Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaMinisterio de Planificación y Politica Económica

Panamá: la niñez y la mujer

en la encrucijada del año 2,0002da . Edición

unicefPanamS

Panamá : la niñez y la mujeren la encrucijada del año 2,000

2da. Edición

Panamá: la niñez y la mujer en la encrucijada del año 20002da.Edición

Copyright © Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF)

Segunda EdiciónCoordinación : Nadya VásquezRevisión Técnica : Daniel CamazónDiagramación : Juan Ricardo SomozaColaboración especial : Miriam BetancourtFotografía de Portada: UNICEF/Audiovisual Crecimiento y Desarrollo

Primera Edición : 1995 (2000 ejemplares)Segunda Edición : 1997 (2000 ejemplares)

Impreso en PanamáJulio 1997 .

ENDICE

PROLOGO A LA 2da . EDICION 8PREFACIO lo1NTRODUCCION 13

CAPÍTULO 1CONTEXTO NACIONAL 17

1. Perfil Demográfico 171 .1. Tamaño y Crecimiento de la población 171.2 .

Distribución Espacial de la Población yMigración Interna 18

1.3. Estructura de la Población por Sexo y Edad 211 .4 .

Niveles y Tendencias de la Mortalidad yFecundidad 25

2. Aspectos Condicionantes del Bienestar y Desarrollo 262.1 . Caracterización de la Economía Panameña 262.2. La Evolución Económica Reciente 272.3 .

Distribución del Ingreso 312.4. El Mercado de Trabajo 322.5 .

Pobreza 342.6 .

Lineamientos de la Política Económica delGobierno Nacional 37

2.7.

Gasto Social y Descentralización 402.8 .

Marco Institucional de la Política Social 43

5

CAPÍTULO 2LA SALUD Y NUTRICION DE LA NIÑEZ Y LA MUJER 45

1.

Salud y Nutrición de la Niñez 481 .1 .

Mortalidad y Morbilidad 481.2.

La Situación Nutricional 511 .3 .

La Inmunización 57

2.

Salud y Nutrición de la Mujer 593.

Agua y Saneamiento Ambiental 67

CAPÍTULO 3LA EDUCACION 76

1 .

Situación Educativa de la Población Panameña 761 .1 .

La Educación Inicial 781.2. La Educación Primaria 781.3 .

La Educación Especial . . .

. 831.4.

Alfabetización de Adultos 84

CAPÍTULO 4MUJER Y DESARROLLO 87

1.

Legislación y Discriminación 872.

La Violencia contra la Mujer 883.

La Mujer y el Mercado Laboral 894.

Poder, Participación y Gestión Pública 915.

Mujer y Comunicación Social 92

6

CAPÍTULO 5NIÑEZ Y ADOLESCENCIA AL MARGENDEL DESARROLLO 94

1. Marco Legal 941 .1 .

El Código de la Familia 941 .2. El Código de Trabajo 95

2. La Dimensión de la Problemática 962.1 .

Educación y Marginalización 962.2 .

Trabajo y Marginalización 97

3. Factores que conducen a la Marginalización . . . 103

CAPÍTULO 6OPORTUNIDADES PARA LA DISMINUCION DE LASDISPARIDADES Y EL DESARROLLO EQUITATIVO 110

-

Desafíos para el Futuro 110-

Democracia y Participación de la Sociedad Civil 111-

La Política Económica y Social 116-

Los Recursos para el Desarrollo 119-

El Proceso de Integración Centroamericana 120-

Los Medios de Comunicación Masiva 122

CONSIDERACIONES FINALES 124

El Análisis de Situación y la Convenciónde los Derechos del Niño 124

ANEXOS 127

7

PRÓLOGO A LA 2a. EDICIÓN

El Ministerio de Planificación y Política Económica y el Fondode las Naciones Unidas para la Infancia presentaron en 1995 la primeraversión del Análisis de Situación Panamá . Niñez y Adolescencia en laencrucijada del año 2000 . Dicho documento tuvo un impacto notable entodos los estamentos de la sociedad panameña, especialmente entre lasinstancias responsables del diseño y ejecución de políticas y programassociales, al igual que en el medio académico y de investigaciones de larealidad nacional.

Este análisis de situación, producto de una amplia y profundadiscusión entre organizaciones gubernamentales, no gubernamentales,universidades y agencias internacionales, ha sido considerado pormuchos, como uno de los diagnósticos más completos que se hayanproducido en el país en relación a los temas que atañen a la niñez y lamujer .

La demanda que tuvo la primera edición, producto del crecienteinterés de la sociedad panameña por conocer sobre la situación yevolución de los problemas que impactan de manera negativa en estosgrupos, así como por dar seguimiento a los avances que en el área social,en general, se van produciendo, obligan y estimulan la presentación deesta segunda edición.

Esta razón, sumada a la disponibilidad de cifras actualizadas yrevisadas en temas tales como producción, trabajo infantil y pobreza, asícomo en algunos de los indicadores relativos a las metas de mediados dela década, son elementos que también motivan la misma.

Vale la pena resaltar que el Análisis de Situación fue el principalinsumo para la elaboración del Plan Maestro de Operaciones 7997 -2001, el cual constituye el marco de referencia de la asistencia acordadaentre el Gobieno Nacional y-UNICEF para el período señalado.

8

Pru€at'G : r r.i=,

(ar~?xf±r( ' ,j enr.rs la<ínclrlrt ) ' ;)Op

Este Plan contiene tres programas, a saber : Desarrollo Social aNivel Municipal, Iniciativa Vale la Pena Estudiar y Promoción de losDerechos de la Niñez y la Mujer, mediante los cuales se pretende el logrode los objetivos y metas general del Plan Maestro de Operaciones, conel propósito de contribuir en la solución de los principales problemas queafectan a los sectores más vulnerables de la sociedad panameña. Estosproblemas, tal como se señala en el Análisis de Situación, se expresanprincipalmente en las grandes disparidades y desigualdades existentes alinterno de la sociedad, lo cual contratan con la consistente calificación dePanamá como país de Desarrollo Humano Alto.

Se espera que esta segunda edición contribuya a un mayor y mejorconocimiento de la situación de la niñez y la mujer, así como a adoptarlas medidas necesarias que permitan asegurar el cumplimiento de loscompromisos adquridos en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia yque constituyen las metas al año 2000, así como al reconocimiento yplena vigencia de los principios consagrados en la Convención de losDerechos del Niño .

9

PREFACIO

"La democracia existe en todas partes y en actividades que unorealice. . . . Debe considerarse la opinión del niño en todos los sentidos,no importa la sociedad, el color, la religión ni de donde venga, yaque la libertad de expresión no sólo corresponde al adulto . "

David Vargas

(11 afios)

La importancia de este documento radica en su intención:promover un amplio conocimiento de la realidad que permita sensibilizara los sectores capaces de jugar un papel protagónico en las políticas,planes y programas requeridos por una población a la que no le quedaotra alternativa que tejer, para bien o para mal, su propio futuro.

También es importante como punto de partida, las cifras fríasrecogidas en este documento que hablan por sí solas . Pero no bastan . Lasituación de niños, niñas y mujeres, que pudo ser recogida y compartidaen un proceso continuo de consulta y revisión con organizacionesgubernamentales y no gubernamentales, entre empresarios, partidospolíticos, sindicatos, organismos internacionales y sectores indígenas,debe convertirse en una práctica permanente para mantener no sólo elpropósito sino también el rumbo . Pero, además, en el futuro debe servirpara que se considere muy especialmente la participación y la consulta alos niños y niñas, no sólo por la ayuda que pueda significar la percepciónque tienen de su realidad y de sus problemas sino para convertirlos enactores del cambio y de su propio bienestar.

Este análisis sobre la mujer y la niñez panameña apunta, por unlado, a reconocer las carencias y, por el otro, a los esfuerzos de distintoorigen que constituyen o crean oportunidades valiosas para superarlas . Setiene razón en más de un sentido cuando, con registros objetivos a mano,comunidades, individuos y organizaciones de índole diversa reclamanacciones de solidaridad humana, justicia elemental e inteligente para

10

!' .~rar /[ : ics n+ Z.~ v(a u it¡ >r er, iü

rcr ;rrá

'rkl Z,CI-'J

derechos y capacidad a la vida laboral, la sociedad será la mitad de loproductiva que podría ser . De la misma manera, si no se trazan políticasadecuadas para mejorar la calidad de vida de la población infantilemergente será muy duro participar en el mundo competitivo de este,nuestro tiempo, y en el que se anuncia con el advenimiento del tercermilenio de la Era vigente.

12

INTRODUCCION

"Porque los adultos deben dejarnos expresarnos, para conocernosmejor por dentro . Porque se nos debe poner, tanto la atención quese les pone a los adultos, ya que nosotros también somosimportantes

Michelle González(1l años)

Panamá es un país de contrastes y contradicciones . No obstanteestar clasificado como país de desarrollo humano alto, con elevadoingreso per cápiia respecto a otras economías de la región, y conindicadores globales de salud y educación comparables a países de mayornivel de desarrollo relativo, se caracteriza -en términos mundiales- porposeer una de las más concentradas distribuciones del ingreso.

Algunos autores, basados en esta desproporcionada distribucióndel ingreso, anotan la existencia de dos Panamá . Por un lado, se percibeel Panamá rico, moderno, capaz de registrar espectaculares tasas decrecimiento de su producto interno bruto (PIB), que mantiene estrechasy competitivas relaciones con el mercado internacional -cuyos ingresospromedio superan con crece los niveles de satisfacción de necesidadesbásicas- y que capta y concentra los beneficios del vertiginoso avancetecnológico.

Por otro lado, está el Panamá pobre, cuyos hogares muestraningresos que no le permiten satisfacer sus necesidades básicas. En estecaso, la población rural e indígena registra indicadores de educación,salud y saneamiento sólo comparables con los de países del más bajonivel de desarrollo humano y que pone en evidencia la falta de equidadque genera un estilo de desarrollo que se define como concentrador y

13

.- Q ;

._?,E .. r

_ : J t`< r

._ . .

t

..Ct, .a',

excluyente' . En este sentido, los residentes de áreas rurales, losindígenas, los pequeños productores agrícolas, los trabajadores de lossectores tradicionales o informales, así como una alta proporción deniños, niñas, adolescentes y mujeres menos favorecidos se convierten engrupos de alta vulnerabilidad y riesgo.

En términos generales, el proceso de desarrollo del país combinalogros con insuficiencias, porque si bien el Estado no ha sido capaz decorregir los profundos y crecientes desequilibrios económicos y sociales,y menos garantizar igualdad de oportunidades a toda la población delpaís, una serie de hechos de trascendencia ocurridos durante la presentedécada, y otros próximos a darse antes de fines de siglo, permitevislumbrar las opciones futuras con renovado optimismo.

En efecto, después de atravesar por un difícil período delibertades, tanto colectivas como individuales, conculcadas por unatraumática invasión armada y sus secuelas, Panamá inicia un proceso derecuperación democrática . El gobierno de transición, como expresión sinequanon de la búsqueda del equilibrio, el entendimiento y la convivencia,organiza las primeras elecciones democráticas en muchos años . Elsiguiente paso, vigente en la actualidad, se sustenta en lainstitucionalización de la concertación que concita a los principalesactores de la sociedad civil a participar en las acciones de gobierno . Y,por último, los esfuerzos encaminados a garantizar el uso adecuado yprovechoso de las instalaciones canaleras que serán devueltas a Panamáen las postrimerías del milenio.

La trascendencia de estos hechos dan base a una actitud optimistafrente al futuro inmediato y es actitud optimista frente al futuro inmediatoy es una magnífica oportunidad para analizar y atender, en ese contexto,

Panamá : "Plan de Acción para el Desarrollo Humano . la Infancia y la Juventud 1992-2000"

14

la situación de la niñez, la adolescencia y la mujer según loscompromisos asumidos por Panamá al validar -ratificar- la Convenciónde los Derechos del Niño y la Convención sobre la eliminación de todaslas formas de discriminación contra la mujer, así como las metas socialesdefinidas en las declaraciones de foros internacionales (Cumbre Mundialde la Infancia, cumbres centroamericanas, entre otras).

La estrategia económica y las acciones en el área social expresanla voluntad de articular programas coherentes dirigidos, en términosgenerales, al desarrollo integral del ser humano, y de la niñez enparticular, con el propósito de reducir las profundas disparidadesestructurales existentes en la sociedad panameña y avanzar hacia laconsolidación de la democracia real.

El documento que se presenta a consideración -enriquecido conlos aportes de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales,y de las agencias de la Organización de las Naciones Unidas queparticiparon en la Jornada Niñez y Políticas Sociales en octubre de 1994y en la Consulta ampliada sobre el análisis de situación en enero de 1995-resume la evolución reciente, la situación actual y las perspectivasfuturas de los principales componentes del desarrollo económico y socialque son, a su vez, los que determinan los desbalances, las desigualdadesy la falta de equidad entre el Panamá de desarrollo humano alto y elPanamá de desarrollo humano bajo.

En el primer capítulo se hace un análisis resumido delcomportamiento de las variables demográficas, sociales y económicasque condicionan el proceso de desarrollo, así como de las políticaspúblicas que constituyen el respectivo marco de referencia a corto ymediano plazo .

15

Los capítulos 2 y 3 presentan el diagnóstico de las áreas de saludy nutrición de la niñez, así como de la mujer y la educación,estableciendo la forma como las disparidades regionales y sectorialesafectan a los grupos más vulnerables.

La situación de la mujer, los niños, niñas y adolescentes, enrelación con el proceso de desarrollo, es abordado en los capítulos 4 y 5.

En el capítulo 6 se presenta un panorama que resume los retos yoportunidades que tiene la sociedad panameña para reducir lasdisparidades y el logro del desarrollo equitativo.

Por último, y a manera de "consideraciones finales", se trata deestablecer una relación entre el análisis de situación y el cumplimiento delos postulados de la Convención de los derechos del niño.

Un mejor conocimiento de la realidad y el logro de consensos yapoyos, tanto internos como externos, frente al compromiso de elevar lacalidad de vida de los sectores más carenciados de la sociedad panameña,especialmente la niñez, justifica el esfuerzo realizado y constituye elprincipal aliciente para acciones futuras.

16

I

CONTEXTO NACIONAL

"Los políticos deben decir la verdad al pueblo, cumplir con susresponsabilidades, ayudar y prestar atención a todos los problemasque se presenten en nuestras comunidades . . . Porque así garantizanun mejor futuro para el país- -

Gabriela De León(12 años)

1 . PERFIL DEMOGRAFICO

La diversidad étnica es uno de los múltiples contrastes quecaracteriza a la sociedad panameña. En un pequeño territorio coexiste unapoblación mestiza e indígena, autóctona, con importantes grupos deascendencia oriental, afro-antillana, hebrea, hindú, árabe y europea, loque a su vez influye en la constitución y evolución demográfica.

Los principales indicadores presentados a renglón seguido reflejanlos cambios que registran variables como la mortalidad y la fecundidad.Según estos registros, el país se encuentra en un proceso de transicióndemográfica cuya característica más notable es el crecimiento cada vezmás lento de la población.

1 .1 . TAMAÑO Y CRECIMIENTO DE LA POBLACION

Según el último censo, realizado en 1990, la población del país -en un territorio de 75,517 Km'- ascendía a 2,329,329 personas,registrando una tasa de crecimiento durante el decenio de 2 .6% anual.Para 1996, la población se estima en 2,674,490 personas . De acuerdo ala tendencia observada, para el año 2,000 ascenderá a 2,855,703 personas.Esta proyección indica que el ritmo de crecimiento de la poblacióndurante la última década del siglo descenderá a 1 .7% anual .

17

Por su parte, la población indígena, históricamente marginada delproceso de desarrollo -y entre quienes prevalecen elevados niveles deinsatisfacción de necesidades básicas- ascendió a 194,269 personas,equivalente al 8 .3% del total de habitantes del país, distribuidos en lasetnias Ngobe-Buglé (64%), Kunas (24%), Emberá-Waunana (9%) yTeribes y Bokotas (3%).

1 .2. DISTRIBUCION ESPACIAL DE LA POBLACIONY MIGRACION INTERNA.

En 1990 la densidad de la población panameña era de 30 .8habitantes por Km'. Según estimaciones, esta densidad se elevará a 37 .8en el año 2,000 . No obstante, la población se distribuye a lo largo dei paíscon marcada heterogeneidad tanto a nivel intra como interprovincial:

densidades de 2.6 y 10 .7 en Darién y Bocas del Toro frente a 42 .8 y 90 .2en Chiriquí y Panamá . En esta última, la provincia más poblada, seencuentran distritos tan densamente poblados como San Miguelito, con4,860 habitantes por Km2 y Chimán con 3 .0 habitantes por Km ' .

( ;RÁfICA N° 1

POI3I .ACION DE LA I2EPf!131 .ICA

(Años 1997-2000)

I

~I

2

232132)

85 20J Y

II

I

18u5287

M

.I

%082E ^£ . i. x b }`y

~~v tl

tit ^I i

i' vk~

.,~7^`~Sg R

S

`~~••~3 k • t ~~

~E R t !

3

~`

~

.

IND,

`

.

x :::auJ:::' . . .. , . .~:~:___.:._: t_~,.,:...®..: : .~ /

1970

1980

1990

2000(1))

18

. .

~G Y. t~ r :C . a

. f,

La alta dispersión de la población en la República de Panamá seve reflejada en la gran cantidad de lugares poblados de escasa magnitudal constatar que el 75% de los 10, 654 lugares poblados a lo largo y anchodel país tienen menos de 100 habitantes. Sin embargo, estos lugarespoblados sólo abarcan el 11% de la población total . En todo caso, lapoblación que se encuentra dispersa debido a encontrarse en áreas dedifícil acceso dificulta la atención de las necesidades básicas de estoshabitantes.

La distribución espacial de la población, así como su carácter yformas de evolución, han sido determinados históricamente en elterritorio nacional debido en gran medida a factores de orden natural,económico, social y geopolítico.

La falta de empleos, de tierras para trabajar y de acceso equitativoa los servicios de salud y educación, así como el interés en satisfacer otrasnecesidades, inducen a la población a migrar a zonas aledañas a su lugarde origen . En Panamá, este proceso se ha acelerado en la última décaday los migrantes generalmente se alojan en las principales ciudades,conformando los llamados "bolsones de pobreza" o asentamientosespontáneos en áreas marginadas . Este fenómeno es más evidente en elcaso de las mujeres.

La rápida concentración de migrantes con destino final a lasciudades es demasiado evidente como para ignorarla . Entre 1950 y 1990la población urbana del país se cuadruplica : pasa de casi 290,000 a másde 1 .250,000 habitantes_

19

'Ic n31 u .,-

4

Actualmente el 54% de la población panameña reside en áreasurbanas . El movimiento migratorio interno favorece principalmente ala provincia de Panamá. En 1980 esta provincia concentraba el 44 .8% ypara el año 2,015 se estima que concentrará al 50 .7 %/d. Sólo en la regiónmetropolitana se concentra más de las tres cuartas partes de los residentesurbanos . En el resto de las provincias, por el contrario, más de dos terciosde la población viven dispersas en áreas rurales.

Aún cuando la población indígena se encuentra diseminada a lolargo y ancho de todo el territorio nacional, más de tres cuartas partesreside en las provincias de Chiriquí (33%), Bocas del Toro (28%) y laComarca de San Blas (16%) . Es importante destacar que el 93% de lapoblación residente en el área de San Blas es indígena.

El grupo indígena mayoritario -Ngobe-Buglé- se encuentradistribuido en las provincias de Chiriquí . Bocas del Toro y Veraguas . Laetnia Kuna habita la Comarca de San Blas . Los Emberá-Waunana seubican en la provincia de Darién . Una proporción considerable deindígenas Kunas ha emigrado a la ciudad de Panamá y desempeñageneralmente actividades domésticas y de baja calificación . Por otro lado,en el área occidental del país se observan significativos movimientosmigratorios de población indígena hacia Costa Rica, especialmentedurante la temporada de cosecha de café.

2

Según la definición censal de área urbana . sólo el 60 de los 10.564 lugares poblados seconsideran urbanos.

3

Situación Demográfica- Proyección de Población Total de la Idcpública por Provincias segúnsexo y grupos de edad_ iAlios 1990-2015 . Boletín Especial N°2.

20

1 .3 . ESTRE'CTURA DE LA POBLACION POR SEXO YEDAD

La distribución de la población panameña según sexo presentaniveles bastante homogéneos : 50.5% hombres y 49 .5% mujeres . Esteporcentaje se ha mantenido durante las últimas décadas y se estima quepersistirá para el año 2,000.

La est ructura etaria constituye uno de los aspectos más sensiblesdel proceso de transición demográfica en virtud de los cambios queregistra. Dos grupos son particularmente importantes para el análisis : losmenores de edad y la población que se ubica dentro o fuera de los límitesde edad para trabajar.

En el primer caso, en 1990, el 42% de la población era menor deedad . En 1996 este porcentaje disminuyó a 39%. Se estima que en el año2,000 se reducirá a am 37%. Es incuestionable la tendencia del proceso detransición demográfica.

En el segundo caso sucede todo lo contrario . i,a poblacióncomprendida entre los 15 y 64 años se incrementa . Crece lenta pero enforma sostenida . Mientras que en 1990, este grupo constituía el 60%, seestima que para el año 2,000 representará el 63% del total de loshabitantes . También hay que destacar que la población de más de 65años, que ya registra un ligero incremento, se estima que pasará del . 5 .0%en 1990, al 5 .5% en el año 2,000 . Esta transición demográfica tendrá, sinduda alguna, incidencias significativas en la estructura económica-socialdel país .

Los menores de 5 años y aquellos cuyas edades tienencorrespondencia con ta educación básica, por sujetos de políticasdefinidas, son grupos que merecen destacarse .

21

En el año 2,000 -según proyecciones oficiales- la población de 0a 4 años disminuirá en términos de porcentaje con respecto a la poblacióntotal del país . En términos absolutos tendrá un crecimiento mínimo . Deigual manera, la población en edad de asistir a educación básica tendrámenos peso relativo en la estructura etaria de la población.

El cuadro N°i muestra -de acuerdo a diferentes áreas de interésde la política social- la distribución poblacional por sexo y gruposespecíficos de edad. En la gráfica N°2 se aprecian los cambios en laestructura etaria que se prevé ocurrirán en el año 2,000.

La estructura por edades varía significativamente en el caso de los gruposindígenas con respecto al total nacional . En 1990, el 47% de la poblaciónindígena era menor de 14 años . Idéntico porcentaje alcanzaban laspersonas con edades entre 15 y 54 años . En contraste con los 22 años anivel nacional, la edad mediana de los indígenas es de 16 años.

La modificación de la estructura etaria de la población reflejadaen los párrafos precedentes implican, en el futuro inmediato, cambios dela clientela y una mayor intensidad en la demanda e inversión deservicios.

22

. .. .

.

. ..

'Y '

Z wC . a ( .

~ ..

CUADRO N"1POBLACIÓN DE LA REPÚBLICA POR SEXO, SEGÚN ÁREA DE INTERÉS

Y GRUPOS ESPECÍFICOS DE EDAD . AÑO 1996 (1)

Área y años de edad 'Total I lombres Mujeres

Número % Número % Número %

Total 2.674 .490 100 .00 1,330,145 50 .50 1300.868 40 .50

Educación

4 v 5 121,443 4 .5 62 .112 4 .7 59,331 4 .6

6- 11 351,165 13 .1 179,186 135 171,979 132

Salud

Menores de 1 año 60535 13 30,934 13 29,601 2 .3

Menores de 5 años 340,410 11 .4 1 .556,730 11 .50 148,7371

I 1 2

Edad fcrtil (15-49) 699,108 52 .8 n a_ n .a. 699,108 52 .8

I rabajo

10- 14 279 .484 10 .4 142,267 10 .5 137,217 10 .4

15 - 17 15Z950 5 .9 80368 5 9 77,582 5-9

15 -64 1 .650,909 61 .7 832,408 61 .6 818501 619

65 y más 142 .177 5 3 69.255 5 .1 72,922 5 .5

Menores de 18 años 1 .034355 38 .9 530,281 39 .2 509 .074 38 .5

Indlgenas(2) 194,269 8 .3 100,149 85 94,120 8 .2

(I) Cifras proyectadas(2) Cifras correspondientes a 1990.FUENTE : Dircccibn de Estadistica y Censo . Contraloría Gcneral de la República.Elaborado en UNICEF-Panamá

23

~ . .

~~. n ~c , ~

.

-<

Fn la medida que el número de nacimientos y la proporción demenores de edad asciende, en esa misma medida se reduce ta demanda ycobertura de servicios concomitantes (salud infantil, educación primaria)y lógicamente aumenta la demanda de servicios de la población en edadactiva (vivienda, educación superior, capacitación laboral, empleo,seguridad social) .

GRAFICA N"2DISTRIBUCI®N DE LA POBLACIóN POR SEXOS Y GRUPOS

DE EDAD(Años 1990-2000)(p)

1990

80 . .,á, 80 2 m

~o ~a •HOMBRES ~~a1

Z

, nl65-69 r, ,MUJERES

W-11.

!'

1. 65 6960-64 I

~ ti

i

i 60-645459 ~ ~

I 51-5959-54 50 5445-49 45-4940-44 30 443539 35-3930-34 30-3425-29 25-21)20-24 20-241419 , IS 1910-14 10-14

S9~a n .°j ., 59

0-4 ¡mozo~141210 8

6

4

2

0

2

4

6

8

101214

Sin embargo, -y como consecuencia de los cambios en lasvariables demográficas, de la evolución diferenciada y de déficitshistóricos acumulados- las necesidades de la población indígena, asícomo de los asentamientos de las áreas rurales, son diferentes a las delresto del país . Según muchos analistas, estas diferencias no equitativasdeben ser objeto de especial consideración a la hora de ejecutar lasinversiones sociales para garantizar el desarrollo humano homogéneo ysostenible .

2000

n

uHOMBRES

. z

i ~

"MUJERES =

~ II

I~

I

~'

I

~~~ ~ ¡?~* *~. ^á

u 1~2 10 x 6 a s o z a e x 10 11 4

24

r°r. ?a er~ r r, r: ' ~ Clr <zo ,GOD

1 .4 . NIVELES Y TENDENCIAS DE LA MORTALIDADY FECUNDIDAD.

La estructura demográfica del país, así como las tendencias de suevolución. resulta de los cambios que ocurren en mortalidad, migraciónv fecundidad.

Un examen del comportamiento de estas variables reflejaevidentes disminuciones en 1990 con respecto a 1950. En 40 años la tasabruta de la natalidad disminuye de 40 .3 a 24.9 por mil.La tasa de mortalidad pasa de 13 .2 a 5 .1 por mil . De igual manera, la tasade fecundidad, luego de un aumento de 5 .6 a 6 .0 de 1950 a 1960, baja a2.9 hijos por mujer de 1960 a 1990.

Esta evolución, a todas luces positiva, es producto del progresivogrado de desarrollo y bienestar social, de la modernización y ampliaciónde la cobertura de salud y educación pública, del incremento de laeducación universitaria, del acceso cada vez más expedito a lainformación y de la aplicación de los programas de planificación familiar.

Las mismas razones han incidido en el aumento de la esperanzade vida al nacer de los panameños -estimada actualmente en casi 76 años-sólo comparable con el de países de desarrollo humano alto.

Vale la pena resaltar que los indicadores demográficos encubrendisparidades regionales . Es evidente, por ejemplo, la heterogeneidad delos niveles de desarrollo entre los asentamientos rurales y urbanos . Labrecha entre unos y otros es más perceptible si se compara las áreas quearrojan asentamientos establecidos en Bocas del Toro, Veraguas, parte deChiriquí y la Comarca de San Blas . En la provincia de Panamá, porejemplo, en 1993, la esperanza de vida al nacer se calculó en 75 .8 añospara ambos sexos. Sin embargo, para el mismo período, en Darién, Bocas

25

Par<,rr~~ ',z nrze~

rrr r ~- ar «.

del Toro y Veraguas la esperanza de vida al nacer se estimó en 62, 68 y69 años respectivamente . Situación análoga ocurre con los otrosindicadores demográficos . Así por ejemplo, la mortalidad infantil en estasprovincias y entre los indígenas es actualmente 3 o 4 veces superior a laestimada para la provincia de Panamá.

2.

ASPECTOS CONDICIONANTE,S DEL BIENESTAR Y ELDESARROLLO

2.1 . CARACTERIZACION DE LA ECONOMIAPANAMEÑA

No cabe duda de que el nivel de satisfacción de las necesidadesbásicas de la población panameña y el aumento de su calidad de vida estácondicionado, en gran medida, por los procesos económicos y ladistribución de sus beneficios.

En ese sentido, hay que destacar que la estructura económica dePanamá se define por la marcada relevancia que el Sector Terciario o deServicios tiene dentro de la composición del producto Interno Bruto(PIB) debido, en gran medida, a la función transístmica que configuró yorientó el proceso de acumulación capitalista panameño desde épocascoloniales.

La vía interoceánica, como centro mundial del transporte, lasfacilidades e incentivos que la Zona Libre de Colón brinda al comerciomundial ., el Centro Financiero Internacional -el cual funciona sin mayoresrestricciones cambiarias para la transferencia de fondos desde y haciaPanamá-, la libre circulación del dólar y todas las actividadescomplementarias que estos polos requieren, han condicionado ladinámica de la economía panameña sobre una estructura de servicios.

26

c'orcn i(c trrs cuurms purtrs ~lcl T113 sun apor[sadas pur cl scc [orservicios mostrando tendencia ascendente en los últimos 25 años . Por suparte, los sectores primario y secundario, reflejan un ritmo descendentey . en conjunto, aportan sólo un poco más de un cuarto del PIB.

Esta evidente debilidad del sector productivo no sólo ha sidocondicionada por la dinámica de los servicios que caracterizan a laeconomía panameña. La política ejecutada en las áreas agrícola eindustrial a lo largo de la últimas décadas no se constituyó en unmecanismo de promoción efectiva, lo que trajo como consecuencia elaumento de los desequilibrios intersectoriales e interregionales existentes.

2 .2 . LA EVOLUCION ECONOMICA RECIENTE

Período pre-crisis

Durante la década de 1980, la economía panameña mostróevidentes signos de deterioro luego de una década en la que el PIB crecióa razón de 5 .5% anual . Las primeras evidencias se observaron durante losanos 1983 y 1984, en las que la producción de bienes y servicios dejó decrecer por primera vez en más de dos décadas. La crisis internacional dela deuda externa y los efectos que ésta provocó en las economías de lospaises con los que Panamá tiene relaciones, así como los indicios deagotamiento del modelo de desarrollo, se encuentran entre las principalescausas que explican este comportamiento.

La Crisis

Luego de 1985 y 1986, años en los que se registra una leverecuperación, el país se vio envuelto en una de las más dramáticas yprofundas crisis de su historia . La inestabilidad política y económica, así

27

P.Ar_n :J:íar

r_5.ir_, "' rxr, ._ .r c w

,, ..

como el deterioro generalizado de la situación social, fueron susmanifestaciones principales.

Entre 1987 y 1989, el PIB disminuyó en 12% . La economía, enconsecuencia, se contrajo al nivel que existía en 1980 . La construcción,la industria manufacturera, el comercio, las finanzas y el transportefueron los sectores más afectados . De forma similar, el producto porhabitante y el ingreso nacional disponible per cápita registraron undescenso de 15% y 24% respectivamente . Al margen de los problemasdistributivos, la contracción afectó de manera adversa los niveles debienestar de la población panameña.

G RA FICA N°3CRECIMIENTO ANUAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO

Años 1981-1995

5 Y

V~

- - -

xn

ivex

x~iees

i I we

19e7

irwe

Durante este período, los ingresos globales del gobierno seredujeron prácticamente en un 50% como consecuencia de la caída de losingresos corrientes, tanto tributarios como no tributarios, y de lassanciones económicas impuestas por el gobierno de Estados Unidos. Seprodujo, por esta razón, un déficit en el presupuesto del sector públicoy se dejaron de cumplir los compromisos financieros con la banca

28

nacional einternacional . El gallo público se redujo de manera drástica ..especialmente en el componente de inversiones, lo que se tradujo en eldeterioro de los servicios sociales y la infraestructura estatal . Losacreedores endurecieron sus exigencias, la deuda externa se incrementóy el Estado -sin credibilidad- tuvo serios problemas de liquidez.

El Sector Externo también se vio seriamente afectado . Comoconsecuencia de la eliminación de las cuotas y preferencias arancelariasen el mercado norteamericano, las exportaciones de bienes y servicios seredujeron en un 10% entre 1987 y 1988 . Las importaciones, debido a lacontracción económica, las dificultades financieras y la falta demecanismos de pago viables, descendieron en 19% en igual período.Esta contracción general de la actividad económica agudizó losproblemas sociales . La pobreza alcanzó el nivel sin precedentes del 50%.La desocupación cíclica agravó los problemas del desempleo estructuralque, de por si, tiene la economía panameña . En efecto, la tasa dedesempleo abierto aumentó de 11 .8% en 1987 a un nivel estimadosuperior al 20%° para fines de 1989.

Período de post-crisis

Superada la encrucijada política, la economía entró en una fase derecuperación a partir de 1990 . El PIB durante los primeros tres años deeste decenio creció a un ritmo de cercano al 8% anual . Las importacionesy exportaciones de bienes y servicios aumentaron a razón de 17% y 15%,respectivamente , por año.

1

Las citrus nliciales pan agosto de 1989 señalan una tasa de desempleo abierto de 16 .3%, sinCiaban", para los meses que siguieron a la invasión norleamericmta . se estima que eldesanpleo superb el 20%b .

29

_

F . , .r e

La construcción es la rama de la actividad económica que mostrimayor dinámica al alcanzar las más altas tasas de crecimiento en esteperíodo. Le siguieron, en importancia, el comercio. la industria, hoteles

y restaurantes y las finanzas.

No obstante, esta dinámica de crecimiento también refleja la,disparidades que prevalecen a lo interno de la economía . Así, poejemplo, el crecimiento de la construcción contrasta con eexperimentado por el sector primario que, en su conjunto, fue de apena:2.1%. Esto es indicativo de que la población rural, cuyos ingreso:provienen de actividades agrícolas, no se benefició equitativamente deproceso de recuperación.

Desde otra perspectiva, sólo tres ramas de actividad económica(construcción, transporte y finanzas) concentraron el 66% del crecimienfitotal acumulado en el período de referencia . Estas actividades económicasexpresan dos hechos relevantes : su concentración en la regiór.metropolitana y -con la excepción de la construcción- su relativa bajacapacidad de absorción de mano de obra.

En la actualidad, el proceso de crecimiento y recrrperacioreconómica muestra evidentes signos de desaceleración . En 1995 el PIB

creció en 1 .8%, nivel mrry bajo, y con tendencia marcadamente

decreciente, comparado con las tasas de 8 .2%, 5 .5% y 2 .8% registradas

en los años 1992, 1993 y 1994, respectivamente.

Por otro lado, durante el período 90-93, el PIB real per cápita scincrementó en un 18%, lo que representa una tasa de crecimientopromedio anual de 5 .7%. A pesar de ello, su valor en 1993 era aúr..

inferior al existente a inicios de los años 80 . En términos corrientes, el

PIB per cápzta en 1995 ascendió a 13/2,356 .00, ubicándolo entro los más—

altos de América Latina, pero, a su vez, entre los más desigualmente,distribuidos.

30

ssn

\fivam

2 .3 . DISTRIBUCCON DEL INGRESO

El ingreso nacional disponible per capita en Panamá, B/ . 1708 .00en 1995, superó en más de dos y media veces el nivel que define la líneade pobreza y, prácticamente, quintuplicó el de la pobreza extrema.

Sin embargo, y como se ha señalado -la contracción del ingreso,que naturalmente no se rcileja en el promedio nacional, oculta notablesdesigualdades que explican, en gran parte, las brechas sociales y losniveles de pobreza en algunas regiones y estratos marginales del país . Alrespecto, según informes del Ministerio de Planificación y PolíticaEconómica, `el 20% más rico de la población tiene ingresos que son 45veces mayores que los ingresos medios del 20% más pobre`.

En cambio, las Camilias pobres, que para 1995 se estimaban en40%, sólo percibían el 13% del ingreso declarado, mientras que el 60%

p1lnislerio de Pltmlllceclbn c Polidca Econbmlca . Polílicas Públicas para el DesarrolloInlegral : Desarrollo Social con l :riciencia Económica . Panama 1994_

Unlbans~nq~

GIiÁEIG1 N" 4PRODC'C,Y) IN TERSO nRlr0 perctipita

',nos 1980-1994

I

31

de las familias del país, catalogadas como no pobres, captaba el 87% deese total', situación que explica como. a pesar de haber alcanzado unnivel de ingreso calificado por las Naciones Unidas como aceptable,persista la pobreza en una magnitud considerable.

Los indicadores disponibles, tanto en el plano macroeconómico,como a nivel de los hogares, tienden a confirmar la desigual distribucióndel ingreso . Es más : la tendencia a concentrar el ingreso en pocas manos.así como el significativo deterioro de los ingresos reales de los gruposubicados en los deciles inferiores' -en oposición a aumentoscorrespondientes en los deciles superiores durante los últimos años-amplía la brecha entre pobres y ricos.

El problema de la falta de equidad, desde la óptica del ingreso,también se evidencia al analizar el coeficiente de Gini, el cual -de acuerdoa los informes de desarrollo humano del PNUD -se ubica entre los máselevados a nivel mundial (0 .57). Por este camino la distribución delingreso se inclina más hacia la desigualdad ábsoluta que hacia la igualdadabsoluta.

2.4 . EL MERCADO DE TRABAJO

Históricamente la economía panameña ha mostrado debilidadespara absorber la oferta de mano de obra aún en períodos de altocrecimiento . Por ejemplo, en las décadas de 1960 y 1970, la economíaevolucionaba a un ritmo de 8% y 5% anual respectivamente. Sin

6

Datos provenicnlcs de procesamiento especial de la Lncucsta de Ilogares . realizado porPREALC/OIT'.

7

Los dceiles inferiores se refieren a los grupos de hogares, de 1 0% c/u, menos favorecidos enla distribución del in-reso.

32

. . .

a r _ .

,

<

~,

embargo, el desempleo oscilaba entre 6% y 8% . Durante el período de lacrisis el desempleo alcanzó un nivel sin precedentes : 16.3% a nivel

nacional y 20 .4% en el área metropolitana . La recuperación a posteriorique ha experimentado la economía, en lo que va del decenio de 1990, nohatenido una relación directamente proporcional con la reducción de la

tasa de desempleo . En otras palabras, mientras la economía se recuperabaa un ritmo acelerado, en términos del crecimiento de la producción debienes y servicios, el desempleo descendía en menos de tres puntosporcentuales . En 1994, luego de varios años de leve, pero sistemáticadisminución, el desempleo aumentó a 14 .0%, para mantenerse en el

mismo nivel en los años 1995 y 1996.

La actividad laboral, en más de un sentido, afecta con mayor

intensidad a las mujeres . Generalmente -y así ha sido a través del tiempo-el desempleo femenino duplica al masculino . En 1995, el desempleo

afectaba al 20.1% de la población femenina económicamente activa . Encambio, en el mismo período el desempleo afectó únicamente al 10 .8%

de la población masculina.

Los jóvenes también son afectados por el desempleo . E146% de

los desempleados pertenecen al sector joven de la población

económicamente activa . Las estadísticas señalan que por cada 100jóvenes menores de 25 años, 27 no logran un puesto de trabajo . Estadiscriminación es más notoria entre las mujeres jóvenes cuya tasaespecífica de desempleo superó el 35% en 1995.

Un aspecto delicado y problemático del empleo -el que seráanalizado con mayor detalle en la sección correspondiente- se refiere al

trabajo de menores de edad. No obstante, se puede establecer que en lasáreas indígenas y/o con alta ruralidad se registra una mayor participación

laboral de menores de edad . San Blas registra una ocupación de menores

de edad del 27% . Darién, Coclé, Los Santos y Veraguas tienen tasas de

alrededor de 20% .

33

Según datos censales, el 10% de la población indígenaeconómicamente activa' estaba desempleada . La etnia Ngobe, en eloriente del país, era la más afectada . Evidentemente, las cifras frías, fuerade contexto, no revelan la pobreza extrema en la que viven los indígenassi se considera que el 55% de su población en edad de trabajar se declaróinactiva. El caso extremo de esta condición se encuentra en la provinciade Bocas del Toro, en donde el 64% de la población está al margen de laactividad productiva.

2.5. POBREZA

Según la Encuesta de Hogares de 1995, el 40% de las familiaspanameñas vive en situación de pobreza : 18% en pobreza extrema ocrítica, y 22% que no logra cubrir sus necesidades básicas' . Estos nivelesde pobreza reflejan una disminución respecto a los existentes a inicios dela década, cuando dicha estimación era del 50% . Elementos importantesque inciden en esta disminución son el propio proceso de recuperaciónexperimentado por la economía y el ajuste a los salarios mínimosdecretado en el periodo.

Si esta proporción de hogares pobres se traduce en personas, ydado que las familias pobres tienen un mayor número de miembros (4.8)que las no pobres (3 .6), se deduce que aproximadamente el 47% de loshabitantes del país con ingresos conocidos, está afectado por el flagelo dela pobreza. Según la Encuesta de Hogares, 2 de cada 3 panameñosmenores de 15 años vive en condiciones de pobreza . Es decir, el ingreso

El censo de población y Vivienda considera la población cn edad de trabajar a partir de los 10años de edad.

Para 1991, la [loca de indigencia se estimó en B/ .42 .17 y la de no satistacción de necesidadesbásicas en B/.84 .34, por persona al mes.

34

O .G

familiar apenas les permite sobrevivir o, simplemente, no cubre susnecesidades básicas.

Al analizar la pobreza por región, se observa que un 29% de lasfamilias residentes en el área urbana es pobre. En el área rural estaproporción, en vez de disminuir, alcanza el 64%, siendo mayor suincidencia en la zona de pobreza crítica . Son cifras dramáticas.

Es conveniente resaltar que la magnitud e intensidad de esteflagelo, que afecta con mayor rigor a las familias del área rural, pudieseestar subestimada al excluirse de las mediciones a la población residenteen áreas indígenas y de difícil acceso y a los trabajadores agrícolas porcuenta propia.

Una de las principales causas de la pobreza rural es la desigualdadestructural de tenencia y distribución de la tierra, habida cuenta de que el"47% de las explotaciones agropecuarias poseen menos de 1 hectárea deextensión y controlan apenas un 0 .5% de la superficie bajo explotación;

35

mientras que en el otro extremo, tan solo el 0 .8% de las explotacionescontaban con una extensión superior a 200 hectáreas, concentrando el37% de la superficie total" 10 . Desde el punto de vista de la propiedad,cabe mencionar que las dos terceras partes de las tierras sujetas aexplotación son ocupadas sin título.

Cifras de otro orden ayudan a tener una visión integral de laestructura social del país . Consistente con las proporciones existentes er,términos globales, el 75% de los hogares pobres son sostenidoseconómicamente por hombres . El resto, el 25% está bajo responsabilidadde mujeres . La incidencia de la pobreza en hogares bajo responsabilidadde mujeres es muy alta. Mientras el 45% de los hogares es pobre, sólo espobre el 38% de los hogares jefaturados por hombres . En el área rural, lesituación es aún mas crítica: el 73% de los hogares que tienen a una mujelal frente clasifican como pobres.

Los indígenas -como se ha venido afirmando- constituyen uno delos grupos más afectados por la marginación del proceso económico ysocial . En ese sentido, es necesario destacar -según el Ministerio dePlanificación y Política Económica- que el 60% de la población de origenpre-hispánico ocupa los diez distritos con los márgenes mas bajos desatisfacción de las necesidades básicas.

En términos generales, la pobreza está estrechamente vinculadaa la educación, a la dinámica del mercado laboral, a la falta de equidad enla distribución del ingreso . Distintos indicadores (tasas de desempleo,ocupados y desocupados por hogar, tasas de participación y dependencia,entre otros) revelan las difíciles condiciones de vida que prevalece entrelos pobres . No cabe duda de que la ausencia o insuficiencia de un ingreso

ld

Ministerio de Planificación y Política Económica "Desioualdadas e Inequidades en elDesarrollo Económico y Social de Panamá_ Informe de consultorio" . 1994.

36

adecuado, como resultado de elevados índices de desempleo osubempleo, impide o limita el acceso de las familias a la canasta básicafamiliar .

Al respecto, es conveniente señalar que, aún cuando la economíapanameña revela que los índices de precios al consumidor experimentanhistóricamente muy, bajos aumentos, el Costo de la canasta básica de

alimentos (CBA)", ha aumentado en mayor proporción . En efecto, laCBA, cuyo costo para el año 1995 se estimó en 13/217 .05 por familia al

mes, aumentó en lo que va de la década en un 11 %, lo que equivale a un2.2% anual . En cambio, el indice de Precios al Consumidor seincrementó sólo en 5 .9% para todo el período considerado, o sea, a razón

de 1 .2% anual . Es necesario asegurar el acceso de población a unacanasta básica que no experimente aumentos tan significativos y que noguardan proporción alguna con los cambios que se pudiesen dar en elmonto y distribución de los ingresos.

2 .6 . LINEAMIENTOS DE LA POLITICA ECONOMICADEL GOBIERNO NACIONAL

Panamá enfrenta grandes desafíos en una comunidad queexperimenta dramáticos y acelerados cambios científicos, tecnológicos,geopolíticos, comerciales y socio-culturales. La liberación de losmercados, la creación de bloques, los intercambios multilaterales, lasinversiones y la competitividad constituyen la nota dominante del mundoactual . Esos cambios -a las puertas del siglo XXI- exigen relaciones másdinámicas y comprometidas con la economía nacional.

La Canasta Básica de Alimentos está referida a la Ciudad de Panamá y se estima en base a

una familia promedio de 5 miembros .

37

J1_ '

, . .

.t..

.

..

. íaL,

'n

,

,'

t'.

Insertarse en el proceso de globalización económica entraña lanecesidad de corregir simultáneamente los desiquilibriosmacroeconómicos y el conjunto de graves y profundos problemasociales, producto de la acumulación histórica, con miras a enmarcar elpeso de la actividad productiva en términos de equidad, garantizar unamejor distribución del ingreso, consolidar las instituciones y procesosdemocráticos, mejorar las condiciones ambientales y proporcionar a lapoblación una mejor calidad de vida'.

Esta propuesta quedó claramente establecida en el Preámbulo delcompromiso de Nariño cuando señala que ' la política social y económicadebe tener como eje el desarrollo humano, cuya meta final es lograr unaadecuada calidad de vida y la dignidad plena del ser humano, siendo unade las prioridades de la comunidad internacional, la eliminación de lapobreza, el hambre, el analfabetismo, la enfermedad, el desempleo y laviolencia"13 .

Estos objetivos han sido reafirmados en la Cumbre de PresidentesCentroamericanos de Tegucigalpa, así como en la Cumbre Hemisféricacelebrada recientemente en Miami, en donde Panamá tuvo participaciónactiva .

El Gobierno que asumió la dirección del Estado el V deseptiembre de 1994 estableció los lineamientos que regirán suadministración durante los próximos cinco años en el documento"Políticas Públicas para el Desarrollo Integral : Desarrollo Social conEficiencia Económica" . El documento de marras señala que la pobreza,

12

Véase CEPA L : °Transformación Productiva con Equidad" . Editorial Universitaria . Chile,1990.

13

11NICEE: -Agenda 2000 . Ahora los niños—. Segunda Reunión Americana sobre Infancia yPolítica Social, Compromiso de Nariño . Colombia 1994.

38

la concentración del ingreso, el desempleo, el bajo poder adquisitivo, laestrechez fiscal, las carencias en salud y educación son los principalesproblemas que afectan a la sociedad panameña . El origen de todos estosmales lo atribuye a los altos costos de los servicios públicos (electricidad,telefonía, etc .), al proteccionismo, a la deficiente infraestructura, a lasdistorsiones microeconómicas e ineficiencia crónica de la economíapanameña.

A riesgo de simplificar, la idea que subyace en los lineamientosde políticas públicas no sólo hacen evidente que el agudo problema socio-económico del país se debe a que las fuentes de crecimiento se hanagotado o no operan con el dinamismo de décadas pasadas . También setiene la certeza de que el modelo económico no logra incorporar a unsignificativo grupo de la sociedad, ni los mecanismos distributivosbenefician a todas las capas de la población.

La estrategia del actual Gobierno para enfrentar estas dificultadestiene un contenido específico en dos dimensiones . Maneja, por un lado,una propuesta económica con miras a la estabilización y al cambioestructural, definiendo acciones con respecto al gasto y a laadministración pública, la deuda externa, el comercio exterior, el agro, elaprovechamiento de las áreas revertidas y la competitividad en el áreaproductiva y de los negocios. Por otro lado, en el área social, salud,educación, seguridad social, empleo, vivienda ,v medio ambiente14 seconstituyen en temas de atención prioritaria . A riesgo de simplificar, laidea subyacente en los lineamientos de las políticas públicas, es que losagudos problemas socio-económicos del país no sólo hacen evidente elhecho de que las fuentes de crecimiento económico se han agotado o nooperan con el dinamismo de décadas pasadas sino que, también, el

laVúase Ministerio de Planificación y Política Económica . "Políticas Públicas para el

Desarrollo Integral : Desarrollo social con Hficiencia [eonómicti ' . Panamá, 1994 .

39

P .r

v _

1 . . . .

. ,

modelo de crecimiento no logra incorporar a un significativo grupo de lasociedad, ni los mecanismos distributivos benefician a todas las capas dela población.

2.7 . GASTO SOCIAL Y DESCENTRALIZACION

La proporción de los recursos presupuestarios que destina Panamáal gasto público, en general, y al gasto social en particular, se encuentranentre las más altas de América Latina . En el año 1995 el gasto públicorepresentó cerca del 48% del PIB . Si bien no se trata del porcentajehistórico más alto, ya que en 1992 alcanzó el 57%, logra revertir latendencia de años recientes, en los cuales decayó sensiblemente.

GRÁFICA N-hGASTO SOCIAL POR SECCORES COMO

PORCENTAJE DEL GASTO PÚBLICO . Años 3980-1992

50

40

30

20

10

080 81

82

83

84 85

86

87

88

89

90

91

92=VIVIENDA®TRABAJOOEDVCACIO~

8ALl:D=OAST O SOCIAL

Por su parte, el gasto social representó el 41 .5% del gasto público,unos 131.1,566.0 millones en términos absolutos, lo que equivale a cercade W . 595 .00 per cápita."

15

Existen diferentes cálculos del gasto social en Pananlí Ue acuerdo a resultado preliminar de

un estudio de la OM el gasto social per cGpl/a es cercano a lo, l3 6U0 00.

40

En relación con el gasto público, el gasto en salud representó el14%, el gasto en trabajo y seguridad social el 12% y el de educación ycultura el 10 .0%.

No obstante, el gasto social no se asigna en atención al grado deinsatisfacción de necesidades básicas. De acuerdo a estimaciones nooficiales, el monto de los recursos en inversiones sociales einfraestructura básica asignados en 1991 a los 30 distritos de mayorpobreza (niveles 1, 11 y III) fue la mitad del que correspondió a aquellosde mayor nivel de satisfacción de necesidades básicas . En ese mismosentido, una nueva metodología tendiente a determinar con mayorprecisión el impacto del gasto social entre los grupos más vulnerables(gasto social directo focalizado) estima su monto en sólo 6% del gastopúblico total . 16

Adicionalmente, y aún cuando se han logrado avancessignificativos, la ejecución presupuestaria no alcanza niveles óptimos,especialmente en el rubro de inversiones, de acuerdo a informe delMinisterio de Planificación y Política Económica" . En 1993, porejemplo, la ejecución del presupuesto de inversiones del sector salud fuede 49%. Sin embargo, el Ministerio de Salud y la DirecciónMetropolitana de Aseo apenas ejecutaron el 27% y 7%, respectivamente.En el caso del sector educación, se ejecutó el 67%, más del doble de loejecutado en el año 1992.

16

Al respecto véase Ministerio de Planificación Y Política Económica/UNICEF/PNUD:"Metodoloflía para la IN9ediacidn del Gasto Social en Panamá . Documento de 1 rabajo N o 35".Panamá, 1994.

Vease Ministerio de Planilicación y Política Económica : " nrcve informe sobre la Situaciónde los Sectores sociales en Panama : 1992-1993"_ Documento de Trabajo N° 36 . Panamá,1994

41

y, ,n, .r f« l¢ níñrz . Ire r,.={;<r e, .- e~,c x : ! l c .., . u- . ,~ .

, ,.

Es preciso destacar que, de una u otra manera, tanto el montocomo la orientación del gasto público en general y del gasto social enparticular, están condicionados por el peso específico que tiene el serviciode la deuda pública, especialmente la externa . Para finales del año 94.dicha deuda, incluyendo saldo de capital e intereses morosos, ascendióaproximadamente a US$ 5,505 .0 millones, equivalente a una deuda percápita de US$ 2,100, catalogada entre las más elevadas del mundo. Para1996, el presupuesto para el servicio de la deuda pública asciende a US$697 millones, lo que representará al rededor del 30% del total de gastosde la nación.

Dado el peso relativamente grande de las finanzas públicas en laeconomía nacional, en general, y del monto y composición del gastosocial, en particular, es evidente que, más que aumentar el monto de esteúltimo, lo que se requiere es orientarlo hacia programas específicos quepermitan mejorar el nivel de vida de los más pobres . En aras de estosobjetivos, el gasto social puede cumplir un doble papel, bien comomecanismo redistributivo, o bien como satisfactorio directo denecesidades básicas, especialmente si se aplica con criterios de eficienciay focalización entre los grupos más carenciados.

La descentralización con amplia participación de la comunidad seconcibe como uno de los mecanismos más idóneos para lograr un mayorgrado de eficiencia de las políticas públicas y, en particular, de laspolíticas sociales destinadas a aumentar el nivel de satisfacción denecesidades básicas de la población.

Diversas manifestaciones permiten visualizar la voluntad políticade avanzar hacia la descentralización . La elección democrática de todaslas autoridades a nivel distrital y de corregimientos, así como el inicio dela reactivación de las Juntas Técnicas y los Comités Provinciales deCoordinación, pueden contribuir a la transferencia de la responsabilidad

42

de una administración central hacia las autoridades de un nivel regionalo local .

En esta misma línea, la iniciativa "Municipios Siglo XXI", en laque participan diferentes instancias del engranaje gubernamental y queabarca en su primera fase a 12 distritos, 1 corregimiento y la ComarcaKuna Yala, constituye una muestra de concertación de esfuerzos haciaobjetivos de descentralización.

Es necesario señalar que este proceso de descentralizaciónrequiere razonables ajustes que permita a las instituciones provinciales,municipales o locales asumir de manera efectiva y con propiedad laformulación, ejecución, administración y evaluación de los programas yservicios que les son transferidos.

Estos ajustes tienen que guardar relación no sólo con el marcojurídico, institucional, presupuestario y político, sino también con lacapacidad técnica, de gestión y programación, con los que deben contarlos municipios dentro de este proceso de integración social y evitar, deesta manera, que se reproduzcan en las provincias las mismas deficienciasque existen a nivel central, con otros agravantes : que se magnifiquen porla incapacidad y las carencias propias de las regiones.

2.8. MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLITICASOCIAL

El Ministerio de Planificación y Política Económica tiene laresponsabilidad de diseñar, en colaboración con las demás institucionesespecializadas del Estado, las políticas públicas .

43

Corresponde al conjunto de estas instituciones la ejecución cCoordinación de los diferentes programas sociales, con énfasis enaquellos que tienen que ver con la pobreza y la reasignación y/olocalización de recursos en favor de los grupos más desfavorecidos.

El Gabinete Social -cuya estructura y funciones actuales estánseñaladas en el Decreto de Gabinete N° 1255 del 21 de diciembre de1994- es la instancia llamarla ajugar un rol de apoyo importante en eldiseño y ejecución de las políticas públicas, en general, y de las políticassociales en particular.

Integran el Gabinete Social los Ministerios de Educación,Vivienda, Trabajo y Bienestar Social, Obras Públicas, DesarrolloAgropecuario, Planificación ,y Política Económica y Salud (que lopreside) . La Primera Dama de la República, en calidad de miembro de laComisión Regional de Asuntos Sociales de Centroamérica, participa enel gabinete como Asesora Ad-Honorem.

Estas instituciones disponen de importantes fondos dclPresupuesto de Gastos de la Nación con el objeto de alcanzar metasdefinidas en el área social.

44

2

LA SALUD Y NUTRICION

DE LA NIÑEZ Y LA MUJER

"Los niños tienen derecho a la salud. . .A los Representantes deCorregimiento o a las otras personas que participan y que sonmiembros del consejo democrático, quiero decirles que abran másCentros de Salud y que también a los niños con limitaciones les denmás oporlunidacipara desarrollarse en lo ,rsico y en lo mental—.

Caterina Muñoz(10 años)

Los indicadores globales de las condiciones de salud muestran, entérminos generales, progresos significativos en las últimas décadasdebido a la ampliación de la cobertura de los servicios de salud y a lapráctica de acciones altamente eficaces entre las que destacaninmunización, control de crecimiento, terapia de rehidratación oral,tratamiento adecuado de las infecciones respiratorias agudas, mayor usode métodos de regulación de la fecundidad, control de embarazo yatención profesional del parto, así como una mayor dotación de aguapotable y saneamiento ambiental.

Sin embargo, la multiplicidad y proftmdidad de las exclusioneseconómicas y de participación que, con distinto grado de intensidadafectan la estnretura social y las regiones del país, ponen en evidencia lavulnerabilidad en la que se encuentran amplios sectores de la población:grandes disparidades en materia de morbi-mortalidad materno infantil,carencia de agua potable y saneamiento básico y disponibilidad dealimentos para una nutrición adecuada .

45