Finanzas públicas

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Universidad Mariano Gálvez de Guatemala

Escuela de Gestión Pública

LLiicceenncciiaattuurraa eenn AAddmmiinniissttrraacciióónn PPúúbblliiccaa

FINANZAS PÚBICAS

LIC. SERGIO CAMPOS LIC. JUILIO ORELLANA LIC. ALBERTO VINICIO PEREZ G.

MÓDULO “C” UNIDAD “3 y 4”

Semana del

23/04/2012 al

06/05/2012

DEUDA PÚBLICA: INTERNA Y EXTERNA1

En el período 1998-2002, caracterizado como la ―media década perdida‖, la deuda pública creció considerablemente en varios países de América Latina. En promedio, coincidiendo con la reversión del ciclo macroeconómico, el peso de la deuda pública del gobierno central aumentó de 35,7% a 50,5% del PIB. Esta situación ilustra la vulnerabilidad recurrente de las finanzas públicas en América Latina: cuando los flujos de capital disminuyen drásticamente, se agudizan las necesidades de financiamiento del sector público. La sostenibilidad de la deuda se refiere a la capacidad de un país de cubrir el servicio de su endeudamiento externo e interno, público, con garantía pública y privado no garantizado, incluyendo tanto la deuda a corto como a largo plazo, sin comprometer sus objetivos y metas de desarrollo en el largo plazo. Con este propósito, los países utilizan

1 La figuras del Módulo están tomados de las http://www.google.com.gt/imgres?q=LOGO+DE+LA+UNIVERSIDAD+MARIANO+GALVEZ

La unidad se sustentos en varias TESIS Pavón Flores, Eugenia Ninieth 2006. IMPORTANCIA DE LA CREACIÓN DE LA OFICINA DE LA DEUDA PUBLICA POR LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS PARA FISCALIZAR LOS COMPROMISOS CONTRAIDOS POR EL ESTADO DE GUATEMALA. Guatemala. Facultad de Ciencias Económicas, Maestría en Auditoría Gubernamental. Universidad Mariano Gálvez. Además se consulto el documento sobre Estudio económico de América Latina y el Caribe 2010-2011, “EL ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS” Versión editada sobre la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala, 14-15 de noviembre, 2001. GAM 2012. LA DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL

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variados indicadores y niveles para estimar la sostenibilidad de su endeudamiento; pero siendo éste un concepto dinámico, tiene que ser analizado utilizando numerosos indicadores y escenarios. Del total de la deuda, un 39% corresponde al Banco Interamericano de Desarrollo (BIS), un 24% al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), un 19% al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), entre otros. El artículo del portal web del Diario de Centro América, reseña, "De acuerdo con la cartera de Finanzas, en el mercado internacional, en eurobonos, Guatemala adeuda 630 millones de dólares (11.2 %). Los otros 348.53 millones de dólares (6.2 %) de la deuda exterior se distribuyen entre agencias de cooperación de ocho países." La publicación de el Periódico sobre endeudamiento municipal es sombría y preocupante, pues revela un crecimiento del 66% con relación a los datos suministrados a FUNCEDE oficialmente por el INFOM sobre la situación al 30 de septiembre de 2010. Pudiera ser también que la información proporcionada por el INFOM no fuera completa. Según el INFOM los saldos deudores al 30.09.10, fueron: Deudas a través del INFOM Q 438,733,371.69 28% A través de la banca Q1,113,561272.75 72% Total Q1,552 millones = 1.5 millardos

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GUÍA PROGRAMÁTICA

MÓDULO “C” UNIDAD 3 y 4

Semana del 23 de abril al 06 de mayo 2012

Actividades de la Unidad

Tiempo

estimado

de

realización

Abril

L M M J V S D

23 24 25 26 27 28 29

Define la diferencia entre deuda interna, deuda externa y endeudamiento

X

Actividades de la Unidad

Tiempo

estimado

de

realización

Mayo

L M M J V S D

30 01 02 03 04 05 06

Investigación sobre la deuda o

disponibilidad interna de la

municipalidad donde labora

X

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INTRODUCCIÓN La Unidad 11 analiza la problemática relacionado a que el Estado de Guatemala casi ha triplicado su deuda externa en 10 años2De acuerdo con los datos del Ministerio de Finanzas

Públicas guatemalteco, al finalizar el año 1993, el Estado debía 13,5 millones de quetzales (1,4 millones de euros), cifra que ha aumentado en tan sólo 10 años hasta alcanzar los 37,3 millones (3,9 millones de euros). Además, se estima que para finales del año en curso la deuda externa llegue a 41,7 millones de quetzales (4,3 millones de euros), como consecuencia de un préstamo por 4,4 millones de quetzales (463.801 euros)por el que el Gobierno ha solicitado su aprobación al Congreso.

¿Cuáles son la causas de la deuda? expertos economistas consideran que; la falta de ingresos tributarios ha obligado al Gobierno a pedir varios préstamos al extranjero. Los funcionarios del Ministerio de Finanza Pública expresaron que mientras no se alcance un equilibrio entre ingresos y gastos, los compromisos del Gobierno deberán ser financiados a costa de endeudar al país.

Es importante evaluar el proceso de la deuda que los guatemaltecos debemos cancelar, por ejemplo de los 37,3 millones de quetzales de deuda, 26 millones (2,7 millones de euros) corresponden a préstamos que el país ha recibido del extranjero, entre ellos los del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El resto de la deuda son bonos emitidos por el Gobierno que suman 6,1 millones de quetzales (642.996 euros), y préstamos que han concedido al país otras naciones o empresas públicas y privadas. En cuanto a la deuda interna, Guatemala debe 10,4 millones de quetzales (1,096 millones de euros) a entidades bancarias y a empresarios del país

Otro punto importante que de la unidad 11, consiste en que analiza el endeudamiento con enfoque de responsabilidad, porque la deuda es una fuente de financiamiento importante que, en muchos casos, ha servido a los prestatarios para aumentar sus ingresos. Para que una deuda no sea una carga, un prestatario debe: • endeudarse considerando su capacidad de pago • negociar buenas condiciones con sus acreedores (plazos e intereses) • hacer un uso responsable de los recursos recibido. La capacidad de un país, o de su gobierno, para mantener los compromisos y servir la deuda adecuadamente dependen del peso de la deuda y de los déficit proyectados en su balanza de pagos y en el presupuesto nacional, de la composición de la deuda y sus posibles renegociaciones, de los indicadores de esa capacidad medidos en base al Producto Nacional Bruto (PNB) o al Ingreso Nacional Bruto, al volumen de sus exportaciones y a los ingresos del gobierno. Además, la calidad de las políticas y de las instituciones del país, así como la coyuntura externa también determina su capacidad de servicio de la deuda en un momento dado. El análisis de la sostenibilidad de la deuda externa debería abarcar también una evaluación de la deuda interna, dada su creciente importancia, su indexación e incluso su dolarización.

2 http://www.americaeconomica.com/numeros4/274/noticias/madeudalu.htm

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OBJETIVOS

Unidad 3

D E U D A P Ú B L I C A : D E D U D A I N T E R N A Y D E U D A E X T E R N A E l o l a E s t u d i a n t e a l f i n a l i z a r d e e s t u d i a r l a u n i d a d 1 1 ,

s e e v i d e n c i a r á l o s l o g r o s s i g u i e n t e s :

Establece la diferencia entre Deuda interna, Externa y el

endeudamiento entre la Administración pública del gobierno

central y el gobierno local.

Analiza la causa que provocaron la deuda interna y externa

y los efectos que se manifiestan en la política, economía,

financiero, social a nivel de la población guatemalteca.

Investiga el proceso de endeudamiento de la municipalidades

de Guatemala

Valora el compromiso de coadyuvar a contribuir y mejorar la

calidad de servicios públicos municipales para disminuir el

endeudamiento de la municipalidad

Deuda Pública

Deuda Externa

Deuda Interna

Endeudamiento

Deuda Municipalidad

Servicios de la deuda

Pública

Historia de la Deuda

externa en Guatemala

Causa y efectos de las

deudas internas y

externa.

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CONTENIDO L A D E U D A P Ú B L I C A : I N T E R N A Y E X T E R N A 3

1 . N O C I O N E S G E N E R A L E S S O B R E L A D E U D A P Ú B L I C A 4

a) ADEUDAR Es hacer una anotación en el Debe de una cuenta. Cargar. Debitar. b) DEUDA En un sentido amplio, es la obligación que tiene una persona natural o jurídica,

respecto a otra, de dar, hacer o no nacer alguna cosa. Una acepción más restringida del término se refiere a la obligación contraída por una persona natural o jurídica, organización o país, para con otra similar y que normalmente se estipula en términos de algún medio de pago o activo. Desde el punto de vista de una empresa, una deuda se genera por la compra de bienes activos, por servicios recibidos, por gastos o préstamos, y pasa a formar parte del pasivo de la misma.

c) DEUDA EXTERNA Créditos externos recibidos, tanto por el sector público como el sector privado para financiamiento de proyectos internos. Generalmente, la deuda externa se paga fuera del país y en moneda extranjera. La deuda externa se conoce como inversión extranjera indirecta o de cartera, ya que el capital extranjero ingresa al país as través de extensiones de créditos.

d) DEUDA INTERNA Es el total de los créditos aprobados, tanto al sector público como al privado, que se generan dentro de un país. A diferencia de la deuda externa, la interna se paga en el país y en la moneda nacional.

e) DEUDA PÚBLICA Nivel de préstamos adquiridos por el gobierno cuando sus ingresos y sus gastos difieren. De otra forma, el nivel de deuda pública es igual al nivel de deuda pública anterior más el monto de intereses que tiene que pagar por la deuda ya existente, más la diferencia entre los ingresos y los gastos del gobierno. O sea, más los impuestos menos el gasto y la inversión. Este es un mecanismo que permite financiar el déficit fiscal, ya sea a través de intermediarios financieros del país o extranjeros.

f) DEUDAS DE DIFÍCIL COBRO Son obligaciones que se originan en actividades productoras de renta y que se consideran como cartera vencida.

2. DEUDAS PERDIDAS O SIN VALOR Son aquellas obligaciones que no se pueden exigir por la insolvencia de la parte deudora, por la carencia de garantías reales o por cualquier otra circunstancia.

3. ENDEUDAMIENTO utilización de recursos de terceros obtenidos vía deuda para financiar una actividad y aumentar la capacidad operativa de la empresa.

3 MODELO PARA PERFILAR EL PAGO DEL SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA DEL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA CON ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES Y PAÍSES3

4 http://www.businesscol.com/productos/glosarios/contable/glossary.php?word=DEUDA

[Prométete a ti mismo

* Ser tan fuerte que nada pueda turbar la paz de tu mente. * Hablar de salud, de felicidad y prosperidad a todos aquellos con quienes tengas que trabajar. * Hacer que tus amigos sepan de algo bueno y noble que hay en ellos. * Mirar todas las cosas por el lado bueno y procurar que tu entusiasmo se haga real y verdadero. * Pensar solo en lo mejor, trabajar por lo mejor y esperar lo mejor. * Ser justo y entusiasta por el éxito de otros, como lo eres por el tuyo propio. * Olvidar los errores del pasado y perseverar para las más grandes obras del futuro. * Mantener un semblante alegre todo el tiempo y tener siempre una sonrisa para tus semejantes. * Ocuparte del mejoramiento de ti mismo de tal forma que no tengas tiempo de criticar a los demás. * Tener alma grande para el sufrimiento y mucha nobleza para la cólera; fortaleza para el temor y felicidad para no permitir la presencia de la tristeza. * Pensar bien de ti mismo y proclamar este hecho al mundo, no en voz alta sino en obras meritorias. * Aumentar tu fe en el amor que Dios te tiene

.]

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4. RAZÓN DE ENDEUDAMIENTO Indicador que tiene por objeto medir en qué grado y de qué forma participan los acreedores dentro del financiamiento de la empresa. Se define como el total de los pasivos sobre el total de los activos.

2 . E N F O Q U E D E L A D E U D A P Ú B L I C A 5

Por deuda pública o deuda soberana 6se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el Estado o cualquier poder público materializados normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo:

a) Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos.

b) Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones

3 . O R I E N T A C I O N E S S O B R E L A D E U D A P Ú B L I C A 7

Endeudamiento del Estado, Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales, documentado por medio de títulos valores negociables. Cuando los ingresos ordinarios no son suficientes para hacer frente a los gastos públicos, el Estado acude a los llamados recursos extraordinarios, entre los cuales ocupa un lugar destacado la Deuda Pública. La Deuda Pública, a la que se le conoce también bajo la denominación de Fondos o Efectos Públicos, se materializa en títulos de renta fija, que son admitidos de oficio a cotización en las Bolsas de Valores. La Deuda Pública es susceptible de ser utilizada también como instrumento de regulación monetaria. Por medio de la llamada política de open market (mercado abierto) los Estados modernos intervienen en el mercado financiero comprando y vendiendo Deuda Pública. En una emisión de Deuda Pública procede distinguir las siguientes fases o etapas: creación, emisión, puesta en circulación o comercialización y amortización. La creación de la Deuda Pública tiene lugar cuando en el Parlamento se aprueba la Ley, en virtud de la cual se le autoriza al Gobierno a emitir Deuda Pública por la cuantía y en las condiciones que se señalan.

4 . D E S C R I P C I O N S O B R E L A D E U D A E X T E R N A

Es la suma de las deudas que tiene un país con entidades extranjeras. Se componen de deuda pública (la contraída por el Estado) y deuda privada (la contraída por particulares). La deuda externa con respecto a otros países se da con frecuencia a través de organismos como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial. Cuando un país deudor tiene problemas para pagar su deuda (esto es, para devolverla junto con los acordados intereses) sufre repercusiones en su desarrollo económico e incluso en su autonomía.

En 1973 el precio del petróleo se multiplicó por cuatro. Los países productores ganaban enormes cantidades de dinero, y bancos privados acudieron a estos países con tipos de interés extremadamente bajos. El 60% de los créditos fueron a países

5 http://www.banguat.gob.gt/publica/comunica/bgcom029jun06anexos.pdf BANCO DE GUATEMALA Informe de Política Monetaria a Junio de 2006

6 http://es.wikipedia.org/wiki/Deuda_p%C3%BAblica Esta página fue modificada por última vez el 6 mar 2012, a las 22:52 7 http://www.economia48.com/spa/d/deuda-publica/deuda-publica.htm

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empobrecidos. A finales de 1979 sucedieron cuatro hechos perjudiciales para estos países:

a) Subieron los tipos de interés (se multiplicaron por cuatro desde finales del año 1970 hasta principios del año 1980), lo cual precipitó la crisis de la deuda del año 1982, cuando se popularizó la adquisición de nuevos préstamos para hacer frente al pago de deudas impagables, provocando a raíz de esto la catástrofe económica de esa década y la multiplicación de la deuda.

b) Se apreciaba fuertemente el dólar. c) Cayó el comercio mundial y se despreciaron las exportaciones del Sur que no eran petróleo. d) Se iniciaron los planes de ajuste estructural.

Se llegó entonces a una situación, que metafóricamente explicaba el analista Ignacio Ramonet, en la cual los países del Tercer Mundo invertían más dinero en devolver los intereses de esa deuda que en su propio desarrollo:1 Usted para comprar un piso, pide un crédito de 10 millones con un interés al 5%, pero a los tres meses el banco le sube el interés al 8% y uno no puede quejarse. A los 6 meses, se lo sube al 20%, con lo que el préstamo que pidió podría haberlo pagado pero con este ya no puede (...) Esto es lo que ha pasado con la deuda externa. (...) Ahora [los países pobres] están obligados a exportar para conseguir divisas con las que pagar los intereses de su deuda exterior. De esta forma, el país está volcado al comercio exterior y ello le impide ocuparse de su mercado interior.

5. EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO, 8 Es el mecanismo por medio del cual el Gobierno de la República capta recursos internos y externos a través de la emisión y colocación de bonos, más la contratación de préstamos con Gobiernos y agencias financieras internacionales, canalizando éstos a complementar el financiamiento necesario para la ejecución de los diferentes programas, proyectos y obras de infraestructura contenidas en el presupuesto del Estado. En el presupuesto del servicio de la deuda pública se programan los pagos de amortización, intereses y comisiones, contraídos a través de la colocación de bonos y la contratación de préstamos. Para las estimaciones del servicio de la deuda pública, se toman en consideración los instrumentos legales emitidos para el uso del crédito, como lo son: en la deuda interna, los Decretos del Congreso de la República de Guatemala que autorizan la emisión, negociación y amortización de Bonos del Tesoro y sus respectivos Acuerdos Gubernativos que reglamentan las operaciones; y por el lado de la deuda externa, los Decretos del Congreso de la República de Guatemala que aprueban la obtención del financiamiento externo y convenios que norman las condiciones de los préstamos.

5.1. MOTIVOS PARA UN ENDEUDAMIENTO

Algunos motivos típicos para el grave endeudamiento de

un país son:

a) Catástrofes naturales, epidemias y similares, que obligan a pedir préstamos para paliar sus efectos.

b) Inversiones en nuevos cultivos, industrias, etc. que pueden fracasar por no haber tomado en cuenta el riesgo de cambios en los mercados u otras razones.

8 INFORME DEL MINISTERIO DE FINANZAS PUBLICAS RELACIONADO 2004 ORIENTADO AL Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado Ejercicio Fiscal 2001. Guatemala.

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c) Mala administración de los fondos, los cuales producen un déficit sostenido que supone cada vez más recursos externos para compensarlo.

d) La negligencia (intencional o no) respecto a los efectos que las deudas excesivas pueden tener, o bien la ausencia de prerrequisitos antes de concederla. Así autores como Marc Reffinot apuntan que un fenómeno parecido ya sucedió en la década de 1930 tras el Crack del 29 y, pese a contar con esa experiencia, se permitió volver a endeudarse a las naciones.

e) En el Forum 2004 de Barcelona se propuso la llamada Deuda Indigna, como aquella que se contrajo y se permitió contraer pese a saber que ocasionaría serios problemas a la economía y al desarrollo del país que la solicitaba. La llamada Deuda Indigna tiene además como requisito que el organismo o país prestamista le resultara imposible no saber los efectos que dicho crédito ocasionaría al receptor.

5.2. Consecuencias9

Algunas consecuencias del gran endeudamiento de un país pueden ser:

a) Imposibilidad de obtener nuevos créditos en caso de necesidad. b) Imposición de duras condiciones por parte de los acreedores, incluyendo políticas económicas

restrictivas, generalmente muy duras con la población, que impiden competir en igualdad de condiciones con otros países.

c) Crecimiento desbocado de la inflación, que hace aún más difícil pagar la deuda. d) la magnitud de la deuda es tal que el país no es capaz de pagar ni los intereses, con lo que la

deuda va creciendo con el tiempo, en vez de disminuir. Así, el desarrollo económico del país puede ser imposibilitado por la deuda, entrando en una espiral sin fin de empobrecimiento.

e) Malos manejos en las políticas internas del país que conlleva a crisis económicas. f) y corrupción política

Peor imposible, el excedente económico de los países productores de petroleo retorna a los países importadores en forma de compra de materias primas e inversiones de capital., Esto sólo es un ejemplo... antes de argumentar hay que entender la dinámica capitalista. Por otro lado, en notorio que la anterior depresión de los primeros años de la década de los 70, apodada, por los ideólogos históricos, crisis del petróleo cursó claramente al margen de la subida de los precios del petróleo (Ver, la revista economy, ente los años 65 y 75, la producción, tasa de ganancia, subida de materias primas, precios consumo, paro, etc. que demuestran sin género de dudas que fue una crisis clásica de superproducción; tanto de la plusvalía producida como de plusvalía realizada dentro una tendencia crónica inflación del dinero crediticio. En resumen una imposibilidad de acumulación de capital.

¿Quiénes prestan dinero a los países? Los que prestan dinero, también denominados acreedores dividen en: a) Multilaterales b) Bilaterales c) Privados a) Deuda multilateral: Es una deuda que contrata un país de Instituciones Financieras Internacionales (asociaciones de muchos países). Las Instituciones Financieras Internacionales IFI) están integradas por los propios países miembros, pero los

9 Esta página fue modificada por última vez el 7 abr 2012, a las 09:45

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países ricos que aportan más capital más poder en la toma de decisiones (más acciones más votos). de América Latina, las principales IFI son: Banco (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), y Banco Interamericano (BID). Las desventajas de la deuda interna son: a) Los plazos para pagar son más cortos que los préstamos de la deuda externa b) Las tasas de interés son más altas c) Es difícil reprogramar También se considera que el gobierno resta recursos del ahorro interno que podrían impulsar la inversión privada productiva. Créditos del Banco de Guatemala El Tesoro General de la Nación también puede solicitar créditos al Banco Central

a) Crédito de emergencia: Por conmoción interna o externa, justificada y respaldada por un Decreto del Congreso de la República

b) Crédito de liquidez: Por necesidades transitorias para disponer de dinero de inmediato. Los plazos son muy cortos y las tasas son altas, habiendo llegado, en años anteriores, hasta 12%. También puede recurrir a deuda privada, pero los montos no son significativos.

La deuda flotante Es la deuda pendiente que tiene el Estado por sueldos y salarios o compra de bienes y servicios de gestiones pasadas. El monto actual no es elevado.

LA DEUDA PÚBLICA EN GUATEMALA MARCO LEGAL

El Decreto No. 47-99 del Congreso de la República de Guatemala faculta al Organismo Ejecutivo para que realice la consolidación de la deuda pública bonificada relacionada con los Bonos del Tesoro que se encuentren vigentes al 31 de diciembre de 1999. Por tal motivo el Organismo Ejecutivo procedió a realizar dicha consolidación mediante el Acuerdo Gubernativo No. 292-2000 ―Reglamento para la emisión, negociación, colocación y amortización de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala‖, quedando de la manera siguiente: a) Los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala, podrán emitirse hasta por un monto de Q. 11,689.2 millones; b) Los Bonos del Tesoro colocados al 31 de diciembre de 1999 ascienden a Q. 8,713.00 millones; y, c) Los Bonos del Tesoro que al 31 de diciembre de 1999 estaban registrados en poder del emisor ascienden a Q. 2,151.5 millones, más la emisión del cupo autorizado en el Decreto No. 47-99 del Congreso de la República de Guatemala por Q. 879.0 millones, menos la reducción presupuestaria del 10%, que afectó a la emisión en Q. 54.2 millones, se obtiene un resultado total de bonos en poder del emisor de Q. 2,976.3 millones. DEFINICION Y OBJETIVOS Endeudamiento Público, es el mecanismo por medio del cual el Gobierno de la República capta recursos internos y externos a través de la emisión y colocación de bonos, más la contratación de préstamos con Gobiernos y agencias financieras internacionales, canalizando éstos a complementar el financiamiento necesario para la ejecución de los diferentes programas, proyectos y obras de infraestructura contenidas en el presupuesto del Estado. En el presupuesto del servicio de la deuda pública se programan los pagos de amortización, intereses y comisiones, contraídos a través de la colocación de bonos y la contratación de préstamos. Para las estimaciones del servicio de la deuda pública, se toman en consideración los instrumentos legales emitidos para el uso del crédito, como lo son: en la deuda interna, los Decretos del Congreso de la República de Guatemala que autorizan la emisión, negociación y amortización de Bonos del Tesoro y sus respectivos Acuerdos Gubernativos que reglamentan las operaciones; y por el lado de la deuda externa, los Decretos del Congreso de la República de Guatemala que aprueban la obtención del financiamiento externo y convenios que norman las condiciones de los préstamos.

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ELEMENTOS TEÓRICO-CONCEPTUALES SOBRE LA DEUDA PÚBLICA10 ASPECTOS GENERALES LA DEUDA PÚBLICA, EN SENTIDO ESTRICTO Y SENTIDO AMPLIO En general, en un sentido estricto, el concepto de deuda se refiere al conjunto de pasivos financieros sobre los cuales existe un compromiso de pago; representan obligaciones del presente, que provienen de operaciones del pasado (registradas en su oportunidad como ingresos) y que deben ser canceladas en el futuro (bajo la forma de egresos presupuestarios registrados como amortización de deuda). En particular, la deuda pública consiste en el conjunto de pasivos financieros de los entes públicos (en el ámbito nacional, institucional o local) que han sido originados en compromisos contractuales de recursos utilizados para complementar el financiamiento de los presupuestos. Constituyen obligaciones que provienen de gastos públicos realizados con anterioridad, sobre los cuales existe un compromiso jurídico-financiero de pago, cuya cancelación va a afectar el flujo de recursos presupuestarios (nivel de gastos) de determinado ejercicio fiscal posterior. Expresado en otros términos, la deuda pública comprende los diversos compromisos financieros que las instituciones públicas tienen con terceros, los cuales han sido contraídos para complementar el financiamiento de los gastos públicos, en especial los vinculados a la ejecución de proyectos de inversión. Por otro lado, considerado en un sentido amplio, el concepto de deuda pública va a involucrar tres aspectos o momentos básicos:

a) El endeudamiento público, registrado como ingreso presupuestario que financia determinado gasto;

b) La deuda pública propiamente dicha, registrada como un saldo que resulta del endeudamiento neto acumulado;

c) El servicio de la deuda pública, registrado como pagos o gastos por concepto de amortizaciones, intereses, comisiones y otros gastos de deuda.

La forma fundamental de deuda pública se genera mediante los compromisos vinculados al crédito público, tanto interno como externo. El mismo se obtiene básicamente por medio de préstamos, así como de crédito en valores públicos (emisión de bonos). Pero además, en un sentido distinto y más amplio, podría darse bajo la forma de crédito de proveedores o contratistas; asimismo, puede derivar del simple atraso en los pagos a los mismos (deuda flotante); o bien estar asociada a atrasos incurridos en el pago de ciertos servicios públicos (agua, energía eléctrica, comunicaciones) u obligaciones patronales (seguro social u otras cuotas).

CONCEPTOS GENERALES SOBRE DEUDA PÚBLICA Y ENDEUDAMIENTO 1 DEUDA PÚBLICA, ENDEUDAMIENTO Y SERVICIO DE LA DEUDA

Aunque suelen tomarse como sinónimos, es conveniente hacer la distinción entre deuda y endeudamiento, concibiendo éste como el proceso por medio del cual se contrae la primera. La deuda consiste en la acumulación

10 http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-DeudaMunicipal.pdf

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de pasivos; mientras el endeudamiento consiste en la propia generación de dichos pasivos. La deuda es el resultado de diversas operaciones financieras que han sido realizadas en el pasado; en tanto que el endeudamiento serían las propias operaciones que se efectúan, las cuales se van a registrar de una sola vez. En términos cuantitativos, la deuda se va a expresar como un saldo, el cual es registrado en el balance general; por su parte, el endeudamiento debe concebirse como un flujo, que se va a registrar como un ingreso dentro del presupuesto de determinado ejercicio fiscal. En sentido general, el endeudamiento público consiste en el proceso mediante el cual se procede a la negociación, contratación y/o utilización de recursos financieros de carácter extraordinario, básicamente provenientes del crédito público otorgado por fuentes internas y/o externas. En sentido estricto, el endeudamiento se produce al hacerse uso de los recursos, lo que se va a manifestar en el financiamiento de determinados gastos públicos (ya sea por instituciones de la administración central, las entidades descentralizadas o los gobiernos locales). En sentido operativo y particularizado, el endeudamiento normalmente se expresa para un ejercicio fiscal (o presupuesto anual); o sea que se produce en determinado período, como resultado de la utilización de los recursos, e implica el aumento de los pasivos de determinado(s) ente(s) público(s). Como contraparte al endeudamiento hay una erogación por el lado del gasto, en los rubros a los cuales se destina. El flujo anual ingresos Vrs pagos remite al concepto de endeudamiento neto, que resulta de restar a las nuevas operaciones de endeudamiento el monto que se cancela de la deuda ya existente; o sea, el endeudamiento bruto (negociación de bonos, desembolso de préstamos, etc.) menos las amortizaciones a capital. El endeudamiento neto positivo aumenta el saldo de deuda; si es negativo, lo reduce. EL SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA Se refiere a las erogaciones o pagos realizados por los entes públicos, con cargo a su presupuesto

de egresos, que son destinados a cubrir los compromisos derivados del endeudamiento público adquirido. Dichos pagos comprenden tanto las amortizaciones al capital o principal de la deuda, como también los recursos destinados a cubrir el costo financiero de la deuda contraída (conformado ante todo por intereses, pero incluye comisiones y otros gastos).

DEUDA PÚBLICA INTERNA Y EXTERNA La clasificación de la deuda pública puede efectuarse desde los puntos de vista espacial y temporal. Desde la perspectiva espacial o geográfica, considerando el origen de los recursos financieros y otros aspectos complementarios, la deuda pública se divide en interna y externa. DEUDA INTERNA 11 Cuando se financia el déficit público o parte de él con endeudamiento interno, el sector público puede recurrir a: A. El Banco Central. B. Las Empresas y Público en General. A. El Banco Central. Cuando se recurre al banco central el financiamiento se logra a través de tres medios que son: 1. Colocación de Valores por medio del Encaje Legal o Coeficiente de Liquidez. 2. El Crédito Domestico. 3. Requerimiento de la Reserva Legal. El Encaje Legal consiste en la colocación de valores gubernamentales en el sistema bancario por parte del banco central a cambio de recursos captados por la banca privada. El coeficiente de liquidez es un indicador que debe mantener un banco con relación a sus recursos totales y disponibles en todo momento. Estos recursos captados a través del encaje por el banco central no

11 http://www.eumed.net/libros/2010a/665/DEFINICION%20DE%20DEUDA%20PUBLICA.htm

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tiene la obligación de invertirlos en valores gubernamentales. Sin embargo, puede hacerlo para hacer productiva esa partida. El Crédito Doméstico se explica al entender que no todos los valores gubernamentales se colocan mediante el encaje legal, pues una parte se queda en el propio banco central y se emite dinero nuevo, el cual recibe el nombre de crédito doméstico o financiamiento inflacionario. Esto es posible ya que el banco central es el encargado de regular la oferta monetaria. Es decir, puede emitir billetes y monedas nuevos. Estas emisiones se convierten en deuda pública desde un punto de vista estrictamente contable pues el gobierno no contrae un pasivo real con el Banco Central. También el crédito domestico puede originar dos fenómenos negativos que son:

a) El Impuesto Inflacionario, que es cuando se produce una transferencia velada de dinero no nuevo del sector privado al sector público.

b) La Segregación de la Autonomía Monetaria frente al gasto público o dicho de otro modo, es la supeditación de la política monetaria frente a la política fiscal.

• DEUDA PÚBLICA INTERNA Es aquella deuda que las instituciones públicas adquieren con personas individuales o jurídicas domiciliadas en el interior del país, que es contraída en moneda nacional2. Su negociación puede realizarse mediante la utilización de mecanismos de mercado, o bien por medios compulsivos basados en la capacidad coercitiva del Estado. Aunque puede adquirir la forma de préstamos directos, en Guatemala normalmente el crédito público interno del Gobierno Central se adquiere mediante la negociación de valores públicos o bonos del tesoro. En caso de gobiernos locales, salvo casos extraordinarios en que se autorizara emisión de bonos, la deuda municipal proviene fundamentalmente de préstamos internos del INFOM y del sistema bancario (aparte de atrasos en los pagos a contratistas, proveedores, seguro social o por servicios). DEUDA PÚBLICA INTERNA (NOTA AMPLIATORIA) Las formas fundamentales de deuda interna son los préstamos internos, las letras de tesorería, las notas y bonos del tesoro, la deuda flotante y otras acreedurías públicas. a) Los préstamos internos consisten en créditos otorgados a las entidades públicas por parte de otros entes (generalmente instituciones financieras, y más que todo bancos) que se encuentran domiciliados en el país. En caso de las municipalidades, los préstamos provienen del INFOM y del sistema bancario nacional. b) Las letras de tesorería constituyen deuda de corto plazo cuyo objetivo esencial es cubrir las deficiencias estacionales de caja (del Gobierno Central). Según la normativa en Guatemala, pueden emitirse hasta por un 20% de los ingresos ordinarios presupuestados; las adquiere el banco central mediante emisión monetaria y deben amortizarse en el mismo ejercicio fiscal en que se emitieron. En Guatemala esta figura ha dejado de utilizarse como mecanismo de financiamiento del presupuesto. c) Los bonos del tesoro consisten en valores públicos de largo plazo mediante los cuales se otorga crédito al sector público por parte de personas individuales o jurídicas, incluyendo las propias instituciones públicas. Son emitidos hasta por un plazo máximo de 15 años y han sido el principal mecanismo de financiamiento interno extraordinario. Por su parte, las notas del tesoro se diferencian en que su plazo es de 5 años; aunque ya no son utilizadas en nuestro medio. d) La deuda flotante es aquella deuda de corto plazo que se origina generalmente por déficit de caja; está constituida por los gastos presupuestarios que han sido causados o devengados, y que se

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encuentran pendientes de pago por la entidad pública responsable; o sea, las obligaciones no canceladas, que pueden provenir de obras construidas, bienes suministrados o servicios prestados por contratistas, proveedores u otros entes públicos o privados.

DEUDA PÚBLICA EXTERNA Son las obligaciones financieras que las instituciones públicas contraen con personas individuales o jurídicas domiciliadas en el exterior, la que generalmente reviste forma de crédito y se expresa en moneda extranjera. La forma fundamental la constituyen los préstamos externos, que son contratados con entidades financieras internacionales (multilaterales, bilaterales o privadas). Aunque regularmente no son empleados en nuestro medio, también incluye valores públicos expresados en dólares u otras monedas a

ser colocados en el exterior. También, incluiría el crédito de proveedores externos; aunque esta figura ha dejado de utilizarse en Guatemala. En caso de los gobiernos locales, aun cuando la ley los faculta (artículos 110 y 113 del Código Municipal), en función de su capacidad financiera y negociadora, más que todo la Municipalidad de Guatemala ha recurrido a contratar crédito externo. El resto de municipios pueden utilizar recursos originados en préstamos externos al Gobierno Central; pero si los mismos se obtienen en forma de préstamos del INFOM, desde la perspectiva municipal ello constituye un endeudamiento interno, aun cuando para la nación represente deuda externa. DEUDA PÚBLICA EXTERNA (NOTA AMPLIATORIA) La cooperación financiera externa puede ser reembolsable y no reembolsable. La no reembolsable comprende básicamente las donaciones en dinero o especie recibidas del exterior, que por no generar compromiso de pago a futuro no implican endeudamiento. La deuda pública externa se refiere a la cooperación o asistencia financiera de carácter reembolsable, la cual proviene fundamentalmente de organismos multilaterales, bilaterales y banca privada comercial. a) Organismos financieros multilaterales. Son instituciones internacionales de crédito constituidas con la participación de varios países, normalmente por medio de aportes al capital a través de la compra de acciones o participaciones voluntarias. Pueden ser de carácter subregional, regional o mundial. Los préstamos son concedidos con exclusividad a los países miembros; generalmente destinados a financiar proyectos de fomento al desarrollo económico y social, o a apoyar programas de estabilización económica. Los recursos financieros son destinados en su mayoría al sector público; también pueden canalizarse al sector privado, aunque avalados por el gobierno. Los principales acreedores de Guatemala son: Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, del Grupo del Banco Mundial); y Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). b) Organismos bilaterales. Son las instituciones financieras constituidas normalmente por los gobiernos, para representarlos en sus relaciones de cooperación ante otros países o gobiernos. En algunos casos, los préstamos otorgados se basan en negociaciones y convenios intergubernamentales, y básicamente se destinan a financiar proyectos de desarrollo o de apoyo a la balanza de pagos. En otros casos, las negociaciones se hacen directamente con la agencia financiera, como sería el caso de los préstamos de AID, KFW, FIDA, OECF, OPEP y otros. c) Banca privada internacional. Está representada por el conjunto de bancos comerciales que operan en los mercados internacionales de capital, los cuales conceden préstamos bajo las condiciones ordinarias prevalecientes dentro del sistema financiero mundial, o sea las condiciones del mercado.

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Por otro lado, atendiendo a su temporalidad o período para el cual haya sido contratada, la deuda pública puede ser de corto, mediano y largo plazo. a) La deuda de corto plazo incluye básicamente las letras de tesorería, la deuda flotante y los créditos externos de hasta un año -generalmente de tipo comercial, con proveedores del exterior-; se adicionarían los certificados representativos de bonos del tesoro con vencimiento máximo de hasta 360 días a partir de su colocación. b) La deuda pública a mediano plazo comprende los créditos con plazo mayor de 1 y hasta 5 años, así como los valores públicos que sean emitidos a dichos plazos y las notas del tesoro. Mientras la deuda pública de largo plazo incluye fundamentalmente los bonos del tesoro y los préstamos externos contratados a más de 5 años. Según el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, oficialmente se considera sólo la deuda a corto plazo (con ―vencimiento menor a un año‖) y a largo plazo (con ―vencimiento superior a un año‖)4; plazos aplicables tanto para la deuda interna como la deuda externa DEUDA PÚBLICA Y PRESUPUESTO El endeudamiento supone en un primer momento la incorporación como un ingreso presupuestario, así como su correspondiente erogación como egreso con destino a fines específicos; éstos referidos normalmente a inversión en obra pública, aunque en sentido extensivo puede estar asociada a gastos corrientes (sobre todo destinado a programas de funcionamiento), o bien a ciertos servicios u otras obligaciones no canceladas en su oportunidad. la práctica, ante las limitaciones o insuficiencias en la recaudación de ingresos tributarios y demás ingresos propios, e incluso de transferencias o aportes recibidos, el endeudamiento ha llegado a constituir una forma necesaria y recurrente como fuente de ingresos fiscales, que se va a expresar y reflejar como mecanismo de financiamiento del déficit presupuestario de determinado(s) ejercicio(s). En el caso del saldo de la deuda pública, el mismo no afecta de manera directa el presupuesto anual, por no constituir un flujo sino un pasivo o saldo acreedor registrado en los estados financieros (balance general). Las categorías de ingresos y egresos utilizados en Guatemala se definen en el Manual de Clasificaciones Presupuestarias, los que se sintetizan Definiciones presupuestarias relacionadas con la Deuda Pública A. INGRESOS (Clasificación de Recursos por Rubros) ENDEUDAMIENTO PÚBLICO INTERNO: Comprende los recursos provenientes de la colocación de bonos o títulos públicos en el país y de obtención de préstamos del sector privado y público, a corto y largo plazo. Se usan cuatro secciones:

a) Colocación de Obligaciones de Deuda Interna a Corto Plazo (bonos y otros valores) b) Obtención de Préstamos Internos a Corto Plazo c) Colocación de Obligaciones de Deuda Interna a Largo Plazo (bonos y otros valores) d) Obtención de Préstamos Internos a Largo Plazo

ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO Comprende los recursos provenientes de la colocación de bonos o títulos públicos en el exterior y de la obtención de préstamos de gobiernos extranjeros y de organismos e instituciones internacionales y regionales, a corto y largo plazo.

a) Colocación de Obligaciones de Deuda Externa a Corto Plazo (bonos y otros valores)

b) Obtención de Préstamos Externos a Corto Plazo

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c) Colocación de Obligaciones de Deuda Externa a Largo Plazo (bonos y otros valores) d) Obtención de Préstamos Externos a Largo Plazo

EGRESOS (Clasificación por Objeto del Gasto): SERVICIOS DE LA DEUDA PÚBLICA Y AMORTIZACIÓN DE OTROS PASIVOS: 12Comprende las erogaciones destinadas a atender el pago de intereses, gastos, comisiones y amortización de la deuda interna, de préstamos obtenidos, la disminución de cuentas y documentos a pagar, pasivos diferidos y la conversión de la deuda. 71 Servicio de la Deuda Pública Interna: intereses, comisiones, gastos y amortización de la deuda pública originada en la colocación de bonos, letras del tesoro o títulos en el país. 72 Servicio de la Deuda Pública Externa: intereses, comisiones, gastos y amortización de la deuda pública (colocación de bonos), en el exterior. 73 Intereses, Comisiones y Gastos por Préstamos Obtenidos (del sector privado, del sector público y del sector externo) 74 Amortización de Préstamos a Corto Plazo (del sector privado, del sector público, de gobiernos extranjeros, de organismos e instituciones regionales e internacionales) 75 Amortización de Préstamos a Largo Plazo (del sector privado, del sector público, de gobiernos extranjeros, de organismos e instituciones regionales e internacionales) 76 Disminución de Cuentas a Pagar a Corto y Largo Plazo (comerciales; con contratistas; gastos de personal; por impuestos, tasas y derechos; intereses; otras cuentas). CONCEPTOS PARTICULARES SOBRE ASPECTOS BÁSICOS DE LA DEUDA Conceptos y definiciones relacionados con los préstamos

1. Conceptos vinculados a la gestión de deuda-préstamos Negociación de deuda: es el proceso mediante el cual el prestatario y el prestamista van a plantear, discutir y pactar ciertas condiciones para la concesión de un crédito, lo que finalmente se materializa en la suscripción y firma de un convenio. En esta fase se genera el compromiso de endeudamiento, aunque éste sólo se va a concretar al procederse al desembolso de los recursos. En el caso de los gobiernos locales, el proceso de negociación involucra de manera indirecta al INFOM, de conformidad con lo preceptuado en la legislación aplicable.

a) Préstamo o crédito: consiste, de manera general, en los fondos o recursos financieros que son contratados y posteriormente desembolsados por el prestamista al prestatario, de conformidad con las condiciones establecidas en la negociación correspondiente. Aplicado a los gobiernos locales, según el Módulo de Endeudamiento Municipal y Donaciones del SIAF13, el préstamo se refiere a cada uno de los contratos de préstamo suscritos por la municipalidad. En el Manual se distinguen tres categorías:

a) Préstamos internos: préstamos contratados por la municipalidad con el sistema bancario nacional, el INFOM o empresas nacionales:

b) Préstamos externos: préstamos contratados por la municipalidad con instituciones y bancos internacionales;

c) Otras deudas: montos que se adeudan y que no figuran como préstamo; ej: IGSS, EEGSA, etc.

a) Prestamista: está constituido por la institución, agencia financiera, gobierno o persona que otorga el préstamo. Mientras que el prestatario es el gobierno (central o municipal), institución o persona que va a recibir dicho préstamo.

b) Cofinanciamiento: es el mecanismo mediante el cual dos o más organismos o entes financieros participan en el financiamiento de determinado proyecto. Por extensión, es aplicable a otras fuentes -incluso no crediticias- que contribuyan a financiar el proyecto.

c) Renegociación de deuda: consiste en la negociación de modificaciones a las condiciones contractuales originales establecidas en el convenio de préstamo, o en el instrumento equivalente. Generalmente se produce por incumplimiento de la parte deudora de las

12 Fuente: Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala 13 Manual de Administración Financiera Integrada Municipal, SIAF 2003.

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obligaciones establecidas, en especial por falta de pago. En condiciones normales, la renegociación básicamente se traduce en la redefinición de malos plazos de amortización y de las tasas de interés, que por lo regular tienden a favorecer al deudor en relación a la situación anterior; ofrece una "solución" parcial y un alivio temporal, que va a disminuir o diferir la presión sobre los recursos financieros en el plazo inmediato.

CONCEPTOS VINCULADOS A LAS FASES DE LOS PRÉSTAMOS En el caso del gobierno central, especialmente relacionado con la gestión de créditos externos,

según la fase de desarrollo o ―momento político-administrativo‖ en que los mismos se encuentren, se suele hacer referencia a:

a) Préstamos en gestación: son aquellos que están vinculados a proyectos aceptados oficialmente como bancables (financiables o elegibles) por la entidad financiera, pero aún deben someterse a un proceso de negociación y legalización.

b) Préstamos solicitados: se refieren a aquellos para los cuales se ha presentado solicitud formal a una agencia financiera, junto con los estudios de factibilidad del proyecto a ejecutarse.

c) Préstamos en negociación: son aquellos cuyos normativos y borrador de contrato se encuentran en discusión entre el grupo de trabajo del gobierno (a nivel central, o su equivalente a nivel

local) y la agencia financiera correspondiente, previo a la firma ad-referéndum del contrato. d) Préstamos en legalización: incluyen aquellos contratos de préstamo que, habiendo sido

firmados ad-referéndum, se encuentran en proceso de legalización ante el e) Congreso de la República, debiendo ser autorizados por éste mediante una ley y publicados

en el Diario Oficial para que cobren vigencia. f) Cuando se trata de préstamos a gestionar por gobiernos locales, los formalismos y procesos

tienden a simplificarse, tanto por menores montos como por realizarse a nivel local. En todo caso, se debe atender lo establecido en el Capítulo II, Título VI del Código Municipal, artículos 110 al 117, y demás legislación aplicable.

CONCEPTOS VINCULADOS AL CONTRATO DE PRÉSTAMO Contrato de préstamo (o convenio de préstamo): es el que se suscribe entre las partes, después de ser analizado y negociado por el grupo de trabajo designado. Para el caso de las municipalidades, el préstamo debe ser aprobado por el Consejo Municipal, pero se requiere la opinión favorable del INFOM. En los préstamos externos, se requiere la ratificación mediante la emisión de un Decreto por parte del Congreso, o quien tenga a su cargo la función legislativa. Identificación del préstamo: se refiere a las características básicas que permiten identificar al préstamo respectivo. El Manual para las municipalidades contempla:

1. Número de préstamo; o sea el número o código que lo identifica.

2. Acreedor; o nombre del banco, entidad o empresa que concede el préstamo. 3. Monto contratado; referido al monto inicial pactado, en la moneda contratada. No. de Acta

de aprobación; mediante la cual el Concejo Municipal aprueba el préstamo/deuda correspondiente.

4. Fechas (en día, mes y año) de la contratación del préstamo, de inicio de pago de intereses, de la primera amortización y última fecha de amortización.

5. Destino; o uso asignado a los recursos financieros del préstamo.

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LA DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL EN GUATEMALA14 En los últimos años la problemática del endeudamiento municipal ha pasado a ser una nueva preocupación pública en Guatemala, al igual que en diversos países de América Latina. Si bien este nuevo fenómeno no tiene la importancia macroeconómica que ha adquirido en otros países como Argentina, Colombia o Brasil, la deuda de los municipios en Guatemala sí representa un hecho que merece atención en el corto plazo y la adopción de reformas para prevenir una crisis que podría afectar a las políticas fiscal y monetaria, así como provocar el descontento de la población en el interior de la República. Se puede afirmar que la contratación de créditos municipales puede representar beneficios para el desarrollo local. Existen

argumentos de naturaleza económica que señalan las bondades de este tipo de operaciones, tales como la ampliación de la infraestructura básica y de apoyo a la producción en los municipios, la promoción de la economía local, la satisfacción de las demandas prioritarias de la población y en general la posibilidad de apalancar el desarrollo de los municipios. Sin embargo, como se advierte en el presente estudio, el elevado endeudamiento de un grupo de municipios guatemaltecos revela la necesidad de establecer un marco normativo que fije responsabilidades definidas a las instituciones públicas relacionadas con este tema. Además, este hecho debe ser tomado en cuenta para racionalizar las nuevas operaciones de crédito que con el respaldo del gobierno central se lleven a cabo para apoyar la descentralización. La alarma del endeudamiento de los municipios guatemaltecos fue sonada por la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM-, luego de que los nuevos alcaldes electos tomaron posesión de sus cargos a principios del año 2000. De esa fecha hasta el presente se han llevando a cabo diversas acciones que van desde una mayor intervención del INFOM para asistir las emergencias, hasta iniciativas para impulsar un proyecto de Ley de Endeudamiento Municipal. El endeudamiento municipal es un problema crónico y que abarca un creciente número de municipalidades con diversos niveles de compromiso. El problema empezó a tener significación en 1996; se amplió considerablemente durante el gobierno de Portillo, particularmente por haber eliminado del Código Municipal, en el 2002, el párrafo que establecía que el endeudamiento no debería exceder la capacidad de pago según los ingresos propios municipales (tasas por servicios y contribuciones por mejoras); durante ese período y en los dos siguientes el problema se agudizó por la disminución de ingresos propios en la mayor parte de las municipalidades (mayor dependencia de las transferencias), debido a las actitudes populistas de los alcaldes en cuanto a eliminar las contribuciones por mejoras y mantener o reducir las tasas por servicios municipales, en cumplimiento de sus ofertas de campaña electoral. Durante el último semestre de 2010, con el cambio de criterio de asignación del situado constitucional, muchas municipalidades vieron reducidos sus ingresos y, en consecuencia, han recurrido al endeudamiento. LA 10 MUNICIPALIDADES MÁS ENDEUDAS 15

De 334 municipalidad (Raxuja y Santa Catalina la Tinta en Alta Verapaz, las Cruces en El Petén y la Unión Cantinil en Huehuetenango) es de 211 tienen deudas por más de Q2.5 millardos. Un asesor de la Asociación Nacional de Municipalidades (Anam) le presentó a la

14http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/090_Comentarios%20sobre%20el%20endeudamiento%20municipal.pdf 15 http://www.elperiodico.com.gt/attachment/000001544.swf jueves 27 de enero de 2011

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Comisión de Economía del Congreso un reporte que consigna que de las comunas en problemas 149 tienen préstamos que se terminarán de pagar hasta 2024, dinero que se utilizará para gastos de funcionamiento. Unas 50 municipalidades han sobrepasado todos sus ingresos anuales, y 12 tienen créditos para proyectos de inversión. Las comunas con más deudas pertenecen a la Gran Alianza Nacional (Gana), la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y al Partido Patriota.

Marco Legal del Endeudamiento Municipal16 El marco legal en materia municipal se encuentra contenido en la Constitución Política, el Código Municipal y la Ley Orgánica del INFOM. El artículo 132 de la Constitución establece que ―las actividades monetarias bancarias y financieras están organizadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación del dinero y la deuda pública‖. Actualmente la legislación monetaria y bancaria está siendo objeto de una amplia discusión y revisión en el Congreso de la República, a la luz de las negativas experiencias de quiebras financieras experimentadas desde 1998. El Código Municipal, Decreto No. 58-88 del Congreso de la República, faculta a las municipalidades para obtener préstamos, empréstitos y constituir fideicomisos. Sin embargo establece algunas regulaciones para cada modalidad de financiamiento.

DEUDA DE MUNICIPALIDADES SUMA Q1 MIL 432 MILLONES17 Publicado en septiembre 07th, 2009 en Sin categoría Pese a que algunas municipalidades se encuentran al límite de su capacidad de pago, en los últimos dos años la deuda de 176 comunas siguió creciendo sin control y asciende ya a Q1 mil 432 millones. Solo entre octubre del 2007 y julio del 2009 la deuda contraída con bancos del sistema y con el Instituto de Fomento Municipal (Infom) aumentó 25 por ciento, lo que equivale a Q288.94 millones.

Los créditos concedidos por el INFOM tienen una tasa de interés que oscila entre 7.5 por ciento y 14 por ciento, mientras que los bancos cobran de 7.5 por ciento a 18 por ciento. Municipalidades como la de San Raymundo están tan mal, que los ingresos que obtiene no alcanzan para cumplir con sus compromisos financieros, y han puesto en riesgo los servicios básicos para sus habitantes. La situación de este ayuntamiento no parece ser la única, pues —según los registros del INFOM— se han contraído 93 nuevos préstamos para funcionamiento, lo que demuestra que las municipalidades se endeudan para mantener sus operaciones. Expertos consultados concluyen en que si algunas comunas fueran empresas o personas individuales, ya estarían quebradas; además, critican el poco control sobre el crecimiento de la deuda global municipal.

Los préstamos obtenidos en los bancos y ―otras entidades financieras de crédito autorizadas para operar en Guatemala‖, requieren únicamente del

16 FORO NACIONAL LA MODERNIZACIÓN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES “EL ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS

GUATEMALTECOS” Versión editada sobre la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala, 14-15 de noviembre, 2001 17 http://www.politicagt.com/deuda-de-municipalidades-suma-q1-mil-432-millones/

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dictamen del Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la región (artículo 89). La contratación de empréstitos, deben ser aprobados por el Congreso de la República, a propuesta del Ejecutivo, previo dictámenes favorables de la Junta Monetaria, el Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la región y del INFOM, los cuales ―opinarán sobre la conveniencia de las operaciones proyectadas y la capacidad que tiene la municipalidad de pagar la deuda en el plazo contemplado‖ (artículo 90). La ley vigente requiere de las dos terceras partes de los votos del Concejo para su aprobación, que las obras y servicios sean autofinanciables y que las tasas, rentas, derechos y demás contribuciones alcancen a cubrir su operación, administración, mantenimiento, mejora y ampliación cuando fuere el caso, así como el pago del servicio de la deuda (inciso c). La figura del fideicomiso aparece como un medio para ―obtener fondos corrientes directamente del Gobierno de la República y por intermedio del Ministerio de Finanzas Públicas‖ (artículo 92). En este caso también se requiere del dictamen del INFOM. En relación con la Ley Orgánica del INFOM, el artículo 4 prescribe que el INFOM puede optar por el otorgamiento de préstamos y adquisición de valores provenientes de empréstitos, para que las municipalidades realicen obras y servicios públicos de carácter municipal o la explotación de sus bienes o empresas patrimoniales. Esta ley prevé además el descuento de letras de tesorería o anticipos sobre las mismas, el garantizar en todo o en parte la amortización de los préstamos otorgados a las municipalidades. Características del Marco Regulador del Crédito Municipal18 Las principales características del nuevo marco regulador propuesto son las siguientes:

a) Se deben fijar límites al endeudamiento municipal. Para ello el Ministerio de b) Finanzas Públicas como máximo responsable de la política de endeudamiento del sector

público debe asumir una importante labor normativa y de seguimiento (centralización normativa).

c) Al INFOM le debiera corresponder la labor de apoyar técnicamente el cumplimiento de la ley, contribuyendo además a la creación y fortalecimiento de los registros contables y respaldar técnicamente procesos decisorios municipales, basados en un análisis financiero adecuado y proyecciones de deuda municipal.

d) La Contraloría General de Cuentas de la Nación debiera fiscalizar y controlar todas aquellas acciones derivadas de la contratación de préstamos municipales.

e) Se debe obligar a las municipalidades a rendir cuentas a la población sobre las fuentes y destino de los recursos, que permita a los vecinos ejercer una mayor auditoria social.

f) En congruencia con la política de modernización del Estado, las municipalidades deben seguir criterios de trabajo y técnicas acordes con la planificación, el presupuesto, el servicio civil y demás órganos de apoyo de la administración estatal.

En referencia a las responsabilidades institucionales, contenidas en el nuevo marco regulador, la nueva Ley debe adherirse a la Ley Orgánica del Presupuesto, en el sentido de que el Órgano Rector del Sistema de Crédito Público (Artículo 48), es la Dirección de Financiamiento Externo y Fideicomisos (hoy Dirección de Crédito Público), dependencia del Ministerio de Finanzas Públicas. VENTAJAS Y PELIGROS DE LA CONTRATACIÓN DE PRÉSTAMOS

La contratación de préstamos para financiar proyectos municipales permite que los municipios locales puedan responder a las demandas poblacionales más urgentes y prioritarias. Sin embargo, como política general se considera que el endeudamiento no debiera sustituir el

18 FORO NACIONAL LA MODERNIZACIÓN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES “EL ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS

GUATEMALTECOS” Versión editada sobre la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala, 14-15 de noviembre, 2001

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autofinanciamiento municipal, ni las diferentes transferencias del gobierno central, sino solamente complementarlos. La orientación de la Constitución en favor de los municipios, ha permitido que los gobiernos locales puedan obtener recursos provenientes del gobierno central para invertirlos en sus comunidades. Luego de más de tres lustros de experiencia, es importante tratar de obtener mayores efectos multiplicadores del gasto municipal, a través de la complementación de recursos provenientes de diversas fuentes crediticias.

Los recursos crediticios debieran de destinarse al financiamiento de programas y proyectos que a la vez de caracterizarse por sus efectos multiplicadores en la economía local, puedan ser autofinanciables y permitir el repago de las obligaciones. Este tipo de financiamiento debiera de canalizarse a proyectos que se adecuen a criterios estrictos de elegibilidad, que incluyan contar con recursos humanos capacitados y haber madurado la fase de pre inversión de proyectos. Además, los proyectos debieran estar acompañados de medidas para introducir sistemas tarifarios adecuados, que modernicen y hagan eficientes los servicios municipales, al tiempo que provean de fuentes de repago a los créditos obtenidos.

FORMAS BÁSICAS DE LA DEUDA MUNICIPAL Considerada en un sentido amplio, el concepto de deuda municipal incluye formas adicionales a las convencionales mediante crédito público a que se hizo referencia en la sección precedente. En relación con ésta, cabe destacar las formas básicas del crédito público municipal, con sus propias modalidades específicas. De acuerdo a la fuente de los recursos, entre las formas fundamentales que se utilizan de manera regular cabe destacar:

a. Préstamos provenientes directamente del INFOM

Recursos del Fondo Patrimonial del INFOM

Recursos originados de crédito externo contratado por el Gobierno Central, constituidos a través del INFOM por medio del Programa de Desarrollo Municipal, Fase II (PDM II, Préstamo BID/PDM/882/SF-GU). En este caso, aunque para el país se genera deuda externa, para las municipalidades constituye endeudamiento interno con el INFOM.

b. Préstamos del sistema bancario nacional (banca comercial local), los cuales pueden ser:

Con intermediación financiera del INFOM

Negociados y otorgados de manera directa a ciertas municipalidades Otros mecanismos que se encuentran legalmente autorizados, y que requieren la participación del Organismo Ejecutivo y las autoridades monetarias, contemplan:

c. Préstamos directos del exterior, canalizados por medio del Ministerio de Finanzas Públicas a través de la Dirección de Crédito Público, y sujetos a la política de endeudamiento del sector público.

d. Emisión, negociación y colocación de títulos o valores (bonos municipales), tanto en el mercado nacional como en el exterior; en relación con lo cual además de la participación de la DCP-MINFIP debe haber opinión favorable de la Junta Monetaria.

Además de los referidos mecanismos de endeudamiento a través del crédito público, hay otras formas que constituyen deuda para las municipalidades6, entre ellas:

Las deudas con contratistas de obra pública, por construcciones llevadas a cabo en base a contratos con la municipalidad; ya sea que se contemple dentro de las formas de pago definidas en las cláusulas de contrato, o bien por atraso en la cancelación de las mismas.

Las deudas con proveedores de bienes, materiales y suministros

Las deudas por servicios públicos recibidos (especialmente de energía eléctrica y de telefonía)

Las deudas incurridas en mora por atrasos en las cuotas patronales al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).

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Las deudas con trabajadores municipales, por concepto de prestaciones laborales y fondos previsionales.

Otras acreedurías diversas, que impliquen compromisos de pago a terceros con cargo al presupuesto municipal (y/o de las empresas adscritas).

NO SE LE OLVIDE QUE LA SITUACIÓN DE LA DEUDA MUNICIPAL SEGÚN EL ANAM Cuando la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM- hizo pública, a mediados del mes de marzo de 2000, la existencia de un problema de ―sobreendeudamiento de las municipalidades del país‖, se refirió a seis tipos de deuda, de acuerdo a las siguientes categorías:

Con el Instituto de Fomento Municipal –INFOM-

Con la banca comercial

Con la banca comercial mediante intermediación del INFOM

Con proveedores y firmas de construcción

Por prestación de servicios

Por empréstitos A las deudas reportadas por ANAM habría que agregar otras acreedurías municipales tales como las siguientes: Deudas contraídas con el IGSS Adeudos por prestaciones y déficit de fondos previsionales Deudas de las empresas municipales. De acuerdo a información reportada por las fuentes más confiables, al primer trimestre de 2000 el saldo de los préstamos de las municipalidades ascendía a Q343 millones. Por su parte, el INFOM tiene registradas deudas que comprenden básicamente tres tipos de operaciones: i) préstamos otorgados directamente por INFOM con recursos propios; ii) préstamos otorgados por INFOM con recursos de los fideicomisos constituidos por el Ministerio de Finanzas Públicas; y iii) préstamos otorgados por la banca comercial con intermediación financiera del INFOM.

ASPECTOS NORMATIVOS Y ADMINISTRATIVO-FINANCIEROS Los diversos aspectos vinculados con la deuda municipal deben atender las normas y disposiciones establecidas en la legislación vigente en materia financiera-presupuestaria. En sentido general, dentro de la normativa básica se incluye:

a) Lo establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala; en especial lo relacionado con el régimen general de los municipios (Capítulo VII, Título V, artículos 253-262.), así como con el régimen económico y social (artículos 118-134) y con el régimen financiero del Estado en general (artículos 237 a 243).

b) Las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, especialmente las contenidas en el Título V del Decreto 101-97, así como en el Capítulo XII de su Reglamento

c) Lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Decreto 31-2002. d) De manera particular, los aspectos relacionados con el endeudamiento municipal se

encuentran establecidos en el Capítulo II, Título VI del Código Municipal, artículos 110 al 117. Entre las disposiciones destaca:

i. La normativa es aplicable a todas las municipalidades, sus empresas y demás entidades bajo su jurisdicción. Se debe cumplir con todos los requisitos legales establecidos

ii. El endeudamiento debe basarse en el principio de capacidad de pago; no exceder su capacidad según los ingresos ordinarios (ingresos propios y transferencias) y los gastos de funcionamiento y servicio de deuda, para no afectar las finanzas municipales ni comprometer las finanzas nacionales

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Pueden contratarse préstamos internos y externos, así como emitir y negociar títulos-valores en el mercado nacional o en el exterior. Los préstamos externos y los valores deben canalizarse por el Ministerio de Finanzas Públicas y sujetarse a la política de endeudamiento del Estado.

a. El producto del endeudamiento debe destinarse a financiar la planificación, programación y ejecución de obras o servicios públicos municipales, o a la ampliación, mejoramiento y mantenimiento de los existentes. No pueden financiarse gastos corrientes u operativos.

b. La operación de endeudamiento debe ser autorizada con el voto favorable de las dos terceras partes del Concejo Municipal; y salvo casos plenamente justificados, la operación no debe exceder su período de gobierno.

c. La tasa de interés no debe exceder la tasa activa promedio establecida por el Banco de Guatemala.

d. La pignoración de ingresos no debe exceder los ingresos previstos para el período de la administración municipal correspondiente

e. Debe llevarse registro financiero especial sobre el endeudamiento y la deuda, llevando libros con información de cada préstamo y de las deudas renegociadas: El Concejo debe presentar mensualmente al Ministerio de Finanzas Públicas y al INFOM un detalle de los préstamos vigentes y el saldo de la deuda;

f. Deberá informarse anualmente a la población (en febrero de cada año) sobre el destino y ejecución de los recursos provenientes de préstamos.

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BIBLIOGRAFÍA A. LIBROS CONSULTADOS

a) Argueta, Mario ―Proyecciones sobre el Financiamiento Municipal‖ Elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo –BIDBID- INFOM. Guatemala, 1999

b) Barrillas, Glenda ―Propuesta de ANAM sobre Endeudamiento de las Municipalidades del País― Guatemala, febrero 2000

c) Consult Centroamericana, S.A. y Proyecto NEXUS Municipal de USAID ―Análisis de las Políticas de Endeudamiento Municipal‖ Guatemala, julio 2000

d) Consult Centroamericana, S.A. ―El Contexto Macroeconómico y Social del Área Metropolitana‖ Guatemala Crédito Hipotecario Nacional ―Estado de los Juicios Promovidos por FIDEMIXCO y en Contra de FIDEMIXCO‖ Actas No. 04-99, 02-2000 Guatemala, agosto 2000

e) Darche, Benjamín ―Instrumentos de Financiamiento relacionados con el Préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo al Gobierno de Guatemala para el Programa PDM-III del INFOM‖ Guatemala, marzo 1999

f) Guerra, Telésforo ―Marco Legal de Opciones de Financiamiento Municipal y Desarrollo Local.‖ Guatemala, enero 1999

g) Huascar Eguino, Fabrice Henry ―La modernización de las Finanzas Municipales: Un Paso Esencial para la Consolidación Institucional‖ Antigua, Guatemala 1998

h) Instituto de Fomento Municipal –INFOM- ―Información sobre la situación de las distintas Municipalidades‖ Guatemala, septiembre 2001Ingrese la bibliografía de acuerdo a las Normas APA.

i) Instituto de Fomento Municipal –INFOM Intermediación Financiera Guatemala, agosto 2001 j) Instituto de Fomento Municipal –INFOM- ―Municipalidades con más Deudas‖ Guatemala,

septiembre 2001 k) Instituto de Fomento Municipal –INFOMTranscripción No. 198-98 ―Proyecto de

Intermediación Financiera del INFOM en negociaciones entre las Municipalidades e Instituciones del Sistema Bancario Nacional‖ Acta No. 55-98 Guatemala, 30 julio 1998

l) Municipalidad de Guatemala, Ministerio de Finanzas Públicas ―Fideicomiso de Transporte de la Ciudad de Guatemala –FIDEMUNI-‖ Guatemala, julio 1997

m) Modigliani, Franco ―Mercados e Instituciones Financieras‖ Editorial: Print – Haln 1996 B. LEYES

LEGISLACION CONSULTADA, tanto de jerarquía constitucional, ordinaria y reglamentaria, la cual fue citada en las notas de pie de página en el desarrollo del modulo. NOTA IMPORTANTE. LAS LEYES NO SON FUENTES BIBLIOGRAFICAS PARA CITAR, HASTA QUE DEJARON DE SER VIGENTES, SE DEBERAN DE CITAR. Este por ser un curso dirigido es importante citarlos según la pirámide de Kelsen. 1. Asamblea Nacional Constituyente Constitución Política de la República de Guatemala.

Mayo de 1995. 2. Congreso de la República Decreto 12-2002 CÓDIGO MUNICIPAL 3. Congreso de la República de Guatemala DECRETO NUMERO 101-97 LEY ORGÁNICA DEL

PRESUPUESTO. 1. CONGRESO DE la República Decreto Legislativo 1132 LEY ORGÁNICA DEL INSTITUTO DE

FOMENTO MUNICIPAL –INFOM ) El Instituto de Fomento M 2. Congreso de la República de Guatemala Decreto 14-2002 LEY GENERAL DE

DESCENTRALIZACIÓN. 3. Presidente de la República ACUERDO GUBERNATIVO 240-98, REGLAMENTO DE LA LEY

ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO. ENLACES

Finanzas públicas

Módulo C | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2012

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1. http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-AuditoriaSocialPresMuni.pdf 2. http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/049_manual1.pdf 3. http://www.undp.org.gt/data/docproyecto/46681%20Documento_de_Proyecto%20PROD

EME.pdf 4. http://www.femica.org/archivos/presupuesto_guatemal.pdf