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EXPERIENCIAS NACIONALES E INTERNACIONALES DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y MARCO JURÍDICO NACIONAL
INFORME ETAPA N° 2
Enero 2017
UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE
11/01/2017
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TABLA DE CONTENIDOS
1. PRESENTACIÓN ............................................................................................................................ 3
2. CONCEPTOS Y ENFOQUES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA ............................................... 5
2.1. LAS BRECHAS: POLITIZACIÓN Y DESAFECCIÓN POLÍTICA .................................................... 5
2.2. ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LA DEMANDA: NIVELES Y TIPOS DE PARTICIPACIÓN ............ 8
2.3. ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LA OFERTA: MECANISMOS Y METODOLOGÍAS DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA ........................................................................................................ 10
3. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA........................................................................ 12
3.1. EXPERIENCIAS NACIONALES .............................................................................................. 12
3.2. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES .................................................................................... 19
3.3. ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN................................................................ 30
4. MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO ............................................................................................ 33
4.1. ASPECTOS CONCEPTUALES ............................................................................................... 33
4.2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1980 ..................................... 37
4.3. LA PARTICIPACIÓN REGIONAL Y LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN ........................................ 39
4.4. EL RÉGIMEN LEGAL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA .................................................. 40
5. BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................ 51
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1. PRESENTACIÓN
La Participación Ciudadana es un concepto que, desde una perspectiva ampliada, podemos
entender como todos los mecanismos formales e informales a través de los cuales, la ciudadanía
de un determinado país, ejerce y/o busca ejercer diversos grados de influencia en el proceso de
decisiones y ejecución de acciones que competen al espacio público. Sobre esto se ha debatido
intensamente, ya que está intrínsecamente vinculado con la forma en que se comprende la
gobernanza, la soberanía y la descentralización y, por tanto, está en el centro de la consolidación
de los sistemas políticos democráticos.
No obstante esta gran amplitud, la posibilidad de delimitación del asunto en cuestión y de la arista
en que se abordará es clave. En este caso en particular, cuando abordemos la Participación
Ciudadana (PAC), la estaremos comprendiendo dentro de los marcos de la Gestión Pública,
específicamente en el ámbito regional, derivada de la Ley N°20.500 sobre Asociaciones y
Participación Ciudadana en la Gestión Pública.
En este informe se presentan dos apartados. El primero está dedicado a una revisión de elementos
tanto a nivel conceptual como de experiencias de participación ciudadana nacionales e
internacionales. En un segundo apartado, entregaremos el marco jurídico que sostiene esta
política de participación en la Región.
El objetivo de este levantamiento de información es aportar al proceso de creación de la Política
Regional de Participación Ciudadana. Esta iniciativa, liderada por el Gobierno Regional de Los Ríos,
debe abordar una multiplicidad de variables cuya definición determinará la forma que tomará la
participación en la Región. Los procesos de regionalización, descentralización y la propia
participación ciudadana pueden articularse en la búsqueda de una mayor democratización y, por
tanto, de empoderamiento local. Pero, para lograrlo, es importante distinguir los ámbitos en las
que éstos se enmarcan.
En Chile se realizó un proceso de regionalización en contexto autoritario que significó un
determinado ordenamiento político-administrativo. En ese momento, las provincias que
actualmente componen la Región de Los Ríos quedaron incorporadas en la Región de Los Lagos.
En 1993 con la Ley N°19.185 se crean los gobiernos regionales, dando inicio a un complejo proceso
de descentralización. El año 2007 se crea la Región de Los Ríos y el 2013 se eligen por primera vez
a través de votación universal los Consejeros Regionales, sin variar sustantivamente sus
atribuciones y competencias.
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Por otra parte, a nivel nacional, se aprueba la Ley N°20.500 sobre Participación Ciudadana en la
Gestión Pública, estableciéndose lineamientos gubernamentales para la participación. En esta
norma se contempló la obligatoriedad de constituir un Consejo de la Sociedad Civil para cada
órgano del Estado, exceptuándose de ello a, entre otros, los gobiernos regionales. Considerando
que el Programa de Gobierno 2014 – 2018 considera la realización de una reforma
descentralizadora que otorgue mayores facultades a los gobiernos regionales. Esta última ya se
encuentra en trámite legislativo en el Congreso Nacional, por lo que se han realizado ciertos
pilotos en algunas regiones, los cuales han sido dirigidos por la Subsecretaría de Desarrollo
Regional (SUBDERE). En el caso de participación ciudadana se ha iniciado un pilotaje mediante el
Programa INCIDE, que considera, la creación de un Consejo Regional de la Sociedad Civil junto al
diseño de la normativa y política de participación ciudadana para que los gobiernos regionales
implementen –de manera abierta y participativa- el mandato del que son objeto.
Finalmente, importante señalar que en el año 2016 se crea el Consejo Nacional de Participación
Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil, que asume como misión asesorar a la
Presidencia de la República sobre la institucionalización de la participación ciudadana y el
fortalecimiento de la sociedad civil en el país, teniendo dentro de sus misiones la elaboración de
propuestas de reforma a la Ley N° 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la
Gestión Pública y el levantamiento de información sobre esta temáticas a nivel nacional e
internacional.
Son todos estos niveles los que confluyen y se articulan para establecer las necesidades y
prioridades del desarrollo de una normativa regional que impulse y viabilice la participación en los
gobiernos regionales.
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2. CONCEPTOS Y ENFOQUES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
“El futuro parece que no se puede proyectar sin nosotros los ciudadanos
organizados. Se puede influir y generar cambios desde la sociedad porque
las experiencias de las movilizaciones han potenciado su capacidad para
participar e influir en la orientación de dichos cambios, y las elites han
debido adecuarse y las instituciones repensarse.”
Eugenio Ortega
Primer Coordinador de los Informes de Desarrollo Humano en Chile
PNUD
2.1. LAS BRECHAS: POLITIZACIÓN Y DESAFECCIÓN POLÍTICA
En el año 2014, en un contexto mundial de múltiples levantamientos sociales y manifestaciones de
malestar que no sólo se dieron en países latinoamericanos sino que también tuvieron como
escenario países del mundo árabe y del mundo occidental desarrollado, The Economist publicaba
un artículo titulado “What’s gone wrong with democracy” – “¿Qué ha resultado mal con la
Democracia?”-, dando por establecido el debate en torno a los tiempos de interpelación mundial
hacia la democracia representativa que, triunfante en la década de los 90´, estaría mostrando
serias incapacidades para la generación de consensos y por tanto de gobernabilidad.
El Informe del Programa de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas en Chile (PNUD) del año
2015, caracteriza esta situación como un “proceso de politización”, que estaría también
atravesando nuestro país, en específico establecen que esto sería “la disputa sobre aquello que
puede y debe ser socialmente decidido” (PNUD, 2015: 16), constatando la existencia de un
aumento de los procesos de exigencia y demanda de mayores espacios para la toma de decisiones,
y de descontento con lo establecido – un proceso de desnaturalización de lo político y lo social - .
Es esta realidad la que ha dado impulso a la generación de mecanismos de participación que
inauguren una nueva forma de desarrollar la gestión pública en nuestro país y que permitan un
paso de la democracia consultiva, de baja intensidad o representativa, a una democracia
participativa. El mismo informe de las Naciones Unidas establece que, en base a los resultados de
la Encuesta de Desarrollo Humano, “existe una fuerte preferencia por formas directas y
horizontales de tomar decisiones (tales como plebiscitos o asambleas) y un fuerte rechazo a las
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decisiones tomadas exclusivamente por los gobernantes” (PNUD, 2015: 16). Es a este desafío al
que se enfrenta la participación ciudadana.
No obstante, existe el dilema de la politización: este proceso va acompañado por otro que implica
la desafección política, una disminución de la participación en las instancias institucionales. El
mismo informe ya citado establece dos disyuntivas, por una parte este desinterés por la
participación en la política formal, y por otra, la debilidad del sentido de lo colectivo: “las personas
evalúan las soluciones públicas solo desde el prisma del beneficio individual o familiar. El colectivo
o lo social no son parámetros relevantes. Esta percepción es problemática pues oscurece la
conexión entre el proyecto individual y las condiciones sociales que hacen viable su realización”
(PNUD, 2015: 27). Este proceso de politización, y por tanto de exigencias por mayores espacios de
participación ciudadana, presentan importantes tensiones: “en el caso de la ciudadanía son
problemas del hacer: las prácticas de los ciudadanos y su disposición a involucrarse, no se
condicen con su nivel de crítica a la sociedad y con la profundidad de los cambios que demandan”
(PNUD, 2015: 21).
Lo que con esto se constata es la existencia de una brecha, una distancia entre lo social y lo
político, entendiendo éstos como esferas en las cuales se ejercen roles, procesos y como
constituyentes de espacios organizativos distintos, con pocos vasos comunicantes y articulación.
Cuadro N°1: Esquema brecha político y social
Fuente: Elaboración propia
Si contextualizamos esta realidad amplia a los procesos de gestión pública a nivel regional
debemos constatar la existencia de procesos en el plano de lo político institucional que son
espacios posibles en los que la ciudadanía se articula –haciéndose parte- de los procesos de
gestión pública y, en definitiva, de la creación, seguimiento y evaluación de políticas.
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En base a la “Guía Metodológica para la Formulación de Políticas Públicas Regionales” (SUBDERE,
2009) se establecen seis etapas del ciclo de la política pública, a saber: 1) Incorporación de
Problemáticas en la Agenda Pública, 2) Formulación de un Problema Objeto de Política Pública, 3)
Determinación de la Solución al Problema, 4) Explicitación de la Política Pública. 5)
Implementación y Ejecución de la Política Pública y 6) Seguimiento y Evaluación de la Política
Pública. Este ciclo, contando con una participación ciudadana acorde en cada una de las etapas, lo
entenderemos como el ciclo óptimo. No obstante y constatada la brecha existente, hemos de
presuponer que existe un ciclo real que se aleja del óptimo requerido.
Así, en lo que respecta a la participación ciudadana en la gestión pública, debemos constatar – en
base a un modelo de oferta y demanda- cuál es el óptimo social de dicha relación, como a su vez la
verdadera oferta y demanda existente. Los oferentes serán las instancias de participación
existente en el ciclo de la gestión pública y los demandantes los espacios sociales de la ciudadanía
con disposición a participar de dichas instancias. Tanto las experiencias nacionales e
internacionales como el marco normativo nos permiten contextualizar y nutrir esta caracterización
que, finalmente, debe contar con instrumentos para alcanzar el óptimo social. Uno de dichos
instrumentos debiera ser la política y normativa de participación ciudadana en la Región.
Cuadro N°2: Modelo base de oferta y demanda de participación
Fuente: Elaboración propia
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El levantamiento de información para el desarrollo del diagnóstico regional, sobretodo en la
política de participación ciudadana, donde los actores involucrados son el actor transversal – “la
ciudadanía”-, es fundamental identificar en qué posible situación nos encontramos. A modo inicial,
desde este esquema base del modelo, podemos proyectar una brecha posible (brecha 1), en
donde lo que existe son mayores demandas de participación que instancias para ejercerla. Otra
brecha posible (brecha 2), es la existencia de más instancias de las utilizadas. Junto con ello, otra
posibilidad existente es la de una cobertura de la demanda (cobertura 1), no obstante que sólo
una porción se esté cubriendo desde las instancias ofrecidas formalmente en los espacios de
gestión pública, y las demás estén abordadas desde otros espacios de canalización. La otra
situación, (cobertura 2), podría implicar, al contrario, instancias de oferta cubiertas por una
subutilización de la demanda o desde otros mecanismos que no provengan de la propia demanda
ciudadana.
Siempre los modelos tienen sus limitantes, y son solo una expresión parcial y esquemática de la
realidad, no obstante el desarrollo y profundización de este nos permitirá orientar un diagnóstico
y generación de política que permita identificar en primera instancia cual es el escenario que se
busca normar y hacia donde queremos avanzar, en definitiva, cual sería nuestro óptimo social.
2.2. ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LA DEMANDA: NIVELES Y TIPOS
DE PARTICIPACIÓN
La participación es una práctica social: está constituida por formas de hacer y conocer por parte de
actores sociales –individuales y colectivos- que, en la medida que son capaces de representar
intereses, influyen en las acciones y decisiones de otros. Estas prácticas son tales en la medida que
se regularizan y constituyen patrones de conducta y conocimiento reconocibles socialmente.
A partir de la diversidad de prácticas que pueden llevar adelante los actores sociales será también
la forma en que se articulen concretamente las distintas escalas (regional, nacional, internacional)
en el territorio local. Ahora bien, la participación ciudadana en la gestión pública es la suma de
prácticas sociales y mecanismos institucionales que buscan canalizar y hacer rendir dichas
prácticas en favor de la toma de decisiones inclusivas por parte de las instituciones públicas.
Resulta importante recalcar que esta relación no es siempre equilibrada: a menudo la
participación, o la búsqueda de mayor participación, puede ir mucho más allá de las instancias
institucionalmente planificadas para ello y, otras veces, las instituciones ofertan participación sin
recibir respuesta por parte de la ciudadanía. Un ejemplo del primer caso es el crecimiento de los
movimientos sociales en el país cuya práctica participativa excede las vías institucionalizadas; un
ejemplo del segundo caso es la alta abstención electoral actual, en que mayoritariamente la
ciudadanía ha rechazado participar en la vía institucional más tradicional del sistema democrático.
De acuerdo a lo anterior, se presenta la necesidad de estar atentos a los desajustes entre
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exigencias de participación y ofertas de participación. Los desequilibrios entre ambas pueden
ayudarnos a explicar en alguna medida los problemas de baja participación y deslegitimación de la
democracia.
Ahora bien, la gestión pública plantea diversos niveles en los procesos de participación:
Nivel informativo: es unidireccional, se entrega información, pero no se recoge.
Nivel consultivo: recoge opiniones, propuestas e intereses, no es vinculante. Finalmente,
la autoridad comunica su decisión final argumentando por qué se incluyeron unas y no
otras (razones técnicas).
Nivel decisorio: influencia directa en la toma de decisión de un asunto. Puede ser un
proceso de consulta vinculante (plebiscito o referéndum), o un grupo conformado por
autoridades y ciudadanos en que se toman decisiones vinculantes.
Nivel de cogestión: va desde la decisión y continúa con la participación en la
implementación y seguimiento de un asunto.
En términos generales, estos niveles se contienen unos a otros a medida que se hacen más
complejos. Por ejemplo, el nivel de cogestión incluye procesos informativos, consultivos y
decisorios. Estos niveles pueden operan simultáneamente y su pertinencia se determina en cada
caso. Lo que está en juego es estos niveles son diferentes formas de ejercicio del control social por
parte de la ciudadanía sobre la gestión pública.
La SUBDERE, a través del manual ya citado, “Manual Guía para la Participación Ciudadana en la
elaboración de las Políticas Públicas Regionales”, ha realizado algunas distinciones que deben ser
consideradas entre distintas formas de participación (aunque todas ellas puedan ser englobadas
bajo el concepto amplio de participación ciudadana que estamos trabajando):
Participación de la ciudadanía: ciudadanos y ciudadanas seleccionados según tipologías,
subsectores y cadenas productivas o de valor a los cuales pertenecen los actores. Incluye a
ciudadanos y ciudadanas identificados por sus condiciones personales o por el cargo que
ocupan en una organización.
Participación indígena: comunidades indígenas consultadas a partir de sus organizaciones
formales o informales, donde opera el artículo 7 del Convenio N° 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales.
Participación técnica: personas convocadas que poseen un saber específico respecto a un
tema o territorio en particular. Incluye a los miembros de la contraparte técnica,
profesionales de servicios públicos (incluyendo municipalidades) o del ámbito privado o
académico.
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Participación política: es la que realizan las personas en calidad de integrantes de
instancias formales de representación, existentes o instituidas para cada uno de los
procesos de planificación regional. Para el caso de la Región de Los Ríos, está conformada
por los miembros del Consejo Regional y el Intendente.
2.3. ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LA OFERTA: MECANISMOS Y
METODOLOGÍAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Existe un problema -que podríamos denominar de origen- que se hace visible en la introducción de
la participación ciudadana en la gestión pública de instituciones o contextos institucionales que
han sido planificados originalmente sin participación. Es decir, la brecha entre el involucramiento
ciudadano en la gestión pública y las limitantes operativas y de diseño de la misma
institucionalidad para integrar procesos de participación.
Ahora bien, en esto radica el aporte de la Ley N°20.500 sobre Asociaciones y Participación
Ciudadana en la Gestión Pública, así como del Instructivo Presidencial N°007 para la Participación
Ciudadana en la Gestión Pública del año 2014. La primera institucionaliza la participación
ciudadana en la gestión pública como principio y derecho, así como también refuerza el derecho a
la asociación y el fortalecimiento de la sociedad civil. Por su parte, el Instructivo establece nuevos
lineamientos gubernamentales en materia de participación ciudadana en la gestión pública, más
específicamente: actualiza normas de participación ciudadana, crea la Unidades de Participación
Ciudadana y fortalece los Consejos de la Sociedad Civil.
Los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública actualmente vigentes incluyen:
Acceso a la información relevante: poner en conocimiento público la información
relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuesto, asegurando
que ésta sea oportuna, completa y ampliamente accesible.
Consultas Ciudadanas: de oficio o petición de parte señala las materias de interés
ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas. La consulta señalada
deberá ser realizada de manera informada, pluralista y representativa.
Cuentas Públicas Participativas: cuenta pública a la ciudadanía de la gestión de políticas,
planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria.
Consejos de la Sociedad Civil: de carácter consultivo, que estarán conformados de manera
diversa, representativa y pluralista por integrantes de asociaciones sin fines de lucro que
tengan relación con el área competencia del órgano respectivo.
Presupuestos Participativos: mecanismo de decisión ciudadana sobre recursos de un
Servicio Público para financiar diseño, formulación y ejecución de proyectos.
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Cabildos Ciudadanos: constituyen instancias de discusión y participación ciudadana
convocada por un ministerio o servicio para escuchar las opiniones y propuestas sobre
determinada materia. Participación temprana: recoge insumos para elaborar políticas o
programas.
Audiencias Públicas: derecho ciudadano a dialogar con la autoridad del ministerio y/o
servicio público para expresar preocupaciones, demandas y propuestas. Pueden ser
solicitadas por no menos de 500 ciudadanos y/o 25 organizaciones de la SC.
Diálogos articipativos: espacio de diálogo e interlocución entre autoridad y
representantes de la SC, (y ciudadanía a través de plataformas digitales) sobre una
propuesta política presentada por la autoridad.
Consulta Indígena: nace a partir de las disposiciones del Convenio N°169 de la OIT,
ratificado por Chile, y busca asegurar la participación libre e informada de los pueblos
originarios sobre decisiones que los involucran política, económica, social y culturalmente.
Actualmente en Chile hay nueve pueblos originarios reconocidos legalmente: Quechua,
Aymara, Lickan Antai (Atacameño), Colla, Diaguita, Mapuche, Rapa Nui, Yagán y Kaweskar.
A continuación se presenta un cuadro donde se observan los distintos mecanismos antes descritos
clasificados de acuerdo al nivel de participación con que operan.
Cuadro N°3: Mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública
(Ley N°20.500/Instructivo N°007 según nivel de participación)
Fuente: Elaboración propia
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A partir de este cuadro se puede observar que los niveles informativo y consultivo están bastante
desarrollados, siendo en cambio los niveles decisorios y de cogestión aquellos con menor o nulo
desarrollo. Esto habla del desafío que tiene para los próximos años la institucionalidad de
participación en Chile.
3. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
3.1. EXPERIENCIAS NACIONALES
El siguiente análisis de experiencias nacionales, está basado en tres investigaciones que
consideramos representativas de las principales reflexiones y procesos que se han desarrollado en
este último periodo. Optamos más bien por enfatizar en los estudios que arrojan reflexiones
experienciales, más que el listado de acciones en el marco de la participación ciudadana en la
gestión pública, las cuales superan las posibilidades y objetivo de este informe. Nuestro foco más
bien está en evaluar el uso general y estado actual de la Participación Ciudadana en Chile.
Para ello analizamos los resultados de tres estudios, el primer de ellos es el informe final de una
Consultoría sobre “Mecanismos de Participación Ciudadana en el diseño, Implementación y
Evaluación de las Políticas Públicas”, desarrollado en el marco del Programa Ciudadanía y Gestión
Pública de la Universidad de Los Lagos por el académico Gonzalo Delamaza el año 2008. Este
documento entrega una mirada del estado de la participación previo a la aprobación de la Ley N°
20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, y por tanto enfatiza en
vacíos y necesidades que, tras el impulso de la legislación en esta materia, se han ido abordado.
El segundo informe también corresponde a Gonzalo Delamaza, en conjunto con otros tres
investigadores, -Claudia Robles, Egon Montecinos y Carlos Ochsenius-, en el marco de un proyecto
Fondecyt. El artículo publicado el año 2011 en la Revista de Gestión y Policía Pública se titula
“Redes de política pública y agendas de participación ciudadana en el Chile postransicional
¿Desafiando la política o recreando sus límites?” y nos permite conocer las diversas artistas de la
problemática de participación en la experiencia nacional. Este se complementa con otro estudio
de Delamaza publicado el mismo año en la revista de la Universidad Bolivariana “Espacio público y
participación ciudadana en la gestión pública en Chile: límites y posibilidades”.
Finalmente, el tercer estudio que consideramos para este apartado, fue desarrollado por
Fundación Decide, publicado como libro de circulación nacional bajo el nombre de “Hacia una
democracia participativa. Análisis de la participación ciudadana a nivel municipal”. Esta
investigación, coordinada por el investigador Rafael Crisosto y publicada el año 2013, se propone
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una metodología de medición de la implementación de la participación ciudadana en 10
municipios de la Región Metropolitana, y por tanto entrega interesante documentación sobre sus
potencialidades y carencias, con un foco en la existencia de brechas interesante para poder ir
caracterizado.
Junto con ello, y específicamente para las experiencias posteriores a la promulgación de la Ley N°
20.500 ocuparemos como base de registro el “Balance de la Implementación de la Ley N° 20.500
sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública. 2001-2013” desarrollado por
la Unidad de Estudios y Planificación División de Organizaciones Sociales, y la “Cuenta Pública de
Participación Ciudadana 2014-2015” del Gobierno de Chile, a través de la Secretaría General de
Gobierno.
A. EXPERIENCIAS PREVIAS A LA LEY N°20.5001 SOBRE ASOCIACIONES Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN LA GESTIÓN PÚBLICA
Consejos Mixtos: Fueron una de las primeras formas de participación institucional que se
estableció desde el año 1990, teniendo una variedad y características múltiples para su
confirmación. El informe del año 2008 anteriormente señalado establece una
categorización de estos como primera experiencia a destacar:
- Consejos con mecanismos de cooptación selectiva (por ejemplo, FOSIS y CONICYT).
- Consejos con designación a propuesta de organizaciones del sector involucrado (por
ejemplo, Consejo Nacional de la Cultura).
- Consejos con elección representativa y electos (por ejemplo, CONADI).
Consejos Consultivos: Instancias con una modalidad no necesariamente permanente, y
que tienen muchas veces carácter de especialistas. Ejemplos de estos son la CONAMA, el
del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los Consejos del sector salud y
Consejos de especialistas para el Plan AUGE.
Comisiones y Consejos Asesores Presidenciales: Siendo transitorios, se establecen
fundamentalmente para ampliar el debate y criterios antes de la formulación de una
política o presentación de un proyecto de ley. Ejemplos de estos casos fueron la Comisión
Verdad y Reconciliación, Mesa de Diálogo, Comisión Valech, la Comisión Brunner, el
Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza, la Comisión de Nuevo Trato, entre
otros.
1 Hemos dejado fuera la mención a las iniciativas sectoriales –salud, educación, vivienda, etc.- para focalizarnos en las experiencias a nivel local. No obstante, estas se pueden consultar en Delamaza, 2008. Página 32.
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Instancias normativas: Otra experiencia en la participación institucional de este periodo
se da en lo que el informe (Delamaza, 2008) cataloga como “el único cuerpo legal
coherente de participación ciudadana en la gestión de políticas públicas”, siendo esta la
Ley N° 19.500 de Bases del Medio Ambiente, referido a la participación de la comunidad
en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Esta norma regula el proceso de
evaluación de los proyectos con este tipo de impacto en el país. En este caso la
participación ciudadana se manifiesta en diversos niveles, existiendo el derecho a la
información y elaboración de observaciones, las cuales deben ser ponderadas para la
toma de decisiones, sin ser vinculantes para la autoridad.
Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana: A partir del año 2000 se
implementaron acciones para la incorporación de la participación ciudadana en la gestión
pública, convocando al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. En
este sentido se impulsaron proyectos de ley como el de Asociatividad y Participación
Ciudadana en la Gestión Pública, la creación del Fondo para el Fortalecimiento de la
Sociedad Civil y el Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana. Según el informe
estos procesos arrojan resultados que indican avances muy escasos (Delamaza, 2008).
Ley N° 20.285 de Transparencia y Acceso a la Información Pública: en 2007 aprueba la
Ley, constituyendo el Consejo de Transparencia como un órgano autónomo de derecho
público, personalidad jurídica y derecho propio, teniendo como rol garantizar a la
ciudadanía el acceso a la información. Consideran esto un avance importante como
herramienta para la participación.
Avances Regionales: En relación a las iniciativas y desarrollos participativos a nivel
regional se destacan los siguientes:
- Planes de Desarrollo Local: Se evidencia una participación limitada en la elaboración
de los PLADECO, específicamente por la modalidad consultiva usualmente
desarrollada por consultores externos, pero por sobre todo porque no existen
instancias evaluativas ni de control de la gestión y ejecución del plan.
- Planificación Territorial: Se destaca la implementación de el “Proceso de Discusión
Presupuestaria Territorial” en la Región del Bíobio, desarrollada durante el 2005-2006,
en la que se destaca el involucramiento de la participación de diversos actores en los
niveles de diagnóstico, discusión, decisión y control, teniendo como finalidad el
Modelo de Gestión Pública Territorial.
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- Presupuestos Participativos y Gestión Local: Desde la SUBDERE se impulsa un
programa que fomente la participación en la gestión local. En este punto se destacan
las experiencias de Negrete, Illapel, Buin, Cerro Navia y San Joaquín.
- Sistema Nacional de Inversión Pública: Incorporación como objetivo para el 2010, la
participación ciudadana en el Sistema Nacional de Inversiones, desde el MIDEPLAN,
contemplando la participación como requisito para la admisibilidad de proyectos.
- Mesa Regional de Desarrollo Rural y Campesino: En este caso se toma el ejemplo en
Coquimbo, constituida en el año 2008 tras un proceso de demanda de estos sectores,
apuntando a una experiencia de modernización institucional de los organismos de
Gobierno, municipalidades y de desarrollo de la organización campesina.
Junto a los elementos destacados, nos parece importante considerar otros dos programas como
ejemplo de impulsos desde el gobierno central, que presentan instancias de participación activa
que se dieron anterior a los mandados generales a nivel gubernamental. Vinculados al MOP y al
MINVU, ambos misterios presentan mecanismos de participación ciudadana tempranos, a la
delantera de los diseños en otros organismos. Esto es muy interesante, fundamentalmente por se
ejecutan en base a la concepción que la participación funciona como un mecanismo necesario de
resolución de conflictos, específicamente en dos ministerios donde la intervención territorial, y
vinculación directa con grupos sociales determinados, transformó la participación en una
necesidad para el desarrollo de la gestión pública. Destacamos dos:
Programa de Agua Potable Rural: Se trata de un programa de servicios de saneamiento
descentralizados que se prestan en áreas territoriales calificadas como rurales en el
respectivo Plan Regulador Comunal. Se constituye como un servicio particular bajo la
figura jurídica de un comité o cooperativa u otra figura que establezcan los interesados. El
programa es financiado por el estado a través del Departamento de Programas Sanitarios
del Ministerio de Obras Públicas (MOP), y adicionalmente el Gobierno Regional prioriza
proyectos en este ámbito cada año a través de los Fondos de Provisión de Infraestructura
Rural para el Desarrollo Territorial de la Subsecretaría de Desarrollo Regional SUBDERE,
bajo la supervisión técnica de la Dirección de Obras Hidráulicas del MOP. Desde el año
2008 hasta la actualidad se discute en el congreso el proyecto de ley para los Servicios
Sanitarios Rurales (SSR), que busca regular la institucionalidad de los servicios en cuestión.
Uno de los objetivos del proyecto de ley es fortalecer la capacidad de gestión de las
organizaciones comunitarios, preservando con ello el carácter participativo y comunitario
de la gestión.
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Cada organización encargada del servicio estratégico de la provisión de agua sanitaria
tiene la responsabilidad de obtener los respectivos permisos en el Servicio de Salud del
Ambiente y de cumplir con las normas de calidad de los servicios y las normas técnicas
respectivas. Fue creado en el año 1964 pero en 1981 se establece como programa que
incluye la participación de organizaciones en la administración, operación y
mantenimiento del sistema. El modelo asociativo y de operación de los comités y
cooperativas es ejercido directamente por cada organización en particular, incluyendo
criterios sociales y solidarios en beneficio de toda la comunidad usuaria del sistema.
Algunas organizaciones también han asumido responsabilidades en torno al diseño y
operación de obras menores de mejoramiento con recursos propios. (Chile Sustentable,
2012).
Programa Quiero mi Barrio: Se trata de un programa de urbanismo enfocado en el
mejoramiento de espacios públicos deteriorados, que incorpora a los vecinos del sector
como actores relevantes del proceso de regeneración del barrio. Dependiente del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), fue creado el año 2006 y continua vigente.
El Programa apuesta por generar una recuperación física y social a escala de barrios a
través de un proceso participativo en que participan las personas, el municipio local y
entidades técnicas intermediarias como consultoras y ONG. El MINVU fue el encargado de
diseñar el programa y de asignar los recursos para su ejecución, el municipio local actúa
como socio estratégico para asegurar la sustentabilidad de la iniciativa, y finalmente un
actor clave son las ONG y consultoras que cumplen la función de implementar el programa
y de dar asistencia técnica a la comunidad focalizada, en especial facilitando y moderando
la participación de los vecinos.
B. EXPERIENCIAS POSTERIORES A LEY N°20.500
La Ley N° 20.500 se publica en febrero del año 2011, estableciéndose una institucionalidad jurídica
para impulsar la participación ciudadana. La Cuenta Pública del Gobierno (SEGGOB, 2015)
establece en el marco de esta legislación, las siguientes líneas de promoción y modificación legal,
en torno a las cuales se desarrollan las iniciativas;
Facilidades para la creación de personas jurídicas: Busca promover la asociatividad de las
y los ciudadanos, facilitando el procedimiento para la obtención de personalidad jurídica
modificando la anterior legislación y creando el Registro Nacional de Personas Jurídicas.
Reconocimiento de las organizaciones de interés público: Su finalidad es la promoción del
interés general, en materias de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud,
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medio ambiente o cualquiera otra de bien común, estableciéndose un catastro de estas
entidades.
Fondo de Fortalecimiento de Organizaciones de Interés Público: constituido por aportes
del Estado realizados a través de la Ley de Presupuestos de la Nación, cooperación
internacional y otras donaciones y aportes realizados a título personal y gratuito.
Modificación de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado: Eleva la participación ciudadana en la gestión pública como
uno de los principios que debe tener la administración del Estado, estableciendo a su vez
el derecho de las personas a participar de las políticas, planes, programas y acciones que
este realiza.
Para ello establece modalidades específicas de participación en todos los organismos
públicos.
Modificación de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades: dispone la
dictación de ordenanzas sobre la materia, y la creación de los Consejos Comunales de
Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC), regulando también los plebiscitos comunales
y presupuestos participativo.
Modificación de la Ley N° 19.418 sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones
Comunitarias: normando la conformación de uniones comunales y estableciendo la
asociatividad de en federaciones y confederaciones.
Según la misma cuenta pública se destacan algunas iniciativas catalogadas de “exitosas” en
diversos lugares del país, siendo estas las siguientes:
Cuadro N° 4. Instancias desde la cuales se impulsa y desarrolla la experiencia participativa
EXPERIENCIA GOB. CENTRAL GOB. LOCAL SOC. CIVIL
Creación del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil de la JUNJI.
X
Consejo de la Sociedad Civil del Servicio Salud de Atacama
X
Consejo de la Sociedad Civil del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de La Araucanía
X X
Cabildos Ciudadanos Intendencia Metropolitana X X
18
EXPERIENCIA GOB. CENTRAL GOB. LOCAL SOC. CIVIL
Fondo Regional de Iniciativa Local (FRIL) Participativo. Región de Los Ríos.
X X
Consejo de la Sociedad Civil del Ministerio de Energía
X
Consulta Ciudadana definió destino del antiguo Hospital de Lautaro
X X
Consulta ciudadana para bautizar nuevo Hospital y Centro de Reinserción Social en zona sur oriente en Santiago
X X
Encuentros consultivos para creación del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
X
Creación de modelo interno de participación en el Ministerio de Obras Públicas
X
Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Pública (SEGGOB, 2015).
Destacan en esta línea, que las experiencias que se resaltan en su mayoría siguen siendo iniciativas
que surgen desde los espacios institucionales, especialmente del Gobierno Central, para desde allí
incorporar a la ciudadanía. No obstante, el aumento progresivo de las inscripciones de
personalidades jurídicas y la creación de asociatividad entre personalidades jurídicas vecinales a
través de confederaciones, es algo que permite vislumbrar mayores niveles de fortalecimiento
ciudadano, que probablemente es más complejo registrar como experiencias.
Interesante para una evaluación experiencial es el estudio aplicado en la Región Metropolitana,
sobre las experiencias de implementación a nivel municipal con una propuesta metodológica
elaborada por Fundación Decide, quienes establecen un instrumento para medir la apertura
institucional de los municipios a la participación ciudadana en base a las modificaciones que deben
implementar tras la vigencia de la Ley N° 20.500 (DECIDE, 2013:41). Así establecen tres variables:
a) Cumplimiento de la Ley, b) Profundización de la Ley, y c) Tiempo de implementación, cada uno
de ellos con sub ítems que son evaluados. En base a ello generan una tabla con ponderaciones de
1 a 10, en las cuales el 10 representa el óptimo de implementación.
Aquí un ejemplo de su modelo:
19
Cuadro N° 5. Ejemplo de indicador de Apertura Institucional en los municipios
Fuente: Fundación Decide (2013).
Lo interesante de este estudio, entre varios elementos, es que obtienen un promedio de 5,0 en
donde destaca que ningún municipio cumple con la implementación total de lo dictado por ley, y
que a su vez existe una carencia de iniciativas -a excepción de casos emblemáticos como La Reina2-
para profundizar lo que la propia ley dispone (DECIDE, 2013:72).
En general, la mirada global que se puede constatar de las experiencias posterior a la vigencia de
la Ley, es que se está atravesando aún por una etapa de implementación incompleta, en donde
no todos los mecanismos están funcionando, dispuestos a nivel normativo o siendo utilizados por
la ciudadanía. Junto con ello, también es relevante destacar que queda pendiente la identificación
de experiencias de participación ciudadana que tengan como gatillaste la iniciativa inicial fuera
de la institución gubernamental, existiendo varias de ellas, su registro y posibilidad de catastro
presenta una mayor dificultad, superada cuando esta ya es asumida por alguna instancia y
canalizada en los espacios que la propia Ley dispone.
3.2. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Existe un contexto general en el cual se enmarcan las experiencias de participación ciudadana que
diversos países llevan adelante: la democracia. La legitimidad de las transformaciones
institucionales que implica la introducción de participación ciudadana en la gestión pública está
apoyada, en última instancia, en el esfuerzo por profundizar el sistema de gobierno democrático
2 El municipio de La Reina obtiene una puntuación 0 en implementación, no obstante, resulta tener un alto puntaje en profundización de la Ley. Y por tanto refleja posiblemente una debilidad administrativa más que de disposición al desarrollo de la participación.
20
de la sociedad (Naciones Unidas 2007; Delamaza 2008; Delamaza 2011; Tobar 2008). Pero más
específicamente, no ya a nivel de la legitimidad del proceso sino de su operatividad, uno de los
desafíos centrales de la PAC es abordar la multiescalaridad (Sandoval et al, 2015), es decir, los
problemas organizativos que se generan en la interacción entre escalas de intervención: local,
regional, nacional e internacional. Si bien es siempre el nivel local donde se realizan las
intervenciones, también es cierto que las diversas escalas impactan de maneras distintas
(decisiones, flujos de recursos, elementos ideológicos, expectativas, etc.) en el plano local. Por lo
mismo, la búsqueda por desarrollar una institucionalidad inclusiva a nivel regional debe hacerse
cargo de ciertas exigencias de descentralización y mayor autonomía con el fin de hacer posible, de
manera efectiva, una participación ciudadana a nivel local. Hemos orientado la búsqueda de
experiencias internacionales en este sentido. Indagando en las innovaciones o iniciativas de PAC
de países latinoamericanos que se especifican en un nivel político-administrativo análogo al nivel
regional chileno. Por una parte, esto puede ser iluminador en tanto permite pensar nuevas
alternativas de PAC, pero también obliga a pensar los límites de la participación en un país que,
como Chile, tiene una estructura política altamente centralizada. Este contraste se hace sobre
todo explícito al observar experiencias de países federales como Brasil y Argentina. Sea como
ejemplo o como contraste la observación de experiencias internacionales resulta enriquecedora
para el análisis que aquí se desarrolla.
Cuadro N° 6. Experiencias internacionales de participación ciudadana
Fuente: Elaboración propia
21
En el cuadro anterior se mencionan aquellas experiencias internacionales de PAC que han sido
seleccionadas por su interés para el estudio conducente a una Política Regional de Participación
Ciudadana. A continuación se abordan con más detalle.
A. ARGENTINA: ESTADO FEDERAL INTEGRADO POR PROVINCIAS Y MUNICIPALIDADES
En base a (Eberhart et al 2006) se destacan las siguientes instancias:
i. Iniciativa legislativa: Mediante este mecanismo se permite a los ciudadanos presentar
proyectos de ley sobre diversos temas de su interés. Sin embargo, no pueden ser objeto
de iniciativa legislativa los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados
internacionales, tributos, presupuesto y materia penal, los que quedan automáticamente
excluidos de la misma. Los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley ante la Cámara
de Diputados, los que deben ser tratados por esta dentro del plazo de un año contado a
partir de su presentación. El piso que establece de firmas habilitantes es de un 1,5 % del
padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales, el que debe
representar a por lo menos 6 distritos electorales. Este exigencia ha sido la más difícil de
cumplir, considerando que, desde su inclusión tras la reforma constitucional de 1994,
nunca se ha implementado. Las provincias tienen legislatura propia, por lo que esta
iniciativa ha sido utilizada sólo en algunas de las que las contemplan.
ii. Consulta popular o referéndum: Es una forma de participación individual que manifiesta
una opinión o voluntad a través del voto. Puede ser consultivo o decisorio. En algunas
normas provinciales se concibe que también la iniciativa de la convocatoria sea una
decisión de la ciudadanía. Al igual que con la Iniciativa Legislativa, la reforma de 1994
incorporó la Consulta Popular (art. N° 40) en sus dos alternativas, vinculante y no
vinculante, como otra forma de democracia semi-directa. De este modo, el artículo N°40
establece el mecanismo de consulta popular que permite someter a la opinión ciudadana
cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte
automáticamente en ley sólo si se cuenta con una participación de al menos el 35% del
padrón electoral. Asimismo, reconoce la facultad del Congreso o del Presidente de la
Nación de convocar a consulta popular no vinculante resultando, en el caso de recibir la
mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos, la obligatoriedad de ser incluida en el
plan de labor del Congreso de la Nación en la sesión inmediatamente posterior del mismo
para el respectivo trámite legislativo. Ambos mecanismos son normados mediante la Ley
Nº 25.432.
iii. Revocatoria de mandato: Supone eliminar el contrato de representación establecido por
el voto. En algunas constituciones se establece un mínimo de 20% del electorado para
22
solicitarlo dentro de un período poco mayor a la mitad del mandato cuestionado. La
Constitución Nacional no incluye este mecanismo de democracia semi-directa en su
articulado, aunque tampoco lo prohíbe expresamente. Por otra parte sólo en once
constituciones provinciales es mencionado el derecho de destitución de autoridades
municipales (Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Misiones, Neuquen,
Río Negro, San Juan y San Luis). Además, en muchos casos se consagra la facultad de los
electores y en otros solo se obliga a su inclusión en la ley orgánica de los municipios o en
las cartas orgánicas que dicte cada gobierno municipal. En Buenos Aires una vez
recolectadas las firmas del 20% del padrón electoral exigido a fin de dar inicio a este
mecanismo, el Tribunal Superior debe convocar a referéndum de revocación dentro de los
noventa días de presentada la petición. Dicho referéndum es de participación obligatoria,
pero sólo tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocación superan el 50% de
los inscriptos en el padrón.
iv. Audiencia pública: es una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones,
en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos
aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular expresen su opinión
respecto de ella. Las opiniones que se manifiesten en la audiencia pública no son
vinculantes para las autoridades convocantes. Este mecanismo, puede adoptar diferentes
formas según la posibilidad de que sean o no obligatorias para la sanción de una ley o la
ejecución de una política pública como las restricciones existentes en materia de medio
ambiente y servicios públicos a nivel nacional y en varias jurisdicciones locales. La
audiencia pública puede ser facultativa, obligatoria o a petición de la ciudadanía.
B. BRASIL: ESTADO FEDERAL CON ESTADOS FEDERADOS Y MUNICIPALIDADES
La experiencia brasileña es hace muchos años observada como un ejemplo internacional. Sea por
sus características territoriales (extensión física y tamaño poblacional) o por sus desafíos sociales
(altos índices de pobreza vs altos índices de crecimiento económico), resulta llamativo dado el
éxito que han tenido experiencias participativas que implican numerosos recursos humanos y
financieros para ser realizados. Desde las experiencias de presupuestos participativos (Gugliano,
2006), hasta las conferencias nacionales temáticas, Brasil ha sido un referente respecto a la
innovación en PAC como a los desafíos que estas iniciativas enfrentan en su concreción (Pereira,
2014). A continuación presentamos dos de estas iniciativas:
i. Consejos gestores de política pública: espacios híbridos Estado/Sociedad Civil para la
definición de políticas públicas, pudiendo tomar características tanto consultivas como
deliberativas. Estos consejos, creados en 1988, toman el carácter de obligatorios e
23
indispensables para el traspaso de recursos federales a las unidades estaduales. Sus
facultades dicen relación con actuar como órganos de control social, pudiendo además
proponer la modificación de elementos, dependiendo de la unidad territorial a la que
estén asociados. Sus integrantes son representantes del poder público y la sociedad civil.
Sus objetivos son: 1) Estratégicos: formulación del proyecto de la política
(direccionamiento, asesoría técnica, coordinación y articulación de actores y fomento a la
participación); 2) Programáticos: ligados a los programas de la agencia estatal rectora
(planeación, monitoreo y evaluación, y control); 3) Operativos: tareas cotidianas del
consejo (normatividad, orientación y juzgamiento de procesos).
Sesionan regularmente y pueden vetar el presupuesto. Cada dos años se eligen
representantes entre cada sector participante (p.ej. Asistencia social). Se enmarca entre
los controles democráticos no electorales, donde la participación se ejerce como
deliberación y no sólo como consulta.
ii. Conferencias nacionales temáticas: Son espacios participativos convocados por el Poder
Ejecutivo con cierta periodicidad para la interlocución entre representantes del Estado y
de la sociedad, dirigidos a la sistematización de un problema público para transformarlo
en propuestas de políticas que tiendan a su solución. Por desarrollarse de manera
transitoria, al mismo tiempo que no puntual, se destaca su naturaleza procesal. Se los
convoca para formular propuestas para determinada política pública. Desde su
establecimiento en el año 2003 hasta 2010 han participado más de 5 millones de
personas. Sus etapas están focalizadas en los ámbitos territoriales (local, municipal,
estatal, regional y virtual), con procesos de creación de agenda, análisis, participación y
proposición, bajo un enfoque bottom up.
Este mecanismo, desde las conferencias locales a la nacional sucede a lo largo de un año, y
los participantes de estas últimas deben haber asistido a todas las anteriores. A pesar de
los elevados costos en conceptos como tiempo, dinero y esfuerzo, este proceso logra
incluir a actores técnicos, políticos, organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en
general de manera satisfactorias. Las temáticas abordadas son múltiples, desde políticas
sociales hasta modelos de urbanización. El éxito de estas experiencias responde tanto a
capacidades estructurales (técnico-económicas) como a incentivos culturales (muchos
años e instancias de incentivo a la participación). Se puede hablar de una arquitectura de
la participación (especialmente en seguridad pública, asistencia social, salud, educación,
etc.).
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C. ECUADOR: ESTADO UNITARIO INTEGRADO POR UNIDADES REGIONALES Y
MUNICIPIOS
La nueva constitución promulgada el 2008, en cuanto a la forma de Estado creó los GAD
(Gobiernos Autónomos Descentralizados). En el caso de las regiones se elige un Gobernador
Regional y Consejeros Regionales. A partir de la elaboración de una nueva Constitución en el año
2008, fundamento en la consecución de los objetivos del Buen Vivir, se ha desarrollado en la
institucionalidad pública del Ecuador un Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa que pone el énfasis en la participación para la elaboración de planes e inversiones
sectoriales y territoriales. El año 2010 se especifican los mecanismos de PAC a través de la Ley
Orgánica de Participación Ciudadana. Tanto la SENPLADES (Subsecretaría de Planificación
Nacional, Territorial y Políticas Públicas, 2011) como académicos estudiosos del vínculo entre
planificación y participación (Álvarez, 2014) coinciden en la importancia que tiene la nueva
configuración de la gestión pública inclusiva en Ecuador. Sin embargo C. Álvarez, en una visión
favorable a las reformas pero crítica de sus avances desde el 2010, sostiene: “no se ha
promocionado lo suficiente a la participación de la ciudadanía, pero aún hay mucho camino que
recorrer, pues entre los mismos niveles de Gobierno no hay coordinación para asegurar una real
participación que promueva el empoderamiento de los ciudadanos en las decisiones de sus
presupuestos, en el diseño de sus planes de desarrollo y, sobre todo, en la generación de planes y
programas que deberían de salir de políticas públicas socializadas, consensuadas y mediadas en
base a los derechos individuales y colectivos, de los derechos de la naturaleza y de los derechos de
los grupos de atención prioritaria” (2014, 8). Otro de los desafíos que menciona es la incorporación
de la interculturalidad en el esquema de planificación participativa. Por otra parte, el Instituto de
la Ciudad de Quito ha implementado un Sistema de Indicadores de Participación Ciudadana (que
aún no presenta resultados). A continuación se describen los principales instrumentos de PAC
vigentes a partir del año 2010 en la Ley de Participación Ciudadana de Ecuador:
i. Consejos locales de planificación: de acuerdo a lo establecido en el art. 66 de la norma
señalada, estos Consejos son definidos como “espacios encargados de la formulación de
los planes de desarrollo, así como de las políticas locales y sectoriales que se elaborarán a
partir de las prioridades, objetivos estratégicos del territorio, ejes y líneas de acción,
definidos en las instancias de participación; estarán articulados al Sistema Nacional de
Planificación. Estos consejos estarán integrados por al menos un treinta por ciento (30%)
de representantes de la ciudadanía. Serán designados por las instancias locales de
participación del nivel de gobierno correspondiente. Su conformación y funciones se
definirán en la ley que regula la planificación nacional” (Ley Orgánica de Participación
Ciudadana 2010).
25
ii. Consejos ciudadanos sectoriales: Art. 52.- Los consejos ciudadanos sectoriales.- Son
instancias sectoriales de diálogo, deliberación y seguimiento de las políticas públicas de
carácter nacional y sectorial; constituyen un mecanismo para la discusión de los
lineamientos y seguimiento de la evolución de las políticas ministeriales. Serán impulsados
por la Función Ejecutiva y se desempeñarán como redes de participación de la sociedad
civil articuladas a los ministerios sectoriales. En el marco de sus procesos de planificación y
evaluación, las carteras de Estado convocarán, al menos dos veces por año, a los consejos
ciudadanos sectoriales. A partir de la primera convocatoria, estos podrán autoconvocarse
las veces que crean necesario, por pedido de la mayoría simple de sus integrantes. El
financiamiento para el ejercicio de estas instancias deberá estar incluido en el
presupuesto ministerial respectivo. (Ley Orgánica de Participación Ciudadana 2010).
iii. Presupuestos participativos: Art. 67.- Del presupuesto participativo.- Es el proceso
mediante el cual, las ciudadanas y los ciudadanos, de forma individual o por medio de
organizaciones sociales, contribuyen voluntariamente a la toma de decisiones respecto de
los presupuestos estatales, en reuniones con las autoridades electas y designadas. Art. 68.-
Características del presupuesto participativo.- Los presupuestos participativos estarán
abiertos a las organizaciones sociales y ciudadanía que deseen participar; suponen un
debate público sobre el uso de los recursos del Estado; otorgan poder de decisión a las
organizaciones y a la ciudadanía para definir la orientación de las inversiones públicas
hacia el logro de la justicia redistributiva en las asignaciones. Los presupuestos
participativos se implementarán de manera inmediata en los gobiernos regionales,
provinciales, municipales, los regímenes especiales y, progresivamente, en el nivel
nacional. (Ley Orgánica de Participación Ciudadana 2010).
iv. Silla vacía en las sesiones de los GAD: Art. 77.- De la silla vacía en las sesiones de los
gobiernos autónomos descentralizados.- Las sesiones de los gobiernos autónomos
descentralizados son públicas y en ellas habrá una silla vacía que será ocupada por una o
un representante, varias o varios representantes de la ciudadanía, en función de los temas
que se van a tratar, con el propósito de participar en el debate y en la toma de decisiones.
La convocatoria a las sesiones se publicará con la debida anticipación. En las asambleas
locales, cabildos populares o audiencias públicas, se determinará la persona que deberá
intervenir en la sesión de acuerdo con el tema de interés de la comunidad, quien se
acreditará ante la secretaría del cuerpo colegiado. Su participación en la sesión se sujetará
a la ley, ordenanzas y reglamentos de los gobiernos autónomos descentralizados. La
persona acreditada que participe en los debates y en la toma de decisiones lo hará con voz
y voto. En el caso de que las personas acreditadas representen posturas diferentes, se
establecerá un mecanismo para consensuar su voto. No obstante, si no se lograra llegar a
consenso alguno, en el tiempo determinado en la sesión, solo serán escuchadas sin voto.
26
El gobierno autónomo descentralizado mantendrá un registro de las personas que
solicitaren hacer uso del derecho a participar en la silla vacía, en cual se clasificará las
solicitudes aceptadas y negadas. (Ley Orgánica de Participación Ciudadana 2010).
v. Consejos consultivos: Art. 80.- De los consejos consultivos.- Los consejos consultivos son
mecanismos de asesoramiento compuestos por ciudadanas o ciudadanos, o por
organizaciones civiles que se constituyen en espacios y organismos de consulta. Las
autoridades o las instancias mixtas o paritarias podrán convocar en cualquier momento a
dichos consejos. Su función es meramente consultiva. (Ley Orgánica de Participación
Ciudadana 2010).
vi. Veedurías ciudadanas: de acuerdo al Art. 84 “son modalidades de control social de la
gestión de lo público y de seguimiento de las actividades de dignidades electas y
designadas por la ciudadanía y las organizaciones sociales, aquellas que les permiten
conocer, informarse, monitorear, opinar, presentar observaciones y pedir la rendición de
cuentas de las servidoras y los servidores de las instituciones públicas. Las veedurías
ciudadanas podrán ejercer sus atribuciones sobre toda la actividad de cualquiera de las
funciones del Estado, salvo en aquellas cuya publicidad esté limitada por mandato
constitucional o legal”. (Ley Orgánica de Participación Ciudadana 2010).
D. COLOMBIA: ESTADO UNITARIO INTEGRADO POR DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS
El contexto colombiano obliga a considerar las dificultades de implementar mecanismo de
participación ciudadana en sociedades que han enfrentado largos períodos de conflicto social. Sin
embargo, resulta notable este caso en tanto la PAC ha estado incorporada a nivel constitucional
desde hace muchos años (recordemos que la actual Constitución del país se origina en una
Asamblea Constituyente) y se ha desenvuelto como proceso que, de forma lenta pero continúa, a
logrado generar un sólido conjunto de mecanismos de participación en la gestión pública
(Velásquez y González, 2003).
i. Veedurías Ciudadanas: mecanismos a través de las cuales los ciudadanos ejercen su
participación en la fiscalización de la gestión pública en distintos niveles de la
administración. A través las veedurías los ciudadanos vigilan planes, programas, proyectos
y acciones emprendidas por los entes gubernamentales, la gestión de los servicios de la
administración en términos de eficiencia, eficacia y celeridad, la actuación o desempeño
de los funcionarios públicos y el empleo o manejo de recursos públicos empleados. Las
veedurías se constituyen a partir de un grupo u organización social que se conforma para
tal fin, se inscribe formalmente en un registro de participación, rinde cuentas a la
comunidad del trabajo de fiscalización que realiza y se deja, a su vez, examinar por otras
27
organizaciones ciudadanas o ciudadanos individuales. Por lo mismo, constituye una forma
de participación que requiere de la iniciativa ciudadana para realizarse (transferencia
pasiva por parte del Estado).
ii. Las Audiencias Públicas: mecanismo para que el ciudadano exprese su opinión frente a la
ejecución de los recursos públicos. Este surge como un mecanismo que permite recibir
quejas de la comunidad sobre el uso de los recursos públicos, y a la vez las entidades
estatales le rinden cuentas a la ciudadanía sobre su gestión. Se convocan cuando la
administración lo considere conveniente y oportuno, para discutir aspectos relacionados
con la formulación, ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de la
entidad, y en especial cuando esté de por medio la afectación de derechos o intereses
colectivos. Cuando las comunidades y las organizaciones lo soliciten, sin que la solicitud
o las conclusiones de las audiencias tengan carácter vinculante para la administración.
iii. La Iniciativa popular legislativa: es el derecho político que ejerce un grupo de
ciudadanos, al presentar un proyecto de acto legislativo y de ley ante el Congreso de
la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los
Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras
Locales y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales. De
acuerdo con las leyes que las reglamentan, estos proyectos se presentan para que sean
debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública
correspondiente.
iv. Referendo: consiste en una convocatoria que emana desde el poder ejecutivo hacia la
ciudadanía y tiene como finalidad la aprobación o rechazo de un proyecto de norma
jurídica o de una norma ya vigente. Puede ser de alcance nacional, regional,
departamental, distrital, municipal o local. Como se decía anteriormente, existen dos tipos
de referendo. Por una parte, el referendo derogatorio es el sometimiento de un acto
legislativo (ley, ordenanza, acuerdo o resolución local en alguna de sus partes o en su
totalidad) a consideración de los ciudadanos para que estos decidan sobre su derogación o
continuidad. Por otra, el referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de
acto legislativo (ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, o también una iniciativa
popular que no haya sido aún adoptada) a consideración de los ciudadanos para que
estos decidan sobre su aprobación o rechazo.
v. Revocatoria del Mandato: instrumento mediante el cual la ciudadanía puede requerir el
fin del mandato que se le ha conferido a una autoridad política representativa de elección
28
popular. Técnicamente consiste en la finalización del contrato de representación
establecido entre la ciudadanía y la autoridad electa.
vi. Consulta Popular: es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general
sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a
consideración de la ciudadanía para que se pronuncie formalmente al respecto. En todos
los casos, la decisión tiene el carácter de vinculante.
E. ESPAÑA: MONARQUÍA CONSTITUCIONAL FEDERAL
En el caso español hemos seleccionado dos mecanismos que resultan interesantes conocer por su
carácter participativo. No son propiamente mecanismos de participación en la gestión pública sino
forma a través de las cuales los gobiernos locales pueden preparar futuras instancias
participativas, integrando tempranamente la visión ciudadana.
i. Encuestas deliberativas: La Encuesta Deliberativa (ED) es una técnica de investigación
cuyo objetivo principal es la obtención de información respecto al estado general de
opinión de la ciudadanía una vez satisfechos los requisitos de información y debate. La
idea de encuesta deliberativa es sencilla. Una muestra representativa de la población es
seleccionada y encuestada. Posteriormente, los participantes son convocados a un foro
donde, con la ayuda de expertos, reciben información detallada del tema objeto de
estudio y pueden reflexionar y deliberar sobre los argumentos a favor y en contra del
tema seleccionado. Al final del proceso deliberativo, los participantes vuelven a ser
encuestados a través del cuestionario inicial, con el objeto de medir la incidencia que el
proceso deliberativo tiene sobre su percepción del problema. Esta técnica aporta
información a tres niveles. Por un lado, las encuestas deliberativas están diseñadas para
obtener información de tipo descriptivo, esbozando inicialmente el estado general de
opinión y, en un segundo momento, tras la deliberación, los puntos de vista de un
hipotético público bien informado. Pero, además, las encuestas deliberativas introducen
un elemento predictivo ya que ponen de manifiesto cómo podrían cambiar las opiniones
en torno a un tema si aumenta su importancia mediática. Finalmente, desde un punto de
vista normativo, las encuestas deliberativas muestran lo que la ciudadanía opinaría con un
mayor nivel de información e implicación en los procesos públicos.
ii. Jurados ciudadanos: Los Jurados Ciudadanos son una técnica de investigación cuyo
objetivo es valorar las opiniones de la ciudadanía sobre una problemática pública
concreta. El JC consiste en un pequeño grupo de personas (entre 20 y 25), seleccionadas
aleatoriamente, en representación del público en general y no como representación de
29
grupos de intereses sectoriales. Las personas seleccionadas se reúnen durante dos días o
día y medio en un espacio previamente preparado para que los participantes puedan
informarse y deliberar en torno a cuestiones de debate público. Durante el encuentro, la
provisión de información se realizará tanto de forma escrita como oral, mediante expertos
que trasladen a los participantes sus diferentes valoraciones sobre una misma cuestión.
Esta diversidad y pluralidad es la que permitirá a la ciudadanía reflexionar sobre la
temática y tomar una decisión después de haber valorado las diferentes posturas
existentes. La técnica de los Jurados Ciudadanos complementa otras tradicionales que
buscan el conocimiento de las preferencias públicas de ciudadanía, ante un tema en
concreto y aumentando su nivel de comprensión. Esta técnica ya se ha utilizado en
cuestiones asociadas a políticas públicas concretas, incluidas políticas medioambientales o
gestión de los recursos hídricos.
iii. Decide Madrid: El ayuntamiento de Madrid viene desarrollando presupuestos
participativos a través del programa denominado “Decide Madrid” desde el año 2015. Este
programa permite a los ciudadanos presentar propuestas, tanto a través de su plataforma
web como en las oficinas de atención ciudadana, para decidir la inversión de una parte del
presupuesto del ayuntamiento. Las propuestas son subidas a la plataforma on-line con el
fin conseguir el apoyo popular suficiente para pasar a la votación, equivalente al 1% de las
personas con derecho a voto que viven en el ayuntamiento. Luego, se realiza un proceso
de votación de las propuestas bajo tres vías: postal, presencial y on-line. El proceso es
vinculante y el ayuntamiento de Madrid lleva a cabo las propuestas de inversión o políticas
municipales, según corresponda. El año 2017 participaron 214.076 personas que
decidieron la inversión de 100 millones de Euros.
La Fundación Ciudadano Inteligente se encuentra desarrollando un piloto basado en este
modelo en la municipalidad de Peñalolén, donde se está definiendo participativamente la
inversión para el mejoramiento de un parque público. Los vecinos participan desde la
generación de la propuesta, redacción del proyecto con apoyo del equipo técnico
municipal hasta la ejecución de la propuesta.
Como se indicó al comienzo del apartado, la observación de experiencias internacionales debe
servirnos tanto de ejemplo como de contraste. Sin duda, las historias sociales e institucionales de
los países varían enormemente. Sin embargo, los aprendizajes en la búsqueda de superar la
brecha entre oferta y demanda de participación requieren de una observación atenta a las formas
en que otras comunidades políticas han articulado ambas. A la larga esto puede contribuir a
desplazar los límites actuales de la participación en favor de una mayor democracia participativa.
30
3.3. ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN
A partir del estudio de experiencias nacionales e internacionales de participación ciudadana se
desprenden las siguientes consideraciones:
1. Los mecanismos de participación de nivel informativo y consultivo en Chile son variados y
numerosos. En ese sentido, están disponibles a nivel regional una serie de mecanismos
con bastantes similitudes a aquellos observados en otros países. El desafío sigue siendo
avanzar a instancias vinculantes.
2. El avance en mecanismos de participación vinculante ha estado asociado, en los casos
estudiados, a transformaciones legales de nivel nacional –específicamente, ajustes
constitucionales (Brasil, Ecuador, Colombia)-. Sólo de esta forma se ha podido
implementar de forma permanente mecanismos de participación de tipo decisorio o de
co-gestión.
3. Los mecanismos vinculantes vigentes actualmente en Chile –presupuestos participativos y
plebiscitos- están asociados, hasta ahora, al nivel municipal. Dichas instancias han tenido
buenos resultados pero son aún incipientes y están restringidos por la disponibilidad de
recursos de los Gobierno Locales. En la actualidad el Gobierno Regional tiene la posibilidad
de incorporar o mejorar estos mecanismos sin necesidad de esperar un cambio legal
nacional, sin embargo, dicho cambio está sometido a la voluntad política del GORE de
aumentar la disponibilidad de recursos de decisión ciudadana y de someter a consulta
vinculante iniciativas de impacto regional.
4. La experiencia internacional muestra que el aumento de la participación ciudadana es, en
general positivo y bien recibido por la ciudadanía. Sin embargo, el aumento inorgánico de
instancias informativas y consultivas sin fines claros desdibuja el impacto positivo de la
participación generando una crítica basada en la posible utilización de estos mecanismos
para obtener rendimientos políticos pasajeros.
5. La experiencia internacional muestra –especialmente los casos de Brasil, Colombia,
Ecuador, España e incluso de Argentina- que procesos más elaborados de participación
ciudadana deben ir acompañados de mayores procesos de descentralización. Estos
últimos repercuten en una mayor capacidad de toma de decisiones de la autoridad
regional y local así como en una mayor disponibilidad de recursos para llevar adelante
procesos participativos. Desde este punto de vista, descentralización y participación
31
ciudadana son dos componentes inseparables de una democracia participativa y ambos
están siendo discutidos en la actualidad a nivel nacional.
A partir del análisis realizado, se hacen las siguientes recomendaciones para el proceso de
planificación estratégica de la participación ciudadana en la Región de Los Ríos:
1. Se debe mejorar la calidad de los mecanismos informativos y consultivos a través de dos
líneas: logística y retroalimentación. Las experiencias de trabajo participativo exitoso (p.
ej. los Consejos Gestores y las Conferencias Temáticas en Brasil, los Consejos Consultivos
en Ecuador y los Consejos Económico-Sociales en España) han mostrado la importancia
clave que tiene la realización de convocatorias adecuadas, con claridad en los objetivos de
ésta y la utilización de metodologías de trabajo participativo innovadores. En el caso de la
retroalimentación de información que se hace desde la institucionalidad pública a la
ciudadanía, se constituye como un elemento de gran importancia para cerrar el ciclo de
participación abierto en las convocatorias. La información debe ser entregada a los
participantes en las actividades como también puesta a disposición por vía virtual para la
ciudadanía en general. De esta manera se genera un proceso enriquecido de participación
informativa y consultiva que ha demostrado tener buenos resultados.
2. El avance hacia mecanismo vinculantes, si bien está supeditado a cambios legales de nivel
nacional, puede actualmente ser liderado por el Gobierno Regional profundizando en al
menos cuatro áreas:
i. Presupuestos participativos: aumentando el monto de recursos sometidos a decisión
local a través de mecanismos que pueden ser reglamentados.
ii. Plebiscitos regionales: iniciando procesos vinculantes en lo que respecta a proyectos
regionales emblemáticos en que se requiere la legitimidad que puede otorgar la
ciudadanía de Los Ríos a través de la expresión pública de su voluntad de aprobar o
rechazar propuestas del ejecutivo regional.
iii. Planificación participativa: los procesos de planificación estratégica y territorial de la
Región deben incorporar mecanismos de participación tanto informativos, como
consultivos pero también vinculantes. Lo importante no es tanto aumentar
indiscriminadamente las consultas, dado que esto satura a la ciudadanía, sino destinar
una cantidad precisa de instancias para informar, consultar e incluir nuevas instancias
vinculantes (decisión de lineamientos estratégicos, priorización de áreas de inversión,
etc.), aclarando de forma explícita a qué tipo de participación corresponde cada
convocatoria.
32
iv. Participación virtual: la experiencias nacional 3 e internacional muestra que la
participación virtual es importante y debe ser potenciada pero siempre acompañada
de procesos presenciales que permitan suplir las brechas digitales (baja alfabetización
digital, baja conectividad, aislamiento) que son evidentes en la Región de Los Ríos y,
en general, en el territorio chileno. Convocatorias, difusión de información, consultas y
procesos de presupuesto participativo pueden y debieran tener un componente digital
activo sin abandonar la participación presencial. Uno de los desafíos más urgentes
pero también más factibles de abordar por el GORE de Los Ríos es la creación de un
Sistema de Gestión de Información de la Participación Ciudadana, que permita generar
un registro de la información levantada de manera ordenada y que sirva para nutrir de
información tanto a los servicios públicos como para facilitar la retroalimentación de
los ciudadanos/as participantes.
3 Especialmente aquella obtenido por la Fundación Ciudadano Inteligente a través de sus diversos proyectos y compartida con el equipo de la Universidad Austral de Chile y la contraparte técnica del Gobierno Regional de Los Ríos en jornada de expertos los días 6 y 7 de septiembre del 2017 en Valdivia.
33
4. MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO
4.1. ASPECTOS CONCEPTUALES
A. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA DEMOCRACIA
Como sucede con tantos conceptos de la teoría política, no es fácil determinar en qué consiste la
democracia. A pesar de que, tanto en Chile como en el mundo, no parece haber discusión en torno
a su valor o a la necesidad de su fortalecimiento, pocas veces se intenta desentrañar su
significado. Desde luego, es un lugar común partir señalando que la expresión es de extracción
griega, con un origen etimológico que evoca el gobierno del pueblo. No obstante, existen hondas
discrepancias acerca de cuál es su significado en términos concretos. Desde un punto de vista
teórico, existen distintas concepciones que, en ocasiones, son complementarias, pero que otras
veces se oponen entre sí, compitiendo por dotar de contenido a este concepto. Una forma
ilustrativa de mostrar la variedad de enfoques existentes en este tema, es formulando distinciones
dicotómicas, que permiten ir ajustando las coordenadas precisas de un modelo normativo de
democracia. Al respecto, la más clásica de estas distinciones es la que permite diferenciar entre
democracia directa y representativa, cada una de ellas concibe a la participación ciudadana de
maneras muy diferentes.
Se suele decir que la democracia directa se remonta a la antigua Grecia. En ella la participación
ciudadana deviene en un principio estructural, y como su nombre lo indica, su núcleo esencial
consiste en que el cuerpo político en su totalidad debate y adopta decisiones reunido en una
asamblea. Esta característica contiene algunos presupuestos que, de algún modo, dan cuenta de
las limitaciones de esta fórmula: en primer lugar; se parte de la base de que todas las personas
están interesadas en la gestión de los asuntos públicos; en segundo lugar, de que es posible
reunirlos a todos físicamente en una asamblea para llevar a cabo el proceso legislativo; en tercer
lugar; en Estados medianamente complejos la política se convierte en una tarea profesional, que
no se puede desarrollar sino a tiempo completo. De todas formas, pareciera ser que, ha sido
justamente su imposibilidad práctica lo que ha contribuido al fortalecimiento del mito en torno a
ella. En este sentido, a pesar de que no existe en la actualidad ningún modelo empírico que ponga
en práctica este esquema, los movimientos ciudadanos en los últimos años han enarbolado la
democracia directa como una de sus banderas de lucha.
Frente a los problemas de la democracia directa, en la democracia representativa se parte de la
base del principio contrario: la actividad política se lleva a cabo por funcionarios profesionales, no
obstante, estos son seleccionados por el cuerpo político en elecciones libres y competitivas. Este
principio arquitectónico denominado representación política, permite superar el problema del
compromiso y las dificultades logísticas antes señaladas. Todo esto justifica que la democracia
representativa se haya impuesto de forma abiertamente generalizada en la organización de los
34
Estados contemporáneos. No obstante, tampoco existe una única manera de entender el principio
de la representación política, existiendo una auténtica pugna entre dos tesis: la soberanía nacional
y la soberanía popular. Ambas ideas se fraguan en el arsenal teórico de la Revolución Francesa y
proyectan su influencia hacia nosotros, aun en nuestros días, a través de la concepción del
mandato representativo y la concepción del mandato imperativo, respectivamente.
A. LA TESIS DE LA SOBERANÍA POPULAR Y EL MANDATO IMPERATIVO
Plantea que el poder del Estado sólo es legítimo, si las decisiones políticas cuentan con el
consentimiento de todos los ciudadanos. En este sentido, el único polo de legitimidad, y por lo
tanto titular de la soberanía, debe ser el pueblo, entendido como el conjunto de personas que son
titulares de derechos ciudadanos de la generación presente. Esta era la tesis defendida por las
facciones más radicales en el marco de la Revolución Francesa, pues, hacer depender única y
exclusivamente de la regla de la mayoría contingente el proceso revolucionario, permitiría llevar
adelante un conjunto de cambios verdaderamente radicales, dado que las grandes masas
populares se habían mostrado en abierta oposición a la monarquía, y al mismo tiempo, partidarios
de una lectura más violenta de la Revolución.
Esta lectura de la representación política, más contemporáneamente, se ha denominado teoría del
mandato imperativo, pues concibe la relación entre los electores y representantes como una
relación análoga como la que existe entre el mandante y el mandatario en el Derecho privado, es
decir, el primero puede dar al segundo instrucciones en todo momento, conservando asimismo la
facultad de revocar el mandato durante toda su ejecución. Por supuesto, esto tiene su corolario en
la obligación del mandatario de rendir cuentas al término de su gestión.
B. LA TESIS DE LA SOBERANÍA NACIONAL Y EL MANDATO REPRESENTATIVO
Se opone directamente a la anterior, en la medida de que nace con un propósito claramente
contramayoritario: minimizar el proceso de reformas que estaba teniendo lugar en el marco de la
Revolución Francesa. Para esto se recurre a la idea de nación como fuente de legitimidad de las
decisiones políticas. Como hemos visto antes, es posible concebir a la nación como una especie de
comunidad de valores que actúa como receptáculo de una cultura común, transmitida de
generación en generación, y que es imperativo conservar y transmitir a las generaciones
venideras. De este modo, si el poder del Estado debe ejercerse acorde con los intereses de la
nación, concepto que tiene claramente un alcance intergeneracional, ello supone un límite
importante a la regla de la mayoría, pues el concepto de ciudadano equivale sólo a las personas
que existen en un momento histórico determinado. En definitiva, el argumento central de esta
teoría es que, la generación presente no es la dueña absoluta del destino de la comunidad política,
pues tienen la obligación de ser respetuosa con lo que han construido sus ancestros, y al mismo
tiempo, de ser responsable por el legado que dejará a sus descendientes.
35
La doctrina de la soberanía nacional se traduce en la teoría del mandato representativo. Esto
significa que los representantes electos popularmente no actúan a nombre y por cuenta de estos
últimos, sino que se convierten en agentes de la nación, en los auténticos representantes de su
voluntad. Esta característica permite entender que esta concepción representa una visión más
elitista de la democracia, donde el único control posible es el castigo electoral.
C. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO EXPRESIÓN DE LA SOBERANÍA EN UN ESTADO DEMOCRÁTICO
Como hemos constatado, ambas concepciones acerca de la soberanía tienen sus pros y contras. La
soberanía popular, si se entiende en términos absolutos, puede llevar a excesos en los que las
mayorías simplemente opriman los derechos de las minorías, lo que pone de relieve la necesidad
de algún control a las mayorías contingentes. Por otra parte, poner ese límite en la voluntad y los
intereses de la nación es sumamente complejo. La nación, en tanto concepto abstracto, carece de
voluntad expresa, por lo que requiere de la mediación de órganos e instituciones que generen una
voluntad previamente inexistente. Tomarse en serio esta idea puede significar volver a los tiempos
donde unos pocos, los auténticos intérpretes de los designios de la nación, decidían sobre la vida y
los derechos de muchos. Por otra parte, en la actualidad los conceptos de Estado y nación se
encuentran claramente desligados, por lo que es perfectamente posible la existencia de Estados
plurinacionales: si ya determinar la voluntad de una única nación es complicado, tratar de hacer
compatible los intereses de varias de ellas, sólo confirma lo impracticable de este arreglo teórico.
Hoy en día esta discusión se encuentra prácticamente resuelta, ello como consecuencia de que la
democracia representativa, pero universal, ha devenido en una fuente de legitimidad insustituible
en la construcción del Estado de Derecho. Adicionalmente es posible observar una propensión
cada vez mayor hacia mecanismos de democracia semidirecta, lo que permite concluir que la tesis
de la soberanía popular se ha ido imponiendo paulatinamente, como es posible observar en la
mayoría de los textos constitucionales occidentales. Sin embargo, esto no significa que en ellos las
actuaciones de los órganos estatales se fundamenten exclusivamente sobre la base de una
concepción meramente agregativa e ilimitada de la democracia. Por el contrario, a partir de la
segunda postguerra en Europa, los derechos fundamentales como límites a la soberanía popular
son la regla general, sustituyendo el papel que pretendía desarrollar la tesis de la soberanía
nacional en tanto concepción contramayoritaria.
B. LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En síntesis, conceptualmente la participación ciudadana se encuadra dentro del intento por
entender el principio de representación de una manera más próxima a la tesis de la soberanía
popular. Como hemos visto, una concepción elitista de la democracia, donde los ciudadanos se
limitan meramente a elegir a quienes ocupan los cargos públicos, hoy es difícilmente defendible.
Desde este punto de vista, representación presupone la capacidad de incidir. Como bien sostiene
Bovero (2002, 62): “los elegidos en un parlamento representan a los electores en forma
36
democrática, no solamente en la medida que son designados por estos para sustituirlos en las
fases conclusivas del proceso decisional, sino en la medida en la que el parlamento, en su conjunto
y en sus varios componentes, refleja las diversas tendencias y orientaciones políticas presentes en
el país, sin exclusiones y en sus respectivas proporciones”.
Como antes se dijo, la idea es de viejo cuño y fue ya planteada en el célebre libro La democracia en
América de Alexis Tocqueville, quien defiende que cuanto más próximo esté el gobierno del
ciudadano es más fácil identificar sus preferencias, pues es en los gobiernos locales que la
democracia y la participación de los ciudadanos se materializa en forma más intensa. En el
gobierno central, es difícil que los ciudadanos puedan percibir su importancia individual. Diferente
es lo que ocurre en las pequeñas comunidades, en que la construcción de un puente, una
carretera, una escuela o un hospital tiene influencia directa en la vida de cada residente. Como se
puede concluir, la democracia contemporánea, aun cuando se exprese interpósita persona, no
puede renunciar jamás al ideal normativo del autogobierno, en la que cada uno “es su propio
señor junto a sus iguales en la comunidad política” (Cortina, 2001).
Según Rodrigo Baño, la noción de participación ciudadana es relativamente reciente y carece de
una definición precisa, aun cuando normalmente se hace referencia a ella considerándola
gruesamente como una “intervención de los particulares en actividades públicas en tanto
portadores de intereses sociales” (Baño, 1998, 15). Esta definición es bastante amplia y requiere
ser precisada. En este sentido, es preciso distinguir cuatro niveles de intensidad que permiten que
los ciudadanos puedan influir en las decisiones de los órganos públicos. Ellas no son
necesariamente excluyentes, en efecto, es normal que un régimen de participación ciudadana de
carácter pleno contemple todas las modalidades que se detallan a continuación. En orden de
intensidad, son las siguientes.
A. ACCIONES DE EDUCACIÓN E INFORMACIÓN
Apuntan a que la opinión pública ponga en marcha los controles difusos existentes en una
democracia. Desde este punto de vista, es el eslabón más frágil de la cadena, pues por sí solo no
confiere herramientas directas a los ciudadanos para generar cambios inmediatos en la estructura
decisional del Estado, aunque ello no descarta alguna consecuencia ulterior. Un buen ejemplo de
este tipo de políticas está dado por el régimen de la Ley N° 20.285, Sobre Acceso a la Información
Pública. Otro caso que se puede citar al respecto son las cuentas públicas de las diversas
autoridades.
B. ACCIONES DE CARÁCTER CONSULTIVO
Su objetivo es recabar la opinión de la ciudadanía con carácter no vinculante, es decir, el órgano
en cuestión o tiene la obligación de ponderar dichos elementos en la decisión final. Ejemplos:
encuestas, estudios, oficinas de reclamos, etc.
37
C. MECANISMOS DE CARÁCTER DECISORIO
Este nivel busca que la participación del ciudadano sea incorporada directamente en la ejecución y
gestión de las políticas y programas. Ejemplos de esta modalidad lo encontramos en la legislación
ambiental, a propósitos del procedimiento de evaluación ambiental, o también en el Código de
Minería. A su vez, es posible distinguir entre mecanismos de carácter decisorio en sentido débil y
en sentido fuerte. Este punto lo explica con claridad Luis Cordero (2012: 373), quien señala que
cuando los titulares de un interés difuso disponen de facultades para reclamar la decisión de
fondo de una autoridad administrativa, es decir, si pueden cuestionar la ratio decidendi de la
decisión, ello supone un derecho de participación fuerte. En otras palabras, los interesados poseen
un derecho subjetivo para examinar los motivos de la decisión administrativa. Si, en cambio, los
titulares de intereses difusos frente a la Administración solo tienen el derecho a formular
alegaciones (en base a sus derechos a emitir opinión, libertad de información y derecho de
petición) y la acción conferida solo se da para exigir la ponderación adecuada de dichas
alegaciones, esos titulares disponen de un derecho de participación débil.
D. MECANISMO DE CONTROL
Supone que los ciudadanos cuentan con alternativas que permitan revertir decisiones adoptadas
por los órganos públicos. Representan a las instituciones que por antonomasia caracterizan a la
democracia semidirecta. Buenos ejemplos de estos son: el plebiscito abrogatorio de ley, la
iniciativa legislativa popular o el referéndum revocatorio de una autoridad
4.2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA CONSTITUCIÓN DE
1980
A. LA DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCIÓN
Como no podía ser de otra manera en una Constitución surgida en dictadura, la carta Fundamental
de 1980 presenta una visión tremendamente restrictiva de la democracia, manifestando una
profunda desconfianza por la participación ciudadana (Paredes: 2013). En su artículo 5° señala se
señala que: “La soberanía reside esencialmente en la Nación”. Ello permite afirmar, sin lugar a
dudas, que la Constitución chilena suscribe la tesis de la soberanía nacional, lo que es coherente
con muchas instituciones, que en su texto original, configuran limitaciones a la autonomía del
cuerpo político. Al respecto, el concepto clave para entender en la Carta de 1980 las relaciones
entre la ciudadanía y las instituciones, es el de “democracia protegida”. Según Couso y Coddou
(2010: 192), este concepto expresa la “profunda desconfianza respecto de la capacidad de la
población de autodeterminarse políticamente que predominó al interior del régimen militar”. La
verdad es que esta expresión acuñada entre los juristas partidarios de la dictadura, pero luego
aceptada por gran parte de los autores, no esconde más que un eufemismo para hacer referencia
38
a un tipo de democracia limitada o imperfecta; tan imperfecta, que en sus inicios la Constitución
de 1980 difícilmente cumpliría con un estándar mínimo de respeto a los principios democráticos
más básicos (Collier y Levitsky, 1997: 434). Evidentemente, es innegable que con las sucesivas
reformas se ha avanzado bastante, pero también es cierto que, hoy en día sigue existiendo una
deuda con la democracia que no se acaba de purgar en su totalidad. De esto hablaremos en el
punto siguiente.
A continuación, el inciso primero del artículo 5° se refiere al ejercicio de la soberanía, es decir, a
todas aquellas manifestaciones de poder político que son susceptibles de ser imputadas al Estado.
Al respecto, señala éste que: “su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de
elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece”. En este
sentido, se distinguen dos hipótesis diferentes que encarnan manifestaciones de ejercicio de la
soberanía. En primer lugar, el ejercicio de ésta se ejerce por el pueblo, es decir, por el conjunto de
ciudadanos a través de los procedimientos de votación popular establecidos constitucionalmente.
De cualquier modo, el artículo 5° guarda silencio sobre cuál es el verdadero papel del pueblo en la
determinación de la voluntad estatal. La respuesta a esta pregunta, solamente la podemos
encontrar examinando cuáles son dichos actos de votación popular. En síntesis, en nuestro
ordenamiento jurídico podemos encontrar los siguientes:
- Elecciones presidenciales
- Elecciones parlamentarias
- Elecciones regionales
- Elecciones municipales
Ahora bien, para el caso del plebiscito, en la Constitución sólo existe el caso aislado del artículo
128 CPR, situado en materia de reforma constitucional. Adicionalmente, se puede añadir a la lista
otra figura aún más restringida, los plebiscitos comunales contemplados en la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOCM). Todo ello nos lleva a pensar que, en la concepción del constituyente de
1980, el ciudadano solo tiene un papel secundario y siempre (o casi siempre) mediado por sus
representantes. Como sea, nada de esto es extraño, sino más bien es coherente con la gran
cercanía que ha existido siempre entre la tesis de la soberanía nacional y la teoría del mandato
representativo.
B. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES
Es sorprendente cómo la Constitución contiene una visión tan limitada acerca de la participación
ciudadana, la que se ve únicamente limitada a procesos eleccionarios. Aparte de las elecciones, el
otro mecanismo de articulación de las opiniones del electorado y las instituciones son los partidos
políticos. Sin embargo, ellos no siempre son eficaces en lograr dicho cometido
39
Es en este contexto donde cobran importancia los movimientos sociales como una alternativa más
dinámica que los partidos políticos para conducir dichas demandas hacia las instituciones, pero
que como contrapartida carece de organicidad, y por tanto, son más difíciles de gobernar. Así las
cosas, para que los movimientos sociales tengan éxito en una democracia deben necesariamente
ser capaces de posicionar sus demandas en el debate público como una opción que es susceptible
de ganar el apoyo de la mayoría de la opinión pública. De este modo, la tesis central de Burstein es
que en una democracia representativa los movimientos sociales tienen poco impacto directo
sobre la legislación cuando no logran ganar el respaldo de la mayoría, y por el contrario su impacto
será proporcionalmente mayor, si logran cambiar la percepción de los legisladores acerca de
dichas preferencias, su intensidad o logran cambiar dichas preferencias en sí mismas en el debate
público.
Pues bien, para que este proceso funcione de manera adecuada, deben existir vasos comunicantes
que permitan un intercambio fluido de información entre electores y autoridades electas. En este
punto es necesario recordar la noción de sistema político elaborada por Easton (1957: 385-389),
pues es tremendamente útil para entender la manera en que dicha comunicación se produce.
Según el citado autor, sin entradas o inputs el sistema no funciona, y como las demandas de la
ciudadanía constituyen una parte significativa del material sobre el cual los sistemas políticos
operan, de faltar éstas, el sistema pierde gran parte de su capacidad de respuesta a la ciudadanía.
Por otra parte, la falta de canalización de las demandas del cuerpo político hacia el sistema,
también produce un segundo efecto que no es menor: la pérdida de respaldo al sistema en su
conjunto.
Este es el contexto en el que se han promovido una serie de reformas a la Carta Fundamental de
1980. Lamentablemente ninguna de ellas ha abandonado la idea de la democracia representativa
inspirada por la tesis del mandato representativo en las instituciones del ámbito nacional. Como
señala Atria, desde 1989 el problema constitucional ha sido enfrentado de este modo: la idea que
primó fue que la Carta del 80 “contenía una serie de reglas que debían ser modificadas, y que si
ellas eran identificadas y modificadas el problema constitucional desaparecería” (Atria, 2010). Sin
embargo, a juicio de este autor, el problema constitucional de la Carta de 1980 no ha
desaparecido, dado que esta nunca ha sabido incorporar mecanismos que permitan que la
ciudadanía se apropie de su contenido, o al menos, para que pueda participar en su determinación
de manera relevante.
4.3. LA PARTICIPACIÓN REGIONAL Y LOCAL EN LA
CONSTITUCIÓN
Sin perjuicio de lo anterior, ha sido en el plano regional donde han existido referencias más
directas sobre alternativas de participación ciudadana. Cabe destacar que esta materia ha sido
objeto de sendas reformas, las primeras de las cuales tuvieron lugar en los primeros años del
40
retorno a la democracia, proceso que ha llegado hasta nuestros días, con modificaciones recientes
a la Carta de 1980, con el objeto de hacerla más democrática. El actual artículo 113 de la CPR,
atribuye directamente a los gobiernos regionales un importante rol en la participación ciudadana,
al disponer: “El Consejo Regional será un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador,
dentro del ámbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la
participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones que la ley orgánica constitucional
respectiva le encomiende”.
A su vez, en materia municipal, contiene varias disposiciones análogas, partiendo por el artículo
118 inc. 4° CPR, que señala que: “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades
de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la
comuna”. Por otra parte, el inciso 5°, señala: “Las municipalidades podrán asociarse entre ellas en
conformidad a la ley orgánica constitucional respectiva, pudiendo dichas asociaciones gozar de
personalidad jurídica de derecho privado. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte,
la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo. La participación
municipal en ellas se regirá por la citada ley orgánica constitucional”.
Adicionalmente, se permite en virtud del inciso 6 de la citada norma, que: “Las municipalidades
podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la
ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto
de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación
ciudadana”. Finalmente, el art. 119 CPR referido al Concejo Municipal, establece que: “el concejo
será un órgano encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local, ejercerá
funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras y otras atribuciones que se le encomienden, en
la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva”.
4.4. EL RÉGIMEN LEGAL DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Luego de la llegada de la democracia en 1990, a consecuencia de la rigidez de la Constitución y su
dificultad para introducir reformas a gran escala, fue el legislador democrático quien asumió la
labor de elevar los estándares democráticos en nuestro país. Así las cosas, se comenzaron
paulatinamente a aprobar regímenes de participación ciudadana en ámbitos específicos. Así por
ejemplo, encontramos disposiciones en materia medioambiental, en el Código de MInería, en la
Ley Orgánica de Municipalidades, en el Convenio N°169 de la OIT, etc.
No obstante, dichas reglamentaciones adolecían de un punto débil: se trataba de regímenes
generales, que carecían de vasos comunicantes los unos respecto de los otros, y adicionalmente,
se presentaba el problema relativo a que existían amplios ámbitos del ordenamiento
41
administrativo que carecían de regulación. En dichas materias simplemente prevaleció la inercia,
no permitiéndose ninguna alternativa que fomente la presencia de los ciudadanos en las
instituciones públicas. Este vacío se solventó con la dictación de la Ley N° 20.500 sobre
Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública del 16 de febrero del año 2011, que
establece el régimen general en materia de participación ciudadana.
A. EN EL RÉGIMEN GENERAL DE LA LEY N° 20.500
La Ley N° 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública se refiere
fundamentalmente a dos ámbitos, por una parte, desarrolla el derecho constitucional de
asociación, principalmente respecto de personas jurídicas de Derecho privado sin fines de lucro, y
en segundo lugar, se refiere a la participación ciudadana en la Gestión Pública.
En el primer caso, la Ley establece el marco del derecho fundamental de asociación, sus límites y
el rol del Estado en el apoyo a la asociatividad. La idea central, en torno a la cual giran los
contenidos respecto a esta área, tiene que ver con facilitar la asociatividad a los ciudadanos, dado
que si bien este derecho fundamental tiene originariamente una dimensión privada,
adicionalmente es innegable que tiene una proyección en el ámbito de lo público. Así por ejemplo,
los partidos políticos no son sino un tipo especial de asociación que tiene por objeto influir en los
órganos del Estado a través de la elección de sus miembros en los cargos de representación
popular.
Como reflejo de la idea anterior, la Ley identifica una serie de materias que están vinculadas a la
formación de personas jurídicas y las relaciones de estas con lo público. Así, podemos mencionar
los cambios introducidos a la Ley N° 19.418 sobre Juntas de Vecinos y Demás Organizaciones,
materia en la cual se busca hacer más fácil y expedito el proceso de obtención de personalidad
jurídica. Asimismo, modifica la Ley N°18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, al
establecer un nuevo órgano que vertebra la iniciativa ciudadana, los denominados Consejos
Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC), estableciendo la obligatoriedad de que
las Municipalidades cuenten con una Ordenanza Municipal de Participación Ciudadana que
contemple los mecanismos complementarios a los del COSOC, y finalmente, entregando nuevas
atribuciones a la Secretaría Municipal respecto de los procesos de constitución de las asociaciones
y fundaciones.
Por otra parte, en materia de participación ciudadana en la gestión pública la norma viene a
modificar la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado, en la que establece normas de carácter general, la que entre otras cosas reconoce a las
personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones. De esta forma,
los órganos de la Administración del Estado deberán establecer cuáles son las modalidades
42
formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones sociales en el
ámbito de su competencia.
A. ESTRUCTURA DE LA LEY N°20.500
El título I de la ley N° 20.500 se abordan las materias referidas a las Asociaciones sin fines de lucro
como el derecho de asociación y el registro de personas jurídicas sin fines de lucro. El título II se
refiere a las organizaciones de interés público, el catastro de ellas y normas acerca del
voluntariado. El Título III está dedicado al Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de
interés público y al Consejo que tendrá a su cargo la administración. En el título IV, el más amplio,
está dedicado a la inclusión del derecho a la participación ciudadana en la gestión pública para lo
cual modifica la Ley N°18.575 Orgánica Constitucional de Bases de Administración del Estado y la
Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. El Título también modifica la Ley N°
19.418 de Juntas de Vecinos para permitir la constitución de federaciones y confederaciones.
También modifica las normativas del Ministerio Secretaría General de Gobierno dándole
responsabilidades en relación con la participación en la gestión pública. Finalmente, el Título IV
incorpora una serie de modificaciones legales al Código Civil para incorporar las normativas
relativas a las asociaciones.
B. NORMAS SOBRE CONSTITUCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ASOCIACIONES
Las personas jurídicas sin fines de lucro son hoy parte del derecho de asociación y manifestación
de la ciudadanía, la pluralidad de intereses e identidades culturales, cabiendo al Estado el deber de
promoverlas (arts. 1º y 2º). Antes de esta modificación, la realidad era que tanto corporaciones
como fundaciones eran vistas como un mero ejercicio de la autonomía privada de las personas de
manera que, actualmente hay un cambio en el sentido mismo de la institución. En términos
generales las asociaciones se constituirán y adquirirán personalidad jurídica conforme al Título
XXXIII del libro I del Código Civil, sin perjuicio de lo que dispongan leyes especiales. De esta forma
el régimen general y supletorio lo constituye el Código Civil con las modificaciones que la norma
viene a introducir.
En primer término, destacamos la definición de asociación contenida en el inciso tercero del
artículo 545, la cual señala que: “Una asociación se forma por una reunión de personas en torno a
objetivos de interés común a los asociados. Una fundación, mediante la afectación de bienes a un
fin determinado de interés general”. Finalmente, el inciso cuarto establece que, “Hay personas
jurídicas que participan de uno y otro carácter”. En cuanto al procedimiento de constitución de
una persona jurídica, debemos señalar que una fundación y/o asociación se puede constituir por
escritura pública o privada suscrita ante notario, oficial del Registro Civil o funcionario municipal
autorizado por el Alcalde. En estos casos, la copia del acto constitutivo deberá depositarse en la
secretaría municipal del domicilio de la persona jurídica en formación, dentro del plazo de 30 días
contado desde su otorgamiento.
43
Dentro de los 30 días siguientes a la fecha del depósito, el secretario municipal podrá objetar
fundadamente la constitución de la asociación o fundación si no se hubiere cumplido los requisitos
que la ley o el reglamento señalen. Con todo, no se podrán objetar las cláusulas de los estatutos
que reproduzcan los modelos aprobados por el Ministerio de Justicia. La objeción se notificará al
solicitante por carta certificada, y si al vencimiento de este plazo el secretario municipal no
hubiere notificado observación alguna, se entenderá por el solo ministerio de la ley que no objeta
la constitución de la organización. En todo caso, cualquier observación que se hubiere hecho a la
persona jurídica en formación deberá ser subsanada. Si el secretario municipal no tuviere
objeciones a la constitución o si ha vencido el plazo para formularlas, de oficio y dentro de quinto
día, el secretario municipal archivará copia de los antecedentes de la persona jurídica y los
remitirá al Servicio del Registro Civil e identificación para su inscripción en el Registro Nacional de
Personas jurídicas sin Fines de Lucro, a menos que el interesado solicitare formalmente hacer la
inscripción de manera directa. Desde el momento de la inscripción la persona jurídica comenzará a
gozar de personalidad jurídica.
Acto seguido la ley contiene normas relativas al funcionamiento de las asociaciones. La regla
general es que la asociación se reúne ordinariamente una vez al año, o extraordinariamente
cuando sus necesidades así lo requieran. Sin embargo, el inciso final del 550 del Código Civil
establece que ello será sin perjuicio de lo que establecieren los estatutos de la misma corporación.
La dirección y administración de una asociación recaen en un directorio, compuesto por, a lo
menos tres de sus miembros cuyo mandato puede extenderse por 5 años. No puede ser integrado
por personas condenadas a pena aflictiva. Sus sesiones se llevarán a cabo con la mayoría absoluta
de sus miembros y sus acuerdos se adoptarán por la mayoría absoluta de los asistentes,
decidiendo en caso de empate el voto del que presida.
En esta materia, la Ley N°20.500 establece que el directorio rendirá cuenta ante la asamblea de la
inversión de los fondos y de la marcha de la asociación durante el período en que ejerza sus
funciones. Cualquiera de los asociados podrá pedir información acerca de las cuentas de la
asociación, así como de sus actividades y programas.
En materia de fiscalización de las fundaciones y asociaciones, ésta corresponde al Ministerio de
Justicia, quien podrá requerir a sus representantes que presenten para su examen las actas de las
asambleas y de las sesiones de directorio, las cuentas y memorias aprobadas, libros de
contabilidad, de inventarios y de remuneraciones, así como cualquier otra información respecto
del desarrollo de sus actividades. Así también, puede que subsanen las irregularidades que
comprobare o que se persigan las responsabilidades pertinentes, sin perjuicio de requerir del juez
las medidas que fueren necesarias para proteger de manera urgente y provisional los intereses de
la persona jurídica o de terceros.
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El incumplimiento de las instrucciones impartidas por el Ministerio de Justicia se mirará como
infracción grave a los estatutos. Asimismo, puede solicitar se persigan las responsabilidades
pertinentes, sin perjuicio de requerir del juez las medidas que fueren necesarias para proteger de
manera urgente y provisional los intereses de la persona jurídica o de terceros. De esta forma, el
régimen general en materia de asociación lo constituyen las normas del Código Civil y las líneas
precedentes constituyen un resumen de dichas disposiciones. En este sentido, el régimen general
establece, principalmente la normativa aplicable en materia de constitución de una asociación o
fundación, administración de la misma y responsabilidad. En lo sucesivo corresponde analizar la
normativa normas especiales que configuran el régimen legal aplicable a la participación
ciudadana.
C. NORMAS SOBRE PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA
En lo que a nosotros concierne, las disposiciones de la Ley N°20.500 que adquieren mayor
relevancia, son aquellas que se refieren a la participación ciudadana en los órganos de la
Administración del Estado. Al respecto es importante mencionar, que el citado cuerpo legal
introduce modificaciones a la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado (en adelante LOCBGAE). la importancia de esta reforma se justifica
puesto la LOCBGAE es una norma que cumple la función de vertebrar toda la estructura de la
Administración del Estado en Chile, por tanto se trata del régimen general aplicable a todos los
órganos que forman parte del poder ejecutivo.
Sin embargo, aquí es necesario realizar una precisión, puesto que no todas las normas de la
LOCBGAE poseen el mismo alcance. En general se suele hacer la distinción entre las normas del
título I y las restantes. Las del título I se aplicarían a todos los órganos que forman parte del Poder
Ejecutivo, en tanto que las restantes no se aplican a un importante conjunto de órganos que están
enumerados en el inciso segundo del artículo 21, es decir dichas normas no serían aplicadas a la
Contraloría General de República, Banco Central, Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública, Gobierno Regional, Municipalidades, Consejo Nacional de Televisión, Consejo para la
Transparencia y empresas públicas creadas por ley, órganos que se regirán por las normas
constitucionales o sus respectivas leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado según
corresponda.
Teniendo en cuenta la precisión anterior, la Ley N°20.500 introdujo en el título I de la LOCBGAE,
relativo a los principios que toda la Administración Pública debe observar en su gestión, el
principio de participación ciudadana en la gestión pública. Como vimos antes, esta norma es
aplicable a todos los órganos de la administración, inclusive a los gobiernos regionales.
Adicionalmente, se introduce en la LOCBGAE un título IV relativo a la participación ciudadana en la
gestión pública, donde se establece la participación ciudadana como un derecho de los
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administrados y de forma complementaria se imponen distintas obligaciones para la
Administración del Estado.
En primer lugar, establece que el Estado reconoce el derecho de participar en sus políticas, planes,
programas y acciones, de esta forma impone la obligación a cada órgano de la Administración del
Estado de establecer modalidades formales y específicas de participación que tendrán personas y
organizaciones en el ámbito de su competencia. Estas se deben publicar y mantener actualizadas
por medios electrónicos u otros. Además prohíbe todo tipo de discriminación, sin razón justificada,
en el ejercicio del derecho de participación ciudadana.
Asimismo, establece la obligación de los órganos de la Administración del Estado, de poner en
conocimiento público información relevante acerca de sus políticas, planes, programas acciones y
presupuesto, debiendo igualmente ser publicada por medios electrónicos. Una segunda obligación
dice relación con el deber de dar cuenta pública anual y participativa a la ciudadanía de la gestión
de estas políticas, planes y programas. En esta materia se prevé la posibilidad de formular
observaciones, planteamientos o consultas, los que deben ser respondidos por la entidad
respectiva.
Así las cosas, el artículo 73 de la ley en comento establece un procedimiento de consulta, donde
los órganos de la Administración del Estado deberán, ya sea de oficio o a petición de parte, señalar
las materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas. Lo
anterior deberá realizarse de forma pluralista, informada y representativa.
Además, la ley crea los Consejos de la Sociedad Civil, órgano de carácter consultivo que se
conforma de forma diversa, representativa y pluralista por integrantes de las asociaciones sin fines
de lucro que tengan relación con la competencia del órgano respectivo.
Por último, debemos señalar que LOCBGAE establece en la parte final del título IV una norma de
especial relevancia. Con ello nos referimos a la disposición del artículo 75 que establece que las
disposiciones de este título no serán aplicables a los órganos del Estado señalados en el inciso
segundo del artículo 21 de la misma ley, entre los que se encuentran los gobiernos regionales. Sin
embargo, el inciso segundo del artículo 75 señala que estos órganos podrán establecer una
normativa especial referida a la participación ciudadana, de esta forma entendemos que la ley
concede un margen de libertad importante para que cada órgano regule esta materia.
B. EN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MATERIAL REGIONAL
A. LEY N° 19.175 SOBRE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL
Como su nombre lo indica, además de las reglas del capítulo XIV de la Constitución, los órganos de
naturaleza regional, su composición y atribuciones se encuentran establecidas en virtud de la Ley
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N°19.175 Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR). En términos
generales esta normativa carece de una reglamentación sistemática en materia de participación
ciudadana, sin perjuicio de que la misma Constitución en su artículo 113 establece que los
gobiernos regionales tienen un importante rol en la participación ciudadana de la comunidad
regional la LOCGAR carece de un título que lo regule esta materia, a diferencia de la Ley de
Municipalidades, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Sin perjuicio de lo anterior, sucesivas reformas a esta ley han ido incorporando disposiciones
aisladas en distintos ámbitos que han permitido desarrollar una incipiente institucionalidad en
sede regional. Para entender el sentido de estas normas, es necesario explicar brevemente la
configuración de los órganos regionales. En esta materia, tanto la Constitución como la LOCGAR
distinguen entre gobierno y administración regional. la primera función queda radicada en el
intendente que es un órgano unipersonal desconcentrado del Presidente de la República. Por otra
parte, la administración superior de la región queda radicada en el gobiernos regionales que está,
a su vez conformado por el Intendente y el Consejo Regional, este último un órgano colegiado
electo popularmente cuya cantidad de integrantes es variable según la población de cada región.
En el plano provincial esta distinción pierde sentido, pues ambas funciones están entregadas al
Gobernador Provincial órgano unipersonal desconcentrado respecto del Intendente.
Dicho esto entonces, es posible pasar revista a las distintas disposiciones que están relacionadas
con la participación ciudadana en este ámbito territorial.
B. ATRIBUCIONES DEL INTENDENTE EN MATERIA DE ASOCIACIONES
Dentro del título “Del Gobierno de la Región” la Ley N°19.175, establece como atribución del
intendente la de otorgar personalidad jurídica a aquellas asociaciones que se propongan
desarrollar actividades en el ámbito de la región, correspondiéndole ejercer las facultades del art.
546, 548, 561, 562 del Código Civil, es decir, aquellas facultades referidas tanto a la concesión de
personalidad jurídica (art. 546 y 548) como la de disponer de las propiedades de una corporación
disuelta.
C. INCOMPATIBILIDAD DE CARGOS EN LA LEY N°18.575
A su turno, en su artículo séptimo, se señala la incompatibilidad entre los cargos de Intendente,
Gobernador, Concejal, Consejero Municipal, Miembro del Consejo Económico Social y Provincial y
Consejero Regional.
D. PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD REGIONAL
En materia de Administración Regional, el legislador decidió iniciar este título estableciendo entre
otros principios rectores, el de asegurar la efectiva participación de la comunidad regional. Ello nos
parece importante destacar, toda vez que el mismo título al tratar las funciones y atribuciones del
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Gobierno Regional, aborda distintas materias tales como ordenamiento territorial o fomento de
las actividades productivas, por mencionar solo algunas, pero ninguna en relación a la
participación ciudadana.
Ahora bien, se podría pensar que al establecer la participación ciudadana como principio
orientador de la administración regional se entiende que las normas siguientes deben ser
interpretadas a la luz de la disposición del artículo 14 que justamente lo viene a consagrar. De esta
forma, creemos que el Gobierno Regional, en ejercicio de las funciones previstas en las letras a y b
del artículo 20, esto es, la de aprobar y modificar las normas reglamentarias regionales que le
encomienden las leyes, podrían utilizarse en materia de participación ciudadana. Asimismo,
explicaremos en la sección siguiente por qué es posible el ejercicio de otras atribuciones, como
por ejemplo, la de adquirir, administrar y disponer de sus bienes y recursos podría consultar la
opinión de la ciudadanía.
En el mismo sentido anterior, el Intendente en su calidad de órgano ejecutivo del Gobierno
Regional, le corresponde proponer al Consejo Regional proyectos de reglamentos regionales. Por
tanto, creemos que este sería el instrumento adecuado para poder materializar el principio
orientador de participación regional. Ello es coherente con la disposición del artículo 28 de la Ley
N°19.175 que establece que el Consejo Regional tendrá por finalidad hacer efectiva la
participación de la comunidad regional y estará investido de facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras. En base a lo anterior, creemos que de acuerdo a las disposiciones de la norma en
comento es perfectamente viable la presentación de un reglamento regional a fin de que el
Consejo lo apruebe.
E. EL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL PROVINCIAL
La Ley N°19.175 establece el Consejo Económico y Social Provincial (CESPRO) que, como se sabe,
se trata de un órgano consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente
organizada. El CESPRO es el único órgano de participación ciudadana en el plano regional, se trata
de un órgano en el plano de la administración local que por su configuración su constitución
resulta, especialmente, difícil en algunas provincias. Al respecto, debemos señalar como crítica
que posee una configuración estamental que no refleja la composición actual de la sociedad. Por
otra parte es importante señalar que en su función de asesoramiento al Gobernador sus
decisiones no son vinculantes, pudiendo el Gobernador convocarlo, es decir, se trata de una
atribución facultativa, sin perjuicio que el Consejo puede autoconvocarse por los dos tercios de sus
miembros.
F. ASOCIATIVISMO REGIONAL
El capítulo VII de la Ley N° 19.175 lleva por título: “Asociativismo Regional” y viene a establecer la
facultad que tienen los gobiernos regionales de asociarse con otras personas jurídicas, para
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constituir con ellas corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas a propiciar
actividades o iniciativas sin fines de lucro, que contribuyan al desarrollo regional en los ámbitos
social, económico y cultural de la región. A estas corporaciones se les aplica las normas del libro
primero del Código Civil - modificada como ya lo hemos dicho, por la Ley N° 20.500 - por sus
estatutos y por lo dispuesto en la Ley N°19.175, no siendo aplicables las normas que se refieren al
sector público. Estas asociaciones son fiscalizadas por el Consejo Regional como también por la
Contraloría General de la República respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo ésta
última disponer de toda la información que requiera para este efecto.
Esta institución, en términos generales, ha sido bastante exitosa resultando una forma eficaz para
que la ciudadanía participe en decisiones públicas y asignaciones presupuestarias en varias
regiones.
C. BALANCE
De la exposición de la normativa aplicable en el ordenamiento jurídico chileno es posible extraer
las siguientes ideas:
a. La participación ciudadana está íntimamente vinculada a la Democracia, cualquiera sea la
concepción sobre ella que se defienda no es admisible suscribir una visión sobre la gestión
de los asuntos públicos que prescinda completamente de la opinión de los ciudadanos.
b. Es innegable que la Constitución de 1980 presenta una profunda desconfianza hacia la
participación ciudadana, esto se plasma transversalmente en sus instituciones.
afortunadamente la brecha democrática se ha ido acortando en virtud de diversas
reformas constitucionales que han tenido lugar una vez recuperada la democracia. En este
mismo sentido también, se han aprobado distintas reformas legales con el mismo
objetivo. En materia regional ha sido, probablemente, el sector del ordenamiento donde
se han consagrado el principio de participación ciudadana con mayor claridad, a través de
las sucesivas reformas del Capítulo XIV de la CPR. en consecuencia existen diversas normas
legales que han consagrado disposiciones relativas a la participación ciudadana, un
ejemplo de ello lo encontramos en la Ley N°19.300 de bases del Medioambiente que
establece un mecanismo destinado al efecto a través de un procedimiento de evaluación
de impacto ambiental
c. La consagración definitiva de este proceso se ha visto coronada por la dictación de la Ley
N°20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública, dicha ley
contiene reformas a distintos cuerpos normativos, tales como el Código Civil, Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, Ley sobre Juntas de Vecinos, entre otros, siendo la
modificación más destacada la introducción de un régimen general establecido en el título
IV de la Ley N°18.575 LOCBGAE.
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d. Esta última cuestión es importante en tanto esta norma es la regla general aplicable a
todos los órganos pertenecientes a la Administración del Estado, estableciendo un Consejo
Económico social y Provincial por una parte, como también un título dedicado al
Asociativismo Regional, entre otras. Lamentablemente esta norma no se aplica a los
gobiernos regionales, puesto que el artículo 75 lo excluye expresamente. Sin perjuicio de
ello, el mismo artículo autoriza a que los gobiernos regionales puedan dotarse de una
normativa equivalente a través de las atribuciones que le son propias.
e. La norma que regula con propiedad en materias regionales es la Ley N° 19.175 Orgánica
Constitucional de Gobierno y Administración Regional, la que carece de una
reglamentación sistemática, conteniendo sólo disposiciones aisladas que se han ido
incorporando a través de sucesivas reformas, algunas de estas han sido relativamente
exitosas, tales como las asociaciones regionales y otras en cambio, han fracasado como
por ejemplo la creación del CESPRO.
f. En este contexto el ideal regulativo, sería poder aplicar las reglas generales directamente.
Al respecto, es importante mencionar que la institucionalidad regional, en el último
tiempo, ha sido objeto de importantes cambios que aún se encuentran en proceso de
consolidación y que nos permiten pensar que se introducirán normas más robustas en
materia de participación ciudadana en el plano regional. No obstante ello, es plausible
pensar que en el estado actual de la cuestión, los gobiernos regionales poseen las
atribuciones normativas que permitan disminuir la brecha democrática a través de la
figura de los reglamentos regionales. De esta forma por dicha vía se podría replicar parte
importante de las instituciones de la Ley N° 20.500.
g. Esto es posible a pesar de no existir una norma que explícitamente lo contemple por varias
razones:
- La misma ley establece esta posibilidad, en tanto los órganos excluidos en el título IV
pueden aprobar una normativa análoga que reglamente la participación ciudadana en
relación a sus funciones
- Por otra parte, la propia Constitución establece que estos órganos regionales tienen
por finalidad fomentar la participación ciudadana.
- Por último, la tendencia ha sido en términos generales y también en materia de
gobiernos regionales en dirección hacia la descentralización, por tanto una interpretación
que excluya una atribución de este tipo sería regresiva y difícilmente defendible en el
contexto general.
h. Los reglamentos regionales han sido una figura poco explorada entre nosotros. En efecto,
se requiere dilucidar varios aspectos, como por ejemplo sus relaciones con otras fuentes
del Derecho y con los mecanismos de control, específicamente, con el trámite de la toma
de razón de la Contraloría General de la República. Ello justifica una segunda parte de este
estudio que, en primer lugar pueda clarificar los contornos de esta figura y en segundo
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lugar distinguir las fórmulas de participación ciudadana que pudieran consagrarse a través
de reglamentos regionales. Entre los distintos mecanismos de participación ciudadana
analizados es posible encontrar algunos que no producen ningún tipo de tensión
normativa, como por ejemplo, las audiencias públicas. No obstante, existen otros
supuestos que claramente no pueden ser consagrados a través de reglamentos regionales,
como podría ser algún tipo de referendo revocatorio. Entre medio de estos dos extremos
existe una enorme zona gris que requiere ser clarificada.
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