faq - bank of thailand · faq issue 128 ความเป็นเมือง (urbanization)...

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 128 ความเปนเมอง (Urbanization)

และนยเชงนโยบายของไทย อรสา จนทรบญทา และจรฐ เจนพงพร

June 25, 2018

สายนโยบายการเงน ธนาคารแหงประเทศไทย อรสา และจรฐ 1

1 อาท สงคมวยชรา และเทคโนโลยทกาวหนา

บทน า Urbanization หรอความเปนเมอง เปนหนงใน แนวโนมส าคญ (Megatrends) ทก าลงเกดขนในปจจบน เนองจากในป 2030 เศรษฐกจโลกรอยละ 61 จะมาจากกจกรรมในเมองใหญ 750 เมอง (EY, 2015) ซงคดเปนรอยละ 22 ของจ านวนเมองในโลก และเปนปจจยหนงซงจะดงดดใหประชากรหลงไหลเขามาอยในเมองเพมขนจากรอยละ 50 ในปจจบนเปนรอยละ 72 ในป 2050 (PwC, 2016) ย งกวานน หากพจารณาเปรยบเทยบ Megatrends1 ทงหมด ความเปนเมองนอกจากเปนปรากฏการณทมความเปนไปไดทจะเกดขนจรงมากสดในอนาคตแลวนน ยงถอวาเปนปจจยทจะสงผลกระทบตอเศรษฐกจโลกสงทสดอกดวย (Frost & Sullivan, 2014) โดยสวนหนงมาจากความกาวหนาทางเทคโนโลยทจะสงเสรมประสทธภาพของเมองในอนาคต

แนวคดความเปนเมองถอวามพฒนาการมาอยางตอเนองจนถงปจจบน โดยเฉพาะการวางระบบเมองใหสมดล สงเกตไดจากเมองในประเทศทพฒนาแลว อาท ประเทศเยอรมนทมโครงสรางระบบเมองคอนขางสมดลและแตกตางจากของไทยโดยสนเชง กลาวคอ นอกจากเบอรลนทเปนเมองหลวงขนาดใหญแลว เยอรมนยงมเมองขนาดใหญใกลเคยงกนกบเบอรลนอกหลายแหงตงกระจายทวพนทประเทศ ซงเปนเขตหลกทดงดดและเชอมโยงแรงงานทหลากหลายตามบทบาททางเศรษฐกจของแตละเมองเขาไวดวยกน สวนเมองขนาดกลางถงเลกกถกก าหนดใหมบทบาทส าคญรวมดวย อาท เปนเมองศนยราชการ เมองหลวงทางธรกจ ขณะทไทย นอกจากม

บทคดยอ แนวโนมความเปนเมองถอเปนแนวโนมส าคญในปจจบนเพราะประชากรในอนาคตจะหลงไหลเขามาอย ในเมองเพมขน และกจกรรมทางเศรษฐกจสวนใหญมกเกดขนจากเมอง ซงหากพจารณานโยบายเมองจากนยทางเศรษฐกจอาจแบงไดเปน 2 มต คอ (1) มตการเตบโต ดานรายได ซงภาครฐมกจะใชเปนปจจยผลกดนใหเกดเมอง โดยเลอกลงทนน าในบางพนทเพอใหเกดกจกรรมทางเศรษฐกจมากขนและดงดดผคนใหเขามาในพนท กรณของไทย การพฒนากระจกตวอยในกรงเทพฯ เปนหลก และไมพบความสมพนธทชดเจนระหวางการเตบโตของรายไดกบอตราขยายตวของความเปนเมองของไทยในอดต (2) มตความเหลอมล าดานรายได เปนปจจยทกระตนใหภาครฐกระจายเมองหลกไปในภมภาคเพอพฒนาชนบทและ ลดความเหลอมล า โดยพบวาไทยมโครงสรางระบบเมองทไมสมดลในลกษณะเมองเอกนคร กลาวคอ มเพยงกรงเทพฯ ทโตเดยวสงกวาเมองรองอน ๆ อยางชดเจน กอปรกบภาครฐเนนพฒนาเฉพาะบางกลมจงหวดในบางภมภาค ซงน าไปสความเหลอมล าในดานรายไดระหวางจงหวดเลกและจงหวดใหญ ดงนน แนวทางแกปญหาในเชงนโยบายควรเนนทง (1) กระจายเมองขนาดตาง ๆ ในภมภาคอยางเหมาะสม รวมทงเนนเชอมโยงการคมนาคมระหวางเมอง และ (2) วางแผนจดการพนทเมองอยางเปนระบบ สวนหนงโดยอาศยเทคโนโลยเพอใหการใชพนทเมองมประสทธภาพและทกคนสามารถเขาถงทรพยากรทางเศรษฐกจไดอยางเทาเทยม ซงจะชวยยกระดบคณภาพชวตประชาชนได

ภาพจาก https://www.willis.com/Articles/Urbanization

“การพฒนาของไทยกระจกตวอยในกรงเทพฯ ขณะท ภาครฐเนนพฒนาเฉพาะบางกลมจงหวด

ซงน าไปสความเหลอมล าในดานรายได แนวทางแกปญหาควรเนนท ง

การกระจายเมองขนาดตาง ๆ ในภมภาค และ การวางแผนจดการพ นทเมองอยางเปนระบบ”

FAQ ISSUE 128 ความเปนเมอง (URBANIZATION) และนยเชงนโยบายของไทย Jun 25, 2018


กรงเทพฯ เปนเมองหลวงขนาดใหญแลว ไทยยงไมมเมองขนาดใหญรองลงมาทจะมบทบาททางเศรษฐกจทดเทยมกบกรงเทพฯ เลยแมแตเมองเดยว

ท งน แนวทางพฒนาเมองทตางกนในอดตมสวนกอใหเกดการเตบโตทางเศรษฐกจและความเทาเทยมในสงคมทแตกตางกนดวย โดยการกระจายรายไดของเยอรมนนบจากอดตทเทาเทยมกนมากกวาของไทย สวนหนงมาจากแนวทางกระจายเมองขนาดตาง ๆ ทวประเทศซงท าใหผคนเขาถงทรพยากรทวไปและมสวนรวมในกจกรรมทางเศรษฐกจไดงายกวา สะทอนจากระดบรายไดตอหวและความเปนเมองของแตละรฐทสอดคลองกนและกระจายตวทวทกภมภาค ดงนน โครงสรางของระบบเมองทดอาจมสวนท าใหระดบและการกระจายรายไดของชาวเยอรมนดกวาไทยอกทาง

อยางไรกด ความเปนเมองของกลมประเทศพฒนาแลวไดพฒนามาจนถงจดเตมทและอาจสงผลดทางเศรษฐกจไมมากนก ดงนน เมองในประเทศก าลงพฒนาจงมแนวโนมทจะมบทบาทตอเศรษฐกจโลกมากขน โดยเบองตนคาดวาจะชวยสนบสนนการขยายตวไดถงกงหนงของเศรษฐกจโลกในระยะถดไป (Dobbs et al., 2011) โดยประเทศก าลงพฒนาสวนใหญ อาท ประเทศไทย มเมองหลายแหงทยงขยายตวไม เตมท การสงเสรม ความเปนเมองจงนบเปนหนงในประเดนส าคญทชวยเพมการเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศเหลานได นอกจากนปญหาความไมเทาเทยมดานรายไดทรนแรงมากขนในชวงทผ านมานน การด าเนนนโยบายพฒนาเมองอยางเหมาะสมจงเปนวธการแกไขปญหาความเหลอมล าของประเทศก าลงพฒนาไดอกทางหนงดวย โดยในกรณของไทย แมรฐใหความส าคญกบการพฒนาเม องอยางตอเนองตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตนบตงแตป 1967 อยางไรกด ปญหาความเทาเทยมในภาพรวมยงไมปรบดขนอยางมนย โดยกรงเทพฯ กบตางจงหวดยงมความแตกตางกนอยางเดนชด

บทความนจงมวตถประสงคเพออธบายพฒนาการของความเปนเมองของไทยกบนยทางเศรษฐกจ ทงในมตของการเตบโตและมตของการกระจายรายได เพอใหแงคดเชงนโยบายจากการศกษาประสบการณตางประเทศทเหมาะสม

1. ความเปนเมองกบนยทางเศรษฐกจ

นยามด งเดม “ความเปนเมอง” (Urbanization) หมายถง กระบวนการเปลยนถายจากชนบทสเมอง ซงในเชงสถต วดไดจากจ านวนประชากรทเพมขนในเขตพนทเมอง (UN, 1997; นธนนท, 2009) แตเมอเมองพฒนาขนเรอย ๆ นยามดงกลาวเรมจะไมสะทอนความเปนเมอง โดยเฉพาะในเชงคณภาพชวตของประชากร สงผลให ตวชวดความเปนเมองในระดบสากลในปจจบนจะตองครอบคลมมต เชงคณภาพมากขน เชน ความแออด การเขาถงบรการทางอนเทอรเนต การจดเกบขยะ และคณภาพบรการสาธารณสข เปนตน

ส าหรบนยทางเศรษฐกจของความเปนเมอง การทคนมาอยรวมกน (Agglomeration economies) จะกอใหเกดพฒนาการทางเศรษฐกจขนไดกตอเมอมกลไกของความเปนเมองเปนตวชวยใหเกดขน กลาวคอ การอยรวมกนท าใหผผลตไดประโยชนจากการประหยดตอขนาด (Economy of scale) ผานการใชแรงงานและปจจยการผลตตาง ๆ รวมกน และยงไดรบประโยชนจากการประหยดตนทนขนสง รวมถงเกดการกระจายความร (Knowledge spillover) ระหวางผผลต และกอใหเกดความช านาญเฉพาะทางจากการแบงงานกน

นอกจากน กจกรรมทางการผลตทเกดขนจะดงดดประชากรเขามาท างานและอาศยในบรเวณดงกลาว ท าใหเกดเมองและอปสงคตอสนคาขนาดใหญ ซงยงจงใจใหเกดการผลตสนคาและบรการในปรมาณมากขนเพอตอบสนองความตองการดงกลาว อกทง การลงทนในโครงสรางสาธารณปโภคขนาดใหญจะยงเพมขนจากความคมคาทางเศรษฐกจ ซงจะยงชวยเพมศกยภาพ การพฒนาทางเศรษฐกจแกพนทเมองอกดวย

หากพจารณาในดานกระบวนการเกดเมอง นอกจากการมปจจยดงดดตามธรรมชาตทท าใหประชากรยายถนเขามาอาศยจนกลายเปนเมอง เชน ปจจยดานประวตศาสตร (การตงรกรากเดม การเปนอาณานคม) และดานภมศาสตร (เขตเมองทตดตอกบชายฝง สภาวะอากาศ และระยะทางระหวางเมอง) (ตาราง 1 ภาคผนวก) อนน าไปสกจกรรมและพฒนาการทางเศรษฐกจตามมาในภายหลงแลว เรายงอาจแบงแนวคดการเกดเมองเพมเตมโดยอาศยมมมองดานผลลพธทางเศรษฐกจได ดงน



(1) พฒนาการทางเศรษฐกจกบความเปนเมอง โดยภาครฐในชวงหลงสงครามโลกครงท 2 ไดใชแนวคดนในการผลกดนพฒนาเมองใหมผานทฤษฎขวการเตบโต (Growth poles theory) ซงมองวา หากเกดกจกรรมทางเศรษฐกจขนในบรเวณหนงจะน าไปสความเปนเมองในบรเวณนนตามมาในภายหลง โดยรฐบาลตองจดเตรยมองคประกอบการพฒนา ณ พนทหนง ๆ โดยเฉพาะ การลงทนโครงสรางพนฐานเพอรองรบการผลกดนอตสาหกรรมทใชทนเขมขนใหพรอมกอน เมอกจกรรมทางเศรษฐกจเกดขนแลว ผคนจะหลงไหลเขามาในบรเวณพนทดงกลาวมากขน ประโยชนทางเศรษฐกจจงจะแพรกระจายออกไปได (Adell, 1999) ซงสอดคลองกบผลการศกษาของบทความน (ตาราง 1 ภาคผนวก) ซงพบวากจกรรมทางเศรษฐกจ ในประเทศทม ระดบพฒนาการทางเศรษฐกจสง มกจะน าไปสความเปนเมองมากกวาประเทศทพฒนานอยกวา

อยางไรกด หลกฐานจากประเทศทวโลกหลงป 2000 ตามรปท 1 ตารางท 1 และ 2 ในภาคผนวก ชวาแมระดบความเปนเมองมความสมพนธเชงบวกตอระดบรายไดตอหว แตอตราการเตบโตของเมองไมมความสมพนธกบอตราการเตบโตของรายไดตอหวในทกกลมประเทศตามระดบรายได ซงสอดคลองกบการศกษาของ Annez and Buckley (2009) และ Chen, Zhang, Liu and Zhang (2014) ท ง น เ ม อ ง ในกล มประเทศทมรายไดสงก าลงเขาใกลระดบทอมตว ขณะทกลมประเทศทมรายไดต ามกมฐานทอยในระดบไมสงนก เมองจ งมแนวโนม เร งต วตอ เน อง ด งน น การเร ง การขยายตวทางเศรษฐกจ (Growth-led) เพอน าไปสการเกดเมองเพยงอยางเดยว ไมอาจน าไปสผลลพธตามทตองการไดเสมอไป สวนหนงเพราะการอพยพเขาสเมองอาจน าไปสปญหาแออดและกลายเปนอปสรรคใน การพฒนาเศรษฐกจตอไปได

2 ประชากรเมองของอนเดยขยายตวเฉลยรอยละ 27 ระหวางป 2004 – 2014 และป 2014 ประชากรกลมน 100.8 ลานคน ยงคงอาศยอยในสลม

รปท 1

ทมา: The World Bank และค านวณโดยผเขยน

ดวยเหตดงกลาว การวางแผนจดการพ นทเมอง (Zoning) อยางเหมาะสมนบเปนอกหนงมตทส าคญในกระบวนการพฒนาเมองและการพฒนาคณภาพชวตประชากร ซงหากขาดการวางแผนดงกลาวอยางเหมาะสมในภาวะทเมองขยายตวอยางรวดเรวแลว กลบจะยงท าใหปญหาความเหลอมล าในสงคมรนแรงมากขน สวนหนงเพราะความแออดมกสงผลใหผคนเขาถงทรพยากรทางเศรษฐกจในเมองไดยากขน ตวอยางเชน ประเทศอนเดย2 ซงเกดปญหาสลม สาธารณปโภคพนฐานไมเพยงพอ การวางงานในเขตเมองสง บรการสาธารณสขและการศกษาไมทวถง จงสงผลใหฐานะทางเศรษฐกจและคณภาพชวตของประชากรในเมองสวนหนงย งอย ในระดบต า โดยกล มประเทศ OECD พบวา ความเหลอมล าทรนแรงขนถอเปนอปสรรคส าคญตอ การยกระดบทางเศรษฐกจ รวมทงท าใหการเตบโตทางเศรษฐกจลดลง (OECD, 2015) ดงนน การวางแผนบรหารจดการพ นทเมองอยางเหมาะสมในภาวะทเมองก าลงเตบโตจะชวยใหคนเขาถงทรพยากรทางเศรษฐกจในเมองไดอยางมประสทธภาพ ความเปนเมองจงจะมสวนเอ อใหเกดพฒนาการทางเศรษฐกจและยกระดบคณภาพชวตประชากรได

(2) การลดความเหลอมล ากบการกระจายเมอง แนวคดนเกดขนหลงจากพนทเมองหลกประสบปญหาจากความแออด เชน สลม และการเขาถงสาธารณปโภค



ทไมทวถง เปนตน ขณะเดยวกน เมองรองยงไมพรอมรองรบกจกรรมทางเศรษฐกจทกระจายมาจากเมองใหญได (Rondinelli, 1983) แนวคดนจงมพฒนาการมาตงแตกอนป 2000 โดยมสาระสงเขป ดงน

I. ยคเกา (ป 1950 - 1990) เรมจาก การทภาครฐวางแผนจดเขตพนท (Zoning) ภายในเมอง เพอบรรเทาความแออดตรงจดศนยกลาง รวมถงจ ากดการขยายตวของพนทเมองดวยการจดตงพนทสเขยว (Greenbelt) นอกจากน รฐยงไดน าทฤษฎขวการเตบโต (Growth poles theory) มาใชวางนโยบายในการสรางเมองใหมเพอจ ากดการเตบโตของเมองหลกเดม โดยรฐเนนใชภาคอตสาหกรรมเปนตวขบเคลอนการเตบโตเมองรอง ผานการสรางเขตพฒนา เศรษฐก จพ เ ศษ (SEZ) และ เม อ งอตสาหกรรมใหม (NICs) โดยจงใจใหภาคธรกจยายฐานทตงกจการมายงบรเวณดงกลาวดวยมาตรการทางการเงนและภาษ ควบคไปกบ การลงทนในโทรคมนาคมและระบบขนสงสาธารณะขนาดใหญ เพ อ เชอมโยงเมองทพฒนาขนใหมกบพนทขางเคยง เรยกไดวาเปนยคทเรมใหความส าคญกบการเชอมโยงพนทระหวางเมองอยางชดเจน

อยางไรกด แนวทางขางตนยงไมอาจจะยบยงการเตบโตของประชากรในเมองใหญได สะทอนจากมาตรการพนทสเขยวของประเทศญป นท ถ กยกเลกใน เวลาไมนานหลงจากท าใหราคาทดนในเมองเพมขน (Ding and Zhao, 2011) นอกจากน รฐยงไมประสบความส าเรจในการควบคมการขยายตวของเมองใหญได สะทอนจากจ านวนประชากรในเมองใหญทวโลกทยงขยายตวอยางตอเนอง ขณะทเมอง NICS และ SEZ หลายแหงเตบโตไมไดเทาทคาดหวง

II. ยคป 2000 เปนชวงเวลาของการสรางสมดลระหว า ง เมอง (Balanced territorial development) ตามแนวทางสหประชาชาต (UN) ซงท าไดโดยการกระจายพนทเมองไปยงพ นท ห า ง ไกล (Spatial distribution) และ การพฒนาชนบท ในสวนการจดการพนท

ภายในเขตเมองท าโดยการก าหนดยานธรกจหลกหลายแหงใน เมองใหญ (Polycentric spatial form) เพอบรรเทาความแออดในยานศนยกลางเมอง โดยการกระจายการใชพ นทภายในเมองอยางสมดลชวยใหการใชสอยทดนในเขตเมองมประสทธภาพ และสามารถพฒนาโครงสรางพ นฐานเพอรองรบการเตบโตของเมองในระยะตอไปไดงาย

ขณะทแนวทางการพฒนาชนบทยงคงคลายเดม คอ การพฒนาโครงสรางพนฐานและสาธารณปโภคเพอเชอมโยงเมองหลกและกระจายการเตบโตเขาสพนทชนบทขางเคยง รวมทงใชแรงจงใจทางการเงนและภาษ ใหภ า ค อ ตส าหกรร ม มา ป กหล ก ( Industry relocation) (UN, 2016) อยางไรกด รฐไมไดพยายามจ ากดการเตบโตของเมองหลกอยางเขมขนเหมอนชวงกอน แตเนนใหเมองหลกเตบโตอยางมการวางแผนจดการอยา งเหมาะสมควบคไปดวย

นอกจากน ยงมอกแนวคดทนาสนใจ คอ การถายโอนรายไดสทองถน (Income-transferring scheme) ซงถอเปนแนวทางลดความเหลอมล าผานการใชทรพยากรธรรมชาตและเงนภาษของทองถนเพอการพฒนาไดอยางสอดคลองกบศกยภาพของทองถนโดยตรง อกทงในกรณสหภาพยโรปยงมการจดตงกองทนปรบโครงสราง (Structural and Cohesion Funds) ส าหรบใหเงนทนแกประเทศในภมภาคทลาหลงเพอพฒนาใหเทาทนประเทศเพอนบาน อาท สาธารณรฐไอรแลนดในชวงป 1973-2003 ไดรบเงนชวยเหลอจากกองทนประมาณ 17.0 พนลานยโร เพอน าไปลงทนโครงสรางพนฐานเชอมโยงเมองหลวงกบเมองรอง ซงสงผลใหระดบรายไดตอหวเพมมาอยในระดบสงกวาคาเฉลยของสหภาพยโรปได (World Bank, 2009) นอกจากนน การด าเนนนโยบายเมองในย คน ม ล กษณะ เช ง ร กมากข น (Forward-looking policies) ( OECD, 2010) โ ด ย เน นวางแผนรองรบปญหาทอาจเกดขนลวงหนา แทนการแกไขปญหาทไดเกดขนไปแลวเหมอน



ในอดต ดงน น การวางนโยบายพฒนาเมองแบบ proactive รวมถงการพฒนาทองถนอยางสอดคลองกบบรบทและศกยภาพเชงเศรษฐกจของทองถนน น ๆ และการจดต งกองทนพฒนาจงนบเปนหนงในแนวทางพฒนาเมองทส าคญจนถงปจจบน

iii. ยคปจจบน นอกจากยงใหความส าคญกบการแกปญหาความเหลอมล าระหวางเมองและชนบทแลว ยงเนนประเดนการพฒนาอยางยงยนดวย ทงน เนองจากเมองทวโลกก าลงเผชญกบความทาทายหลายดานทงจากปญหาความแออด ความไม เทา เทยมดานรายได ความตองการมสวนรวมทางการเมอง และปญหาส งแวดลอม ดงนน นโยบายเมองในปจจบนของทงกลมประเทศพฒนาแลวซงมประชากรสวนใหญอาศยอยในพนทเมอง3 และกลมประเทศก าลงพฒนา จงใหความส าคญกบทงการจดการพนทภายในเมองและสรางเสรมศกยภาพเมองใหสามารถรบมอปญหาทางเศรษฐกจ สงคมและสงแวดลอมดงกลาวได

เปาหมายการพฒนาทยงยน (Sustainable Development Goals, SDG) ของ UN และการพฒนาเมองอจฉรยะ (Smart city) ถอเปนทศทางทส าคญในยคปจจบน โดยเปาหมาย SDG ท 11 ซงเกยวของกบเมองโดยตรงนน ไดม ง เ น น เ ป า หม า ย เ ม อ ง ใ น ป 2 0 3 0 ท ม ความครอบคลมมตเชงคณภาพอยางชดเจน คอ ความปลอดภย ความยงยน และการปรบตวตอความทาทายได โดยมตวชวด อาท อาชญากรรมในพนทลดลง คนในสลมนอยลง มการเกบขยะเปนประจ า มลพษอยในระดบต า และสามารถรบมอภยพบตได เปนอยางด เปนตน (UN, 2015)

ในปจจบนกระแสรฐบาลทวโลกเรมน าเทคโนโลยดจทลมาชวยสรางเมองอจฉรยะ (Smart city) โดยถอเปนแนวทางทชวยให การบรหารจดการเมองในยคใหมมประสทธภาพและแกปญหาสาธารณะไดอย า งรวดเร ว

3 กลมประเทศทมรายไดสงมความเปนเมองเฉลยรอยละ 76.5 ในป 2016

อกทงยงชวยยกระดบคณภาพชวตประชากรใหเขาถงบรการมากขน มความสะดวกสบายและปลอดภยมากขนดวย โดยสวนใหญเปนการใชเทคโนโลยขอมลสารสนเทศและการสอสาร(ICTs) บนอนเทอรเนต มาชวยรวบรวมขอมลความตองของประชาชน เพ อ ใชประกอบ การบรหารจดการโครงสรางพนฐานและบรการสาธารณะในเมองใหตอบสนองความตองการไดอยางครอบคลมและตรงจด (Shrestha, Castro and Smith, 2016)

นอกจากน ความก า วหน า ท า งเทคโนโลยทเขามามบทบาทกบการใชชวตของคนมากข นเรอย ๆ อาจท าใหนยามของความเปนเมองในระยะขางหนาตองเปลยนไป จากเดมทจ ากดความผานมมมองในแงปรมาณหรอความหนาแนนของประชากรในพนทหนง ๆ มาเปนการพจารณาถงการมรปแบบด ารงชพแบบคนเมองมากขน โดยคนในชนบทสามารถใชชวตแบบคนเมองไดแมวาไมไดอาศยอยในเขตเมอง เพราะสามารถเขาถงสนคาและบรการสมยใหมทเชอมโยงทางอนเทอรเนตไดอยางสะดวกรวดเรว อาท ระบบธนาคารออนไลน ชองทางซอขายสนคาบนอนเทอรเนต และ การสอสารออนไลน ซงเทคโนโลยไดชวยขยายโครงขายผผลตและผบรโภคใหกวางขน และน าไปสการสรางอาชพและกจกรรมเศรษฐกจใหมๆ ซงชวยลดความไมเทาเทยมในการเขาถงโอกาสทางเศรษฐกจได ถอเปนลกษณะเดนของระบบเศรษฐก จด จ ท ล (Digital Economy) ดงน น ในอนาคต ความจ าเปนทผคนตองมาอาศยอยรวมกนในเมองจงอาจมนอยกวาในอดต ซงจะชวยบรรเทาปญหาความแออดในเมองและท าใหประชาชนมคณภาพชวตทดขนได

อยางไรกด เทคโนโลยอาจจะไมสามารถแทนทกลไกส าคญของเมองไดท งหมด เนองจากการประหยดตอขนาดจากการผลตรวมกนและตนทนคาขนสงทลดลงจากการมาอยใกลกนยงเปนสงจ าเปน นอกจากน บรการ



สาธารณะบางประเภท เชน การศกษาดานเทคนคทการเรยนภาคปฏบตมความส าคญ จงยงจ าเปนตองมการปฏสมพนธระหวางคน (face-to-face) ดงนน เมองจงยงมความส าคญในแงเปนกลไกการปฏสมพนธดานกจกรรมทางเศรษฐกจของธรกจและครวเรอน

โดยสรป แนวคดการพฒนาเมองมน ย เช งเศรษฐกจทงมตการเตบโตและความเทาเทยมดานรายไดมาตงแตอดต สงเหลานไดกลายเปนหนงในเปาหมายของการด าเนนนโยบายพฒนาเมองในปจจบนนอกเหนอจากมตทางสงคมและสงแวดลอม โดยเทคโนโลยแมชวยใหคนในชมชนมความเปนอยแบบคนเมองมากขน แตกยงไมสามารถเขามาทดแทนกลไกของเมองได

2. พฒนาการความเปนเมองของไทย

จากแนวคดขางตนแสดงใหเหนวา ภาครฐมบทบาทคอนขางมากตอการผลกดนเมองใหเกดขน ส าหรบกรณของไทยกเชนกน โดยเหนไดจากแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซงระบนโยบายเมองไวตงแตแผนฉบบแรกจนถงแผนปจจบนฉบบท 12 (ป 1963 – 2021) โดยแบงออกเปน 4 ชวงหลก ดงน

(1) ชวงป พ.ศ. 2510 – 2514 (ค.ศ. 1967 - 1971) การก าหนดจดเมองในการพฒนาตามภมภาคยงเปนไปอยางกวางๆ โดยขาดการระบเมองทตองการใหเปนเปาหมายหลกอยางชดเจน

(2) ชวงป พ.ศ. 2525 – 2534 (ค.ศ. 1982 - 1991) ระบเปาหมายเมองในการพฒนาอยางชดเจนขน โดยเนนการพฒนากรงเทพฯ เมองหลกในภมภาค และพนทชายฝงทะเลตะวนออก และไดพฒนาระบบเมองหลกเมองรองขนในภมภาค แตยงขาดโครงขายคมนาคม พนฐานรองรบอยางเพยงพอ

(3) ชวงป พ.ศ. 2535 - 2539 (ค.ศ. 1992 - 1996) มงเนนพฒนาโครงขายพนฐานเชอมโยงบรเวณภายใน 4 ระบบเมองออกเปน 3 รปแบบ คอ 1) Primary pattern เปนการกระจายขนาดเมองอยางไมสมดล โดยประเทศนนๆ จะมเมองขนาดใหญเพยงอยางเดยว 2) Binary pattern เปนการกระจายขนาดเมองอยางไมสมดล โดยประเทศนน ๆ มเมองขนาดใหญและขนาดกลางจ านวนมาก แตขาดเมองขนาดเลก 3) Rank-size pattern เปนการกระจายขนาดเมองตาง ๆ ทวประเทศอยางสมดล โดยมทงเมองขนาดใหญ ขนาดกลางและขนาดเลก

กรงเทพฯ และเชอมโยงเมองหลวงเขากบพนทชายฝงทะเลตะวนออก รวมทงเรมพฒนาจงหวดอตสาหกรรมภาคกลางตอนบน

(4) ปจจบน การพฒนาเมองยงเนนเมองหลกเดมในภมภาค แตมการพฒนาพนทแบบกลมจงหวดตามศกยภาพทองถนเพม เตม ส าหรบการพฒนาพนทเศรษฐกจ รฐบาลกลบมาฟนฟจงหวดภาคตะวนออกเพอรองรบอตสาหกรรมแหงอนาคต และเพมเตมการพฒนาพนทเศรษฐกจชายแดนเพอเชอมโยงการเตบโตทางเศรษฐกจกบประเทศเพอนบาน

จากการวเคราะหขอมลเหนไดวา ววฒนาการดานนโยบายเมองของไทยมความแตกตางเมอเทยบกบประเทศอน ๆ พอสมควร กลาวคอ ในชวงเรมตน ไทยยงไมมการระบเมองเปาหมายในการพฒนาในภมภาคอยางชดเจน อกทงรฐยงคงเนนพฒนากรงเทพฯ อยางตอเนอง ในระยะถดมา แมรฐไดหนมาเนนสรางขวการเตบโตในภมภาค โดยเฉพาะกลมจงหวดภาคตะวนออกและจงหวดภาคกลางตอนบนเพอแกปญหาความเหลอมล าและเนนใหเกดการพฒนาเมองอยางสมดลกตาม (ป 1982-1996) ( Wisaweisuan, 2009) แ ต ผ ล ข อ ง น โ ย บ า ย ท เ น น การพฒนาอยางกระจกเฉพาะบางพนท ในชวงกอน ยงปรากฏใหเหนระบบเมอง4 ทขาดความสมดลจนถงปจจบน โดยการศกษานไดพบขอสงเกต 3 ประการทส าคญ คอ

(1) โครงสรางระบบเมองของไทยจดอยในกล ม เ อกนคร (Primary pattern) หากพ จารณา ความสมดลของระบบเมองดวย Zipf’s law5 ตามรปท 2 พบวาการกระจายตวขนาดเมองของไทยขาดความสมดล สงเกตไดจากเสนสดสวนประชากรแตละเมองเทยบกบกรงเทพฯ ทอยต ากวาเสนขนาดประชากรทเหมาะสมอยางชดเจน สะทอนใหเหนวา ไทยมกรงเทพฯ เปนเมองใหญสดเมองเดยวทม degree of primacy สงมาก (เมองเอกนคร) สวนเมองในขนาดรอง 10 อนดบแรก6

5 เปนหลกการทางสถต เพอพจารณาความสมดลในการกระจายตวของขนาดเมอง โดยระบบเมองทสมดลในลกษณะ Rank-size distribution ควรมสดสวนขนาดประชากรในเมองรองแตละล าดบเทากบ 1/n ของประชากรในเมองใหญสด โดยท n คอล าดบของขนาดเมอง 6 เมองรอง 10 อนดบแรกจากกรงเทพฯ และชลบร ในป 2015 ไดแก นนทบร ปากเกรด (นนทบร) หาดใหญ (สงขลา) เจาพระยาสรศกด (ชลบร) นครราชสมา อดรธาน เชยงใหม สราษฎรธาน และขอนแกน ตามล าดบ



กยงมขนาดเลกเมอเทยบกบกรงเทพฯ ยงกวานน หากเทยบกบประเทศอน ๆ ทมประชากรใกลเคยงกน และมการกระจายรายไดทดกวาไทย พบวาทกประเทศม การกระจายต วของขนาดเมองดกว า ไทยเชนกน โดยเฉพาะเยอรมน สเปน และเกาหลใต สงเกตไดวาการกระจายของเมองขนาดตางๆ ใกลเคยงกบ Rank-size pattern เปนอยางมาก

การทไทยมโครงสรางระบบเมองแบบเอกนคร จงสงผลใหกรงเทพฯ เปนพนทหลกทดงดดทรพยากรทวประเทศมากระจกอยในพนทโดยรอบสงกวาพนทเมองอน ทงคน ปจจยการผลต และเงนลงทนในสาธารณปโภคกบโครงสรางพนฐาน (ดารณ ถวลพพฒนกล, 1998) ดวยเหตดงกลาว การมระบบเมองทไมสมดลจงเปนสวนหนงทสงผลตอการจดสรรทรพยากร โดยเฉพาะงบประมาณ และการกระจายประโยชนทางเศรษฐกจใหกบเมองอนอยางไมเทาเทยม จงกอใหเกดความเหลอมล าเชงพ นทในทสด (Wisaweisuan, 2009) โดยในป 2015 รายไดตอหวของจงหวดทรวยทสดของไทยสงกวาจงหวดทจนทสดมากถง 23.4 เทา

รปท 2

ทมา: Wikipedia และค านวณโดยผเขยน

(2) ความไมสมด ลของระบบเมองและ ความเหลอมล าระหวางจงหวดทมอยสงในปจจบน สวนหนงมาจากนโยบายพฒนาเมองในอดต หากพจารณาจงหวดของไทยทงประเทศดงรปท 3 พบวา กลมจงหวดของไทยทมรายไดตอหวสงกวาและมประชากรมากกวาคาเฉลยท งประเทศกระจกตวอยใน 3 กลม คอ

I. กรงเทพฯ และปรมณฑล II. กล มจ งหวด อตสาหกรรมในภาค

ตะวนออก (อาท ชลบร ระยอง ฉะเชงเทรา)

ภาคกลาง (อาท พระนครศรอยธยา สระบร นครปฐม) และภาคเหนอ (อาท ล าพน)

III. กลมจงหวดทองเทยวในภาคใต ไดแก สงขลา และภเกต

โดยจะเหนไดวา จงหวดสวนใหญขางตนถอเปนเมองเปาหมายหลกในการพฒนาเปนฐานอตสาหกรรมตงแตอดต หากพจารณาขอมลงบประมาณภาครฐแลวพบวา สดสวนงบประมาณทไดรบคอนขางสงกวาจงหวดอน ๆ โดยเปรยบเทยบ อกทงยงมแรงขบเคลอนทางเศรษฐกจจากภาคอตสาหกรรมภายในจงหวดดวย อยางไรกด บางจงหวดทมศกยภาพในการเปนแหลงทองเทยวอยแลวตามธรรมชาตกยงไดรบสนบสนนจากรฐในแงงบประมาณเพอสรางสาธารณปโภคพนฐาน เชน สนามบน จงท าใหจงหวดเหลานมศกยภาพทางเศรษฐกจและความเปนเมองทสงกวาจงหวดอนๆ ไดเชนกน ขณะเดยวกน เมองนอกกลมเปาหมายซงต งอย ในบรเวณใกลเคยงมกไดรบ การสนบสนนจากภาครฐนอยกวามาก และไมไดมการวางแนวทางเสรมสรางจดแขงของจงหวดนน ๆ เพอรองรบผลดทางเศรษฐกจทสงตอมาจากจงหวดเปาหมาย

ปรากฏการณขางตนสะทอนวา นโยบายเมองในอดตทเนนพฒนาอยางกระจกในบางจงหวด ซงแมจะท าใหเศรษฐกจในจงหวดหลกของภมภาคดงกลาวมพฒนาการดานรายไดสงกวาจงหวดอน แตยงไมสามารถขยายผลประโยชนไปยงกลมจงหวดใกลเคยงมากนก จงไมชวยใหปญหาการกระจายรายไดระหวางจงหวดปรบดข น เหนไดจากจงหวดสวนใหญทยงคงมระดบพฒนาการทางเศรษฐกจและความเปนเมองต ากวาจงหวดหลกของภมภาค ดงปรากฏในรปท 3 โดยเฉพาะเมอน าไปเปรยบเทยบกบกรงเทพฯ พบวา เมองขนาดเลกในล าดบทาย ๆ ของไทยมความไมสมดลทงดานรายไดและความเปนเมองมากขนตามล าดบ ตามรปท 4 ดงนน การวางแผนพฒนาเมองใหมความสมดลในระดบประเทศ รวมทงค านงถงการสงตอประโยชนจากการพฒนาไปยงพนทจงหวดใกลเคยงจงเปนสงส าคญ

ทงน การสนบสนนจงหวดใหเตบโตตามศกยภาพเชงเศรษฐกจของทองถนตามแนวคดการถายโอนรายไดสทองถน ( Income-transferring scheme) ดงทปรากฏชดเจนในแผนพฒนากลมจงหวดตามภมภาคในปจจบนนน ถอเปนแนวทางทรฐไดพยายามด าเนนการอยางตอเนองและมโอกาสประสบความส าเรจสง อยางไรกด



กรณการพฒนาพนทเขตเศรษฐกจพเศษชายแดนลาสด กลบยงไมประสบผลส าเรจมากนก ซงมสาเหตหลกมาจากพนทจ งหวดทถกก าหนดเปนจดพฒนายงขาด ความเหมาะสมหลายประการ คอ (1) พนททเลอกไมมศกยภาพเพยงพอโดยธรรมชาตในการเปนจดสราง การเตบโตทางเศรษฐกจได (2) โครงสรางพนฐานในพนทมไมเพยงพอรองรบกจกรรมทเกดจากการลงทนขนาดใหญ (3) การเชอมโยงระบบคมนาคมเขากบจงหวดอน ๆ รวมทงกบประเทศเพอนบานยงไมมอยางชดเจน7 และ (4) ฐานตลาดผบรโภคในพนทยงไมใหญพอจะรองรบผลผลตจากภาคอตสาหกรรมหรอกจกรรมการบรการขนาดใหญทจะเกดขน ดงนน การเลอกพ นทจงหวดทมศกยภาพเพอสงเสรมใหเปนฐานเศรษฐกจเมองรอง ถอเปน ความทาทายส าคญทตองต งอยบนฐานความเขาใจทแมนย าเกยวกบบรบททองถน ท าเลทต ง ศกยภาพทางเศรษฐกจ และความพรอมของระบบโครงสรางพ นฐานทเหมาะสมและเพยงพอ

รปท 3

ทมา: กรมการปกครอง และค านวณโดยผเขยน

7 ขอมลจากโครงการ BLP ของ ธปท. 8 ไมพบความสมพนธระหวางการเตบโตของรายไดตอหวประชากรกบการเตบโตของเมอง จากกการวเคราะหขอมล Panel

รปท 4

ทมา: สศช. กรมการปกครอง และค านวณโดยผเขยน หมายเหต: เสนสแดงยงหางจาก 0 แสดงถงความไมสมดลทเพมขนในเชงขนาดของเมองเมอเทยบกบกรงเทพฯ

(3) การเรงการเตบโตทางเศรษฐกจไมไดน าไปสพฒนาการของความเปนเมองเสมอไป8 ซงสอดคลองกบผลการศกษาในตางประเทศ โดยการวเคราะหขอมลอนกรมเวลารายจงหวดของไทยหลงจากแผนฯ 10 เปนตนมา ในรปท 5 พบวา การเตบโตของรายไดตอหวกบการขยายตวของความเปนเมองไมมความสมพนธ ทชดเจนโดยเฉพาะในกลมจงหวดทเปนเปาหมายหลก ในการพฒนา ซงมกเปนจงหวดทมขนาดเศรษฐกจรองจากกรงเทพฯ ในอนดบตน อาท ชลบร ระยอง9

รปท 5

ทมา: สศช. กรมการปกครอง และค านวณโดยผเขยน

ท งน การว เคราะหพบวามสาเหต มาจาก ( 1 ) งบประมาณสวนใหญทเนนลงไปยงกลมจงหวดเปาหมาย ยงขาดการก าหนดบรเวณพนทภายในจงหวดทตองการใช

9 สวนใหญถกขบเคลอนดวยภาคอตสาหกรรมทมสดสวนเฉลยสงถงรอยละ 60.6 ของรายไดจงหวด



งบประมาณลงไปพฒนาอยางชดเจน ท าใหการใชงบประมาณกระจดกระจายและขาดประสทธผลใน การสรางขวเตบโต (Growth pole) ใหเกดขนในพนท และ (2) ผลประโยชนของกจกรรมทางเศรษฐกจทเกดขนมกกระจกตวอยในคนบางกลม โดยเฉพาะนายจางในภาคอตสาหกรรม จงไมเปนแรงจงใจใหคนเขาไปอาศยเพอหาผลประโยชนทางเศรษฐกจ อาท รายได มากนก

(4) ไทยยงขาดการวางแผนจดการพ นทเมองอยางเหมาะสม (Zoning) การทรฐไมไดใหความส าคญกบการบรหารจดการพนท (Zoning) นบแตอดตมากนก สงผลใหอาณาเขตพนท เมองใหญของไทยในปจจบนกระจายตวออกไปตามทศทางตาง ๆ อยางไมสมดล อาท กรงเทพฯ นครราชสมา และเชยงใหม ทมพนทเมองขยายตวไปตามถนนจนเกนเขตการปกครอง (พนธทพย จงโกรย และชนมณ ทองใบ , 2014) สงผลให (1) การใชประโยชนภายในพนทเมองไมมประสทธภาพมากนก (2) การพฒนาระบบโครงสรางพนฐานในระยะตอไปท าไดยากและตองใชงบประมาณมากในการแกไข เมอเทยบกบการพฒนาเพมเตมในพนททเปนระเบยบอยแลว และ (3) ประชากรในพนทเมองไมสามารถเขาถงสาธารณปโภคในเมองและบรการสาธารณะไดอยางเทาเทยม

โดยสรป ความไมสมดลของระบบเมองของไทยและความเหลอมล าดานรายไดเชงพนทในปจจบน เกดจากแนวทางพฒนาเมองในอดตทเนนหนกไปในเมองบางกลม และขาดการเชอมโยงประโยชนเขาสจ งหวดขางเคยง อกทง ยงขาดการบรหารจดการพนท (Zoning) อยางเหมาะสมในชวงท เมองขยายตว อยางไรกด แนวทางพฒนาจงหวดใหสอดคลองกบศกยภาพทองถนถอเปนความทาทายทส าคญ

3. แนวทางพฒนาเมองของไทยในระยะตอไป

ในอนาคต นโยบายพฒนาเมองของไทยจะตองท าใน 3 ระดบ ทง (1) ในระดบโครงสรางของระบบเมองหรอการกระจายความเจรญไปยงเมองรองตาง ๆ เพอแกไขปญหาความเหลอมล าระหวางจงหวดทมอย ในระดบสง (2) ในระดบบรหารจดการพนท เมอง เพอให การใชพนท เกดประสทธภาพสงสดและมสวนเออตอ การยกระดบคณภาพชวตประชาชนได และ (3) ในระดบจลภาค เพออาศยประโยชนจากเทคโนโลยในการลด ความเหลอมล าของครวเรอนและหนวยธรกจ ดงน

(1) ระดบโครงสรางของระบบเมอง เนนการปรบระบบเมองของไทยใหมเมองขนาดตาง ๆ อยางสมดลมากขน โดย World Bank (2009) ได ช ประเด นความท าทาย ในการวางนโยบายเม องของไทยไว 2 ม ต คอ (1) การเพมความหนาแนน (Density) ของประชากรในเมองรอง เพอกระจายความเปนเมองสภมภาคมากขน และ (2) การลดระยะหาง (Distance) ระหวางเมองหลกและเมองรอง ผานการพฒนาระบบคมนาคมขนสงและการสอสาร เพอเชอมโยงพนททงภายในและระหวางจงหวด รวมถงเชอมโยงผเลนในระบบเศรษฐกจใหเขาถงกนสะดวกมากขน

ทงน วธการด าเนนงานเพอพฒนาเมองรองใหประสบความส าเรจจ าเปนตองจดเตรยมบรบทในพนททเออตอการเคลอนยายปจจยการผลต ทนและแรงงานจากเมองหลกใหพรอมกอน รวมถงตองมบรการสาธารณะ ไดแกสาธารณปโภค สาธารณสข และการศกษาทครอบคลม เพอรองรบการยายถนของประชากรเขามา

กรณศกษาในตางประเทศ แมวาพฒนาการและบรบทแวดลอมทแตกตางกนไปจะท าใหประสบการณของเมองหนงอาจไมสามารถน าไปประยกตใชกบอกเมองหนงได แตหากเราพจารณากรณตวอยางท เคยประสบ ความทาทายคลายคลงกบไทยทงในมตความหนาแนนและมตระยะหางนน ความส าเรจของเมองแทก (Daegu) ประเทศเกาหลใต ซงเปนเมองอตสาหกรรมสงทอส าคญทสามารถดงดดผคนในชนบทเขามาท างานและอาศยอยเพมขนถง 6 เทาภายในระยะเวลา 40 ป จงนบเปนหนงในประสบการณทไทยนาจะเรยนรไดเปนอยางด

รปท 6

ทมา: The World Bank (2009)



โดยในป 1990 รฐบาลเกาหลใตพยายามลดระยะหางระหวางเมอง โดยเรมจากขยายเขตการปกครองใหครอบคลมถงบรเวณพนทหางไกลตวเมอง นอกจากน ยงสรางระบบรถไฟใตดน พฒนาระบบรถประจ าทางและถนนลาดยางทงหมดภายในเขตเมอง10 พรอมเชอมโยงระบบคมนาคมเขากบเมองอน อกทงไดจดเตรยมบรการขนพนฐานโดยเฉพาะในเขตชานเมองใหทกคนเขาถงไดโดยงายเพอเพมความหนาแนนประชากรในพนทรอบนอก ในระยะถดมา พบวากจการอตสาหกรรมไดกระจายออกไปสพนทรอบนอกในรศมไมเกน 90 กม. ครอบคลม 5 เมอง ตามรปท 6 โดยแตละเมองไดปรบเปลยนโอกาสใหเขากบศกยภาพทองถ น ( Localization) จ น ก ล า ย เ ป นอตสาหกรรมขนาดใหญประจ าเมอง คอ เมองกม (Gumi) ทเชยวชาญในอเลกทรอนกส เมองโปฮง (Pohang) ทมบรษทพอสโก (POSCO) และ ฮนได (Hyundai) ซงเปนผผลตเหลกและรถยนตรายใหญของโลก เมองอลซาน(Ulsan) ทเปนอตอเรอส าคญของโลก และเมองปซาน (Busan) ซงสงผลใหความเปนเมองและพฒนาการทางเศรษฐกจของเมองเหลานปรบดขนตามกน

ส าหรบกรณของไทย แมวาในระยะทผานมาภาครฐมความพยายามลงทนในลกษณะครอบคลมทง 2 มตดงกลาว แตการลงทนสวนใหญยงคงเนนแกปญหา ความแออดเฉพาะในกรงเทพฯ ทงโครงการรถไฟฟา ในเมอง และโครงการพฒนาทาอากาศยานสวรรณภม (ทศพล ตองหย, 2017) ซงแมจะเปนสงทดในการใชพนทเมองใหมประสทธภาพและยกระดบคณภาพชวตคนเมองใหดข น แตยงไมไดช วยเช อมโยงกบพ นท เมองอ น ๆ ขางเคยง จงถอเปนการเสยโอกาสในการพฒนาเมองรองอน ๆ ใหยกระดบตามกรงเทพฯ ไดทน

อยางไรกด ในชวง 2-3 ปขางหนา โครงการรถไฟทางค 9 สาย และทางหลวงพเศษระวางเมอง 3 สาย นาจะชวยลดระยะหางระหวางเมองผานการเชอม โยงพ น ท ต า ง ๆ ไดในระดบหนง นอกจากน การเพม ความหนาแนนของเมองรองตามรางยทธศาสตรชาต พ.ศ. 2560-2579 (ค.ศ. 2017-2036) ดานความเสมอภาคทางส งคม ซ งส ง เสรมการกระจายศนยกลาง ความเจรญผานการพฒนาจงหวดหลกอยางนอย 15 จ งหวด นบว า เปนทศทางท ดส าหรบการปรบปรง

10 เมองแทกมถนนทลาดยางแลวเพยงแครอยละ 40 ในป 1980

โครงสรางระบบเมองของไทยใหสมดลมากขนในระยะยาว เชนเดยวกนกบโครงการ EEC (Eastern Economic Corridor) ซ งหากพฒนาเมองรอบนอก EEC ใ ห ไดประโยชนควบคไปดวย จะยงสงเสรมใหเกดการกระจายขวการเจรญเตบโตใหกบเมองอน ๆ ในภมภาคตอไป

(2) ระดบบรหารจดการพ นทภายในเมอง กรณศกษาทไทยนาจะเรยนรและน ามาปรบใชกบการวางนโยบายพนท เมองมากสด คอ ญปน เพราะถอเปนประเทศทมขอจ ากดเชงพนท เนองจากเปนเกาะและประสบภยพบตทางธรรมชาตบอย แตรฐบาลญปนกมแนวทางในการวางนโยบายเมองอยางสรางสรรคและนาสนใจ โดยสามารถแบงนโยบายบรหารจดการพนทเมองเปน 2 สวน คอ (1) การก าหนดกลยทธพฒนาพ นทเมอง เปนการก าหนดทศทางพฒนาเมองเพอรองรบความทาทายทอาจเกดขนกบเมองในระยะยาว ตวอยางเชน ญปน ไดออกแบบเมอง ใหม ในพนท มยาก (ชายฝ งตะวนออก) หลงเกดภยพบตสนามในป 2011 เพอลดผลกระทบในแงความสญเสยชวตและทรพยสนจากคลน สนามทอาจเกดขนอกในอนาคต โดยไดจดแบงพนทเมองชายฝงออกเปนชน ๆ ซงชนนอกสดทตดชายฝงจะถกปรบเปนพนทเพอการเกษตร พรอมยายโรงงาน (Relocation) ทเดมอยรมฝงมหาสมทรเขาสพนทชนในมากขน ซงจะมโครงสรางถนนและรางรถไฟขนาดใหญเปนเสมอนเขอนกนคลนทางกายภาพไมใหเขาสพนทชนในได และ (2) การวางแผนปฏบตในการจดการเมองอยางชดเจน โดยกรณของญปนไดก าหนดแผนเมองในระดบชาต ระดบภมภาค และระดบจงหวดอยางสอดคลองกน อกทง ยงใหประชาชนในทองถนมสวนรวมตดสนใจก าหนดผงเมองของตนได (Bottom-up approach) ซงน าไปสการปฏบตงานตามแผนไดอยางลลวงและตอบโจทย ความตองการของคนในทองถนไดแทจรง อกทงรปแบบแผนจดการพนทเมองยงยดหยนใหเลอกได 2 แบบ คอ (1) การแบงเปนพนทจ ากดการเตบโตกบพนทสนบสนนการเตบ โตของ เมอง ซ งมผลด ในแงท า ใ หการ ใชงบประมาณแผนดนเพอพฒนาเมองมประสทธภาพเพราะก าหนดขอบเขตพนทชดเจน และ (2) การแบงพนทออกตามวตถประสงคการใชสอย (บรเวณทอยอาศย โรงงานหรอแหลงธรกจ) ซงจะมความยดหยนตอการพฒนาพนทเมองเพมเตมในอนาคตตามความจ าเปน นอกจากน



แผนปฏบตของญปนยงมความละเอยดมากซงไดค านงไปถงความสวยงามและความกลมกลนของสงกอสรางกบธรรมชาตของเมองโดยรอบ รวมถงมาตรฐานความแขงแรง ของโครงสรางอาคารดวย

ส าหรบกรณของไทย การก าหนดกลยทธบรหารจดการผงเมองทองจากประสบการณตางประเทศ คอ (1) ใหอสระและความส าคญกบองคการปกครองสวนทองถน (คณน พระวฒนชาต, 2018) เพอเปนกลไกผลกดนการมสวนรวมทเขมแขงจากภาคประชาชนในการก าหนดผงเมองทองถน ซงจะสามารถตอบสนองความตองการใชงานของทองถนไดจรง (2) ตองค านงถงความยงยนทางสงแวดลอมและความกลมกลนทางธรรมชาต เชน พนทน าทวม รวมถงประสทธภาพในการดแลความปลอดภยของประชาชน โดยเฉพาะในกรณฉกเฉน เชน ไฟไหม และ (3) ควรก าหนดกรอบใหญของผงเมองใหแนนอน ไมเปลยนแปลงไปตามชวงเวลา เพอเปนหลกในการวางนโยบายในระยะยาว อยางไรกด ในระดบรายละเอยดของการใชพนทเมองจ าเปนตองยดหยน เพอใหสามารถรองรบการใชงานพนทเมองจรงตามบรบททเปลยนแปลงในอนาคตได

(3) ในระดบจลภาค (หนวยครวเรอนและธรกจ) การผลกดนใหประชาชนในพนทหางไกลเขาถงระบบอนเทอรเนตดวยตนทนทต า เชน โครงการเนตประชารฐ และโครงการเนตชายขอบ11 จะชวยเพมประโยชนทางเศรษฐกจและชวยลดปญหาความเหลอมล าระหวางพนทได โดยประชาชนในพนทหางไกลจะสามารถเขาถงบรการพนฐานจากรฐ อาท การศกษา ไดอยางเทาเทยมมากขน นอกจากน การเขาถงขอมลและขาวสาร และระบบตลาดออนไลนยงมสวนชวยใหประชาชนเขาถงทรพยากรทางเศรษฐกจในเมองอยางมประสทธภาพมากขนและมโอกาสยกระดบฐานะเพมขนดวย

อยางไรกด โครงการอนเทอรเนตของภาครฐทผานมายงไมเพยงพอทจะท าใหประชาชนในพนทหางไกลสามารถเขาถงสนคาและบรการดวยตนทนต าเฉกเชน คนเมองได สวนหนงเพราะประชาชนตองมระบบนเวศทางเศรษฐกจดจทลทส าคญ เชน การขนสงทรวดเรวและทวถง และความคนเคยกบการใชเทคโนโลย เปนตน

11 ในเบองตน ครวเรอนทมรายไดนอยจะมสทธใชบรการฟรเปนเวลา 3 ป แตครวเรอนทมรายไดมากกวาเกณฑ ตองจายคาบรการเดอนละ 200 บาท

ดงนน การพฒนาความเปนเมองเพอยกระดบการพฒนาของประเทศและคณภาพชวตของคนไทยใหประสบผลส าเรจดไดนน ควรท าในทกระดบทงระดบโครงสรางของระบบเมอง ระดบบรหารจดการพนทภายในเมอง รวมถงการน าเทคโนโลยอนเทอรเนตมาใช ในระดบหนวยครวเรอนและธรกจดวย

บทสรป

ความเปนเมองเปนหน งใน Megatrends ทส าคญ โดยเฉพาะเมองในประเทศก าลงพฒนาจะกลายเปนเครองจกรส าคญทผลกดนกจกรรมทางเศรษฐกจในอนาคต ซงเราสามารถแบงพฒนาการของเมองตามนยทางเศรษฐกจเปน 2 มต คอ

(1) มตการเตบโตดานรายได ซงเปนปจจยท ภาครฐมกเลอกลงทนน าเพอใหเกดกจกรรมทางเศรษฐกจขนในพนทหนง ๆ ซงจะดงดดผคนใหหลงไหลเขามาและกลายเปนเมองมากขนเรอย ๆ อยางไรกด อตราการเตบโตของเมองกบการขยายตวของรายไดตอหวไมมจ าเปนตองสมพนธกนเสมอไปหากพนทเมองนน ๆ ขาดการบรหารจดการเมองทด ซงในทางกลบกนมกจะน าไปสความเหลอมล าทมากขนและคณภาพชวตในเมองทแยลง

(2) มตการกระจายตว เปนแนวคดเพอแกปญหาความเหลอมล าระหวางเมองกบชนบท โดยแผนพฒนาฯ และการลงทนในโครงสรางพนฐานนบแตอดตทมกกระจกตวอยทกรงเทพและบางพนทของประเทศ สงผลใหโครงสรางระบบเมองของไทยในปจจบนไมสมดลในลกษณะของเมองเอกนคร โดยมกรงเทพฯ เปนเมองหลกเพยงเมองเดยวทเตบโตสงกวาเมองรองอนดบถดไปอยางมาก อกทง ยงพบวาแนวโนมความเหลอมล าดานรายไดระหวางจงหวดเลกและใหญปรบเพมขนอยางชดเจน

ในระยะตอไป ภาครฐยงคงตองเผชญความทาทาย ในการพฒนาระบบเมองเพอลดความเหลอมล าอยางตอเนอง โดยเฉพาะการก าหนดเมองเปาหมายหลกใน การพฒนาในภมภาคทตองท าอยางเหมาะสม การท างานรวมกบหนวยงานทองถนและประชาชนในทองทเพอใหเกดการใชทรพยากรและงบประมาณไดอยางสอดคลองกบศกยภาพจรงของทองท และการใชพนทเมองอยางม



ประสทธภาพ ซงจ าเปนตองค านงถงแนวทางพฒนาอยางยงยน ความยดหยนในการปรบใชพนทเมองในอนาคต และการมสวนรวมของประชาชน

ทายทสด ความกาวหนาทางเทคโนโลย อาท ระบบการคมนาคมทล าสมยและโครงขายสอสารทางอนเทอรเนตทครอบคลม นบเปนเครองมออยางดทชวยกระจายความเปนเมองและเชอมโยงผลประโยชน การพฒนาสทองถนไดมากขน ฉะนน ภาครฐทงสวนกลางและทองถนจงควรรวมมอกนในการตดตามและน าเทคโนโลยมาปรบใชใหเกดประโยชนกบเมองยคใหมของไทยอยางสงสดตอไป

ภาคผนวก แบบจ าลองทใช

จากการศกษาของ Chen, Zhang, Liu and Zhang (2014) ซ ง พ จ า รณา เม อ ง ไ ว ใ น 2 ม ต ( 1 ) ความเปนเมอง ซงอธบายจากระดบรายไดเทานน และ (2) การเตบโตของเมอง ซงพบวาเมองไมไดเตบโตตามการเรงขนของรายไดตามททฤษฎกลาวไว

บทความนประยกตใชแบบจ าลองตามการศกษาดงกลาว โดยเพมเตมขอบเขตการวเคราะห ดงน (1) แบบจ าลองความเปนเมอง จะเพมปจจยบงชจากดานภมศาสตรและดานสงคมศาสตร ซงคลายคลงกบตวแปรตนทนการคา (tit) ใน Gravity model เชน ทตง มชายฝงออกสทะเลได ระยะทางระหวางเมอง เคยเปนอาณานคม ( UNCTAD and WTO, 2016) แ ล ะ (2) แ บ บ จ า ล อ ง การเตบโตของเมอง จะปรบปรงขอมลใหเปนปจจบน และเพมการวเคราะหตามกลมรายไดและชวงเวลา โดยเฉพาะกอนและหลงวกฤตการณทางการเงน12

ส าหรบความ เปน เมองจะใชแบบจ าลอง Random effects ตามสมการท (1) ขอมลท ใช 147 ประเทศ มาจากฐานของ CEPII ขณะทขอมลจาก World Bank ตงแตป 1991 - 2016 ประกอบดวย รายไดตอหว (Yit) และอตราความเปนเมอง (Uit) โดยท i คอ ประเทศ และ t คอ ป

𝑙𝑛𝑈𝑖𝑡 = 𝛼0 + 𝛼1𝑙𝑛𝑌𝑖𝑡 + 𝛼2𝑙𝑛𝑡𝑖𝑡 + 𝜀𝑖𝑡 (1)

12 แบบจ าลองทใชพจารณาวกฤต 2 ครงลาสดในป 1997 – 98 และป 2008 -09

ขณะทการเตบโตของเมองจะใชแบบจ าลอง OLS (Ordinary least squares) ตามสมการท (2) โดยขอมลท ใช เปนขอมลภาคตดขวางระหวางประเทศ (Cross-country data) ui และ yi เปนอตราการเตบโตท บ ต น ต อ ป ( Compound Annual Growth Rate, CAGR) ระหวางชวงเวลาทสนใจ สดทาย ไมมปจจยบงชแตละประเทศเหมอนกบสมการท (1) เนองจากปจจยดงกลาวจะหกลางกนไปในแบบจ าลองการเตบโต

𝑢𝑖 = 𝛽0 + 𝛽1𝑦𝑖 + 𝜀𝑖 (2)

จากตารางท 1 ผลจากแบบจ าลองชวาระดบรายไดตอหวสงผลตอความเปนเมอง ขณะทความเปนเ ม อ ง ส ว น ห น ง ข น อ ย ก บ ส ม ร ร ถ น ะ ท ม อ ย แ ล ว ทงดานภมศาสตรและดานประวตศาสตร โดยเฉพาะประเทศท เคยตกอยภายใตอาณานคมของประเทศองกฤษ (Clri) จะมระดบความเปนเมองต ากวาประเทศอน ๆ จากการไดรบอสรภาพโดยเฉลยคอนขางลาชา13

ตารางท 1 คาสมประสทธของตวแปรตาง ๆ ทมผลตอความเปนเมอง

1990 - 96 1999 - 07 2010 -16 Yit (ln) 0.10 *** 0.10 *** 0.13 *** Lati (ln) 0.15 *** 0.10 *** 0.06 * Disi (ln) -0.07 *** -0.05 * -0.02 Clri -0.23 *** -0.24 *** -0.24 *** Lldi -0.39 *** -0.39 *** -0.36 *** Constant 3.03 *** 3.10 *** 2.86 *** R-Sq. 0.50 0.48 0.44 Obs. 935 1,316 1,007

หมายเหต: ***, **, * คอระดบนยส าคญทางสถตท 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามล าดบ

ในด านภมศาสตร ขอคนพบท ส าคญ คอระยะทางระหวางเมองภายในประเทศ (Disi) ไมสงผลตอระดบความเปนเมองแลว คาดวามาจากระบบคมนาคมในปจจบน ซงท าใหระยะทางไมไดเปนอปสรรคตอการยายถน รวมถงความกาวหนาทางเทคโนโลย ซงท าใหผคนนอกเมองไมจ าเปนตองเคลอนยายเขามาในเมอง

13 ประเทศใตอาณานคมขององกฤษ หากไมนบสหรฐฯ ไดรบอสรภาพโดยเฉลยในป 1960 ซงชากวาประเทศใตอาณานคมของสเปนโดยเฉลย 161 ป



ขณะทประเทศทมชายฝ งออกสทะเล จะม ความเปนเมองสงกวาประเทศทไมมชายฝง (Lldi) อธบายไดดวยกจกรรมทางเศรษฐกจบรเวณชายฝง ทงการสงออก และการน าเขาสนคา รวมถงการทองเทยว ซงเปนปจจยดงดดส าคญของเมอง สดทาย ประเทศทมทตงอยใกล ขวโลก (Lati) สภาพอากาศทหนาวเยนจะเปนหนงในปจจยทผลกดนใหผคนรวมกลมกนเปนเมองมากกวาประเทศทมทตงอยในละตจดทต าลงมาใกลกบเสนศนยสตร

ในระยะสน รายไดทเตบโต (yi ) ไมไดเรงใหเมองเต บ โตทนทท น ใด (Chen, Zhang, Liu and Zhang, 2014) จากตารางท 2 ในระยะกลาง ผลการศกษาเปนไปในทศทางเดยวกน โดยการเตบโตของรายไดสงผลตอ การเตบโตของเมองแคในชวงกอนวกฤตการณการเงน เอเชย และเจาะจงอยในกลมประเทศทมรายไดต าและรายไดปานกลางคอนต าเทานน

ตารางท 2 คาสมประสทธของตวแปรตาง ๆ ทมผลตอการเตบโตของอตราความเปนเมอง

กลมรายได 1990 - 96 1999 - 07 2010 -16 สง yi (CAGR) 0.05 -0.04 * 0.02 Constant 0.08 0.37 *** 0.07 กลางสง yi (CAGR) 0.03 -0.02 0.05 Constant 0.32 0.43 0.39 ** กลางต า yi (CAGR) 0.08 *** 0.04 0.01 Constant 0.52 *** 0.54 * 0.91 *** ต า yi (CAGR) 0.09 ** 0.02 0.12 Constant 1.38 *** 1.36 *** 1.09 ***

หมายเหต: ***, **, * คอระดบนยส าคญทางสถตท 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามล าดบ

ยงกวานน หากพจารณาจากคาคงท (Constant term) ในแบบจ าลอง เมองในกลมรายไดต าและรายไดปานกลางคอนต ามแนวโนมเตบโตอยแลว โดยเมองใน

14 แนวคดการพฒนาทเนนกลมคนทมความพรอมกอนแลว โดยเชอวาในทสดผลประโยชนจะคอย ๆ ไหลลนจากกลมคนดงกลาวไปสกลมคนในระดบต ากวาได

ประเทศรายไดต ามแนวโนมขยายตวไดสงกวาประเทศรายไดปานกลาง จากการทระดบความเปนเมองของประเทศรายไดต าอยต ากวาระดบของประเทศรายได ปานกลาง ซงก าลงเขาใกลระดบทอมตว

ผลจากแบบจ าลองขางตนน าไปสแงคดในเชงนโยบาย คอ เมองมแนวโนมเตบโตขนอยแลวจากศกยภาพทเปนอย แนวคดเกยวกบการเรงกจกรรมทางเศรษฐกจใหเกดขนควรใชดวยความระมดระวง เพราะวาไมไดเรงใหเมองเตบโตขน และสะทอนวาอาจจะไมเกด Trickle-down effect14 ไปสคนในวงกวางเสมอไป



References:

คณน พระวฒนชาต 2561 บทบาทของรฐบาลทองถนกบการพฒนาเศรษฐกจแบบมสวนรวม บทความวจยขนาดสน (Focused and Quick) 127 ธนาคารแหงประเทศไทย

ดารณ ถวลพพฒนกล 2541 กระบวนการเปนเมองกบการเปลยนแปลงทางสงคมในประเทศก าลงพฒนา กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ทศพล ตองหย 2560 ผลของการลงทนภาครฐตอการลงทนภาคเอกชน บทความวจยขนาดสน (Focused and Quick) 122 ธนาคารแหงประเทศไทย

นธนนท วศเวศวร 2552 เศรษฐศาสตรวเคราะหวาดวยเมองและภมภาค กรงเทพฯ : บรษท มสเตอรกอปป (ประเทศไทย) จ ากด

พนธทพย จงโกรย และชนมณ ทองใบ 2557 รปแบบการกระจายเชงพนทเมองในประเทศไทย วารสารวทยาสารเกษตรศาสตร สาขาสงคมศาสตร 35(1): 30-44

Adell, German. 1999. Theories and Models of the Peri-Urban Interface: a Changing Conceptual Landscape.

Annez, Patricia C. and Buckley, Robert M. 2009. Urbanization and Growth: Setting the Context. In Urbanization and Growth. Spence, Michael; Annez, Patricia C. and Buckley, Robert M., eds. Washington D.C: The World Bank. 1-45.

Chen, Mingzing; Zhang, Hua; Liu, Weidong and Zhang, Wenzhong. 2014. The Global Pattern of Urbanization and Economic Growth: Evidence from the Last Three Decades. PLoS ONE. 9(8): e103799.

Ding Chengri and Zhao Xingshuo. 2011. Urbanization in Japan, South Korea and China: Policy and Reality. In The Oxford Handbook of Urban Economics and Planning. Brooks Nancy; Donaghy, Kieran and Knaap, Gerrit J., eds. Oxford : Oxford University Press. 906-931.

Dobbs, Richard et al. 2011. Urban world: Mapping the economic power of cities. Final Report to Mckinsey Global Institute.

Ernst & Young. 2015. Megatrends 2015 Making sense of a world in motion.

Frost and Sullivan. 2014. World’s Top Global Mega Trends To 2025 and Implications to Business, Society and Cultures.

Nitinant Wisaweisuan. 2009. Spatial disparities in Thailand: does government policy aggravate or alleviate the problem? In Reshaping Economic Geography in East Asia. Yukon Huang and Alessandro M. Bocchi., eds. Washington D.C.: The World Bank. 184-194.

OECD. 2010. Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China? http://dx.doi.org/10.1787/9789264092259-en

OECD. 2015. In It Together: Why Less Inequality Benefits All. Paris: OECD Publishing.

PwC. 2016. Five Megatrends And Their Implications for Global Defense & Security. https://www.pwc.com/gx/en/government-public-services/assets/five-megatrends-implications.pdf

Rondinelli. Dennis A. 1983. Secondary Cities in Developing Countries: Policies for Diffusing Urbanisation. Beverly Hills: Saga Publications.

Shrestha, Reena; Castro, Cynthia; and Smith, Fletcher. 2016. Trends in Smart City Development. National League of Cities.

The World Bank. 2009. Reshaping Economic Geography. Washington D.C. : Quebecor World

Tominaga, Urbanization and spatial planning in Japan. Urbanism, Tohoku University.

United Nations. 1997. Glossary of Environment Statistics. Studies in Methods. Series F; No. 67. New York.

United Nations. 2015. Sustainable Cities: Why they matter. http://www.un.org/sustainabledevelopment/wp-content/uploads/2016/08/United Nations. 2016. Policies on Spatial Distribution and Urbanization: Data Booklet. New York: UN.

UNCTAD and WTO. 2016. A Practical Guide to Trade Policy Analysis. Trade Policy Analysis.



บทความนส าเรจลลวงไปดวยด เพราะค าแนะน าและ ความชวยเหลอจาก ดร.ดอน นาครทรรพ คณจตเกษม พรประพนธ คณศกพณรศ วงศสนศรกล คณวรางคณา อมอดม คณรจา อดศรกาญจน และคณปญจพฒน ประสทธ เดชสกล รวมถงผทรงคณวฒจากหนวยงานภายนอก ประกอบดวย รศ.ดร.สมประวณ มนประเสรฐ ผศ.ดร.ธาน ชยวฒน และ ผศ.ดร.นธนนท วศเวศวร ทชวยใหงานนมความสมบรณมากยงขน รวมถงความชวยเหลอจากทม FAQ Editor ดร. สรช แทนบญ และ ดร.นครนทร อมเรศ คณะผเขยนขอขอบพระคณเปนอยางสงมา ณ ทน

Contact authors : อรสา จนทรบญทา เศรษฐกรอาวโส ฝายเศรษฐกจมหภาค สายนโยบายการเงน [email protected]

จรฐ เจนพงพร เศรษฐกรอาวโส ฝายเศรษฐกจมหภาค สายนโยบายการเงน [email protected]

faq - bank of thailand · faq issue 128 ความเป็นเมือง (urbanization)...

Documents