METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS, DISEÑO Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS DE SEGURIDAD: EL PLAN DE SEGURIDAD CIUDADANA DE

BARCELONA

Marta Murrià Sangenís, Carlos González Murciano, Albert Cónsola Clavé

(Marta.Murria@uab.cat; Carlos.Gonzalez.Murciano@uab.cat; Albert.Consola@uab.cat)

Abstract

Las políticas en materia de seguridad ciudadana deben desarrollarse en el marco de intervenciones amplias que tomen en consideración la pluralidad de factores que componen la dimensión objetiva de la seguridad (delincuencia) y su dimensión subjetiva (percepción de seguridad). En consecuencia, el diseño de políticas locales de seguridad requiere de instrumentos y metodologías que garanticen que éstas se fundamenten en un conocimiento contrastado. El Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona, consorcio para la investigación de cuestiones económicas, sociales y territoriales vinculado a la Universidad, participó en la elaboración del primer Plan de Seguridad de Barcelona (2009-2011). Actualmente colabora con el Ajuntament de Barcelona en la edición 2012-2015. Los planes de seguridad son concebidos como un proceso dinámico a través del cual se identifican problemáticas, se definen prioridades y se establecen mecanismos de intervención. La identificación de las situaciones objeto de atención prioritaria y las propuestas de intervención reflejan las diferentes opiniones, responsabilidades e intereses que tienen que ver con la seguridad. Por lo tanto, la planificación local de políticas públicas de seguridad debe contar con la participación de la ciudadanía, así como de las instituciones y operadores con competencias en su gestión. Debe ser transversal, atendiendo tanto a la dimensión objetiva como subjetiva de la seguridad. En conjunto, se trata de encontrar los mecanismos que subministren información y reflexión al servicio del trabajo transversal y favorecer acuerdos. El desarrollo de un plan estratégico de seguridad tiene tres vertientes principales: la diagnosis, la estrategia y la evaluación. La primera consiste en la identificación y análisis de los problemas de seguridad en la ciudad. La estrategia consiste en la priorización y planificación de acciones e intervenciones. La evaluación es el seguimiento de las acciones y de sus objetivos. En el caso de Barcelona se utilizaron técnicas cuantitativas y cualitativas para cada una de estas fases, principalmente: análisis de datos de fuentes diversas (encuestas de victimización, registros sobre incidencias en el espacio público, encuestas de opinión, estadísticas policiales), así como grupos de trabajo y entrevistas a representantes de los distintos operadores que directa o indirectamente contribuyen a la seguridad en la ciudad (policía, comercio, turismo, prevención social, urbanismo, etc.). Como resultado, el plan se constituye como una herramienta para la mejora de la seguridad en la ciudad que proporciona mecanismos e instrumentos para adaptar el sistema de seguridad ciudadana a las dinámicas urbanas y sociales de la ciudad de Barcelona. También proporciona un diagnóstico actualizado del estado de la seguridad ciudadana y contiene un conjunto articulado de acciones preventivas destinadas a maximizar la percepción de seguridad, minimizar la delincuencia y anticipar los conflictos que surgen en la convivencia. Finalmente, aporta los elementos necesarios para evaluar y hacer un seguimiento de la implementación de estas acciones. Todo ello entorno a los cuatro ejes estratégicos sobre los que se estructura: percepción de seguridad en el espacio urbano, minimización y anticipación a los conflictos de convivencia, prevención y control de la delincuencia, y gestión local de la seguridad.

Palabras clave: políticas de seguridad, planificación, seguridad ciudadana, convivencia, Barcelona.

1. Introducción: el plan de seguridad como instrumento para la toma de decisiones y la planificación de las políticas de seguridad mediante la información y la participación

A finales de 2008 la Direcció de Serveis de Prevenció de l’Ajuntament de Barcelona

pidió la colaboración del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona para

elaborar el Plan de Seguridad Ciudadana de la capital catalana. El plan se concebía

como un instrumento para la toma de decisiones y para la planificación de unas políticas

públicas de prevención que tuviesen en cuenta la dimensión objetiva de la seguridad

(delincuencia) y su dimensión subjetiva (percepción de seguridad). El planteamiento

requería, por lo tanto, de un enfoque integral que no se centrase únicamente en el

fenómeno delincuencial y en su correlato (el miedo al delito) sino que también debía

tener en cuenta aquellos procesos urbanos y de las relaciones comunitarias que pudiesen

dificultar una vivencia tranquila de los barrios y de la ciudad.

El encargo suponía un reto metodológico pero también planteaba una cuestión sobre las

relaciones que se establecen entre conocimiento científico, práctico y político, por lo

demás común a cualquier investigación aplicada (Gledhill, 2009; Robert, 2009). En

primer lugar, el organismo que efectúa el contrato normalmente dicta los términos del

trabajo y puede tratar de imponer sus puntos de vista. En segundo lugar, existe el riesgo

de que la implicación en un proyecto se utilice para legitimar procesos que, en la

práctica, no prestan atención real a las realidades locales, dándoles una apariencia de

estudio y de “consulta”. Hay además un tercer peligro, el de tratar de imponer las

propias posturas personales adoptando una apariencia de objetividad. Para controlar

estos sesgos el equipo llegó a dos acuerdos: 1) que su objetivo en este proceso sería

aportar aquellas informaciones y análisis que permitiesen tomar decisiones y actuar

basándose en el conocimiento; 2) tratar de asegurar tanto la representatividad como la

validez de las fuentes.

Esto nos devuelve de nuevo al tema principal ya que desde un punto de vista

metodológico podemos entender el plan como un proceso dinámico que, más allá de la

estrategia política y la planificación de políticas públicas, proporciona un sistema

continuo de recogida de información que combina, integra y articula fuentes de datos

diversos, requiere de la participación de múltiples actores y del uso de técnicas

cualitativas y cuantitativas. Por esta razón, este texto se centrará principalmente en los

mecanismos, instrumentos y metodologías que se han utilizado para la recogida y la

1

gestión de la información en las diferentes etapas del plan, haciendo, eso sí, un breve

apunte sobre su contexto.

2. El contexto del Plan de Seguridad Ciudadana: Barcelona y la prevención

Las políticas de prevención cuentan en Barcelona con una larga tradición que arranca

con el segundo mandato de los ayuntamientos democráticos. Tal y como expone Juli

Sabaté (2005), los poderes locales se encontraron con un fenómeno imprevisto que

iluminaba el nuevo paisaje ideológico y civil: el aumento de la delincuencia y la

aparición de un sentimiento colectivo de preocupación por la seguridad. En 1983

Pasqual Maragall, entonces alcalde de la ciudad, constituyó una comisión para elaborar

un diagnóstico y proponer al equipo de gobierno las medidas necesarias para emprender

una actuación eficaz en el ámbito de la seguridad ciudadana.

Tras catorce meses de trabajo, la Comissió Tècnica de Seguretat Urbana de Barcelona

estableció unos principios (prevención, solidaridad, participación) y un modelo de

gestión que se adaptase a las necesidades propias de una política local (conocimiento de

la realidad, coordinación institucional, descentralización territorial). Entre los logros de

esta comisión están, entre otros, la organización de los servicios de prevención a nivel

de ciudad y de sus diez distritos, o la Enquesta de victimizació i opinió sobre la

seguretat de Barcelona, una operación estadística anual que ha dado lugar a una de las

series analíticas más amplias sobre seguridad urbana realizada por un gobierno local.

Desde entonces han pasado 30 años y tanto los principios como el modelo propuesto

por la Comissió Tècnica de Seguretat Urbana siguen teniendo una vigencia plena. Sin

embargo, las políticas preventivas han comenzado a mostrar algunos síntomas de

agotamiento, asediadas tanto por la popularidad de las políticas de tolerancia cero y la

emergencia de una cultura del control que exige resultados inmediatos y con costes

electorales (Garland, 2005), como por el propio dinamismo de la ciudad y de su

estructura social.

El Plan de Seguridad Ciudadana de Barcelona iniciaba su singladura en el contexto de

una crisis económica que hoy nos está conduciendo a una crisis social a nivel local. La

contracción del mercado laboral y el aumento de las tasas de paro, junto a las políticas

de déficit público, disminuyen los ingresos de las familias y de la administración.

Aparece una vulnerabilidad que afecta a nuevos segmentos de población.

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Las dinámicas demográficas han introducido la diversidad cultural y la juventud en una

pirámide de población envejecida. Si se añaden los cambios urbanísticos y los

movimientos de población asociados a los mercados de la vivienda, cambian las

estructuras de relación en los barrios y cada vez hay más dificultades para el

conocimiento y el reconocimiento mutuo.

Barcelona también es el núcleo central de una densa trama de relaciones que la conectan

con el exterior. A las movilidades cotidianas (por trabajo, compras u ocio), hay que

añadir los flujos internacionales del turismo y las migraciones. Aumenta la presión

sobre el espacio público. Es una crisis de espacios que puede generar proximidades

excesivas (entre intereses y actividades diferentes, incluso incompatibles). Las personas

conviven pero no viven juntas, elevando el riesgo de aparición de conflictos que

amenazan la tranquilidad.

Crisis de identidad que debilita el sentimiento de pertenencia y de responsabilidad ante

las situaciones que emergen en el día a día, con el consiguiente incremento de demandas

a la administración para que ejerza más control y autoridad sobre unos barrios que

escapan al control informal de los vecinos.

3. El proceso de elaboración del plan de seguridad: análisis y diagnosis, estrategia

y acción, seguimiento y evaluación.

El proceso de planificación de políticas públicas se delimita en las fases de realización

de la diagnosis, definición de las estrategias y selección de las acciones, implementación

de la acción y evaluación. Se trata de un proceso continuo en el que después de la

evaluación, y de acuerdo con sus resultados, se reformulan las estrategias. Este proceso

define una serie de pasos que ayudan a la toma de decisiones, a la mejora de la calidad

de la información obtenida, a la garantía de que las intervenciones son adecuadas y a la

guía de futuras intervenciones, mostrando los problemas encontrados y cómo las

intervenciones pueden mejorar (UNODOC, 2010).

Cada una de estas fases comporta unos objetivos y unas finalidades distintas.

Metodológicamente el proceso se segmentó en tres etapas, cada una de las cuales con

objetivos y necesidades analíticas distintas:

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Análisis y diagnosis. La primera etapa del plan de seguridad consistió en elaborar

un diagnóstico ajustado sobre el estado de la seguridad y la convivencia en

Barcelona en sus múltiples dimensiones.

Estrategia y acción. El diagnóstico permite plantear recomendaciones que ayuden

a la toma de decisiones y a su puesta en práctica. La fase de estrategia consiste así

en definir las intervenciones destinadas a maximizar la percepción de seguridad y

minimizar la delincuencia y los conflictos que surgen en la convivencia e impulsar

su implementación.

Seguimiento y evaluación. Una vez puestas en marcha las intervenciones deberá

hacerse un seguimiento de su ejecución y de las dificultades que se encuentren en

su implementación. De forma paralela se irá actualizando las informaciones sobre

el estado de la seguridad en la ciudad. Al final, todo ello debe ofrecer la

información necesaria para evaluar los resultados del plan y orientar su posible

revisión.

En este texto se describen las metodologías utilizadas y los resultados obtenidos por el

equipo técnico del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona durante el

desarrollo del plan de seguridad.

Figura 1. Proceso de elaboración del plan de seguridad de Barcelona

ANALISIS Y DIAGNOSISDetectar problemas y necesidades

de la ciudad en relación a la seguridad.

ESTRATEGIA Y ACCIÓNDefinir orientaciones estratégicas

y diseñar un plan de acción.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓNMonitorizar el proceso y evaluar si

las políticas han conseguido los objetivos previstos.

Fuente: Elaboración propia.

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3.1. Análisis y diagnosis

El análisis tiene como principal objetivo elaborar un diagnóstico del estado de la

seguridad ciudadana y de la convivencia, así como poner de manifiesto los problemas

de seguridad más relevantes de la ciudad. Se trata de identificar los ámbitos y las

estrategias de intervención en base a un conocimiento contrastado de la situación. Para

mejorar la comprensión del estado de la seguridad ciudadana es necesario el punto de

vista no sólo de expertos del ámbito universitario sino sobre todo desde la mirada de

los actores implicados y los responsables técnicos del ayuntamiento. Aunque la

diagnosis corresponde principalmente a la primera fase del proceso, el análisis debe irse

actualizando a lo largo de su desarrollo. Así, se diseña un sistema de recogida de

información continuado sobre el estado de la seguridad, mediante informaciones

cuantitativas (cuadro de indicadores) y cualitativas (percepciones, valoraciones y

aportaciones de los actores de la seguridad y de los ciudadanos). En el último período

del plan, la información recabada y su análisis permitirán redefinir y actualizar las

estrategias en función de las nuevas realidades detectadas (en fase de evaluación).

En el caso de Barcelona, la diagnosis se realizó mediante dos procesos paralelos. Por un

lado se realizó un análisis de carácter eminentemente cuantitativo sobre la seguridad

percibida en la ciudad y sus barrios, la incidencia de la victimización y la interrelación

de los dos fenómenos. También se examinó cuáles eran los aspectos que inducían a la

demanda de los ciudadanos para una intervención del sistema de seguridad de la ciudad.

Por el otro lado, se efectuó un análisis de carácter más cualitativo con el objetivo de

profundizar y detallar los resultados del análisis cuantitativo. Se realizaron una serie de

grupos de trabajo que aportaron puntos de vista diferentes sobre los principales

problemas de seguridad ciudadana en Barcelona.

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Figura 2. Proceso y fuentes de información para la realización del diagnóstico

Procesos Fuentes de datos

Análisis cuantitavo: estudio sobre la percepción de

seguridad, la incidencia de la victimización y demandas

ciudadanas

Enquesta de victimització i opinió sobre la seguretat de Barcelona. Encuesta anual a una muestra representativa de 4.000 barceloneses de 16 i más años que aporta información sobre victimización y percepción de seguridad. Ajuntament de Barcelona. Registro de llamadas de las demandas ciudadanas a los teléfonos 092 y 112. Indicadores de la Guàrdia Urbana de Barcelona. Ajuntament de Barcelona.Encuesta de servicios municipales de Barcelona. Encuesta anual a una muestra representativa de 6.000 barceloneses de 18 y más años residentes a la ciudad desde más de seis meses. Ofrece información sobre la valoración de los distintos servicios del ayuntamiento así como diversos aspectos del barrio y la ciudad. Ajuntament de Barcelona.

Análisis cualitativo: detección de problemas de seguridad

Grupo de discusión policía. Guàrdia Urbana de Barcelona Policia de la Generalitat-Mossos d’Esquadra

Grupo de discusión técnicos de prevención de los distritos.Grupo de discusión jóvenes.

Fuente: elaboración propia

La fase de diagnosis permitió constatar que la seguridad ciudadana no es solo una

cuestión relacionada con la delincuencia, antes bien, los aspectos que pueden incidir en

la percepción de seguridad y las incidencias relacionadas con la convivencia son

elementos relevantes.

Algunos resultados del análisis cuantitativo: percepción de seguridad y victimización

En Barcelona, la percepción de inseguridad se distribuye territorialmente de una forma

distinta a la localización de la delincuencia. El índice de percepción de inseguridad en

los barrios calcula el porcentaje de barceloneses que evalúan el nivel de seguridad de su

barrio por debajo de los cinco puntos de media (en una escala de 0 a 10). En 2008, este

índice era del 16,8%. Es decir, uno de cada seis vecinos de la ciudad consideraba que

las condiciones de seguridad en su barrio no eran adecuadas o resultaban insuficientes.

En los barrios situados en el frente marítimo y la franja noroeste de Barcelona era donde

se concentraba un porcentaje más elevado de barceloneses que consideraban

insuficiente la seguridad e su barrio.

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Figura 3. Índice de percepción de inseguridad según barrios. Barcelona, 2008

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta de Victimización de Barcelona, 2008.

La distribución territorial de los hechos delictivos detectados por la encuesta de

victimización mostraba en cambio cómo éstos se concentraban en la zona central de la

ciudad, mientras que las tasas delictivas eran menores en el resto de barrios. Uno de

cada tres hechos considerados delictivos por los barceloneses se localizó en los barrios

del distrito central del Eixample y en los barrios del Gótico y del Raval, ambos en el

centro histórico de Ciutat Vella.

En resumen, los barrios donde se registran unas tasas delictivas elevadas pueden ser

considerados seguros por sus vecinos mientras que aparecen barrios donde el volumen

de delitos es bajo y aún así son considerados inseguros por sus vecinos. En la mayoría

de casos, la inseguridad es una forma de vulnerabilidad que no se relaciona simplemente

con el delito.

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Figura 4. Distribución de los hechos delictivos según barrios. Barcelona, 2008

Fuente: elaboración propia en base a Encuesta de Victimización de Barcelona, 2008.

De acuerdo con estas afirmaciones se definió una tipología de perfiles territoriales en

función de la posición que ocupaba cada barrio en el vector de la seguridad objetiva y el

de la seguridad subjetiva. Las cuatro áreas se determinaron a partir de la afijación de un

estándar, en este caso el promedio de ciudadanos que consideran que la seguridad que

consideraban la seguridad de su barrio insuficiente y el promedio de la tasa de hechos

considerados delictivos localizados en Barcelona.

• Territorios inseguros. En estos barrios hay un sentimiento de inseguridad mayor

que en la media de la ciudad y la incidencia de hechos delictivos también es elevada,

por lo que hay un cierto ajuste: sentimientos de inseguridad y altas tasas delictivas.

• Territorios sensibles. En estos barrios la incidencia delictiva queda por debajo del

promedio de la ciudad, pero el sentimiento de inseguridad es más alto que en otras

zonas. La explicación sobre la inseguridad se debe buscar, pues, más allá de la pura

relación con la delincuencia.

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• Territorios confiados. Hay una elevada incidencia de hechos delictivos, pero el

sentimiento de inseguridad es bajo. Intervienen, por tanto, elementos que

contribuyen a la seguridad de las personas que viven en estos territorios.

• Territorios seguros. Son aquellos donde se registran menos hechos delictivos y

hay pocos vecinos que se sientan inseguros.

Figura 5. Posicionamiento de los barrios según localización de hechos de victimización y percepción de la inseguridad. Barcelona, 2010.

INSEGURSSENSIBLES

SEGURS CONFIATS

Fuente: Elaboración propia en base a Enquesta de victimització i opinió sobre la seguretat de Barcelona y Enquesta de serveis municipals. Ajuntament de Barcelona.

Algunos resultados del análisis cuantitativo: demandas ciudadanas

Para analizar las demandas ciudadanas se empleó el registro de llamadas a la policía. Se

observó que más de una tercera parte de estas llamadas se referían a incidencias

relacionadas con la seguridad ciudadana, pero sobretodo con la convivencia. Los

motivos principales de las demandas de intervención que se hacían a la policía se

produjeron por la presencia de personas en la vía pública que generaban molestias o

daban miedo (29,8%). La convivencia ciudadana también resultaba un área

problemática, sobre todo en cuanto al ruido que generan los vecinos (26,3%) así como

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los locales y establecimientos comerciales (6,7%). En cambio, delitos o faltas como los

robos y los hurtos (5,3%), el vandalismo y los daños contra la propiedad (4,4%) o las

peleas y agresiones (4,1%) generaban un número menor de llamadas.

De esta manera, los problemas de convivencia aparecían como el principal motivo de

demanda de intervención de la policía por parte de los ciudadanos, tratándose de

situaciones de difícil solución des de una vertiente puramente policial y de respuesta del

sistema penal.

Figura 6. Agrupación de los motivos de las llamadas a los teléfonos 092 y 112 para incidencias de seguridad ciudadana y de civismo. Barcelona. 2008

Motivo llamada %Molestias por ruidos 33,0Molestias vecinales producidas por el ruido 26,3Molestias generadas por el ruido, horarios de los locales, ... 6,7Personas que dan miedo 29,8Personas en la vía pública que molestan o que dan miedo 29,8Usos de la vía pública 19,2Vandalismo y daños contra la propiedad 4,2Otras molestias vecinales (malos olores, ...) 3,9Molestias por animales domésticos (ruidos, peleas, ...) 2,9Actividades molestas en el espacio público 2,4Tráfico, consumo de drogas en la vía pública 1,9Concentración de gente en el espacio público 1,2Ocupaciones de la vía pública 1,0Molestias por obras, dispositivos o mantenimiento vía pública 0,6Ocupaciones de edificios 0,6Obras, trabajos en la vía pública 0,5Avisar de hechos delictivos 18,1Robos, hurtos 5,3Peleas y agresiones 4,1Alarmas (vehículos, viviendas, locales, ...) 2,6Venta ambulante y venta no autorizada 2,3Violencia doméstica y de género 1,8Desamparo y problemas relacionados con los menores 0,9Estafas, fraude, juegos en la vía pública 0,8Agresiones y abusos sexuales 0,2Protección a personas y actuaciones especiales 0,1Armas, explosivos, amenazas de bomba 0,1TOTAL 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a Guàrdia Urbana de Barcelona, 2008

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Algunos resultados del análisis cualitativo: problemas de seguridad y convivencia

Se organizaron tres grupos de discusión con el objetivo de socializar los resultados que

se habían obtenido a través del análisis y aquellas experiencias que ayudaran a formular

un diagnóstico compartido sobre la situación de la seguridad ciudadana y de la

convivencia en Barcelona. Para facilitar este trabajo se propuso a los participantes que

llenaran una parrilla informativa que recogía los principales problemas para la seguridad

ciudadana en Barcelona, los servicios o programas con que contaba la ciudad y

propuestas de futuro.

El análisis y la clasificación de las informaciones recogidas permitió identificar los

siguientes problemas de seguridad de la ciudad:

1. Percepción de inseguridad. En los últimos 25 años la percepción de seguridad

de los ciudadanos no parece incrementar. La concepción de la seguridad ha ido

cambiando a medida que lo han hecho las definiciones sobre lo que se

consideran usos correctos y seguros de los espacios de la ciudad. Por tanto es un

fenómeno complejo que afecta a diversas áreas de la realidad y que exige una

respuesta multidimensional y conjunta por parte de los diferentes operadores

implicados.

2. Conflictos de convivencia. La ciudad vive inmersa en un importante proceso de

renovación demográfica (incremento de la esperanza de vida, envejecimiento de

la población, llegada de flujos migratorios) y urbanística (proyectos de micro

urbanismo y subida del precio de la vivienda) que modifican el paisaje de la

convivencia y la seguridad. Se detectan conflictos entre usuarios y residentes por

el uso de determinados espacios de la ciudad debido a actividades que se

molestan entre ellas. También aparece el problema de la vandalización y

deslucimiento de bienes públicos de uso colectivo (pintadas, suciedad,...).

3. Delincuencia. Pequeña delincuencia en la vía pública. El aumento de los

pequeños hurtos y los robos generan inseguridad entre la población. Dificultades

para gestionar la multi-reincidencia, lo que puede derivar en sensación de

impunidad entre los delincuentes y descrédito entre los ciudadanos. Los robos en

los comercios son fuente de inseguridad. Los robos en los domicilios generan

alarma social entre los ciudadanos, sobre todo las formas de delincuencia

organizada y los robos 'silenciosos'. Los actos de violencia encuentran un amplio

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eco ciudadano y mediático y pueden ser fuente de inseguridad en función de la

gravedad de los hechos, sobre todo si estas conductas son reiterativas. Barcelona

se ha convertido en un importante polo de atracción turístico. Los turistas

generan una importante atracción sobre la actividad delictiva en la ciudad.

4. Disfunciones del sistema de seguridad. Las fuentes de información sobre

conflictos y problemas de seguridad pueden estar sesgadas en función de los

intereses de los diferentes actores del campo de la seguridad. Hay constancia de

hechos delictivos y de conflictos que no se denuncian, por lo que no queda

constancia de estos hechos y la policía no interviene. La ciudadanía a menudo no

conoce los recursos que están a su disposición, ni si se están emprendiendo

acciones o si se han adoptado medidas ante los conflictos de orden público, a

pesar de que estas intervenciones puede que estén en marcha.

Los cuatro ejes estratégicos del plan de seguridad de Barcelona

La diagnosis confirmaba que la seguridad ciudadana es un fenómeno complejo que se

construye de múltiples procesos entre los cuales la delincuencia, el sentimiento de

seguridad y la convivencia tienen un papel fundamental. En consecuencia, la seguridad

ciudadana no sólo se podía afrontar con la prevención y represión de la actividad

delictiva sino también mediante la prevención y minimización de los conflictos de

convivencia y la corresponsabilización en la gestión de la seguridad por parte de los

diferentes operadores y de los propios ciudadanos. En este contexto se consideraba que

las estrategias del plan de seguridad debían ocuparse de los principales problemas de

seguridad que se habían detectado para la ciudad (percepción de inseguridad, conflictos

de convivencia, delincuencia y disfunciones). A partir de estos problemas se definieron

cuatro ejes estratégicos que servirían para dotar de contenidos prácticos el desarrollo del

plan. Finalmente estos ejes fueron:

I. Potenciar unos barrios más seguros / una vivencia más segura de los

barrios. Identificar los procesos que generan problemas de seguridad en los

barrios y en los distritos de la ciudad, desarrollando los instrumentos para

maximizar una vivencia segura del territorio entre los vecinos de la ciudad.

II. Anticipar y gestionar los conflictos que surgen en la convivencia. El espacio

público es el escenario donde se desarrollan la mayoría de relaciones sociales.

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La forma de entender y de vivir estos espacios puede llevar a conflictos por su

utilización que deterioran la convivencia y conllevan efectos negativos para la

seguridad ciudadana.

III. Prevenir y controlar la actividad delictiva. Las nuevas realidades sociales y

económicas hacen que sea del todo necesario contar con un diagnóstico

contrastado y actualizado de los diversos fenómenos que generan un riesgo de

exposición real de la ciudadanía ante las diferentes manifestaciones de la

actividad delictiva.

IV. Reforzar la gestión local de la seguridad. Las políticas de seguridad

ciudadana y de prevención del conflicto tienen por objetivo la promoción del

bienestar de los ciudadanos. Su realización como servicio público depende de la

intervención de múltiples operadores. Hay que contemplar esta complejidad

organizativa y avanzar hacia un modelo de gestión y de planificación conjunta,

buscando el fomento de la colaboración ciudadana, la coordinación entre

operadores e instituciones implicadas y los servicios de policía.

3.2. Estrategia y acción

La fase de estrategia y acción consta de dos vertientes: 1) la del planeamiento

estratégico, que tiene por objetivo establecer prioridades de intervención y dotar de

contenido concreto a los ejes estratégicos; 2) la de la operativización, que es el proceso

posterior en el que se hace operativa la estrategia, es decir, se seleccionan las acciones

concretas a implementar. Para ello se debían identificar y seleccionar las acciones y

medidas prioritarias para cada eje, periodizar las actuaciones en el tiempo, definir plazos

de ejecución, identificar a los responsables de implementar las acciones e implicarlos y

determinar los elementos adecuados para hacer un seguimiento de la implementación de

estas actuaciones.

Esta fase se llevó a cabo en dos períodos, para los que se emplearon metodologías

diferentes. El primer período fue el de definición y se llevó a cabo entre 2009 y 2011. El

segundo periodo fue el de actualización (2012-2013). Los ejes estratégicos fueron los

elementos vertebradores que permitieron dotar de coherencia y unidad a todo el

proceso:

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Definición; 2009-2011. Se realizaron una serie de grupos de trabajo con la

colaboración de diferentes miembros de las instituciones de seguridad pública, de la

administración local, del tejido asociativo y productivo de la ciudad, los cuerpos

policiales, responsables técnicos de urbanismo, los servicios de atención a las

personas, los agentes de prevención social y los técnicos de prevención de los

distritos, entre otros. Dada la diversidad de actividades y actores que intervienen en

la prevención de la inseguridad se constituyeron cinco grupos de trabajo (GDT). Los

objetivos de los grupos eran la validación de la primera diagnosis, la identificación

de prioridades de intervención, y la identificación y propuesta de acciones concretas.

Cada grupo organizó su actividad en torno a dos sesiones de trabajo. La primera

sesión tenía el objetivo de validar los ejes estratégicos, asignar prioridades a las

líneas de intervención e identificar y proponer actuaciones. En la segunda sesión se

revisaron y validaron las actuaciones y se pidieron propuestas sobre los

instrumentos e informaciones necesarios para avanzar en la definición de

indicadores de seguimiento. Otro objetivo de estas sesiones era el de detallar y

consensuar, en la medida de lo posible, cómo se desarrollarían las acciones

específicas (plazos, medios, responsables). Antes de las sesiones se enviaba por e-

mail material informativo y un cuestionario que los asistentes debían responder y

llevar cumplimentado el día de la sesión, así el grupo trabajaba sobre una reflexión

previa de los asistentes y se podía desarrollar con más efectividad.

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Figura 7. Grupos de Trabajo para el planeamiento estratégico y operativo. Plan de seguridad de Barcelona 2009-2011.

Grupo de Trabajo Tipos de problemáticas e intervenciones Instituciones participantes

GDT prevención de la inseguridad ciudadana

mediante la promoción del espacio público.

Estrategias de recuperación y mantenimiento de los espacios (limpieza, alumbrado).

Mecanismos de vigilancia preventiva (diseño de espacios, urbanismo).

Intervenciones en zonas vulnerables o que generan inseguridad (planes de barrio, promoción).

Àrea d'Urbanisme i Medi AmbientBarcelona RegionalPlans Llei de Barris

GDT de prevención de la inseguridad ciudadana

mediante la promoción de la convivencia

Iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria (guías, prevención de conductas, transmisión de valores)

Estrategias de reducción del riesgo de aparición de conflictos de convivencia (control de adicciones, programas de disminución de la violencia).

Intervenciones sociales sobre colectivos de riesgo para la comisión de delitos (jóvenes, multirreincidentes).

Servicios de intervención social.

Estrategias de reducción del riesgo de aparición de conflictos de convivencia (uso responsable de los espacios de la ciudad)

Grupo IDirecció de JoventutInstitut Municipal d'Educació de BarcelonaÀrea d'Accio social i ciutadaniaDirecció de cooperació i immigracióInstitut Barcelona Esports

Grupo IIConsorci d'Educació de BarcelonaInstitut Municipal de l'habitatge Agència de Salut Pública Acció Social i CiutadaniaRegidoria Usos del temps

GDT de prevención de la inseguridad ciudadana

mediante la acción policial

Patrullas preventivas y de control de los espacios.

Investigación policial e intervención.

Recursos humanos, técnicos, logísticos.

Sistemas de recopilación y análisis de la información.

Coordinación con otros servicios.

Control de la seguridad privada.

Policia de la Generalitat – Mossos d’Esquadra

Guàrdia UrbanaCuerpo Nacional de Policía

GDT de prevención de la inseguridad mediante la

acción de los agentes socioeconómicos

Creación de capital social y promoción de los barrios (fortaleza del tejido productivo).

Estrategias de prevención de la victimización de turistas, clientes y comerciantes

Sistemas de coordinación, control y tratamiento de problemas (policía, consultados).

Gremi d’Hotels de BarcelonaGremi de restauracióFundació Tot comerçConfederació de Comerç de BarcelonaBarcelona TurismeTransportes Metropolitanos

GDT de gestión de conflictos y atención a las

víctimas.

Mecanismos de resolución pacífica de conflictos (mediación, reparación, medidas penales alternativas)

Sistemas de atención a las víctimas de la violencia.

Direcció de la DonaServei de Gestió de conflictesAgència Salut PúblicaDrets CivilsComissionat d'Immigració

NOTA: Representantes de los distritos municipales, la Dirección de Servicios de Prevención del Ayuntamiento y el Departament d’Interior de la Generalitat asistieron a todos los grupos de trabajo.

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Actualización; 2012-2013. El equipo técnico estudió las propuestas recogidas en el

plan anterior y propuso una selección de actuaciones. Estas actuaciones debían ser

validadas por el equipo político y actualizadas por aquellos operadores implicados

en la gestión de la seguridad (servicios de prevención, policías, técnicas de

mediación comunitaria, encargados del espacio público, salud, educación, juventud,

mujer, interculturalidad y deportes). Se realizaron dos consultas:

- Para la primera consulta se seleccionaron a directores, gerentes y responsables

de las instituciones y servicios. Esta consulta tenía el objetivo de establecer

prioridades, identificar aquellas acciones que se estaban llevando a cabo desde

cada operador (o las que se pensaban implementar en un período breve de

tiempo) y seleccionar las personas encargadas de su implementación.

Concretamente se pidió que los informantes evaluaran el grado de prioridad de

las estrategias previstas en el Plan, identificaran las principales acciones,

programas o proyectos que se estaban llevando a cabo o que estaba previsto

implementar y que podían contribuir al objetivo de mejorar la vivencia segura y

tranquila de los barrios de Barcelona. También se pedía que se identificaran a los

responsables, el estado de ejecución de estas acciones y que propusieran

mecanismos para el seguimiento y evaluación de estas acciones. Con esta

consulta se iniciaba el plan de acción o planeamiento operativo.

- La segunda consulta se realizó entre aquel personal técnico que se había

señalado como responsable directo de la implementación de las acciones.

Nuestro objetivo era dar el máximo nivel de concreción a las actuaciones

(definición, estado de ejecución, temporalidad, alcance territorial), detectar las

dificultades que se estaban encontrando en su implementación, recoger

propuestas de mejora y posibles indicadores para el seguimiento de su gestión.

Ambas consultas se realizaron mediante cuestionarios electrónicos por e-mail. Los

cuestionarios estaban vinculados a una base de datos Acces que permitía su

codificación directa y el control de las respuestas. Tras el envío del cuestionario, fue

necesario hacer un seguimiento durante el trabajo de campo (principalmente

mediante llamadas telefónicas y contando con la ayuda del Ajuntament).

Finalmente, el porcentaje de respuesta fue del 97%, lo que significa que solo un 3%

de los cuestionarios se respondieron fuera de plazo o quedaron sin respuesta.

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La figura que sigue a continuación permite ofrecer una imagen sintética de los

resultados de este proceso. La intensidad de los colores es un indicador del número

de acciones sobre las que se realizó la consulta.

Figura 8. Operadores consultados según eje de intervención del plan de acción. Plan de seguridad de Barcelona 2012-2015.

Operadors de seguretat i convivència EIX 1 EIX 2 EIX 3 EIX 4Direcció de prevenció i seguretat ● ● ● ●Guàrdia Urbana de Barcelona (GUB) ● ● ● ●Mossos d'Esquadra (PG-ME) ● ● ● ●Direccions Territorials de Districte ● ● ● ●Districtes i gerències de districte ● ● ● ●Gerència d'Hàbitat urbà ● ● ●Direcció de Serveis de Llicències i Espai Públic ● ●

Serveis Jurídics ● ●Direcció del Programa de la Dona ● ●Direcció del Programa de Drets Civils ● ● ●Immigració i interculturalitat ●Direcció de Família i Serveis Socials ● ●Institut Municipal de Serveis Socials ● ●Departament d'Atenció a Persones vulnerables ●Consorci d'Educació de Barcelona ● ●Institut Municipal d'Educació de Barcelona ●Regidoria d'Adolescència i Joventut ●Direcció del Programa d’Adolescència i Joventut ●

Institut d'Esports de Barcelona ●Direcció Programa de Salut ●Direcció Programa de Temps i Qualitat de Vida ●

Turisme de Barcelona ●Direcció de Turisme i Esdeveniments ●

Resultados del planeamiento estratégico y operativo: vectores de intervención y

acciones concretas

La fase de planeamiento estratégico y operativo se materializa en la concreción de los

cuatro ejes estratégicos del plan en vectores o ámbitos de intervención. Para cada uno de

los vectores se identificaron acciones concretas, sus responsables y estado de ejecución.

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Figura 9. Ejes estratégicos y vectores de intervención. Plan de seguridad de Barcelona 2012-2013

EJE 1. POTENCIAR UNOS BARRIOS MÁS SEGUROS / UNA VIVENCIA MÁS SEGURA DE LOS BARRIOS

Vector 1. Incorporar la dimensión seguridad en las políticas municipales, especialmente en el urbanismo y el diseño urbano.

Vector 2. Fomentar las relaciones de respeto hacia las personas y la ciudad.

Vector 3. Fomentar la cohesión social y territorial de los barrios considerados como inseguros.

EJE 2. ANTICIPAR Y GESTIONAR LOS CONFLICTOS QUE SURGEN EN LA CONVIVENCIA

Vector 4. Aminorar las tensiones en espacios de potencial transferencia del conflicto. Las comunidades de vecinos, los centros escolares.

Vector 5. Contener los conflictos por el uso de los espacios públicos. Intervenir ante la presencia de personas que dificultan el uso ciudadano del espacio público.

EJE 3. PREVENIR Y CONTROLAR LA ACTIVIDAD DELICTIVA

Vector 6. Reducir los delitos contra el patrimonio (hurtos y robos).

7. Mejorar la seguridad en el sector del comercio.

Vector 8. Minimizar el riesgo de los turistas y de los visitantes.

Vector 9. Prevenir y controlar las manifestaciones de la violencia interpersonal.

EJE 4. REFORZAR LA GESTIÓN LOCAL DE LA SEGURIDAD

Vector 10. Mejorar los canales de atención al ciudadano utilizando las redes sociales y las herramientas de comunicación 2.0.

Vector 11. Reforzar la proximidad y mejorar la transferencia de información entre los servicios del ayuntamiento

Vector 12. Socializar el conocimiento.

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3.3. Seguimiento y evaluación

La planificación de políticas de seguridad mediante la articulación de diferentes

intervenciones y la coordinación de múltiples actores recomienda un monitoreo de su

implementación y una evaluación de los resultados obtenidos. Por ello, en paralelo al

proceso de análisis y de planeamiento estratégico y operativo se va diseñando y

abasteciendo un sistema de información continua que deberá permitir responder a los

siguientes interrogantes: ¿se están ejecutando las acciones previstas y, en todo caso, se

están encontrado dificultades en su implementación?; ¿ha mejorado la seguridad y la

convivencia en la ciudad?; ¿están apareciendo situaciones que no se habían previsto con

anterioridad?

La primera cuestión implica la necesidad de realizar un seguimiento del planeamiento

operativo, esto es, monitorizar la ejecución de las acciones. El segundo y el tercer

interrogante remiten a la evaluación, esto es, articular sistemas para conocer cuál es la

situación de la ciudad una vez que la implementación ha comenzado (valorar la

estrategia que se ha adoptado) y qué dinámicas se están generando (anticipar nuevas

situaciones. En el caso del plan de seguridad en el momento de redacción de este

documento aún no se ha llevado a término la evaluación, pero se ha realizado una

primera propuesta de los contenidos y objetivos de ésta de acuerdo con el modelo de

evaluación realista o aplicada (Pawson y Tilley, 2004). Por lo tanto, las páginas que

siguen a continuación exponen la metodología, las fuentes de información y los tipos de

indicadores que integran este proceso y que son diferentes en función de si se trata del

seguimiento del planeamiento operativo o la evaluación de la seguridad.

Seguimiento del planeamiento

El seguimiento del planeamiento operativo tiene el objetivo básico de comprobar cómo

funcionan las cosas, es decir, si se están implementando de manera satisfactoria las

acciones recogidas en el plan de seguridad. Para ello es necesario crear un circuito de

información regular que en este caso parte de las consultas a responsables de las

acciones ya explicadas en el apartado sobre planeamiento operativo y que ofrecen

información sobre el estado de ejecución de cada una de las acciones (en preparación o

en ejecución); la valoración de su progreso (progresa adecuadamente o con

dificultades); los indicadores que se utilizan para su seguimiento, su periodicidad y

alcance territorial; y la opinión del grado de incidencia de estas acciones sobre la

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seguridad y la convivencia (se ha avanzado o se sigue igual). Todo ello da lugar a dos

grupos de indicadores:

- Indicadores de acción: indicadores de actividad o de gestión de cada programa o

servicio (recopilaciones de indicadores del propio programa o servicio, bases de datos

administrativas, memorias de actividad, etc.) y indicadores sobre el estado de ejecución

de las diferentes acciones recogidas.

- Declaraciones de valor: la valoración que hacen los responsables de la acción

(dificultades y propuestas de mejora, grado de incidencia).

La evaluación

La evaluación tiene la finalidad de conocer la situación de la seguridad y la convivencia

a lo largo del desarrollo del plan y, sobretodo, al finalizar el mismo. Para ello se

combina una metodología de carácter cuantitativo (selección y actualización de

indicadores de situación) complementada con técnicas cualitativas (creación de una red

de informantes clave que informen de las dinámicas que se dan en los distritos).

- La situación: Se ha establecido un sistema de indicadores de situación que permite

valorar la situación de Barcelona en relación a los ejes estratégicos del Plan. El

sistema de indicadores incluye una selección de los indicadores ya existentes que

mejor se aproximan a la medida del estado de la percepción de seguridad, la

convivencia, y la delincuencia. Los indicadores provienen de fuentes diferentes

como las encuestas de victimización y opinión sobre la seguridad, encuestas de

valoración de los servicios, barómetros municipales, registros de quejas, incidencias

y demandas de intervención, estadísticas de las policías, los servicios de prevención,

entre otras. En un principio los indicadores son seleccionados por el equipo técnico,

que ha propuesto en un futuro redefinirlos mediante el análisis de su fiabilidad y

consensuarlos con técnicos-responsables del Ayuntamiento de Barcelona, de las

policías y los servicios de estadística con la organización de sesiones de trabajo.

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Figura 10. Ejemplo de indicadores de situación.

EJE 1

POTENCIAR UNOS BARRIOS MÁS SEGUROS

1. Evaluación del nivel de seguridad en el barrio (media en una escala 0-10)

2. Inseguridad como problema más grave del barrio (% vecinos)

Vector 1. Incorporar la dimensión seguridad en las políticas municipales, especialmente en el urbanismo y el diseño urbano

3. Incidencias en el alumbrado público (x 1.000 hab.)4. Incidencias en la recogida de basura y la limpieza del espacio urbano (x 1.000 hab.)5. Índice de vandalización de bienes privados (%)6. Incidentes por degradación del espacio público (x 1.000 hab.)7. Opinión sobre la gestión municipal del alumbrado público (evaluación 0-10)8. Opinión sobre la gestión municipal en la limpieza de los espacios públicos (media en una escala 0-10)

- La dinámica: Aunque este sistema de indicadores simples puede dar una fotografía

del estado de la seguridad en la ciudad en un momento determinado, también es

necesario contar con sistemas de información abiertos y dinámicos, preferentemente

focalizados en los territorios y en los ciudadanos. Por ello se está creando una red de

informadores clave, que actúe como un sistema de alerta rápida que informe de las

situaciones conflictivas que emergen en los distritos y que los indicadores simples

no detectan al ser mayormente de carácter anual y a nivel de ciudad. Se trata de un

sistema de información abierto, dinámico y flexible. De esta manera, la red de

informantes permitirá complementar y matizar el sistema de indicadores

cuantitativos y el punto de vista profesional y experto de los gestores, técnicos y

operadores de la seguridad de la ciudad con la mirada de personas que viven o usan

sus barrios.

La metodología de la red de informantes clave consta de la organización de sesiones

periódicas en los diez distritos de Barcelona con la participación de 6 a 10 personas

seleccionadas en base a un patrón común (figuras de referencia dentro de la

comunidad o dentro del ámbito-sector al que se adscriben). Las sesiones se

desarrollan mediante técnicas de dinamización grupal para favorecer el

establecimiento de una conversación en la que los participantes puedan expresar sus

experiencias y opiniones respecto a los problemas de seguridad y de convivencia de

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su distrito y la localización de estos en un mapa. Una vez puestos en marcha los

grupos está previsto mantener un circuito de información continuo mediante el

envío de cuestionarios on-line donde se pueden ir actualizando las problemáticas

surgidas en el distrito por parte de los participantes en los grupos y, mediante el

efecto bola de nieve, de otros ciudadanos interesados en formar parte de esta red de

informantes.

Con esta última fase de la planificación de políticas públicas se espera cerrar un circuito

e iniciar uno: la actualización de la diagnosis para revisar las estrategias en futuras

etapas.

Bibliografía

Garland, D. (2005). La cultura del control: crimen y orden social en la sociedad

contemporánea, Barcelona, Gedisa Editorial.

Gledhill, T.C. (2009). El poder y sus disfraces. Perspectivas antropológicas de la

política, Barcelona, Edicions Bellaterra.

Pawson, R. y Tilley, N. (2004) Realistic Evaluation, London, Sage Publications Ltd.

Robert, P. (2009), “Evaluation of safety and crime prevention policies in Europe”,

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Sabaté, Juli (2005) L’enquesta de victimització de Barcelona i de l’Àrea Metropolitana,

vint-i-dos anys. Una proposta d’anàlisi de la seguretat urbana des de l’administració

local, Barcelona, Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona.

United Nations Office On Drugs And Crime (2010) Handbook on the crime prevention

guidelines, making them work, Viena, UNODOC.

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