finanssipolitiikan instituutiot ja finanssipolitiikan

63

K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 0 0 . v s k . – 1 / 2 0 0 4 ARTIKKELEITA

Finanssipolitiikan instituutiotja finanssipolitiikan kurinalaisuusKeski- ja Itä-Euroopan maissa1

Sami YläoutinenFinanssisihteeri, KTM

Valtiovarainministeriö

1. Johdanto

Lähes kaikkien Keski- ja Itä-Euroopan mai-den (KIE-maat) liittyminen Euroopan unioniinon oven takana ja mahdollisimman nopea eu-roalueen jäsenyys on monien maiden julkilau-suttu tavoite.2 KIE-maiden saama huomio onsamalla lisääntynyt merkittävästi. Tämä huo-mio on kohdistunut erityisesti maiden talou-dellisiin tekijöihin, mukaan lukien finanssipo-litiikkaan ja sen kestävyyteen.

EU:n talouspolitiikkaa koordinoivat pro-sessit asettavat omat haasteensa maiden finans-

sipolitiikalle. Silti EU-prosesseilla ei ole toimi-valtaa määritellä miten maat yhteisesti asetetuttavoitteet saavuttavat. Nämä näkökulmat ko-rostavat kansallisten finanssipolitiikan instituu-tioiden roolia. Lisäksi KIE-maiden talouspoli-tiikka kohtaa erisuuntaisia, sinänsä EU-jäse-nyydestä riippumattomia paineita. Kyseisetmaat ovat taloudellisesta lähentymisestä huo-limatta vielä rakenteiltaan ja elintasoltaan ny-kyiseen EU-joukkoon verrattuna varsin erilai-sia. Rakenneuudistusten jatkaminen on siksitärkeää, ja tämä nielee myös julkisia varoja.Toisaalta työn korkeaa verotusta tulisi alentaaasteittain. Yleisen makrotaloudellisen vakau-den turvaaminen edellyttää samanaikaisesti ta-sapainoisen julkisen talouden saavuttamista.Finanssipolitiikalla ja sen huolellisella suunnit-telulla on näihin haasteisiin vastaamisessa olen-nainen osansa.

Tässä artikkelissa aihetta lähestytään poliit-tisen taloustieteen teorioiden kautta. Hiemanyleistäen, poliittinen taloustiede tarjoaa erilai-sia selityksiä sille, miksi päättäjät käytännössä

1 Kirjoittaja on virkavapaalla valtiovarainministeriöstä. Ar-tikkeli perustuu aiheesta tekeillä olevaan väitöskirjaan. Ar-tikkelia ovat kommentoineet Hannu Vartiainen ja Kari Hei-monen. Väitöskirja-luonnokseen kommentteja ovat antaneetMark Hallerberg, Kari Heimonen, Jaakko Pehkonen, Pert-ti Haaparanta, Kenneth Benoit ja Drago Zajc. Heidän li-säkseen haluan kiittää Yrjö Jahnssonin säätiötä taloudellis-ta tuesta.

2 Keski- ja Itä-Euroopan mailla tarkoitetaan tässä Bulgariaa,Viroa, T vsekkiä, Latviaa, Liettuaa, Unkaria, Puolaa, Roma-niaa, Slovakiaa ja Sloveniaa. KIE-maat liittyvät EU:iin ke-väällä 2004 Bulgariaa ja Romaniaa lukuun ottamatta, joi-den liittymisajankohdaksi on kaavailtu vuotta 2007.

64

A R T I K K E L E I T A KAK 1 / 2004

poikkeavat ”perinteisten” neoklassisten taikeynesiläisten selitysmallien tarjoamista peri-aatteista.

Artikkelin tarkoituksena on luoda yleissil-mäys aiheeseen liittyvän kirjallisuuden ohellaniihin säännöstöihin ja kehikkoihin, joidenpuitteissa KIE-maat finanssipolitiikkaansasuunnittelevat ja toteuttavat.3 Katsaus perustuulaajaan KIE-maiden finanssipolitiikan instituu-tioista kerättyyn aineistoon. Aineisto on vertai-lukelpoista aikaisempien EU-15-maita käsitel-leiden vastaavista teemoista tehtyjen tutkimus-ten kanssa (Hallerberg, Strauch ja von Hagen2001, Euroopan komissio 2003a), mikä mah-dollistaa vertailun KIE- ja EU-15-maiden ins-tituutioiden välillä.4 Lisäksi artikkelissa pohdi-taan lyhyesti mitkä tekijät ovat voineet vaikut-taa finanssipolitiikan instituutioiden kehittymi-seen. Teorian mukaisesti tietyillä maakohtaisil-la poliittisilla tekijöillä on tässä keskeinen roo-li. Lopuksi tarkastellaan ovatko maiden insti-tuutioiden väliset erot johtaneet käytännössäeroihin finanssipolitiikan kurinalaisuudessa.

2. Finanssipolitiikan instituutiot:kirjallisuus

Finanssipolitiikan instituutioiden roolia koros-tava kirjallisuus perustuu nk. common pool

resource -ongelmaan (jatkossa CPR-ongelma).CPR-ongelmaa käsittelevä kirjallisuus lähestyiaihetta alun perin kansanedustuslaitoksen toi-minnan kautta (Weingast, Shepsle ja Johnsen1981). Kansanedustajat pyrkivät saamaan jul-kisia varoja oman vaalipiirinsä hyväksi, muttakustannukset tulevat koko populaation mak-settavaksi. Samaa ideaa on sittemmin sovellet-tu hallituksen toimintaan, jossa hallituksen eriministerit pyrkivät lisäämään oman hallinnon-alansa määrärahoja. Samalla ministerit yliar-vioivat systemaattisesti suuremmasta julkises-ta kulutuksesta koituvan nettorajahyödyn jajulkinen kulutus kasvaa yli sen tason, jolla so-siaaliset rajahyödyt ja -kustannukset olisivatyhtä suuret. Myöhemmät dynaamiset mallitovat osoittaneet, että CPR-ongelma voi johtaamyös kasvaviin alijäämiin. (Hallerberg ja vonHagen 1999, Velasco 1999 ja 2000).

CPR-ongelmaa ja finanssipolitiikkaan liitty-viä instituutioita korostava kirjallisuus pohtiimiten finanssipolitiikan valmistelua, päätök-sentekoa ja toteutumista ohjaavat käytännöt jasäännöstöt vaikuttavat itse finanssipolitiikkaanja sen kurinalaisuuteen. Huomio siis keskittyysuurelta osin budjettiprosessiin, joka tässä kir-jallisuudenhaarassa nähdään mekanismina,jonka puitteissa erilaiset poliittiset intressiryh-mittymät pyrkivät saavuttamaan omaa ideolo-giaansa vastaavat tavoitteet. Jos siis halutaanparantaa esimerkiksi finanssipolitiikan kurin-alaisuutta, on puututtava niihin säännöstöihin,joiden puitteissa finanssipolitiikkaa suunnitel-laan ja toteutetaan.

Kaikille maille sopivia ”yhden koon” fi-nanssipolitiikan säännöstöjä ei kuitenkaan oleolemassa, vaan säännöstöjen luomat kannusti-met – ja sitä kautta niiden tehokkuus – riippu-vat maan poliittisista tekijöistä. Vaikutus fi-nanssipolitiikan instituutioiden valintaan on

3 Vaikka vuosittaisen budjettiprosessin rooli korostuu kysei-sessä lähestymistavassa, tässä artikkelissa käytetään pääsään-töisesti termiä ”finanssipolitiikka”, ei ”budjettipolitiikka”.Budjettipolitiikka voidaan määritellä talousarvion välityk-sellä harjoitettavaksi finanssipolitiikan osaksi ja sillä vaiku-tetaan pääasiassa menotalouteen. ”Finanssipolitiikan insti-tuutiot” termillä on tässä artikkelissa verraten laaja merki-tys, ja se käsittää vuosittaisen budjettikierroksen lisäksi ylei-semmin finanssipolitiikan linjaukseen liittyviä käytäntöjä.

4 Tässä artikkelissa vuoden 2004 EU:n laajentumista edis-tävistä EU:n jäsenmaista käytetään nimitystä ”EU-15”.

65

S a m i Y l ä o u t i n e n

riippuvainen hallitusmuodosta: nk. delegation-lähestymistavassa finanssipoliittinen valta onkeskitetty yhdelle hallituksen toimijalle, tyypil-lisesti valtiovarainministerille. Tämä on teho-kas keino CPR-ongelman ratkaisemiseksi eri-tyisesti maissa, joissa yksipuoluehallitukset ovatvallitsevia. Koalitiohallitusten yleisyys taaspuoltaa hallituksen jäsenten yhteisesti sopimiatavoitteita (nk. commitment-lähestymistapa).

Jos maassa ei poliittisen epävakauden vuok-si ole tietty hallitustyyppi ollut hallitseva, kum-pikaan finanssipolitiikan instituutio-tyyppi eiole todennäköisesti saanut hallitsevaa asemaaeikä CPR-ongelmaa ole pyritty ratkaisemaanmillään tavalla. Tällaista maata on kirjallisuu-dessa kutsuttu termillä fiefdom.5 (von Hagen1992, von Hagen ja Harden 1994 sekä 1996,Hallerberg ja von Hagen 1999)

Jos siis halutaan tietää, mitkä finanssipoli-tiikan instituutioiden muodot olisivat jollekinmaajoukolle yllä esitetyn teoriakehikon mu-kaan perusteltuja, tulee huomio kiinnittää mai-den hallitustyyppeihin. Maan hallitustyyppitaas määräytyy politiikan teorioiden mukaanmaan käytössä olevan vaalijärjestelmän sekämaan yhteiskunnallisen rakenteen (engl. cleav-age structure) perusteella: Suhteellinen vaali-tapa johtaa enemmistövaalitapoja todennäköi-semmin koalitiohallituksiin. (Duverger 1951)Mitä monitahoisempi yhteiskunnan rakennetaas maassa on, sitä enemmän muodostuu puo-lueita, jotka pyrkivät hyödyntämään kyseisiäeroavaisuuksia. (Lipson 1964, Lipset ja Rokkan1967)

KIE-maiden ylivoimainen enemmistö käyttääsuhteellista vaalitapaa, joskin vaalijärjestelmiensuhteellisuuden asteissa on eroja. KIE-maidenpoliittisia tekijöitä käsittelevien tutkimustenperusteella voidaan todeta, että maat ovat yh-teiskunnalliselta rakenteiltaan ”monitahoisia”(Hellén, Berglund ja Aarebrot 1998, Lewis2001). Tätä ovat omalta osaltaan edistäneetsuuret yhteiskunnalliset muutokset. Suurim-massa osassa maita koalitiohallitukset ovatkinolleet yleisiä ja siksi odotus on, että commit-ment-lähestymistapa on KIE-maissa hallitseva.Yhteiskunnallisista muutoksista ja vaalijärjes-telmiin tehdyistä jatkuvista uudistuksista joh-tuen on tuskin yllätys, että useat maat ovat ol-leet poliittisesti verraten epävakaita. Vaihtelueri hallitusmuotojen välillä on ollut erityisensuurta Bulgariassa, T vsekissä, Liettuassa, Puo-lassa ja Romaniassa. Teoriakehikon perusteel-la on syytä olettaa näiden maiden olleen nk.fiefdom-maita ainakin 1990-luvulla, jolloin po-liittinen epävakaus oli suurinta. Poikkeuksenmuihin KIE-maihin muodostaa Unkari, jossaon muita kaksinapaisempi poliittinen kenttä.Tämän tulisi muodostaa suotuisat olosuhteetdelegation-lähestymistavalle.

Finanssipolitiikan instituutioita koskevaempiirinen kirjallisuus on puolestaan keskitty-nyt voittopuolisesti EU-15-maiden tarkaste-luun (von Hagen 1992, von Hagen ja Harden1994 sekä 1996, Hallerberg ja von Hagen1999), joskin mm. Alesina ym (1996) sekäStein, Talvi ja Grisanti (1999) ovat soveltaneetsamaa tutkimustraditiota myös LatinalaisenAmerikan ja Karibian alueen maihin.

Tulokset ovat pääsääntöisesti olleet teoria-perustan mukaisia: keskitetyt instituutiot lisää-vät budjettikuria. Suurin osa EU-15 maista onkäytännössä kehittänyt finanssipolitiikan insti-tuutioitaan kuten poliittiset tekijät olettavat.

5 Syyt, miksi hallitusmuodot vaikuttavat finanssipolitiikaninstituutioiden valintaan liittyvät yksipuolue- ja monipuo-luehallitusten välisiin eroihin niiden ideologisessa rakentees-sa sekä hallituspuolueiden ja hallituksen jäsenten välisessävuorovaikutuksessa.

66


Poliittisesti kaksinapaiset maat ovat delegoi-neet finanssipoliittista valtaa muita enemmänvaltiovarainministerille, kun taas koalitiohalli-tukset turvautuvat tyypillisesti yhteisesti sovit-tuihin tavoitteisiin. Hallerberg, Strauch ja vonHagenin (2001) ja (2003) tuoreempien tutki-muksen tulokset vahvistavat, että finanssipoli-tiikan säännöstöillä on vaikutusta, mutta niidenvaikutus riippuu hallitustyypistä. Valtiovarain-ministerin vallan lisääminen on tuonut lisäar-voa vain delegation-maissa.

KIE-maiden osalta vastaavia analyysejä eiole juuri tehty. Gleich (2002) on ainoa tähänasti kyseisiä maita käsittelevä tutkimus. Tutki-mus keskittyy vuosiin 1994–1998 ja tulostenmukaan keskitetymmät finanssipolitiikan ins-tituutiot ovat edistäneet budjettikuria. Hänenanalyysinsä ei kuitenkaan kata monivuotisia fi-nanssipolitiikan kehyksiä, eikä se ota huo-mioon maiden poliittisia tekijöitä. Hän ei niin-ikään pohdi commitment- ja delegation-lähes-tymistapojen välisiä eroja.

3. Finanssipolitiikan instituutiotKIE-maissa

3.1 Miten aineisto kerättiin?

Finanssipolitiikan kansallisia instituutioita kos-kevaa aineistoa on hyvin vaikea löytää. Kan-sainvälisten tutkimuslaitosten – IMF:n taiOECD:n – maakatsauksissa aihetta on käsitel-ty satunnaisesti, mutta näin saatava tieto eiusein ole kovinkaan kattavaa eikä vertailukel-poista eri maiden välillä. Kansallisen budjetti-lainsäädännön lukeminen ei sekään riitä, kos-ka lainsäädäntö luo – maasta riippuen – vainverraten väljät puitteet, joiden sisällä voi ollahyvinkin erilaisia käytäntöjä.

Siksi tämänkaltaisissa tutkimuksissa on useinturvauduttu kansallisille viranomaisille lähetet-tyihin kyselylomakkeisiin. Näin on toimittumyös tässä tutkimuksessa. Lomake lähettiinkolmelle eri viranomaistaholle kussakin maas-sa: valtiovarainministeriöön, keskuspankkiin jakansanedustuslaitoksen budjettia käsitteleväänvaliokuntaan. Näin pyrittiin lisäämään saaduntiedon luotettavuutta.

Kyselylomake perustui osittain EU-15-maista tehtyyn vastaavaan tutkimukseen (Hal-lerberg, Strauch ja von Hagen 2001). Kyseises-sä tutkimuksessa käytettyä kyselylomaketta eiollut saatavilla, mutta itse tutkimuksen perus-teella oli mahdollista muotoilla lomake niin,että EU-15-maiden kanssa vertailukelpoista tie-toa saatiin niiltä osin kun se oli tarkoituksen-mukaista.

Vastauksia tuli kaikista valtiovarainministe-riöistä, keskuspankeista sekä kuuden maan va-liokunnalta. Vastauksissa esiintyneitä epäsel-vyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia selvitettiinlisäkyselylomakkeen avulla, joka lähettiin kus-sakin maassa ainakin yhdelle viranomaiselle –tyypillisesti valtiovarainministeriöön. Tämän-kin jälkeen kunkin maan kanssa käytiin pitkäh-kö kirjeenvaihto. Lisäksi saatuja tietoja verrat-tiin kansainvälisten tutkimuslaitosten maakat-sauksiin, kansalliseen lainsäädäntöön sekäGleichin (2002) tutkimukseen siltä osin kuinse oli mahdollista.

Kaikesta tästä huolimatta väärien tai sub-jektiivisuuden värittämien vastausten esiinty-mistä ei voida sulkea kokonaan pois. Tämä on-kin kyseisen tutkimustradition sisäänrakennet-tu ongelma, jota voi pyrkiä lieventämään kiin-nittämällä huomiota kysymysten sisältöön javastausten luotettavuuteen, mutta ei kokonaanpoistamaan.

67


3.2 Finanssipolitiikan instituutiot

Yksinkertaistaen budjettiprosessin kulkua voi-daan kuvata seuraavasti: Budjettiesitys muo-toillaan ensin hallituksessa, jonka jälkeen edus-kunta käsittelee sitä valiokunnissaan. Eduskun-nalla on maasta riippuen vaihtelevat mahdolli-suudet muuttaa hallituksen esitystä, minkä jäl-keen eduskunta hyväksyy esityksen äänestyk-sessä. Lopulta budjetti pannaan toimeen ja sentoteutumista monitoroidaan.

KIE-maiden finanssipolitiikan instituutioi-ta kuvaava aineisto kattaa kyseiset budjettipro-sessin vaiheet. Seuraavassa instituutioista esi-tetään varsin yleisluontoinen kuvaus ja maa-kohtaisia huomioita esitetään vain valikoiden.

3.2.1 Finanssipolitiikan linjausten jatalousarvion laadinta hallituksessa

Monissa KIE-maiden kohtaamissa finanssipo-litiikkaan liittyvissä haasteissa painottuvat voi-makkaasti keskipitkän aikavälin tekijät, jotkaovat seurausta taloudellisen siirtymän lop-puunsaattamisesta ja elintasokuilun kiinniku-romisesta. Tämä omalta osaltaan korostaa kes-kipitkän aikaväin kehikkojen roolia. (Christouja Daseking 2002). Lisäksi EU:n talouspolitiik-kaa koordinoivilla prosesseilla on keskipitkänaikavälin fokus.

Lähes kaikilla KIE-mailla monivuotisten fi-nanssipolitiikan linjausten laadinta on alkanutvasta muutama vuosi sitten. Kaikilla maillamonivuotisilla linjauksilla on lakisääteinen pe-rusta, mikä ei takaa vielä linjausten ja niidenyhteydessä asetettavien finanssipolitiikan ta-voitteiden sitovuutta.

Itse finanssipolitiikan säännöillä tai tavoit-teilla ei ole yksiselitteistä määritelmää. Kopitsja Symanskyn (1998) mukaan finanssipolitiikan

sääntö on tarkoitettu toteutettavaksi yli halli-tuskausien. Hallerberg, Strauch ja von Hagen(2001) käyttävät väljempää määritelmää. Hei-dän mukaansa finanssipolitiikan sääntö käsit-teenä kattaa itse finanssipolitiikan tavoitteet jane hallituksen omaksumat käytännöt, joilla ky-seisiin tavoitteisiin pyritään. Finanssipolitiikansääntö näin määriteltynä voi siis käsittää vainkunkin hallituskauden aikana omaksutut käy-tännöt ja säännöstöt.

Finanssipolitiikan sääntöjä koskevan kirjal-lisuuden mukaan sääntöjen tulisi olla mahdol-lisimman yksinkertaisia, läpinäkyviä, muidenmakrotaloudellisten tavoitteiden kanssa yhden-mukaisia ja tehokkaasti toteutettavia. Yleisestikatsotaan, että tavoitteiden asettaminen me-noille on tarkoituksenmukaisempaa kuin vero-tuloille jälkimmäisten ollessa alttiimpia suh-dannevaihteluille. Samantapaisin argumenteinperustellaan muiden epävakaiden erien, kutentyöttömyyteen liittyvien menojen ja valtion ve-lan korkomenojen, jättämistä menokehystenulkopuolelle. Monivuotiset menokehykset es-tävät vuosittaisia tavoitteita paremmin meno-jen siirtämisen seuraavalle vuodelle. Koska jäy-kät menotavoitteet voivat johtaa myötäsykli-seen finanssipolitiikkaan, tulisi olla yhteisym-märrys siitä, miten toimitaan ennakoitua no-peampien suhdannevaihtelujen oloissa. Ex-ante määritellyt sanktiot siltä varalta, että ta-voitteita ei saavuteta edistävät tavoitteiden us-kottavuutta. (Kopits ja Symansky 1998, Bruni-la 2002 ja Euroopan komissio 2003a, osa V)

Finanssipolitiikkaa koskevien monivuotis-ten tavoitteiden kattavuus on verraten yhtenäi-nen KIE-maiden välillä. Useimmat maat aset-tavat hallinnonalatasoja tai erityisiä tehtävä-alueita koskevia menokehyksiä. Puola on ainoamaa, jolla ei ole varsinaisia monivuotisia me-nokehyksiä. Alijäämätavoitteen asettavat kaik-

68


ki maat. Virolla, Puolalla ja Slovenialla on li-säksi lakiin kirjoitettuja julkista lainanottoakoskevia rajoituksia.

Vuositason menokehyksiä käyttävät kaikkimaat, tosin Bulgaria, Liettua ja Puola aloittivattämän vasta 1990-luvun lopulla. Tätä ennensektoriministeriöiden määrärahapyyntöjä eivätnäissä maissa ohjanneet numeeriset tavoitteet.

Tavoitteiden sitovuus on KIE-maissa myöshyvin yhteneväinen. Kaikissa maissa monivuo-tiset menokehykset ovat luonteeltaan suuntaaantavia, eikä niiden rikkomisesta ole poliittisenmaineen menettämisen lisäksi mitään seuraa-muksia. Pääsääntöisesti KIE-mailla ei ole sel-keitä säännöksiä siitä, miten toimitaan odotta-mattomien suhdannevaihtelujen oloissa.

Monivuotiset menokehykset sovitaan kai-kissa maissa hallituksessa ennen varsinaisenbudjettiesityksen laadintaa. Yleisesti ottaenhallitussopimukset eivät kuitenkaan sisällä yk-sityiskohtaisia finanssipolitiikkaa koskevia ta-voitteita. Useimmissa maissa toteutuneen ke-hityksen ja monivuotisten menokehysten väli-siä poikkeamia ei myöskään käsitellä säännöl-lisesti millään tavalla. Tämä heikentää tavoit-teiden sitovuutta ja uskottavuutta. Kaikenkaikkiaan voidaan siis todeta, että KIE-maidenmonivuotisten kehikkojen suunnittelu on vas-ta alkuvaiheessa. Menokehykset muistuttavatenemmän indikatiivisia suuntaviivoja kuin var-sinaisia tavoitteita.

EU-15-maita koskevien tutkimusten mu-kaan myös niiden finanssipolitiikkaa koskevattavoitteet ovat siinä mielessä heikkoja, ettei nii-den rikkomisesta ole tyypillisesti säädetty ex-ante sanktioita. Kuitenkin monivuotisten ke-hikkojen yhteys vuosittaiseen budjettiproses-siin on tiiviimpi ja tavoitteet on ilmaistu ekspli-siittisemmin esimerkiksi hallitusohjelmissa tai-sopimuksissa. Näin yleisön on helpompi seu-

rata tavoitteiden toteutumista ja niistä poikkea-minen on vaikeampaa.

Yllä esitellyn aihetta käsittelevän kirjallisuu-den mukaan hallituksen yhteisesti sopimat ta-voitteet ovat yksi keino finanssikurin edistämi-seksi. Toinen lähestymistapa painottaa vahvanvaltiovarainministerin roolia. Eräs olennainenkysymys koskee tapaa, jolla (vuosittaiset) me-nokehykset päätetään. KIE-maissa on käytös-sä kolme erilaista käytäntöä. Kuten jo mainit-tiin, Bulgariassa, Liettuassa ja Puolassa sekto-riministeriöiden määrärahapyyntöjä eivät oh-janneet lainkaan numeeriset tavoitteet. Käytän-tö näissä maissa muuttui 1990-luvun lopulla.Toisen ryhmän muodostavat maat, joissa halli-tus päättää menokehyksistä, mutta vasta senjälkeen, kun sektoriministeriöt ovat antaneetalustavat määrärahapyyntönsä. Kolmannen, jasuurimman ryhmän muodostavat maat, joissasektoriministeriöiden määrärahapyynnöt pe-rustuvat hallituksen päättämiin menokehyk-siin. Kaikissa maissa menokehykset perustuvatvaltiovarainministeriön esitykseen, mutta hal-litus voi muuttaa esitystä ja tekee lopullisenpäätöksen.

Mahdolliset ristiriidat ratkotaan myös kokohallituksen kesken useimmissa maissa. Poik-keuksia ovat Unkari ja Slovenia, joissa valtio-varainministerin ja yksittäisten sektoriministe-rien välisillä kahdenvälisillä neuvotteluilla onmerkittävämpi rooli. Unkarissa, Latviassa,Puolassa ja Sloveniassa pääministeri tekee siltibudjettiin liittyvissä kysymyksissä lopullisenpäätöksen. Puolella KIE-maiden valtiovarain-ministereistä on käytännössä veto-oikeus sek-toriministerien budjettiehdotukseen tekemienmerkittävien muutosten estämiseksi.

Yhteenvetona voidaan siis todeta, että kokohallituksen ja yhteisesti sopimien tavoitteidenrooli on korostunut KIE-maiden kohdalla, ol-

69


koonkin, että yhteisesti sovitut tavoitteet, jaerityisesti monivuotiset kehikot, ovat vieläpuutteellisia. Valtiovarainministeri esittelee fi-nanssipolitiikkaan liittyvät asiat hallitukselle jatämä takaa sille tärkeän roolin. Silti valtiova-rainministerillä ei muutoin, paria maata lukuunottamatta, ole merkittävää finanssipoliittistavaltaa yli koko hallituksen. Hallitus, ei valtio-varainministeri, tekee lopulta keskeiset finans-sipoliittiset päätökset. Todettakoon, että ver-tailu EU-15-maihin osoittaa, että valtiovarain-ministerit ovat siellä KIE-maiden kollegojaanhieman ”vahvempia”. Erot EU-15-maihin eivätmaiden pienen lukumäärän vuoksi pääsääntöi-sesti ole tilastollisesti merkitseviä.6

Lisäksi voidaan huomata, että ne maat, jois-sa ei ollut käytössä numeerisia budjettitavoit-teita eikä vahvaa valtiovarainministeriä – Bul-garia, Liettua, Puola ja osittain myös Romania– ovat olleet myös poliittisesti muita epäva-kaampia. Kuten kappaleessa kaksi todettiin,vaihtelu eri hallitustyyppien välillä on näissämaissa ollut useimpia muita KIE-maita suu-rempaa. Tämä havainto on siis linjassa yllä esi-tetyn teoriakehikon kanssa. Hallituksen roolin

korostuminen useimmissa maissa oli myös odo-tettua koalitiohallitusten yleisyyden vuoksi.Poikkeus oli Unkari, joka on muita KIE-maitapoliittisesti kaksinapaisempi. Teorian mukaanhallituksen ollessa ideologisesti yhtenäinen, fi-nanssipoliittisen vallan delegoiminen yhdelletoimijalle on helpompaa. Unkarilla onkin KIE-maiden vahvin valtiovarainministeri.

3.2.2 Parlamentti-käsittely

Kun hallitus on päättänyt budjettiehdotukses-ta, se annetaan kansanedustuslaitoksen käsitel-täväksi. Maasta riippuen kansanedustuslaitok-sella on vaihtelevat mahdollisuudet muuttaahallituksen budjettiesitystä.

KIE-maiden kaikilla parlamenteilla on tähänmahdollisuudet. Bulgaria, Slovakia, Puola (vuo-teen 1998 asti) sekä Romania (vuoteen 2003asti) ovat kuitenkin ainoat maat, joilla muutos-ten tekoa ei ole virallisesti rajoitettu. Yleisinrajoitus on, että parlamentit voivat esittää vainsellaisia muutoksia, jotka eivät lisää alijäämää.

Toinen hallituksen ja kansanedustuslaitok-sen välistä suhdetta määrittävä seikka liittyy sii-hen, mitä seuraamuksia budjettia koskevanäänestyksen häviämisellä on. Von Hagenin(1992) mukaan mitä vakavammat seuraamuk-set ovat, sitä todennäköisempää on, että halli-tus ottaa kansanedustuslaitoksen kannat jo etu-käteen huomioon. Toisaalta Alesina ja Perotti(1999) toteavat, että hallitukseen kuuluvienkansanedustajien on vaikeaa äänestää hallitus-ta vastaan, jos sen seurauksena on hallituksenkaatuminen ja uudet vaalit. Toisin sanoen, va-kavat seuraamukset edistävät puoluekuria.

Lähes kaikissa KIE-maissa hallitus voi ha-lutessaan tehdä budjettiäänestyksestä luotta-musäänestyksen, mutta missään maassa se eiole vielä johtanut hallituksen kaatumiseen.

6 Johtopäätökset valtiovarainministerin ”vahvuudesta” pe-rustuvat ministereiden valtaoikeuksia kuvaavaan indeksiin,joka muodostettiin kullekin maalle yllä kuvatun aineistonperusteella. Indeksejä käytetään myöhemmin tilastollisessaanalyysissä kappaleessa 4. Indeksien laskusäännöt perustu-vat suurimmaksi osaksi Hallerberg, Strauch ja von Hagenin(2001) EU-15-maita käsittelevään tutkimukseen. Budjetinvalmisteluvaihetta kuvaava indeksi muodostuu seuraavistatekijöistä: onko valtiovarainministerin ja sektoriministerinvälillä kahdenvälisiä neuvotteluja; voivatko sektoriministe-rit pyytää koko hallituksen päätöksiä budjettiasioissa; mis-sä määrin valtiovarainministerillä on valtaa tavoitteidenasettamisessa; mitä muita valtaoikeuksia valtiovarainminis-terillä on tässä budjettikierron vaiheessa; missä määrin ris-tiriidat sovitaan koko hallituksen kesken; voiko koko halli-tus hylätä valtiovarainministerin ehdotukset.

70


Puoluekurissa on sen sijaan eroja. Liettuassa,Puolassa, Romaniassa ja Sloveniassa on olluttavallista, että hallituspuolueisiin kuuluvat kan-sanedustajat ovat äänestäneet hallitusta vastaanbudjettia koskevissa äänestyksissä. Jos hallitus-puolueet tietävät jo budjettiehdotusta muotoil-taessa, että hallituksessa yhteisesti sovittuja ta-voitteita ei tulla kunnioittamaan parlamentis-sa, ei tilanne juuri edistä yhteisesti sovittujenmenotavoitteiden uskottavuutta.

Äänestyskäytäntöjen ja budjettikäsittelyynliittyvien aikarajojen suhteen käytännöt ovatmelko yhtenäiset. Ainoastaan Bulgariassa jaT vsekissä parlamentti äänestää budjettikäsitte-lyn aluksi budjetin kokonaissummasta ja aloit-taa vasta sitten yksityiskohtaisemman käsitte-lyn. Tämä vahvistaa hallituksen asemaa. Muis-sa maissa parlamentti äänestää budjetin koko-naissummasta parlamentti-käsittelyn lopuksi.

Kaiken kaikkiaan KIE-maiden parlamen-teilla on verraten pienet mahdollisuudet muut-taa merkittävästi hallituksen sille antamaa bud-jettiesitystä. EU-15-maiden parlamenteilla onitse asiassa tässä suhteessa keskimäärin enem-män valtaoikeuksia.7

3.2.3 Toimeenpano ja seuranta

Läpinäkyvyys on usein mainittu yhtenä ”hy-vän” budjettiprosessin osatekijöistä. Tämä kos-kee myös budjetin toimeenpanon seurantaa.

Käytännössä kaikki KIE-maat julkaisevat kuu-kausittaisia raportteja budjetin toimeenpanos-ta. On syytä huomata, että tässä suhteessa käy-tännöt ovat uudistuneet viime vuosina useim-missa maissa. Bulgariaa lukuun ottamatta kaik-ki maat informoivat automaattisesti budjetintoteutumisesta myös kansanedustuslaitosta;Bulgariassa näin tapahtuu vain, jos parlament-ti sitä pyytää.

Valtiovarainministerin rooli vaihtelee mai-den välillä myös budjetin toimeenpanovaihees-sa. Noin puolessa maista maksusuorituksiinvaaditaan valtiovarainministerin lupa. Suurim-massa osassa maista hallitus, ei valtiovarainmi-nisteri, voi käytännössä estää määrärahojenmaksun budjettivuoden aikana. Kaikissa mais-sa määrärahojen siirrot budjetin osasta toiseenon periaatteessa sallittu, mutta lähes kaikkienmaiden kohdalla siirtoja koskevat lukuisat ra-joitukset. Suurimmassa osassa KIE-maista siir-toihin tarvittavan luvan antaa hallitus.

Myös toimeenpanovaiheessa korostuu hal-lituksen vahva rooli. Kuten suunnittelu- ja pää-töksentekovaiheessakin, KIE-maiden valtiova-rainministerit omaavat EU-15-maiden kolle-goihinsa verrattuna vähemmän valtaoikeuksia.8

4. Finanssipolitiikan instituutiotja finanssipolitiikka

4.1 Julkisen talouden tunnuslukuihinsyytä suhtautua varauksin

Edellisissä luvussa esitetyn aineiston mukaanKIE-maiden finanssipolitiikan instituutioiden

7 Näin voidaan todeta parlamenttien valtaoikeuksia kuvaa-van indeksin perusteella. Indeksi muodostuu seuraavista te-kijöistä: parlamentti. voi tuoda käsittelyyn erillisen budje-tin; missä määrin muutosehdotuksia ei ole rajoitettu; muu-tosehdotukset voivat lisätä alijäämää; muutosehdotuksetvoivat johtaa hallituksen kaatumiseen; äänestys budjetin ko-konaismäärästä parlamentin käsittelyn lopussa; budjetin kä-sittelyllä ei aikarajaa; jos budjetin hyväksyminen lykkään-tyy, hallituksen budjettiesitystä ei käytetä.

8 Toimeenpanovaihetta kuvaava indeksi muodostuu seuraa-vista tekijöistä: mikä valtiovarainministerin valta on mää-rärahojen maksamisessa; maksusuoritusten hyväksymisessä;rajoitusten asettamisessa; menosiirtojen estämisessä budje-tin eri osien välillä.

71


välillä on eroja. Luonnollinen jatkokysymyskuuluu, missä määrin erot ovat vaikuttaneetKIE-maiden finanssipolitiikkaan ja vastaavastijulkisen talouden tunnuslukuihin. On kaksipääasiallista syytä, miksi tähän kysymykseen onvaikeaa antaa yksiselitteistä vastausta. Nämäsyyt koskevat erityisesti 1990-lukua.

Ensinnäkin, julkista taloutta koskevat tun-nusluvut ovat tällä periodillä erittäin epäluotet-tavia. Julkisen talouden tilinpitoa koskevatmääritelmät ovat muuttuneet ajanjakson aika-na, eikä muutoksia ole useimmissa tapauksissasovellettu historiaan. Siksi julkisen taloudenluvut tänä aikana antavat parhaimmassakin ta-pauksessa vain likimääräisen arvion maiden jul-kisen talouden tilasta. (Euroopan komissio2002 ja 2003b)

Toiseksi, KIE-maiden siirtyminen keskus-johtoisista talouksista markkinatalousmaiksi onvaikuttanut omalta osaltaan julkisen taloudentilaan. Tämä vaikeuttaa huomattavasti julkisentalouden tunnuslukujen tulkintaa, koska esi-merkiksi suuret julkisen talouden alijäämät voi-vat olla merkki hyvin sujuneesta ja nopeasti to-teutetusta siirtymästä, ei välttämättä vastuutto-masta finanssipolitiikasta. (Tanzi 1993, Chadhaja Coricelli 1994 ja Coricelli 1997).

Siksi voi hyvin olla, että finanssipolitiikaninstituutioiden väliset erot eivät pysty selittä-mään julkisen talouden tunnuslukujen käyttäy-tymistä tällä ajanjaksolla. Vastakkaiseen tulok-seen on päätynyt Gleich (2002), jonka mukaanripeästi talousuudistuksissa edenneet maat ei-vät kärsineet muita suuremmista julkisen talou-den alijäämistä 1990-luvulla ja vahvat finanssi-politiikan instituutiot itse asiassa edistivät ku-rinalaista finanssipolitiikkaa tällä ajanjaksolla.

Jälkimmäistä periodia (1999–2002) yllämainitut varaukset koskevat enää osittain. KIE-maat ovat osallistuneet komission vuonna 2001

aloittamaan finanssipoliittiseen seurantaproses-siin, jonka puitteissa ne ovat toimittaneet vuo-sittain tiedonannot budjettitilanteesta ja julki-sesta velasta sekä liittymistä edeltävät talous-ohjelmat (Pre-accession Economic Program-mes, PEPs). Samalla tarkoituksena on ollutmahdollistaa KIE-maiden osallistuminen EU:nmonenkeskiseen julkisen talouden seuranta-prosessiin EU:n jäseninä. Harjoituksen yhtey-dessä komission ja EU:n tilastovirasto Euros-tatin kanssa yhteistyössä tuotetut julkisen ta-louden luvut vuosille 1999–2002 ovat EKT-95kirjanpidon mukaisia ja näin niiden voidaankatsoa olevan jo verraten luotettavia, olkoon-kin, että luvut kattavat vain julkisen taloudentasapainon ja velan. Samoin taloudellisen siir-tymän aiheuttamat paineet julkiselle taloudel-le ovat vähentyneet, vaikkakaan eivät koko-naan poistuneet.

4.2 Tilastollinen analyysi

Yllämainituista syistä tilastollinen analyysi ontehty erikseen kahdelle eri periodille: 1994–1998 ja 1999–2002. Monet maat ovat uudista-neet budjettiprosessejaan 1998–1999 tienoillaja näin niiden indeksi-arvot ovat muuttuneet.Kahden periodin käyttö myös mahdollistaaajassa muuttumattomien indeksien käytön se-littävinä muuttujina.

Eräs usein käytetty empiirinen metodi tä-mänkaltaisissa tutkimuksissa on instituutioitakuvaavien indeksien muodostaminen. Tyypil-lisesti indeksit mittaavat finanssipolitiikkaanliittyvien tavoitteiden olemassaoloa ja/tai val-tiovarainministerin finanssipolitiikan valmiste-luun ja toteutukseen liittyvää valtaa hallituksenmuihin ministereihin nähden sekä hallituksenvaltaa kansanedustuslaitokseen nähden. Näinmuodostettuja indeksejä on puolestaan käytet-

72


ty selittävinä muuttujina regressio-analyysissä.Näin on toimittu tässäkin tutkimuksessa.

Luvussa kolme kuvatun aineiston perus-teella muodostetut indeksit kattavat eri budjet-tiprosessin vaiheet: finanssipolitiikan suunnit-telu- ja päätöksentekovaiheen, budjetin käsit-telyn kansanedustuslaitoksessa sekä budjetintoteutusvaiheen. Kaikki indeksit ovat kalibroi-tu niin, että niiden potentiaalinen vaihteluvälion 0–8. Lisäys indeksi-arvossa tarkoittaa kysei-sen instituution vaikutusvallan nousua. Teoria-kehikon mukaisesti indeksi-arvon lisäys suun-nittelu- ja päätöksentekovaiheessa sekä toteu-tusvaiheessa lisää budjettiprosessin keskitty-mistä ja siten budjettikuria. ”Suuren” indeksi-arvon omaavissa maissa on siis vahvempi val-tiovarainministeri ja/tai budjetin laadintaa oh-

jaavat tavoitteet. Parlamentti-käsittelyä kuvaa-van indeksi nousun puolestaan tulisi puoles-taan johtaa budjettikurin heikentymiseen.

Maakohtaiset indeksi-arvot on esitetty ku-vassa 4.1. Absoluuttisista indeksiarvoista ei tuletehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä, muttakuvasta voidaan huomata, että indekseissä – javastaavasti finanssipolitiikan instituutioissa –esiintyy varsin suuria maakohtaisia eroja. Useatmaat ovat uudistaneet instituutioitaan ja muu-tokset ovat pääasiassa olleet teorian mukaanoikeansuuntaisia. Toisin sanoen maat ovatmuuttaneet kehikkojaan ”keskitetympään”suuntaan.

Silmiinpistävänä poikkeuksena on Unkari,jonka budjettiprosessia heikennettiin huomat-tavasti vuoden 1998 tienoilla. Kuriositeettina

Huomaa: vuosiluvut viittaavat ajankohtiin, jolloin prosesseja on uudistettu.

Kuva 4.1 KIE-maiden finanssipolitiikan instituutioita kuvaavat indeksi-arvot

73


voidaan mainita, että maan julkisen taloudenalijäämä kasvoi vuosien 1999–2002 aikana lä-hes neljä prosenttiyksikköä, vuoden 1999 –5.6prosentista vuoden 2002 –9.2 prosenttiin. Kan-sainvälisen valuuttarahaston vuoden 2003 ar-tikla IV-raportin mukaan alijäämän kasvuunolivat syynä palkkojen, eläkkeiden, terveysme-nojen, sosiaalietuuksien sekä erilaisten tukienhuomattava lisäys.

Paneelidataan perustuva PNS-regressioyh-tälö on seuraava:

Xit =β0 +β1MFDit +β2PLit +β3MFIit +β4GDPit

+β5UNEit + εit,

missä X viittaa riippuvaan muuttujaan maassai, β0 on kaikille yhteinen vakio, GDP on brut-tokansantuotteen vuosikasvu, UNE työttö-myysaste. MDF, PL ja MFI viittaavat eri indek-seihin kuten edellä selitettiin ja ε viittaa virhe-termiin. Kaikki regressiot on tehty sisällyttä-mällä indeksit regressioon sekä yhtä aikaa, ettäerikseen. Kontrolli-muuttujat (GDP ja UNE)ovat mukana kaikissa regressioissa.9

Julkisen talouden tasapainon ollessa riippu-vana muuttujana, odotus kertoimien etumer-keiksi on β1, β3, β4 > 0 (keskitetymmän budjet-tiprosessin tulisi johtaa vahvempaan julkisentalouden tasapainoon, talouskasvun tulisi vah-vistaa julkisen talouden tasapainoa) β2, β5, < 0(teorian mukaan vahva kansanedustuslaitosheikentää budjettikuria, korkean työttömyyden

tulisi johtaa heikompaan julkisen talouden ta-sapainoon).

Regressiot suoritettiin ensimmäisen perio-din (1994–1998) kohdalla käyttämällä riippu-vina muuttujina EBRD (2001) ja (2003) julkai-suista otettuja julkista tasapainoa sekä julkisenkulutuksen muutosta kuvaavia tunnuslukuja.Luvut eivät ole EKT-95 tilinpidon mukaisia.Regression tulokset osoittavat, että indeksit ei-vät kykene selittämään julkisen talouden käyt-täytymistä ja siksi tuloksia ei ole toistettu tässätarkemmin. Jälkimmäiselle periodille (1999–2002) riippuvana muuttujana käytettiin EKT-95 mukaisia julkisen talouden tasapainoa ku-vaavia lukuja (Euroopan komissio 2003b).10

Tulokset jälkimmäisen periodin osalta ovat hy-vin erilaiset (ks. liitteen taulukko 1). Indeksienkertoimilla on oikea etumerkki ne ovat kaikkitilastollisesti merkitseviä. Siksi tulokset antavattukea väitteelle, jonka mukaan budjettiproses-sin keskittymistä lisäävät elementit edistävätkurinalaista finanssipolitiikkaa. Kaikilla budjet-tiprosessin vaiheilla on ollut merkitystä budjet-tikurin kannalta. On huomattava, että tuloksetovat päteviä vain jälkimmäisen periodin osaltaja niiden luotettavuutta heikentävät aikaperio-

9 Beck ja Katz (1996) suosittelevat viivästetyn riippuvanmuuttujan käyttöä autokorrelaation korjaamiseksi. Tämä onyleisesti käytetty metodi samankaltaisissa tutkimuksissa(Hallerberg ja von Hagen 1999, de Haan, Moessen ja Vol-kerink 1999 sekä Gleich 2002). Regressiot suoritettiin myösviivästetyn riippuvan muuttujan kanssa mutta tulokset ei-vät olleet ratkaisevasti erilaiset.

10 Kaikkien lukujen kohdalla kyse on prosentuaalisesta suh-teesta bruttokansantuotteeseen. Koska finanssipolitiikankehikoilla on suoranaisempi vaikutus valtiontalouteen, oli-si ideaalista käyttää valtiontalouden tunnuslukuja. Julkisentalouden tunnuslukuja on käytetty niiden paremman saata-vuuden vuoksi. Euroopan komissio (2003b) sisältää myösjulkisen talouden velkasuhteen, mutta sitä ei käytetä, kos-ka käytössä ei ole tarpeeksi vuosia velan vuosimuutoksenlaskemiseksi. Pelkän velkasuhteen käyttäminen riippuvanamuuttujana voisi johtaa vääristyneisiin lopputulemiin; Bal-tian maiden velkasuhteiden alhaisuus johtuu kuitenkin sii-tä, että Venäjä peri entisen Neuvostoliiton velat. Velkata-sot heijastelevat yleisemmin finanssipolitiikan kumulatiivi-sia vaikutuksia ja erityisesti lyhyillä aikaperiodeilla niidentulkinnassa tulisi olla varovainen.

74


din lyhyys ja niukka julkista taloutta koskevatilastoaineisto.

Aikaisemmalle periodille tehtyjen laskel-mien mukaan finanssipolitiikan eroilla ei ollutvaikutusta julkisen talouden käyttäytymiseen.Tuloksesta voidaan syyttää epäluotettavia jul-kisen talouden tunnuslukuja ja/tai taloudellis-ta siirtymäprosessia ja sen vaikutusta julkisentalouden käyttäytymiseen. Joka tapauksessatämä tulos on selkeässä ristiriidassa Gleichin(2002) päinvastaisen tuloksen kanssa. On siismahdollista, että kyseisessä tutkimuksessamuodostetut indekseillä on tässä tutkimukses-sa muodostettuja indeksejä parempi selitysvoi-ma.11 Siksi on kiinnostavaa analysoida, miteneri tavoin lasketut indeksit pystyvät selittämäänjälkimmäisen periodin julkisen talouden lu-kuja.

Tämä vertailu on tehty liitteen taulukossa 2,jossa pystysarakkeessa (A) toistetaan taulukon1 tulokset. Pystysarake (B) on saatu laskemal-la käyttämällä tämän tutkimuksen finanssipo-litiikan instituutioista saatuja tietoja ja Haller-berg, Strauch ja von Hagenin (2001) käyttämiäindeksien laskusääntöjä. Tämän ja kyseisen tut-kimuksen laskusäännöissä ei ole merkittäviäeroja, joten tulostenkaan välillä ei tulisi ollasuuria eroja. Pystysarake (C) on saatu käyttä-mällä Gleichin (2002) muodostamia indekse-jä.

Kuten odotettua, pystysarakkeiden (A) ja (B)tulokset ovat hyvin samankaltaisia. Viimeises-sä pystysarakkeessa käytettyjen Gleichin (2002)indeksien selitysvoima on heikko: vain budje-tin toteutusvaihetta kuvaavan indeksin kerroinon merkitsevä.

5. Lopuksi

Keski- ja Itä-Euroopan maat ovat edenneet siir-tymisessä keskusjohtoisesta talouksista markki-natalousmaiksi. Reaalinen lähentyminen esi-merkiksi EU-15 maihin edellyttää kestävää ta-louskasvua. Tässä finanssipolitiikalla on tärkeärooli. Maat ovat myös lähestymässä EU:n ja lo-pulta euroalueen jäsenyyttä, jotka asettavatomat vaatimuksensa jäsenmaiden finanssipoli-tiikalle. EU-prosesseilla ei kuitenkaan ole toi-mivaltaa määritellä miten yhteisesti asetetut jul-kista taloutta koskevat tavoitteet tulisi saavut-taa. Tämän artikkelin tarkoituksena oli aihee-seen liittyvän kirjallisuuden esittelyn ohellaluoda yleissilmäys niihin säännöstöihin ja käy-täntöihin, joiden puitteissa KIE-maat finanssi-politiikkaansa valmistelevat ja toteuttavat.

Artikkelissa esitetyn aineiston mukaan käy-tännössä kaikki KIE-maat ovat vahvistaneet fi-nanssipolitiikan säännöstöjään ja käytäntöjään,olkoonkin, että työ on vielä kesken. Yleisestiottaen voidaan sanoa, että maiden finanssipo-litiikan valmistelussa ja toteuttamisessa koros-tuu koko hallituksen vahva rooli. Tämä koskeefinanssipolitiikan tavoitteiden asettamista, itsebudjettineuvotteluja, ristiriitojen sovitteluasekä budjetin toteuttamista. Hallituksen yhtei-siin sopimuksiin perustuvaa finanssipolitiikkaaon vahvistanut myös keskipitkän aikavälinbudjettisuunnittelu, joka on otettu jossainmuodossa käyttöön kaikissa KIE-maissa. Ku-ten parlamentaarisissa demokratioissa yleensä,

11 Suurin ero tämän ja Gleichin (2002) indeksien välillä liit-tyy indeksien laskusääntöihin. Toisin sanoen, monet finans-sipolitiikan instituutioiden piirteet, joita on käytetty tämäntutkimuksen indeksien laskemiseksi puuttuivat Gleichintutkimuksesta kokonaan (sama pätee jossain määrin myöstoisin päin). Tietyt instituutioiden piirteet sisältyivät mo-lempien tutkimusten indekseihin, mutta jossain tapauksis-sa Gleichin (2002) instituutioita koskeva informaatio olitämän tutkimuksen perusteella virheellistä tai epätarkkaa.

75


myös KIE-maiden kansanedustuslaitoksilla onhallituksiin nähden verraten pieni rooli budjet-tiprosessissa.12 Parlamenteilla ei ole mahdolli-suuksia muuttaa merkittävästi hallituksen teke-mää budjettiesitystä.

Itse finanssipolitiikkaa koskevat tavoitteetvoidaan useimpien – ellei kaikkien – maidenkohdalla luokitella ”heikoiksi”. Tavoitteet ovatindikatiivisia eikä niiden rikkomisesta seuraapoliittisen maineen menettämisen lisäksi mui-ta seuraamuksia. Koska erityisesti monivuoti-sia tavoitteita ei pääsääntöisesti sisällytetä hal-litusohjelmiin, vaan tavoitteet esitetään monienmaiden kohdalla verraten yleisellä tasolla, onniiden toteutumisen seuraaminen yleisön toi-mesta hankalaa. Lisäksi useimmissa maissa ta-voitteiden ja toteutuneen kehityksen välisiäeroja ei tarkastella säännöllisesti ex-post mil-lään tavalla. Tämä heikentää omalta osaltaantavoitteiden ex-ante uskottavuutta. On tosinsyytä todeta, että monissa maissa monivuotisetkehikot hakevat vielä muotoaan.

Hallituksen vahva rooli finanssipolitiikanvalmistelussa ja toteuttamisessa oli odotettuapoliittisten tekijöiden perusteella. Lisäksi po-liittisesti muita epävakaammilla mailla on ol-lut yleisesti ottaen heikot finanssipoliittiset ins-tituutiot. Tämänkaltainen tutkimus ei voi to-distaa suoraa syy-seuraus suhdetta, mutta tut-kimus antaa tukea väitteelle, jonka mukaanpoliittisia tekijöitä ei ole syytä ylenkatsoa tar-kasteltaessa finanssipolitiikan valmisteluun jatoteuttamiseen liittyviä säännöstöjä ja käytän-töjä.

Tilastollinen analyysi antoi viitteitä siitä, että”vahvemmat” tai ”keskitetymmät” finanssipo-litiikan instituutiot ovat myös käytännössä edis-täneet kurinalaista finanssipolitiikkaa. Teoreet-tisten näkökohtien ja EU-15-maista saadunkokemuksen perusteella voidaan todeta, ettänk. commitment-elementtien, erityisesti keski-pitkän aikavälin budjettikehikkojen, kehittämi-nen edelleen on suositeltavaa KIE-maissa. Kes-kipitkän aikavälin suunnittelua korostaa myösse seikka, että KIE-maiden julkisen taloudenhaasteilla on voimakas keskipitkän aikavälinfokus. EU-15-maita koskevan tutkimuksenmukaan valtiovarainministerin finanssipoliitti-sen vallan lisääminen commitment-maissa ei oleuseimmissa tapauksissa realistista ja se tuo fi-nanssikuria edistävässä mielessä vain vähän li-säarvoa.13 Siksi hallituksen yhteisesti sopimatfinanssipolitiikkaa koskevat pitävät ja uskotta-vat tavoitteet ovat julkisen talouden kurinalai-suuden ja kestävyyden edistämisen kannaltatehokkaampi keino.

KIE-maiden finanssipolitiikan instituutiottulevat kehittymään tulevaisuudessa edelleen.EU:n ja euroalueen jäsenyydet tulevat vaikut-tamaan tähän omalta osaltaan. Lisäksi useidenmaiden puolue- ja vaalijärjestelmät eivät olevielä vakiintuneet. Tästä usein seuraava poliit-tinen epävakaus voi vaikuttaa myös finanssipo-liittisten instituutioiden kehittymiseen. SiksiKIE-maiden finanssipolitiikan instituutioitakoskeva tutkimus tulee säilymään relevanttinaaiheena vielä pitkään.

12 Näin voidaan todeta etenkin, jos parlamentaarista järjes-telmää verrataan Yhdysvaltojen kaltaiseen presidentiaalijär-jestelmään, jossa kansanedustuslaitoksilla, eli kongressilla,voi olla laajoja valtaoikeuksia.

13 Hallerberg, Strauch ja von Hagen (2001) ja (2003). Tämäei tarkoita sitä, ettei valtiovarainministerin valtaoikeuksil-la olisi commitment-maissa merkitystä. Valtiovarainminis-terillä tulee mm. olla mahdollisuus varmistaa, että asetet-tuja tavoitteita noudatetaan.

76


Liite

Taulukko 1. PNS-regressio: 1999–2002.

riippuva muuttuja julkisen talouden tasapaino

vakio –5.81*** (1.81) –8.81*** (1.56) –3.92*** (1.72) –4.92*** (1.14)MFD 0.59*** (0.23) 0.76*** (0.26)PL –0.54*** (0.26) –0.61*** (0.28)MFI 1.34*** (0.36) 0.64*** (0.18)GDP 0.59*** (0.12) 0.49*** (0.10) 0.57*** (0.13) 0.56*** (0.12)UNE –0.17*** (0.09) 0.09*** (0.09) 0.05*** (0.09) –0.23*** (0.11)R2 0.53 0.34 0.28 0.37N 40 40 40 40

Merkitsevyystasot: < 0.01 = ***, 0.01–0.05 = **, 0.05–0.10 = *. White’n (1980) heteroskedastisuuden huo-mioivat keskivirheet suluissa. MFD = indeksi-arvo, budjetin suunnittelu- ja toteutusvaihe, PL = indeksi-arvo, parlamentti-käsittely, MFI = indeksi-arvo, budjetin toteutusvaihe.

Taulukko 2. PNS-regressio: eri indeksien vertailu (1999–2002).

riippuva muuttuja julkisen talouden tasapaino

(A) (B) (C)

vakio –8.81*** –3.92** –4.92*** –8.66*** –3.98*** –4.92*** –7.03*** –5.89*** –8.91***(1.56) (1.72) (1.14) (1.63) (1.42) (1.14) (1.73) (1.43) (1.78)

MFD 0.76*** 0.65** 0.35(0.26) (0.26) (0.33)

PL –0.61** –0.79*** 0.06(0.28) (0.25) (0.16)

MFI 0.64*** 0.64*** 0.70**(0.18) (0.18) (0.29)

GDP 0.49*** 0.57*** 0.56*** 0.51*** 0.52*** 0.56*** 0.49*** 0.52*** 0.43**(0.10) (0.13) (0.12) (0.11) (0.11) (0.12) (0.11) (0.12) (0.09)

UNE 0.09 0.05 –0.23** 0.07 0.08 –0.23** 0.03 0.03 –0.02(0.09) (0.09) (0.11) (0.09) (0.08) (0.11) (0.10) (0.10) (0.10)

R2 0.34 0.28 0.37 0.30 0.37 0.37 0.24 0.21 0.30

N 40 40 40 40 40 40 40 40 40

Merkitsevyystasot: < 0.01 = ***, 0.01–0.05 = **, 0.05–0.10 = *. White’n (1980) heteroskedastisuuden huo-mioivat keskivirheet suluissa. Huomaa, että MFI-indeksi on sama (A):ssa ja (B):ssä. MFD = indeksi-arvo,budjetin suunnittelu- ja toteutusvaihe, PL = indeksi-arvo, parlamentti-käsittely, MFI = indeksi-arvo, budje-tin toteutusvaihe. A, B ja C pystysarakkeiden selitykset löytyvät tekstistä (ks. kappaleen 4 loppu).

77


Kirjallisuus

Alesina, A., R. Hausmann, R. Hommes ja E. Stein(1996): ”Budget institutions and fiscal perform-ance in Latin America”. NBER Working Paper.No. 5586. Cambridge, Mass.: National Bureauof Economic Research.

Alesina, A. ja R. Perotti (1999): Budget Deficits andBudget Institutions. Kirjassa J. Poterba ja J. vonHagen (toim.) Fiscal Institutions and fiscal per-formance, National Bureau of Economic Re-search. The University of Chicago Press, Ltd.:London. s. 13–36.

Beck, N. ja J. Katz (1996): ”Nuisance and Sub-stance: Specifying and Estimating Time-Series-Cross-Section Models”. Political Analysis 6: s. 1–36.

Brunila, A. (2002): ”Fiscal policy: Coordination, dis-cipline and stabilisation”. Bank of Finland Dis-cussion Papers. 7/2002.

Chadha, B. ja F. Cricelli (1994): ”Fiscal Constraintsand the Speed of Transition”. CEPR DiscussionPaper No. 993. The Centre for Economic PolicyResearch.

Christou, C. ja C. Daseking (2002): ”Balancing Fis-cal Priorities”. Kirjassa International MonetaryFund: Into the EU: Policy Frameworks in Cen-tral Europe. Washington, D.C. s. 141–187.

Coricelli, F. (1997): ”Restructuring, Phases of Tran-sition and the Budget”. Kirjassa L. Ambrus-Lakatos ja M. E. Schaffer (toim.) Fiscal Policy inTransition. Forum Report of the Economic Pol-icy Initiative no. 3: CEPR. Institute for EastWestStudies. s. 16–23.

Duverger, M. (1951): Political Parties: Their Organ-ization and Activity in the Modern State. NewYork: Wiley.

European Bank for Reconstruction and Develop-ment (2001): Transition Report Update.

European Bank for Reconstruction and Develop-ment (2003): Transition Report Update.

Euroopan komissio (2002): ”Public Finances inEMU”. European Economy, No. 3.

Euroopan komissio (2003a): ”Public Finances in

EMU”. European Economy, No. 3.Euroopan komissio (2003b): ”Main results of the

April 2003 fiscal notifications presented by thecandidate countries”. No. 17.

Gleich, H. (2002): The Evolution of Budget Institu-tions in Central and Eastern European Countries.Väitöskirjatutkimus. University of Bonn.

de Haan, J., W. Moessen ja B. Volkerink (1999):”Budgetary Procedures – Aspects and Changes”.Kirjassa J. M. Poterba ja J. von Hagen (toim.)Fiscal Institutions and Fiscal Performance. Na-tional Bureau of Economic Research: The Uni-versity of Chicago Press, Ltd., London. s. 265–299.

Hellén, Tomas, S. Berglund ja F. H. Aarebrot(1998): ”From Transition to Consolidation”.Kirjassa Berglund, S., T. Hellén ja F. H. Aare-brot (toim.): The Handbook of Political Changein Eastern Europe. Cheltenham: Edward ElgarPublishing Limited. s. 365–377.

Hallerberg, M., R. Strauch ja J. von Hagen (2001):”The Use and Effectiveness of Budgetary Rulesand Norms in EU Member States”, Report Pre-pared for the Dutch Ministry of Finance. TheInstitute of European Integration Studies.

Hallerberg, M., R. Strauch ja J. von Hagen (2003):”Budgeting in Europe after Maastricht: Patternsof Reform and their Effectiveness”. Käsikirjoi-tus. Pittsburghin yliopisto.

Hallerberg, M. ja J. von Hagen (1999): ”ElectoralInstitutions, Cabinet Negotiations, and BudgetDeficits in the European Union”. Kirjassa J. M.Poterba ja J. von Hagen (toim.) Fiscal Institu-tions and Fiscal Performance. National Bureau ofEconomic Research: The University of ChicagoPress, Ltd., London. s. 209–232.

Kopits, G. ja S. Symansky (1998): ”Fiscal policyrules”. IMF Occasional Paper no. 162. Interna-tional Monetary Fund.

Lewis, P. G. (toim.) (2001): Party Development andDemocratic Change in Post-Communist Europe:The First Decade. London and Portland.

78


Lipset, S. M. ja S. Rokkan (toim.) (1967): Party Sys-tems and Voter Alignment. Cross-National Per-spectives. New York: Free Press.

Lipson, L. (1964): The Democratic Civilization. NewYork: Oxford University Press.

Stein, E., E. Talvi ja A. Grisanti (1999): ”Institution-al Arrangements and Fiscal Performance: TheLatin American Experience”. Kirjassa Poterba,J. M. ja J. von Hagen (toim.) Fiscal Institutionsand Fiscal Performance. National Bureau of Eco-nomic Research: The University of ChicagoPress, Ltd., London. s. 103–134.

Tanzi, V. (1993): ”The Budget Deficit in Transition:A Cautionary Note”. IMF Staff Papers. Vol. 40,no. 3. International Monetary Fund. Syyskuu.

Velasco, A. (1999): ”A Model of Endogenous Fis-cal Deficits and Delayed Fiscal Reforms”. Kir-jassa Poterba, J. M. ja J. von Hagen (toim.) Fis-cal Institutions and Fiscal Performance. NationalBureau of Economic Research: The Universityof Chicago Press, Ltd. London. s. 37–57.

Velasco, A. (2000): ”Debt and Deficits with Frag-

mented Fiscal Policymaking”. Journal of PublicEconomics. Vol. 76, no. 1. s. 105–125.

von Hagen, J. (1992): ”Budgeting Procedures andFiscal Performance in the European Communi-ties”. Economic Papers. No. 96. European Com-mission.

von Hagen, J. ja I. Harden (1994): ”National budg-et processes and fiscal performance”. Julkaisus-sa Euroopan Komissio: Towards greater fiscaldiscipline. European economy, Reports and stud-ies, No. 3.

von Hagen, J. ja I. Harden (1996): ”Budget Proc-esses and Commitment to Fiscal Discipline”.IMF Working Paper WP/96/78. InternationalMonetary Fund.

Weingast, B., K. Shepsle ja C. Johnsen (1981): ”ThePolitical Economy of Benefits and Costs: a Neo-classical Approach to Distributive Politics”.Journal of Political Economy 89. s. 642–64.

White, H. (1980): ”A Heteroskedasticity-ConsistentCovariance Matrix and a Direct Test for Hetero-skedasticity”. Econometrica, 48, s. 817–838.

finanssipolitiikan instituutiot ja finanssipolitiikan

Documents