„ewaluacja ex ante projektu programu współpracy ... · ewaluacja ex ante projektu programu...
TRANSCRIPT
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
1
Warszawa, Sierpień 2014
„Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020”
Raport końcowy
Zamawiający: Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju
Wykonawca: ECORYS Polska Sp. z o.o.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
2
Spis treści
STRESZCZENIE .................................................................................................................................................. 5
SUMMARY ..................................................................................................................................................... 9
CZĘŚĆ I. WPROWADZENIE .............................................................................................................................. 13
I.1 PRZEDMIOT I CEL BADANIA ............................................................................................................................ 13
I.2 SYNTETYCZNY OPIS ZASTOSOWANYCH METOD BADAWCZYCH ........................................................................... 13
I.3 PYTANIA BADAWCZE ...................................................................................................................................... 16
CZĘŚĆ II. RAPORT Z EWALUACJI EX-ANTE – OPIS WYNIKÓW BADANIA ........................................................... 17
II.1 OGÓLNA OCENA PROJEKTU PROGRAMU – PODSUMOWANIE PROCESU EWALUACJI ............................................ 17
BLOK I .............................................................................................................................................................. 19
II.A OCENA DIAGNOZY SPOŁECZNO-EKONOMICZNEJ DLA POGRANICZA POLSKO-SŁOWACKIEGO ............................... 19
II.A.1 Aktualność i trafność diagnozy społeczno-gospodarczej ........................................................... 19
II.A.2 Priorytetyzacja oraz poprawność konstrukcji wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych 19
II.A.3 Zasadność interwencji publicznej ................................................................................................. 23
II.A.4 Trafność zaproponowanych celów Programu ............................................................................. 24
II.B LOGIKA INTERWENCJI I SPÓJNOŚĆ WEWNĘTRZNA .......................................................................................... 28
II.B.1 Analiza i ocena związków przyczynowo- skutkowych ................................................................ 28
II.B.2 Ocena wpływu realizacji Programu na sytuację społeczno-ekonomiczną kraju lub regionu 28
II.B.3 Ocena alternatywnych sposobów osiągania celów .................................................................... 30
II.B.4 Sposób zastosowania zasady koncentracji tematycznej............................................................ 31
II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu ............................................................................ 31
II.B.6 Ocena spójności wewnętrznej i komplementarności Programu ............................................... 34
II.B.7 Ocena wymiaru terytorialnego oraz zintegrowanego podejścia do rozwoju społeczno-
ekonomicznego ........................................................................................................................................... 35
II.B.8 Ocena proponowanych form wsparcia ......................................................................................... 36
II.B.9 Przewidywany wpływ projektów kluczowych .............................................................................. 36
II.B.10. Uzasadnienie empiryczne i teoretyczne związków przyczynowo-skutkowych .................... 37
II.B.11 Realność wartości docelowych wskaźników realizacji oraz metodyka ich wyznaczania ..... 37
II.B.12 Obszary krytyczne realizacji Programu ...................................................................................... 42
II.B.13 Wpływ polityk, strategii i programów i innych czynników zewnętrznych ............................. 43
II.B.14 Oddziaływanie czynników zewnętrznych na Program ............................................................. 44
BLOK II ............................................................................................................................................................. 45
II.C SPÓJNOŚĆ ZEWNĘTRZNA .............................................................................................................................. 45
II.C.1 Spójność założeń i celów Programu z najważniejszymi unijnymi, krajowymi i regionalnymi
celami strategicznymi ................................................................................................................................ 45
II.C.2 Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z rekomendacjami
Komisji Europejskiej (CPR, Artykuł 55, punkt 3(d)). ............................................................................. 49
II.D OCENA POLITYK HORYZONTALNYCH .............................................................................................................. 51
II.D.1 Stopień i zakres uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie programowania.............. 52
II.D.2 Przewidywany wkład Programu operacyjnego do realizacji celów polityk horyzontalnych . 53
II.D.3 Sposób uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie wdrażania, monitorowania i
ewaluacji Programu ................................................................................................................................... 55
BLOK III ........................................................................................................................................................... 55
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
3
II.E OCENA PLANOWANYCH WARUNKÓW REALIZACJI PROGRAMU .......................................................................... 55
II.E.1 Ocena adekwatności potencjału ludzkiego i zdolności administracyjnych .............................. 55
II.E.2 Obszary ryzyka i bariery dla skutecznej i efektywnej realizacji Programu .............................. 56
II.E.3 Ocena struktur i rozwiązań administracyjnych ........................................................................... 59
II.E.4 Ocena sposobu redukcji obciążeń administracyjnych dla beneficjentów ................................ 60
II.F OCENA SYSTEMU MONITORINGU I EWALUACJI PROGRAMU OPERACYJNEGO ...................................................... 60
II.F.1 Ocena wskaźników .......................................................................................................................... 60
II.F.2 Ocena wartości docelowych wskaźników ..................................................................................... 61
II.F.3 Procedury umożliwiające terminowe dostarczanie odpowiedniego zakresu danych ............. 61
II.F.4 Źródła i metody generowania danych oraz sposoby służące zapewnieniu wysokiej jakości
pozyskiwanych danych .............................................................................................................................. 62
II.F.5 Identyfikacja luk informacyjnych w zakresie dostępu do danych ............................................ 63
II.F.6 Zasoby ludzkie oraz potencjał instytucjonalny systemu monitorowania i ewaluacji ............ 63
III. WNIOSKI I REKOMENDACJE ........................................................................................................................... 64
SPIS TABEL ......................................................................................................................................................... 69
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................................... 70
LISTA ZAŁĄCZNIKÓW ............................................................................................................................. 71
Załącznik 1: Raport metodologiczny ....................................................................................................... 71
Załącznik 2: Synteza Oceny Oddziaływania na Środowisko................................................................. 71
Załącznik 3: Wstępna Koncepcja Planu Ewaluacji ................................................................................. 71
Załącznik 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach
Programu ..................................................................................................................................................... 71
Załącznik 5: Diagramy przyczynowo – skutkowe z opisem związków w ramach spójności
zewnętrznej Programu .............................................................................................................................. 71
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
4
INDEKS SKRÓTÓW
B+R Badania i Rozwój
CPR, Rozporządzenie Ogólne
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego
Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające
przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające
rozporządzenie Rady (WE) nr 1303/2013, Komisja Europejska CT Cel tematyczny
EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
EFS Europejski Fundusz Społeczny
EWT Europejska Współpraca Terytorialna
FMP Fundusz mikroprojektów
GDDKiA Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad
IZ Instytucja Zarządzająca
KE Komisja Europejska
MIiR Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju
OP Oś priorytetowa
PI Priorytet inwestycyjny
Program, Program Polska – Słowacja 2014-2020
Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
TEN-T Trans-European Transport Networks – Transeuropejska sieć transportowa
UE Unia Europejska
UP Umowa Partnerstwa
WE Wspólnota Europejska
WRS Wspólne ramy strategiczne
WST Wspólny Sekretariat Techniczny
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
5
STRESZCZENIE
Głównym celem badania pn. „Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020” była: kompleksowa ocena trafności
i spójności (wewnętrznej i zewnętrznej) projektu Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-
2020 oraz ocena systemu realizacji Programu, w tym potencjału ludzkiego i administracyjnego, jak również sformułowanie wniosków i rekomendacji w zakresie zmian w projekcie. Głównym produktem
badania jest niniejszy raport. Został przygotowany w sposób, który ma pomóc Instytucji Zarządzającej
w trakcie negocjacji z KE uzasadnić jej decyzje strategiczne, zawarte w zapisach Programu.
W ramach ewaluacji, oprócz analizy danych zastanych (desk research), przeprowadzono szereg badań
terenowych pozwalających włączyć do wykonywanej oceny opinie kluczowych interesariuszy realizacji Programu. Do technik tych należały m.in. wywiady pogłębione z osobami zaangażowanymi we
wdrażanie Programu, z partnerami społeczno-gospodarczymi, beneficjentami i potencjalnymi
beneficjentami Programu, ekspertami ds. ewaluacji polityk publicznych, oraz przedstawicielami IZ.
Poniżej prezentujemy kluczowe wnioski dla głównych obszarów ewaluacji Programu Rzeczpospolita
Polska – Słowacja 2014-2020.
Ocena trafności Programu pod kątem wyzwań i potrzeb regionu
W ramach ewaluacji została potwierdzona aktualność i trafność diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej wykonanej na potrzeby Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020.
Diagnoza prezentuje najważniejsze wnioski odnoszące się do różnych obszarów określających sytuację
społeczno-gospodarczą obszaru pogranicza. Zawarto w niej informacje kluczowe w danej dziedzinie, skoncentrowane wokół obszarów, do których adresowana jest interwencja publiczna. Korzystnie
ocenia się przedstawienie w diagnozie opisu trendów, które obrazują kierunki zmian w sytuacji społeczno-gospodarczej w obszarze pogranicza, pozwalając na formułowanie trafnych wniosków.
Zasadność interwencji publicznej w poszczególnych obszarach Programu została potwierdzona
w teoriach społeczno-ekonomicznych, wynikach badań empirycznych, a także zapisach regionalnych, krajowych czy europejskich dokumentów strategicznych. Planowaną interwencję uzasadnia przede
wszystkim jej związek ze zdiagnozowanymi problemami. Wyniki analizy zasadności interwencji publicznej przeprowadzonej przez ewaluatora w odniesieniu do poszczególnych priorytetów
inwestycyjnych zostały uwzględnione w opisach rekomendowanej logiki interwencji Programu,
zamieszczonych w Załączniku 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020.
W Programie zostały ujęte najważniejsze problemy i wyzwania obszaru pogranicza. Zostały one wyszczególnione w ramach tabeli 1. Ich konstrukcję oceniamy jako poprawną – zaprezentowane tezy
wskazują na główne problemy i/lub trendy społeczno-gospodarcze, na które odpowiada interwencja zaplanowana w Programie. Analiza sposobu priorytetyzacji wykazała, że konstrukcja Programu jest
poprawna w świetle wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych pogranicza. Działania koncentrują
się na kluczowych obszarach problemowych. Działania wyszczególnione w diagnozie a pominięte w Programie są istotne, ale ich realizacja jest możliwa i zasadna w ramach regionalnych programów
operacyjnych (w Polsce) i/lub krajowych programów po obydwu stronach granicy.
Na postawie analizy informacji zebranych w ramach analizy desk research oraz przeprowadzonych
badań terenowych możemy uznać, że problemy/kwestie przedstawione w diagnozie zostały we
właściwych proporcjach przełożone na priorytety i cele Programu.
Analiza w zakresie nadania poszczególnym kwestiom odpowiedniej wagi, tj. adekwatność priorytetów
i działań zaproponowanych w Programie w stosunku do analizy społeczno-gospodarczej obszaru pogranicza, została oparta na analizie struktury alokacji wobec przyjętych celów. Wyniki tej analizy
zostały opisane w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu. Sformułowane wnioski pozwalają pozytywnie ocenić ww. element Programu.
Stwierdzono ponadto, że najważniejszym problemom przypisano potencjalnie najszerszy zakres
wsparcia. Zakładając, że szeroki wachlarz działań stanowiących reakcję na dany problem, będzie w większym stopniu w stanie ten problem rozwiązać, zapisy Programu należy ocenić jako pozytywne.
Zaproponowane wsparcie koncentruje się na obszarach, w których identyfikuje się największe potencjały oraz największe deficyty wpływające na ograniczenia korzyści płynących z posiadanych
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
6
potencjałów. To w ocenie ewaluatora działanie, które przyczyni się do zwiększenia trafności
oferowanego wsparcia i tym samym oceniane jest jako zasadne. Wyniki analizy zastosowania zasady
koncentracji tematycznej znajdują się w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.
Program współpracy transgranicznej w swoim założeniu koncentruje się na likwidacji najistotniejszych spośród istotnych barier występujących w obszarze pogranicza, budowaniu współpracy transgranicznej
oraz na wzmocnieniu istniejącego głównego potencjału (czyli dziedzictwa kulturowego
i przyrodniczego) poprzez likwidację istniejących ograniczeń i barier. W związku z tym identyfikacja problemów w diagnozie i nieprzełożenie ich na działania programowe w przypadku Programu
współpracy transgranicznej nie stanowi uszczerbku na trafności diagnozy społeczno-gospodarczej.
Należy bowiem pamiętać, że pozostałe wymienione w diagnozie problemy będą objęte wsparciem
w ramach programów krajowych i regionalnych. Skupienie się na problemach najistotniejszych z punktu widzenia obszaru pogranicza oceniane jest jako zasadne.
Ocena logiki interwencji Programu
Przeprowadzone analizy potwierdzają istnienie związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy zidentyfikowanymi problemami społeczno-gospodarczymi w regionie a zaproponowanymi typami
interwencji. W ramach etapu odtwarzania logiki interwencji Programu stwierdzono, że jest ona kompleksowa i spójna, w szczególności pomiędzy typami interwencji a wyznaczonymi wskaźnikami
realizacji Programu. W raporcie prezentujemy wyniki oceny zaproponowanych wskaźników realizacji
Programu.
Dobór działań do przyjętych celów rozwojowych, przy obecnych założeniach i wytycznych, wydaje się
optymalny. Planowane interwencje dają możliwość realizacji komplementarnych działań, które w sposób kompleksowy odpowiadają na zdiagnozowane problemy. Analiza osi priorytetowych
wskazuje na niewielkie możliwości sformułowania alternatywnego scenariusza osiągnięcia efektów odpowiadających na potrzeby i wyzwania wskazane w diagnozie, w szczególności ze względu na
ograniczoną alokację.
Uważamy, że spójność wewnętrzna celów i działań została zachowana. Pozytywnie oceniamy spójność celów i działań zaproponowanych w ramach każdego z priorytetów inwestycyjnych wspieranych
w ramach Programu. Nie identyfikujemy konfliktów pomiędzy celami / działaniami określonymi zarówno w ramach poszczególnych osi, jak i między osiami. Pomiędzy poszczególnymi interwencjami
zachodzą silne związki o charakterze synergicznym, działania dostarczają komplementarnego wsparcia
wobec rozpoznanych w diagnozie problemów, jak również wzmacniania istniejących potencjałów.
Formy finansowania zostały trafnie dobrane do poszczególnych typów interwencji. Całość alokacji
zostanie rozdysponowana w formie dotacji. Stwierdzono, że instrumenty zwrotne będą miały bardzo ograniczone uzasadnienie ze względu na specyficzny typ potencjalnych beneficjentów.
Oceniamy, iż realizacja Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 istotnie wpłynie na
poprawę sytuacji regionu w zidentyfikowanych obszarach problemowych. Uważamy, że wartości docelowe wskaźników zostały właściwie określone, zarówno pod względem potrzeb obszaru
pogranicza, jak i przeznaczonej na ich realizację alokacji. W ramach ewaluacji zidentyfikowano jednak szereg ryzyk o charakterze ekonomicznym mogących mieć wpływ na zakładane efekty Programu.
Istotnym czynnikiem zewnętrznym mogącym mieć wpływ na realizację Programu są polityki, strategie i programy wdrażane na poziomie unijnym, krajowym i regionalnym. Wdrażanie „dodatkowych”
programów wsparcia z jednej strony potencjalnie zapewni wzmocnienie efektów w poszczególnych
obszarach wsparcia Programu, z drugiej może utrudnić osiągnięcie zakładanych wskaźników docelowych Programu (poprzez zaspokajanie części popytu na środki finansowe).
Ocena spójności zewnętrznej Programu
Analiza powiązań celów i założeń Programu z kluczowymi dokumentami dla programowania środków
pomocowych UE wskazuje na wysoki stopień spójności zewnętrznej Programu. Jego założenia i cele są
spójne ze strategią Europa 2020, Wspólnymi Ramami Strategicznymi, Umową Partnerstwa oraz najważniejszymi celami strategii krajowych i regionalnych. Rekomendacje dotyczące zmian
prowadzących do zwiększenia stopnia spójności zewnętrznej Programu były przekazywane Instytucji Zarządzającej w trakcie prac ewaluacyjnych, zgodnie z założeniami współpracy w modelu
partycypacyjnym. Na obecnym etapie zespół nie widzi potrzeby precyzowania dalszych rekomendacji.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
7
Potwierdzamy spójność Programu z rekomendacjami Rady Unii Europejskiej wskazanymi w
Rozporządzeniu Ogólnym (art. 55 pkt. 3).
Ocena zastosowania zasad horyzontalnych w Programie
Pozytywnie oceniamy stopień i zakres uwzględnienia zasad horyzontalnych w projekcie Programu. Ma
on przyczynić się do realizacji następujących celów horyzontalnych: zasady zrównoważonego rozwoju; zasady równości szans i zasady zapobiegania dyskryminacji. Odniesienia do tych zasad znajdują się
zarówno w diagnozie, jak i uzasadnieniach i opisie planowanej interwencji publicznej. Pozytywnie
oceniamy również stopień uwzględniania zasad horyzontalnych w celach, priorytetach i działaniach przyjętych do realizacji w Programie. Istnieje wyraźne powiązanie między celami działań odnoszącymi
się do zasad horyzontalnych, czy promującymi je.
Ocena systemu realizacji Programu
Potencjał administracyjny wydaje się wystarczający do wdrażania Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020. Doświadczenie zdobyte przez IZ oraz inne podmioty zaangażowane w proces
wdrażania Programu pozwala zakładać, że zaprojektowany system wdrażania, bazujący w dużym
stopniu na doświadczeniach z lat 2007-2013 jest adekwatny pod kątem możliwości osiągnięcia założonych celów Programu. Instytucje, które będą zaangażowane w realizację Programu, dysponują
wysoko wykwalifikowaną kadrą. W związku z tym, że dotychczasowy poziom zatrudnienia oceniano jako optymalny, należy zadbać by zatrudnienie się nie zmniejszyło, w szczególności ze względu na to,
iż równolegle z rozpoczęciem wdrażania Programu na lata 2014-2020 prowadzony będzie proces
zamykania perspektywy 2007-2013. Rekomendacja ta jest tym istotniejsza, gdyż zidentyfikowano opinie mówiące o dużej rotacji pracowników oraz umiarkowanych trudnościach w znalezieniu osób
doświadczonych we wdrażaniu programów.
W ramach OP IV: Pomoc Techniczna przewidziano szereg działań mających zapewnić warunki dla
skutecznego zarządzania i wdrażania Programu, jak również trwałego rozwoju potencjału instytucji zaangażowanych w ten proces.
W ramach Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 planuje się podjęcie działań na
rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla beneficjentów / potencjalnych beneficjentów Programu. Będzie to, z jednej strony kontynuacja działań podejmowanych w poprzedniej
perspektywie programowania, z drugiej nowe, trafnie dobrane narzędzia, które odpowiadają na aktualne problemy i potrzeby.
Ocena systemu monitorowania i ewaluacji Programu
Głównym kryterium oceny wskaźników zawartych w programie była możliwość wyjaśnienia/weryfikacji mechanizmów przyczynowo-skutkowych pomiędzy poszczególnymi elementami logiki interwencji.
W tabeli zawartej w raporcie, jak również w załączniku do raportu z rekomendowaną logiką interwencji prezentujemy listę wskaźników produktu uwzględnionych w Programie. Propozycje zmian,
które naszym zdaniem nie były adekwatne do wdrażanych działań rekomendowane były w trakcie
procesu ewaluacji.
W celu zbierania danych niezbędnych do skutecznej realizacji procesu monitoringu ma być
wykorzystywany stworzony przez IZ system informatyczny. Program w sposób wystarczający określa procedury dotyczące monitorowania. Wdrażany system informatyczny pozwoli zgromadzić dane
użyteczne nie tylko z punktu widzenia procesów monitoringu i sprawozdawczości, ale także ewaluacji.
Zapisy Programu w sposób ograniczony odnoszą się do kwestii związanych z określeniem danych dla
potrzeb ewaluacji Programu, co utrudnia ocenę zaplanowanych rozwiązań w tym zakresie. W ramach
wstępnej koncepcji ewaluacji, stanowiącej załącznik do raportu (Załącznik 3: Wstępna koncepcja procesu ewaluacji), zespół formułuje zalecenia określające potrzeby dostępu do danych niezbędnych
do skutecznej realizacji procesu ewaluacji.
Potencjał kadrowy i instytucjonalny Programu w dużym stopniu wynika z rozwiązań zastosowanych
w poprzednim okresie programowania. Wysoko oceniana skuteczność działania instytucji
realizujących Program pozwala pozytywnie ocenić decyzję o przyjęciu wypracowanych już rozwiązań po dostosowaniu ich do nowych wytycznych w ramach pespektywy 2014-2020. Położenie większego
nacisku KE na rolę ewaluacji w programowaniu przy jednoczesnym rozszerzeniu zadań stawianych przed systemami ewaluacyjnymi programów wskazują jednak na konieczność stałego podejmowania
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
8
działań wzmacniających potencjał instytucji uczestniczących w procesie ewaluacji (zarówno w zakresie
zwiększania kompetencji, jak i potencjału technicznego).
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
9
SUMMARY The main goal of the study “Ex-ante Evaluation of the Draft Programme Cross-border Cooperation the
Republic of Poland and the Slovak Republic 2014-2020” was a comprehensive evaluation of the
accuracy and cohesion (internal and external) of the draft programme Poland – Slovakia 2014-2020 as
well as the assessment of the programme realization system, including human and administrative
resources, followed by conclusions and recommendations concerning changes to be introduced in the
draft. The following report is the main product of the research. It has been designed to help the
Managing Authority during negotiations with the European Commission to justify its strategic decisions
included in the Programme.
During the evaluation, apart from the desk research a lot of field research was conducted which made
it possible to include in the assessment also the opinions of the key stakeholders of the programme
realization. Among the techniques were: in-depth interviews with people involved in launching the
Programme, social and economic partners, beneficiaries and potential beneficiaries of the Programme,
experts in public policy evaluation as well as the representatives of the Managing Authority.
Presented below are the key conclusions for the main areas of evaluation of the Programme Poland –
Slovakia 2014-2020.
Evaluation of the Programme accuracy in respect of challenges and needs of the region
As a part of the evaluation it was verified whether the diagnosis of the social and economic situation
made for the purposes of the Programme Poland - Slovakia 2014-2020 was up-to-date and accurate.
The diagnosis presents the most important conclusions concerning various areas describing the social
and economic situation of the cross-border area. It includes the information crucial for a given field,
focused on the areas at which public intervention is aimed. One can favourably evaluate the
presentation of trends which illustrate the directions of change in the social and economic situation of
the cross-border area, making it possible to draw accurate conclusions.
The validity of the public intervention in each of the areas of the Programme has been substantiated
in social and economic theories, results of empirical research as well as regional, national and
European strategic documents. The planned intervention is mainly validated by its connection to the
diagnosed problems. The results of the analysis concerning the validity of the public intervention
conducted by the evaluation expert in respect of the particular investment priorities have been
included in the description of the recommended logic of the Programme intervention presented in
Appendix 4: Cause and Effect Diagrams with the Recommended Intervention Logic Within the Scope
of the Programme Poland – Slovakia 2014-2020.
The Programme covered the most important problems and challenges of the cross-border area region.
They have been listed in table 1. Their construction can be evaluated as correct – the presented
theses point to the main problems and/or social and economic trends, which the intervention planned
in the Programme addresses. The analysis of the prioritisation method has shown that the Programme
construction is accurate with respect to the challenges and social and economic needs of the cross-
border region. The activities focus on the key problem areas. The activities emphasized in the
diagnosis but omitted in the Programme are relevant but their realization is possible and reasonable
as a part of regional operational programmes (in Poland) and/or national programmes on both sides
of the border.
Based on the analysis of the information collected during desk research as well as field research one
can state that problems/issues presented in the diagnosis have been translated into the Programme
priorities and goals in the right proportions.
The analysis concerning assigning weight to each problem, i.e. relevance of the priorities and activities
suggested in the Programme to the social and economic analysis of the cross-border areas has been
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
10
based on the analysis of the allocation structure with respect to the accepted plans. The results of the
analysis have been presented in the section II.B.5 Cohesion Between Budget Allocation and
Programme Goals. Based on the conclusions one can positively evaluate the above mentioned element
of the Programme.
It has also been observed that the main problems have been assigned potentially the broadest scope
of support. Provided that a wide range of activities addressing a given issue is more likely to solve it,
one can evaluate contents of the Programme as positive.
The suggested support focuses on the areas with the most potential as well as deficit which limits the
benefits coming from the potential. According to the evaluation expert, such action can increase the
accuracy of the offered support and is therefore evaluated as reasonable. The results of the analysis
of using the principle of thematic concentration have been presented in the section II.B.5 Cohesion
Between Budget Allocation and Programme Goals.
The cross-border cooperation programme focuses on eliminating the main barriers found in the cross-
border area, building cross-border cooperation as well as strengthening its main potential (cultural
and natural heritage) by eliminating the existing limitations and barriers. Therefore identifying the
problems in the diagnosis without translating them into Programme action in case of the Cross-border
Cooperation Programme does not adversely influence the accuracy of the social and economic
diagnosis.
On should remember that the remaining issues mentioned in the diagnosis will be addressed and
covered by national and regional programmes. It seems reasonable to focus on the main problems
important for the cross-border region.
Evaluation of the Programme intervention logic
The conducted analyses confirm the cause and effect relations between the identified social and
economic problems in the region and the suggested types of intervention. During the stage of
reconstructing the intervention logic of the Programme it was observed that the logic was
comprehensive and coherent, particularly between the types of intervention and the set Programme
realization indicators. The following report presents the evaluation results of the Programme
realization indicators.
Matching actions with the set developmental goals, taking into account the current assumptions and
guidelines, seems optimal. The planned interventions make it possible to carry out complementary
actions which address the diagnosed problems comprehensively. The analysis of priority axes suggests
limited possibilities of formulating an alternative scenario of reaching goals which would address the
needs and challenges mentioned in the diagnosis, mainly due to the limited allocation.
We believe that the internal cohesion of goals has been preserved. We have positively evaluated the
cohesion of goals and actions suggested within the scope of each investment priority supported by the
Programme. We have not identified any conflicts between goals/actions described both as part of
individual axes or between them. There is strong synergy between particular interventions, the actions
provide complementary support in respect of the problems identified in the diagnosis, at the same
time strengthening the existing potentials.
Forms of financing have been accurately matched with particular types of intervention. All the
allocation is going to be distributed in the form of subsidy. It has been decided that repayable
instruments would have very little justification due to the specific type of potential beneficiaries.
In our opinion the realization of the Programme Poland – Slovakia 2014-2020 will substantially
improve the situation in the region in respect of the identified problem areas. We believe that
indicator target values have been properly defined, both with respect to the needs of the cross-border
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
11
area and the allocation assigned for their realization. During the evaluation, however, a number of
economic risks have been identified, which can influence the planned effects of the Programme. The
important external factors which can have impact on the Programme realization are policies, strategies
and programmes launched on the EU, national and regional levels. Introducing “additional” support
programmes will, on the one hand, potentially ensure strengthening of the effects within particular
areas of Programme support. On the other hand it can hinder meeting the target indicators (by
satisfying part of the demand for financial means).
Evaluation of the external cohesion of the Programme
The analysis of the connection between the goals and assumptions of the Programme with documents
vital for programming EU aid measures shows high level of external cohesion of the Programme. Its
assumptions and goals are in line with the Europe 2020 strategy, Common Strategic Framework, ,
Partnership Agreement as well as the main objectives of the national and regional strategies. The
recommendations concerning changes aimed at increasing the external cohesion of the programme
were presented to the Managing Authority during the evaluation process, according to the principles
of cooperation in the participatory model. At the current stage the team does not see the need to
specify further recommendations. We confirm that the Programme is consistent with the
recommendations of the Council of the European Union set forth in the General Regulation (art. 55
item 3).
Evaluation of using the horizontal rules in the Programme
We have positively evaluated the level and scope of using horizontal rules in the Programme. It should
contribute to the realization of the following horizontal goals: the principle of sustainable
development, the principle of equal opportunities and the principle of equal treatment. References to
those principles can be found in the diagnosis as well as the justification and the description of the
planned public intervention. We have also positively evaluated the level of including horizontal rules in
goals, priorities and actions to be realized in the Programme. There is a clear connection between the
goals of actions referring to horizontal rules or promoting them.
Evaluation of the Programme realization system
The administrative potential seems sufficient for the Programme Poland - Slovakia 2014-2020 to be
introduced. Taking into consideration the experience gained by the Managing Authority as well as
other entities involved in the process of launching the Programme, one can assume that the designed
implementation system, based to a large extent on the experience from the period 2007-2013, is
adequate with respect to the possibility of reaching the Programme goals. The institutions which are
going to participate in the realization of the Programme have at their disposal highly qualified staff.
Since the level of employment so far has been assessed as optimal, it should not drop, especially
considering the fact that parallel to the beginning of launch of the Programme for the period 2014-
2020 the process of closing the perspective 2007-2013 is going to take place. The recommendation is
even more crucial taking into account opinions mentioning high turnover of staff and moderate
difficulties in finding employees experienced in implementing programmes.
Priority Axis IV: Technical Support provides numerous actions to create conditions for effective
management and implementation of the Programme as well as sustainable development of potential
of the institutions involved in the process.
Within the scope of the Programme Poland – Slovakia 2014-2020 actions are to be undertaken in
order to reduce administrative burden for the beneficiaries/potential beneficiaries of the Programme.
On the one hand it is going to be a continuation of measures adopted in the previous programming
perspective, on the other hand – new, properly chosen tools, addressing the current problems and
needs.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
12
Assessment of the monitoring system and Programme evaluation
The main criterion of the Programme indicators evaluation was the possibility to explain/verify the
cause and effect mechanisms between particular elements of the intervention logic. The table
included in the report as well as the appendix with the recommended intervention logic present a list
of product indicators included in the Programme. Suggested changes which in our opinion were not
relevant to the introduced actions were recommended during the evaluation process.
In order to collect the data necessary for the effective realization of the monitoring process an IT
system created by the Managing Authority is to be used. The Programme sufficiently specifies the
monitoring procedures. The introduced IT system will make it possible to collect data important not
only for monitoring processes and reporting but also for evaluation.
The Programme refers to the issues connected with specifying data for the purposes of Programme
evaluation to a small extent, which makes it difficult to assess the planned solutions in this respect. As
a part of the initial evaluation concept, which comes in the form of an Appendix (Appendix 3: Initial
Concept of the Evaluation Process), the team has formulated recommendations concerning the need
to access data necessary to carry out the evaluation process effectively.
The human resources and institutional capacity of the Programme results to a large extent from the
solutions used in the previous programming period. The highly evaluated effectiveness of the
institutions implementing the Programme makes it possible to favourably assess the decision to adopt
the already used solutions after tailoring them to the new guidelines of the 2014-2020 perspective.
Since the European Commission has emphasized more the role of evaluation in programming, at the
same time extending the scope of tasks for the programme evaluation systems, it is necessary to
constantly strengthen the potential of the institutions participating in the evaluation process (in
respect of improving competencies as well as technical capacity).
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
13
Część I. Wprowadzenie
I.1 Przedmiot i cel badania
Celem badania było przeprowadzenie ewaluacji ex-ante projektu Programu Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020. Ewaluacja ex-ante jest ściśle
powiązana z procesem programowania. Jej głównym produktem są wnioski i rekomendacje dotyczące
zapisów projektu Programu.
I.2 Syntetyczny opis zastosowanych metod badawczych
Poniżej zaprezentowano główne metody badawcze, które w porozumieniu z Zamawiającym
wykorzystane zostały w ramach badania ewaluacyjnego Programu Współpracy Transgranicznej
Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020.
Desk research
Metoda zakładająca wykorzystanie w badaniu danych zastanych. Stanowi przegląd baz danych
zebranych do celów statystycznych oraz danych wtórnych pochodzących między innymi z publikacji,
dokumentów strategicznych, raportów i ekspertyz. Analiza danych zastanych jest użyteczna ze
względu na wysoki poziom obiektywizmu i możliwość korzystania z zebranych już informacji na
dalszych etapach procesu badawczego.
W ramach analizy danych zastanych wykorzystane zostały przede wszystkim trzy typy źródeł:
przegląd dokumentacji Programu wskazanych przez Zamawiającego oraz europejskich
dokumentów strategicznych, w tym rozporządzeń, aktów prawnych itp.;
analiza danych statystycznych, między innymi w celu oceny bazowych wartości wskaźników;
przegląd literatury na temat badań i ewaluacji minionego okresu programowania (2007-2013).
Mapowanie
Metoda zakładająca utworzenie matrycy, zestawiającej cele Programu z potrzebami i wyzwaniami dla
rozwoju obszaru objętego Programem. Metoda została wykorzystana przede wszystkim na potrzeby
odpowiedzi na pytanie, czy wyzwania i potrzeby społeczno-gospodarcze zostaną zaspokojone przez
interwencje przewidziane w Programie, ale także posłużyła ocenie wskaźników na potrzeby
monitoringu i ewaluacji.
Metaewaluacja
Metoda zakładająca przegląd dotychczasowych ewaluacji (ex-ante, mid-term, ex-post) programów
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
14
współpracy transgranicznej w celu określenia, czy planowane działania mają szansę przyczynić się do
osiągnięcia założonych celów. Metaewaluacja posłużyła ocenie struktur organizacyjnych, a także
rozwiązań instytucjonalnych w obszarze wdrażania i oceny barier dla pomyślnego i skutecznego
wdrożenia Programu.
Analiza związków przyczynowo-skutkowych
Metoda pozwalająca określić związki pomiędzy elementami logiki interwencji. Analiza związków
przyczynowo-skutkowych służy odpowiedzi na pytanie, jakie problemy zostaną rozwiązane dzięki
podjętej interwencji publicznej. Zostały przedstawione wszystkie możliwe związki pomiędzy
zdiagnozowanymi problemami, działaniami oraz przewidywanymi rezultatami.
Diagramy logiki interwencji
Metoda wizualizacji wyników analizy logiki interwencji, współwystępująca z analizą związków
przyczynowo-skutkowych. Diagramy zastosowane zostały także do zaprezentowania związków
przyczynowo-skutkowych pomiędzy oczekiwanymi efektami realizacji Programu i celami
najważniejszych regionalnych, krajowych i unijnych strategii.
Drzewo problemów
Rodzaj diagramu prezentującego przyczynowo-skutkowe związki lub relacje hierarchiczne pomiędzy
zdiagnozowanymi problemami. Pozwala wyróżnić problemy zidentyfikowane w diagnozie, które nie
zostały uwzględnione w Programie, bądź też odwrotnie – priorytety, które nie wynikają ze
zdiagnozowanych problemów.
Metoda sieciowa
Metoda sieciowa jest stosowana do analizy bezpośrednich i pośrednich skutków interwencji. Metoda
opiera się na połączeniu strategicznych kierunków działań z obszarami, na które mają wpływać, oraz
pozwala zidentyfikować główne rezultaty.
Matryca Leopolda
Dwuwymiarowa macierz, w której na jednej osi opisane są obszary interwencji na które Program
powinien mieć wpływ, na drugiej - istniejące uwarunkowania na obszarze objętym Programem.
Kontrola krzyżowa
Metoda służąca analizie spójności kierunków interwencji przewidzianych w różnych dokumentach.
Pozwala ocenić, czy działania przewidziane w ramach poszczególnych programów nie wykluczają się.
Pozwala ocenić także prawdopodobne skutki oddziaływania różnych działań realizowanych na danym
obszarze.
Analiza optymalizacji
Metoda pozwalająca tak zaprogramować budżet, aby przydzielone środki odpowiadały wadze
poszczególnych działań. W uproszczony sposób ilustruje spójność zaplanowanej struktury wydatków
z hierarchią potrzeb.
Analiza wielokryterialna
Analiza wielokryterialna służy ocenie wskaźników w ramach Programu. Składa się z 5 zasadniczych
etapów – określenia, na jakiej podstawie wskaźniki zostaną ocenione, nadanie wagi poszczególnym
kryteriom oceny, nadanie poszczególnym wskaźnikom punktów przez ekspertów. Następnie dla ocen
wystawionych przez ekspertów zostaje wyliczona średnia, a na jej podstawie określone minimum
punktowe, które pozwoli włączyć/wyłączyć poszczególne wskaźniki do ostatecznej listy wskaźników
monitoringowych.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
15
Benchmarking
Ocena efektów projektu w odniesieniu do innych, podobnych przedsięwzięć uznanych za udane lub
wzorcowe. Porównanie pozwala określić silne i słabe strony projektu, zidentyfikować czynniki
wpływające na jego przebieg, a także wypracować lepsze rozwiązanie dla zdiagnozowanych
problemów.
Analiza ryzyka
Metoda pozwalająca zidentyfikować zagrożenia, stanowiące przeszkodę dla osiągania celów a także
sposoby zarządzania nimi poprzez stworzenie odpowiednich mechanizmów ich identyfikacji
i kontroli. Analiza ryzyka pozwala również oszacować prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia
w trakcie realizacji Programu oraz opracować mechanizmy zapobiegania wystąpieniu zagrożeń.
Matryca logiczna
Matryca logiczna stanowi narzędzie wykorzystane na etapie działań Programu. Podstawowym celem
matrycy jest szczegółowy opis oraz operacjonalizacja założeń Programu. Łączy, w ramach logiki
interwencji, cele, działania, rezultaty i opisuje istotne ryzyka występujące w otoczeniu (szerszym
kontekście) Programu.
Indywidualne wywiady pogłębione
Tego typu badanie pozwala zgromadzić dane jakościowe a także poznać opinie respondentów na
badane tematy. Dzięki konstrukcji scenariusza możliwe jest bieżące rozwijanie interesujących kwestii
przez moderatora. Założono możliwość przeprowadzenia wywiadów osobistych oraz telefonicznych -
wybór formy podyktowany został warunkami organizacyjnymi. Przewidziano, iż respondentami
wywiadów będą przedstawiciele instytucji zaangażowanych w przygotowanie i realizację Programu
a także potencjalni beneficjenci Programu i organizacje pozarządowe.
Forum internetowe
Forum internetowe stanowi platformę dyskusji dla ekspertów z obszaru współpracy transgranicznej,
osób zaangażowanych w rozwój Programu a także partnerów regionalnych. Forum pozwala na
wymianę poglądów pomiędzy osobami przebywającymi w różnych regionach i państwach,
w zależności od ich dostępności czasowej. Forum udostępnione jest tylko osobom zaproszonym,
zabezpieczone loginem i hasłem. Zakłada się także udział moderatora, naprowadzającego dyskusję na
najważniejsze dla Programu oraz uczestników kwestie.
Metoda delficka
Metoda bazuje na szeregu ankiet wysyłanych ekspertom w określonych dziedzinach. Typowe badanie
tego typu składa się z dwóch etapów, w których wyniki poprzedniego etapu stanowią podstawę
drugiej tury. Pierwszy etap odnosi się do sytuacji wyjściowej, natomiast drugi stanowi sprawdzenie
i krytyczną analizę wyników poprzedniego etapu. Metoda służy przede wszystkim ocenie trafności
i aktualności trendów społeczno-gospodarczych.
Obserwacja uczestnicząca
Obserwacja uczestnicząca stosowana jest w celu lepszego zrozumienia badanego zagadnienia.
Ewaluator/ obserwator uczestniczy w rzeczywistych sytuacjach, np. w procesie programowania,
w celu dokonania oceny w jakim stopniu zasady horyzontalne zostały uwzględnione w tym procesie.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
16
I.3 Pytania badawcze
Głównym celem ewaluacji ex-ante jest ocena przyjętej w ramach Programu logiki interwencji.
Ewaluacja ex-ante udziela odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania:
czy planowane do realizacji interwencje publiczne znajdują uzasadnienie
społeczno-ekonomiczne,
oraz
czy ich realizacja przyczyni się do osiągnięcia pożądanych celów rozwojowych
i strategicznych, zaspokojenia i rozwiązania zdiagnozowanych potrzeb i
problemów społeczno-gospodarczych?
Zgodnie z Wytycznymi opracowanymi przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 1 na temat
prowadzenia ewaluacji ex-ante nowopowstających programów operacyjnych badanie zostało
podzielone na 3 bloki tematyczne. W ramach każdego bloku tematycznego skonstruowane zostały
następujące pytania badawcze:
Blok I Ocena trafności, zgodności i spójności wewnętrznej Programu
A. Czy interwencja publiczna w postaci Programu trafnie odpowiada na zdiagnozowane wyzwania
i potrzeby społeczno-ekonomiczne obszaru objętego Programem?
B. Czy zaproponowana w ramach Programu logika interwencji umożliwi realizację założonych celów rozwojowych?
Blok II Ocena spójności zewnętrznej Programu
C. Czy założenia i cele Programu są spójne z najważniejszymi politykami i strategiami na poziomie
unijnym i krajowym, w tym w szczególności ze Strategią Europa 2020, Wspólnymi Ramami
Strategicznymi oraz Umową Partnerstwa?
D. Czy i w jakim zakresie Program uwzględnia i przyczynia się do realizacji celów polityk
horyzontalnych (realizacja zasad równości kobiet i mężczyzn, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju)?
Blok III Ocena systemu realizacji Programu
E. Czy i w jakim zakresie istniejący układ instytucjonalny (w okresie 2007-2013) i zasoby ludzkie są wystarczające do realizacji założeń i celów przyszłego Programu?
F. Czy założenia Programu umożliwiają skuteczną i efektywną realizację procesów monitorowania i ewaluacji?
W ramach procesu ewaluacji ex-ante opracowano także Wstępną Koncepcję Ewaluacji Programu na lata 2014-2020 wynikającą z logiki interwencji Programu i zawierającą zakres tematyczny
i harmonogram realizacji ewaluacji wraz z uzasadnieniem ich przeprowadzenia oraz propozycje metodologiczne dla poszczególnych badań wraz z określeniem zapotrzebowania na dane.
1 Zalecenia w zakresie ewaluacji ex-ante programów operacyjnych na lata 2014-2020, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, listopad 2012 r.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
17
Część II. Raport z ewaluacji ex-ante – opis wyników badania
II.1 Ogólna ocena projektu Programu – podsumowanie procesu ewaluacji
Ewaluacja była realizowana jako proces partycypacyjny, co oznacza, że procesy programowania
i ewaluacji były przeprowadzane równolegle. Zadaniem zespołu ewaluacyjnego było wsparcie
merytoryczne zespołu przygotowującego zapisy Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita
Polska - Republika Słowacka 2014-2020 oraz przygotowywanie wniosków i rekomendacji,
przybierających postać propozycji zmian w zapisach Programu. W toku prac uwzględniano zarówno
zmieniające się uwarunkowania krajowe, unijne, jak i związane z procesem negocjacji rozporządzeń
dotyczących funduszy strukturalnych.
Zespół ewaluacyjny współpracował na bieżąco z przedstawicielami IZ Programu Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020, pracownikami WST oraz
Grupy Roboczej ds. przygotowania Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –
Republika Słowacka 2014-2020.
Współpraca rozpoczęła się od prac nad metodologią badania. W ramach spotkania roboczego
uzgodniono m.in. zakres procesu ewaluacji, organizację współpracy z przedstawicielami IZ, jak
również pakiet metod badawczych planowanych do zastosowania. Drogą mailową uwzględniane były
uwagi i sugestie pracowników IZ na temat narzędzi do poszczególnych technik badawczych, jak
również listy respondentów. Po akceptacji raportu metodologicznego rozpoczęto ocenę projektu
Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 oraz
prace nad raportem końcowym z badania.
Pierwszy etap prac koncentrował się wokół oceny i modyfikacji diagnozy społeczno-gospodarczej,
która w sposób wyczerpujący uzasadniałaby strategię inwestycyjną przyjętą w ramach Programu.
Zespół ewaluatorów współpracował w tym zakresie z Instytucją Zarządzającą Programem, wskazując
kwestie, które wymagały doprecyzowania, identyfikując odpowiednie źródła danych statystycznych
oraz opracowania, które odnoszą się do wybranych problemów społeczno-gospodarczych.
Sukcesywnie nanoszono zmiany w projekcie Programu.
Dużą uwagę poświęcono kwestiom związanym z analizą obciążeń administracyjnych dla beneficjentów
Programu. Ewaluator przeanalizował wyniki regionalnych oraz ogólnokrajowych badań i opracowań
z tego zakresu oraz przeanalizował wszystkie dostępne Raporty Roczne z wdrażania Programu
w perspektywie 2007-2013. Wykonane przez nas opracowanie na ten temat zostało przekazane IZ,
aby mogło stanowić wkład do prac IZ nad zapisami Programu.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
18
Projekt Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
został skonsultowany z ewaluatorem pod kątem spójności z najważniejszymi strategiami unijnymi
i krajowymi. Zdaniem ewaluatora, spójność ta była zachowana już na etapie przekazania wyjściowej
wersji Programu, obecnie w pełni wpisuje się on w założenia głównych europejskich, krajowych i
regionalnych dokumentów strategicznych.
W ramach ewaluacji opracowano również wstępną koncepcję ewaluacji Programu w perspektywie
2014-2020, w ścisłym oparciu na zastosowanej w Programie logice interwencji i zaplanowanych
działaniach. Wstępna koncepcja ewaluacji, zgodnie z wymogami zawiera propozycje badań
ewaluacyjnych zgodnych z wymogami Unii Europejskiej dotyczącymi ewaluacji w okresie
programowania 2014-2020 oraz uwzględniającymi rozpoznane potrzeby regionu.
Ewaluator uczestniczył w procesie konsultacji społecznych Programu Współpracy Transgranicznej
2014-2020 przeprowadzonych na przełomie kwietnia i maja 2014 roku. Zespół opiniował uwagi
zgłaszane przez uczestników konsultacji oraz doradzał w zakresie zasadności wprowadzenia
stosownych zmian w projekcie Programu.
W ramach badania zespół ewaluacyjny wykorzystał ponadto wnioski z (przeprowadzonej przez firmę
ATMOTERM z Opola) Oceny Oddziaływania na Środowisko w zakresie uspójnienia wniosków
i rekomendacji dotyczących zmian w programie współpracy transgranicznej.
Zespół ewaluatorów na bieżąco przekazywał robocze analizy, które miały pomóc w dalszym
programowaniu interwencji, w tym analizy dotyczące przedstawionej diagnozy, części strategicznej,
doboru wskaźników, szacowania ich wartości docelowych, ram wykonania, uzasadnienia alokacji oraz
zaproponowanych wersji logiki interwencji. W trakcie procesu ewaluacji została opracowana m.in.
całościowa opinia dotycząca uzasadnienia alokacji finansowej z aktualizacjami wynikającymi z ustaleń
przyjętych przez Grupę Roboczą ds. Przygotowania Programu , a także w zakresie propozycji zapisów
zawartych w ramach wykonania Programu. Propozycja zapisów zawartych w ramach wykonania
została poprzedzona wnikliwą analizą wartości liczbowych i finansowych wskaźników proponowanych
do uwzględnienia w ramach wykonania, która to analiza była dyskutowana i konsultowana na bieżąco
z Przedstawicielami IZ i WST.
Ewaluator był zaangażowany w prace nad oceną kolejnych wersji projektu Programu Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020. Oznacza to, że miał
możliwość analizowania i śledzenia na bieżąco wszystkich zmian, jakie były dokonywane w Programie.
Ponadto Ewaluator uczestniczył w 5 spotkaniach Grupy Roboczej ds. przygotowania Programu polsko-
słowackiej współpracy transgranicznej w perspektywie finansowej 2014-2020, w trakcie których śledził
proces budowania logiki interwencji (w tym wyboru celów tematycznych, priorytetów inwestycyjnych,
celów szczegółowych, odpowiednich wskaźników produktu i rezultatu) a także miał możliwość
zapoznać się z argumentami dotyczącymi zaproponowanej alokacji na wybrane osie priorytetowe oraz
sposobem finansowania projektów w perspektywie 2014-2020.
Ewaluator także uczestniczył w procesie wstępnej oceny kwalifikowalności planowanych do realizacji
w ramach Programu projektów drogowych. Ocenie poddany został zakres powiązania planowanych
projektów z siecią TEN-T oraz ich transgraniczny charakter. Wypracowane rozwiązania pozwoliły na
wstępną ocenę alokacji przewidzianej na OP II zawierającą w sobie PI 7B odnoszący się do budowania
powiązań z siecią TEN-T oraz wypracowania rekomendacji dotyczących kryteriów dokonywania wyboru
inwestycji drogowych.
Na proces ewaluacji nałożyły się częściowe zmiany wytycznych Komisji Europejskiej oraz modyfikacje
dotycząc rozstrzygnięć co do kwalifikowalności niektórych interwencji w ramach poszczególnych celów
tematycznych, a także sposobu konstruowania wskaźników produktu i rezultatu strategicznego.
Skutkowało to zmianami dokonywanymi w Programie i tym samym koniecznością konstruowania
nowych lub zmiany już opracowanych opinii na temat poszczególnych elementów projektu Programu.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
19
Ostateczna wersja Programu uwzględnia najnowsze wytyczne i wskazówki Komisji Europejskiej.
Ewaluator ocenia ostatnią przekazaną wersję Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita
Polska – Republika Słowacka 2014-2020 pozytywnie. Szczegółowe analizy przedstawione zostały
w części głównej niniejszego raportu.
BLOK I
II.A Ocena diagnozy społeczno-ekonomicznej dla pogranicza polsko-słowackiego
II.A.1 Aktualność i trafność diagnozy społeczno-gospodarczej
Diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej wykonaną na potrzeby Programu Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2014-2020
oceniamy jako aktualną i trafną. Diagnoza składa się z kilkunastu syntetycznych podrozdziałów
prezentujących najważniejsze wnioski odnoszące się do różnych obszarów określających sytuację
społeczno-gospodarczą obszaru wsparcia. W każdym z nich zawarto informacje kluczowe w danej
dziedzinie, skoncentrowane wokół obszarów, do których adresowana jest interwencja publiczna.
Trendy społeczno-gospodarcze opisywane w diagnozie nie budzą zastrzeżeń, są aktualne i trafne.
W ramach przeprowadzonych badań terenowych nie zidentyfikowano istotnych problemów, do
których nie odnosiłaby się diagnoza.
Jednym z głównych kryteriów oceny jej trafności była analiza stopnia uwzględnienia uzasadnień dla
priorytetów inwestycyjnych wybranych przez grupę roboczą. Kluczowe było zweryfikowanie dwóch
kwestii:
czy każdy wybrany do realizacji priorytet inwestycyjny znajduje swoje odzwierciedlenie
w diagnozie;
czy diagnoza nie zawiera zbyt obszernych informacji na temat problemów, wobec których nie
zostanie podjęta interwencja publiczna.
Elementy te zostały zweryfikowane i zmodyfikowane w uzgodnieniu z ewaluatorem. Diagnoza została
rozszerzona w przypadku niewyczerpująco scharakteryzowanych kwestii, do których adresowane jest
wsparcie, oraz skrócona w przypadkach, gdy zbyt szczegółowo opisywano obszary problemowe,
wobec których nie została zaplanowana interwencja publiczna.
Dane wykorzystane w diagnozie należy uznać za aktualne. Autorzy diagnozy odnoszą się do
licznych źródeł danych, w tym: wyników badań regionalnych, krajowych i międzynarodowych.
Zdywersyfikowanie źródeł pozwala zachować obiektywność prezentowanych tez, pogłębić problemy
najistotniejsze dla regionu, a także porównać sytuację obszaru pogranicza polsko-słowackiego do
innych regionów Polski, Słowacji czy Europy. W uzgodnieniu z ewaluatorem zweryfikowano
poprawność i aktualność danych zastosowanych w diagnozie.
II.A.2 Priorytetyzacja oraz poprawność konstrukcji wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych
Główne wyzwania i potrzeby społeczno-gospodarcze regionu zostały wyszczególnione (wraz
z przypisaniem do odpowiednich priorytetów inwestycyjnych Programu Współpracy Transgranicznej
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
20
Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020) (Tabela 1). Ich konstrukcję oceniamy jako
poprawną – zaprezentowane tezy wskazują na główne problemy i/lub trendy społeczno-gospodarcze,
na które odpowiada interwencja zaplanowana w Programie. Istnieją także problemy, zdiagnozowane
w diagnozie społeczno-gospodarczej pogranicza polsko-słowackiego, które nie znajdują
odzwierciedlenia w priorytetach inwestycyjnych i zaplanowanych w ramach Programu działaniach.
Dotyczą one np. kwestii rynku pracy, rozwoju przedsiębiorczości, czy sfery B+R. Wynika to ze
szczególnej specyfiki Programów Współpracy Transgranicznej, czyli przede wszystkim z ograniczonego
zakresu potencjalnego wsparcia oraz stosunkowo niedużych (w porównaniu z krajowymi
i regionalnymi programami operacyjnymi) nakładów finansowych. Programy EWT są realizowane na
obszarach objętych interwencją m.in. Regionalnych Programów Operacyjnych dysponujących
zdecydowanie wyższymi alokacjami na przedsięwzięcia odpowiadające na problemy wskazane
w diagnozie, a nie znajdujące swojego odzwierciedlenia w samym Programie. Program współpracy
transgranicznej w swoim założeniu koncentruje się na likwidacji najistotniejszych barier występujących
w obszarze pogranicza, budowaniu współpracy transgranicznej oraz na wzmocnieniu istniejącego
głównego potencjału (czyli dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego) poprzez likwidację istniejących
ograniczeń i barier. Pod tym względem ewaluowany Program w pełni spełnia powyższe założenia.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
21
Tabela 1 Spójność zdiagnozowanych problemów społeczno-gospodarczych z wybranymi priorytetami inwestycyjnymi w ramach projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
Wybrany priorytet
Potrzeba wskazana w diagnozie
PI 6 C Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój
dziedzictwa naturalnego i kulturowego
PI 7 B Zwiększenie mobilności regionalnej poprzez
łączenie węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi
PI 7 C Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych
systemów transportu, w tym śródlądowych dróg wodnych i transportu morskiego, portów połączeń multimodalnych oraz infrastruktury portów lotniczych, w celu promowania zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej
PI 10 EWT Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym szkolenie zawodowe, na rzecz
zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie poprzez rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia zawodowego i szkolenia
Ograniczone powiązania przestrzenne i funkcjonalne zarówno pomiędzy poszczególnymi regionami w Polsce i na Słowacji jak i transgraniczne
x
Dominujący udział regionów rolniczych w pobliżu miast i regionów przejściowych o charakterze górskim
x
Niewystarczająca dostępność multimodalna i brak lub słabe infrastrukturalne połączenia transportowe ograniczające intensyfikację działań biznesowych po obydwu stronach granicy
x
Wewnątrzregionalne zróżnicowanie rynku pracy x
Wyjątkowo wysoki poziom bezrobocia wśród młodych i wysoki poziom długoterminowego bezrobocia w wielu gminach wchodzących w skąd obszaru wsparcia
x
Ukryte bezrobocie na terenach rolniczych x
Prawdopodobieństwo rozwoju szarej strefy na terenach dotkniętych wysoką stopą bezrobocia
x
Spadek liczby uczniów i studentów w długoterminowej perspektywie w związku z negatywnymi trendami demograficznymi
x
Ograniczone środki publiczne na poprawę systemu edukacji, przede wszystkim na poziomie edukacji średniej i wyższej
x
Znaczące rozbieżności pomiędzy potrzebami rynku pracy a ofertą edukacyjną i zawartością programów nauczania
x
Niewystarczający poziom wykorzystania potencjału przyrodniczego i kulturowego pogranicza
x
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
22
Wybrany priorytet
Potrzeba wskazana w diagnozie
PI 6 C Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego i
kulturowego
PI 7 B Zwiększenie mobilności regionalnej poprzez łączenie węzłów drugorzędnych i
trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi
PI 7 C Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych systemów transportu, w tym śródlądowych dróg wodnych i transportu morskiego, portów
połączeń multimodalnych oraz infrastruktury portów lotniczych, w celu promowania zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej
PI 10 EWT Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym szkolenie zawodowe, na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie
poprzez rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia zawodowego i szkolenia
Zanieczyszczenie powietrza na obszarach miejskich x x
Niska konkurencyjność produktów turystycznych w kontekście międzynarodowym skutkująca spadkiem dochodów z turystyki i spadkiem liczby turystów
x
Jakość usług turystycznych wciąż nie osiąga poziomu standardów międzynarodowych, co negatywnie wpływa na cały „przemysł” turystyczny
x
Brak kompleksowych, konkurencyjnych i dobrze wypromowanych produktów turystycznych pogranicza
x
Ograniczony dostęp do regionu pogranicza i do atrakcji turystycznych (przyrodniczych, kulturowych i innych)
x x
Ograniczona nośność dróg pogranicza x
Ograniczenia finansowe w zakresie budowy nowych dróg x
Niewielki poziom wykorzystania potencjału źródeł energii odnawialnej (głównie energii wodnej, geotermalnej i z biomasy)
Brak powiązań
Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań
Niski udział populacji podłączonej do publicznego systemu wodociągowego po polskiej stronie granicy
Brak powiązań
Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań
Niski udział populacji podłączonej do systemu kanalizacji na obszarze wsparcia i niedostatecznie dobry stan istniejącego systemu kanalizacji
Brak powiązań
Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań
Brak silnych centrów ekonomicznych o znaczeniu regionalnym lub subregionalnym istotnych z punktu widzenia pobudzania rozwoju gospodarczego – rozbieżności pomiędzy stolicami regionalnymi i centrami subregionalnymi
Brak powiązań
Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań
Ograniczone zdolności badawcze i innowacyjne wśród zlokalizowanych przy granicy przedsiębiorstw
Brak powiązań
Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań
Długotrwały trend starzenia się populacji i zmniejszanie się liczebności osób w wieku przedprodukcyjnych a zwiększanie się liczebności grupy osób w wieku poprodukcyjnym
Brak powiązań
Brak powiązań Brak powiązań Brak powiązań
Źródło: Opracowanie własne
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
23
Waga przypisana poszczególnym kierunkom wsparcia w bardzo dużym stopniu wynika z wytycznych
dotyczących programowania krajowego i unijnego, w szczególności z wymogu koncentracji
tematycznej, który określa minimalne poziomy alokacji na wybrane cele tematyczne Do tych kwestii
odnosimy się w rozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.
Zespół ewaluacyjny przyjął, że o wadze nadanej poszczególnym problemom świadczyć będą – po
pierwsze przyjęte cele (oraz odpowiadające im priorytety i działania) interwencji publicznej, po drugie
komplementarność działań ukierunkowanych na rozwiązywanie określonych problemów, po trzecie
suma alokacji przeznaczona realizację poszczególnych działań w ramach Programu. W ocenie
ewaluatora decyzja o wyborze do Programu poszczególnych celów tematycznych jest zasadna i wynika
wprost w przeprowadzonej diagnozy. Ponadto część działań będzie kontynuacją interwencji
podejmowanych w latach 2007-2013, co pozwoli na zwiększenie efektywności realizowanych
projektów. Szczegółowe wnioski dotyczące zasadności i trafności zaproponowanych celów
rozwojowych względem zidentyfikowanych wyzwań i potrzeb społeczno-ekonomicznych zostały
opisane szczegółowo w ramach podrozdziału II.A.4 Trafność zaproponowanych celów Programu,
wyniki analizy komplementarności działań ukierunkowanych na rozwiązywanie określonych problemów
zaprezentowano w podrozdziale II.B.6 Ocena spójności wewnętrznej i komplementarności Programu,
natomiast wyniki analizy struktury alokacji wobec przyjętych celów zostały opisane w podrozdziale
II.B.5, o którym mowa powyżej. Na podstawie wniosków płynących z tych analiz można stwierdzić, że
konstrukcja Programu jest poprawna w świetle wyzwań i potrzeb społeczno-
ekonomicznych obszaru pogranicza. Uważamy, że zarówno zaproponowane cele (oraz
odpowiadające im priorytety i działania), komplementarność zaplanowanych interwencji, jak i przyjęta
alokacja koncentruje się na kluczowych obszarach problemowych pogranicza.
Jednocześnie warto podkreślić, że opis procesu priorytetyzacji nie jest wymagany jako integralna część
Programu współpracy transgranicznej wobec czego ewaluator nie rekomenduje wprowadzania zmian
w zapisach Programu w ww. zakresie.
II.A.3 Zasadność interwencji publicznej
W ramach badania ex-ante Programu Współpracy Transgranicznej 2014-2020 nie zidentyfikowano
interwencji w poszczególnych osiach priorytetowych Programu, w których wsparcie
publiczne jest niezasadne. Wsparcie publiczne w ramach wszystkich priorytetów inwestycyjnych
objętych wsparciem w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Polska - Słowacja 2014-2020
znajduje uzasadnienie w teoriach społeczno-ekonomicznych, a także zapisach regionalnych, krajowych
czy europejskich dokumentów strategicznych.
Zasadność interwencji publicznej została przeanalizowana w oparciu o dwa podstawowe kryteria:
a) istnienie na pograniczu problemów lub wyzwań społeczno-gospodarczych, których rozwiązanie bez
wsparcia publicznego nie byłoby możliwe lub byłoby znacząco utrudnione, b) zgodność
z dokumentami warunkującymi wdrażanie funduszy strukturalnych na lata 2014-2020. Przyjęliśmy, że
interwencja jest zasadna, jeżeli adresuje istotne problemy społeczno-gospodarcze lub likwiduje bariery
rozwojowe, które zostały zidentyfikowane w przeprowadzonej diagnozie. Trafność diagnozy została
potwierdzona w poprzednich rozdziałach. Z kolei związki przyczynowo-skutkowe zachodzące pomiędzy
zidentyfikowanymi problemami społeczno-gospodarczymi, a typami interwencji podejmowanymi
w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Polska - Słowacja 2014-2020 opisano w Załączniku
4: Diagramy przyczynowo-skutkowe. Skoro interwencja adresuje problemy wynikające z trafnej
i opartej na wiarygodnych danych diagnozy oraz zachodzą logiczne związki pomiędzy tymi
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
24
problemami i wyzwaniami rozwojowymi, a działaniami, to planowaną interwencję można uznać za
zasadną. Z drugiej strony, konieczna jest weryfikacja, czy interwencja wpisuje się w ramy strategiczne
wyznaczone przez dokumenty krajowe i europejskie – przyjęliśmy założenie, że interwencja jest
zasadna, jeżeli realizuje zasady programowania strategicznego, w tym wspólne cele tematyczne
wywodzące się ze strategii „Europa 2020” oraz zasady określone w Umowie Partnerstwa.
W ramach opisu rekomendowanej logiki interwencji Programu nie została uwzględniona OP IV Pomoc
techniczna, ponieważ działania realizowane w jej ramach nie nawiązują do celów tematycznych
określonych przez KE. Nie mamy jednak zastrzeżeń co do zasadności działań przewidzianych do
realizacji w ramach tej osi, ponieważ realizacja PT ma na celu zapewnienie odpowiednich warunków
dla wdrażania Programu, w tym zapewnienia pełnej absorpcji środków, poprawnego przygotowania
projektów w celu ich sprawnej realizacji, jak również spójnego systemu informacji i promocji oraz
ewaluacji Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-
2020. Zgodnie z Art. 59 CPR2 fundusze unijne mogą wspierać działania w zakresie przygotowania
i monitorowania, a także pomocy administracyjnej i technicznej, ewaluacji, audytu i kontroli, które są
niezbędne do wdrażania rozporządzenia. Działania zaplanowane w ramach OP IV Programu
Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 nie wykraczają poza obszar określony rozporządzeniem.
II.A.4 Trafność zaproponowanych celów Programu
Na postawie analizy informacji zebranych w ramach analizy desk research oraz przeprowadzonych
badań terenowych można uznać, że kwestie przedstawione w diagnozie zostały we właściwy sposób
przełożone na cele Programu, tj. cele Programu są spójne ze zidentyfikowanymi wyzwaniami
i potrzebami oraz problemami ujętymi w diagnozie społeczno-gospodarczej.
Ocena celów rozwojowych wyznaczonych w ramach Programu została przeanalizowana pod kątem
spełniania trzech kryteriów:
• osiągnięcia oczekiwanego rezultatu, tj. kierunku pożądanej zmiany społeczno-gospodarczej
w dziedzinie określonej celem tematycznym oraz osią priorytetową, do której dany priorytet
inwestycyjny został przypisany;
• korespondowania z oczekiwanymi rezultatami strategicznymi określonymi dla celów
tematycznych zawartych w UP po stronie polskiej i słowackiej;
• precyzowania priorytetu inwestycyjnego, tj. zawężania jego zakresu interwencji, dostosowując
go do kontekstu, w którym będzie realizowany.
Biorąc pod uwagę pierwsze kryterium wszystkie cele szczegółowe Programu Współpracy
Transgranicznej Polska - Słowacja 2014-2020 wyznaczają kierunek zmian odpowiadający
potrzebom/wyzwaniom społeczno-ekonomicznym zidentyfikowanym w ramach diagnozy i oczekiwany
rezultat interwencji w poszczególnych priorytetach inwestycyjnych. Są one powiązane z oczekiwanymi
rezultatami strategicznymi określonymi w UP. Cele szczegółowe spełniają także wymóg
doprecyzowania priorytetu inwestycyjnego, tj. dążenia do maksymalnie bliskiego powiązania go
z interwencją.
2Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
25
Biorąc pod uwagę ww. wnioski, poniżej zaprezentowano podsumowanie wyników analizy. Kwestie
dotyczące koncentracji tematycznej zaprezentowano w części II.B.5 Spójność alokacji budżetu z
celami Programu.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
26
Tabela 2 Ocena trafności celów szczegółowych Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
PI
Cel szczegółowy zaproponowany
w Programie Polska - Słowacja 2014-2020
Ocena trafności określonego celu szczegółowego wobec potrzeb/wyzwań
Rekomendowany cel szczegółowy
6 C Zwiększenie poziomu zrównoważonego wykorzystania dziedzictwa kulturowego
i przyrodniczego przez odwiedzających
i mieszkańców
Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada
on na potrzeby wskazane w diagnozie.
Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się do nazewnictwa.
Zwiększenie poziomu zrównoważonego wykorzystania dziedzictwa kulturowego i
przyrodniczego przez odwiedzających i
mieszkańców
7 B Zwiększenie mobilności transgranicznej
poprzez usprawnienie połączeń
transgranicznych
Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu
szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada
on na potrzeby wskazane w diagnozie. Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się
do nazewnictwa.
Zwiększenie mobilności transgranicznej
poprzez usprawnienie połączeń
transgranicznych
7 C Zwiększenie dostępności
transgranicznej obszaru pogranicza poprzez rozwój transportu
multimodalnego
Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu
szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada on na potrzeby wskazane w diagnozie.
Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się
do nazewnictwa.
Zwiększenie dostępności transgranicznej
obszaru pogranicza poprzez rozwój transportu multimodalnego
10 EWT
Poprawa jakości transgranicznej edukacji specjalistycznej i zawodowej
Nie mamy zastrzeżeń dotyczących trafności celu szczegółowego. W opinii ewaluatora w pełni odpowiada
on na potrzeby wskazane w diagnozie.
Ponadto cel szczegółowy spełnia wymogi odnoszące się do nazewnictwa.
Poprawa jakości transgranicznej edukacji specjalistycznej i zawodowej
Źródło: opracowanie własne.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
27
Adekwatność priorytetów i działań zaproponowanych w Programie w stosunku do analizy społeczno-
gospodarczej pogranicza została oparta na analizie struktury alokacji wobec przyjętych celów. Wyniki
tej analizy zostały opisane w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.
Sformułowane wnioski pozwalają pozytywnie ocenić ww. element Programu.
Projektowane w Programie Współpracy Transgranicznej Polska – Słowacja 2014-2020 wsparcie
koncentruje się na obszarach, w których z jednej strony identyfikuje się największe potencjały,
a z drugiej wskazuje największe deficyty utrudniające wykorzystanie istniejących potencjałów.
W związku z tym należy podkreślić, że zaproponowane cele rozwojowe zostały trafnie
powiązane z istniejącymi potencjałami.
Ostatnim elementem ww. problemu badawczego jest analiza poziomu pominięcia problemów
zidentyfikowanych w diagnozie i ich powodów. Na obszarze pogranicza istnieją problemy wskazane
w diagnozie społeczno-gospodarczej pogranicza polsko-słowackiego, które nie znajdują
odzwierciedlenia w priorytetach inwestycyjnych i zaplanowanych w ramach Programu działaniach.
Wynika to ze szczególnej specyfiki Programów współpracy transgranicznej. Do cech wyróżniających
tego typu programy należy zaliczyć przede wszystkim:
stosunkowo nieduże – w porównaniu z krajowymi i regionalnymi programami operacyjnymi -
nakłady finansowe na tego typu programy,
realizacja Programów współpracy transgranicznej odbywa się na obszarach objętych również
interwencją Regionalnych Programów Operacyjnych dysponujących zdecydowanie wyższymi
alokacjami na przedsięwzięcia odpowiadające na problemy wskazane w diagnozie, a nie
znajdujące swojego odzwierciedlenia w samym Programie.
Program współpracy transgranicznej w swoim założeniu koncentruje się na likwidacji najistotniejszych
spośród istotnych barier występujących w obszarze pogranicza, budowaniu współpracy transgranicznej
oraz na wzmocnieniu istniejącego głównego potencjału (czyli dziedzictwa kulturowego
i przyrodniczego) poprzez likwidację istniejących ograniczeń i barier. W związku z tym identyfikacja
problemów w diagnozie i nie przełożenie ich na działania Programowe w przypadku Programu
współpracy transgranicznej nie stanowi uszczerbku na trafności diagnozy społeczno-gospodarczej.
Należy bowiem pamiętać, że np. kwestie związane z rynkiem pracy, rozwojem przedsiębiorczości
i inne, które nie zostały w pełni uwzględnione w Programie zostaną objęte intensywnym wsparciem
na poziomie programów krajowych i regionalnych.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
28
II.B Logika interwencji i spójność wewnętrzna
II.B.1 Analiza i ocena związków przyczynowo- skutkowych
Rekomendowana logika interwencji wraz z opisem empirycznym i teoretycznym związków
przyczynowo – skutkowych znajduje się z Załączniku nr 4 do niniejszego Raportu.
II.B.2 Ocena wpływu realizacji Programu na sytuację społeczno-ekonomiczną kraju lub regionu
Oceniamy, iż realizacja Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika
Słowacka 2014-2020 wpłynie na poprawę sytuacji regionu w zidentyfikowanych obszarach
problemowych. Horyzont oddziaływania Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020
wykracza poza rok 2020, ponieważ efekty realizacji zaproponowanych działań (zarówno niematerialne
– np. wykreowane postawy, jak i materialne – w tym wybudowana infrastruktura) będą miały
znaczenie w dłuższej perspektywie.
Potencjalne oddziaływanie opisano w niniejszym raporcie według osi priorytetowych Programu
Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 3 . Natomiast
czynniki zewnętrzne i ewentualne ryzyka związane z osiągnięciem potencjalnych efektów zostały
opisane w podrozdziale II.B.14 zatytułowanym: Oddziaływanie czynników zewnętrznych na Program.
Realizacja działań planowanych do podjęcia w ramach OP I: Ochrona i rozwój dziedzictwa
przyrodniczego i kulturowego obszaru pogranicza powinna mieć istotny wkład w rozwój gospodarki
efektywnie korzystającej z zasobów4. Choć wpływ projektów środowiskowych na rozwój społeczno-
gospodarczy jest niewątpliwy, to jednak w dotychczasowych badaniach skupiano się przede wszystkim
na efektach ekologicznych, a efekty społeczno-gospodarcze często były pomijane. Z tego względu
trudno jest ocenić potencjalny wpływ działań podejmowanych w ramach tej osi. Wsparcie w ramach
PI 6.C z pewnością pomoże utrzymać na stosunkowo wysokim poziomie atrakcyjności dorobek
kulturowy i naturalny (bioróżnorodność), co może przyczynić się do zintensyfikowania ruchu
turystycznego w regionie (co jest de facto celem niniejszej OP). Działania te pomogą także
w wypromowaniu bogatego dziedzictwa kulturowego i naturalnego obszaru pogranicza na zewnątrz
oraz mogą realnie wpłynąć na postawy związane z poczuciem tożsamości lokalnej mieszkańców
obszaru wsparcia. Realizacja działań związanych z ochroną dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego
realizowanych poprzez szkolenia w dziedzinie zarządzania ryzkiem i bezpieczeństwem pozwoli
mieszkańcom pogranicza na zwiększenie poczucia bezpieczeństwa i ochrony przed zagrożeniami
naturalnymi, w tym także w zakresie ratownictwa górskiego. Zostanie to osiągnięte m.in. poprzez
zwiększenie sprawności i efektywności działania odpowiednich służb dzięki lepszej koordynacji ich
działań po obydwu stronach granicy. Wskazuje się, że „dodatkowym” pozytywnym wynikiem realizacji
inwestycji w tym obszarze jest poprawa sytuacji w regionie w obszarze turystyki, rekreacji i ochrony
środowiska, co przejawia się w stale rozwijającej się infrastrukturze turystycznej, w tym bazie
noclegowej (hotele, agroturystyka), ośrodkach rekreacji (parki wodne, baseny termalne) oraz
wzmacnianiu systemu parków narodowych i krajobrazowych, w tym rezerwatów.
Realizacja inwestycji w ramach OP II: Zrównoważony transport transgraniczny istotnie wpłynie na
3 Wpływ Programu jest również szerzej analizowany w ramach opisów związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy zaplanowanymi interwencjami a wskaźnikami rezultatu, które zostały zaprezentowane w Załączniku 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach PWT PLSK 2014-2020 4 Polityka spójności oparta na wynikach i jej rola w realizacji celów Strategii Europa 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011 r.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
29
zwiększenie dostępności pogranicza, znajdzie również efekt w zwiększeniu spójności terytorialnej
i społecznej obszaru wsparcia. Infrastruktura transportowa bezpośrednio i pośrednio wpływa na
tworzenie inteligentnego, zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu5. Poprzez
poprawę dostępności regionów i rynków pracy, zmniejszenie uciążliwości zjawiska kongestii, obniżenie
kosztów eksploatacji środków transportu i skrócenie czasu podroży (przewozu) inwestycje
transportowe przynoszą korzyści ekonomiczne w postaci wzrostu produktywności oraz
konkurencyjności przedsiębiorstw i regionów – dlatego też nowoczesną infrastrukturę drogową
traktować należy jako warunek konieczny jakiegokolwiek rozwoju gospodarczego6. Duże znaczenie ma
także społeczny wymiar inwestycji, wyrażający się m.in. w poprawie dostępu do usług publicznych
(edukacji, ochrony zdrowia i kultury), co przekłada się na rozwój kapitału ludzkiego oraz wzrost
satysfakcji społecznej. Inwestycje w zakresie PI 7 C powinny mieć ponadto istotny wpływ na aspekty
środowiskowe, w tym zmniejszenie negatywnego wpływu ruchu samochodowego na środowisko
naturalne 7 . Prognoza oddziaływania na środowisko wskazuje jednak na potencjalne ryzyko
negatywnego wpływu inwestycji drogowych na zachowanie bioróżnorodności w regionie.
Podjęcie działań w ramach OP III: Rozwój edukacji transgranicznej i uczenia się przez całe życie może
wpłynąć na poprawę jakości kształcenia na obszarze pogranicza. Badania wskazują na istotny wpływ
poprawy sytuacji w sferze kształcenia na aktywność gospodarczą wspieranego obszaru, zarówno na
poziomie mikro- jak i makroekonomicznym8. Badania wykazują m.in. dodatnią korelację pomiędzy
poziomem skolaryzacji a PKB per capita 9 . Warto również zwrócić uwagę na teorię N.G. Mankiw,
D.Romer i D.N.Weil, według której rozwój gospodarki opiera się głównie na myśli technicznej, a tempo
postępu technicznego zależy od poziomu rozwoju kapitału ludzkiego (głównie grupy wysoko
wykwalifikowanych pracowników)10. Zwiększenie jakości kształcenia będzie miało również wpływ na
zmniejszenie bezrobocia w szczególności działania w zakresie rozwoju szkolnictwa zawodowego, dzięki
którym na rynku pojawią się osoby dysponujące wiedzą i kompetencjami lepiej dopasowanymi do
profilu regionalnej gospodarki.
Działania podejmowane w ramach OP: Pomoc Techniczna umożliwią efektywną realizację Programu.
Wpływ tej osi na sytuację pogranicza i kraju jest więc pośredni – dzięki działaniom w ramach tej osi
możliwe będzie wdrożenie Programu, a dzięki temu – uzyskanie wpływu opisanego we wcześniejszej
części niniejszego rozdziału.
Oceniamy, iż realizacja Programu istotnie wpłynie na poprawę sytuacji pogranicza
w zidentyfikowanych obszarach problemowych. Na obecnym etapie nie są widoczne potencjalne
negatywne efekty odziaływania Programu. Horyzont oddziaływania Programu wykracza poza rok 2020,
ponieważ efekty realizacji zaproponowanych działań (zarówno niematerialne – np. wykreowane
postawy, jak i materialne – w tym wybudowana infrastruktura) będą miały znaczenie w dłuższej
perspektywie.
5 Polityka spójności oparta na wynikach i jej rola w realizacji celów Strategii Europa 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011 r. 6 Button K., Infrastructure Investment, Endogenous Growth and Economic Convergence, The Annals of Regional Science, 1998 r. 7 Ocena wpływu projektów drogowych realizowanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych na zwiększenie dostępności transportowej województw, Rosik P., Komornicki T., Stępniak M., Pomianowski W., Warszawa, 12.12.2012 r. 8OECD Skills Outlook 2012, OECD 2012 r.; Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skill Policies, OECD Skills Strategy 2012 r.; Education as a Determinant of Economic Growth [w:] Lazear [red.] Education in the Twenty-First Century, Stanford, CA: Hover Institute. 9 Mankiw N.G., Romer D. and Weil D. N., A Contribution to the Empirics of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics CVII, 4, 1992 r. 10 Romer P., Human Capital and Growth: Theory and Evidence, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 32, 1991 r.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
30
II.B.3 Ocena alternatywnych sposobów osiągania celów
Dobór działań do przyjętych celów rozwojowych, przy obecnych założeniach i wytycznych, wydaje się
optymalny. Planowane interwencje dają możliwość konstruowania komplementarnych pakietów
działań, które w sposób kompleksowy adresują zdiagnozowane problemy.
Analiza osi priorytetowych wskazuje na niewielkie możliwości sformułowania alternatywnego
scenariusza osiągnięcia efektów odpowiadających na potrzeby i wyzwania wskazane w diagnozie.
Zakres priorytetów inwestycyjnych, planowanych do realizacji, w części osi priorytetowych wyczerpuje
możliwości wynikające z linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnymi celami tematycznym
i priorytetami inwestycyjnymi. Można więc zastanowić się nad ograniczeniem zakresu planowanych
działań w celu koncentracji środków, aby można było szybciej osiągnąć pożądane efekty.
Tabela 3 Analiza alternatywnych sposobów realizacji celów rozwojowych
Oś priorytetowa Alternatywne rozszerzenie zakresu interwencji
Alternatywne ograniczenie zakresu interwencji
I: Ochrona i rozwój dziedzictwa
przyrodniczego i kulturowego
obszaru pogranicza
Planowana interwencja wyczerpuje zakres wsparcia możliwy do podjęcia
w ramach zaplanowanej alokacji i jest zgodna z linią demarkacyjną w
odniesieniu do zakresu interwencji
wybranego priorytetu inwestycyjnego
Potencjalnie możliwe, choć nie jest
rekomendowane
II: Zrównoważony transport transgraniczny
Potencjalnie możliwe choć nie rekomendowane (rozszerzenie zakresu wsparcia przez przeniesienie
działań związanych z budową ścieżek
rowerowych do priorytetu 7C z OP I )
Potencjalnie możliwe, choć nie jest rekomendowane.
III: Rozwój edukacji transgranicznej i
uczenia się przez
całe życie
Potencjalnie możliwe, choć nie jest rekomendowane (np. działania związane z edukacją z zakresu
dziedzictwa kulturowego i
przyrodniczego oraz z zakresu zarządzania ryzykiem i
bezpieczeństwa mogłyby zostać przeniesione do tej osi z OP I)
Potencjalnie możliwe, choć nie jest rekomendowane
IV: Pomoc
techniczna
Interwencja podejmowana w ramach
osi priorytetowej wyczerpuje zakres wsparcia określony przez CPR.
Potencjalnie możliwe, choć nie jest
rekomendowane.
Źródło: opracowanie własne.
W OP I realizowany będzie priorytet 6C, w ramach którego zaplanowano zarówno „twarde” działania
zmierzające do poprawy stanu infrastruktury dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, jak i działania
„miękkie” polegające na prowadzeniu szkoleń i edukowaniu w zakresie ochrony dziedzictwa
kulturowego i przyrodniczego, a także w zakresie zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwem.
Alternatywnym sposobem realizacji tych działań mogłoby być przesunięcie ich do OP III dotyczącej
działań szkoleniowych i tym samym skupienie wszelkich działań szkoleniowych w ramach OP III.
Jednakże nie rekomenduje się zastosowania niniejszego rozwiązania ze względu na komplementarność
tematyczną prowadzonych szkoleń i działań edukacyjnych z pozostałymi działaniami w ramach OP I.
W OP II zdecydowano się na realizację dwóch priorytetów inwestycyjnych, które zostały trafnie
dobrane pod względem potrzeb. Wachlarze działań planowanych do realizacji w obu priorytetach są
wystarczająco szerokie, więc nie zalecamy wprowadzania nowych typów interwencji poza
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
31
ewentualnym rozważeniem przesunięcia działań związanych z budową ścieżek rowerowych z OP I do
OP II w ramach PI 7C. Z uwagi jednak na ograniczone środki Programu i planowany do realizacji
zakres interwencji w ramach OP II (pochłaniający znaczne nakłady), nie rekomendujemy realizacji
wskazanego alternatywnego sposobu realizacji celów. Co więcej w OP II została zachowana
koncentracja środków na najważniejszych celach, nie jest więc celowe ograniczanie zakresu działań.
Planowane obszary działania zostały skonstruowane w sposób kompleksowy, komplementarny
i gwarantujący odpowiednie spektrum oddziaływania.
W OP III przewidziano szeroki wachlarz działań, które trafnie odpowiadają na obszary problemowe
regionu. W kontekście potencjalnych zmian rozważano jedynie ograniczenie środków w PI 10 EWT
przeznaczonych na szkolenia i inne inicjatywy na rzecz zatrudnienia ze względu na istniejące ryzyko
ograniczonej chłonności rynku na działania edukacyjne w zakresie wspierania inicjatyw na rzecz
zatrudnienia. Możliwym alternatywnym sposobem osiągnięcia zaplanowanego celu byłoby rozszerzenie
spektrum działań poprzez przesunięcie wszelkich działań szkoleniowych z OP I do OP III. Nie
rekomenduje się jednak niniejszego rozwiązania ze względu na komplementarność tematyczną szkoleń
w ramach OP I z pozostałymi działaniami tej osi.
W ramach OP IV – Pomoc techniczna podejmuje się działania mające na celu zapewnienie
odpowiednich warunków dla wdrażania Programu, które wyczerpują zakres wsparcia przewidziany
przez Art. 59 CPR.
W opisie typów przedsięwzięć odpowiednio doprecyzowano główne grupy docelowe, przez które
należy rozumieć ostatecznych użytkowników realizowanych projektów, jak również głównych
wnioskodawców i kluczowe obszary docelowe.
II.B.4 Sposób zastosowania zasady koncentracji tematycznej
Zaproponowane wsparcie koncentruje się na obszarach, w których identyfikuje się największe
deficyty. Opis zastosowanej koncentracji tematycznej został opisany i szczegółowo uzasadniony
w sekcji 1.1.1 Programu. Wybór czterech priorytetów inwestycyjnych skupionych w trzech osiach
priorytetowych (plus Pomoc techniczna) pozwoli na realne skupienie się na prowadzeniu interwencji
w obszarach, w których stwierdzono największe potrzeby z punktu widzenia rozwoju pogranicza.
Ocenia się więc, że zasada koncentracji tematycznej została w pełni spełniona.
Pamiętać przy tym należy, że o rzeczywistej koncentracji tematycznej będzie można wnioskować,
kiedy będzie można szacować i analizować charakter długookresowych efektów poszczególnych
działań i projektów oraz koszty alternatywne tych efektów. Przy analizie ex-ante kluczowa jest
koncentracja finansowa. Wyniki analizy zastosowania zasady koncentracji tematycznej znajdują się
w podrozdziale II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu.
II.B.5 Spójność alokacji budżetu z celami Programu
Adekwatność środków do celów i zadań Programu oraz jego działań została oceniona w wymiarze
ilościowym w oparciu o zaproponowane wskaźniki i dostępne alokacje. W ujęciu ilościowym cele
Programu wyrażone są wskaźnikami, a bardziej precyzyjnie, ich założonymi wartościami docelowymi.
Alokacja, by można ją uznać za adekwatną powinna pozwalać na realizację celów, czyli osiągnięcie
przyjętych w Programie wartości docelowych. Sposób wyznaczenia wartości docelowych wskaźników
bazujący na kwocie planowanych do przeznaczenia środków pozwala domniemywać, że założone
wskaźniki zostaną osiągnięte. Tym samym, aspekt adekwatności można uznać za wypełniony.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
32
Dobór celów i priorytetów inwestycyjnych ujętych w projekcie Programu Współpracy Transgranicznej
Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 należy uznać za poprawny. Wybrane obszary
interwencji, zarówno w opinii ekspertów biorących udział w ewaluacji, jak i w opinii ewaluatora,
wynikają z rzeczywistych potrzeb wymagających odpowiednio ukierunkowanych działań
finansowanych ze źródeł publicznych. Każdy z obszarów interwencji, ze względu na swoją specyfikę,
cechuje inna zdolność absorpcyjna i różna kosztochłonność. Określają one skalę interwencji
finansowej potrzebnej do osiągnięcia rezultatów, które byłyby adekwatne do potrzeb.
Na okres 2014-2020 w regionie przewidziano alokację EFRR nominalnie niższą od środków
przewidzianych na realizację celów Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2007-2013
(154 988 723,00 euro vs 159 535 701,00 euro). Na podstawie porównania alokacji w ramach
Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z danymi dotyczącymi perspektywy finansowej
2007-2013, można sformułować wnioski dotyczące wysokości alokacji środków finansowych w
projekcie Programu na lata 2014-2020. W poniższej tabeli porównano alokacje na zbliżone
tematycznie rodzaje interwencji (choć porównywane działania czy obszary interwencji będą się nieco
różnić zakresem, to można odnieść się do nich, mając na uwadze, że są to jedynie przybliżenia).
Należy przy tym pamiętać, że poniższe zestawienie ma na celu jedynie obrazowe porównanie alokacji
poprzedniej (2007 – 2013) perspektywy finansowej z planowaną (2014 – 2020) na poziomie tych
samych bądź zbliżonych działań i nie stanowi głównego punktu odniesienia dla oceny alokacji
w Programie.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
33
Tabela 4 Porównanie alokacji finansowych pomiędzy perspektywą finansową 2007-2013 (Program Współpracy Transgranicznej
Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2007-2013) oraz perspektywą finansową 2014-2020 (Program Współpracy Transgranicznej
Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020).
PI Priorytety inwestycyjne Programu
Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020
Alokacja EFRR w
euro
Alokacja EFRR
w %
PWT PLSK 2007-2013 Alokacja
EFRR w euro
Alokacja
EFRR w %
w
sumie EFRR
6 C Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój
dziedzictwa naturalnego i przyrodniczego 77 500 000 50%
OP II Rozwój społeczno-
ekonomiczny 53 518 639,00 33,55%
7 B
Zwiększanie mobilności regionalnej poprzez łączenie
węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T w tym z węzłami
multimodalnymi
55 800 000 36% OP I Rozwój transgranicznej
infrastruktury* 71 834 307,00 45,03%
7 C
Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych
systemów transportu, w tym śródlądowych dróg
wodnych i transportu morskiego, portów, połączeń multimodalnych oraz infrastruktury portów
lotniczych, w celu promowania zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej
10
EWT
Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym
szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie poprzez
rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia zawodowego i szkolenia
12 400 000 8%
Brak osi priorytetowej
odpowiadającej działaniom
zaplanowanym w ramach OP III Programu 2014-2020
b/d. b/d.
Pomoc techniczna 9 288 723 6% Pomoc Techniczna 7 423 435,00 4,65%
SUMA 154 988 723
,00 100,00 SUMA
159 535 701,00
100
*Należy przy tym wziąć pod uwagę, że działania z Tematu 1.2 Infrastruktura ochrony środowiska nie będą miały kontynuacji w latach 2014-2020
Źródło: opracowanie własne.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
34
Porównanie alokacji w dwóch perspektywach finansowych – zarówno wartości nominalnych, jak
i struktury – pozwala stwierdzić, że rozkład funduszy w Programie Polska - Słowacja uwzględnia
generalne różnice w kosztochłonności pomiędzy poszczególnymi osiami priorytetowymi. Na tym
poziomie rozważań można mówić o racjonalnym dopasowaniu alokacji do celów. Alokacja na cele
tematyczne i priorytety inwestycyjne spełnia także wymóg zachowania skoncentrowania minimum
80% środków na maksymalnie 4 celach tematycznych – poza osią dotyczącą pomocy technicznej, na
którą przeznaczono 6% alokacji, w perspektywie 2014-2020 realizowane będą 3 cele tematyczne, na
które przeznaczono 94% alokacji.
II.B.6 Ocena spójności wewnętrznej i komplementarności Programu
Uważamy, że spójność wewnętrzna celów i działań została zachowana. Pozytywnie oceniamy spójność
celów i działań zaproponowanych w ramach każdego z priorytetów inwestycyjnych wspieranych
w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-
2020. Nie identyfikujemy konfliktów pomiędzy celami / działaniami określonymi zarówno w ramach
poszczególnych osi, jak i między osiami. Pomiędzy poszczególnymi działaniami zachodzą silne związki
o charakterze synergicznym, działania dostarczają komplementarnego wsparcia wobec rozpoznanych
na obszarze pogranicza problemów, jak również wzmacniają istniejące potencjały.
Tabela 5. Spójność wewnętrzna pomiędzy celami i działaniami w ramach Osi
Priorytetowych (OP)
OPI OPI
OPII OPII
OPIII OPIII
pozytywny
neutralny
Źródło: opracowanie własne
Uważamy, że układ zaproponowanych osi priorytetowych Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja
2014-2020 jest wewnętrznie spójny. Wybór osi priorytetowych odpowiada celom tematycznym
określonym w pakiecie legislacyjnym UE. Każdemu z celów tematycznych została przyporządkowana
jedna oś priorytetowa. Należy jednak podkreślić, że układ oraz kierunki interwencji realizowanych w
ramach Programu w dużym stopniu wynikają z wytycznych unijnych (zakres interwencji w ramach
poszczególnych CT).
Poniżej prezentujemy główne wnioski płynące z analizy związków synergicznych zachodzących
pomiędzy poszczególnymi interwencjami w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-
2020.
Warto podkreślić komplementarność działań ukierunkowanych na rozwiązywanie problemów
o charakterze demograficznym i społecznym, które stanowią jedno z istotnych wyzwań rozwojowych
pogranicza. Kluczowym aspektem w kontekście niwelowania problemów demograficznych jest
poprawa ogólnej sytuacji na rynku pracy. W ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-
2020 zaplanowano kompleksowe wsparcie w tym zakresie poprzez m.in. rozwój szkolnictwa
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
35
odpowiadającego potrzebom gospodarki – PI 10 EWT oraz budowanie tożsamości lokalnej poprzez
działania edukacyjne dotyczące dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego zaplanowane w PI 6C.
Pomiędzy w/w działaniami zachodzą silne związki synergiczne, które zwiększą prawdopodobieństwo
osiągnięcia realnych zmian. Na uwagę zasługuje również szeroki pakiet działań ukierunkowanych na
zwiększanie spójności społecznej regionu, z intensyfikacją wsparcia skierowaną na poprawę
współpracy i budowanie spójności funkcjonalnej pomiędzy obszarami leżącymi po polskiej i słowackiej
stronie granicy.
Silne związki synergiczne zidentyfikowano również w ramach wzmacniania endogenicznych
potencjałów obszaru pogranicza i niwelowania barier komunikacyjnych. Oprócz wszystkich działań
realizowanych w ramach OP I dedykowanej rozwojowi potencjału turystycznego poprzez działania
wspierające zwiększenie poziomu zrównoważonego wykorzystania dziedzictwa kulturowego przez
odwiedzających i mieszkańców (PI 6C), przewidziano szereg komplementarnych interwencji
potencjalnie wzmacniających efekty realizacji OP I, m.in. poprawę stanu istniejących dróg i budowę
nowych połączeń drogowych (PI 7B), oraz wsparcie ukierunkowane na budowanie wspólnych
systemów biletowych oraz usprawnianie połączeń komunikacyjnych realizowanych przez transport
publiczny na obszarze pogranicza, jak również opracowywanie dwujęzycznych map, przewodników
i wspólnych informatorów (PI 7C).
Analiza w zakresie potencjalnych konfliktów w ramach działań Programu Rzeczpospolita Polska -
Słowacja 2014-2020 tj. działań, które mogłyby osłabiać / uniemożliwiać efekty planowane do
osiągnięcia w ramach innych działań, wykazała niewiele potencjalnych związków o tym charakterze.
Kluczowym zagrożeniem, jakie zostało poddane głębszej analizie jest wpływ planowanych
przedsięwzięć (w szczególności infrastruktury transportowej) na stan środowiska naturalnego na
pograniczu polsko-słowackim (i powiązane z nim efekty planowane do osiągnięcia w ramach OP I i
OP II). W celu oceny potencjalnego negatywnego oddziaływania odwołano się do wyników Prognozy
oddziaływania na środowisko projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –
Republika Słowacka 2014-202011. Z badania wynika, że potencjalne negatywne oddziaływanie na
środowisko Programu zostanie zminimalizowane przy zachowaniu ostrożności i uwzględnieniu zasad
zrównoważonego rozwoju podczas realizacji poszczególnych przedsięwziąć, a także zastosowaniu
zaproponowanych rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację
przyrodniczą. Należy podkreślić że, skutki środowiskowe podejmowanych działań w ramach Programu
Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 zależą od lokalnej chłonności środowiska lub od
występowania w rejonie realizacji przedsięwzięcia tzw. obszarów wrażliwych. Dlatego też na etapie
planowania konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych należy rozważyć warianty alternatywne tak,
aby wybrać ten, który w najmniejszym stopniu będzie negatywnie oddziaływał na środowisko.
II.B.7 Ocena wymiaru terytorialnego oraz zintegrowanego podejścia do rozwoju społeczno-ekonomicznego
Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 będzie
realizowany na szczegółowo określonym terenie obejmującym obszar pogranicza. Jest to teren
specyficzny jako całość wyróżniający się cechami charakterystycznymi dla tego typu obszarów.
Program nie przewiduje stosowania instrumentów podejścia terytorialnego w perspektywie 2014-2020
takich jak Zintegrowane Inwestycje Terytorialne czy Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność.
W opinii ewaluatora jest to podejście zasadne ze względu na brak potrzeby wyróżniania
któregokolwiek z miast.
11 Prognoza oddziaływania na środowisko projektu Programu Współpracy Transgranicznej Polska – Słowacja 2014-2020 2020, ATMOTERM we współpracy z Enviconsult, na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, 2014 r.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
36
II.B.8 Ocena proponowanych form wsparcia
Uważamy, że formy finansowania zostały trafnie dobrane do poszczególnych typów interwencji. Całość
alokacji zostanie rozdysponowana w formie dotacji bezzwrotnych. Na obecnym etapie nie ma podstaw
do zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących takiego wyboru.
Poniżej zaprezentowano tabelę podsumowującą wyniki analizy adekwatności form wsparcia
zaproponowanych w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika
Słowacka 2014-202012.
Tabela 6. Analiza adekwatności zaproponowanych form wsparcia
PI Dotacja Instrumenty
finansowe Trafność zaproponowanej formy wsparcia
6 C x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.
7 B x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.
7 C x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.
10 EWT x - Forma wsparcia trafnie zastosowana.
Źródło: opracowanie własne.
Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 nie
przewiduje wsparcia kierowanego bezpośrednio do przedsiębiorstw, które najczęściej występują w roli
beneficjentów instrumentów zwrotnych. Wsparcie za pomocą instrumentów finansowych skierowane
do innych potencjalnych podmiotów (jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych,
spółdzielni społecznych, sektora B+R) w opinii ewaluatora nie spotka się z takim zainteresowaniem,
dla którego warto byłoby przewidywać w Programie taką formę wsparcia. W związku z tym fakt, że nie
przewiduje się wsparcia za pomocą instrumentów finansowych w ramach Programu ocenia się jako w
pełni zasadny.
Program PLSK 2014-2020 przewiduje natomiast wdrażanie projektów w ramach Funduszu
Mikroprojektów (FMP). Jest to kontynuacja działań popartych pozytywnym doświadczeniem i wysokim
zainteresowaniem beneficjentów w ramach naborów w dotychczasowej perspektywie. Fundusz
Mikroprojektów w perspektywie 2014-2020 będzie realizowany w ramach OP I i OP III. Jest to
zasadnicza zmiana w porównaniu z dotychczasową perspektywą 2007-2013 gdzie dla FMP
dedykowana była oddzielna oś priorytetowa. W obecnej perspektywie zdecydowano o wdrażaniu FMP
w ramach konkretnych osi tematycznych, z uwagi na fakt że pozwoli to na lepsze niż dotychczas
monitorowanie efektów przez realizację mikroprojektów. Ideę kontynuacji Funduszu Mikroprojektów
w zaproponowanej formie w perspektywie 2014-2020 oceniamy pozytywnie.
II.B.9 Przewidywany wpływ projektów kluczowych
W Programie nie przewiduje się realizacji projektów kluczowych.
12 Analizę przeprowadzono w oparciu o wywiady oraz wiedzę ekspercką. Ograniczona skala wykorzystywania instrumentów zwrotnych w Polsce w poprzednich latach, tym samym niewielka dostępność wyników badań oceniających efekty zastosowania tego typu form wsparcia przy wspieraniu poszczególnych typów projektów i beneficjentów utrudnia wyciąganie głębszych wniosków na ten temat.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
37
II.B.10. Uzasadnienie empiryczne i teoretyczne związków przyczynowo-skutkowych
Rekomendowana logika interwencji wraz z opisem empirycznym i teoretycznym związków
przyczynowo – skutkowych znajduje się z Załączniku nr 4 do niniejszego Raportu.
II.B.11 Realność wartości docelowych wskaźników realizacji oraz metodyka ich wyznaczania
Uważamy, że wartości docelowe wskaźników zostały właściwie ustalone, zarówno pod względem
potrzeb pogranicza, jak i wysokości alokacji przeznaczonej na ich realizację. Ocena realności
wskaźników została oparta głównie na analizie danych historycznych dotyczących przedsięwzięć
realizowanych w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2007-2013 oraz w oparciu
o wiedzę ekspercką i dane dotyczące kosztów projektów realizowanych na obszarze wsparcia
w podobnym zakresie tematycznym. W celu uzyskania wskaźników jednostkowych kwoty euro
potrzebnej do uzyskania jednostkowego efektu, analizowano kwoty dotacji wykorzystanych na
realizację projektów w perspektywie finansowej 2007-2013 i produkty dzięki nim uzyskane. Przy
założeniu niezmienności proporcji średniego dofinansowania w planowanym okresie finansowania
i stałości cen, w oparciu o wyliczone wskaźniki jednostkowe zweryfikowano wartości docelowe
interwencji planowanych obecnie do realizacji. W przypadkach, gdy w poprzedniej perspektywie
programowania nie monitorowano wskaźników planowanych do wykorzystania w ramach
w/w programów, posiłkowano się danymi historycznymi pochodzącymi z innych krajowych
i regionalnych programów operacyjnych i innych inicjatyw wsparcia, a także opiniami eksperckimi.
Należy przy tym pamiętać, że na realizację wskaźników i osiągnięcie wartości docelowych mogą mieć
wpływ czynniki zewnętrzne, które zostały omówione w kolejnym podrozdziale II.B.14 Oddziaływanie
czynników zewnętrznych na Program.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
38
Tabela 7. Ocena realności wartości docelowych wskaźników realizacji Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
PI Wskaźniki realizacji Programu Rzeczpospolita
Polska - Słowacja 2014-2020
Wartość
docelowa wskaźnika
Ocena
realności Wyjaśnienia metodologiczne
WSKAŹNIKI PRODUKTU
6 C Liczba nowych transgranicznych produktów turystycznych 60 realna
Szacunki oparte na wartości wybranych inwestycji o
zbliżonym zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-
2013. Na podstawie szacunków z poprzedniego okresu programowania przyjmuje się że średni koszt powstania
nowego produktu turystycznego kształtuje się na poziomie 400 000 EUR (zaś w przypadku mikroprojektów – 35 000
EUR). Mając na uwadze alokację przewidzianą na
niniejsze działania przewiduje się możliwość wytworzenia 60 produktów turystycznych, przy czym należy zapewnić
odpowiednią ilość projektów mikro.
6 C Długość nowych, zmodernizowanych lub udoskonalonych transgranicznych szlaków rekreacyjnych
450 realna
Szacunki oparte na wartości wybranych inwestycji o
zbliżonym zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-
2013. W ramach przewidzianej alokacji możliwe jest wybudowanie/zmodernizowanie/udoskonalenie do 450 km
szlaków turystycznych (w tym realizacja projektów w
ramach FMP).
6 C
Liczba nowych, zmodernizowanych lub rozbudowanych
elementów infrastruktury będących częścią transgranicznego produktu/szlaku turystycznego
15 realna
Szacunki oparte na wartości wybranych inwestycji o
zbliżonym zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-
2013
6 C
Liczba osób korzystających z nowych, zmodernizowanych
lub rozbudowanych transgranicznych produktów kulturowych i ekologicznych
750 000 realna
Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia
zakładanej wartości docelowej
6 C
Liczba „miękkich” działań transgranicznych promujących dziedzictwo kulturowe i przyrodnicze pogranicza
340 realna
Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
39
PI Wskaźniki realizacji Programu Rzeczpospolita
Polska - Słowacja 2014-2020
Wartość docelowa
wskaźnika
Ocena realności
Wyjaśnienia metodologiczne
6 C Liczba zmodernizowanych elementów obiektów dziedzictwa kulturowego po zakończeniu prac
restauracyjnych i konserwatorskich
25 realna
Szacunki oparte na wartości wybranych inwestycji o
zbliżonym zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-
2013. Analiza danych wykazała że w ramach przewidywanej alokacji jest możliwe zmodernizowanie do
25 elementów obiektów dziedzictwa kulturowego i
przyrodniczego (przy założeniu wynikającym z analizy danych z perspektywy PWT PL-SK 2007-2013, że jeden
element pochłania średnio 400 tys. EUR dofinansowania).
6 C Liczba transgranicznych lub/i wspólnych polsko-słowackich kampanii promocyjnych i marketingowych
2 realna
Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonym
zakresie zrealizowanych w Polsce oraz danych historycznych z okresu programowania PWT PL-SK 2007-
2013
6 C
Liczba adresatów wspólnych/transgranicznych kampanii
promocyjnych i marketingowych (zasięg działań promocyjnych)
1 150 000 realna
Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia
zakładanej wartości docelowej
6 C Liczba organizacji uczestniczących w transgranicznych projektach na rzecz dziedzictwa kulturowego i
przyrodniczego
455 realna Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej
6 C
Liczba hektarów powierzchni ekosystemów objętych
transgranicznymi projektami na rzecz ochrony dziedzictwa przyrodniczego
200 realna
Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia
zakładanej wartości docelowej
6 C Liczba opracowanych /wdrożonych wspólnych standardów lub wytycznych
5 realna Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej
6 C Liczba nowych/ zmodernizowanych transgranicznych e-produktów i e-usług
32 realna Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej
6 C Liczba osób korzystających z nowych/zaktualizowanych transgranicznych e-produktów i e-usług
20 000 realna Przewidziana alokacja jest wystarczająca dla osiągnięcia zakładanej wartości docelowej
6 C
Wzrost oczekiwanej liczby odwiedzin w objętych
wsparciem miejscach należących do dziedzictwa
kulturowego i naturalnego oraz stanowiących atrakcje turystyczne (wskaźnik KE)
brak
danych brak oceny
Brak możliwości oceny wartości wskaźnika ze względu na
brak danych
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
40
PI Wskaźniki realizacji Programu Rzeczpospolita
Polska - Słowacja 2014-2020
Wartość docelowa
wskaźnika
Ocena realności
Wyjaśnienia metodologiczne
7 B Całkowita długość przebudowanych lub
zmodernizowanych dróg (wskaźnik KE) 160 realna
Szacunki oparte na średniej cenie
przebudowania/zmodernizowania 1 km drogi na terenach górskich w odniesieniu do przewidzianej alokacji i
historycznych danych na temat realizacji tego typu projektów w perspektywie 2007-2013 oraz na wstępnym
rozeznaniu zapotrzebowania na tego typu projekty.
7 B Całkowita długość nowych dróg (wskaźnik KE) 5 realna
Szacunki oparte na średniej cenie wybudowania 1 km
drogi na terenach górskich w odniesieniu do przewidzianej
alokacji i historycznych danych na temat realizacji tego typu projektów w perspektywie 2007-2013 oraz na
wstępnym rozeznaniu zapotrzebowania na tego typu projekty.
7 C
Liczba nowych transgranicznych usług komunikacji
publicznej lub/i przypadków lepszego zintegrowania dotychczasowych usług
5 realna
Szacunki oparte na wstępnej weryfikacji kosztów uruchomienia połączeń trans granicznych, a także na
danych historycznych okresu programowania PWT PL-SK 2007-2013
10
EWT
Liczba uczestników wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz
zatrudnienia i wspólnych szkoleń (wskaźnik KE) 16 150 realna
Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonej tematyce realizowanych w ramach Funduszu
Mikroprojektów w perspektywie 2007-2013 oraz na opinii eksperckiej (w oparciu o przybliżone koszty szkoleń
zawodowych na rynku w Polsce) ze względu na brak
adekwatnych danych dotyczącej projektów spoza FMP realizowanych w perspektywie 2007-2013 na obszarze
pogranicza. Analiza wykazała że w ramach przewidzianej alokacji możliwe jest uczestnictwo 16 150 osób w tego
typu inicjatywach.
10 EWT
Liczba uczestników transgranicznych inicjatyw w zakresie mobilności (wskaźnik KE)
1300 realna
Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonej
tematyce realizowanych w ramach Funduszu Mikroprojektów w perspektywie 2007-2013 oraz na opinii
eksperckiej (w oparciu o przybliżone koszty szkoleń
zawodowych na rynku w Polsce) ze względu na brak adekwatnych danych dotyczącej projektów spoza FMP
realizowanych w perspektywie 2007-2013 na obszarze
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
41
PI Wskaźniki realizacji Programu Rzeczpospolita
Polska - Słowacja 2014-2020
Wartość docelowa
wskaźnika
Ocena realności
Wyjaśnienia metodologiczne
pogranicza. Analiza wykazała że w ramach przewidzianej
alokacji możliwe jest uczestnictwo do 1300 osób w tego typu inicjatywach.
10 EWT
Liczba wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz zatrudnienia i wspólnych szkoleń
550 realna
Szacunki oparte na wartości projektów o zbliżonej tematyce realizowanych w ramach Funduszu
Mikroprojektów w perspektywie 2007-2013 oraz na opinii eksperckiej (w oparciu o przybliżone koszty szkoleń
zawodowych na rynku w Polsce) ze względu na brak
adekwatnych danych dotyczącej projektów spoza FMP realizowanych w perspektywie 2007-2013 na obszarze
pogranicza. Analiza wykazała możliwość realizacji ok. 550 inicjatyw na rzecz zatrudnienia i wspólnych szkoleń.
WSKAŹNIKI REZULTATU
6 C Docenienie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego
pogranicza przez lokalną ludność
brak
danych brak oceny
Szacowanie wartości docelowej wskaźników rezultatu dla Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita
Polska – Republika Słowacka 2014-2020 nie jest możliwe
ze względu na ich brak w Programie.
6 C Docenienie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego pogranicza przez turystów spoza obszaru
brak danych
brak oceny
7 B Intensywność ruchu transgranicznego brak
danych brak oceny
7 C Jakość połączeń transgranicznych realizowanych w systemie transportu multimodalnego na obszarze
pogranicza
brak
danych brak oceny
10 EWT
Jakość usług z zakresu edukacji na całym pograniczu
mierzona jako wskaźnik zadowolenia osób korzystających z takich usług
brak danych
brak oceny
Źródło: opracowanie własne.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
42
II.B.12 Obszary krytyczne realizacji Programu
Realizacja programu jak każda prowadzona działalność wiąże się z ryzykiem wystąpienia
nieprzewidzianych negatywnych zdarzeń mogących mieć wpływ na realizację celów i osiągniecie
zamierzonych rezultatów. Po pierwsze potencjalne zagrożenia mogą wynikać z nietrafnie określonego
kierunku interwencji. W ocenie ewaluatora takie zagrożenie jest minimalne, gdyż przeprowadzona
diagnoza poparta wynikami badań i doświadczeniem z poprzedniej perspektywy finansowej wskazuje,
że zidentyfikowano odpowiednie obszary problemowe, które powinny zostać objęte interwencją.
Obszarem identyfikowanym jako krytyczny może być zła struktura i sposób zarządzania Programem.
Na podstawie informacji zawartych w projekcie Programu nie ocenia się jednak, by w obecnej sytuacji
ryzyko to mogło się zmaterializować. Na pewno działaniem, które zminimalizuje ryzyko jego
wystąpienia jest obowiązek składania corocznych raportów z monitoringu, w związku z czym reakcja
i działania naprawcze mogą być wdrożone szybko i w odpowiedzi na pojawiające się problemy. Należy
także pamiętać, że rolę IZ pełnić będzie MIiR, które ma bogate doświadczenie w zarządzaniu
programami operacyjnymi i transgranicznymi.
Wśród obszarów krytycznych należy także wymienić utrudniony z punktu widzenia beneficjenta proces
aplikowania o środki. Mimo podjętych działań mających na celu niwelowanie obciążeń
administracyjnych, system aplikowania i wdrażania projektów może okazać się zbyt skomplikowany,
by korzystać z dofinansowania. Trudności te dotyczą przede wszystkim wymogów formalnych
skierowanych do potencjalnych beneficjentów, długiego okresu refundacji, a także braku systemu
zaliczkowego. Pewnym zagrożeniem jest także brak wiedzy na temat możliwości aplikowania o środki
związany z nieskutecznością działań informacyjno – promocyjnych.
W procesie zarządzania programem ważne jest wdrożenie odpowiednio opracowanych i operacyjnie
efektywnych działań zmniejszających ryzyko. Jednym z elementów niwelowania ryzyka w zakresie
wyżej wymienionych zagrożeń są ściśle określone w Programie mechanizmy programowania
i zarządzania, jakimi są: ścisłe podporządkowanie interwencji Programu politykom i strategiom
rozwoju, określone procedury realizacji, system wdrażania, szkolenia dla pracowników zajmujących się
realizacją Programu, kryteria desygnacji, monitoring oraz ewaluacje Programu. W ramach realizacji
Programu prowadzone są również kampanie informacyjne poświęcone ogłaszanym konkursom oraz
możliwości wykorzystania środków, co ma przybliżać tematykę środków europejskich potencjalnym
beneficjentom. Oznacza to, że konstrukcja Programu sama w sobie zawiera mechanizmy unikania,
ograniczania bądź niwelowania negatywnych skutków oddziaływania potencjalnych zagrożeń. Istotą
sukcesu jest zatem skuteczność wymienionych wyżej działań. Powinny być one realizowane przy
dążeniu do najwyższej, możliwej efektywności. Warto wziąć pod uwagę, że perspektywa finansowa
2014 – 2020, stanowi trzecią perspektywę, w której Polska i Słowacja będą beneficjentami polityki
spójności. Oznacza to, iż instytucje zarządzające posiadają już pewne doświadczenie jak
i zgromadzoną bazę badań na temat efektywności wdrażania programów. Doświadczenie decydentów
i pracowników może przekładać się na wyższą skuteczność zarządzania i monitoringu Programu.
Najtrudniejszym elementem jest niewątpliwie dostosowywanie Programu do zmian społeczno-
gospodarczych zachodzących w otoczeniu zewnętrznym. Programy Polska – Słowacja 2014-2020
stanowi instrument wdrażania interwencji zaprogramowanej na etapie ich konstrukcji. Należy jednak
wziąć pod uwagę, iż skupiają się one raczej na strategicznych kierunkach interwencji pobudzających
wzrost gospodarczy, zaś konstrukcja ich priorytetów inwestycyjnych nie jest nadmiernie zawężona.
Ponadto ocenia się, że Program, z racji bliskiego powiązania z regionalnymi dokumentami
strategicznymi, ma stosunkowo spore możliwości adaptacyjności do zmian w otoczeniu.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
43
II.B.13 Wpływ polityk, strategii i programów i innych czynników zewnętrznych
Istotnym czynnikiem zewnętrznym mogącym mieć wpływ na realizację Programu są polityki, strategie
i programy wdrażane na poziomie unijnym, krajowym i regionalnym. Wdrażanie „dodatkowych”
programów wsparcia może skutkować, z jednej strony wzmocnieniem efektów w poszczególnych
obszarach wsparcia. W szczególności dotyczy to projektów ‘miękkich’ realizowanych w ramach
poszczególnych RPO lub w ramach PO WER, gdyż bardzo możliwe, że beneficjenci (placówki
edukacyjne, organizacje pozarządowe) realizować będą projekty finansowane z różnych źródeł.
Pozwoli to na zwiększenie efektywności realizowanych projektów i wzajemne uzupełnianie się
rezultatów podejmowanych inicjatyw. W przypadku projektów infrastrukturalnych dodatkowy wpływ
będzie miała realizacja innych komplementarnych inicjatyw (np. krajowych programów wsparcia na
rzecz ochrony środowiska, czy krajowych programów wsparcia na rzecz ochrony dorobku kulturowego
i turystyki). Z drugiej jednak strony może to utrudnić osiągnięcie zakładanych wskaźników docelowych
Programu (poprzez zaspokajanie części popytu na środki finansowe), gdyż może okazać się, że
potencjalni beneficjenci realizują już projekty w ramach innych Programów i nie są w stanie aplikować
o kolejne.
Oddzielenie efektów realizacji Programu Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014–2020 od
skutków komplementarnych interwencji przewidzianych przez krajowe programy wsparcia jest
znacząco utrudnione ze względu na ograniczone możliwości wsparcia realizowane przez ten Program.
Na realizację wskaźników przewidzianych w ramach OP I, ze względu na złożoność przewidywanych
tam inwestycji, wywiera wpływ znaczna liczba czynników zewnętrznych. Znaczne konsekwencje,
potencjalnie zarówno pozytywne, jak i negatywne, może wywrzeć na realizację założonych
wskaźników również pojawiające się braki w legislacji w zakresie ochrony zabytków i środowiska.
Należy wskazać, że większość czynników zagrażających realizacji OP I dotyczy uregulowań prawnych,
na które region może wpływać w ograniczonym zakresie.
Wskaźniki przypisane do OP II są uzależnione od możliwości inwestycyjnych po obydwu stronach
granicy. Ryzyko nieosiągnięcia wskaźnika jest również związane ze sposobem interpretacji wytycznych
KE dotyczących realizacji przedsięwzięć polegających na budowie dróg, a dokładniej rozumienia ich
„transgranicznego” charakteru oraz jasnego zdefiniowania warunków dotyczących charakteru
„powiązania” z siecią TEN-T. Na ocenę realizacji założeń dot. sieci drogowej (Priorytet Inwestycyjny
7 B) wpływ mają także czynniki ponadlokalne, jak np. skuteczność w zakresie realizacji inwestycji
drogowych na poziomie krajowym (autostrada A4). Ryzkiem w przypadku priorytetu 7 C jest także
dalsze rozpraszanie osadnictwa, co nie sprzyja korzystaniu ze zbiorowych form transportu o względnie
stałych trasach, pomijających na ogół mniejsze miejscowości.
W przypadku realizacji wskaźników OP III nie jest jasny wpływ krajowych programów wsparcia na
rzecz poprawy sytuacji na rynku pracy w zakresie ich siły oddziaływania na przewidywane wskaźniki,
bez wątpienia jednak – wpisując się w cele Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014–2020 –
utrudniają one szacunki dotyczące wpływu samego Programu. Ponadto dalsza depopulacja (emigracje,
wyjazdy na studia) może przełożyć się na brak zainteresowania proponowaną ofertą szkoleniową i tym
samym nieosiągnięcie wskaźników produktu przewidzianych dla OP III. Ponadto, wiele kwestii
edukacyjnych ustalanych jest na poziomie centralnym (MEN oraz Ministerstvo školstva, vedy, výskumu
a športu SR), dlatego jakość tam podjętych decyzji wpłynie na efektywność wdrażania Programu
Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014 – 2020. Z kolei na skuteczność działań z zakresu rozwoju
szkolnictwa wyższego, jak i programów uczenia się przez całe życie istotny wpływ będzie miało
artykułowanie potrzeb przedsiębiorstw w zakresie wiedzy i kompetencji pożądanych kadr. Dopóki
projektowanie szkoleń będzie się odbywać w relatywnym oderwaniu od potrzeb rynku pracy, dopóty
nie będą one realnie polepszać sytuacji ich uczestników. W kontekście minimalizacji tego ryzyka, warto
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
44
rozważyć przeprowadzenie badań mających na celu identyfikację potrzeb gospodarki w zakresie
dostępu do osób o odpowiednich kwalifikacjach.
II.B.14 Oddziaływanie czynników zewnętrznych na Program
Realizacja działań, a w konsekwencji także możliwość osiągnięcia założonych wartości docelowych
wskaźników, obarczona jest szeregiem ryzyk o charakterze ekonomicznym, społecznym, czy też
politycznym, przy czym mogą one powodować zarówno odchylenia na minus jak i, w mniej licznych
przypadkach, na plus.
Najpoważniejszym ogólnym zagrożeniem jest znaczące pogorszenie sytuacji ekonomicznej. Pośród
potencjalnych beneficjentów Programu znajdują się jednostki samorządu terytorialnego, a także
organizacje pozarządowe, których zdolności finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych (w tym
zagwarantowania wkładu własnego) są w bardzo dużym stopniu uzależnione od bieżącej sytuacji
ekonomicznej. Załamanie wzrostu gospodarczego stwarza ryzyko braku popytu na realizację działań
finansowanych z Programu praktycznie we wszystkich jego osiach. Innym zagrożeniem może być
zbytnie zaangażowanie środków własnych samorządów w projekty inwestycyjne (np. w formie wkładu
własnego przy projektach unijnych). Istotnym zagrożeniem są wahania cen: w przypadku kryzysu
ekonomicznego z jednej strony w niektórych branżach może nastąpić zmniejszenie podmiotów
świadczących usługi, z drugiej mniejszy popyt na dobra konsumpcyjne może doprowadzić do
obniżania cen. Przy długookresowym planowaniu inwestycji ani jedna, ani druga sytuacja nie jest
korzystna.
Wśród czynników zewnętrznych należy także wymienić uwarunkowania środowiskowe. Należy przy
tym pamiętać, że w szczególności przy realizacji projektów w ramach OP II bardzo istotnym
utrudnieniem może być zagrożenie powodziowe występujące po obu stronach granicy, a także długa
i śnieżna zima.
W odniesieniu do skuteczności działań wszystkich osi bardzo istotnym ryzykiem jest potencjalne małe
zainteresowanie wsparciem w ramach Programu, co spowoduje pewien stopień niewykorzystania
środków dostępnych w ramach Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020. Konieczne jest
podjęcie działań mających na celu, z jednej stron niwelowanie obciążeń administracyjnych dla
potencjalnych beneficjentów, z drugiej realizację skutecznych działań informacyjno-promocyjnych.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
45
BLOK II
II.C Spójność zewnętrzna
Analiza spójności zewnętrznej Programu została przeprowadzona w oparciu o opracowane diagramy
obrazujące związki przyczynowo-skutkowe zachodzące pomiędzy spodziewanymi efektami Programu
a celami najważniejszych strategii na poziomie krajowym i unijnym. Diagramy stanowią załącznik do
niniejszego opracowania.
II.C.1 Spójność założeń i celów Programu z najważniejszymi unijnymi, krajowymi i regionalnymi celami strategicznymi
Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja na lata 2014-2020 z unijną
strategią „Europa 2020”
Strategia „Europa 2020” jest kluczowym dokumentem strategicznym, z którym spójne powinny być
pozostałe projektowane strategie i programy europejskie, transgraniczne czy regionalne. Program
Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 podkreśla wagę omawianego dokumentu (por. str. 12 czy
17).
Dokonując oceny spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja na lata 2014-2020 z unijną
strategią „Europa 2020” należy uznać, iż akty te są niesprzeczne. Dodatkowo, istnieje wiele
potencjalnych powiązań pomiędzy dokumentami, które stwarzają potencjał synergiczny. Wskaźniki
Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja na lata 2014-2020 bezpośrednio wpisują się jedynie we
wskaźnik związany z realizacją celu polegającego na rozwoju sprzyjającym włączeniu społecznemu
(zob. diagramy spójności zewnętrznej). Nie oznacza to jednak, iż innych, pozytywnie ocenianych
oddziaływań nie ma. Docenienie dziedzictwa przyrodniczego powinno korzystnie wpływać na
kreowanie rozwoju zrównoważonego (np. zwiększanie świadomości prawdopodobnie wpłynie na
podejmowanie działań proekologicznych). Podobnie, działania realizowane w ramach OP II i III zdają
się wpisywać w założenia rozwoju inteligentnego, zaś OP III – rozwoju sprzyjającego włączeniu
społecznemu. Należy natomiast mieć świadomość, iż nie są to związki bezpośrednie, dające
się zobrazować na diagramie opartym na idei przekładalności wskaźników pochodzących z Programu
i Strategii, jednak stanowią one ważny wkład Programu.
Oczywiście, można uznać, iż wiele pojęć jest używanych w Programie w znacznie zawężonym –
w porównaniu do obecnego w Strategii – sensie. Program skupia się na konkretnych emanacjach
zjawisk, które „Europa 2020” opisuje całościowo. Stąd też np. kultura ujmowana jest w Programie
głównie jako dziedzictwo narodowe i spuścizna przeszłości, nie zaś aktywny, rozgrywający
się współcześnie proces. Podobnie, pisząc o transporcie, autorzy Programu mają na myśli głównie
transport drogowy, a edukacja obejmuje jedynie część systemu oświaty. Można jednak zastanawiać
się, na ile jest to wada, a na ile konsekwencja specyfiki programu. Wydaje się, iż zawężenie znaczeń
jest w tym przypadku działaniem pożądanym, pozytywnie wpływającym na koncentrację tematyczną,
a w konsekwencji na możliwość realizacji stawianych przed Programem celów.
Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 ze Wspólnymi
Ramami Strategicznymi (z marca 2012 r.)
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
46
Tabela 8. Spójność OP z celami tematycznymi WRS
Cele tematyczne WRS
1 .
Wspiera-
nie badań
nauko-
wych,
rozwoju
technolo-
gicznego i
innowacji
2.
Zwiększanie
dostępno-
ści, stopnia
wykorzystan
ia i jakości
technologii
informacyj-
no –
komunika-
cyjnych
3.
Podnoszenie
konkurencyj-
ności małych i
średnich
przedsię-
biorstw,
sektora
rolnego
(EFRROW)
oraz sektora
rybołówstwa
i akwakultury
(EFMR)
4.
Wspiera-
nie
przecho-
dzenia na
gospodar-
kę
niskoemi-
syjną we
wszystkich
sektorach
5.
Propagowa-
nie
przystosowa-
nia się do
zmian
klimatu,
zapobiegania
zagrożeniom
i zarządzania
ryzykiem
6.
Ochrona
środowi-
ska
naturalne-
go i
wspieranie
efektywno-
ści
wykorzy-
stywania
zasobów
7. Promowanie
zrównoważo-
nego
transportu i
usuwanie
niedoborów
przepustowo-
ści w działaniu
najważniej-
szych
infrastruktur
sieciowych
8. Wspiera-
nie
zatrudnie-
nia i
mobilno-
ści
pracowni-
ków
9.
Wspieranie
włączenia
społeczne-
go i walka z
ubóstwem
10.
Inwestowa-
nie w
edukację,
umiejętno-
ści i uczenie
się przez
całe życie
11.
Zwiększanie
potencjału
instytucjonal-
nego i
zapewnienie
efektywnej
administracji
publicznej
Oś
pri
ory
teto
wa
Pro
gram
u
Rze
czp
osp
olit
a
Po
lska
- S
łow
acja
20
14
-20
20
I
II
III
Legenda:
Spójność pośrednia
Spójność bezpośrednia
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
47
Powyższa Tabela 8 obrazuje deklarowaną przez autorów Programu spójność z celami tematycznymi
WRS. Wydaje się jednak, iż taka ocena jest stanowczo zbyt restrykcyjna. Pewne działania
proponowane w ramach OP I, związane z e-produktami i e-usługami, wpisują się bowiem w założenia
2 celu tematycznego. Ponadto, działania zaproponowane w ramach OP I będą prawdopodobnie
pozytywnie oddziaływać na realizację celów postawionych w ramach celu tematycznego 4 i 5, co może
być konsekwencją całościowego podejścia do zmian postaw względem ekologii.
Jeśli chodzi o OP II, to w jej przypadku obserwowana jest pełna spójność z 7 celem tematycznym
WRS, co świadczy o w pełni prawidłowej ocenie dokonanej przez autorów Programu. Wreszcie, OP III
została zadeklarowana jako spójna z celem tematycznym 10, jednak istnieje duże
prawdopodobieństwo zajścia efektów synergicznych pomiędzy działaniami przewidzianymi w tej Osi,
a osiąganiem rezultatów przewidzianych w ramach celu tematycznego 8, a w nieco mniejszym stopniu
– również 9.
Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 z Umową
Partnerstwa (z maja 2014 r.)
Podobnie jak w przypadku Strategii „Europa 2020”, tak i w odniesieniu do Umów Partnerstwa Polski
i Słowacji należy podkreślić, iż zaobserwowana spójność jest niekwestionowalna, aczkolwiek nie
znajduje jasnego odzwierciedlenia w przekładalności wskaźników przewidzianych w ramach tych
aktów. Oznacza to, iż choć wdrażanie Programu Rzeczpospolita Polska – Słowacja 2014-2020 bez
wątpienia przyczyni się do realizacji celów stawianych w omawianych Umowach Partnerstwa, to
jednak wskaźniki wypracowywane w ramach Programu nie będą bezpośrednio wpływać na wartość
wskaźników z Umów Partnerstwa, co jest widoczne na diagramach spójności zewnętrznej. Należy
podkreślić, iż w żadnej mierze nie świadczy to o braku spójności pomiędzy omawianymi aktami, a
jedynie o złożonym charakterze relacji pomiędzy działaniami przewidzianymi w Programie, a polską
czy słowacką Umową Partnerstwa.
Działania przewidziane w ramach OP II i III ukierunkowane na poprawę sytuacji w zakresie transportu
oraz rynku pracy, są spójne z celem polskiej Umowy Partnerstwa, tj. poprawą spójności społecznej
i terytorialnej; zarazem również oddziałują synergicznie na zwiększenie konkurencyjności gospodarki.
Dodatkowo, związek ten – jako jeden z niewielu – jest możliwy do ukazania na poziomie wskaźników.
Podobna sytuacja ma miejsce w ramach OP I, w której działania związane z e-usługami i e-produktami
mogą przełożyć się na odsetek osób korzystających z Internetu w kontaktach z administracją
publiczną – co stanowi warunek poprawienia spójności i efektywności państwa. Doprecyzowując, zapis
ten nie oznacza bynajmniej, że projekt Programu nie wykazuje bezpośrednich związków w części, na
którą zostało alokowane najwięcej środków, a jedynie, iż związki te nie zawsze dają się przedstawić na
diagramach. Naszym zdaniem, faktyczna spójność na poziomie planowanych działań i stojących za
nimi celów jest jednak najważniejszą i w odniesieniu do niej ocena Programu jest pozytywna.
Jednocześnie, należy podkreślić, iż wszystkie planowane działania winny docelowo doprowadzić do
zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki. Stąd też należy uznać spójność polskiej Umowy
Partnerstwa oraz Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020.
Działania przewidziane w ramach OP I, związane z zachowaniem i ochroną środowiska naturalnego
oraz wspieraniem efektywnego gospodarowania zasobami, są spójne z celem słowackiej Umowy
Partnerstwa, jakim jest zrównoważone i efektywne użycie zasobów naturalnych. Co więcej, wskaźniki
EWT 1.10, 1.11 i pośrednio 1.9 – znajdują przełożenie w rezultatach zaplanowanych do osiągnięcia
w ramach słowackiej Umowy Partnerstwa. Ponadto, działania zaplanowane w OP II są spójne – także
na poziomie wskaźników – z celem ujętym jako infrastruktura dla wzrostu gospodarczego
i zatrudnienia. Wreszcie, OP III zdaje się komplementarna do działań przewidzianych w ramach celu
wzrost kapitału ludzkiego i zwiększenie partycypacji w rynku pracy, chociaż interwencje przewidziane
w ramach obu tych struktur nie są wzajemnie przekładalne.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
48
Tabela 9. Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z
innymi ważnymi dokumentami strategicznymi po stronie polskiej i słowackiej
Dokument Ocena spójności
Uzasadnienie sprzeczności
Dokumenty po stronie polskiej
Narodowy Program Reform dla Polski Nie dotyczy
Koncepcja Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju Nie dotyczy
Długookresowa Strategia
Rozwoju Kraju Polska 2030 Nie dotyczy
Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju (Strategia
Rozwoju Kraju 2020) Nie dotyczy
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020 Nie dotyczy
Strategia Rozwoju
Województwa Śląskiego ŚLĄSKIE 2020+
Nie dotyczy
Strategia Rozwoju
Województwa Małopolskiego na lata 2011-2020 „Małopolska
2020. Nieograniczone możliwości”
Nie dotyczy
Strategia rozwoju województwa
podkarpackiego do 2020 roku. Nie dotyczy
Plan Zagospodarowania
Przestrzennego Województwa
Śląskiego Nie dotyczy
Plan Zagospodarowania
Przestrzennego Województwa
Małopolskiego Nie dotyczy
Plan Zagospodarowania
Przestrzennego Województwa Podkarpackiego
Nie dotyczy
Dokumenty po stronie słowackiej
Narodowy Program Reform dla
Słowacji Nie dotyczy
Národná stratégia regionálneho
rozvoja SR (National Regional Development Strategy for
Slovak Republic)
Nie dotyczy
Koncepcia územného rozvoja Slovenska (KÚRS) 2001 Nie dotyczy
Program hospodárskeho
a sociálneho rozvoja Prešovského samosprávneho
kraja (Program rozwoju społeczno-
gospodarczego kraju
preszowskiego)
Nie dotyczy
Program hospodárskeho
a sociálneho rozvoja Žilinského
samosprávneho kraja (Program rozwoju społeczno-
Nie dotyczy
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
49
gospodarczego kraju żilińskiego)
Územný plán VÚC Prešovského
kraja (Plan zagospodarowania przestrzennego kraju
preszowskiego)
Nie dotyczy
Územný plán VÚC Žilinského
kraja (Plan zagospodarowania
przestrzennego kraju żilińskiego)
Nie dotyczy
Legenda:
Silna, pozytywna spójność
Umiarkowana, pozytywna spójność
Brak bezpośrednich związków
Umiarkowana, negatywna niespójność
Silna, negatywna niespójność
II.C.2 Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z rekomendacjami Komisji Europejskiej (CPR, Artykuł 55, punkt 3(d)).
Program Polska - Słowacja 2014-2020 jest spójny z Zaleceniem Rady w sprawie krajowego programu
reform Polski na 2014 r. oraz zawierającym opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę
programu konwergencji na 2014 r. w zakresie rekomendacji nr:
2: „Zwiększenie wysiłków na rzecz zmniejszenia bezrobocia osób młodych, w szczególności
przez lepsze dostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy, zwiększenie dostępności
programów przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez praktykę, usprawnienie pomocy dla
niezarejestrowanych osób młodych oraz zacieśnianie współpracy między szkołami
a pracodawcami, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Zwiększenie uczestnictwa osób
dorosłych w uczeniu się przez całe życie w celu dostosowania podaży umiejętności do popytu
na nie. Zwalczanie segmentacji rynku pracy przez zwiększenie wysiłków na rzecz zapewnienia
łatwiejszego przechodzenia z zatrudnienia na czas określony do stałego zatrudnienia oraz
przez ograniczenie nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych”;
częściowo 3: „Kontynuowanie starań w celu podniesienia współczynnika aktywności
zawodowej kobiet, w szczególności przez dążenie do zwiększenia dostępności wysokiej
jakości, przystępnej cenowo opieki nad dziećmi i edukacji przedszkolnej oraz zapewnienie
stabilnego finansowania (…)”;
częściowo 5: „Odnowienie i rozbudowę mocy wytwórczych oraz poprawę efektywności
w całym łańcuchu energetycznym. Przyspieszenie i rozszerzenie rozbudowy sieci
elektroenergetycznej, w tym transgranicznych połączeń międzysystemowych z sąsiednimi
państwami członkowskimi, oraz budowę gazociągu międzysystemowego z Litwą. Zapewnienie
skutecznej realizacji projektów inwestycyjnych w dziedzinie kolejnictwa bez dalszych opóźnień
i poprawa zdolności administracyjnych w tym sektorze. Przyspieszenie starań na rzecz
zwiększenia zasięgu łączności szerokopasmowej. Poprawę gospodarowania odpadami”.
Planowane są działania z zakresie zwiększania aktywności zawodowej (w tym ludzi młodych)
poprzez działania edukacyjne i szkoleniowe. Przewidziane jest również zwiększanie aktywności
zawodowej kobiet (z uwzględnieniem perspektywy równościowej). Wreszcie, działania
zwiększające świadomość ekologiczną mogą przełożyć się na efektywniejsze wykorzystywanie
zasobów. Jeśli chodzi o trzy pozostałe rekomendacje (dot. krajowego budżetu i finansowania,
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
50
bodźców podatkowych na rzecz wsparcia B+R oraz warunków dla biznesu), nie są one możliwe
do wdrażania na szczeblu niższym niż krajowy.
Jeśli chodzi o rekomendacje Komisji Europejskiej dla Słowacji, to Program jest spójny z dwoma z
sześciu rekomendacji:
3: „Skuteczniejsze zajęcie się długotrwałym bezrobociem za pomocą środków aktywizacji,
edukacji drugiej szansy oraz szkoleń wysokiej jakości, dostosowanych do potrzeb. Zwiększenie
zdolności publicznych służb zatrudnienia w zakresie zarządzania sprawami,
zindywidualizowanego poradnictwa i aktywizacji osób poszukujących pracy oraz ściślejsze
powiązanie środków aktywizujących i pomocy społecznej. Skuteczne zwalczanie bezrobocia
młodzieży dzięki lepszej wczesnej interwencji, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży.
Poprawę zachęt dla kobiet do podejmowania zatrudnienia poprzez zwiększenie dostępności
placówek opieki nad dziećmi, zwłaszcza dla dzieci poniżej trzeciego roku życia.”
4: „Podjęcie działań na rzecz podniesienia jakości nauczania w celu poprawy wyników
edukacyjnych. Udoskonalenie oferty uczenia się poprzez praktykę w miejscu pracy w
przedsiębiorstwach w ramach kształcenia i szkolenia zawodowego. Modyfikację działań w
zakresie akredytacji, finansowania i zarządzania w celu stymulowania tworzenia
ukierunkowanych zawodowo programów studiów na poziomie licencjackim. Poprawę jakości i
adekwatności bazy naukowej oraz wdrożenie planów na rzecz skutecznego transferu wiedzy i
współpracy środowisk akademickich, badawczych i biznesowych. Przyjęcie środków
systemowych w celu poprawy dostępności wysokiej jakości edukacji przedszkolnej i szkolnej
sprzyjającej włączaniu społecznemu dla społeczności marginalizowanych, w tym Romów, oraz
działanie na rzecz powszechniejszego korzystania przez nich z oferty szkolenia zawodowego i
szkolnictwa wyższego.”
Przewidywane są działania mające na celu zwiększenie aktywności zawodowej (w tym poprzez
szkolenia), a także interwencje mające podwyższyć poziom edukacji. Jeśli chodzi o 4 pozostałe
rekomendacje (dot. krajowego budżetu i finansowania, efektywności poboru podatków, rynku
energetycznego i służb cywilnych), nie są one możliwe do wdrażania na szczeblu niższym niż krajowy.
Program jest również spójny z decyzją Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia
państw członkowskich (z dn. 13.11.2013) (por. także Decyzja Rady 2010/707/UE z dnia 21
października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich)
w zakresie, jaki jest możliwy do wdrażania na takim poziomie:
Wytyczna 7: Zwiększenie uczestnictwa kobiet i mężczyzn w rynku pracy, ograniczanie
bezrobocia strukturalnego i promowanie jakości zatrudnienia;
Wytyczna 8: Rozwijanie zasobów wykwalifikowanej siły roboczej odpowiadającej potrzebom
rynku pracy oraz promowanie uczenia się przez całe życie;
Wytyczna 9: Poprawa jakości i wydajności systemów kształcenia i szkolenia na wszystkich
poziomach oraz zwiększenie liczby osób podejmujących studia wyższe lub ich odpowiedniki;
Częściowo Wytyczna 10: Promowanie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
51
II.D Ocena polityk horyzontalnych
W Sekcji 8 Zasady horyzontalne projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska
- Republika Słowacka 2014–2020, dotyczącej zastosowania polityk horyzontalnych w Programie,
zawarto informacje na temat sposobu, w jaki będą uwzględniane w Programie zasady horyzontalne:
zrównoważonego rozwoju, równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci.
W omawianym rozdziale podkreśla się:
Zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju:
w wymiarze oceny i wyboru projektów – w szczególności poprzez orientację w ocenie
projektów na spełnialność wymagań w zakresie ochrony środowiska, łagodzenia skutków
zmiany klimatu i adaptacji do nich, ale również poprzez ocenę efektywnego zarządzania
wydatkami i zasobami w projekcie, w tym przejrzystości i konkurencyjności wydatków,
w wymiarze społecznym – poprzez ocenę trafności projektowanych działań w stosunku do
rozpoznanych w analizie społeczno-gospodarczej potrzeb społecznych regionu pogranicza, jak
również ocenę udziału społeczności lokalnej w działaniach prowadzonych w ramach projektu.
W celu zwiększenia rozumienia zasady zrównoważonego rozwoju, wśród działań informacyjnych i
edukacyjnych Wspólnego Sekretariatu Technicznego obecne będą te, dotyczące kwestii związanych z
realizacją środowiskowych, gospodarczych i społecznych aspektów idei zrównoważonego rozwoju.
Zastosowanie zasady równości szans i niedyskryminacji:
W wymiarze oceny i wyboru projektów realizacja zasady równości szans i niedyskryminacji przejawia
się poprzez orientację na rozwiązania promujące eliminowanie barier w dostępie dla kobiet, osób
niepełnosprawnych, osób starszych i innych grup społecznych.
W sekcji 8 znajdują się zapisy podkreślające znaczenie i potrzebę zwrócenia szczególnej uwagi
w procesie wyboru projektów na promocję projektów, których celem będzie zapobieganie
dyskryminacji ze względu na płeć, przynależność rasową lub pochodzenie etniczne, religię lub poglądy,
niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.
Jako obowiązujący standard w projektach infrastrukturalnych i określana, jako „miękkie”,
zaakcentowana została konieczność uwzględniania wymogów odnoszących się do dostępności
projektowanych rozwiązań (np. usług elektronicznych) dla osób niepełnosprawnych.
Na etapie przygotowania dokumentów wdrożeniowych np. szczegółowego opisu priorytetów,
podręcznika wdrażania lub dokumentacji konkursowych, należy zdecydować i doprecyzować czy
w procesie oceny i wyboru ww. projektów przedmiotem/kryterium oceny będzie na przykład
proponowany przez potencjalnych beneficjentów sposób realizacji działań informacyjno-promocyjnych,
wspierający upowszechnienie i/lub mainstreaming zasady równości i niedyskryminacji.
Zastosowanie zasady równouprawnienia płci:
Zasada równości mężczyzn i kobiet stanowi jedną z naczelnych polityk horyzontalnych UE,
której przestrzeganie gwarantuje kobietom i mężczyznom przypisanie równych praw
i obowiązków, a także równy dostęp do zasobów, z których mogliby korzystać. W przypadku
projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka
2014–2020 zasada ta została wyrażona poprzez jej uwzględnienie na etapie wdrażania
Programu, w tym monitorowania i sprawozdawczości.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
52
Akcentuje się zastosowanie zasady:
w wymiarze administrowania Programem i jego implementacji poprzez wybór i zatrudnianie
osób ze względu na kryterium kompetencji a nie płci; jak również uelastycznienie
tradycyjnego stosunku pracy (np. poprzez uelastycznienie czasu pracy lub miejsca pracy,
wdrożenie rozwiązań pozwalających na godzenie ról społecznych i zawodowych),
w wymiarze oceny i wyboru projektów poprzez ocenę trafności działań w stosunku do sytuacji
i potrzeb kobiet i mężczyzn oraz grup uznanych za pozostające w sytuacji szczególnie trudnej
na obszarze pogranicza,
w wymiarze realizacji projektów poprzez monitoring i sprawozdawczość.
Rekomendacja:
Rekomenduje się uwzględnienie na etapie przygotowania dokumentów wdrożeniowych np.
szczegółowego opis priorytetów, podręcznika wdrażania lub dokumentacji konkursowych tych
problemów w zakresie zrównoważonego rozwoju, równości szans i niedyskryminacji,
równouprawnienia płci, które zostały zidentyfikowane, w kontekście tematyki funduszu, jako kluczowe
- poprzez ich wskazanie/nazwanie, w tym wyszczególnienie grup doświadczających nierówności,
pozostających w sytuacji trudnej na obszarze pogranicza objętych wsparciem w Programie.
II.D.1 Stopień i zakres uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie programowania
Na etapie diagnozy, w raporcie pn. Socio-economic analysis of the Polish-Slovak cross-border
programme area – rozpoznane zostały grupy społeczne pozostające w sytuacji trudnej na obszarze
pogranicza np. długotrwale bezrobotni mężczyźni; w tym grupy dyskryminowane i/lub potencjalnie
zagrożone dyskryminacją i wykluczeniem społecznym (narażone na dyskryminację i w konsekwencji
wykluczenie społeczne) np. kobiety (w szczególności po polskiej stronie), lub też osoby pozostające na
obszarach wiejskich. Scharakteryzowany został udział tych grup w strukturze bezrobotnych i rynku
pracy oraz rozpoznane ekonomiczno-społeczno-psychologiczne konsekwencje pozostawania w obecnej
sytuacji na rynku pracy.
Dane ilościowe i jakościowe wskazane w diagnozie; sekcji 1 projektu Programu i charakterystykach osi
priorytetowych, na ogół wyszczególniają (tam gdzie to możliwe) udział kobiet, mężczyzn, lub innych
grup społecznych w analizowanych obszarach problemowych.
Pozytywnie ocenia się sposób zaangażowania podmiotów promujących zasady horyzontalne w proces
programowania. Pierwszym aspektem, jaki należy wziąć pod uwagę, jest zaangażowanie
przedstawicieli sektora środowiskowego oraz podmiotów zajmujących się problematyką równości
szans i płci oraz przeciwdziałania dyskryminacji w prace nad projektem Programu. W składzie polsko-
słowackiej grupy roboczej (głównego ciała odpowiedzialnego za przygotowanie dokumentu
programowego) byli przedstawiciele partnerów gospodarczych i społecznych (przedstawiciele
pracowników i pracodawców) oraz reprezentanci społeczeństwa obywatelskiego (z następujących
dziedzin: środowisko, promowanie włączenia społecznego, równość płci i niedyskryminacja, sektor
pozarządowy.
Po drugie, realizacja zasad horyzontalnych na etapie przygotowania Programu została zapewniona
poprzez udział w konsultacjach społecznych interesariuszy i ogółu społeczeństwa.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
53
II.D.2 Przewidywany wkład Programu operacyjnego do realizacji celów polityk horyzontalnych
Brak określenia skwantyfikowanego celu każdej z zasad horyzontalnych na szczeblu krajowym nie
pozwala na dokonanie oceny adekwatności wkładu Programu w realizację polityk horyzontalnych.
Wkład działań poszczególnych osi priorytetowych w realizację zasady zrównoważonego rozwoju,
równości szans oraz zasady niedyskryminacji jest trudny do oszacowania na podstawie projektu
Programu z powodu nieuwzględnienia w wartości docelowej wskaźników monitorowania – między
innymi podwskaźników ze względu na płeć oraz w podziale na enumerowane w projekcie Programu
kategorie osób dyskryminowanych, objętych wsparciem.
Bezdyskusyjna jest jednak obecność w projekcie Programu dedykowanych działań służących realizacji
polityk horyzontalnych, stanowiących o wkładzie Programu w urzeczywistnianie celów ww. polityk.
W Sekcji 1; 1.1.2. Uzasadnienie wyboru celów tematycznych … znajdują się bezpośrednie odwołania
do problemów i wyzwań dla zasad horyzontalnych widoczne w sposobie ujęcia celu głównego
Programu odnoszącego się między innymi do:
ochrony, wzmocnienia i rozwoju głównego potencjału obszaru, tj. środowiska naturalnego
i kulturowego poprzez rozwój nowych, inteligentnych form promocji zarówno środowiska
naturalnego, jak i dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym zapewnieniu zrównoważonego
i skutecznego sposobu ich wykorzystania, zwłaszcza w sektorze usług czasu wolnego oraz
w przemyśle kreatywnym;
rozwoju idei i tworzenia możliwości uczenia się przez całe życie oraz lepszej, jakości
kształcenia jako istotnych dla włączenia zawodowego i społecznego grup oddalających się od
rynku pracy, zagrożonych marginalizacją i wykluczeniem.
Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka 2014–2020 będzie
realizował trzy cele tematyczne, cztery priorytety inwestycyjne.
Cele tematyczne Programu to:
1) Zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz wspieranie efektywnego gospodarowania
zasobami
2) Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu
najważniejszej infrastruktury sieciowej
3) Inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania
umiejętności i uczenia się przez całe życie
Należy przypuszczać, że w celu zintensyfikowania działań na rzecz zrównoważonego rozwoju;
równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci; przyjęto, iż polityki horyzontalne będą
realizowane zarówno poprzez konkretne działania w ramach priorytetów inwestycyjnych, jak
i działania horyzontalne np. dzięki przekrojowemu uwzględnieniu problematyki równości szans
i niedyskryminacji w tym równości płci w ramach trzech osi priorytetowych.
I tak, zasada zrównoważonego rozwoju w projekcie Programu Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Słowacka 2014–2020, realizowana jest miedzy
innymi poprzez następujące działania:
Priorytet inwestycyjny: Zachowanie, ochrona, promowanie i rozwój dziedzictwa
naturalnego i kulturowego, w szczególności poprzez działanie koncentrujące się na:
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
54
Budowie lub modernizacji transgranicznej infrastruktury rekreacyjnej w pobliżu instytucji
kultury, zabytków, parków krajobrazowych i narodowych stanowiących część transgranicznych
szlaków turystycznych (np. utworzenie nowych oraz modernizacja istniejących już
transgranicznych szlaków turystycznych: ścieżek rowerowych, pieszych szlaków turystycznych,
szlaków przyrodniczych, szlaków tematycznych i związanej z nimi infrastruktury, punktów
widokowych, punktów „Parkuj i Jedź”, miejsc parkingowych blisko ścieżek i szlaków oraz
transgraniczna integracja ścieżek itp.)
Opracowaniu i wdrażaniu wspólnych transgranicznych standardów/wytycznych w zakresie
ochrony i zachowania dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego
Priorytet inwestycyjny: Rozwój i usprawnianie przyjaznych środowisku (w tym
o obniżonej emisji hałasu) i niskoemisyjnych systemów transportu, w tym
śródlądowych dróg wodnych i transportu morskiego, portów, połączeń
multimodalnych oraz infrastruktury portów lotniczych, w celu promowania
zrównoważonej mobilności regionalnej i lokalnej, w szczególności poprzez działania
koncentrujące się na
Planowanie zintegrowanego transgranicznego systemu komunikacji publicznej, w tym m.in.:
koordynacja rozkładów jazdy, wspólne bilety, system obsługi pasażerów, biletomaty;
kampanie informacyjne i promocyjne, przewodniki, wspólne ulotki wielojęzyczne, mapy,
oznakowanie przystanków, system wielojęzycznej informacji dla pasażerów na przystankach
i stacjach kolejowych, zaprojektowanie wielojęzycznych stron internetowych umożliwiających
wybór właściwego biletu, internetowe i dostępne z telefonu komórkowego wyszukiwarki
połączeń itd.
Opracowanie transgranicznych map i koordynacja połączeń; rozwój przyjaznego środowisku
systemu transportu multimodalnego na obszarze objętym Programem; wykorzystanie
dostępnych narzędzi i stworzenie nowych produktów informatycznych; np. ułatwienie wyboru
właściwego biletu, internetowe i dostępne z telefonu komórkowego wyszukiwarki połączeń
Projekty dotyczące połączeń multimodalnych w zakresie publicznego systemu przewozu osób,
np. budowa obiektów parkingowych typu „Parkuj i Jedź”.
Zasada równości szans i niedyskryminacji oraz równości płci w projekcie Programu
Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Słowacka 2014–2020, realizowana
jest miedzy innymi poprzez następujące działania:
Priorytet inwestycyjny: Inwestowanie w kształcenie, szkolenia, w tym szkolenie
zawodowe, na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie
poprzez rozwój i wdrażanie wspólnych systemów kształcenia, szkolenia
zawodowego i szkolenia
Realizacja transgranicznych działań wspierających tak zwane włączenie społeczne
i partycypację społeczną, scalających obszar pogranicza, jako obszar funkcjonalny; kursy,
studia podyplomowe, programy i szkolenia
Wspólne opracowanie i promocja oferty edukacji specjalistycznej i zawodowej
Działania mające na celu określenie potrzeb w kontekście edukacji specjalistycznej
i zawodowej (np. identyfikacja wspólnych problemów i luk w ofercie edukacyjnej, realizacja
wspólnych procesów edukacyjnych i działań w zakresie doradztwa zawodowego
na transgranicznym rynku pracy, a także dostosowanie programów edukacyjnych
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
55
do aktualnych wymogów rynku pracy, w tym współpraca między instytucjami w zakresie staży
i praktyk zawodowych).
II.D.3 Sposób uwzględnienia zasad horyzontalnych w procesie wdrażania, monitorowania i ewaluacji Programu
W podsekcji 2.A.6.2. Kierunkowe zasady wyboru operacji wskazane zostały elementy istotne dla
systemu wyboru i oceny projektów. Między innymi jest to:
- jakościowa ocena przewidywanego wpływu projektu na sytuację społeczności lokalnej i/lub
społeczności regionu po obu stronach granicy,
- a także ocena, w jaki projekt przyczynia się do osiągnięcia docelowego poziomu wskaźników
produktu i rezultatu Programu,
Elementy te powinny wspierać procesy uwzględniania zasad horyzontalnych w realizacji Programu,
zwłaszcza zasady równych szans i niedyskryminacji oraz równości płci.
BLOK III
II.E Ocena planowanych warunków realizacji Programu
Zgodnie z zasadami zarządzania, proces wdrażania Programu może być poważnie zagrożony w
sytuacji, gdy na poziomie administracyjnym nie zostaną zapewnione odpowiednie zasoby, organizacja
oraz zdolności związane z zarządzaniem i administrowaniem. Głównym zadaniem ewaluatora w tej
części badania była zatem ocena potencjału administracyjnego, w tym zasobów ludzkich instytucji
zaangażowanych w zarządzanie i wdrażanie Programu na lata 2007-2013.
Zdolności administracyjne zostały opisane przede wszystkim w Sekcji 5 „Przepisy wykonawcze dla
Programu EWT”, a także w Sekcji 6 „Koordynacja” oraz w Sekcji 7 „Zmniejszanie obciążeń
administracyjnych dla beneficjantów”.
II.E.1 Ocena adekwatności potencjału ludzkiego i zdolności administracyjnych
Ogólna ocena zaprezentowanego systemu zarządzania procesem wdrażania Programu jest pozytywna
i w ocenie ewaluatora nie wymaga istotnych modyfikacji.
W Sekcji 5 wskazano szczegółowo instytucje zaangażowane w proces zarządzania Programem.
Zgodnie z założeniami określono, że Instytucją Zarządzającą i jednocześnie Instytucją Certyfikującą
będzie MIiR, zaś Instytucją Audytową – Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wspierany przez
grupę audytorów. Wskazano również podmioty odpowiedzialne za kontrolę i audyt.
W nowej perspektywie instytucjom zarządzającym mogą zostać powierzone zadania związane z
certyfikacją wydatków do Komisji Europejskiej. Warunkiem niezbędnym dla pełnienia przez Instytucję
Zarządzającą tych zadań jest zapewnienie rozdzielenia realizacji zadań zarządczo - kontrolnych od
certyfikacji 13 . Są to zadania nowe, wymagające zmian w strukturach Programu i odpowiedniego
przygotowania pracowników.
13 Programowanie perspektywy finansowej 2014 -2020 - Umowa Partnerstwa z dn. 23.05.2014r.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
56
Przy tworzeniu systemu administracyjnego wykorzystano doświadczenia okresu 2007-2013 i założono,
że kontynuowana będzie działalność Wspólnego Sekretariatu Technicznego w Krakowie. Jest to
działanie oceniane przez ewaluatora pozytywnie, gdyż WST mający bogate doświadczenie
z poprzedniej perspektywy będzie w stanie w optymalny sposób zapewnić skuteczność i efektywność
we wspieraniu procesu wdrażania Programu.
Przy ocenie potencjału ludzkiego należy wziąć pod uwagę stosunkowo dużą rotację w instytucjach
związanych z procesem wdrażania Programu. Obecnie pracują w nich zarówno osoby mające duże
doświadczenie przy wdrażaniu programów unijnych, jak i dopiero zaczynające pracę w tym obszarze.
Wdrażanie i szkolenie każdego nowego pracownika jest kosztowne, a na efektywność pracy wpływa
doświadczenie pracowników. Stąd rekomenduje się podjęcie działań mających na celu dalsze
zatrudnienie osób mających największe doświadczenie. Pozytywnie ocenia się również plan
zwiększenia zatrudnienia w WST.
W trakcie przeprowadzonych wywiadów pogłębionych potencjalną barierę wskazał jeden
z respondentów mówiąc o pojawiających się problemach przy rekrutacji pracowników ze strony
słowackiej. Równowaga w pochodzeniu pracowników jest jednym z założeń systemu zarządzania
Programem i należy dołożyć wszelkich starań, by zasadę tą realizować.
II.E.2 Obszary ryzyka i bariery dla skutecznej i efektywnej realizacji Programu
Realizacja Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 obarczona jest, jak w przypadku
każdego programu operacyjnego lub współpracy transgranicznej - szeregiem ryzyk i potencjalnych
barier wpływających negatywnie na skuteczność i efektywność. Ryzyka te można klasyfikować wg
następujących obszarów:
ekonomiczne i rynkowe,
prawne i wynikające z regulacji prawnych,
organizacyjne, zarządcze, związane z czynnikiem ludzkim.
Należy zauważyć, że wśród powyższych ryzyk można wyróżnić zarówno takie, które odnoszą się do
całości Programu, jak i dotyczące wybranych osi priorytetowych. W związku z tym, że ryzyka i bariery
przypisane poszczególnym osiom zostały omówione w poprzednich rozdziałach, w tym wskażemy
zatem ryzyka i bariery odnoszące się do wdrażania całości Programu.
Najpoważniejszym zagrożeniem, które może mieć wpływ na realizację całego Programu jest ryzyko
znaczącego pogorszenia sytuacji ekonomicznej w Polsce i/lub na Słowacji. Wydaje się, iż mimo
obiecujących danych makroekonomicznych w ostatnich miesiącach jest to wciąż zagrożenie
stosunkowo realne. Tymczasem pośród potencjalnych beneficjentów Programu znajdują się grupy,
których zdolności finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych (w tym zagwarantowania wkładu
własnego) są w bardzo dużym stopniu uzależnione od bieżącej sytuacji ekonomicznej. Co za tym idzie,
załamanie wzrostu gospodarczego stwarza ryzyko braku popytu na realizację działań finansowanych
z Programu praktycznie we wszystkich jego osiach (np. poprzez ograniczenie dostępności
współfinansowania własnego niezbędnego do złożenia projektów).
Kolejna grupa ryzyk wiąże się z uwarunkowaniami prawnymi. Istotną barierą na wcześniejszych
etapach były braki aktów prawnych i dokumentów wykonawczych, które determinowały wdrażanie
funduszy w ramach polityki spójności UE. Brak zatwierdzonych regulacji na poziomie KE i na poziomie
krajów, przy konieczności uwzględnienia ich zapisów na etapie programowania, skutkowało
koniecznością wprowadzania zmian na kolejnych etapach. Na obecnym etapie ryzyko to wydaje się
jednak stosunkowo nieduże, gdyż większość istotnych aktów, w tym Umowy Partnerstwa zostały już
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
57
podpisane.
Ryzyka organizacyjne, zarządcze i związane z czynnikiem ludzkim koncentrują się wokół zagadnień
związanych z procesem wdrażania Programu:
1. Utworzenie nowych kanałów komunikacji,
2. Ustalenie adekwatnych procedur wyboru projektów,
3. Zapewnienie odpowiednich wytycznych dla beneficjentów,
4. Istnienie odpowiednich kontroli zarządczych,
5. Odpowiednia ścieżka audytu.
Powyższe ryzyka powinny zostać wzięte pod uwagę na etapie tworzenia projektu Programu, a także
przy jego uszczegółowianiu. Należy przy tym wykorzystać doświadczenia instytucji zaangażowanych
w proces wdrażania Programu w latach 2007-2013. Obecnie ewaluator ocenia, że w związku
z podjętymi działaniami i odpowiednimi zapisami w projekcie ryzyko wystąpienia negatywnych zjawisk
w powyższych obszarach nie jest duże i nie powinno negatywnie wpłynąć na proces realizacji
Programu. Planuje się udostępnienie programu informatycznego dla wszystkich beneficjentów,
a ponadto planuje się udoskonalenie istniejących kanałów komunikacji. Stałym obszarem
zainteresowania jest optymalizacja procedur wyboru projektów. Wytyczne dla beneficjentów również
podlegają modyfikacjom, które mają służyć znoszeniu barier w dostępie do Programu. Zarówno
system zarządzania, jak i audytu został zaplanowany i odpowiednio zapisany w projekcie Programu.
Ryzykiem może być jedynie jednoczesne pełnienie przez MIiR roli Instytucji Zarządzającej, jak
i Certyfikującej.
Jeśli chodzi o ryzyka czy bariery dla skutecznej i efektywnej realizacji Programu wskazywane przez
same potencjalnie zaangażowane w ten proces osoby, a także ekspertów specjalizujących się
w analizowanej problematyce, wskazali oni na kilka ważnych kwestii:
1. w kontekście wskazanej wyżej wysokiej rotacji pracowników, adresowano ryzyko utraty
wykwalifikowanych kadr oraz związane z tym utrudnienia na etapie wdrażania (konieczność
rekrutacji i szkoleń nowych pracowników, niemożność czerpania z przeszłych doświadczeń
itp.)
2. podkreślano niedostatki systemu KSI SIMIK 2007-13: z jednej strony czasochłonność
wprowadzania danych, z drugiej – z punktu widzenia np. kontrolerów -ograniczone możliwości
ich przetwarzania czy wykorzystywania dla potrzeb kontroli, wreszcie niejasność pewnych
procedur. Powoduje to pewne trudności w pozyskiwaniu i przetwarzaniu danych, co
potencjalnie może utrudniać zarządzanie projektami. Dla IZ nie stanowi to jednak istotnej
bariery dla skutecznego prowadzenia procesu monitoringu czy też możliwości dostarczania
kompleksowych danych do ewaluacji. Z punktu widzenia IZ KSI SIMIK 2007-13 spełnia swoje
funkcje w zakresie dotyczącym wniosków o dofinansowanie, podpisanych umów, wniosków o
płatność, kontroli, poświadczeń, wezwań do zapłaty, a także pozwala na prowadzenie
monitoringu postępu realizacji Programów i stanowi podstawę prowadzonej
sprawozdawczości i certyfikacji wydatków do KE. Konieczne wydaje się jednak lepsze
dostosowanie systemu informatycznego do rzeczywistych potrzeb zaangażowanych instytucji i
zwiększenie wykorzystania narzędzi informatycznych, już po dokonaniu tych zmian, w
szczególności wprowadzenie elektronicznej formy obiegu dokumentów we wszystkich
miejscach, gdzie jest to dopuszczalne. Takie możliwości da opracowywany przez MIiR system
SL2014-2020, zgodny z wymogami e-cohesion policy, który pozwoli na stosowanie
elektronicznego obiegu dokumentów od momentu zawarcia umowy o dofinansowanie.
Podsumowaniem powyższych analiz, opartych zarówno na danych źródłowych, jak i literaturze
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
58
naukowej i fachowej oraz zebranym materiałem własnym jest poniższa mapa ryzyka, przedstawiająca
syntetycznie główne zagrożenia dla skuteczności i efektywności wdrażania Programu.
Waga ryzyka została oznaczona w skali od 1 do 5, gdzie 5 oznacza bardzo duże
zagrożenie dla realizacji Programu.
Prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka zostało określone w skali od 1 do 5,
gdzie 5 oznacza bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia danego ryzyka.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
59
Tabela 10. Mapa ryzyka. Potencjalne obszary ryzyka i środki ich minimalizacji
PRAWDOPODOBIEŃSTWO WYSTĄPIENIA
1 2 3 4 5
WA
GA
RY
ZY
KA
5
Brak chęci współpracy trans granicznej ze strony potencjalnych beneficjantów
Pogorszenie sytuacji ekonomicznej
4
Opóźnienia w wydawaniu ogólnokrajowych aktów prawnych warunkujących działania podejmowane w Programie
3
Niedostatki systemu informatycznego do obsługi Programu
Komplementarność wsparcia z interwencjami w ramach innych programów, a co za
tym idzie – zmniejszenie popytu na działania przewidziane w ramach Programu
Odpływ wykwalifikowanej kadry odpowiedzialnej za programowanie i wdrażanie Programu
Małe zainteresowanie oferowaną pracą w WST ze strony pracowników
słowackich
2
1
II.E.3 Ocena struktur i rozwiązań administracyjnych
W sekcji 5.3 szczegółowo opisano zastosowane rozwiązania w zakresie zarządzania i kontroli.
Szczegółowość i zakres opisów oceniane są pozytywnie. Również przedstawiony opis zadań
w kontekście podziału kompetencji nie budzi zastrzeżeń ewaluatorów. Istniejący podział na zadania
leżące po stronie państw członkowskich, Komitetu Monitorującego, IZ, WST, Kontrolerów oraz
Instytucji Audytowej zostały opisane w sposób wyczerpujący. Należy jedynie rekomendować, by po
okresie np. 12 miesięcy przeprowadzić wewnętrzną analizę korzyści i barier związanych z pełnieniem
przez jedną instytucję zarówno funkcji Instytucji Zarządzającej, jak i Instytucji Certyfikującej. Według
informacji uzyskanych z IZ wdrażanie Programu będzie przedmiotem audytu zewnętrznego
przeprowadzonego w pierwszym roku, który pozwoli zidentyfikować potencjalne nieprawidłowości
bądź bariery.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
60
W Sekcji 5.3 krótko opisano podmioty zaangażowane w proces zarządzania. Zaznaczono, iż ustalenia
oraz procedury IZ, które obowiązywały w perspektywie 2007-2013 zostaną zasadniczo zachowane, zaś
Komitet Monitorujący zostanie powołany w ciągu trzech miesięcy od zatwierdzenia Programu przez
Komisję Europejską.
II.E.4 Ocena sposobu redukcji obciążeń administracyjnych dla beneficjentów
Sposób zmniejszania obciążeń administracyjnych został opisany w Sekcji 7 Programu. Należy ocenić,
że twórcy projektu Programu odnieśli się w zapisach do doświadczeń perspektywy 2007-2013
i wymienili kwestie, które w największym stopniu stanowiły barierę dla beneficjentów. Część
z propozycji stanowi kontynuację działań podejmowanych w poprzedniej perspektywie finansowej.
Dotyczą one przede wszystkim dalszego upraszczania dokumentacji, jednak przy założeniu, że zbytnie
uproszczenie może prowadzić do nieporozumień i komplikacji proceduralnych na dalszych etapach
wdrażania projektów.
Stałym działaniem jest prowadzenie przejrzystej i aktualnej strony internetowej Programu, która
zawierać będzie – jak dotychczas – najnowsze wytyczne oraz materiały instruktażowe dla
beneficjentów. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w opinii ewaluatora strona internetowa Programu
prowadzona jest w sposób przejrzysty i przyjazny dla beneficjentów. W projekcie Programu zapisano
także planowane dalsze działania związane z zapewnienia optymalnego sposobu składania wniosków,
gdyż dysfunkcje na tym etapie odbierane są jako potencjalna bariera przy aplikowaniu do konkursów.
Wśród nowych, niestosowanych w latach 2014-2020, procedur założono, iż z systemu
informatycznego korzystać będą wszyscy beneficjenci i partnerzy oraz instytucje uczestniczące
w Programie. Jest to działanie oceniane pozytywnie, przy czym należy zapewnić odpowiednie zasoby
w zakresie sprzętu i obsługi programu informatycznego.
Planuje się organizowanie spotkań, w których udział brać będą audytorzy i inni przedstawiciele
instytucji wdrażających Program, co również jest oceniane pozytywnie, gdyż pozwoli na omówienie
doświadczeń i wątpliwości dotyczących stosowania procedur.
Jako rekomendacje należy wskazać potrzebę i oczekiwanie ze strony beneficjentów dotyczące
umożliwienia udzielania zaliczek na realizację projektów. Dla części beneficjentów będzie to stanowiło
zachętę przy podejmowaniu decyzji o aplikowaniu do konkursów, a na etapie realizacji projektów –
będzie ułatwieniem zmniejszającym ryzyko utraty płynności finansowej w projekcie.
II.F Ocena systemu monitoringu i ewaluacji Programu operacyjnego
II.F.1 Ocena wskaźników
W trakcie analizy generalnie stwierdzono trafność, spójność, przejrzystość, wiarygodność statystyczną,
agregowalność, dostępność oraz solidność przyjętych wskaźników produktu.
Zaproponowane w projekcie Programu wskaźniki produktu są spójne z założonymi celami, mierzą
efekty planowanych interwencji. Odpowiadają działaniom oraz celom poszczególnych osi
priorytetowych oraz trafnie opisują długo i krótkoterminowe zmiany, które mają zaistnieć w wyniku
realizacji Programu. Wskaźniki produktu przyjęte do monitorowania efektów poszczególnych działań
pozostają ze sobą w spójności wewnętrznej. Należy uznać je także za przejrzyste w kategoriach jasnej
i zrozumiałej nazwy oraz definicji pozwalającej na jednoznaczną interpretację normatywną.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
61
Przeprowadzona ocena wskaźników opiera się na ich analizie pod kątem przejrzystości, wiarygodności
statystycznej, konkretności, efektywności kosztowej, agregowalności, dostępności i solidności. Tym
niemniej podstawą oceny systemu wskaźników staje sie trafność zaproponowanych wskaźników
wobec zaproponowanej logiki interwencji, ich kompletność i selektywność, co zostało przeprowadzone
we wcześniejszych rozdziałach.
Dobrane wskaźniki produktu są wiarygodne statystycznie – ich wartość będzie więc znacząca
w wyniku realizacji interwencji, część z nich będzie agregowalna zarówno do wskaźników
monitorowania dokumentów strategicznych na poziomie regionu i kraju jak i do wskaźników rezultatu.
Dostępność przyjętych wskaźników produktu należy uznać za prawidłową, mierzone będą na poziomie
projektu i wynikać będą bezpośrednio z działań projektowych. Zaproponowane w projekcie Programu
wskaźniki produktu są również solidne, rozpoznane i ugruntowane na poziomie statystyk
projektowych.
II.F.2 Ocena wartości docelowych wskaźników
Ocena wartości docelowych wskaźników została przeprowadzona w poprzednich rozdziałach. Opinia
ewaluatora na temat wartości wskaźników jest pozytywna, gdyż po dokonanej analizie i po
modyfikacjach przeprowadzonych w trakcie trwania ewaluacji, ocenia się, że wartości docelowe
zostały określone w sposób realistyczny. Tam, gdzie było to możliwe, sięgnięto do danych
historycznych, w pozostałych przypadkach skorzystano z wiedzy ekspertów lub oparto się na
wstępnych szacunkach kosztów.
II.F.3 Procedury umożliwiające terminowe dostarczanie odpowiedniego zakresu danych
Sprawny system monitorowania i ewaluacji jest podstawowym warunkiem realizacji zasady
zorientowania polityki spójności na rezultaty i jako taki powinien być przedmiotem szczególnego
zainteresowania w ramach procesu ewaluacji ex-ante programów współpracy transgranicznej.
W ramach przyszłej perspektywy finansowej nastąpiły zmiany dotyczące podejścia do programowania
polityki rozwoju. Najważniejsze z nich, mające jednocześnie wpływ na system monitorowania
i ewaluacji, w tym w szczególności na formułowanie celów dokumentów strategicznych, to silniejsza
orientacja na osiągnięcie rezultatów i podejście zintegrowane, zmiana logiki interwencji publicznej oraz
wprowadzenie rozliczania z osiągnięcia zamierzonych efektów (ang. performance framework)14.
Na wskaźniki rezultatu mają wpływ zarówno podjęta interwencja publiczna, jak i czynniki zewnętrzne.
W takim przypadku bardzo trudne staje się oddzielenie (wyłącznie na podstawie systemu
monitorowania) efektów interwencji od czynników zewnętrznych. Oszacowanie efektów netto
interwencji w takim przypadku należy do ewaluacji, stąd w dokumencie KE podkreśla się również
znaczenie tzw. ewaluacji opartych na sytuacji kontrfaktycznej tj. porównania osiągniętych rezultatów
z szacowanymi rezultatami, które mogłyby się pojawić pomimo braku interwencji15.
Zgodnie z założeniami, w Programie powinien zostać opisany ogólny system umożliwiający
rejestrowanie, przechowywanie i zgłaszanie informacji statystycznych na temat realizacji Programu
niezbędnych do celów monitorowania (system monitorowania i ewaluacji Programu). W Sekcji 5
14
Por. Outcome Indicators And Targets. Towards a New System of Monitoring and Evaluation in EU Cohesion Policy. Revised version.
High Level Group Reflecting on Future Cohesion Policy, June 2011. 15
Por. Projektowanie i zlecanie ewaluacji wpływu opartych na sytuacji kontrfaktycznej Praktyczne wytyczne dla Instytucji Zarządzających
EFS, Wytyczne DG EMPL, 2012
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
62
Przepisy Wykonawcze do Programu EWT, umieszczony został podrozdział 5.3 ‘Krótki opis rozwiązań
w zakresie zarządzania i kontroli’. Znajduje się w nim podział kompetencji poszczególnych instytucji
zaangażowanych w Program, również w zakresie monitoringu i ewaluacji. Dalej wskazane zostały
krótko założenia dotyczące monitoringu.
Wstępny system ewaluacji został zaproponowany przez ewaluatora w osobnym dokumencie.
W projekcie Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja w obszarze systemu monitorowania i
ewaluacji brak jest opisu realizacji zaawansowanych metodologicznie badań ewaluacyjnych
przeprowadzanych m.in. za pomocą metod kontrfaktycznych. Zgodnie z wytycznymi do procesu
monitorowania i ewaluacji Programu, w okresie wdrożenia Programu należy zapewnić, aby zostało
zrealizowane przynajmniej jedno badanie ewaluacyjne z wykorzystaniem metody kontrfaktycznej 16.
W projekcie Planu Ewaluacji ujęte zostało przedmiotowe wymaganie.
II.F.4 Źródła i metody generowania danych oraz sposoby służące zapewnieniu wysokiej jakości pozyskiwanych danych
W ocenianym projekcie Programu określono metody generowania danych, jednak brakuje informacji
pozwalających jednoznacznie odpowiedzieć na pytania, o sposoby służące zapewnieniu wysokiej
jakości pozyskiwanych danych czy spójność zaplanowanych narzędzi pozyskania i przechowywania
danych. Podobnie jak w przypadku określenia sposobów umożliwiających terminowe dostarczanie
odpowiedniego zakresu danych, zapisy Programu odnoszą się do określenia zadań przypisanych
jednostkom/instytucjom uczestniczącym w procesach monitoringu i ewaluacji Programu oraz
wskazania na komisyjne wymogi w zakresie realizacji procesu sprawozdawczości i ewaluacji.
Źródła oraz metody gromadzenia danych oraz sposoby służące zapewnieniu wysokiej jakości
pozyskiwanych danych zostały wstępnie zaproponowane przez ewaluatora w ramach wstępnej
koncepcji procesu ewaluacji. Działania te obejmą m.in. konieczność utrzymywania ścisłej współpracy
merytorycznej z kluczowymi instytucjami uczestniczącymi w procesach ewaluacji na poziomie
regionalnym i krajowym, lepszą koordynację badań ewaluacyjnych realizowanych przez instytucje
zewnętrzne, wprowadzenie skutecznych rozwiązań technicznych (w ramach m.in. lokalnego systemu
informatycznego). Zaproponowane rozwiązania będą punktem wyjścia dla opracowania organizacji
tych procesów na poziomie obszaru objętego wsparciem.
Ponadto wskazuje się, że zespoły ewaluacyjne powinny być także odpowiedzialne za przeprowadzanie
badań na grupach, które nie uczestniczyły w Programie (tu organizator badania powinien wesprzeć
zespół, jeżeli dysponuje bazami danych na temat danej kategorii instytucji - potencjalnych
beneficjentów), a także na innych populacjach (np. społecznościach lokalnych lub regionalnych).
W tym drugim przypadku zespołowi ewaluacyjnemu powinny udzielić wsparcia osoby, które
odpowiadają za wdrażanie Programu z danego kraju członkowskiego UE, uczestniczącego w Programie
(Instytucje Krajowe).
16
„At least once during the programming period, an evaluation shall assess how support from the CSF Funds has contributed to the
objectives of each priority. Impact evaluations evaluations using theory based approaches approaches or counterfactual methods are
appropriate tools”. Źródło: The Programming Period 2014-2020. Guidance Document On Monitoring And Evaluation – European Regional Development Fund And Cohesion Fund – Concepts and Recommendations, kwiecień 2013
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
63
II.F.5 Identyfikacja luk informacyjnych w zakresie dostępu do danych
W trakcie realizacji analizy ex-ante nie zidentyfikowano luk w zakresie dostępu do danych, które
mogłyby mieć negatywny wpływ na proces wdrażania Programu, w szczególności na jego
monitorowanie i ewaluację.
Jako potencjalnie występujące w perspektywie 2014-2020 problemy, można wskazać przede
wszystkim bariery związane z funkcjonowaniem i korzystaniem programu informatycznego służącego
do przekazywania danych między beneficjentami a IZ. W przypadku błędnie wprowadzonych danych
lub braku informacji na temat postępów w osiąganiu wartości docelowych wskaźników w określonych
jednostkach czasu, może zostać skutecznie utrudnione prowadzenie monitoringu na poziomie
projektów, a co za tym idzie agregacja danych będzie obarczona błędem. Problemy te wynikać mogą
także z braku zrozumienia przez beneficjentów, w jaki sposób mają raportować wartości wskaźników.
Założyć należy, że nie zawsze będą oni stosować jednolite zasady przekazywania informacji na temat
wartości wskaźników osiągniętych w projektach, na przykład ze względu na różne podejście do
wartości bazowej.
Tym niemniej w ocenie ewaluatora potencjalne luki w zakresie dostępu do danych nie będą miały
charakteru permanentnego i będą mogły zostać uzupełnione na bieżąco na poziomie poszczególnych
projektów. Pamiętać przy tym należy, że liczba realizowanych projektów w ramach Programu jest
stosunkowo ograniczona, w związku z czym nie powinno być problemu z odpowiednio szybkim
reagowaniem.
II.F.6 Zasoby ludzkie oraz potencjał instytucjonalny systemu monitorowania
i ewaluacji
Biorąc pod uwagę, że zgodnie z Art. 50 Rozporządzenia Ogólnego, IZ zobowiązana jest do corocznego
raportowania najważniejszych wyników monitoringu i postępów z rekomendacji wdrażania Programu
w poprzednim roku budżetowym, należy zapewnić odpowiednie zasoby kadrowe, które będą
realizowały zadania nowe w stosunku do bieżącego okresu programowania.
W projekcie Programu zapisano, iż odpowiedzialność za prowadzenie procesu ewaluacji spoczywa na
Instytucji Zarządzającej, która również przygotowuje Plan Ewaluacji. Plan ten jest następnie
zatwierdzany przez Komitet Monitorujący. Ten ostatni jest również jednym z odbiorców
przeprowadzonych badań ewaluacyjnych.
W związku z tym, że IZ posiada ogromne doświadczenie w prowadzeniu badań ewaluacyjnych ryzyko
zaniedbań w tym zakresie wydaje się minimalne. Również potencjał administracyjny i zasoby ludzkie
dotyczące procesu ewaluacji wydają się obecnie wystarczające. Tym niemniej należy dbać, by warunki
do prowadzenia ewaluacji nie uległy pogorszeniu. Konieczne staje się wsparcie instytucjonalne
instytucji i jednostek zaangażowanych w te procesy w zakresie zatrudnienia odpowiednio
wykwalifikowanego personelu, szkoleń pracowników oraz wyposażenia w niezbędny sprzęt
(szczególnie komputerowy).
W projekcie Programu brak opisu potencjału kadrowego i organizacyjnego IZ. Potencjał
instytucjonalny nie został potwierdzony danymi liczbowymi. Rekomenduje się, na etapie tworzenia
dokumentów wdrożeniowych, uszczegółowienie zadań IZ na poziomie realizacji konkretnych funkcji,
jakie pracownicy IZ będą pełnić w różnych etapach realizacji procesu ewaluacji, m.in. uczestnictwo
w wyborze tematów na badania ewaluacyjne, organizacja systemu zbierania i gromadzenia danych
niezbędnych dla ewaluacji, upublicznianie wyników przeprowadzonych ewaluacji itp. Biorąc pod uwagę
rozszerzenie wymagań i zakresu działań związanych z koordynacją procesu ewaluacji Programu
zapewne konieczne będzie rozszerzenie zespołu zajmującego się ewaluacją wobec zasobów pełniących
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
64
podobne funkcje w poprzednim okresie programowania. W okresie przejściowym przed wdrożeniem
nowego Programu należy zapewnić utrzymanie niezbędnych zasobów ludzkich oraz stworzenie
warunków sprzyjających skutecznemu wykonywaniu obowiązków związanych z monitorowaniem
i ewaluacją Programu.
III. Wnioski i rekomendacje
W tej części Raportu prezentowane są najistotniejsze, zdaniem ewaluatora, uwagi oraz odnoszące się
do nich rekomendacje (pozostałe rekomendacje, natury bardziej technicznej, znajdują się wśród uwag
i komentarzy na temat poszczególnych części Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita
Polska – Republika Słowacka 2014-2020. Wnioski i rekomendacje zostały zestawione w poniższej tabeli.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
65
Tabela 11. WNIOSKI I REKOMENDACJE
Lp. Rekomendacja Propozycja sposobu realizacji rekomendacji Adresat
rekome
ndacji
Stan docelowy
1. Zmiana brzmienia metodologii liczenia
wskaźnika rezultatu dla priorytetu 7 C
Proponuje się dokonanie drobnej korekty brzmienia metodologii w jej pierwszej części na następujące:
"Badanie jakości połączeń transgranicznych (na którą wpływa także
dostępność wewnątrz-regionalna) na terenie pogranicza pokazuje: częstotliwość wykorzystywania połączeń komunikacji
publicznej,
czy polsko-słowackie projekty spowodowały, że
pasażerowie częściej i chętniej korzystają z połączeń multimodalnych,
czy celem wyboru połączenia jest przejazd na drugą
stronę granicy,
główne czynniki przyczyniające się do wyboru połączeń
komunikacji publicznej np. krótsze lub/i szybsze/wygodniejsze podróże między ośrodkami na
terenie pogranicza." Pozostałe elementy nie wymagają zmian.”
IZ Rekomendacja została wdrożona
2. Zgodnie z prośbą MIiR wydano
rekomendację na temat rozważenia propozycji DDA MIiR odnośnie
metodologii liczenia wskaźnika rezultatu dla priorytetu 7B.
Uwaga zgłoszona przez Departament Dróg i Autostrad jest słuszna - rzeczywiście włączenie do badania najbliższych dróg w pobliżu
planowanych inwestycji zwiększy precyzję pomiarów. Niemniej zwracamy Państwa uwagę na fakt, że przy takim ujęciu powyższej
kwestii metodologia liczenia wskaźnika ulegnie znaczącej komplikacji
(pojawi się choćby konieczność określenia, co oznacza "najbliższa droga" - w jakiej odległości, w jakiej konfiguracji z planowanym
odcinkiem drogi) oraz na fakt, że znacząco podniosą się koszty takiego badania. Aczkolwiek w przypadku gdy ostatecznie ilość
projektów drogowych nie będzie znaczna, wówczas rzeczywiście warto rozważyć uszczegółowienie pomiarów o te dodatkowe drogi.
W takie sytuacji rekomendujemy uwzględnienie dróg, które są
bezpośrednio połączone (tj. stanowią skrzyżowanie) z modernizowaną/rozbudowywaną drogą.
IZ Rekomendacja została wdrożona
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
66
Lp. Rekomendacja Propozycja sposobu realizacji rekomendacji Adresat
rekome
ndacji
Stan docelowy
3. Zgodnie z zapytaniem MIiR wydano
rekomendację na temat zapytania o rozważenie poszerzenia katalogu
wskaźników m.in. w celu szczegółowym
1 liczbę odwiedzających rozbudowane .zmodernizowane obiekty
Rekomendujemy aby nie uwzględniać niniejszej uwagi. Katalog
wskaźników rezultatu powinien być raczej ograniczany niż rozszerzany. W ramach OP III zaproponowano już 2 wskaźniki
rezultatu, czyli maksymalną ilość rekomendowaną przez Komisję Europejską.
IZ Rekomendacja została wdrożona
4. Zgodnie z zapytaniem MIiR wydano
rekomendację na temat propozycji KE
dotyczącej zwiększenia częstości
pomiaru wskaźników rezultatu w okresie wdrażania Programu
Rekomendujemy uwzględnienie opinii KE. IZ Rekomendacja została wdrożona
5. Zarekomendowano zmianę
następujących wartości wskaźników
produktu w ramach OP III:
4.1. Liczba uczestników wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz
zatrudnienia i wspólnych szkoleń
(wskaźnik KE)
4.2. Liczba uczestników
transgranicznych inicjatyw w zakresie
mobilności (wskaźnik KE)
4.3. (po zmianie brzmienia): Liczba wspólnych inicjatyw na rzecz
zatrudnienia i wspólnych szkoleń.
Rekomendujemy przeliczenie wartości wskaźników produktu
zaproponowanych w Programie w ramach OP III zgodnie z
propozycją przesłaną do IZ w dniu 17 lipca 2014 r., z uwzględnieniem faktu, że zmiana wskaźników wymienionych w
rekomendacji pociąga za sobą zmianę wartości pozostałych wskaźników w ramach danej osi.
IZ Rekomendacja została wdrożona
6. Rekomendowano zastosowanie
wskaźnika 4.1. Liczba uczestników wspólnych inicjatyw lokalnych na rzecz
zatrudnienia i wspólnych szkoleń
(wskaźnik KE) jako wskaźnika rezultatu
Zdaniem Ewaluatora wskaźnik ten (mimo że jest rekomendowany
przez KE jako wskaźnik rezultatu) posiada wszelkie znamiona wskaźnika rezultatu bezpośredniego w kontekście innych
zaproponowanych wskaźników produktu dla tej osi.
IZ Rekomendacja nie została
uwzględniona ze względu na wyjaśnienie koncepcji
dwuetapowego podejścia do
mierzenia produktów w przypadku wybranych
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
67
Lp. Rekomendacja Propozycja sposobu realizacji rekomendacji Adresat
rekome
ndacji
Stan docelowy
bezpośredniego OP III wskaźników. W założeniu ma to
lepiej odzwierciedlać efekty wypracowywane przez
poszczególne działania.
7. Rekomendowano zmianę wskaźnika
rezultatu dla PI 7B:
Dostępność transgraniczna na terenie pogranicza, czyli np. krótsze lub/i
szybsze/wygodniejsze podróże na
terenie pogranicza (opinie i informacje zwrotne od pasażerów i przewoźników
Ze względu nie nieprecyzyjność zaproponowanego wskaźnika
rezultatu zarekomendowano jego zmianę na następujące brzmienie: „Jakość połączeń transgranicznych realizowanych w
systemie transportu multimodalnego na terenie pogranicza” [ankieta]
i badanie wymienionych w dotychczasowej nazwie wskaźnika parametrów.
IZ Rekomendacja została wdrożona
8. Rekomendowano zmianę brzmienia celu
szczegółowego:
6 C. Zachowanie, ochrona,
promowanie i rozwój dziedzictwa naturalnego
i kulturowego Cel szczegółowy: Zwiększenie
wykorzystania dziedzictwa kulturowego
i przyrodniczego przez zwiedzających i mieszkańców
Należy pamiętać o zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. W
obecnym kształcie cel szczegółowy przeczy tej zasadzie. Rekomendowane brzmienie celu szczegółowego:
„Zwiększenie poziomu świadomego wykorzystania dziedzictwa
kulturowego i przyrodniczego przez zwiedzających i mieszkańców”
IZ Rekomendacja została wdrożona
9. Rekomendowano uwzględnienie zasad
horyzontalnych w Programie
Rekomendujemy, aby uwzględnić zasady horyzontalne w Programie
w części dotyczącej kierunkowych zasad wyboru operacji oraz w przypadku uzasadnienia wyboru CT 6, PI 6C, gdzie mowa o
zwiększeniu wykorzystania potencjału dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego – w tym przypadku należy zapewnić o zachowaniu
podejścia zrównoważonego rozwoju.
IZ Rekomendacja została wdrożona
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
68
Lp. Rekomendacja Propozycja sposobu realizacji rekomendacji Adresat
rekome
ndacji
Stan docelowy
10. Rekomendacja dotycząca wyboru
projektów drogowych możliwych do realizacji w ramach Programu
Rekomenduje się aby w uszczegółowieniu Programu lub w
Wytycznych dla Beneficjentów zawrzeć jasną i konkretną definicję transgraniczności drogi oraz sposobu jej oceny pod kątem
spełniania warunku przyłączenia do sieci TEN-T. Ewaluator proponuje zastosowanie metody „izodystanty 25 km”, czyli
wyznaczenie obszaru w odległości 25 km od granicy po stronie słowackiej i po stronie polskiej, nałożenie na niniejszy obszar
„izodystanty 25 km” od drogi przynależnej do sieci TEN-T
przechodzącej przez obszar wsparcia i na tej podstawie wyznaczenie obszarów wspólnych dla obydwu izodystant. W ten sposób zostanie
zidentyfikowany obszar spełnienia dwóch wymaganych kierunków. Proponujemy aby projekty drogowe planowane do realizacji w
ramach tego obszaru były uznawane za spełniające wymóg
transgraniczności i wymóg ułatwiania połączenia z siecią TEN-T
IZ Rekomendacja została wstępnie
przyjęta na etapie wyznaczania potencjalnych projektów
drogowych możliwych do realizacji
w ramach Programu 2014-2020.
Ewaluacja ex ante projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020
69
Spis tabel
Tabela 1 Spójność zdiagnozowanych problemów społeczno-gospodarczych z wybranymi priorytetami
inwestycyjnymi w ramach projektu Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –
Republika Słowacka 2014-2020 .....................................................................................................21
Tabela 2 Ocena trafności celów szczegółowych Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita
Polska – Republika Słowacka 2014-2020 ........................................................................................26
Tabela 3 Analiza alternatywnych sposobów realizacji celów rozwojowych .........................................30
Tabela 4 Porównanie alokacji finansowych pomiędzy perspektywą finansową 2007-2013 (Program
Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2007-2013) oraz
perspektywą finansową 2014-2020 (Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska –
Republika Słowacka 2014-2020). ...................................................................................................33
Tabela 5. Spójność wewnętrzna pomiędzy celami i działaniami w ramach Osi Priorytetowych (OP) ....34
Tabela 6. Analiza adekwatności zaproponowanych form wsparcia ....................................................36
Tabela 7. Ocena realności wartości docelowych wskaźników realizacji Programu Współpracy
Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka 2014-2020 .........................................38
Tabela 8. Spójność OP z celami tematycznymi WRS ........................................................................46
Tabela 9. Ocena spójności Programu Rzeczpospolita Polska - Słowacja 2014-2020 z innymi ważnymi
dokumentami strategicznymi po stronie polskiej i słowackiej ...........................................................48
Tabela 10. Mapa ryzyka. Potencjalne obszary ryzyka i środki ich minimalizacji ..................................59
Tabela 11. WNIOSKI I REKOMENDACJE .........................................................................................65
Ewaluacja ex-ante Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2014-2020
70
Bibliografia
1. Button K., Infrastructure Investment, Endogenous Growth and Economic Convergence, The Annals
of Regional Science, 1998 r.
2. Mankiw N.G., Romer D. and Weil D. N., A Contribution to the Empirics of Economic Growth,
Quarterly Journal of Economics CVII, 4, 1992 r.
3. OECD Skills Outlook 2012, OECD 2012 r.; Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic
Approach to Skill Policies, OECD Skills Strategy 2012 r.; Education as a Determinant of Economic
Growth [w:] Lazear [red.] Education in the Twenty-First Century, Stanford, CA: Hover Institute.
4. Ocena wpływu projektów drogowych realizowanych w ramach Regionalnych Programów
Operacyjnych na zwiększenie dostępności transportowej województw, Rosik P., Komornicki T.,
Stępniak M., Pomianowski W., Warszawa, 12.12.2012 r.
5. Polityka spójności oparta na wynikach i jej rola w realizacji celów Strategii Europa 2020,
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011 r.
6. Por. Outcome Indicators And Targets. Towards a New System of Monitoring and Evaluation in EU
Cohesion Policy. Revised version. High Level Group Reflecting on Future Cohesion Policy, June 2011.
7. Programowanie perspektywy finansowej 2014 -2020 - Umowa Partnerstwa
8. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu Programu Współpracy Transgranicznej Polska –
Słowacja 2014-2020, ATMOTERM we współpracy z Enviconsult, na zlecenie Ministerstwa
Infrastruktury i Rozwoju, 2014 r.
9. Por. Projektowanie i zlecanie ewaluacji wpływu opartych na sytuacji kontrfaktycznej Praktyczne
wytyczne dla Instytucji Zarządzających EFS, Wytyczne DG EMPL, 2012
10. Romer P., Human Capital and Growth: Theory and Evidence, Carnegie-Rochester Conference
Series on Public Policy 32, 1991 r.
11. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu
Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego
Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz
ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady
(WE) nr 1303/2013, Komisja Europejska.
12. Szablon Programu Operacyjnego 2014-2020 w Polsce z komentarzem – wersja końcowa,
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2013 r. wraz z aktualizacjami
13. The Programming Period 2014-2020. Guidance Document On Monitoring And Evaluation –
European Regional Development Fund And Cohesion Fund – Concepts and Recommendations,
kwiecień 2013
14. Zalecenia w zakresie ewaluacji ex-ante programów operacyjnych na lata 2014-2020, Departament
Koordynacji Polityki Strukturalnej, listopad 2012 r.
Ewaluacja ex-ante Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2014-2020
71
Lista załączników
Załącznik 1: Raport metodologiczny
Załącznik 2: Synteza Oceny Oddziaływania na Środowisko
Załącznik 3: Wstępna Koncepcja Planu Ewaluacji
Załącznik 4: Diagramy przyczynowo – skutkowe z rekomendowaną logiką interwencji w ramach Programu
Załącznik 5: Diagramy przyczynowo – skutkowe z opisem związków w ramach spójności zewnętrznej Programu