eurosapienza lez progrfse_04.03.2004

Scuola di Specializzazione in Diritto e Economia delle Comunità Europee

LA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI

COFINANZIATI DAL FSE

Antonio Bonetti

Roma, 4 marzo 2004

2

1 Interventi comunitari cofinanziati dal FSE

Programmi Operativi Regionali per le aree dell’Obiettivo 1 (Basilicata, Calabria, Campania;

Puglia, Sardegna e Sicilia e in più il Molise in phasing out). Nello specifico ci si riferisce

all’Asse III “Risorse Umane” dei POR Ob. 1

Programmi Operativi Nazionali per l’Obiettivo 1 (eccezion fatta per il Molise)

Programmi Operativi Regionali Ob. 3 per le Regioni del Centro Nord (incluse le due Province

Autonome di Trento e di Bolzano). I POR Ob. 3 interessano l’intero territorio regionale

Programma Operativo Nazionale “Azioni di sistema” per le Regioni del Centro-Nord

interessate dai POR Ob. 3 (integralmente cofinanziato dal FSE e di cui è titolare il MLPS)

Programma di Iniziativa Comunitaria EQUAL

2 Le caratteristiche distintive dei Programmi Ob. 3 cofinanziati dal FSE Il FSE è il principale strumento della Strategia Europea per l’Occupazione (EES), quindi:

i) la “matrice gerarchizzata” di strumenti e obiettivi inizialmente è stata impostata sulla

base dei pilastri del “processo di Lussemburgo”;

ii) strategie e interventi sono imperniati di fatto su una struttura reticolare di obiettivi

diretti (globali, specifici e operativi) ed orizzontali (comunitari e nazionali);

iii) i POR Ob. 3 cofinanziati dal FSE registrano il limite di fondo di essere poco

“adattabili” a fabbisogni ed esigenze specifiche delle singole aree territoriali (a fronte

di MdL sempre più segmentati territorialmente)

3 La “matrice gerarchizzata” dei POR Ob. 3

Pilastri della

SEO (periodo

1997-2002)

Assi prioritari del QCS Ob. 3 e dei POR

Ob. 3 (Obb. Globali)

Obiettivi

Specifici

Misure/azioni

Occupabilità A Sviluppo e promozione dei SPI

Adattabilità C Sviluppo di forme di occupazione flessibili e

della formazione continua

Imprenditorialità D Facilitazione dell’avvio di imprese e

dell’assunzione di personale

Pari opportunità B Sostegno ai soggetti deboli a rischio di

esclusione sociale

E Migliorare le prospettive di impiego delle

donne e parità di trattamento sul lavoro

3

4 La struttura reticolare dei POR Ob. 3

Obiettivi diretti: policy fields del FSE, ai sensi dell’art. 2 comma 1 del Reg. (CE) 1784/99

(Assi prioritari di QCS e POR Ob. 3)

Obiettivi trasversali:

a) comunitari, previsti dall’art. 2, comma 2 del Reg. (CE) 1784/99 (pari opportunità; sviluppo

locale, dimensione occupazionale della SI)

b) nazionali: le 10 priorità trasversali del QCS Ob. 3 Italia (la cui AdG è il MLPS), che poi

sono state ridotte a 9 (tra le quali si segnala la realizzazione di “progetti interregionali”)

c) alcune Regioni hanno inserito degli obiettivi trasversali regionali.

5 La logica “tradizionale” della programmazione applicata agli interventi cofinanziati

dal FSE

In sede di programmazione e di valutazione degli interventi cofinanziati dal FSE, può tornare

utile fare riferimento a una visione più tradizionale dei POR Ob. 3 come documenti di

programmazione economica impostati secondo la logica “bottom up”:

6 Gli obiettivi “finali” degli interventi cofinanziati dal FSE

Gli obiettivi “finali” sono:

1. obiettivi di adattabilità: vanno potenziate le capacità cognitive di base della popolazione e

le conoscenze connesse ai contenuti della nuova alfabetizzazione di massa, in modo da

favorire l’adattabilità a mutamenti tecnico-organizzativi e di status lavorativo;

2. obiettivi di competitività: incrementare l’occupabilità di tutti i destinatari e avere ricadute

positive sugli stock di occupazione regionali, anche se poi ovviamente gli impatti socio-

economici vengono a dipendere anche (soprattutto) dal ciclo economico e dagli effetti delle

politiche strutturali dell’occupazione;

3. obiettivi di equità sociale: favorire l’inserimento lavorativo delle categorie deboli sul MdL

(vengono individuate di solito come categorie deboli: donne in generale specialmente nelle

aree in ritardo di sviluppo; disoccupati di lunga durata; lavoratori avanti nell’età con livelli di

scolarizzazione modesti; lavoratori avanti nell’età a forte rischio di espulsione dal processo

lavorativo per fenomeni di obsolescenza dei loro skills professionali; giovani drop out dal

sistema scolastico; portatori di handicap psichico e fisico; immigrati).

STRUMENTI OBIETTIVI

INTERMEDI

OBIETTIVI

FINALI

4

7 Gli obiettivi “intermedi” degli interventi cofinanziati dal FSE

Diversificazione degli strumenti

(azioni) di intervento

Potenziamento di alcune specifiche attività formative:

formazione continua in azienda; educazione degli

adulti; sperimentazione del canale della “formazione

tecnica superiore” (IFTS); formazione per gli stessi

funzionari pubblici (misura D.2)

attivazione di politiche strutturali dell’occupazione:

sostegno alle attività di R&ST; assistenza tecnica alle

PMI; percorsi integrati di inserimento lavorativo

attraverso l’avvio di nuove attività (enterprise creation)

potenziamento degli strumenti di inserimento lavorativo

(work experiences)

potenziamento delle “azioni di accompagnamento”

Diversificazione dei gruppi target

Diversificazione per fasce di età

Diversificazione per condizione occupazionale

Diversificazione per titolo di studio

Diversificazione per cittadinanza

Diversificazione per condizioni di svantaggio

Rafforzamento della capacità

amministrativa di governo e dei

sistemi di gestione delle politiche

del lavoro

potenziamento dei Servizi per l’Impiego (SPI)

potenziamento dei sistemi informativi e di

monitoraggio

rafforzamento delle strutture e dei modelli organizzativi

di Regioni e Province

rafforzamento delle strutture e dei dispositivi dei Centri

per l’Impiego (CPI); degli istituti scolastici e delle

Agenzie formative

completamento del processo di “accreditamento” delle

Agenzie formative

diversificazione dei soggetti attuatori e creazione di reti

partenariali tra gli stessi

8 Problemi di classificazione dei progetti (“strumenti”) del FSE

Problemi riconducibili alle innovazioni che interessano il FSE nel ciclo 2000-06:

- sono previste tipologie di azioni alquanto variegate;

- sono previste alcune azioni molto innovative.

I progetti – individuati come “unità amministrativa minima” oggetto di rilevazione da parte

delle AdG nello stesso Reg. (CE) 1260/1999 – sono una “unità di analisi” troppo piccola tanto

in sede di programmazione che in sede di valutazione e di converso, una misura risulta troppo

grande e generica, proprio per la presenza di molteplici tipologie di azioni.

5

9 La logica della classificazione dei progetti (“strumenti”) del FSE

Ipotesi operativa – approvata dal CdS del QCS Ob. 3 - di una classificazione degli interventi

su 4 livelli: i) sotto-tipologia di progetto; ii) tipologie di progetto; iii) tipologie di azione; iv)

macro-tipologie di azione.

Ciò permette di razionalizzare il processo di monitoraggio, in quanto si può impostare la

rilevazione a livello di progetto (unità minima di rilevazione) e procedere a una aggregazione

per livelli successivi dei dati raccolti.

Permette anche di migliorare il processo di valutazione, consentendo di impostarlo non solo a

livello di Assi e misure, ma anche a livello di tipologia di azione e di macro-tipologia di

azione (valutazione delle policies).

10 Macro-tipologie e tipologie di azioni: gli “strumenti” del FSE

Sono previste tre “macro-tipologie” di azioni: azioni alle persone; azioni di sistema e azioni

di accompagnamento, in cui confluiscono variegate tipologie di azioni

Macro-tipologie di

azioni

Tipologie di azioni

Azioni alle persone

Sono previste 5 tipologie di azioni alle persone (sono considerati tali

anche interventi a favore delle imprese, dato che tra i destinatari

troviamo non solo gli inoccupati, ma anche gli occupati)

Azioni di sistema Sono previste 5 tipologie di azioni di sistema (finalizzate a rafforzare le

istituzioni e gli organismi deputati alla gestione delle PAL, in primis i

Servizi Per l’Impiego)

Azioni di

accompagnamento

Sono previste due tipologie finalizzate a catalizzare gli effetti delle

altre due tipologie di azioni

11 Macro-tipologia: Azioni alle persone

Tipologia di azione Tipologia di progetto

Orientamento e consulenza

Work experience Tirocini

PIP

LPU

Borse di lavoro

Formazione Formazione (fino ai 18 anni)

Percorsi integrati Per l’inserimento lavorativo

Per la creazione di impresa

Incentivi Alle persone per la formazione

Alle persone per il lavoro autonomo

Alle persone per la mobilità geografica

Alle imprese per l’innovazione tecnologica e organizzativa

Alle imprese all’occupazione

Piccoli incentivi alle imprese sociali

6

12 Macro-tipologia: Azioni alle strutture e ai sistemi

Tipologia di azione Tipologia di progetto

Dispositivi a supporto

dell'integrazione del sistema

dei SPI

Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli

Messa in rete dei SPI

Creazione e sviluppo di reti/partenariati

Dispositivi a supporto della

qualificazione del sistema di

offerta di formazione


Certificazione di qualità e accreditamento dei soggetti

attuatori


Potenziamento delle strutture dei soggetti attuatori

Trasferimento di buone prassi



offerta di istruzione


Certificazione di qualità e accreditamento dei soggetti

attuatori


Potenziamento delle strutture dei soggetti attuatori

Dispositivi a supporto

dell'integrazione fra sistemi

Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli di

integrazione

Formazione congiunta di formatori, docenti, tutor




governo

Attività di studio e analisi socio-economiche

Monitoraggio e valutazione

AT a programmazione, attuazione e controllo dei PO

Trasferimento di buone prassi

Adeguamento e innovazione degli assetti organizzativi

13 Macro-tipologia: Azioni di accompagnamento

1. Servizi alle persone (quali voucher per l’acquisto di servizi di assistenza sociale domiciliare

o per iscrivere i bambini piccoli negli asili nido) e alle imprese (si tratta di servizi di

assistenza tecnica per le PMI o di accompagnamento allo start up di neo-imprese, previsti

sostanzialmente nell’ambito degli Assi B e D);

2. Servizi di sensibilizzazione, informazione e pubblicità (nel precedente ciclo 1994-99

venivano collocate tra le azioni di sistema)

7

14 La logica “sostanziale” della programmazione

Strumenti Obiettivi intermedi Obiettivi globali

Azioni alle persone

Azioni alle strutture e

ai sistemi

Azioni di

accompagnamento

Diversificazione degli strumenti

(azioni) di intervento

Diversificazione dei gruppi target

Rafforzamento della capacità

tecnico-amministrativa di governo

di gestione delle PAL

Adattabilità

Competitività/occupabilità dei

destinatari

Equità sociale

15 Alcune notazioni sulla logica “sostanziale” della programmazione

1. Per impostare correttamente una siffatta ricostruzione della logica di programmazione dei

POR Ob. 3 bisognerebbe non “fermarsi” alle tipologie di azione, ma scendere almeno al

livello delle tipologie di progetto;

2. una stessa tipologia di progetto afferente alla macro-tipologia “azioni alle persone” può

incidere su molteplici obiettivi specifici;

3. generalmente solo tra azioni di sistema e obiettivo globale “potenziamento dei sistemi”

sussiste un nesso abbastanza univoco; tuttavia la stessa azione di sistema “studi e ricerche”

può influire indirettamente sulla capacità del programma di impattare sulle condizioni di

occupabilità dei destinatari, contribuendo a definire più puntualmente la popolazione target.

16 Sistema delle coerenze ed efficacia del Programma

1. Coerenza “interna”: si deve impostare in modo pertinente la trama dei nessi causali in cui

si articola il Programma e “bilanciare” il peso strategico delle tipologie di azioni;

2. Coerenza “esterna”: gli interventi dei POR, ovviamente, vanno raccordati con quelli volti

a rafforzare le condizioni strutturali di competitività del sistema produttivo (DOCUP Ob.2 e

Piani di Sviluppo Regionale; strumenti della programmazione negoziata), ma anche con quelli

pubblici di politica del lavoro e dell’occupazione;

3. Coerenza tra azioni, obiettivi e “gruppi target”: altri elementi che condizionano

moltissimo i risultati sono la capacità dei soggetti responsabili di individuare in modo

pertinente i destinatari (strategie di targeting) e quella di evitare che le policies “raggiungano”

soprattutto i soggetti relativamente forti.

8

17 La logica di definizione del “policy mix”

1. Sebbene anche tra le azioni alle persone si annoverino interventi innovativi, in molti casi

esse coincidono con interventi ampiamente rodati e quindi sono facilmente gestibili

2. Le azioni di sistema, invece, sovente si configurano come autentici interventi

infrastrutturali (e non a caso si caratterizzano per i costi unitari medi alquanto elevati) che

hanno dei ritorni differiti nel tempo (e indiretti sui destinatari), ma molto rilevanti per quel

che concerne la capacità della PA di gestire le PAL (anche alla luce del potenziamento dei

sistemi informativi resi possibili da tali azioni).

3. Sulla capacità degli interventi di impattare nel medio-lungo termine sulle dinamiche dei

MdL e sui processi di rafforzamento dei sistemi di governo delle PAL, pertanto, incide

moltissimo il policy mix (le azioni alle persone hanno effetti diretti, ma in alcuni casi si

possono avanzare dei dubbi sulla “sostenibilità” di tali risultati, anche per il fatto che spesso

sono interventi di spessore finanziario limitato; le azioni di sistema invece possono avere

effetti meno immediati/visibili, ma per alcuni aspetti più rilevanti e duraturi).

18 Il “policy cycle” e il ruolo di supporto alla programmazione della valutazione

Definizione

obiettivi

Programmaz.

strategica

Programmaz.

operativa

VALUTAZIONE:

valutazione ex ante

valutazione in itinere

process evaluation valutazione finale

valutazione ex post

Attuazione

Confronto con gli

attuatori

Monitoraggio

Pareri tecnici

informali

Reporting

9

19 Una schematizzazione del processo di programmazione

FASI ATTORI OUTPUTS

Definizione degli obiettivi

UE

MLPS

Parti economiche e sociali

QCS Ob.3

PON Ob.3

Programmazione strategica

Regione (AdG)


POR

CdP

Piani Attuativi

Programmazione operativa

Regione (AdG)

Province


Bandi/Direttive

Programmi Interregionali

Attuazione

Regione (AdG)

Province

Enti attuatori (imprese;

organismi)

Progetti (azioni

formative; regimi di aiuto

per le PMI; azioni di

accompagnamento…)

20 Il processo amministrativo regionale della programmazione

1. Piani triennali delle attività formative e delle politiche del lavoro (va ricordato che il FSE

non finanzia comunque tutte le politiche pubbliche, nazionali e regionali, di valorizzazione

delle risorse umane)

2. Piani annuali (che possono fare distintamente riferimento tanto al Piano triennale che ai

POR)

3. Piani Annuali di Attuazione (o Pluriennali) del POR (le medesime tipologie di azioni o le

stesse linee di intervento di una misura, possono essere attivate nel corso di una annualità e

non nel corso di un’altra)

4. Bandi di “attivazione” delle misure (e di chiamata dei progetti) che vengono pubblicati sui

Bollettini Ufficiali della Regione (BUR)

5. DGR di approvazione dei documenti di programmazione (POR, Piani pluriennali o

annuali); DGR di individuazione di organismi “terzi” investiti di funzioni specifiche a seguito

di “affidamento diretto” (ad es. il piano di pubblicizzazione dei POR può essere gestito da

una Direzione regionale diversa da quella che gestisce il POR, oppure studi e ricerche di

interesse regionale generalmente vengono affidate direttamente all’Agenzia per il lavoro

regionale) e DGR di approvazione di graduatorie, nel caso di finanziamento di interventi a

seguito di procedura di evidenza pubblica (concorsi per borse studio o selezione delle

imprese da ammettere a beneficio nel caso di finanziamenti agevolati alle imprese).

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