facultad reglamentaria

LA NUEVA FACULTAD REGLAMENTARIAEN MXICO. EVALUACIN Y PERSPECTIVAS

A LA LUZ DEL TEXTO ACTUAL DE LA CONSTITUCINPOLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Miguel Alejandro LPEZ OLVERA*

La importancia de estudiar la facultad re-glamentaria resulta obvia si se piensa en laexpansin que, tanto cuantitativa comocualitativamente, ha tenido la misma enlos ltimos aos. Cada vez ms las leyesse van quedando como las normas quecontienen los grandes principios, las deci-siones generales sobre determinada mate-ria y los reglamentos son los que recogenlas reglas prcticas, las que se aplican demanera inmediata al ciudadano. Del totalde normas que conforman el ordenamien-to un gran porcentaje son de tipo regla-mentario, de modo que conocer cmo seproducen y a qu lmites deben sujetarsetantas y tan importantes normas resulta delmayor inters para los juristas mexicanos.

Miguel CARBONELL

SUMARIO: I. Introduccin. II. La facultad reglamentaria. Ori-gen e introduccin al sistema jurdico mexicano. III. La facul-tad reglamentaria del Poder Ejecutivo. IV. Otros mbitos com-petenciales de la facultad reglamentaria. V. Nuevas formas yprocedimientos para la expedicin de reglamentos. VI. Pro-

puestas para mejorar la expedicin de reglamentos.

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* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

I. INTRODUCCIN

Para conmemorar el 150 aniversario de la Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos promulgada en 1857 y el 90 aniversario de laConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos promulgada en1917, hemos escrito el presente trabajo, donde realizamos un seguimien-to histrico de la figura de la facultad reglamentaria en nuestro pas des-de su creacin en la poca de la Revolucin francesa y su posterior in-corporacin a nuestro sistema jurdico, hasta llegar a la Constitucin de1857 y a la vigente promulgada en 1917.

Como sabemos, diversas disposiciones del texto constitucional danforma y contenido a la facultad reglamentaria. De la lectura a la cartamagna podemos observar que el presidente de la Repblica no es el ni-co que posee dicha facultad, tambin otros rganos tienen la facultad dereglamentar las leyes expedidas por el Congreso de la Unin o por losCongresos de los estados de la Repblica.

Es importante el anlisis de esta figura jurdica porque en la actuali-dad se han incorporado nuevos derechos al texto constitucional, directa eindirectamente, los cuales, obviamente, tienen un impacto en la facultadque tiene el presidente y otros poderes y rganos de dictar normas regla-mentarias.

Podemos decir que los derechos fundamentales de acceso a la infor-macin, de participar, entre muchos otros, han venido a trastocar la for-ma y el procedimiento a travs del cual se elaboran las normas adminis-trativas de carcter general.

La incorporacin a nuestro sistema jurdico de diferentes tratados in-ternacionales en materia de derechos humanos ha venido a modificar laforma y los procedimientos a travs de los cuales se expiden los regla-mentos. Tambin la reforma a diferentes artculos de la Constitucin fe-deral ha otorgado a los ciudadanos la posibilidad de que accedan a losproyectos de este tipo de normas as como la posibilidad de que puedanparticipar en su elaboracin.

Estamos pues ante un momento histrico en el cual podemos no sloevaluar la vigencia de las figuras e instituciones jurdicas contempladasen nuestra carta magna, sino que podemos proponer los cambios necesa-rios para adecuarlas tanto a la realidad como a las nuevas tendencias de-mocrticas que pueden llevarnos hacia un verdadero Estado de derecho.De estos temas y propuestas habla este trabajo.

MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA596

II. LA FACULTAD REGLAMENTARIA. ORIGEN E INTRODUCCINAL SISTEMA JURDICO MEXICANO

En Francia, desde los tiempos de la Revolucin hasta la Constitucinde 1958, la ley fue considerada siempre como el acto jurdico supremo,carente de todo lmite en cuanto a su campo de actuacin.

El reglamento, en principio, nicamente poda intervenir en aplicacino ejecucin de la ley y sus disposiciones deban ser, en cualquier caso,conformes a la misma.

Los franceses, en un principio, por medio del decreto de la AsambleaNacional del 1o. de octubre al 3 de noviembre de 1789, prohben al reydictar cualquier tipo de norma, salvo las meras proclamations o recorda-torios de la aplicacin de las leyes; ms adelante, esta posibilidad es eli-minada por completo con la Constitucin de 1793, situacin que no durmucho tiempo y de la que se dio marcha atrs de inmediato. Es con laentrada en vigor de la Constitucin del ao III cuando se vuelve a facul-tar al Ejecutivo para expedir proclamations, y ms an, la Constitucindel ao VIII atribuye definitivamente al gobierno un poder reglamentariopara la ejecucin de las leyes.

De este modo, e inmersos en los progresos de la Revolucin francesa,los juristas espaoles copiaron del constitucionalismo francs gran canti-dad de instituciones jurdicas. Incorporaron a su rgimen jurdico, entreotras, la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.

La Constitucin espaola de Cdiz coinciden gran parte de los doc-trinarios espaoles copi del constitucionalismo francs dicha institu-cin, al establecer en su artculo 171 que: Adems de la prerrogativaque compete al Rey de sancionar las leyes y promulgarlas, le correspon-den como principales las facultades siguientes... Primera: expedir los de-cretos, reglamentos e instrucciones que crea conducentes para la ejecu-cin de las leyes.

Pero adems, dicha disposicin se complementa con otras, que, de al-guna manera, explican en nuestro sistema jurdico vigente la existenciade una facultad reglamentaria encomendada al Poder Ejecutivo de mane-ra directa. Dichas disposiciones establecen que:

Artculo 15. La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey.Artculo 16. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el Rey.Artculo 17. La potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y cri-

minales reside en los tribunales establecidos por la ley.

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Artculo 170. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside exclusiva-mente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuanto conduce a laconservacin del orden pblico en lo interior, y a la seguridad del Estadoen lo exterior, conforme a la Constitucin y a las leyes.

Como se puede observar, para que el rey pudiera ejecutar una ley, eranecesario que expidiera un reglamento, ya que (y lo diferencia muy bienla Constitucin de Cdiz), una era la facultad para hacer las leyes, quecorresponda a la Cortes con el Rey; otra, la de aplicarlas, que correspon-da nicamente a los tribunales, y otra la de ejecutarlas, facultad que lecorresponda al rey por medio del dictado de reglamentos.

En la Constitucin de 1857 se estableci, como atribucin del presi-dente de la Repblica, proveer en la esfera administrativa a la exacta ob-servancia de las leyes que expida el Congreso.

En todas las Constituciones que le sucedieron al Reglamento Provisio-nal Poltico del Imperio Mexicano, incluida la Constitucin de 1824, pri-mera Constitucin del Mxico independiente,1 se reconoci siempre, enforma expresa, que el presidente de la Repblica tena la facultad de dic-tar reglamentos.

Es decir, las Constituciones anteriores a la de 1857 haban consignadoexpresamente que el Ejecutivo tena la facultad de dictar reglamentos;pero sta, la de 1857, no lo hizo, consignando en su lugar la expresin:proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia.

As, el artculo 85, fraccin I, de la Constitucin de 1857, dispona:Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: I. Pro-mulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, prove-yendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

III. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO

1. Interpretacin de la fraccin I, del artculo 89

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos vigente leatribuye diversas facultades al presidente de la Repblica. Una de ellas


1 Rabasa, Emilio O., Historia de las Constituciones mexicanas, Mxico, UNAM,2002, p. 2. Expresa que, a partir de la Constitucin de 1824 hay un desprendimiento totalde todo tipo de legislacin extranjera y el ejercicio absoluto de la soberana y de la autode-terminacin, elementos indispensables para poder reconocer una autntica Constitucin.

es la de expedir normas jurdicas con jerarqua menor a la ley; es decir,le confiere la facultad de expedir reglamentos.

El artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-nos seala las facultades y obligaciones del presidente de la Repblica. Ensu primera fraccin, establece que es facultad y obligacin del presidente,Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, prove-yendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

En realidad, la Constitucin no otorga expresamente al Poder Ejecuti-vo la facultad de expedir reglamentos. Lo que hace la Constitucin pormedio de la fraccin I del artculo 89 es proveer en la esfera administra-tiva a su exacta observancia, lo que la jurisprudencia y la doctrina2 haninterpretado como la facultad reglamentaria. No est mal que el presi-dente posea esta facultad; al contrario, se hace necesaria, toda vez que elpresidente es el encargado de dirigir la administracin pblica del pas.En lo que la jurisprudencia ha errado, es en dar su aval en casi todas lassituaciones en las cuales el Poder Ejecutivo ha utilizado este instituto,con lo cual viene a degradar como examinaremos a lo largo de estetrabajo tan importante figura jurdica.

Confirma la existencia de la facultad reglamentaria del presidente de laRepblica sostiene Tena Ramrez3 la disposicin contenida en el ar-tculo 92 de la propia Constitucin, la cual establece que: Todos los re-glamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente debern estar fir-mados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo aque el asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos.

As, el artculo 89, fraccin I ha interpretado la Suprema Corteconfiere al presidente de la Repblica tres facultades: a) la de promulgarlas leyes que expida el Congreso de la Unin; b) la de ejecutar dichas le-yes, y c) la de proveer en la esfera administrativa a su exacta observan-cia, o sea la facultad reglamentaria.4


2 Vase, entre otros, Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derechoconstitucional mexicano y comparado, Mxico, Porra, 2001, p. 734; Chuayffet Chemor,Emilio, Derecho administrativo, Mxico, UNAM, 1983, p. 46; Carpizo, Jorge y Madra-zo, Jorge, Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1991, p. 64.

3 Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 28a. ed., Mxico, Po-rra, 1994, p. 465.

4 Semanario Judicial de la Federacin, Mxico, octava poca, tesis XL/89, t. IIIprimera parte, p. 325. En igual sentido Carpizo, Jorge y Madrazo, Jorge, op. cit., nota 2,p. 64.

Sin embargo, Elisur Arteaga Nava considera que la frmula utilizadapor el constituyente mexicano es deficiente

por cuanto que no comprende, como susceptibles de ser ejecutadas por elpropio presidente, otro tipo de leyes o cuerpos normativos que son de na-turaleza general y abstracta, que no pueden ser atribuibles al Congreso dela Unin, como lo son, por ejemplo, las leyes emitidas por el presidente de laRepblica en ejercicio de facultades extraordinarias, los tratados interna-cionales, las prevenciones generales y los decretos.5

De acuerdo con lo dispuesto en los artculos 71 y 72 de la Constitu-cin federal, la actividad del Congreso de la Unin puede derivar en le-yes o en decretos; a pesar de ello, en la fraccin I del artculo 89, no sefaculta al presidente a ejecutar los decretos.

Por mandato constitucional, es el presidente de la Repblica el obliga-do a ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin.

La fraccin I del artculo 89 constitucional, coincidimos con la Supre-ma Corte, otorga al Poder Ejecutivo la facultad reglamentaria; pero dichafacultad reglamentaria nicamente lo es para completar las leyes en lascuales se desarrolla la actividad de la administracin pblica. Dichos re-glamentos son los llamados de ejecucin, ya que dicha fraccin debeinterpretarse teniendo en cuenta todo el texto, y no slo la frase que esta-blece poveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.Por lo cual, dicha facultad es restringida y no genrica; es decir, el presi-dente no puede expedir normas jurdicas de cualquier tipo y gnero, sinonica y exclusivamente reglamentos que regulen y completen las leyesque expida el Congreso de la Unin. Sostener lo contrario sera comootorgar un cheque en blanco a favor del Ejecutivo y limitar las facultadesque tiene el Poder Legislativo. Recordemos que en un rgimen como el quecontempla nuestra Constitucin la expedicin de las leyes correspondenicamente al Poder Legislativo.6

Miguel Acosta Romero sostiene que la Constitucin en ninguno desus artculos prev que los secretarios de Estado tengan facultades para


5 Arteaga Nava, Elisur, La ejecucin de las leyes federales y locales, en GmizParral, Mximo N. (coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional, Mxi-co, UNAM, 2003, p. 164.

6 Carbonell, Miguel, Observaciones en torno a la facultad del Poder Ejecutivo fe-deral para dictar reglamentos y sus lmites, Concordancias. Estudios jurdicos y socia-les, ao 3, nm. 5, 1998, pp. 109-117.

proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyesemanadas del Congreso de la Unin ni ningunas otras facultades simila-res o anlogas. Y el hecho es que no slo los secretarios de Estado, sinotambin en algunos casos subsecretarios e inclusive directores de orga-nismos paraestatales y subordinados de ellos, emiten este tipo de normas,y en gran nmero de casos se da adems la circunstancia de que esasnormas ni siquiera se publican en el Diario Oficial de la Federacin.7

Existe un fenmeno contina el maestro Acosta Romero no sloen nuestro pas, sino generalizado, pues es motivo de grave preocupacinterica:

hemos venido sosteniendo que los reglamentos administrativos, conformea la Constitucin, slo pueden ser expedidos por el presidente de la Rep-blica, en uso de la facultad consignada en el artculo 89, fraccin I de laConstitucin; sin embargo, da a da los legisladores materiales (los queredactan los proyectos de las leyes en las dependencias del Ejecutivo),otorgan facultades que, en nuestra opinin, ya no slo son reglamentarias,sino que, son francamente legislativas, a rganos jerrquicamente inferio-res de la administracin pblica.8

Es as como han proliferado infinidad de reglamentos en todas las reas.Son numerosas las leyes expedidas por el Congreso de la Unin en las quese contiene una delegacin de facultades legislativas, o bien, una clara atri-bucin de facultad reglamentaria, para dictar lo que se da en llamar reglasgenerales, que no son otra cosa que reglamentos administrativos de leyes.

El artculo 89, fraccin I, de la Constitucin general sostiene la Su-prema Corte otorga al presidente de la Repblica, adems de las facul-tades de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unin y deejecutarlas, la de proveer en la esfera administrativa a su exacta obser-vancia, lo que significa poner los medios adecuados para facilitar la eje-cucin de dichas leyes; facultad que ejercita normalmente mediante laexpedicin de reglamentos, que tienen por objeto desarrollar y explicitarlas disposiciones contenidas en los ordenamientos legales.9


7 Acosta Romero, Miguel, Las leyes marco y su impacto en la seguridad jurdica,Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, t. XLII, nms. 183 y 184, ma-yo-agosto de 1992, p. 14.

8 Idem.9 Semanario Judicial de la Federacin, Mxico, octava poca, t. III, primera parte,

tesis XL/89, p. 325.

Al respecto, encontramos que la mayor parte de la doctrina ha encon-trado en el texto del artculo 89, fraccin I, la facultad reglamentaria delPoder Ejecutivo. Sin embargo, existen dos posiciones interesantes sobreesta interpretacin, y a las cuales nos referimos a continuacin.

2. La divisin de poderes y la facultad reglamentaria

La equivocada interpretacin que se hizo del principio de la divisin depoderes en Mxico desde la primera Constitucin de 1824 dio lugar a queel Poder Ejecutivo fuera y siga siendo el centro del poder. Esa equivocadainterpretacin se refleja en la figura de la potestad reglamentaria, pues,mientras que los constituyentes de aquella poca tomaron como base denuestra Constitucin la Constitucin norteamericana, no hicieron lo mis-mo con el principio de la divisin de poderes, y esto se demuestra en elinstituto de la facultad reglamentaria, ya que mientras en Estados Unidosel Poder Ejecutivo nicamente puede dictar normas jurdicas en virtud deuna delegacin expresa del Poder Legislativo, en nuestro pas se copi lainstitucin de Espaa, y Espaa la copi de Francia, siendo que en esospases el sistema de gobierno era monrquico. As, en Francia dicha facul-tad estaba atribuida al Poder Ejecutivo en virtud de que slo a ste le com-peta expedir normas que reglamentarn las leyes expedidas por el Parla-mento, pero con la limitacin de que esa norma nicamente puede regularaspectos de la organizacin administrativa del Poder Ejecutivo.

Asimismo, en Francia los asuntos de naturaleza administrativa van alConsejo de Estado, es decir, que la aplicacin de un reglamento se im-pugna en sede administrativa, no en sede judicial, por la interpretacinque hicieron los franceses de la divisin de poderes.

Nosotros tomamos las dos versiones de la divisin de poderes, tanto laestadounidense como la francesa, y las plasmamos en nuestra Constitu-cin, dando lugar a un Poder Ejecutivo dotado de la mayor carga de lasatribuciones constitucionales. Es decir, en Mxico no podemos hablar dedivisin de poderes, ms bien de multiplicacin y suma de poderes a fa-vor del Ejecutivo.

3. La facultad reglamentaria y la preeminencia del Poder Ejecutivo

Sobre el punto, afirma Carpizo: en Mxico, es indiscutible que elpresidente de la Repblica constituye el centro del poder poltico, y


que ha ejercido un predominio sobre los rganos Legislativo y Judi-cial.10

Tambin Fix-Zamudio y Valencia Carmona han sostenido que ElEjecutivo tiene una intervencin fundamental en la legislacin a travsde la facultad reglamentaria, de las facultades colegislativas y aun comolegislador autnomo en ciertos casos; y es que Gran parte de la legisla-cin que elabora el Ejecutivo proviene de la facultad reglamentariaque en los ltimos aos ha representado una importante fuente de am-pliacin de los poderes del presidente.11

Ciertamente, el Constituyente de Quertaro plasm en la ley funda-mental el predominio del Poder Ejecutivo al investirlo con muchas ymuy importantes facultades.12

Pero, sostiene Valls Hernndez, hoy debemos reconocer que en unEstado democrtico la funcin administrativa tambin est democrtica-mente legitimada, y que la potestad reglamentaria dispersa debe ser con-siderada como una actividad pblica ordinaria, tal vez peligrosa para unEstado de derecho, pero no nociva por s misma. En un pas como elnuestro, que es ms administrativo que legislativo por la preeminenciadel Ejecutivo sobre los otros poderes, el reglamento, como conjuntode normas ms giles que la ley, hoy en da se ha convertido en un ins-trumento normativo necesario.13

Asimismo, al finalizar la Segunda Guerra Mundial y abrirse un proce-so de transicin histrica sigue Valls Hernndez, el mbito de la po-testad reglamentaria se vio afectado de manera muy importante, funda-mentalmente en dos vertientes:

a) La acentuacin del proceso expansivo de la potestad reglamentariase manifiesta en el crecimiento exponencial de la produccin normativay en los ltimos 50 aos se debe, de manera brumadora, a las normas re-glamentarias.

Por otro lado, se tiene el fenmeno consistente en que la titularidad dela facultad reglamentaria se ha extendido a diferentes rganos del gobier-no, aun de rango inferior, a organismos pblicos descentralizados, ascomo a organizaciones sociales de carcter privado.


10 Carpizo, Jorge y Madrazo, Jorge, op. cit., nota 2, p. 64.11 Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 2, p. 734.12 Carpizo, Jorge y Madrazo, Jorge, op. cit., nota 2, p. 64.13 Valls Hernndez, Sergio Armando, Facultad reglamentaria, Mxico, SCJN, 2001,

p. 14.

b) En la evolucin de la facultad reglamentaria es relevante tambin larevisin de sus fundamentos jurdico-polticos. En el derecho administra-tivo moderno existe un creciente predominio de los reglamentos en elconjunto del orden jurdico normativo, no obstante que nuestros juristasconsideran este hecho incontrovertible como algo anmalo, tal vez hastavergonzoso, por ello han venido intentando reducir la figura del regla-mento a la ejecucin de las leyes, cuando la realidad de nuestro derechopositivo ha desbordado desde hace tiempo este papel.14

En el mismo sentido, Valencia Carmona ha dicho que

Gran parte de la legislacin que elabora el ejecutivo proviene de la facultadreglamentaria, actividad formalmente administrativa pero materialmente le-gislativa, que en los ltimos aos... ha representado una importante fuentede ampliacin de los poderes del presidente. En efecto, el presidente... hautilizado la potestad que comentamos no slo para lograr la adecuacin delas leyes en detalle, sino tambin para reformarlas, estatuir en muchas cues-tiones econmicas e incluso reglamentar leyes civiles, penales y laborales.Tal empleo de la facultad reglamentaria es un rasgo singular de las Consti-tuciones latinoamericanas, en las cuales existe consignado de manera expre-sa el Poder del Ejecutivo para reglamentar las leyes, lo que no aparece en laConstitucin de Estados Unidos de manera explcita.15

4. Los reglamentos autnomos

Segn la doctrina, se habla de reglamentos autnomos cuando stosno corresponden al desarrollo de reglas contenidas en una ley y, por su-puesto, son emitidos por la autoridad administrativa.16

Este tipo de reglamento que, segn nuestra opinin, no est expresa-mente previsto en las leyes ni en la Constitucin, estara constituido poraquellos dictados para regir una materia en la que precisamente no haynormas legales aplicables (de ah justamente lo de autnomos).17


14 Ibidem, pp. 12 y 13.15 Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, Mxico, UNAM,

1979, p. 112.16 Martnez Morales, Rafael I., Derecho administrativo, Mxico, Harla, 1997, vol. 3,

p. 215.17 Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 9a. ed., Mxico, Porra,

2004, t. 1, Parte general, p. 223.

No obstante nuestra opinin, tanto la doctrina como la jurisprudenciahan sostenido que existen por lo menos dos casos en los cuales el presi-dente de la Repblica puede expedir reglamentos autnomos.

En primer lugar, sostiene Garca Ramrez, el texto del artculo 21 daentrada a los llamados reglamentos autnomos, es decir, a los ordena-mientos administrativos que no derivan de una ley y que en esta virtudson heternomos, sino directamente de la propia Constitucin.18

Generalmente, afirma este autor, se interpret el artculo 21 en el sentidode que todo el sistema de faltas definicin de stas, previsin de san-ciones, creacin de la judicatura especializada y procedimiento respecti-vo se halla librado a normas reglamentarias; no rige aqu, pues, elprincipio de legalidad.

El otro caso es el del artculo 27 constitucional, segn el cual, el Eje-cutivo puede reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del sub-suelo, y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguasde propiedad nacional.

En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha considerado que nues-tro orden jurdico admite la existencia de reglamentos autnomos que nodependen, para su validez, de la existencia previa de una ley a la que seencuentren vinculados, sino que tienen vida jurdica propia.19

Sin embargo, aunque constitucionalmente el presidente mexicano ten-ga relativamente limitadas sus facultades legislativas autnomas, en con-diciones de competencia democrtica, al tener en sus manos la facultadreglamentaria puede, entre otros, con ese mecanismo, en caso de que notenga el apoyo de la legislatura, legislar anticonstitucionalmente, porsupuesto.

Esta hiptesis afirma Crdenas Gracia ya se present en la histo-ria poltica de Mxico. En el sexenio 1988-1994, el presidente en turno,aunque tena la mayora en la Cmara para realizar reformas legislativaspero no constitucionales no quiso, por razones polticas, presentar al co-nocimiento de las cmaras una reforma a la Ley sobre Inversin Extran-jera. Prefiri, de manera inconstitucional, promulgar un reglamento que


18 Garca Ramrez, Sergio, Artculo 21, Constitucin Poltica de los Estados Uni-dos Mexicanos. Comentada y concordada, 15a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 2000, t. I,p. 320.

19 Semanario Judicial de la Federacin, Mxico, octava poca, t. XIII, abril de1994, p. 428.

contradeca absolutamente los principios y alcances de la ley entonces envigor.20

La singularidad de este ejemplo muestra cmo el presidente puede burlarlas competencias de las cmaras y abusar por consiguiente de la facultadreglamentaria. Cabe decir que si con todo el control de las cmaras y delpartido mayoritario el presidente se ha atrevido a promulgar reglamentospor encima de las leyes y de la Constitucin, a qu extremos no podr llegarun presidente sin el respaldo de las cmaras, en un rgimen de competenciademocrtica, si se viera imposibilitado a obtener el apoyo legislativo.

En algunos pases, el sistema jurdico reserva a la ley los asuntos im-portantes y deja como materia de los reglamentos las cuestiones social-mente consideradas secundarias. Esta situacin no se da en el derechomexicano, en donde todas las actividades regulables jurdicamente estnreservadas a la ley y el reglamento nicamente puede desarrollar el con-tenido de sta.21

Por nuestra parte, negamos enfticamente que la Constitucin permitaal Poder Ejecutivo la emisin de reglamentos autnomos. Cuando laConstitucin emplea el trmino reglamentar dentro de las facultadesconferidas al Poder Ejecutivo, se refiere a los reglamentos ejecutivos ode ejecucin que ste debe expedir a fin de regular los pormenores de laley que sobre el particular expida el Congreso de la Unin, y siempre ycuando dichas leyes sean susceptibles de reglamentacin por parte delpresidente de la Repblica. Interpretar la Constitucin, como hasta ahorase ha hecho, ha producido un empobrecimiento de la propia legalidad,carencia de discusin jurdica, homogeneizacin de los puntos de vista, yuna interpretacin de la ley ceida a la literalidad que no advierte la fina-lidad, la constitucionalidad, la sistematicidad y las consecuencias del or-denamiento jurdico.22

La interpretacin del texto constitucional debe ser absolutamente rigo-rosa y clara, para no llegar a consecuencias previamente pensadas y mo-tivadas por segundas intenciones.


20 Crdenas Gracia, Jaime F., Una Constitucin para la democracia. Propuestas pa-ra un nuevo orden constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdi-cas, 2000, pp. 62-64.

21 Vase Gobierno del Estado de Sonora, Gua tcnica para la elaboracin de regla-mentos interiores de organismos pblicos descentralizados, Sonora, Secretara de laContralora General del Estado, abril, 2003, p. 6.

22 Crdenas Gracia, Jaime, Remover los dogmas, Cuestiones Constitucionales. Re-vista Mexicana de Derecho Constitucional, Mxico, nm. 6, enero-junio de 2001, p. 21.

IV. OTROS MBITOS COMPETENCIALES DE LA FACULTADREGLAMENTARIA

Segn Jorge Fernndez Ruiz,23 en el sistema jurdico mexicano, la fa-cultad reglamentaria est confiada a poderes de distinta clase y jerarqua;participan de ella, como ya apuntamos, el presidente de la Repblica, in-cluso los ayuntamientos. As, tenemos que la Constitucin faculta a lossiguientes:

1) Los gobernadores de los estados y el jefe de gobierno del DistritoFederal.

2) Los ayuntamientos.3) El Congreso de la Unin.4) El Poder Judicial de la Federacin.

1. La facultad reglamentaria de los gobernadores de los estadosy del jefe de Gobierno del Distrito Federal

A. Los gobernadores de los estados

En los estados de la Repblica, las Constituciones locales otorgan lafacultad de reglamentar las leyes expedidas por los Congresos, a los go-bernadores de los estados.

Dicha facultad es necesaria para facilitar la ejecucin de las leyes, de-sarrollndolas y complementndolas en detalle.

La redaccin de los correspondientes artculos constitucionales median-te la cual se establece la mencionada facultad, vara en todos los estados.

Segn Casarn Len,24 se pueden distinguir al menos cuatro modelosgenricos mediante los cuales se consagra dicha facultad a los goberna-dores de los estados.

Primer modelo

Aguascalientes Artculo 46. Son facultades y obligaciones del go-bernador... I. Promulgar y ejecutar las leyes que ex-pida el Congreso del estado, proveyendo en la esferaadministrativa a su exacta observancia.


23 Fernndez Ruiz, Jorge, La facultad reglamentaria, Revista de la Facultad de De-recho de Mxico, Mxico, nms. 221 y 222, septiembre-diciembre de 1998, pp. 153-170.

24 Vese Casarn Len, Manlio Fabio, La facultad reglamentaria, Mxico, Porra,2003, p. 78.

Baja CaliforniaSur

Artculo 79. Son facultades y obligaciones del go-bernador XXIII. Mantener la administracin p-blica en constante perfeccionamiento, adecundola alas necesidades tcnicas y humanas de la entidad,expidiendo los Decretos, Reglamentos y Acuerdosnecesarios en el mbito de su competencia.

Chiapas Artculo 42. Son facultades y obligaciones del go-bernador... I. Promulgar y ejecutar las leyes y decre-tos que expida el Congreso del estado, proveyendoen la esfera administrativa a su fiel observanciaEjecutar los actos administrativos que el Ejecutivodel estado encomienden las leyes federales.

Michoacn Artculo 60. Las facultades y obligaciones del go-bernador son... VI. Expedir los reglamentos interio-res de las oficinas a su cargo.

Quertaro Artculo 57. Son facultades del gobernador delEstado las siguientes... I. Promulgar, publicar, ejecu-tar y reglamentar las leyes del Estado, proveyendoen la esfera administrativa su exacta observancia.

Quintana Roo Artculo 91. Son obligaciones del gobernador II.Publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes decreta-das por la Legislatura, proveyendo en la esfera ad-ministrativa a su exacta observancia.

Yucatn Artculo 55. Son facultades y obligaciones del Go-bernador del Estado... II. promulgar, publicar y eje-cutar las leyes que expida en Congreso, proveer ensu esfera administrativa, exacta observancia. Publi-car los bandos y reglamentos que acuerden los ayun-tamientos, siempre y cuando, stos cuenten con suspropios rganos de difusin oficial.

Segundo modelo

Chihuahua Artculo 93. Son facultades y obligaciones del go-bernador... IV. Expedir todos los reglamentos queestime convenientes y, en general, proveer en la es-fera administrativa cuando fuere necesario o til pa-ra la ms exacta observancia de las leyes.


Estado de Mxico Artculo 77. Son facultades y obligaciones del go-bernador del Estado... IV. Expedir los reglamentosnecesarios para la ejecucin y cumplimiento de lasleyes y decretos expedidos por la Legislatura.

Morelos Artculo 70. Son facultades del gobernador delEstado... XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyeso decretos del Congreso del Estado, proveyendo enla esfera administrativa a su exacta observancia, ascomo expedir los reglamentos necesarios para labuena marcha de los asuntos estatales, para lo quetendr a su cargo el Peridico Oficial del Estado,como rgano de difusin.

Oaxaca Artculo 80. Son obligaciones del gobernador... X.Formar y aplicar los reglamentos que juzgue necesa-rios para la ejecucin y cumplimiento de las leyes ydecretos expedidos por la legislatura, siempre que s-ta no disponga otra cosa en la misma ley o decreto.

Puebla Artculo 79. Son facultades y obligaciones del go-bernador del Estado IV. Expedir reglamentos au-tnomos, decretos, rdenes y circulares de carcter yaplicacin general, en los diversos ramos de admi-nistracin pblica.

San Luis Potos Artculo 80. Son atribuciones del gobernador delestado las siguientes... III. Expedir los reglamentosnecesarios para la ejecucin y cumplimiento de lasleyes y decretos del Congreso; as como expedir ypublicar decretos y acuerdos de carcter administra-tivo.

Sinaloa Artculo 65. Son facultades y obligaciones del go-bernador constitucional del estado, las siguientesI. Sancionar, promulgar, reglamentar y ejecutar lasleyes y decretos que expida el Congreso del estadoproveyendo en la esfera administrativa a su exactaobservancia, as como expedir los reglamentos aut-nomos que la Constitucin general de la Repblica yesta Constitucin le autoricen o faculten.


Tamaulipas Artculo 91. Las facultades y obligaciones del go-bernador son las siguientes... V. Promulgar y man-dar publicar, cumplir y hacer cumplir la Constitu-cin del Estado, las leyes y decretos del Congreso yproveer en la esfera administrativa cuando fuere ne-cesario a su exacta observancia, expidiendo para elefecto los reglamentos respectivos.

Tlaxcala Artculo 70. Son facultades y obligaciones del go-bernador... II. Sancionar, promulgar, publicar y eje-cutar las leyes o decretos que expida el Congreso,as como reglamentar y proveer en la esfera adminis-trativa lo necesario a su exacto cumplimiento.

Tercer modelo

Baja California Artculo 49. Son facultades y obligaciones del go-bernador... XVI. Formular y expedir los reglamentospara el buen despacho de la administracin pblica.

Campeche Artculo 71. Son atribuciones del gobernador... XIX.Dar rdenes y expedir reglamentos para el mejorcumplimiento de esta Constitucin y de las leyes.

Coahuila Artculo 82. Son facultades del gobernador... XVIII.Expedir los reglamentos que fueren necesarios parala mejor aplicacin y observancia de las leyes, sincontrariar sus preceptos ni variar el espritu de stas;as como dictar los decretos, acuerdos, circulares,rdenes y disposiciones necesarios para la buenamarcha de la administracin pblica estatal.

Colima Artculo 58. Son facultades y obligaciones del Ejecu-tivo... III. Formar los reglamentos y dictar las provi-dencias que demande la mejor ejecucin de las leyes.

Durango Artculo 70. Son facultades y obligaciones del go-bernador... II. Promulgar, publicar y ejecutar las leyesy decretos que expida el Congreso del Estado, regla-mentando su observancia en la esfera administrativa.


Guanajuato Artculo 77. Las facultades y obligaciones del go-bernador del Estado son... III. Proveer en la esferaadministrativa a la exacta observancia de las leyes,expidiendo los reglamentos conducentes.

Hidalgo Artculo 71. Son facultades y obligaciones del go-bernador... II. Expedir los reglamentos que fuerennecesarios para la mejor ejecucin de las leyes.

Nayarit Artculo 69. Son facultades y obligaciones del go-bernador... II. Sancionar, promulgar y ejecutar lasleyes y decretos dados por el Poder Legislativo yformar en la parte administrativa los reglamentos ne-cesarios para su ms exacta observancia.

Nuevo Len Artculo 85. Al Ejecutivo corresponde... X. Publi-car, circular, cumplir y hacer cumplir las leyes y de-ms disposiciones del Congreso del Estado, y orde-nar y reglamentar en lo administrativo, lo necesariopara su ejecucin.

Jalisco Artculo 50. Son facultades y obligaciones del go-bernador del Estado... VIII. Expedir los reglamentosque resulten necesarios, a fin de proveer en la esferaadministrativa, la exacta observancia de las leyes ypara el buen despacho de la administracin pblica.

Sonora Artculo 79. Son facultades y obligaciones del gober-nador... I. Promulgar sin demora las leyes y decretos, ylos acuerdos en su caso; ejecutarlos y hacer que se eje-cuten; y formar en la parte administrativa y de confor-midad con las disposiciones de la ley, los reglamentosnecesarios para la exacta observancia de los mismos.

Tabasco Artculo 51. Son facultades y obligaciones del gober-nador... I. Promulgar y ejecutar las leyes y decretos da-dos por el Poder Legislativo del estado y expedir losreglamentos necesarios para la exacta observancia delos mismos.

Veracruz Artculo 49. Son atribuciones del gobernador delEstado... III. Expedir los reglamentos necesarios pa-ra la ejecucin y cumplimiento de la leyes y decretosaprobados por el Congreso.


Zacatecas Artculo 82. Son facultades y obligaciones del go-bernador del Estado... II. Promulgar, publicar, cum-plir y hacer cumplir las leyes y dems resolucionesde la Legislatura, y ordenar y reglamentar en lo ad-ministrativo lo necesario para su ejecucin.

Cuarto modelo

Guerrero Artculo 74. Son atribuciones del gobernador delEstado... IV. Ejercitar la facultad reglamentaria quele compete, para desarrollar y hacer efectivas las le-yes que expida el Congreso del estado.

Como podemos observar, en las Constituciones de los estados se ob-servan diferencias notables; en algunas, podemos apreciar que se conser-va la frmula deficiente del artculo 89, fraccin I, de la Constitucinfederal, ya sea por cuanto a que se limita la accin a slo los actos delCongreso local y en otros en virtud de que no se comprenden los decre-tos; en otros, como en Sonora, existen soluciones correctas.25

La similitud entre la redaccin de los textos constitucionales estatalesy federal que establecen la facultad reglamentaria no es causal, pues elmismo sustento que ha inspirado al rgimen constitucional de los gober-nadores ha sido reflejo de las caractersticas y desarrollos propios delpresidencialismo.26

Las caractersticas jurdicas y polticas de los poderes ejecutivos esta-tales estn actualmente delineadas a partir de los mismos principios yelementos que la Constitucin federal establece para el presidente de laRepblica.

Por ltimo, es importante destacar que con relativa frecuencia el presi-dente de la Repblica acostumbre expedir, fundndose en la fraccin Idel artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-nos, circulares, decretos y acuerdos diversos. Cuestin semejante aconte-


25 Arteaga Nava, Elisur, La ejecucin de las leyes federales y locales, en GmizParral, Mximo N. (coord), op. cit., nota 5, p. 168.

26 Gmiz Parral, Mximo N., Derecho constitucional y administrativo de las entida-des federativas, Mxico, UNAM, 2003, p. 325.

ce con los gobernadores de los distintos estados de la Repblica. Muchasveces estos actos que son formalmente administrativos entraan en reali-dad un contenido materialmente legislativo, y resultan ser reglamentosheternomos, independientemente de su denominacin.

B. El jefe de gobierno del Distrito Federal

Por mandato expreso de la Constitucin federal, el jefe de gobiernodel Distrito Federal tiene como facultad y obligacin: promulgar, publi-car y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendoen la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedi-cin de reglamentos, decretos y acuerdos.

En igual sentido, podemos citar lo dispuesto por el artculo 67, fraccio-nes II y IV del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que establecen:

Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federalson las siguientes:

II. Promulgar, publicar y ejecutar las leyes y decretos que expida laAsamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exactaobservancia, mediante la expedicin de reglamentos, decretos y acuerdos;

IV. Formular proyectos de reglamentos sobre leyes del Congreso de laUnin relativas al Distrito Federal y vinculadas con las materias de su com-petencia, y someterlos a la consideracin del presidente de la Repblica.

Por disposicin expresa tanto de la Constitucin federal como delEstatuto de Gobierno del Distrito Federal, el jefe de gobierno del DistritoFederal tiene facultad para expedir reglamentos que desarrollen y com-plementen las leyes que expida la Asamblea Legislativa del Distrito Fe-deral. Tambin tiene la facultad de elaborar los proyectos de reglamentosque desarrollen y complementen leyes que expida el Congreso de laUnin en las materias que se refieran al Distrito Federal.

Dichos proyectos tiene que ser presentados al presidente de la Rep-blica, ya que es facultad de este ltimo, la de proveer en la esfera admi-nistrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso dela Unin respecto del Distrito Federal, en virtud de que la Constitucinfederal obliga al presidente de la Repblica a reglamentar las leyes san-cionadas por el Poder Legislativo federal relativas al Distrito Federal.


2. La facultad reglamentaria de los ayuntamientos

El artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-canos establece las bases para la organizacin y administracin de los mu-nicipios, y todas las facultades de que estn investidos se encuentran so-metidas y subordinadas a las leyes federales expedidas por el Congreso dela Unin, y a las leyes locales emitidas por las legislaturas de sus respecti-vas entidades federativas, por lo que sus ayuntamientos se encuentran im-pedidos para expedir reglamentaciones de carcter autnomo. Los bandos,reglamentos, ordenanzas y dems disposiciones generales que llegaren aemitir, debern estar siempre sujetos subordinadamente a las leyes.

En este sentido, el ayuntamiento tiene facultades para expedir normasde carcter general para regular: su organizacin interna; las relacionesque surjan con motivo de la prestacin de los servicios pblicos de sucompetencia; las relaciones entre sus vecinos, las relaciones de sus rga-nos de gobierno municipal entre ellos mismos; as como la de stos y susvecinos.

Sin embargo, comenta Fernndez Ruiz27 que el texto original del ar-tculo 115 constitucional no se refiri a la facultad reglamentaria, porcuya razn,

fueron las Constituciones estatales las que regularon dicha facultad, pre-sentndose situaciones muy diversas, pues en unos casos los reglamentosmunicipales tenan que ser autorizados por los congresos locales; en otros,los reglamentos eran aprobados por los mismos ayuntamientos y, en algu-nos, los reglamentos tenan que ser publicados por los gobernadores y al-gunos otros estados, los menos, sometan la facultad reglamentaria a queel Congreso del Estado emitiera las bases para su expedicin.

Cabe destacar que en Mxico, desde la poca colonial, el rgano gu-bernativo municipal ha tenido atribuidas facultades materialmente legis-lativas, debido a que los cabildos de aquella poca estaban facultados pa-ra expedir ordenanzas que regulaban las cuestiones municipales, auncuando tales ordenamientos debieran someterse a la autorizacin de unaautoridad superior.

Sobre el particular, podemos citar el punto octavo del artculo 321 dela Constitucin gaditana de 1812, que dispona Estar a cargo de los


27 Fernndez Ruiz, Jorge, op. cit., nota 23, p. 167.

Ayuntamientos:... Octavo: formar las ordenanzas municipales del pue-blo, y presentarlas a las Cortes para su aprobacin por medio de la dipu-tacin provincial, que las acompaar con su informe.

En la actualidad, segn lo dispuesto por el artculo 115, fraccin II,segundo prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Me-xicanos Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdocon las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturasde los Estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circu-lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro desus respectivas jurisdicciones.

Puede observarse con toda claridad que dichos bandos de polica ybuen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrati-vas de observancia general dentro de la circunscripcin territorial de ca-da municipio, forzosamente debern ser de naturaleza heternoma puestoque se expedirn de acuerdo y para explicitar subordinadamente alas bases normativas establecidas con anterioridad por las legislaturas delos estados respectivos.

La facultad reglamentaria que tienen los ayuntamientos, se hace nece-saria, toda vez que dentro de ese pequeo ncleo territorial, existe unaserie de aspectos y actividades que requieren ser regulados por normasgenerales.

Es cierto que la Constitucin federal, las Constituciones de los estadosy las leyes locales, regulan la mayor cantidad de los aspectos sociales,econmicos, polticos, etctera, que afectan a la poblacin en general,pero existen otros aspectos, que son de suma importancia para la vidamunicipal que requieren sea regulada por los propios ayuntamientos.

Sostiene Fernndez Ruiz, refirindose al orden jurdico municipal,que Sin el orden jurdico, el municipio no podra sobrevivir porque lapoblacin no tendra obligacin exigible de contribuir a los gastos muni-cipales, la autoridad municipal carecera de competencia, o mejor dicho,no podra erigirse, por lo que el orden pblico resultara imposible de es-tablecerse.28

Es por ello que los ayuntamientos tienen atribuida la facultad de expe-dir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos y disposiciones ad-ministrativas de carcter general dentro de sus respectivas jurisdicciones,


28 Fernndez Ruiz, Jorge, mbito municipal, en Gmiz Parral, Mximo N. (coord.),op. cit., nota 5, 2003, p. 65.

necesarias para el cumplimiento de sus fines, para la organizacin, pres-tacin de los servicios pblicos municipales y para el desarrollo de acti-vidades de inters pblico y social.29

3. La facultad reglamentaria del Congreso de la Unin

De las diferentes normas constitucionales que regulan el funcionamientodel Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, se desprende que lafacultad reglamentaria no ha sido atribuida en forma exclusiva al presi-dente de la Repblica. Tambin goza de ella el Congreso de la Unin.

Slo el Congreso de la Unin es quien puede hacer cumplir su LeyOrgnica y su Reglamento para el Gobierno Interior. Se trata de dos nor-mas jurdicas en las cuales el presidente de la Repblica est excluidopara reglamentarlas.

4. La facultad reglamentaria del Poder Judicial de la Federacin

El Poder Judicial de la Federacin por medio de sus respectivos rga-nos, es el responsable y el obligado de reglamentar la Ley Orgnica delPoder Judicial de la Federacin, as como las diversas normas que regu-lan la estructura, funcionamiento y procedimientos del Poder Judicial.

V. NUEVAS FORMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA EXPEDICINDE REGLAMENTOS

1. Los nuevos derechos consagrados en los tratados internacionalessobre derechos humanos y en la Constitucin federal vigente

que impactan directamente en la facultad reglamentaria

La participacin ciudadana es un derecho fundamental porque est ex-presamente reconocido en normas de carcter internacional, supranacio-nal y constitucional.30 Es un derecho reconocido a los ciudadanos para latoma de decisiones importantes dentro de su pas. Adems, resulta uncomponente indispensable para la exigencia y garanta de otros derechosfundamentales, y que a su vez est relacionada con otros derechos que


29 Robles Martnez, Reynaldo, El municipio, 4a. ed., Mxico, Porra, 2000, p. 278.30 Carbonell, Miguel, op. cit., nota 6, pp. 1-14.

hacen posible su ejercicio, tales como audiencia, informacin, expresin,reunin, asociacin, y educacin, entre otros.

Tambin, en muchos de los estados de la Repblica, tanto las leyes departicipacin ciudadana como las leyes orgnicas municipales contem-plan la participacin de las personas en la toma de decisiones trascenden-tes por parte de las autoridades. Han sido muy importantes las reformasque se han hecho a muchas de las leyes de los estados que contemplanmecanismos de participacin ciudadana. Tambin es importante destacarla publicacin de leyes de acceso a la informacin pblica en la mayorade los estados de la Repblica.

Debido a la reforma al artculo 115 de la Constitucin federal, en di-ciembre de 1999, es como se incorpor la figura de la participacin ciu-dadana obligatoria en los municipios que conforman cada estado de laRepblica.

Consideramos que es muy importante, en estos tiempos, el acceso dela ciudadana a la informacin pblica, la participacin de los adminis-trados en la elaboracin de normas administrativas de carcter general yen el control de la administracin pblica.

Pero para que la participacin pueda cumplir con ambos objetivos esnecesario que sea efectiva y real con acceso a toda la informacin y a losequipos tcnicos intervinientes, si no, nos encontraramos frente a unameramente aparente que slo contribuira a disimular los peores viciosde la administracin.31

2. La participacin ciudadana en la elaboracin de reglamentos

Si bien el derecho a la participacin se encontraba encerrado dentro dela lista de los derechos y garantas no enumerados, hoy se encuentra ex-presamente citado en el artculo 21 de la Declaracin Universal de Dere-chos Humanos, en la que se afirma que toda persona tiene derecho aparticipar en el gobierno de su pas directamente o por medio de repre-sentantes libremente escogidos.

A su vez, el artculo 23, inciso 1, apartado a, de la Convencin Ameri-cana sobre Derechos Humanos, exige que todos los ciudadanos debengozar de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamenteo por medio de representantes libremente elegidos. Similares formula-


31 Idem.

ciones se encuentran en el artculo 25 del Pacto Internacional de Dere-chos Civiles y Polticos, y en el artculo 20 de la Declaracin Americanade Derechos y Deberes del Hombre.

Al respecto el Comit de Derechos Humanos (ONU) seala que los ciu-dadanos tambin participan en la direccin de los asuntos pblicos ejer-ciendo influencia mediante el debate y el dilogo pblicos con sus repre-sentantes y gracias a su capacidad para organizarse. Esta participacin serespalda garantizando la libertad de expresin, reunin y asociacin.

Por su parte, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-nos, en su artculo 115, fraccin II, ordena a los ayuntamientos, asegu-rar la participacin ciudadana y vecinal.32

Esta disposicin le otorga la facultad a los municipios para expedir re-glamentos, circulares y disposiciones administrativas y que en la elabo-racin de este tipo de normas jurdicas, ordena la Constitucin, se asegu-re la participacin ciudadana y vecinal.

Por tanto, las respectivas legislaturas estatales tienen el deber de expe-dir leyes que regulen los procedimientos por los cuales los ayuntamien-tos van a aprobar su respectiva legislacin, en donde se asegure la efecti-va participacin de los administrados.

Cabe destacar que en la mayora de los estados de la Repblica ya sehan aprobado leyes de participacin ciudadana; asimismo, las leyes org-nicas municipales de la mayora de los estados contienen disposicionesque aseguran la participacin de los ciudadanos en la expedicin de nor-mas administrativas de carcter general.33

Por lo cual, al consagrarse el derecho a la participacin en normas decarcter internacional y constitucional, ste se convierte en un derechofundamental, que incluso puede ser reclamado por los medios jurisdic-cionales correspondientes.

La participacin de los administrados en la toma de decisiones impor-tantes por parte de las autoridades es un derecho fundamental que el


32 Los ayuntamientos tendrn facultades para probar, de acuerdo con las leyes de lamateria municipal que debern expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de po-lica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observan-cia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin p-blica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios pblicos desu competencia y aseguren la participacin ciudadana y vecinal.

33 Mart Capitanachi, Luz del Carmen, La participacin ciudadana en el mbito munici-pal, en Valencia Carmona, Salvador (coord.), El municipio en Mxico y en el mundo. Pri-mer Congreso Internacional de Derecho Municipal, Mxico, UNAM, 2005, pp. 229-235.

Estado debe respetar y garantizar. No slo reivindica derechos y respon-sabilidades frente al poder poltico o al Estado en sus niveles centrales odescentralizados, sino que el Estado debe velar porque los dems actoressociales la respeten por igual.

3. El derecho de acceso a la informacin y la facultadreglamentaria

Entre aquellos pilares bsicos sobre los cuales slo la participacinpuede llegar a ser, se encuentra el derecho al libre acceso a toda la infor-macin pblica.

El derecho de acceso a la informacin es una prerrogativa de la per-sona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en po-der de entidades pblicas y empresas privadas que ejercen gasto pblicoy/o cumplen funciones de autoridad, con las excepciones taxativas queestablece la ley en una sociedad democrtica.34

Por ello, el derecho de acceso a la informacin pblica no es slo unreferente para combatir la corrupcin, lograr la rendicin de cuentas, latransparencia de los sujetos obligados y reducir los rumores en la prensa,sino mucho ms que eso: una herramienta para mejorar la calidad de vi-da de las personas.35

Al derecho de acceso a la informacin le corresponde un papel esen-cial como complemento imprescindible del principio de participacin,dado que sin informacin ningn tipo de participacin es posible.

En las democracias occidentales se va abriendo paso la necesidad deconvertir al ciudadano, de colaborador de la administracin, en partcipede las decisiones administrativas, para despertar su confianza y adhesina los distintos programas y opciones.36

4. Control de las normas administrativas de carcter general

El artculo 69-H de la Ley Federal de Procedimiento Administrativoestablece que todos los actos administrativos de alcance general debern


34 Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamri-ca, Mxico, UNAM, 2003, p. XXIV.

35 Ibidem, p. XV.36 Martnez Bargueo, Manuel, Teora y prctica de la informacin administrativa

al ciudadano, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1986, p. 51.

ser sometidos a la Comisin Federal de Mejora Regulatoria cuando stosgeneren costos para los particulares, junto con una manifestacin de im-pacto regulatorio para que sta emita un dictamen con una valoracin so-bre si se justifican las acciones propuestas en el acto a emitir. Dicho dic-tamen, establece el artculo 69-J, debe contener las opiniones que en sucaso reciba la comisin de los sectores interesados.

La Comisin Federal de Mejora Regulatoria tiene la obligacin de re-visar y dictaminar los anteproyectos de disposiciones jurdicas de carc-ter general elaborados por la administracin pblica federal que impli-quen costos de cumplimiento para los particulares.

De esta forma, los particulares tienen la ventaja de consultar directa-mente en la pgina de Internet de la Comisin, los textos de los antepro-yectos que la propia Comisin revisa y dictamina. Es un buen avance, esun tramo de la carrera, pero no est concluida. Que el particular puedaacceder a ese tipo de documentacin es un adelanto muy grande; ade-ms, la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la InformacinPblica Gubernamental establece que dicha Ley tiene como finalidadproveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la infor-macin en posesin de los Poderes de la Unin, incluyendo los proyec-tos de actos administrativos de alcance general que menciona el artculo4o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Los anteproyectos y las Manifestaciones de Impacto Regulatorio enrevisin por la Comisin Federal de Mejora Regulatoria son documentospblicos que pueden ser consultados por cualquier persona interesada.

Es un buen avance en materia de control y de participacin ciudadanael que las personas interesadas en opinar sobre algn anteproyecto denorma jurdica elaborada por el gobierno federal pueda participar en elproceso de revisin de los anteproyectos de disposiciones regulatoriascon el fin de ayudar a mejorarlas.

Pero consideramos que la forma en la cual la Comisin Federal deMejora Regulatoria ha interpretado las normas de la Ley Federal de Pro-cedimiento Administrativo, sobre la participacin de las personas en laelaboracin de los proyectos de regulaciones, es muy restrictiva, pues li-mita mucho la participacin de las personas que puedan estar interesadasen opinar.

Si bien en la actualidad muchos de los habitantes cuentan con unacomputadora y con servicio de Internet, ste no debera de ser el nicomedio por el que se den a conocer los proyectos de regulaciones que est


elaborando el gobierno. Deberan de existir programas que tengan por fi-nalidad dar publicidad a los proyectos de regulaciones del gobierno.

Se pueden utilizar muchos medios para que la poblacin opine y parti-cipe directamente en la elaboracin de regulaciones. Por ejemplo, sepueden organizar audiencias pblicas con las personas, grupos, depen-dencias del gobierno, etctera, a las que pueda afectar una determinadanorma jurdica. Se puede dar difusin a los proyectos de regulacionesque estn en trmite en la Comisin Federal de Mejora Regulatoria pormedio de la televisin, de la radio o de los medios impresos (revistas es-pecializadas, diarios, etctera).

En muchas ocasiones, a pesar de que las normas jurdicas estn malconfeccionadas por parte de las autoridades encargadas de elaborarlas,contienen finalidades buenas; pero por falta de apertura o de interpre-taciones restrictivas y restringidas por parte de las autoridades, se vulne-ran derechos de la poblacin y se convierten en obstculos para los ad-ministrados.

Se debe dar una total apertura a la participacin de los administradosen la opinin de los proyectos de normas jurdicas en manos de la autori-dad (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial). Si se incluyela participacin de los grupos y personas interesadas en los proyectos delgobierno, aumentar el grado de credibilidad de la poblacin en las insti-tuciones y por lo tanto en sus gobernantes.

VI. PROPUESTAS PARA MEJORAR LA EXPEDICINDE REGLAMENTOS

1. Procedimiento de creacin

En el caso de la Constitucin, ella misma regula el procedimiento ylos rganos que intervienen en la reforma, derogacin o adicin de suspropias normas. Para la expedicin de una ley, el Congreso tambin tie-ne que cumplir con ciertas reglas procedimentales para la emisin de esetipo de norma jurdica. As, tanto la Constitucin como las leyes expedi-das por el Congreso de la Unin tienen que cumplir con ciertas formali-dades previamente establecidas para que sean vlidas. Sin embargo, en elcaso de los reglamentos, no existe un procedimiento constitucional o le-galmente establecido para su emisin, por lo cual consideramos que es


necesario regular constitucional y legislativamente el procedimiento quedeben seguir tanto el presidente de la Repblica como los diferentes r-ganos facultados para expedir reglamentos.

Compartimos la propuesta de Miguel Carbonell,37 en el sentido de quese requiere que se incluyan en el ordenamiento jurdico mexicano nuevosprocedimientos de creacin normativa que faciliten la atencin a las ne-cesidades sociales y, ms en general, el desarrollo efectivo de la inter-vencin estatal en la sociedad. Es decir, se podran incorporar la regula-cin tanto constitucional como legislativa del procedimiento para laexpedicin de reglamentos por parte del presidente, gobernadores de losestados, ayuntamientos, etctera.

2. Aplicacin de reglas de tcnica legislativa

Tambin se podran incorporar mecanismos para el perfeccionamientotcnico de los reglamentos, del mejoramiento de la publicidad normativaen todas sus variantes como publicidad parlamentaria y como publici-dad de los textos normativos en sentido estricto, de la regulacin dedistintos tipos de reglamentos que, sin romper la unidad del concepto,permitan mejorar el desempeo de las personas y rganos encargados desu elaboracin, etctera.

3. Implantacin de la participacin ciudadana

Existen legislaciones en materia municipal que aceptan la participa-cin de la ciudadana en la elaboracin de normas administrativas de ca-rcter general.38 Creemos que es lo correcto, y que adems debera de serla tendencia a seguir por los restantes estados de la Repblica.


37 Carbonell, Miguel, Constitucin, reforma constitucional y fuentes del derecho enMxico, Mxico, UNAM, 1998, pp. 19-36.

38 Como ejemplos, podemos citar las siguientes leyes: Ley Orgnica de los Munici-pios del Estado de Campeche, artculo 146; Ley Orgnica Municipal del Estado de Chia-pas, artculo 38; Cdigo Municipal para el Estado de Chihuahua, artculo 28; CdigoMunicipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza, artculo 102, y Ley de Gobierno Mu-nicipal del Estado de Sinaloa, artculo 6o., entre muchas otras. Cabe destacar lo dispues-to por el artculo 43 de la Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal delEstado de Jalisco, que establece:

Sera muy importante incorporar al resto de las legislaciones estatales,normas que desarrollen procedimientos de participacin ciudadana parala elaboracin de normas administrativas de carcter general.

Es necesario expedir nuevas disposiciones que prevean las modalida-des de participacin tanto de personas particulares como de grupos inte-resados, teniendo en cuenta los requisitos que deber cumplir la adminis-tracin pblica municipal antes de recibir los comentarios o propuestas,los plazos para recibir esos planteos o informes, la forma en cmo produ-cir las pruebas correspondientes, etctera.

Adems, como hemos mencionado, no slo el Poder Ejecutivo, sinotambin otros poderes y rganos expiden normas administrativas de ca-rcter general, que vulneran, en muchas ocasiones, los derechos de losadministrados.

4. Regulacin de los diferentes tipos de normas

Los tipos de normas jurdicas expedidos por esos poderes y rganosson muy diferentes, de la ms variada jerarqua y caractersticas: regla-mentos, decretos, circulares, instrucciones, planes de desarrollo, normasoficiales, miscelneas fiscales, etctera.

Esas normas jurdicas han proliferado en la mayora de los sistemasjurdicos del mundo, en volumen, en complejidad, en fugacidad, y hanpasado a ser la parte ms significativa del ordenamiento jurdico admi-nistrativo.

Este problema se debe a que ni la Constitucin ni las leyes respecti-vas, ni la propia jurisprudencia han establecido las respectivas definicio-nes y caractersticas de cada tipo de norma jurdica que expiden los rga-nos del Estado, lo que, pensamos, vendra a aclarar y delimitar lafacultad de dichos rganos, para dictar este tipo de normas.

Todo lo anterior muestra la importancia poltica, jurdica y social quepara el futuro de Mxico tiene la facultad reglamentaria.


Los ordenamientos municipales de carcter general, en los trminos de la Constitu-cin Poltica del Estado de Jalisco y de la legislacin en la materia, pueden ser sometidos areferndum derogatorio, total o parcial, siempre y cuando, dentro de los treinta das siguien-tes a la fecha de su publicacin lo solicite ante el Consejo Electoral del Estado, el cinco porciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Ciudadanos en el Municipio deque se trate, cuyo nmero de habitantes sea inferior a trescientos mil; en los que excedande esa cifra, basta con que lo solicite un tres por ciento de los ciudadanos inscritos.

facultad reglamentaria

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