većim dijelom sastoji od novčanih predujmova („pretfinancira‑nja”) agencijama EU‑a i nacionalnim agencijama za financiranje njihovih ak‑tivnosti te tromjesečnih doprinosa njihovim operativnim troškovima. Plaćanja nacionalnim agencijama vrše se po zaključenju ugovora ili prihvaćanju radnog programa, ili nakon što Komisija prihvati troškovnike u kojima je dokazano da je 70 % sredstava za pretfinanciranje isplaćeno korisnicima. Postoji rizik od toga da upravljačko tijelo ili Komisija neće uočiti neprihvatljive troškove, troškove koji su prikazani višima nego što su bili u stvarnosti ili troškove koji su uključeni u troškovnike korisnika, a nisu potkrijepljeni dokazima. Međutim, Sud nije uočio nikakve ozbiljne probleme.


08 Nacionalne agencije zaključuju ugovore o bespovratnim sredstvima s uključenim organizacijama te se koriste pretfinanciranjem za davanje predujmova u visini od 80 % do 100 % procijenjenih troškova. Ti se projekti obično završavaju i za‑tvaraju u roku od tri godine, nakon što korisnici podnesu završna izvješća naci‑onalnoj agenciji. Nacionalna agencija podnosi godišnje izvješće Komisiji o svim sporazumima. Nakon što je odobrila izvješće te izračunala i poravnala završni saldo, Komisija zaključuje sporazum s Agencijom. Takva visoka razina novčanih predujmova za pretfinanciranje možda nije potrebna za početak aktivnosti te može dovesti do pogrešaka u vezi sa zakonitošću i pravilnošću jer postoji moguć‑nost da organizacije žele opravdati rashode novca koji im je stavljen na raspola‑ganje. S obzirom na dugi protok vremena između izvršenja predujmova i zatvara‑nja projekta, povrat neiskorištenih sredstava može biti otežan.

Sljedeći koraci

09 Komisija bi trebala osigurati da se potrošnjom u ovom području ostvari dodana vrijednost EU‑a. Komisija može odigrati važnu ulogu u promicanju razmjene znanja i najboljih praksi među državama članicama kako bi se mnogim pitanjima politike obuhvaćenima ovim naslovom dala istinska Europska dimenzija.


Općenito

ο Tematsko izvješće br. 22/2012 „Jesu li Europski fond za integraciju i Europski fond za izbjeglice djelotvorno doprinijeli integraciji državljana zemalja koje nisu članice EU‑a?“

ο Tematsko izvješće br. 4/2010 „Je li od načina izrade programa mobilnosti u sklopu programa Leonardo da Vinci i upravljanja njime moguće očekivati dobre rezultate?”

ο Tematsko izvješće br. 2/2009 „Program javnog zdravlja Europske unije (2003. – 2007.): djelotvoran način poboljšanja zdravlja?”



79Naslov 4. VFO‑a – Globalna Europa


VFO 2014.–2020.

Naslov 4. VFO-a – Globalna Europa (opći proračun EU-a)1 66 262

Europski razvojni fond (izvan proračuna EU-a)2 30 506

Ukupno (opći proračun + izvan proračuna) 96 768


2 Interni sporazum između predstavnika vlada država članica Europske unije, koji se sastaju u okviru Vijeća, o financiranju potpore Europske unije u okviru višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2014. do 2020., u skladu sa Sporazumom o partnerstvu AKP‑EU i o dodjeli financijske pomoći za prekomorske zemlje i područja na koje se primjenjuje dio četvrti Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL L 210, 6.8.2013., str. 1.).

(u milijunima eura)



Naslov 4. VFO-a – Opći proračun 66 262 8 335

Instrument pretpristupne pomoći (IPA), DG REGIO, odgovoran za rashode kohezijske politike, upravlja Instrumentom pretpristupne pomoći 11 699 1 574

Europski instrument za susjedstvo (ENI) 15 433 2 113

Instrument za razvojnu suradnju (DCI) 19 662 2 310

Instrument za partnerstvo sa zemljama koje nisu članice EU-a (PI) 955 113

Europski instrument za demokraciju i ljudska prava (EIDHR) 1 333 179

Instrument za stabilnost (IfS) 2 339 315

Humanitarna pomoć 6 622 905

Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) 2 339 315

Instrument za suradnju u području nuklearne sigurnosti (INSC) 225 31

Makrofinancijska pomoć (MFP) 565 76

Jamstva EU-a za zajmove 1 193 59

Mehanizam za civilnu zaštitu (CPM) i Europski centar za odgovor na krizne situacije (ERC) 145 20

Europsko volontersko tijelo za humanitarnu pomoć (EUAV) 148 13

Ostale mjere i programi 1 167 151

Decentralizirane agencije 154 21

Razlika 2 286 143



Što je obuhvaćeno

01 Institucije EU‑a drugi su najveći donator razvojne pomoći1. Zajedno s državama članicama, EU je, s doprinosom od više od pola ukupne službene razvojne pomo‑ći, najveći službeni donator razvojne pomoći2. Međutim, postoje znatne razlike u uporabi službene razvojne pomoći EU‑a u odnosu na ukupnu službenu razvoj‑nu pomoć OECD‑a, čime se odražavaju razlike u prioritetima EU‑a i OECD‑a. Dok se 54 % službene razvojne pomoći OECD‑a upotrebljava za intervencije u obliku projekata, EU na ove vrste aktivnosti troši tek 17 %. Zemlje OECD‑a zajedno dopri‑nose multilateralnom financiranju s 8 % svoje službene razvojne pomoći (putem agencija UN‑a i međunarodnih organizacija), dok EU za takvo multilateralno fi‑nanciranje koristi 25 % svoje službene razvojne pomoći. Isto tako, zemlje OECD‑a zajedno upotrebljavaju 3 % službene razvojne pomoći za izravnu proračunsku potporu državnim proračunima partnerskih zemalja, dok se iz službene razvojne pomoći EU‑a u tu svrhu izdvaja 22 %.

02 Ugovorom iz Lisabona uvedene su tri ključne izmjene politike EU‑a o vanjskoj pomoći:

(a) izrijekom je navedeno da je glavni cilj razvojne suradnje EU‑a iskorjenjivanje siromaštva3;

(b) njime je osnovana funkcija visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurno‑snu politiku;

(c) utvrđeno je načelo pojačane sinergije u vanjskom djelovanju EU‑a putem jedinstvenog, dosljednog i djelotvornog djelovanja Unije.

03 Člankom 209. UFEU‑a izjednačuje se položaj Europskog parlamenta i Vijeća u po‑gledu provedbe politike razvojne suradnje („u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom”).

04 Vanjska pomoć EU‑a podijeljena je nadležnost Komisije i država članica te je orga‑nizirana putem tri glavna organa:

(a) Komisije;

(b) Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD); i

(c) Europskog razvojnog fonda (ERF).

1 Podatci OECD‑a o službenoj razvojnoj pomoći.

2 Podatci OECD‑a: Zajednički doprinos institucija EU‑a i 15 država članica koje su članice Odbora za razvojnu pomoć OECD‑a iznosi znatno više od 55 % ukupne službene razvojne pomoći.

3 Članak 208. pročišćene inačice UFEU‑a.


05 Komisija i ESVD zajednički izrađuju programe i utvrđuju strateške ciljeve politike EU‑a o vanjskoj pomoći. Aktivnosti se financiraju iz općeg proračuna EU‑a i prora‑čuna ERF‑a.

06 Komisija snosi isključivu odgovornost za provedbu programa razvojne po‑moći i potrošnju sredstava.

(a) Izrada programa i provedba vanjske pomoći EU‑a glavna je zadaća glavne uprave EuropeAid. Za posebna područja vanjskog djelovanja odgovorne su još četiri glavne uprave4.

(b) ESVD je osnovan Odlukom Vijeća od 26. srpnja 2010.5 na temelju prijedloga visokog predstavnika6, dok je s radom započeo u siječnju 2011. godine. ESVD je nezavisna institucija EU‑a koja je zakonom obvezna osigurati da su njezine politike u skladu s drugim politikama EU‑a.

(c) ERF je osnovan Ugovorom iz Rima s ciljem pružanja pomoći povijesno po‑vezanim afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama (AKP) te ga države članice financiraju odvojeno od proračuna EU‑a. Europski parlament ima tek savjeto‑davnu ulogu u financiranju ERF‑a o kojem se odlučuje na međuvladinoj razini između Vijeća i Komisije. Međutim, Europskom parlamentu omogućeno je tražiti očitovanje Komisije u slučajevima kada smatra da se prijedlozima pro‑miču ciljevi koji se ne odnose na razvoj (npr. trgovinu, borbu protiv terorizma i sl.) ili u slučajevima kada smatra da je Komisija prekoračila svoje zakonske ovlasti.

07 Komisija upravlja i općim proračunom EU‑a i proračunom ERF‑a. Od 10. ERF‑a postoje manje razlike u financijskim uredbama koje se primjenjuju na oba sustava financiranja. Očekuje se da će se odluka o tome treba li se proračun ERF‑a uklju‑čiti u proračun EU‑a donijeti prije završetka trenutačnog ERF‑a7 2020. godine, što bi se poklopilo s početkom novog razdoblja VFO‑a. Prije financijske krize takvom spajanju proračuna protivile su se mnoge države članice.

08 Postojanje odvojenog proračuna ERF‑a ima određene prednosti: prema sporazumu iz Cotonoua, zemlje EU‑a i AKP‑a uspostavile su model zajedničkog vlasništva i odgovornosti. Izvan nadležnosti Europskog parlamenta, u skladu s Pariškom deklaracijom8 ERF državama članicama pruža više slobode za samo‑stalno djelovanje te 90 % njegovih sredstava primaju zemlje s niskim dohotkom, za razliku od sredstava općeg proračuna iz kojih se u istu svrhu izdvaja 40 %. Financiranje sredstvima ERF‑a zbog sedmogodišnjeg proračuna predvidljivije je od financiranja sredstvima godišnjeg proračuna EU‑a. U ovom je dokumentu riječ o oba proračuna zajedno, osim ako nije drugačije naznačeno.

4 DG ECHO (GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu), DG ELARG (GU za proširenje), DG FPI (Služba za instrumente vanjske politike: zajednička vanjska i sigurnosna politika, Instrument za stabilnost, (odgovor na krizu i uspostavljanja mira), Instrument za industrijalizirane zemlje, misije za promatranje izbora i mediji i javna diplomacija) te DG TRADE (GU za trgovinu – trgovina EU‑a i ulagački odnosi sa zemljama izvan EU‑a putem politike EU‑a o trgovini i ulaganju).

5 Odluka Vijeća 2010/427/EU od 26. srpnja 2010. o organizaciji i funkcioniranju Europske službe za vanjsko djelovanje (SL L 201, 3.8.2010., str. 30.).

6 http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st08/st08029.en10.pdf

7 11. ERF obuhvatit će sedam godina, od 2014. do 2020., te će završiti u isto vrijeme kao i partnerski sporazum iz Cotonoua.

8 Pariška deklaracija o djelotvornoj pomoći, 2005. g.: http://www.oecd.org/development/effectiveness/34428351.pdf


Što smo utvrdili




Vanjski odnosi, pomoć i proširenje: 3,3 %Europski razvojni fond (zasebni proračun): 3,0 %

09 U većini slučajeva mjerljive pogreške odnosile su se na neprihvatljive troškove kao što su troškovi nastali izvan razdoblja prihvatljivosti, financiranje aktivnosti koje nisu bile predviđene ugovorom i neusklađenost s postupcima nabave.


10 Postoje dokazi o nedovoljnoj uspješnosti programa koje je Sud revidirao.

11 Aktivnosti u vezi s vanjskom pomoći provode se u složenom okruženju, u mno‑gobrojnim velikim regijama među kojima postoje razlike u stupnju razvoja i vrsti upravljanja. Isto tako, posljednjih godina došlo je do razvoja međunarodnih inte‑resa za ostvarivanje utjecaja u regijama AKP‑a, što je dovelo do određene razine natjecanja među donatorima u ionako složenom okruženju. Kao i u svim progra‑mima EU‑a, financijski instrumenti i načini upravljanja sa sobom nose određene rizike:

(a) ukupno gledajući, to otežava upravljanje potrošnjom u većim regijama te nije sigurno da će se ostvariti opći ciljevi;

(b) mogu postojati problemi u uspostavi partnerstva i preuzimanja odgovornosti partnerskih zemalja nad projektima;

(c) postizanje ostvarivih rezultata u partnerskim zemljama često ovisi o neome‑tanom djelovanju i financiranju vanjskih donatora.


12 U tom složenom okruženju, na djelotvornost (uspješnost) potrošnje sredstava EU‑a u prvom redu utječu složena izrada programa, nejasni ciljevi, neprikladna procjena potreba i loša održivost projekata zbog nedovoljnog preuzimanja odgo‑vornosti za njih, ali i:

(a) neprikladni i/ili spori mehanizmi provedbe zbog izrade programa i organiza‑cije projekata;

(b) neprikladni postupci za određivanje prioriteta i odabir programa i projekata;

(c) pitanja u vezi s tijelima vlasti i drugi politički čimbenici;

(d) upravljanje koje nije usklađeno među različitim Komisijinim službama koje imaju različite ciljeve politike;

(e) loša koordinacija aktivnosti, osobito u decentraliziranom i podijeljenom upravljanju;

(f) nejasni prioriteti ili nedovoljno određeni prioriteti među ciljevima;

(g) nejasne poveznice između ciljeva i aktivnosti te;

(h) nepostojanje pokazatelja za mjerenje razine ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.

13 Nedovoljno ostvareni ciljevi i razočaravajući rezultati u usporedbi s raspoloži‑vim sredstvima mogu utjecati na vjerodostojnost i ugled EU‑a. Isto tako, mogu ugroziti sposobnost EU‑a da u budućim projektima ostvaruje dobru vrijednost za uloženi novac.



14 Aktivnosti vanjske pomoći obuhvaćaju više od 150 zemalja i provode se u slože‑nom geo‑političkom okruženju. Mnoge partnerske zemlje imaju slabe institucio‑nalne, administrativne i financijske kapacitete. Na zemljopisna područja u kojima se aktivnosti provode utječu posebni rizici:

Posebni pokretači rizika za zemljopisna područja

Azija, središnja Azija i Afrika Sredozemlje, Bliski istok, Zaljev, Iran, Irak i Jemen

Države kandidatkinje i potencijalne države kandidatkinje

Nizak BND po glavi stanovnika1 Općenito problem – (općenito) – (općenito)

Nizak indeks ljudskog razvoja2 Općenito problem – (općenito) – (općenito)

Politička nestabilnost3 (i nedostatci u političkom, gospodarskom ili socijalnom području)

Općenito problem (većinom u Africi i središnjoj Aziji)

Općenito problem (i područje u kojem je rizik najizraženiji)

Sustavni nedostatci mogu imati posljedice po države članice

Oružani sukobi i naslijeđe povijesnih sukoba4 (ratni zločini, međuetnička napetost i sl.)

U Aziji i Africi i dalje postoje određena područja u kojima se odvijaju ozbiljni oružani sukobi. U regiji općenito postoji srednja razina sukoba.

Područje s nekoliko oružanih sukoba u kojem je rizik najizraženiji (dodatno pojačano Arapskim proljećem)

Povijesni sukobi koji mogu ugroziti regionalnu stabilnost i kojima se može objasniti niska razina političke predanosti regionalnoj suradnji

Izražena izloženost korupciji5 6 Općenito problem Općenito problem

Viša razina od ostalih država članica, s rizikom od ostavljanja posljedica po države članice i lošim rezultatima borbe protiv organiziranog kriminala

Nedovoljna predanost jačanju institu-cija, slabi administrativni i financijski kapaciteti

Općenito problem Općenito problem Općenito problem

Pad potpore javnosti prema prošire-nju zbog nedovoljne transparentnosti, usklađenosti i vjerodostojnosti postupka

— —

Veliki rizik, posebice u kontekstu u ko-jem postoji korupcija i opći društveni nedostatci, ali se nedovoljno radi na njihovom uklanjanju.

Pitanja u vezi s korištenjem pomoći — —

Slaba iskorištenost zaostataka pomoći u provedbi pretpristupne pomoći pod decentraliziranim upravljanjem i nedostatci u sufinanciranju zemalja korisnica

Izvor: Sud.

1 http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?display=map2 http://hdr.undp.org/en/countries.3 http://viewswire.eiu.com/site_info.asp?info_name=instability_map&page=noads4 http://www.nobelprize.org/educational/peace/conflictmap/index.html5 http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/6 http://ec.europa.eu/dgs/home‑affairs/doc_centre/crime/docs/study_on_links_between_organised_crime_and_corruption_en.pdf


15 Što se tiče kupnje (nabave), korisnici su mnogobrojni, zemljopisno rašireni i finan‑ciraju se putem različitih instrumenata. Iako je izgledno da svi korisnici koriste javnu nabavu, moguće je i da su manje upoznati s pravilima EU‑a o potrošnji sredstava nego s vlastitim, nacionalnim pravilima nabave. Stoga je moguće da je usklađenost s pravilima EU‑a nedostatna u usporedbi s brojem i raspršenošću kontrola koje se trebaju provesti.

16 Potrošnju sredstava u okviru ugovora o bespovratnim sredstvima moraju potvrdi‑ti vanjski revizori. Nezavisnost takvih lokalnih revizora može biti upitnija nego što je to slučaj u EU‑u.

17 Osnivanje ESVD‑a dodatno je učinilo situaciju složenijom, s obzirom na to da je potrebna čvrsta koordinacija i suradnja između ESVD‑a i Komisije.

(a) ESVD i Komisija zaduženi su za različite faze programskog ciklusa:

i. ESVD je zadužen za programiranje financiranja iz proračuna EU‑a i finan‑ciranja iz ERF‑a, no to je odgovornost i Komisije;

ii. delegacije EU‑a sastavljaju proračunske prognoze, dok različite skupi‑ne s predstavnicima različitih službi (ESVD‑a, odjela Komisije) ocjenjuju prijedloge;

iii. završne programe Odboru Vijeća EU‑a zajednički predstavljaju ESVD i Komisija;

iv. Parlament vrši proračunski nadzor nad odobrenim prijedlozima (osim za ERF koji nije dio općeg proračuna).

(b) ESVD je zadužen za pitanja u vezi sa zapošljavanjem, dijelom zbog svojih ovlasti:

i. radi poticanja sinergije između institucija EU‑a i država članica, 33 % osoblja delegacija trebali bi biti ustupljeni nacionalni stručnjaci država članica;

ii. obično su resursi za vanjsku pomoć EU‑a preopterećeni te se delegacije EU‑a suočavaju s teškoćama pri zapošljavanju i zadržavanju kvalificiranog ugovornog osoblja;

iii. nacionalne diplomatske dužnosnike država članica nastojalo se zapošlja‑vati u višim razredima (zaposlenja) od dužnosnika zaposlenih u skladu s Pravilnikom o osoblju EU‑a. Strukturne razlike u platnim razredima i mogućnostima napredovanja mogu ugroziti uspješno djelovanje službe.


18 Financijski mehanizmi jedinstveni za vanjsku pomoć EU‑a primjer su posebnih rizika vanjske pomoći, kao što je poteškoća u uspostavi prave ravnoteže između aktivnosti koje su istovremeno dovoljno usmjerene na zadovoljavanje lokalnih potreba i dovoljno regionalne za poticanje globalnog, održivog napretka.

(a) Proračunskom potporom upravlja se u okviru izravnog centraliziranog upravljanja te Komisijino odobravanje plaćanja ovisi o tome je li partnerska zemlja ispunila dogovorene preduvjete. Takvi se uvjeti de minima odnose na postojanje dobro definirane strategije politike, stabilnog makroekonomskog okvira i uvjerljive predanosti poboljšanju upravljanja javnim financijama. Sredstva se nakon isplate spajaju s proračunom partnerske zemlje te se sma‑tra da se njima doprinosi ostvarenju postavljenih ciljeva.

(b) Sporazumi o doprinosima s međunarodnim organizacijama pod zajed‑ničkim su upravljanjem. Financiranje ovisi o tome jesu li financijski postupci i administracija organizacije u skladu s međunarodno priznatim standardima. Procjenu usklađenosti za Komisiju vrši neovisni revizor na temelju dokumen‑tacije. Sredstva se zatim stavljaju na raspolaganje međunarodnoj organizaciji za uporabu.

(c) Programske procjene upotrebljavaju se u okviru decentraliziranog nači‑na upravljanja. Financijskim sredstvima upravlja nezavisna administrativna ustrojstvena jedinica – Jedinica za upravljanje programima, koju imenuje tijelo koje predstavlja partnersku zemlju. Jedinica za upravljanje programima predstavlja aktivnosti programske procjene Komisiji kako bi ih ona odobrila u okviru decentraliziranog načina upravljanja.

(d) Kod sva tri financijska mehanizma najvažnije je pitanje za proračun EU‑a ispu‑njava li se sredstvima svrha za koju su predviđena te jesu li u skladu s uvjeti‑ma učinkovitosti, djelotvornosti i ekonomičnosti.

i. U proračunskoj potpori ključni čimbenik rizika sastoji se od dva dije‑la: sredstva su zamjenjiva po svojoj prirodi te partnerske zemlje često imaju slabe sustave upravljanja javnim financijama. Uvjeti prihvatljivosti povezani s financiranjem preopćeniti su i ostavljaju prostora za različi‑to tumačenje. No, mogućnosti provjere prikladnosti uporabe sredstava ograničene su nakon njihove isplate. Jedan je od glavnih ciljeva EU‑a u vezi s proračunskom potporom djelovati kao „nositelj promjena”, no fi‑nancijeri, koje ne zanima djelotvornost, umanjuju mogućnost promicanja tog cilja.


ii. Zamjenjivost isplaćenih sredstava EU‑a jedna je od glavnih stavki spora‑zuma o doprinosima s međunarodnim organizacijama. Sredstva se obič‑no sakupljaju u višedonatorskim fondovima, no za doprinose se ne odre‑đuje posebna namjena. Međunarodne organizacije u prednosti su pred institucijama EU‑a u pogledu ugleda. Stoga je izglednije je da će one, kao koordinatori pomoći, ostaviti pozitivan utisak na korisnike. Doprinosi koje daje EU (institucije i države članice zajedno) nisu koordinirani, što EU‑u ostavlja manje prostora za pregovore o uvjetima ugovora s međunarod‑nim organizacijama. Primjerice, i podnošenje izvješća organizacija UN‑a i pristup institucija EU‑a financijskim podatcima općenito su ograničeni. Dostupne informacije o djelovanju nedostatne su za procjenu učinkovito‑sti provedbe i ostvarenosti ciljeva, dok su administrativni i, neizravni troš‑kovi te troškovi potpore i dalje neprecizni. Isto tako, iako EU u pravilu daje znatne doprinose, oni možda neće biti toliko priznati i vidljivi u usporedbi s drugim velikim donatorima, kao što je SAD.

iii. Programskim procjenama, koje se sada koriste u manjoj mjeri, pružaju se sredstva za aktivnosti koje su više usmjerene na lokalnu zajednicu, uz rizik od toga da se njima ne postigne prikladna i relevantna svrha. Finan‑cijska sredstva određuju se za posebnu namjenu te se strogo kontroliraju: svaka se rashodovna stavka provjerava i odobrava na tri razine9 te je ob‑vezno izvješće nezavisnog revizora. Iako je rizik kojem je izložena upora‑ba sredstava ograničen, ako financirani programi nisu dobro osmišljeni ili ne zadovoljavaju potrebe, moguće je da neće biti djelotvorni.

(e) U konačnici, navedena tri financijska mehanizma razlikuju se po stopama potrošnje: u okviru proračunske potpore i sporazuma o doprinosima obično se ostvare ciljne vrijednosti iskorištenosti proračuna (u pogledu proračuna i rokova), no ukupan proračun raspoloživ za programske procjene obično se ne iskoristi. U slučajevima kada se sredstva udružuju u zamjenjive proračune, pri kontroli i praćenju naglasak se premješta s dodjele sredstava predviđenih ugovorom na brzinu kojom se proračun izvršava.

9 Jedinica za upravljanje programima, korisničko tijelo i Komisija (ili njezina delegacija) koja zaprima primjerak svih administrativnih dokumenata i čije je prethodno odobrenje obvezno za znatne rashode.


Sljedeći koraci

Komisija

19 Potrebno je posvetiti dodatnu pažnju tome da su uvjeti povezani s proračunskom potporom dostatni za osiguravanje da se sredstvima ispunjava svrha za koju su predviđena.

20 Potrebno je dodatno pojednostaviti organizaciju rada ESVD‑a i Komisijinih službi kako bi se olakšala koordinacija i izbjegla preklapanja.

21 Ključno je i dobro definirati potrebe i ciljeve, kao i promicati preuzimanje odgo‑vornosti nad projektima u partnerskim zemljama kako bi se osigurao održivi ra‑zvoj. Sud je u vezi s pružanjem pomoći redovito preporučao da se ojača uporaba uvjeta i dijaloga o politikama. Za pružanje pomoći bio bi koristan i uravnotežen spoj financiranja usmjerenog na konkretne projekte i financiranja općih politika. Dostatnim obvezama izvješćivanja trebala bi se poboljšati koordinacija i praćenje sredstava, ali i ojačati prijenos administrativnih i upravljačkih vještina te pružiti potpora partnerskim zemljama u preuzimanju odgovornosti nad projektima i provođenju potrebnih reformi u djelo.



Općenito

ο Tematsko izvješće br. 11/2010 „Komisijino upravljanje općom proračunskom potporom u zemljama AKP‑a, Latin‑ske Amerike i Azije”

ο Tematsko izvješće br. 15/2009 „Pomoć EU‑a provedena putem organizacija Ujedinjenih naroda: donošenje odluka i praćenje” i tematsko izvješće br. 3/2011 „Učinkovitost i djelotvornost doprinosa EU‑a usmjerenih putem organizacija Ujedinjenih naroda u zemljama pogođenima sukobom”

ο Tematsko izvješće br. 12/2010 „Razvojna pomoć EU‑a za osnovno obrazovanje u supsaharskoj Africi i južnoj Aziji”

ο Tematsko izvješće br. 4/2009 „Komisijino upravljanje uključenošću nedržavnih dionika u razvojnu suradnju EZ‑a”


ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 7. (Vanjski odnosi, pomoć i proširenje)

ο Godišnje izvješće Suda o aktivnostima koje se financiraju iz 8., 9. i 10. europskog razvojnog fonda (ERF)


ο Tematsko izvješće br. 17/2013 „Financijska sredstva EU‑a za borbu protiv klimatskih promjena u kontekstu vanj‑ske pomoći”

ο Tematsko izvješće br. 14/2013 „Izravna financijska potpora Europske unije Palestinskoj samoupravi”

ο Tematsko izvješće br. 9/2013 „Potpora EU‑a upravljanju u Demokratskoj Republici Kongu”

ο Tematsko izvješće br. 4/2013 „Suradnja EU‑a s Egiptom u području upravljanja”

ο Tematsko izvješće br. 18/2012 „Pomoć Europske Unije Kosovu za uspostavu vladavine prava”

ο Tematsko izvješće br. 17/2012 „Doprinos Europskog razvojnog fonda (ERF) održivoj mreži cesta u supsaharskoj Africi”

ο Tematsko izvješće br. 13/2012 „Razvojna pomoć Europske unije za opskrbu pitkom vodom i osnovne sanitarne uvjete u supsaharskim državama”


ο Tematsko izvješće br. 6/2012 „Pomoć Europske Unije turskoj zajednici na Cipru”

ο Tematsko izvješće br. 5/2012 „Zajednički sustav informiranja o vanjskim odnosima (CRIS)”

ο Tematsko izvješće br. 1/2012 „Djelotvornost razvojnih potpora Europske Unije za zdravstvenu ispravnost hrane u supsaharskoj Africi”

ο Tematsko izvješće br. 14/2011 „Je li se putem pomoći EU‑a poboljšala sposobnost Republike Hrvatske za uprav‑ljanje poslijepristupnim financijskim sredstvima?”

ο Tematsko izvješće br. 3/2011 „Učinkovitost i djelotvornost doprinosa EU‑a usmjerenih putem organizacija Ujedi‑njenih naroda u zemljama pogođenima sukobom”

ο Tematsko izvješće br. 1/2011 „Je li se prijenosom Komisijinih ovlasti u vezi s upravljanjem vanjskom pomoći sa sjedišta na delegacije poboljšalo pružanje pomoći?”

ο Tematsko izvješće br. 13/2010 „Je li europski instrument za susjedstvo i partnerstvo uspješno uveden i postiže li rezultate u zemljama južnog Kavkaza (Armeniji, Azerbajdžanu i Gruziji)?”

ο Tematsko izvješće br. 12/2010 „Razvojna pomoć EU‑a za osnovno obrazovanje u supsaharskoj Africi i južnoj Aziji”

ο Tematsko izvješće br. 11/2010 „Komisijino upravljanje općom proračunskom potporom u zemljama AKP‑a, Latin‑ske Amerike i Azije”

ο Tematsko izvješće br. 18/2009 „Djelotvornost potpore ERF‑a za regionalnu gospodarsku integraciju u istočnoj i zapadnoj Africi”

ο Tematsko izvješće br. 16/2009 „Komisijino upravljanje pretpristupnom pomoći Turskoj”

ο Tematsko izvješće br. 15/2009 „Pomoć EU‑a provedena putem organizacija Ujedinjenih naroda: donošenje odlu‑ka i praćenje”

ο Tematsko izvješće br. 12/2009 „Djelotvornost Komisijinih projekata u području pravosuđa i unutarnjih poslova za zemlje Zapadnog Balkana”

ο Tematsko izvješće br. 4/2009 „Komisijino upravljanje uključenošću nedržavnih dionika u razvojnu suradnju EZ‑a”



91Naslov 5. VFO‑a – Administracija




Naslov 5. VFO-a – Raščlamba po Komisijinom nacrtu proračuna 69 584 9 854

Administrativni rashodi institucija 8 226

Europski parlament 1 756

Europsko vijeće i Vijeće Europske unije 534

Europska komisija 4 694

Sud Europske unije 355

Revizorski sud 133

Europska služba za vanjsko djelovanje 519

Europski gospodarski i socijalni odbor 129

Odbor regija Europske unije 88

Europski ombudsman 10

Europski nadzornik za zaštitu podataka 8

Mirovine 1 450

Europske škole 178

Troškovi decentraliziranih agencija obuhvaćeni ostalim naslovima VFO-a1 6 838 851

Naslov 1.a – Pametan i uključiv rast 2 293 243

Naslov 2. – Prirodni resursi 388 52

Naslov 3. – Unutarnje politike 4 003 535

Naslov 4. – Globalna Europa 154 21

Ukupni administrativni troškovi1 76 422 10 705

1 VFO za razdoblje 2014.–2020. dogovoren je po cijenama iz 2011. g. Brojke navedene u ovom dokumentu izražene su u trenutačnim cijenama (preuzete s internetskih stranica GU za proračun).


Što je obuhvaćeno

01 Ovim su naslovom obuhvaćeni administrativni rashodi institucija EU‑a: troškovi za osoblje (plaće, doplatci i mirovine), zgrade, oprema, energija, komunikacije i informacijska tehnologija.

02 EU je tijekom godina osnovao određeni broj agencija zaduženih za posebna pitanja1:

(a) postoji i šest izvršnih agencija2. Te su agencije osnovane na ograničeno raz‑doblje, povjereni su im upravljački zadatci u vezi s provedbom programa EU‑a te su smještene u sjedištima Europske komisije u Bruxellesu i Luxembourgu;

(b) decentralizirane agencije i tijela prema europskom javnom pravu neovisni su pravni subjekti, odvojeni od institucija EU‑a. Od 2012. godine djeluju unutar novog zajedničkog okvira čiji je cilj učiniti ih usklađenijima, djelotvornijima i odgovornijima (zajednički pristup). Nalaze se u različitim državama člani‑cama te su uključene u provedbu politika EU‑a, posebice u tehničkim, znan‑stvenim, operativnim i/ili regulatornim pitanjima. Postoji 37 decentraliziranih agencija od kojih Sud revidira njih 343. Sve agencije izuzev njih pet u potpu‑nosti se financiraju iz proračuna EU‑a4;

(c) agencije i tijela Euratoma pružaju potporu ciljevima Ugovora o osnivanju Eu‑ropske zajednice za atomsku energiju (Euratom). Oni koordiniraju istraživačke programe država članica za miroljubivu uporabu nuklearne energije, pružaju znanje, infrastrukturu i financijska sredstva za nuklearnu energiju i osigurava‑ju dostatnost i sigurnost opskrbe atomskom energijom;

(d) zajednička poduzeća tijela su EU‑a (članak 208. Financijske uredbe) osnova‑na u partnerstvu s drugim zemljama i organizacijama. Komisija trenutačno sudjeluje u devet zajedničkih poduzeća, od čega ih je pet uspostavljeno kao zajedničke tehnološke inicijative u okviru Sedmog okvirnog programa za istraživanja.

1 Popis tih agencija dostupan je na http://europa.eu/about‑eu/agencies/.

2 U skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 58/2003 od 19. prosinca 2002. o utvrđivanju statuta izvršnih agencija kojima se povjeravaju određene zadaće povezane s upravljanjem programa Zajednice (SL L 11, 16.1.2003., str. 1.) osnovano je šest izvršnih agencija:

Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA) Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća (Izvršna agencija ERC) Izvršna agencija za konkurentnost i inovacije (EACI), koju je zamijenila Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EASME) Izvršna agencija za zdravlje i potrošače (EAHC), koju je zamijenila Izvršna agencija za potrošače, zdravlje i hranu (CHAFEA) Izvršna agencija za istraživanje (REA) Izvršna agencija za transeuropsku prometnu mrežu (TEN‑T EA), koju je zamijenila Izvršna agencija za inovacije i mreže

3 Od 37 decentraliziranih agencija, tri se bave zajedničkom sigurnosnom i obrambenom politikom te ih revidira kolegij revizora koje imenuju države članice.

4 Dvije agencije financiraju se prihodima od vlastitih aktivnosti (CPVO u Angersu, OHIM u Alicanteu), dok se tri druge agencije djelomično financiraju iz proračuna EU‑a (EASA u Kölnu, EMA u Londonu i Prevoditeljski centar (CdT) u Luxembourgu).


Što smo utvrdili


ο Postoje li značajne pogreške? NE

ο Procijenjena najizglednija stopa pogreške 0 %

03 Ovi se rashodi općenito smatraju područjem niskog rizika. Glavni rizik povezan je s netočnom primjenom postupaka za sve organizacijske aktivnosti, posebice one povezane s nabavom robe, usluga i radova te zapošljavanjem osoblja i upravlja‑nja ljudskim resursima.


04 Našim revizijama (revizijama u svrhu izdavanja jamstvene izjave i revizijama uspješnosti) nisu utvrđeni znatni problemi.

Mogući visoki rizici

05 Iako se u izvješćima Suda ne navode veći problemi u upravljanju administrativ‑nim proračunom EU‑a, neki su problemi sastavni dio same prirode takvih aktiv‑nosti. Većina sredstava iz proračuna troši se na ljudske resurse, kupnju (nabavu) i troškove zgrada. Postoje rizici od prekomjernog ili upitnog trošenja sredstava, s mogućim posljedicama po ugled institucija EU‑a.


06 Ljudski resursi:Ključno je da institucije EU‑a svojim politikama o ljudskim resursima osiguraju mogućnost zaposlenja i zadržavanja dovoljno stručnog osoblja kako bi osigurale postojanje nezavisne, kvalificirane i motivirane javne službe. Pravilnici o osoblju kojima se uređuju uvjeti zaposlenja javnih službenika EU‑a u nekim pogledima smanjuju fleksibilnost:

(a) dužnosnici (stalno zaposleni javni službenici) mogu se zaposliti isključivo pu‑tem javnih natječaja koji su izrazito selektivni (na njima je uspješno otprilike 10 % kandidata za radna mjesta europskih javnih službenika). Organizacija tih natječaja složena je te se često radi o dugotrajnom postupku jer se njime obuhvaćaju sve države članice iz kojih se prijavljuju na tisuće kandidata. Zbog dužine i složenosti postupka zapošljavanja, kao i pitanja povezanih s pred‑viđanjima potreba za zapošljavanjem, često se ne postignu ciljne vrijednosti zapošljavanja. Tijekom razdoblja od 2003. do 2006. godine zadovoljene su tek dvije trećine potreba, čime se povećalo oslanjanje na ugovorno i privremeno osoblje. Povećanjem broja privremenih djelatnika institucije EU‑a poveća‑vaju rizik od gubitka iskusnog i stručnog kadra zbog nedovoljnog kontinui‑teta rada zaposlenika. Iako revizijom agencija iz 2012. godine nisu utvrđeni slučajevi nepravilnog zapošljavanja, opažanja o transparentnosti postupaka zapošljavanja i jednakog postupanja prema kandidatima iznesena su za 17 od 40 revidiranih agencija;

(b) iako je zapošljavanje u javnom sektoru često privlačno samo u teškim gospo‑darskim vremenima, moguće je da su trenutni platni razredi i početni uvjeti koje institucije nude manje privlačni novom osoblju. Konkretno, trenutač‑nim početnim uvjetima zaposlenja (razredi AD5 ili AST1/AST3) ne nude se ni konkurentne plaće ni privlačne mogućnosti napredovanja za mnoge građa‑ne država članica iz skupine EU‑15, što dovodi do rizika od neravnopravne zemljopisne zastupljenosti djelatnika u budućnosti. Nadalje, agencije, Vijeće i delegacije EU‑a mogu zaposliti privremene javne službenike u razredima zaposlenja razmjernima njihovom radnom iskustvu, što nije slučaj s drugim institucijama koje osoblje mogu zaposliti samo u najnižim razredima, neovi‑sno o njihovom iskustvu, pri čemu je prosječna dob zaposlenika 34 godine;

(c) Rijetko se koriste mehanizmi postupanja u slučaju loše ocijenjenog osoblja.

07 Što se tiče poveznica između javnog i privatnog sektora te posebice zapošlja‑vanja bivših viših dužnosnika u trgovačkim društvima koja se bave europskim poslovima, iako nova pravila predstavljaju određeni napredak5 u pogledu Komisi‑jine politike rotacije osoblja, ona su podložna različitim tumačenjima. Primjerice, obvezan vremenski razmak između prestanka zaposlenja u instituciji i početka novog zaposlenja, odnosno tzv. „razdoblje za razmišljanje” u trajanju od 12 mje‑seci primjenjuje se samo na visoko pozicionirane javne službenike, dok je u pri‑vatnom sektoru standardno da to razdoblje traje dvije godine. „Razdoblje za razmišljanje” primjenjuje se samo na rad stalnog osoblja u posljednje tri godine, no nije definiran položaj privremenog osoblja.

5 Dok se novim odredbama Pravilnika o osoblju iz 2013. godine i dalje propisuje obvezno dvogodišnje razdoblje tijekom kojeg dužnosnik mora obavijestiti o novim zaposlenjima koja bi mogla biti u sukobu interesa s prijašnjim zaposlenjem, propisano je i da visoko pozicionirani službenici imaju obvezno „razdoblje za razmišljanje” od 12 mjeseci. Sve institucije moraju objavljivati godišnje informacije o provedbi ovog pravila, uključujući i popis slučajeva za koje je izvršena procjena.


08 Kupnja (nabava):

(a) kupnja u EU‑u mora biti u skladu s primjenjivim pravilima nabave. Iako Sud dosadašnjim revizijama nije utvrdio nikakve probleme u administrativnim rashodima, glavni su mogući rizici loše planiranje, zaobilaženje pravila naba‑ve ili neprimjenjivanje točnih postupaka nabave. Poteškoću može predstavlja‑ti i utvrđivanje pravih kriterija odabira i dodjele (npr. u nekim projektima kao što su građevinski ili informatički projekti nije rijetkost da se uslijed nepredvi‑đenih potreba pokaže da je izvorna procjena cijene bila preniska);

(b) s obzirom na poteškoće u uspostavi pravog postupka nabave i najprikladnijih kriterija odabira, možda nije uvijek moguće ostvariti najbolju vrijednost za uloženi novac. Isto tako, iako EU nastoji omogućiti sudjelovanje u postupcima nabave najvećem mogućem broju ponuditelja, opseg nabave institucija (veli‑ke potrebe, široka zemljopisna pokrivenost) mogu onemogućiti sudjelovanje malih i srednjih poduzeća;

(c) Komisijina Služba za unutarnju reviziju istaknula je potrebu za poboljšanjem postupaka nabave koje provode institucije kako bi se uklonili nedostat‑ci u postupcima planiranja i kontrole, izbjegla neusklađenost s Financij‑skom uredbom, problemi u evaluaciji ponuda i nedovoljna ujednačenost postupaka.

09 Politika o zgradama: troškovi za zgrade predstavljaju jedan od glavnih sastav‑nih dijelova administrativnog proračuna EU‑a. Od 1996. godine institucije daju prednost kupnji zgrada nad dugoročnim najmom jer se iz iskustva pokazalo da je kupnja prostora od 40 % do 50 % jeftinija od najma6. EU do 2013. godine nije mogao posuđivati novac za financiranje projekata povezanih sa zgradama, stoga je bilo potrebno naći inovativna rješenja za njihovo financiranje. Uporaba subje‑kata posebne namjene i drugih složenih financijskih struktura mogla je utjecati na ukupne projektne troškove, a samim time i na vrijednost za uloženi novac. Ulaganja u izgradnju dugoročni su projekti koji zahtijevaju planiranje i realistična predviđanja u pogledu osoblja, što je, u kontekstu godišnjeg proračuna, u naj‑manju ruku složeno. Nadalje, koncentracija institucija EU‑a u Europskoj četvrti u Bruxellesu i u četvrti Kirchberg u Luxembourgu dovela je do porasta cijena na‑jma, što je negativno utjecalo na mogućnost institucija da pregovorima postigne dobru vrijednost za uloženi novac u pogledu zgrada na navedenim područjima.

6 Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2007 u vezi s rashodima institucija za zgrade (SL L 148, 2.7.2007., str. 1.).


10 Postupci u agencijama: nezavisne decentralizirane agencije mogu učiniti Komi‑sijino koordiniranje i praćenje složenijim:

(a) nedostatci u upravljanju bespovratnim sredstvima mogu dovesti do prihva‑ćanja nepravilnih rashoda. Ex ante i ex post provjere u vezi s upravljanjem bes‑povratnim sredstvima često su neprikladne. Agencije ne provjeravaju uvijek popratne dokumente kako bi potvrdile točnost i prihvatljivost rashoda koje korisnici prijavljuju te se oslanjaju na potvrde revizora i nacionalnih tijela. Kupnja (nabava) u nekim agencijama također može biti problematična;

(b) Komisija izvršava proračun neizravno, odnosno, putem agencija7. Prema novim odredbama Financijske uredbe iz 2013. godine, neovisni vanjski revizor potvrđuje godišnju računovodstvenu dokumentaciju decentraliziranih agen‑cija, dok je zadaća Suda uzeti u obzir rezultate revizija tih neovisnih vanjskih revizora tijekom sastavljanja svojih posebnih godišnjih izvješća o agencijama. Moguće je da rad tih vanjskih revizora nije dovoljno kvalitetan da bi se Sud mogao na njega osloniti.

11 Europske škole pružaju obrazovanje za djecu osoblja institucija i tijela Europ‑ske unije. One su međuvladino tijelo kojim upravlja upravni odbor sastavljen od predstavnika ministarstava obrazovanja svih država članica, Komisije (GU za ljudske resurse i sigurnost) te Glavnog tajništva Europskih škola. Glavni se izazovi odnose na rizike pružanja djelotvornog obrazovanja (na kojeg utječe nerazmjer‑na potražnja za obrazovanjem u odjelu za engleski jezik, uvjeti zaposlenja koji otežavaju zapošljavanje nastavnog kadra, administrativna struktura i organiza‑cija škola koja nije ažurirana kako bi se njome vodilo računa o potrebama koje se mijenjaju te zastarjeli financijski sustav i sustav unutarnje kontrole). Služba za unutarnju reviziju (IAS) smatra da 20 od 35 utvrđenih postupaka ima velik učinak i nosi visoki preostali rizik.

12 Administrativni rashodi – gotovinsko plaćanje skupinama posjetitelja u Europskom parlamentu: o gotovinskim plaćanjima za nadoknadu troškova posjetitelja bez zahtijevanja dokaza o rashodima prvi put je izviješteno 2010. go‑dine8, no takva praksa i dalje postoji, što predstavlja veliki rizik od narušavanja ugleda institucije.

7 Članak 58. stavak 1. točka (c) podtočka iv. i članak 208. Financijske uredbe.

8 Vidjeti odlomke 7.13 do 7.14 godišnjeg izvješća Suda za 2010. godinu.




ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlje 9. (Administrativni rashodi).

ο Posebna godišnja izvješća Suda o agencijama EU‑a za 2012. godinu.


ο Tematsko izvješće br. 15/2012 „Upravljanje sukobom interesa u odabranim agencijama EU‑a”

ο Tematsko izvješće br. 12/2012 „Jesu li Komisija i Eurostat poboljšali postupak pripreme pouzdanih i vjerodostojnih europskih statističkih podataka?”

ο Tematsko izvješće br. 10/2012 „Djelotvornost razvoja osoblja u Europskoj komisiji”

ο Tematsko izvješće br. 2/2011 „Praćenje provedbe preporuka iz tematskog iz‑vješća br. 1/2005 o upravljanju Europskim uredom za borbu protiv prijevara?”

ο Tematsko izvješće br. 13/2009 „Je li delegiranje provedbenih zadataka izvrš‑nim agencijama uspješna mogućnost?”

ο Tematsko izvješće br. 9/2009 „Učinkovitost i djelotvornost aktivnosti odabira osoblja koje provodi Europski ured za odabir osoblja”

ο Tematsko izvješće br. 5/2009 „Komisijino upravljanje riznicom”



98Javna nabava

Što je obuhvaćeno

01 Javna nabava EU‑a ključni je instrument politike za uspostavu jedinstvenog tržišta. Cilj je pravila nabave, između ostalog, pri dodjeli javnih ugovora osigurati poštovanje načela i temeljnih sloboda propisanih UFEU‑om1.

02 Godine 2011. javni rashodi skupine EU‑27 za radove, robu i usluge predstavljali su 19,7 % njihovog BND‑a (2406 milijardi eura)2. Otprilike 20 % ukupnih javnih rasho‑da podliježe pravilima EU‑a o javnoj nabavi. Iste godine strukturnim fondovima EU‑a (EFRR‑u, KF‑u i ESF‑u) dodijeljene su 42 milijarde eura, od čega je velik dio iz‑vršen putem javne nabave3. U razdoblju od 2006. do 2009. godine, prekogranična javna nabava predstavljala je 15 % vrijednosti ugovora dodijeljenih unutar EU‑a4.

03 U EU‑u preko 250 000 ugovornih tijela godišnje organizira više od 2 milijuna postupaka za dodjelu javnih ugovora. Ugovorna tijela mogu biti javni subjekti ili, u određenim uvjetima, privatna poduzeća.

04 EU također pruža potporu pokretanju postupaka putem međunarodnih natječaja: potpisnik je sporazuma Svjetske trgovinske organizacije o javnoj nabavi 5 te je putem sporazuma o slobodnoj trgovini uspostavio odredbe o državnoj nabavi u zemljama koje nisu članice EU‑a.

05 Zakonodavstvom EU‑a nastoji se osigurati da se poduzeća iz svih država članica imaju priliku natjecati za javne ugovore iznad određene vrijednosti, kako bi se uklonile pravne i administrativne prepreke sudjelovanju u prekograničnim na‑tječajima, osiguralo jednako postupanje i smanjila mogućnost diskriminacije pri kupnji osiguravanjem transparentnosti:

(a) javni ugovori u EU‑u i Europskom gospodarskom području (EGP) iznad odre‑đene vrijednosti uređeni su dvjema direktivama EU‑a (o ugovorima za javne radove, opskrbu i usluge6 te komunalnim uslugama (voda, energija, prijevoz i poštanske usluge)7. Te će se direktive zamijeniti izmijenjenim direktivama i novom direktivom o dodjeli koncesija8 koja je odobrena 15. siječnja 2014. Ugovori za obranu9 i usluge od općeg interesa10 uređeni su drugim pravilima;

(b) direktivama EU‑a propisana su pravila za osiguravanje transparentnosti, uređuju postupci radi omogućavanja poštenih prilika za sve ponuditelje te utvrđuju nediskriminarajući tehnički opisi. Direktive EU‑a prenesene su u na‑cionalne zakone o nabavi, čime se osigurava usklađeni zakonski okvir diljem EU‑a;

1 Slobodno kretanje robe (članak 28. UFEU‑a) i usluga (članak 56.), pravo poslovnog nastana (članak 49.) i sloboda pružanja usluga, nediskrimi‑nacija i jednako postupanje, proporcionalnost, transparen‑tnost i uzajamno priznavanje (članci 18. i 53.).

2 EU public procurement legislati-on: delivering results summary of evaluation report (Zakono‑davstvo EU‑a o javnoj nabavi: sažeti prikaz rezultata izvješća o ocjeni) (radni dokument Komisijine Glavne uprave za unutarnje tržište i usluge http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/executive‑summary_en.pdf).

3 Europski revizorski sud, godišnje izvješće za finan‑cijsku godinu 2011., str. 120. i 152. (SL L 344, 12.11.2012., str. 1.). Nije raspoloživ podatak o točnom iznosu dodijeljenom putem javne nabave.

4 Izravna prekogranična nabava predstavlja tek 1,6 % dodije‑ljenih ugovora i otprilike 3,5 % vrijednosti ugovora za razdo‑blje od 2006. do 2009. godine. Neizravna prekogranična nabava putem stranih pove‑zanih poduzeća ili podružnica predstavlja 11,4 % dodijeljenih ugovora i 13,4 % po vrijednosti u istom razdoblju.

5 Sporazum o javnoj nabavi plurilateralan je sporazum čiji je cilj pokrenuti međunarodno natjecanje te se njime propisu‑ju prava i obveze potpisnika.

6 Direktiva 2004/18/EZ Europ‑skog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađiva‑nju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, 30.4.2004., str. 114.).

7 Direktiva 2004/17/EZ Europ‑skog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sekto‑ru poštanskih usluga (SL L 134, 30.4.2014., str. 1.).

8 Nova pravila nabave odobrio je Europski parlament 15. siječnja 2014. Rok za provedbu odredbi novih pravila u nacionalno zakono‑davstvo za države članice je

99Javna nabava

(c) europskim se zakonodavstvom ponuditeljima nastoji zajamčiti pravna zaštita od ugovornih tijela koja se ne pridržavaju tih pravila11 te postoji opsežna sud‑ska praksa Suda Europske unije u vezi s tumačenjem i primjenom direktiva EU‑a, kao i o općim načelima jednakog postupanja i transparentnosti;

(d) za kupnje u iznosu ispod određenog praga države članice mogu odabrati primjenu pravila EU‑a. No, sloboda država članica u uspostavi vlastitih pravila nabave ograničena je obvezom uzimanja u obzir sudske prakse Suda Europ‑ske unije o općim načelima jednakog postupanja i transparentnosti.

06 Rashodi iz proračuna EU‑a kojima upravljaju institucije i agencije EU‑a moraju biti u skladu s pravilima EU‑a o nabavi, kako je propisano Financijskom uredbom.

07 Prema OECD‑u, javna nabava je – zbog svoje složenosti, veličine financijskih tokova koje proizvodi i bliske suradnje javnog i privatnog sektora – upravljačka aktivnost s najvećom vjerojatnošću gubitka, prijevare i korupcije12.

08 No, transparentna i otvorena politika javne nabave može biti važan alat za borbu protiv korupcije. GU za proračun, GU za regionalnu i urbanu politiku te Europski ured za borbu protiv prijevara izdali su opširne smjernice za rukovoditelje koji obavljaju i kontroliraju javnu nabavu, s ciljem osiguravanja točnog pridržavanja pravila javne nabave u administrativnim i operativnim rashodima.

Što smo utvrdili

09 Javna nabava rizično je područje u kojem u bilo kojoj fazi može doći do pogreš‑nih ponašanja i praksa, kao što su sukobi interesa, favoriziranje, prijevara i korup‑cija, čime se narušava pravedno tržišno natjecanje i odvraćaju ponuditelji.

10 Pravilnom provedbom postupaka javne nabave ostvaruju se uštede u javnoj blagajni i osigurava dobro upravljanje tim sredstvima, i to poticanjem discipline za bolju uporabu resursa i veću učinkovitost te smanjenjem rizika od favoriziranja ili korupcije u javnoj kupnji.

travanj 2016. godine. Novim zakonodavstvom izmijenjena su trenutačna pravila javne nabave EU‑a te su po prvi puta uspostavljeni zajednički standardi EU‑a za ugovore o koncesiji kako bi se potaknu‑lo pošteno tržišno natjecanje i osigurala najbolja vrijednost za novac uvođenjem novih kriterija dodjele kojima se veći naglasak stavlja na ekološka pitanja, socijalne aspekte i ino‑vaciju. Države članice usvajat će i provoditi nove direktive u nacionalnom zakonodavstvu različitom brzinom, te će stoga zakonodavstvo o javnoj nabavi biti posebno složeno u razdo‑blju do siječnja 2016. godine s obzirom na to da će se pri‑mjenjivati različita pravila. Cilj je novih pravila pojednostaviti kupnju i povećati fleksibilnost dopuštanjem češće uporabe pregovaračkih postupaka uz prethodnu objavu. To može povećati rizik od neprimje‑njivanja postupaka u vezi s transparentnošću i jednakim postupanjem.

9 Direktiva 2009/81/EZ Europ‑skog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju postupaka nabave za odre‑đene ugovore o radovima, ugovore o nabavi robe i ugo‑vore o uslugama koje sklapaju javni naručitelji ili naručitelji u području obrane i sigurnosti te izmjeni direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (SL L 216, 20.8.2009., str. 76.).

10 Radi poboljšanja tržišnog natjecanja, EU ima zajednička pravila o ugovorima za usluge od općeg interesa (energija, telekomunikacije, promet, radio i televizija, poštanske usluge, škole, zdravstvo i soci‑jalne usluge), poštujući pritom različitosti nacionalnih sustava.

11 Direktiva o pravnim lijeko‑vima: Direktiva 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljša‑njem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (SL L 335, 20.12.2007., str. 31.).

12 OECD – Fighting corruption in the public sector integrity in procurement (Borba protiv korupcije u javnom sektoru: in‑tegritet u nabavi) (www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpu‑blicprocurement.htm).

100Javna nabava

11 U pogledu Komisijine nabave, uporaba okvirnih ugovora može ograničiti pristup tržištu za mala i srednja poduzeća, čime se pružanje potrebnih usluga omoguća‑va isključivo velikim organizacijama.

12 Postoji rizik i od uzastopne kupnje u iznosima koji su neznatno ispod gornje gra‑nice za koju je obvezna primjena pravila javne nabave.

13 U državama članicama, zbog velikog broja ugovornih tijela mogu se pojavi‑ti pogreške, s obzirom na to da je riječ o tijelima koja upravljaju proračunima različitih veličina, imaju različite administrativne kapacitete i koja provode javnu nabavu u složenom pravnom okruženju u kojem se moraju pridržavati uvjeta EU, ali i nacionalnih, a katkad i regionalnih uvjeta. Nadalje, pravnim okvirom mogu se dodatno postrožiti složeni postupci nabave te pri kupnji uzrokovati veće admini‑strativne troškove.

14 Revizije usklađenosti koje provodi Sud ukazuju na stalne visoke razine pogreške u vezi s usklađenošću s pravilima javne nabave u području kohezije. Sud je opazio da različite pogreške koje utječu na upravljanje ovim ugovorima predstavljaju znatan dio procijenjene stope pogreške za područje kohezije. Tako su, primjerice, 2012. godine mjerljive pogreške u vezi s neusklađenošću s pravilima EU‑a o javnoj nabavi ili nacionalnim pravilima predstavljale 52 % procijenjene stope pogreške u području regionalne politike (najizglednija stopa pogreške iznosila je 6,8 %) te 26 % procijenjene stope pogreške u području zapošljavanja i socijalnih pitanja (najizglednija stopa pogreške iznosila je 3,2 %)13.

15 Iz iskustva Suda, ovo su, između ostalih, najčešće vrste kršenja pravila javne nabave:

(a) neopravdane izravne dodjele ugovora, uključujući dodjelu dodatnih radova ili usluga čija vrijednost prekoračuje granične vrijednosti propisane pravilima EU‑a i nacionalnim pravilima;

(b) dijeljenje ugovora na više ugovora manje vrijednosti kako bi se zaobišla pra‑vila javne nabave;

(c) nedostatni ili nepostojeći javni natječaji i/ili odluke o dodjeli;

(d) uporaba neprikladnih tehničkih opisa i kriterija odabira kojima se ograničava tržišno natjecanje;

(e) uporaba nepravilnih metoda za evaluaciju ponuda;

13 Europski revizorski sud, godišnje izvješće za financijsku godinu 2012., odlomci 5.26., 5.33., 6.10. i 6.15.

101Javna nabava

(f) kršenje načela jednakog postupanja prema ponuditeljima tijekom postupka dodjele;

(g) znatne izmjene uvjeta ugovora nakon odabira ponuditelja u javnom natječaju;

(h) nedostatci u dokumentaciji (natječajni dokumenti, postupci evaluacije).

Što je potrebno poduzeti/Što je Sud već preporučio

16 Iskustvo Suda u reviziji javne nabave ukazuje na to da su problemi neusklađeno‑sti, koji se ponavljaju i koji uzrokuju znatne pogreške koje utječu na zakonitost i pravilnost transakcija, povezani s lošom provedbom postojećih pravila te da još postoji znatna potreba za poboljšanjima na provedbenoj razini.

17 Naknadne evaluacije provedene u ime Komisije ukazale su na potrebu pojedno‑stavnjenja pravila EU‑a o javnoj nabavi. Međutim, novim direktivama (koje se mo‑raju prenijeti u nacionalno zakonodavstvo u sljedeća 24 mjeseca)14 za ugovorna tijela uvodi se obveza razmatranja socijalnih i ekoloških pitanja u okviru njihove politike kupnje. Novim se zakonodavstvom za ugovorna tijela postupci pojed‑nostavnjuju, no moguće je da će biti teže utvrditi poštuju li se načela jednakog postupanja i transparentnosti. Njime se uvodi i element subjektivnosti i dodatne složenosti, s obzirom na to da će primjena pravila za socijalna i ekološka pitanja ovisiti o njihovom tumačenju.

18 Komisija bi se mogla uključiti u prikupljanje i širenje primjera iz dobre prakse iz teritorija unutar i izvan EU‑a, kako bi omogućila donositeljima politika u država‑ma članicama da uče jedni od drugih. Mogla bi olakšati umrežavanje i koordinaci‑ju među državama članicama u ovom području.

14 Vijeće se složilo s prijedlozima iz prosinca 2011. godine u lipnju 2013. godine te ih je Europski parlament odobrio 15. siječnja 2014. (Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94, 28.3.2014., str. 65.), Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL L 94, 28.3.2014., str. 1.), Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL L 94, 28.3.2014., str. 243.).

102Javna nabava


ο Izvješće EU‑a o borbi protiv korupcije, odjeljak IV. – Javna nabava (Com(2014) 38 završna verzija od 3. ožujka 2014.)

ο Mišljenje br. 4/2011 o Komisijinoj Zelenoj knjizi o modernizaciji politike javne nabave.

ο EU public procurement legislation: delivering results summary of evaluation report (Zakonodavstvo EU‑a o javnoj nabavi: sažeti prikaz rezultata izvješća o ocjeni) (http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/executive‑summary_en.pdf).

ο Internetske stranice GU za unutarnje tržište i usluge.

ο Godišnje izvješće Suda za 2012. godinu, poglavlja 1., 5. i 6.

ο Europski ured za borbu protiv prijevara: Pokazatelji prijevare/sustavi prijevare u javnoj nabavi.



Revizorski sud u Luxembourgu usvojio je ovaj panoramski pregled na sastanku održanom 25. srpnja 2014.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili posteri/karte: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

• kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

QJ-06-14-039-H

R-N

EUROPSKIREVIZORSKISUD

europski revizorski sud - eca.europa.eu · vfo‑a – administracija 98.–102. javna nabava....

Documents