สรปวชา Plan C การบรหารรฐกจ

ประเดนทตองเตรยม1.พฒนาการของแนวคดในการบรหารรฐกจ2.แนวคดการพฒนาทรพยากรมนษย3.ทฤษฎองคการ 3 ยค4.กระบวนการนโยบายสาธารณะ 3 กระบวนการ พรอมทง

ตวแบบในการวเคราะหนโยบายสาธารณะทง 3 กระบวนการ 1.พฒนาการของแนวคดการบรหารรฐกจในภาพรวมแนวคดการบรหารรฐกขจะมพฒนาการดงรป

พาราไดม 1-5

New PA.

NPM & Good Governance

1

กลาวคอแนวคดทางการบรหารรฐกจสามารถแบงออกเปนพาราไดมได 5 พาราไดม จากนนในปจจบนนพาราไดมท 5 ไดพฒนาเขามาส New PA. และพฒนาตอมาในปจจบนเปน NPM และการบรหารจดการทด (Good Govermamve) ซงเปนแนวคดทครอบงำาวงการบรหารในปจจบน

สรปสาระสำาคญของแตละชวงของแนวคดพาราไดมในการบรหารรฐกจ นโคลส เฮนร ทแบงพาราไดมการบรหารรฐกจออกเปน

5 พาราไดมคอพาราไดมท 1 การแยกการเมองและการบรหารแยก

ออกจากกนอยางเดดขาด พาราไดมนเกดจากแนวคดของวดโรว วนสน ทตองการใหแยกการเมองออกจากการบรหารอยางเดดขาด โดยใหฝายการเมองทำาหนาทในการกำาหนดนโยบายและฝายบรหารทำาหนาทนำานโยบายไปปฏบต

พาราไดมท 2 หลกการบรหาร พาราไดมนพจารณาวาการจะมการบรหารงานทด เกดประสทธภาพ ประสทธผลและการประหยดนนจะตองมหลกการในการบรหารทมการกำาหนดขนอยางชดเจน ดงนนในชวงพาราไดมนนกวชาการจงมการนำาเสนอหลกเกณฑในการบรหารงานขนมา โดยมงจะใหหลกเกณฑเหลานนำามาซงประสทธภาพ ประสทธผล และเกดความประหยดในการบรหารงาน

2

หลกการบรหารทถกนำาเสนอในชวงพาราไดมนเชน หลกการ POSCORB ของกลลคและเออรวค หลกการ POCCC ของเฮนรฟาโย

พาราไดมท 3 การเมองคอการบรหาร เปนพาราไดมทคดคานพาราไดมท 1 โดยมองวาการบรหารคอการเมอง และชใหเหนวาการแยกการเมองออกจากการบรหารนนเปนสงทเปนไปไมไดในทางปฏบต

พาราไดมท 4 ศาสตรการบรหาร เปนพาราไดมทคดคานพาราไดมท 2 นนคอบอกวาหลกในการบรหารทพาราไดมท 2 นำาเสนอนนเปนสงทเปนไปไมได เพราะหลกในการบรหารเปนเพยงสภาษตทางการบรหารเทานน พาราไดมท 4 จงเสนอวาการบรหารรฐกจนนคอศาสตรแหงการบรหาร

ในชวง 4 พาราไดมดงกลาวสะทอนใหเหนวาการศกษาการบรหารรฐกจมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา ทงในแงของการยอมรบ การรบร และจดสนใจในการบรหาร ทำาใหดเหมอนวาการศกษาวชาการบรหารรฐกจนนขาดความเปนเอกลกษณในตวของมนเองทำาใหในพาราไดมท 5 จงมความพยายามทจะคนหาเอกลกษณของวชาการบรหารรฐกจ

พาราไดมท 5 การบรหารรฐกจคอการบรหารรฐกจ พาราไดมนมงหวงทจะใหวชาการบรหารรฐกจมเอกลกษณของตนเอง และมงหวงใหวชาการบรหารรฐกจมลกษณะทสอดคลองกบสภาพของสงคมทเปนอยในเวลานนๆ

3

เราจะเหนวาพาราไดมหรอกระบวนทศนของการบรหารรฐกจจะมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา ในชวงทมการยอมรบพาราไดมใดพาราไดมหนงในชวงเวลาหนงๆ วาเปนสงทถกตอง เราเรยกการยอมรบตรงนวาภาวะปกตหรอ Normal Science แตเมอเกดการเปลยนแปลงในพาราไดมเราจะเรยกวา Paradigm Crisis หรอการเกดวกฤตการณทางดานเอกลกษณ หรอตำาราบางเลมอาจจะใชคำาวา Sciencetific Revolution นนคอเกดความคด หรอเกดการคดคานการยอมรบในพาราไดมเดมวาเปนสงทไมถกตองอกตอไป

วกฤตการณดานเอกลกษณทเกดขนจะนำาไปสการเกดพาราไดมใหมถาสามารถทำาใหการคดคาน หรอการนำาเสนอประเดนใหมไดรบการยอมรบวาเปนสงทถกตอง

ซงทง 5 พาราไดมทนำาเสนอโดยนโคลส เฮนรนน จะพบวาไดเกดวกฤตการณทางดานเอกลกษณ 2 ครงดวยกนคอ

วกฤตการณดานเอกลกษณครงท 1 เปนการคดคาน พาราไดมท 1 และพาราไดม ท 2 เปนการคดคานวาการเมองไมสามารถแยกออกจากการบรหารได และการคดคานพาราไดม ท 2 วาในการบรหารงานภาครฐนนไมสามารถมหลกเกณฑทแนนอนในการบรหารไดอยางเปนสากล

วกฤตการณทางดานเอกลกษณครงท 1 นนำาไปสการเกดพาราไดมท 3 คอการบรหารคอการเมอง และเกดพาราไดมท 4 คอศาสตรแหงการบรหาร

4

วกฤตการณทางดานเอกลกษณครงท 2 เปนชวงทการศกษาการบรหารรฐกจไดรบอทธพลจากการศกษาดานพฤตกรรมศาสตร จงทำาใหเกดการประชมรวมกนระหวางนกวชาการสมยใหมรวมกนประมาณป 1968 และนำาเสนอแนวคดทเรยกวา New Public Administration หรอ New PA. ขนมา และเปนแนวคดทนำาไปสการเกดพาราไดมท 5 ขนมา

แนวคดแบบ New PA. นนเปนแนวคดทมงหวงใหวชาการตางๆทางดานบรหารรฐกจเปนวชาทสอดคลองกบความตองการของสงคมมากขน

หลกการของ New PA. ทสำาคญๆคอ-การคำานงถงสภาพความเปนจรงทเปลยนแปลงตลอด

เวลาในการบรหาร -การยดถอความเทาเทยมกนและความเสมอภาคในการได

รบบรการจากรฐของประชาชน -รวมทงหลกการของการมสวนรวม การกระจายอำานาจใน

การบรหารงานแนวคดการบรหารงานสมยใหม1. การจดการภาครฐแนวใหม New Public

Management (NPM) สาเหตทสำาคญในการทำาใหแนวคดในการบรหารงานภาครฐปรบจาก New PA.มาเปน NPM เนองจาก

5

1.อทธพลของกระแสโลกาภวตน ททำาใหแตละประเทศมการเชอมโยงตดตอซงกนและกนอยางรวดเรว ทำาใหการบรหารงานภาครฐตองมการปรบเปลยนเพอกาวใหทนประเทศอนๆ

2.สภาพการแขงขนระหวางประเทศ ทำาใหประเทศพยายามลดตนทนการผลตของตนเองใหเหลอนอยทสด ทำาใหมการยายฐานการผลตของประเทศในโลกตะวนตกมาสตะวนออก กอใหเกดการวางงานจำานวนมากในประเทศตะวนตก ทำาใหประชาชนเรยกรองใหรฐบาลมการปรบเปลยนเพอแกปญหา

ขณะเดยวกนอทธพลของเทคโนโลยทนำาเครองจกรมาใชแรงงานคนยงทำาใหปญหาการวางงานมความรนแรงมากขน

ปญหาเหลานทำาใหภาครฐตองมการปรบเปลยนกลยทธในการทำางานใหม

3.วกฤตการณทางดานเศรษฐกจทเกดขนทวโลก การเกดวกฤตการณทางดานเศรษฐกจสงผลใหภาครฐหนมาทบทวนการใชจายภาครฐ เชน มการปรบเปลยนใหมกำาลงคนในภาครฐมจำานวนนอยลง

4.การผกขาดในภารกจตางๆของรฐบาล ตามหลกการของ NEW PA ทเรมตนขนในป 1968 ตองการใหภาครฐเขาไปสรางบรการสาธารณะอยางทวถง ทำาใหรฐมบทบาทและภารกจมากขน และพบวาหลายภารกจไมสามารถทำาใหดได โดยเฉพาะบทบาทในทางเศรษฐกจของประเทศ

6

จงตองมการทบทวนเพอปรบลดบทบาทของภาครฐ โดยดวาภารกจทรฐยงตองทำาเอง และภารกจใดทตองปลอยใหเอกชนเขามาดำาเนนการแทน

5.การเตบโตของภาคเอกชนและองคการประชาสงคม ทำาใหรฐตองหนมาปรบบทบาทของตนเอง

6.ปญหาการทจรตคอรปชนในหนวยงานภาครฐ ทแพรหลายและทวความรนแรงกเปนสาเหตสำาคญทกอใหเกดการเปลยนแปลงในการบรหารงานภาครฐ

7.การไมมประสทธภาพของระบบราชการ ททำาใหเกดความลาชา มการรวมอำานาจในการตดสนใจ เนนกฎระเบยบมากจนเกนไป

จากสภาพดงกลาวทำาใหมผลตอการเปลยนแปลงแนวคดในการบรหารรฐกจทำาใหเกดการบรหารรฐกจแนวใหมอกชวงหนง ทเปนแนวคดทมอทธพลในปจจบน ซงเรยกวากระแส New Public Management (NPM) และเปนแนวคดทสำาคญทอยเบองหลงการปฏรประบบราชการไทย

หลกการของ New Public Management (NPM)

1.การสรางการบรการทมคณภาพแก (Quality Service) ประชาชน นนคอภาครฐจะตองหนมาทบทวนวาการดำาเนนงานของรฐจะทำาอยางไรทจะใหบรการตอประชาชนไดดขน รวดเรว โปรงใส ตรวจสอบได

สำาหรบหลกการสรางบรการทมคณภาพใหกบประชาชนเกดขนในเมองไทยตงแตป 2532 โดยมการประกาศใชระเบยบ

7

สำานกนายกรฐมนตรวาดวยการใหของรฐป 2532 เชนมการ กำาหนดวาในการบรการประชาชนในแตละเรองจะตองใชเวลาเทาไหร แตไมคอยมการประชาสมพนธใหประชาชนทราบมากนก

2.สนบสนนใหลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระในการบรหารงานใหแกหนวยงานมากขน หรอเนนการกระจายอำานาจ ผอนคลายกฎระเบยบใหเกดความคลองตวในการบรหารจดการ

การลดการควบคมจากสวนกลางเปนทมาของการจดตงองคการมหาชนในเมองไทย และรวมถงการกระจายอำานาจจากสวนกลางไปสสวนทองถน

3.New PM ใหความสำาคญกบผลการปฏบตงาน ดงนนแนวทางในการประเมนผลการปฏบตงานจงไดรบความสำาคญมากขนเรอยๆ และทำาใหเกดการกำาหนดการวดผลงานทชดเจนทงในระดบบคคลและระดบองคการ เพอนำาผลการปฏบตงานไปเชอมโยงกบการใหรางวลและคาตอบแทน ทงในระดบบคคลและระดบหนวยงาน

แนวคดนทำาใหปจจบนทกหนวยราชการจะตองมการสรางตวชวดผลการปฏบตงานของทงบคคลและหนวยงาน และในอนาคตจะมการนำา Balance Scorecard มาใชในการประเมน การปฏบตงานในระดบองคการ

4.การสรางระบบสนบสนนดานการพฒนาบคลากรเพอใหบคคลากรไดรบการพฒนาอยางตอเนองตลอดเวลา และยงสนบสนนใหมการนำาเทคโนโลยมาใชในการปฏบตงานมากขน

8

ในเมองไทยกมการนำาระบบสำานกงานอตโนมตมาใช การทำาระบบ E-Gard ททำาใหเกดความรวดเรวในการตดตอระบบ ราชการ

5.การจดการภาครฐแนวใหมสนบสนนใหมการเปดกวางในการแขงขน หลกการในขอนเกดจากการทรฐบาลมภารกจมากจนเกนไป เขาไปมบทบาทในระบบเศรษฐกจมากเกนไปและไมมประสทธภาพ New PM จงเสนอวารฐจะตองยอมรบเรองของการแขงขน

การแขงขนในทนจะตองมความเสร เปนการแขงขนทจะใหเอกชนเขามาปฏบตงานในสวนทรฐเคยทำาและไมมประสทธภาพ เชนการจางเหมา การใหเชา หรอแมกระทงการแปรรป

การแขงขนในสวนนจะเปนการแขงขนระหวางภาครฐดวยกน หรอระหวางรฐกบเอกชนกได

ตวอยางของการใหบรการโทรศพทเดมทรฐเปนผดและการใหบรหารจะมปญหามาก มความลาชา แตพอเปดใหเอกชนเขามาแขงขนทำาใหประชาชนไดรบบรการทดขน รวดเรวขน

เมอมการแขงขนกจะมการนำากลไกการตลาดจะมาเปนตดสนวาหนวยงานใดดำาเนนงานไดมประสทธภาพมากกวากน เพราะถาหนวยงานใดบรหารจดการไดดประชาชนกจะเขาไปใชบรการจำานวนมาก

ขณะทภาครฐเองกมการแขงขนกน เชนมหาวทยาลยของรฐกมการแขงขนกนอยางมากในแงของการใหการศกษา

9

2.การพฒนาทรพยากรมนษยสำาหรบแนวคดในการพฒนาทรพยากรมนษย นนความคด

เดมคอการเนนการลงทนในตวมนษยเพอใหมนษยกลายเปนทนทางดานการผลตเพอสรางความเตบโตในทางเศรษฐกจ แตปจจบนการพฒนามนษยเนนการสรางใหมนษยมความมนคงทงทางเศรษฐกจและจตใจ รวมทงพฒนาใหมนษยความสข ใชชวตโดยปรบตวใหเขากบสงคมได

นอกจากนยงเนนการลงทนดานการศกษาเพอใหมนษยมศกยภาพในการแขงขนในการสรางนวตกรรม

โดยเฉพาะทรพยากรมนษยในภาครฐ หรอพนกงานของรฐหรอขาราชการในยคใหมจะแตกตางไปจากขาราชการยคเดม โดยเฉพาะทศนคตในการทำางานราชการมการปรบเปลยนใหทำางานเหมอนเอกชนมากขน เนนใหประชาชนเปนลกคา สรางและผลตนวตกรรมเพอการบรการใหมากขน

ความสำาคญของคนทำาใหการบรหารทรพยากรบคคลปจจบนเปนการพฒนาทรพยากรมนษยในเชงกลยทธ คอ การเอาคนเปนศนยกลาง การมองวาคนเปนพลงขบเคลอนทสำาคญทสดขององคกร สำาคญกวาทรพยากรตวอนๆ จงตองพฒนาศกยภาพ (Competency) ใหมความโดดเดน เพอให คนเปนพลงนำาไปสเปาหมายขององคกร

เนองจากทกวนนเปนยคเทคโนโลยขอมลขาวสาร องคการแตละองคการสามารถเรยนรไดแทบจะเทาเทยมกน การทำางานขององคกรทกองคกรแทบจะไมมอปสรรคเกยวกบสถานทและ

10

เวลาอกตอไป ความสามารถในการแขงขนขององคการจงไมไดขนอยกบวาองคการตงอย ณ ทใด หรอมเทคโนโลยเหนอกวาอกตอไป แต ขดความสามารถในการแขงขนขององคกรในยคใหมขนอยกบวา องคการไหนมคนทมคณภาพมากกวากน

การพฒนาคนจงเปนเรองสำาคญทสดขององคการ และการพฒนาคนทดจะตองพฒนาในเชงกลยทธดวย โดยกลยทธในการพฒนาทรพยากรมนษยจะตองสอดคลองกบยทธศาสตรขององคกร

ลกษณะเชนนฝายพฒนาทรพยากรมนษยขององคการทเรยกวา HR จะตองเปนนกยทธศาสตรทตองทำางานรวมกบ CEO ขององคการหวหนาฝายทรพยากรมนษย หรอ CHR (Chief Human Resource)ในองคกรสมยใหมจะไมไดเปนแคงานธรการททำางานเฉพาะ เรองเงนเดอนและสวสดการพนกงานอกตอไป แต HR ในองคกรเชงกลยทธจะตองเปน HR มออาชพหรอ HR Professional ทตองคดวาจะสรางและพฒนาคนเพอใหคนมขดความสามารถ (Capabilities) ในการทำางาน มการทมเทในการทำางาน เพอใหบรรลเปาหมายขององคการไดอยางไร

ทงนแนวคดเชงกลยทธเปนแนวคดทเรมตนในวงการทหาร แตภาคเอกชนนำามาใชในการบรหารจดการมานานแลว รวมทงในปจจบนทภาคเอกชนใหความสำาคญกบการพฒนาคนเชงกลยทธ สวนภาคราชการเพงนำามาปรบใช โดยเฉพาะ

11

ประเทศไทยเราเรมใชแนวคดการบรหารองคการราชการเชงกลยทธอยางจรงจงในสมยรฐบาลทกษณ

3.องคการและการจดการ 1.ทฤษฎองคการทฤษฎองคการจะมพฒนาการคลายกบพฒนาการของ

ทฤษฎการบรหารรฐกจเราสามารถแบงทฤษฎองคการออกเปน 3 ยคคอ

1. ทฤษฎองคการในยคคลาสสก (Classical Organization Theory) เปนยคเรมตนของการศกษาองคการ แนวคดหลกของยคนคอความพยายามในการแสวงหาหลกการทำางานและหลกการบรหารทดทสด เพอใหเกดประสทธภาพสงสดในการบรหาร

ทฤษฎสำาคญๆในยคน เชน-การจดการแบบวทยาศาสตรของเฟดเดอรก ดบเบลย เท

เลอร -หลกการบรหารของกลลค-เออรวค-องคการตามระบบราชการของแมกซ เวเบอร2. ทฤษฎองคการยคนโอคลาสสก (Neoclassical

Organization Theory) เปนยคทนกวชาการออกมาวจารณแนวคดในยคแรก เนองจากแนวคดยคแรกใหความสำาคญกบ หลกการทำางานและการการบรหารงานมากเกนไป โดยละเลยคนในองคการ

12

ยคนโอคลาสสกจงเสนอวา การจะใหองคการมการบรหารงานทมประสทธภาพจะตองใหความสำาคญกบคนในองคการทงในเรองของจตใจ ความตองการ และพฤตกรรมของบคคลและกลมในองคการ

ทฤษฎองคการในยคนจะมจดหลกอยทนกทฤษฎในกลมมานษยนยม (Humanism) เชน เอลตน เมโย /อบราฮม มาสโลว /เฮอรเบรต ไชมอน/แมร ปากเกอร ฟอลลเลต และคนอนๆอกมาก

โดยทฤษฎทนำาเสนอสวนใหญจะเปนเรองของคน3. ทฤษฎองคการยคใหม (Modern Organization

Theory) เปนแนวคดทมองวาทฤษฎใน 2 ยคแรกเปนการมององคการในระบบปด (Closed Perspective) คอไมสนใจสงแวดลอมภายนอกองคการ

ทฤษฎองคการยคใหมมองวาองคการนนอยภายใตสภาวะแวดลอมและสงแวดลอมมผลอยางยงตอองคการและการบรหารงานในองคการ ดงนนการศกษาองคการจงควรศกษาในระบบเปด (Open Perspective)

ทฤษฎองคการในยคใหมเชน-ทฤษฎการมององคการเชงระบบ (Systems

Approach)-ทฤษฎองคการตามสถานการณ (Situation or

Contingency Approach)-ทฤษฎองคการทเนนการกระทำา (The Action

Approach)

13

กลาวคอทฤษฎองคการยคใหมจะเนนองคการทไมเปนทางการ มความยดหยนสง ปรบตวเขากบสถานการณและสงแวดลอมอยางรวดเรว

2.โครงสรางองคการโครงสรางองคการจะสอดคลองกบทฤษฎองคการ นนคอ

ในยคแรกโครงสรางขององคการกจะมความเปนทางการ สวนปจจบนโครงสรางขององคการมลกษณะยดหยนสง ปรบตวไดงาย

สำาหรบรปแบบโครงสรางองคการทสำาคญประกอบดวย1.โครงสรางแบบราชการของเวบเบอร มหลกการคอ1.1 เหมาะกบองคการขนาดใหญ ทมคนมาก ภารกจมา

ซงเปนองคการทมภารกจหนวยงานยอยๆหลายหนวยงาน 1.2 มการกำาหนดสายการบงคบบญชาทชดเจน

(Hierarchy) 1.3 มความเปนทางการสง มการกำาหนดมาตรฐานการ

ปฏบตงานทชดเจน มการจดทำาคมอในการทำางานเอาไวอยางชดเจน

1.4 สภาพแวดลอมมความคงท2.โครงสรางแบบ Matrix จะเปนโครงสรางทอยภายใตระบบราชการเชนกน แต

โครงสรางแบบนจะใชในกรณมภารกจใหม และจะนำาคนทอยภายในหนวยงานยอยตางๆมาทำางานรวมกนในภารกจใหม โดยมหวหนาทดแลรบผดชอบงานตามภารกจใหม และคนในหนวยงานยอยทมาทำางานในภารกจพเศษกจะมหวหนา 2 คน แต

14

หวหนาทรบผดชอบในภารกจพเศษจะใชวธการสรางความรวมมอใหเกดขนกบทมงาน อาจจะใชบารม แตไมมอำานาจโดยตรงตอทมงานทเขามารวมงาน

การจดโครงสรางแบบนจะเปนการใชประโยชนจากกำาลงคนอยางเตมท

ผวาราชการจงหวดถอวาทำางานภายใตโครงสรางแบบ Matrix เนองจากตองทำาหนาทประสานงานใหหนวยงานทเปนตวแทนของกรม หรอกระทรวงตางๆภายในจงหวดมาทำางานเพอผลประโยชนของคนในจงหวดได

3.โครงสรางแบบโครงการหรอแบบคณะกรรมการโครงสรางองคการแบบคณะกรรมการอาจจะเปนแบบ

ถาวรหรอชวคราวกได ตวอยางทถาวรเชนคณะกรรมการอาหารและยา

โครงสรางแบบนจะนำาเอาผเชยวชาญจากหลายสาขามาทำางานรวมกนในรปแบบขององคการแนวราบ (Flat) จะมหวหนา 1 คนเชนมเลขาธการ 1 คน สวนคนอนๆกจะเปนกรรมการ

โครงสรางแบบคณะกรรมการจะเนนการบรหารงานแบบมสวนรวม และอาจจะมขนภายในองคการทมโครงสรางแบบราชการดำารงอยแลว และเมอมภารกจใหมหรอโครงการใหมกจะจดโครงสรางขนมาใหม เมอจบภารกจกจะยบเลกไป

15

คนทเขามาอยในทมงานจะมาจากบคคลภายนอกหากตองหาศยผเชยวชาญมาทำางาน เปนการจางแบบชวคราว เมอจบภารกจกยบเลกไป

4.โครงสรางแบบเครอขายจะเปนโครงสรางทมหนวยงานหลายหนวยงานทม

โครงสรางในแบบตางๆมาทำางานรวมกน เชนบรษทเสอผาจะมหนวยงานสนบสนน เชนจางบรษทสำารวจตลาด จางบรษทออกแบบ จางบรษทตดเยบ และจางบรษทจดจำาหนาย โดยมบรษทเจาของแบรนดเนมเปนผบรหารจดการ

ความสมพนธระหวางหนวยงานจะไมมสายการบงคบบญชา มความยดหยนสง การบอกเลกจางทำาไดงาย

การจดโครงสรางแบบนทำาใหหนวยงานหลกไมตองไปทำางานทกอยางดวยตนเอง

5.โครงสรางองคการตามสถานการณ (Contingency Organization) เปนโครงสรางทถกนำามาใชมากในปจจบน

สมมตฐานของโครงสรางองคการตามสถานการณ-โครงสรางองคกรแตละแบบ จะไมมแบบใดดทสดทใชได

ตลอดเวลาหรอทกสถานท (เหมอนกบไมมยาใดทรกษาไดทกโรค)

-โครงสรางแตละแบบมประสทธผลไมเทากน-การจดโครงสรางองคการจงควรขนอยกบสถานการณ

เหมาะสมกบสภาพแวดลอมและบรบทขององคการ

16

เชนถาคนในองคการไมมความรดานเทคโนโลย องคการกไมสามารถจดโครงสรางองคการแบบเสมอนจรงได

-องคการจะตองเปนระบบเปด องคการสมยใหมจงตองเปดรบเทคโนโลยเพอทำาใหองคการมความสามารถในการปรบตว เพอใหอยรอด (Survival) และนำามาองคการไปสความเปนเลศ (Excellence)

-การตดสนในในองคการตองอาศยหลกการตดสนใจแบบมเหตผล

จากรปแบบโครงสรางหลายรปแบบ สามารถแบงโครงสรางองคการออกเปน 2 กลมคอ

1.โครงสรางองคการแบบเครองจกร (Mechanistic Organization) จะเปนโครงสรางทตายตว มความคงท เหมาะสำาหรบงานประจำา มสภาพแวดลอมทนง มความชดเจน เชนโครงสรางตามระบบราชการของเวเบอร

2.โครงสรางองคการแบบสงมชวต ( Organic Organization ) เปนโครงสรางทมความยดหยน เหมาะสำาหรบสภาพแวดลอมทมการเปลยนแปลง งานทมโครงสรางไมชดเจน และพรอมทจะปรบเปลยนตลอดเวลา

นโยบายสาธารณะ (Public Policy)ประเดนสำาคญทเราตองเขาใจในเรองนโยบายคอ

กระบวนการนโยบาย (Policy Process) ซงประกอบดวย1.การกำาหนดนโยบาย (Policy Formulation)2.การนำานโยบายไปปฏบต (Policy

Implementation)

17

3.การประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) สำาหรบการศกษานโยบายในเชงการเมอง หรอในฐานะท

เปนนกรฐศาสตรมกจะมงตอบคำาถามวานโยบายเกดขนไดอยางไร หรอเบองหลงของนโยบายของรฐบาลแตละนโยบายนนมทมาทไปอยางไร ทำาใหเราตองเขาใจถงตวแบบในการกำาหนดโนบาย

ตวแบบในการกำาหนดนโยบาย (ตามแนวคดของโทมส ดาย) ประกอบดวยตวแบบทสำาคญๆคอ

1. ตวแบบผนำา (Elite Model) มองวานโยบายสาธารณะนนเปนสงทสะทอนใหเหนความตองการของผนำา หรอ Policy as Elite Preference

2. ตวแบบกลม (Group Model) คอตวแบบทมองวานโยบายคอดลยภาพระหวางกลม (Policy as Group Equilibrium) กลมใดทมอทธพลมากนโยบายกจะคอนไปทางกลมนน

3. ตวแบบสถาบน (Institutional Model) มองวานโยบายสาธารณะนนคอกจกรรมของสถาบนของรฐ ดงนนสถาบนของรฐจะมบทบาทในการกำาหนดนโยบายโดยสถาบนทวานจะมทงสถาบนหลก (Official Policy Maker) และสถาบนรอง (Un-Official Policy Maker)

4. ตวแบบกระบวนการ (Process Model) มองวานโยบายสาธารณะคอกจกรรมทางการเมอง (Policy as Political Activities)นนคอมองวาในทกขนตอนของกระบวนการนโยบายจะมการเมองเขาไปเกยวของเสมอ ไมวาจะ

18

เปนขนการกำาหนดนโยบายทฝายการเมองเปนผทกำาหนดนโยบาย ขนการนำานโยบายไปปฏบตฝายการเมองกจะเขาไปดแลกำากบการนำานโยบายไปปฏบต ในขนการประเมนผลนโยบายฝายการเมองกจะนำาเอาขอมลเหลานไปพจารณาวาจะนโยบายนนควรจะดำาเนนการอยางตอเนองหรอควรจะยกเลกนโยบาย

5. ตวแบบระบบ (System Model) มองวานโยบายคอผลผลตของระบบ (Systems Outputs)

6. ตวแบบมเหตผล (Rational Model) เปนตวแบบทมองวานโยบายหมายถง (Policy as Maximum Social Gain)**ตวแบบนมกจะถกนำามาออกขอสอบเสมอ โดยมกจะถามวาความมเหตผลของนโยบายนนดจากอะไร และอะไรทเรยกวา Social Gain หรอผลประโยชนตอบแทนทางสงคมสงสด การจะตอบคำาถามนเราจะตองเขาใจขนตอนการกำาหนดนโยบายตามตวแบบมเหตผลวามการพจารณาอยางไรบางทแสดงใหเหนวานโยบายนนๆใชตวแบบ Rational Model ในการกำาหนด

กลาวคอเราจะตองทำาความเขาใจตงแตตนวาในการกำาหนดปญหาจะตองดวาเปนปญหาหรอความตองการของทแทจรงของประชาชนและตองดวาปญหาหรอความตองการนนมทางเลอกในการแกไขหรอดำาเนนการกทางเลอก จากนนตองดวาแตละทางเลอกมขอดขอเสยอยางไร และจะตองเลอกทางเลอกทใหผลตอบแทนสงสด

19

ดงนนตาม Rational Model จงเปนการสะทอนใหเหนถงเหตผลในการกำาหนดนโยบายวานโยบายนนจะตองเปนนโยบายททำาใหเกดผลตอบแทนกบสงคมสวนรวมสงสดเมอเปรยบเทยบกบคาใชจายตางๆทจะตองเสยไปในการดำาเนนนโยบาย

7. ตวแบบสวนทเปลยนแปลงหรอตวแบบคอยเปนคอยไป (Incremental Model) เปนตวแบบทใชตวแบบในอดตมาเปนเกณฑในการกำาหนดนโยบาย โดยมการปรบปรงเปลยนแปลงในบางสวน หรอ Policy as Variation on the Past

8. ตวแบบทฤษฎเกมส (Game Theory Model) เปนตวแบบทมองวานโยบายคอทางเลอกทมเหตมผลในทามกลางสถานการณทมการแขงขน ซงตวแบบนจะเนนในการกำาหนดนโยบายทเกยวกบการปองกนประเทศ

ถาขอสอบออกเรองนโยบาย แลวใหเราวเคราะหสาเหตของการเกดนโยบายเราจะตองเอาตวแบบเหลานไปวเคราะห ถาออกใหเราวเคราะหผลของนโยบายเราอาจจะตองนำาเอาแนวคดทฤษฎในสวนของการการนำานโยบายปฏบตและการประเมนผลนโยบายไปวเคราะห เพราะในแตละขนของกระบวนการนโยบายจะมทฤษฎทนำาไปวเคราะหได

ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต1. ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational Model) เชอวา

ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทประสทธภาพของการวางแผนวางโครงการทดและการควบคมทมประสทธภาพ

20

เหตผลทดของการนำานโยบายไปปฏบตการทำาใหนโยบายบรรลความสำาเรจ

และการจะทำาใหนโยบายบรรลเปาหมายไดตองมกระบวนการตอไปน

-นโยบายตองกำาหนดวตถประสงคและภารกจทชดเจน -มอบหมายงานและกำาหนดมาตรฐานการปฏบตใหแก

หนวยยอยอยางชดเจน -มระบบการวดผลการปฏบตงานทชดเจน -มการใหคณใหโทษ 2. ตวแบบดานการจดการ (Management Model)

มองวา ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทสมรรถนะขององคการ ทงนปจจยทเกยวของกบความสำาเรจของนโยบายขนอยกบ

-การเปนองคการทมความรบผดชอบ -เปนองคการมความสามารถ-มโครงสรางเหมาะสม -บคลากรมความรความสามารถทางการบรการและเทคนค -มการวางแผนเตรยมความพรอมไดแก

-วสดอปกรณ-สถานท-เครองมอเครองใช-งบประมาณ

21

3. ตวแบบดานการพฒนาองคการ (Organization Development Model) เชอวา องคการทำางานไดกโดยอาศยคน สมรรถนะขององคการจงขนอยกบความสามารถของคนเปนสำาคญ นโยบายจะสำาเรจเพราะคนในองคการมความรวมมอกน ปจจยทอยภายใตตวแบบนไดแก

-การสรางความผกพนและการยอมรบ -เนนการมสวนรวมภายในองคการเปนหลก โดยใหความ

เชอวาการมสวนรวมจะทำาใหเกดการทำางานเปนทมทมประสทธภาพ

-มการจงใจ แบงได 2 ประเภทคอวตถสงของ(การใหสงของวตถ) และไมใชวตถสงของเชนชอเสยง เกยรตยศ การมโอกาสดกวาคนอน การเลอนชนเลอนตำาแหนง

-การใชภาวะผนำาทเหมาะสม-การสรางการยอมรบและความผกพนของสมาชก-การสรางทมงาน

4. ตวแบบกระบวนการราชการ (Bureaucratic Process Model) ตวแบบนมองวาผลของการนำานโยบายไปปฏบตขนอยกบปจจยสองประการคอ

1. ระดบความเขาใจสภาพความเปนจรงในการใหบรการของผกำาหนดนโยบายหรอผบรหารโครงการพฒนา

2. ระดบการยอมรบนโยบายเขาเปนสวนหนงของหนาทประจำาวนของผปฏบต

22

5. ตวแบบทางการเมอง (Political Model) มองวาความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทคนทเกยวของกบการนำานโยบายไปปฏบต ไดแก

-บคคลทเปนตวแทนขององคการ -กลมหรอสถาบน-ความสมพนธกบปจจยภายนอก การเจรจาตอรองจงเปนหวใจสำาคญของตวแบบน ความ

สำาเรจของการเจรจาตอรองขนอยกบ-ความสามารถในการเจรจา -สถานะอำานาจ ถามอำานาจจะทำาใหเกดความมนใจในการ

ตดสนใจมากขน การเจรจาตอรองทำาไดสำาเรจเรวขน -ทรพยากร คนทมทรพยากรมากกวายอมตอรองไดดกวา-คนทเกยวของในการเจรจาตอรอง ยงมคนมากกยง

เจรจากนไดยาก -การสนบสนนจากฝายอน ๆ ไดแก สอมวลชน นกการ

เมอง หวหนาหนวยงาน กลมผลประโยชน บคคลสำาคญ6. ตวแบบทวไป เปนการผสมผสานปจจยจากหลายตว

แบบเขาดวยกน ตวแบบนซงใหความสำาคญกบ -กระบวนการสอความ-สมรรถนะขององคการ-ความรวมมอสนบสนนของผปฏบต -ลกษณะของหนวย-ความรความสามารถของบคคล

23

-ความพรอมทจะรวมมอ-สมรรถนะขององคการ-ลกษณะของหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต-หวหนาหนวย-ทรพยากรเพยงพอ -กจกรรมจงใจใหปฏบต-คณภาพของบคลากร-ภาวะทางเศรษฐกจ สงคม ความรวมมอทวไป-ความรวมมอกนเองของผปฏบต-ความภกดตอองคกร-ผลประโยชนสวนตวตวแบบในการประเมนผลนโยบาย1.ตวแบบ CIPP มองวาในการประเมนผลจะตอง

ประเมนปจจยตางๆ คอ -Context หรอสภาพแวดลอม ซ งก คอการประเมน

สภาพแวดลอมหรอประเมนวตถประสงคของนโยบาย - Inputs การประเมนปจจยเบองตนหรอทรพยากรทเรา

นำามาใช วามเพยงพอและมคณภาพพอทจะดำาเนนโครงการอยางมประสทธภาพหรอไม

-Process การประเมนกระบวนการ เปนการประเมนปญหา อปสรรค จดเดนจดดอยและปญหาของโครงการ

-Products การประเมนผลไดจากนโยบายหรอโครงการ หรอประเมนผลทเกดขนในทางปฏบต

24

การประเมนนโยบายตาม CIPP ถอวาเปนการประเมนนโยบายครบวงจร ทงกอนดำาเนนโครงการ ระหวางดำาเนนโครงการ และหลงการนำานโยบายไปปฏบต แตสวนใหญททำากนคอประเมน Product

2.การประเมนตามเกณฑสวนมากจะใหความสำาคญกบเกณฑ 2 ตวหลกคอ1.การประเมนประสทธผล (Effectiveness) เปนการ

ประเมนเพอดวานโยบายประสบความสำาเรจตามวตถประสงคหรอไม ถานโยบายบรรลตามวตถประสงคแสดงวานโยบายนนมประสทธผล

2.การประเมนประสทธภาพ (Efficiency) เป นการประเมนวาผลของนโยบายมความคมคากบตนทนทลงไปหรอไม ตนทนในทนมทงตนทนดานเวลา ตนทนดานงบประมาณ และตนทนดานอนๆ เชนดานสงคม

แตตอมาการประเมนผลนโยบายไดเพมเกณฑอนคอ3.ความเสมอภาค 4.ความยตธรรม 5.ความพงพอใจ 6.ผลทเกดขนในทางสงคม วฒนธรรม ประวตศาสตร วถ

ชวต 7.ผลทเกดขนในดานสงแวดลอม

25

(การทจะใชอะไรเปนเกณฑในการประเมนขนอยกบวตถประสงคในการประเมน ซงวตถประสงคในการประเมนกควรจะสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบาย)

***นอกจากนในการบรรยายของอาจารยอนงคทพยยงเสนอตวแบบในการวเคราะหนโยบาย 2 ตวแบบคอ ตวแบบระบบนโยบาย และตวแบบเหตและผล (ใหดจากชทถอดเทปอาจารยอนงคทพย )

โดยสรป ปจจบนการบรหารงานภาครฐ ไดปรบเปลยนแนวคดการทำางานจากการทำางานแบบดงเดมทเนนความเปนระบบราชการ มาเปนการจดการภาครฐทยบยมแนวคดแบบเอกชนมาใช

เราจงพบวามการเปลยนจากคำาวา Public Administration มาเปน Public Management

ความแตกตางระหวางคำาวา การบรหาร “ ”(Administration) กบคำาวา การจดการ “ ”(Management) จะอยท วธการ กลาวคอการบรหารจะ“ ”เกยวของกบการจดสรรทรพยากรอยางเปนขนตอนตามลำาดบโดยตองทำาตามระเบยบปฏบตทกำาหนดไวแลว สวนการจดการจะเกยวของกบการใชดลยพนจในการจดสรรทรพยากรเพอใหบรรลวตถประสงคทตงไว

ยคโลกาภวตนน สภาพการณตางๆไดบบบงคบใหภาครฐและเอกชนตองทำางานอยางประสานรวมมอกนมากขนเพอการเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศโดยรวมใหสง

26

ขนการรวมมอกนนทำาใหเกดการถายโอน เทคนคและวธการ“บรหารจดการ ระหวางภาครฐและภาคเอกชนเพอใหเกดการ”ดำาเนนการบรรลวตถประสงคทกำาหนดได

การทภาครฐและเอกชนตองทำางานรวมกนเพอเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศเชนน ทำาใหเกดความจำาเปนในการตองลดคาใชจายตางๆ (ลดตนทนการผลต) ทเกดจากการตดตอประสานงานกนใหเหลอนอยทสด

แตอปสรรคสำาคญในเรองของการลดตนทนนกคอมาตรการควบคม(ตามระเบยบกฎเกณฑ) ของภาครฐ และการใชดลยพนจ (อยางไมแนนอนและไมชดเจน) ของเจาหนาททเกยวของ

ดงนน ปญหาทภาครฐและภาคเอกชนตองรวมกนแกไขกคอจะทำาอยางไรใหมาตรการควบคมของภาครฐผอนคลายลง (โดยมความยดหยนมากขน) พรอมๆ กบการลดการใชดลยพนจของเจาหนาทลงดวย เพอสรางความมนใจในการประกอบธรกจไดอยางชดเจนยงขน (เพราะการใชดลยพนจ อาจทำาใหเกด Double Standards ททำาใหภาคเอกชนบางรายเกดความไดเปรยบเสยเปรยบกน และสงผลกระทบกบระบบเศรษฐกจของประเทศโดยรวม)

ผนำาของทงภาครฐและภาคเอกชนจงตองอาศย เทคนค“และวธการบรหารจดการ ตางๆ มากมาย เพอใหสามารถดำาเนน”การบรรลเปาหมายของการเปลยนแปลง (ทไดมการวางแผนไวลวงหนาแลว) และทสำาคญทสดกคอผนำาในการบรหารการ

27

เปลยนแปลง (Change Leader) ควรจะตองอยในอำานาจหนาทนนนานเพยงพอทจะดำาเนนการจนบรรลผลสำาเรจดวย

ดงนนทกวนนการจดการภาครฐ จงเปนบรหารรฐกจยคใหม โดย

-บรหารคนโดยยดคนเปนเปนศนยกลาง พฒนาคน ทงกาย จตใจ สตปญญา

-บรหารงาน โดยคำานงถงสภาพแวดลอม บรหารงานทามกลางเงอนไขทยดหยน บรหารงานในลกษณะงานเฉพาะกจ องคการตองเปนองคการแบบ Organic ไมใช Mechanic

-บรหารเงน โดยโปรงใส กระจายอำานาจ ***ทสำาคญกระแสทมาแรงมากคอการ บรหารงาน

บรหาร และบรหารเงน ในเชงคณธรรม จรยธรรม แต ยงไมทงประสทธภาพและประสทธผล ในการบรหารงาน

ทฤษฎในการบรหารรฐกจยคใหมนนจะเรยกวา Public Management หรอ Mangerialism เปนแนวคดเชงปฏรป บรหารราชการในอนาคตรฐยงเปนเจาของแตจะตองบรหารเชงธรกจเอกชน

การปฏรประบบราชการประมาณป 2523 (1980) ไดเกดแรงผลกดนทกอใหเกด

การเปลยนแปลง มทงแรงผลกดนทมาจากทงภายนอกและภายใน

28

แรงผลกดนภายนอกทสำาคญๆไดแก -อทธพลของโลกาภวตนและความกาวหนาของเทคโนโลย

โดยเฉพาะเทคโนโลยทมอทธพลตอการทำางานในระบบราชการมากขน

-สภาพการแขงขนระหวางประเทศ ทำาใหหนวยราชการตองปรบปรงกระบวนการทำางานเพอรองรบการแขงขน

-วกฤตทางดานเศรษฐกจ เปนปจจยทสำาคญททำาใหระบบราชการถกทบทวน โดยเฉพาะในเรองของงบประมาณ โดยเฉพาะงบประมาณในดานคาตอบแทนและเงนเดอนขาราชการทพบวามสงมากแตประสทธภาพในการทำางานยงตำา ดงนนจงตองม

-แนวคดในการปรบลดบทบาทภาครฐ เนองจากการทรฐมบทบาทมากในชวงกอนหนานนไดกอใหเกดปญหามากกมาย โดยเฉพาะการขาดประสทธภาพในการทำางาน ทำาใหตองมการลดบทบาทของภาครฐลง

-การเตบโตและความเขมแขงของภาคเอกชน รวมทงความเขมแขงขององคการประชาสงคม ทำาใหภาครฐซงมสภาพทออนแอจะตองหนมามองตนเอง และถงเวลาตองเปลยนแปลง

แรงผลกดนทเกดจากภายในตวระบบราชการเอง คอ-ความเสอมของระบบราชการ (Bureaucratic

Pathology) ซงเกดจาก / การไมมประสทธภาพ

29

/การขยายอำานาจของระบบราชการ/เกดการทำางานทลาชา/ขาราชการตอตานการเปลยนแปลง/การทำางานเนนกฎระเบยบจนขาดการคำานงถงความเปน

มนษย-เกดสงทเรยกวา Dirty Government เกดจาก/การขาดการมสวนรวม ของขาราชการ แตการตดสนใจอย

ทผบรหาร/มการทจรต /ขาดความโปรงใสและการตรวจสอบเหลานคอปจจยทกอใหเกดการเปลยนแปลงในระบบ

ราชการไทย และแรงผลกดนเหลานเปนแรงผลกดนทผบรหารประเทศมองเหนและยอมรบวาระบบราชการควรจะมการเปลยนแปลง แตยงไมมการตดสนใจทจะทำาใหเกดการเปลยนแปลง

อยางไรกตามสงทความตองการในการเปลยนแปลงยงคงมอยโดยมเปาหมายทสำาคญเพอใหระบบราชการเกดสงตอไปนคอ

1.ความโปรง (Transparency)2.เกดคณภาพในการบรหารจดการ (Quality)3.การบรหารงานทมประสทธผล (Effectiveness)4.การบรหารงานทมประสทธภาพ (Efficiency)

30

เดอนตลาคม 2545 กไดมการปฏรประบบราชการอยางเปนรปธรรม โดยตรารบ.บรหารราชการแผนดนฉบบท 5 ขน และในมาตรา 3/1 มการบญญตวาการปฏบตหนาทของขาราชการจะตองทำาโดยการบรหารจดการทด เพอใหเกดประโยชนตอประชาชน และมความคมคาในการใชงบประมาณของรฐ มประสทธภาพ การลดขนตอนการปฏบต

จากนนรฐบาลกไดออกกฎหมายปฏรปโครงสราง กระทรวง ทบวงกรม 2545 มาใชในการเปลยนแปลงโครงสรางของกระทรวง เพอนำาไปสการปฏรประบบราชการ

เปาหมายของการปฏรป1.การจดสวนราชการใหม2.ตองการพฒนาการจดองคการในระบบราชการใหม3.การกำาหนดแบบแผนในการปฏบตราชการเพอใหเกด

Good Governance หลงจากการปรบเปลยนโครงสรางหนวยราชการเวลาน

การปฏรประบบราชการกำาลงอยในขนของการปฏรปพฤตกรรมของขาราชการ ดงจะพบวารฐบาลพยายามออกโครงการตางๆเพอใหขาราชการทำางานอยางมประสทธผลมากขน เชนการทำาโครงการระยะ 3 ทตองการพฒนาขาราชการถาพฒนาไมไดกตองออกจากระบบ หรอการใหขาราชการแตละคนประเมนงานของตนเอง

สงทนาสนใจอยางหนงในปจจบนคอการปฏรประบบราชการของเราทเดนมาตงแตป 2545 ตอนนไปถงไหนแลว

31