forord/preface - sv.uio.no · 1 forord/preface dette forordet utgjør et forsøk på å forklare...

1

Forord/Preface

Dette forordet utgjør et forsøk på å forklare hvordan det har vært mulig for meg å innlevere denne doktorgradsavhandlingen til bedømmelse. Som statsviter faller det naturlig å trekke fram både institusjonelle og mer individbaserte variabler, herunder individuelle relasjoner til og egenskaper ved involverte aktører.

Avhandlingen er i hovedsak finansiert av Norges forskningsråd, herunder programmet "Kommunale beslutningsprosesser og statlige intervensjoner. En vurdering av Kommunelovens og særlovenes betydning for utviklingen av kommunaldemokratiet og kommunalforvaltning", eller sagt litt enklere: Kommunelovprogrammet. Jeg vil gjerne takke programstyret for i utgangspunktet å gi meg tillitt, og i fortsettelsen anledning til å fordype meg i dette temaet. Jeg vil også takke for at jeg fikk anledning til et halvt års opphold ved London School of Economics and Social Science (LSE), våren/sommeren 1999. Det var en meget interessant og lærerik opplevelse.

Avhandlingen ville imidlertid ikke ha sett dagens lys dersom ikke min arbeidsplass, Norsk institutt for by- og regionforskning, hadde lagt forholdene til rette. Dette gjelder både økonomisk i forhold til den nødvendige tilleggs-finansieringen, men også arbeidsmessig. Jeg er ledelsen ved NIBR stor takk skyldig for i utgangspunktet å gi meg arbeidsvilkår som har muliggjort en effektiv gjennomføring av doktorgradsprosjektet. Jeg vil også takke – og benytte anledningen til, om mulig, å unnskylde meg overfor – mine kollegaer i forskningsgruppen for Kommunal organisering, ledelse og styring. Det er åpenbart at når en medarbeider skjermer seg, slik jeg har hatt anledning til, så faller flere fellesoppgaver på de andre. Tusen takk for å være både forståelsesfulle – og oppmuntrende.

Så til de mer personlige relasjonene, hvor det institusjonelt bestemte veilednings-forholdet har stått sentralt. I den forberedende fasen av doktorgradsarbeidet var professor Francesco Kjellberg, ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, min veileder og solide støttespiller. Det er en stor sorg at professor Kjellberg falt bort den 5. oktober 1997. Jeg er svært takknemlig for det lærerike og inspirerende, men dessverre altfor korte bekjentskapet vi hadde. Jeg er meget takknemlig for at professor Audun Offerdal, ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen, var villig til å ta over som min hovedveileder, mens professor Tore Hansen ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo påtok seg rollen som biveileder. De gode og konstruktive faglige råd, og den personlige støtten og oppmuntringen jeg har fått fra dere underveis i prosessen har vært svært verdifull for meg. Tusen takk.

2

I faglig sammenheng for øvrig har jeg hatt støtte fra mange hold. Først og fremst skal mine kollegaer i forskningsgruppen for Kommunal organisering, ledelse og styring ha berømmelse for kritiske, men meget gode kommentarer til flere av artiklene i avhandlingen. Jeg er dessuten glad for å ha gode kollegaer som medforfattere til tre av de artiklene som inngår i avhandlingen – det har virkelig fungerte inspirerende. Jeg vil også takke kollegaer fra andre statsvitenskapelige institusjoner nasjonalt og internasjonalt som har kommentert og gitt innspill til arbeidet mitt. Det gjelder ikke minst mine entusiastiske medstudenter ved LSE. Også den anledningen doktorgradsstudiet har gitt meg til å delta på nasjonale og internasjonale konferanser har vært viktig for meg – både som faglig inspirasjon og korreks. Et godt statsvitenskapelig fagmiljø er med andre ord også avgjørende når eksistensen av denne doktorgradsavhandlingen skal forklares.

Men også hjelpetjenestene er viktige her. Jeg vil benytte anledningen til å takke NIBR's bibliotekar Inger-Helene Wang-Andersen for særdeles god service. Mange takk også til NIBR's sekretær, Lynne Bolstad, som har fått det hele pent inn i riktig mal.

Det kan være vanskelig å angi hvilke faktorer som er den eller de viktigste, eller kritiske, når et fenomen skal forklares i samfunnsvitenskapen. I mitt tilfelle er det i alle fall åpenbart at fordelaktige institusjonelle og faglige forhold har vært nødvendige, men ikke tilstrekkelige betingelser for å få doktorgradsavhandlingen ferdigstilt. Uten Ashley, min vidunderlige kjæreste og utmerkede livsledsager, hadde jeg ikke maktet å levere denne avhandlingen. Tusen takk for all støtte, Ashley!

Nå kan det innvendes til alt dette at jeg selv har gjort en betydelig innsats, som absolutt bør inkluderes i forklaringsmodellen. Selvsagt. I den sammenhengen vil jeg rette en spesiell takk til mor og far, som i sin oppdragelse av meg på en eller annen måte har klart å innprente to leveregler som har blitt av stor betydning for min måte å leve livet mitt på. Disse har også kommet godt med i arbeidet med avhandlingen. Verdien av prinsippet "Hva enn du gjør, gjør det fullt og helt, og ikke stykkevis og delt!"1 er etter min mening udiskutabel. Den andre leveregelen, "Først plikten, så fornøyelsen!"2, er det vanskeligere å godta uten forbehold. Viktigst er det at "plikt" er et negativt ladet begrep, i mine ører, som jeg har vanskelig for å assosiere med lykke. Dette til forskjell fra "lyst", som er en særdeles viktig drivkraft i mitt liv. For meg innebærer denne leveregelen derfor å

1 Nærmere undersøkelser viser at dette er en folkelig utgave av "Hva du er, vær fullt og helt,/ og ikke stykkevis og delt". Dette er igjen et tillempet sitat fra Ibsens Brand (1866, tittelpersonen i 1. akt): "Vær ikke et i dag, igaar,/ og noget andet om et Aar." (Kilder: Gode kollegaer og "Bevingede ord" (Oslo: Kunnskapsforlaget)). 2 Nærmere undersøkelser viser at dette refererer til gresk mytologi og Herkules valg, eller Herkules på skilleveien. Fotellingen, som er gjenfortalt i store malerier og sogar i en opera av Händel, berettes av sofisten Prodikos. En dag møtte Herkules to kvinner på sin vei. Den ene var av venner kalt Lykksalighet, av uvenner Lasten, sminket og oppstaset. Den andre, Dyden, hadde en edel skikkelse og en enkel drakt. Begge ville vinne ham. Hekules valgte den siste, skjønt hun lovet ham møye og arbeid, men derigjennom også alt godt og menneskelig stort. Herkules tok hennes råd til rettesnor for sitt liv. (Kilder: Gode kollegaer, Internett og "Store Norske Leksikon" (Oslo: Kunnskapsforlaget)).

3

gjøre plikten om til fornøyelse. Det får jeg slett ikke alltid til. Men om jeg ser virkelig stort på det så har det faktisk, til tross for alt strevet og alt det andre jeg dermed ikke har fått gjort, vært en fornøyelse å skrive denne doktorgradsavhandlingen.

5

Innhold/Table of Contents

Forord/Preface..................................................................................................................... 1 Tabeller/Tables.................................................................................................................... 9 Figurer/Figures.................................................................................................................. 11

1 Innledning.................................................................................................................. 13 1.1 Tema og problemstillinger............................................................................ 15 1.2 Tema, problemstillinger og sentrale konklusjoner i et demokratiteoretisk

perspektiv ..................................................................................................... 20 1.2.1 Utviklingen i politisk organisering handler om utviklingen av

lokaldemokratiet ........................................................................................... 20 1.2.2 Noen sentrale konklusjoner .......................................................................... 27 1.3 Den vitenskapsteoretiske og metodiske tilnærmingen i perspektiv.............. 34 1.3.1 Deduksjon – som logisk nødvendighet i en forklaring ................................. 34 1.3.2 Valg av teorier – fordelen med rasjonell-aktør teorier og teoretisk pluralisme36 1.3.3 Metodisk pluralitet – i teorienes konfrontasjon med data............................. 37 1.3.4 Den sentrale forklaringsvariabelen – om kategorisering av kommunale

organisasjonsmodeller etter 1990 ................................................................. 39 1.4 Forskningsinnsatsen i perspektiv.................................................................. 40 1.4.1 Forskningen på området – nasjonalt og internasjonalt ................................. 40 1.4.2 Hva er nytt i avhandlingen?.......................................................................... 44

English summary............................................................................................................... 47

2 Which role is there for local politicians to play in a welfare state? A comparative study of Norway and Sweden.................................................................................... 49 2.1 Introduction .................................................................................................. 50 2.2 National government control in actual priority-making processes ............... 51 2.2.1 National government control in Norway and Sweden – in general .............. 52 2.2.2 National government control in education and care services – in Norway and

Sweden ......................................................................................................... 53 2.2.3 National government control in actual priority-making situations – in the

education and caring services in Norway and Sweden................................. 55 2.3 Research design and data.............................................................................. 56 2.4 The role played by local politicians.............................................................. 58 2.4.1 Are local politicians at all essential? ............................................................ 60 2.4.2 How important is national government control for local politicians'

essentiality? .................................................................................................. 61 2.4.3 In which way is national government control important for local politicians'

essentiality? .................................................................................................. 62 2.5 Conclusion and discussion............................................................................ 64

Norsk sammendrag............................................................................................................ 67 Appendix ........................................................................................................................... 68

6

3 Moteslaveri, interesser og behov. En analyse av utbredelsen av "moderne" organisasjonsløsninger i norske kommuner .............................................................. 75 3.1 Innledning..................................................................................................... 76 3.2 Data og metode............................................................................................. 77 3.3 Hva er moderne organisasjonsløsninger i norske kommuner? ..................... 78 3.3.1 Moderne ledelse............................................................................................ 81 3.3.2 Moderne formelle strukturer......................................................................... 82 3.3.3 Resultat og kvalitetskonsepter ...................................................................... 83 3.3.4 Strategier i forhold til omgivelsene .............................................................. 84 3.4 Hva kan forklare variasjon i moderne organisasjonstiltak?.......................... 85 3.4.1 Moter teller, intet annet?............................................................................... 86 3.4.2 Moter teller, men interesser er også viktig?.................................................. 88 3.4.3 Moter teller, men behov er også viktig? ....................................................... 89 3.4.4 Analyseresultater .......................................................................................... 92 3.5 Oppsummering og diskusjon ........................................................................ 96

English summary............................................................................................................. 100 Vedlegg ........................................................................................................................... 101

4 New Public Management inspirerte organisasjonsløsninger i Norske kommuner – blir lokalpolitikken "dum" ....................................................................................... 108 4.1 Tema og problemstilling............................................................................. 109 4.2 Strategiske politiske organer og -styring – faktisk utbredelse .................... 112 4.2.1 Institusjonell tilrettelegging for et klart skille mellom politikk og

administrasjon............................................................................................. 114 4.2.2 Mål- og resultatstyring................................................................................ 117 4.3 Strategisk politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av resultatinformasjon118 4.4 Strategisk politisk ledelse og tiltak for å styrke relasjonen mellom politikerne

og innbyggerne ........................................................................................... 122 4.5 Oppsummering og diskusjon ...................................................................... 126

English summary............................................................................................................. 129 Vedlegg ........................................................................................................................... 130

5 Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local government .............................................................................................................. 134 5.1 Introduction ................................................................................................ 135 5.2 Theory and hypotheses ............................................................................... 137 5.2.1 Why should local politicians want to represent special interests?.............. 137 5.2.2 Why should the council allow a system with outlying committees? .......... 140 5.3 The data ...................................................................................................... 145 5.4 Empirical evidence ..................................................................................... 146 5.4.1 The two kinds of preferences to be analysed.............................................. 146 5.4.2 The empirical model ................................................................................... 147 5.4.3 Analysing spending preferences ................................................................. 149 5.4.4 Analysing preferences on how to organise the service provision............... 153 5.5 Conclusion and implications....................................................................... 157

Norsk sammendrag.......................................................................................................... 160 Appendix 1 ...................................................................................................................... 161 Appendix 2 ...................................................................................................................... 163

6 New organisational solutions in Norwegian local councils: Leaving a puzzling role for local politicians? ................................................................................................ 166 6.1 Introduction ................................................................................................ 167

7

6.2 Organisational changes – interpreted within the framework of new public management................................................................................................ 169

6.2.1 Decentralisation – through strategic decision making................................ 171 6.2.2 Strengthened coordination mechanisms – through inclusive assessments . 171 6.2.3 Delegation – through accountability related to organisational outputs ...... 174 6.2.4 Summing up: What the new organisational arrangements are about.......... 174 6.3 Organisational change: Impact on the role of local politicians .................. 175 6.3.1 Initial assumptions...................................................................................... 175 6.3.2 Challenging established expectations ......................................................... 176 6.3.3 Challenging local politicians' traditional behaviour ................................... 178 6.4 Empirical evidence ..................................................................................... 180 6.4.1 Restricted contact between politicians and administrative officers? .......... 180 6.4.2 Focus on issues of pivotal and general importance?................................... 181 6.4.3 Strong coordination through greater overall focus? ................................... 181 6.4.4 Unsatisfactory reports on results?............................................................... 182 6.4.5 Lack of power and influence on administrative officers?........................... 182 6.4.6 Lack of confidence in the administrative officers?..................................... 183 6.5 Discussion and conclusion.......................................................................... 183


7 New committee systems in Norwegian local councils: Any help for keeping the administrative officers under control?..................................................................... 194 7.1 Introduction ................................................................................................ 195 7.2 Norwegian local government – some characteristic features ..................... 197 7.3 The administrative officers' behaviour − initial assumptions ..................... 198 7.3.1 The administrative officers' interests .......................................................... 198 7.3.2 The impact of the committee system.......................................................... 201 7.4 The model, comparative technique and the data......................................... 206 7.5 Empirical evidence ..................................................................................... 209 7.5.1 Differences in arguments – the use of indirect techniques? ....................... 211 7.5.2 Differences in behaviour – the use of direct strategies? ............................. 218 7.5.3 Summing up................................................................................................ 225 7.6 Concluding comments ................................................................................ 229


8 Nye politiske styringsmodeller i norske kommuner: Hvorfor er ikke særinteressene kommet på rett spor? ............................................................................................... 246 8.1 Innledning................................................................................................... 247 8.2 Fra sektor- til strategiorientering ................................................................ 248 8.3 Men særinteressene er ikke kommet på rett spor….................................... 250 8.4 Mulige forklaringer: Incentiver, interesser og rollekonflikt ....................... 253 8.4.1 Relasjonen politikere – ansatte ................................................................... 255 8.4.2 Relasjonen politikere – lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper257 8.5 Oppsummering og diskusjon ...................................................................... 260

English summary............................................................................................................. 263 Vedlegg 1 ........................................................................................................................ 264 Vedlegg 2 ........................................................................................................................ 267

8

9 Political charactersitics, institutional procedures and fiscal performance: Panel data analyses of Norwegian local governments 1991 – 1998 ......................................... 272 9.1 Introduction ................................................................................................ 273 9.2 Analytical approach.................................................................................... 275 9.2.1 Political characteristics ............................................................................... 276 9.2.2 Interest groups pressure .............................................................................. 279 9.2.3 Institutional factors ..................................................................................... 280 9.3 Empirical specifications and results ........................................................... 287 9.4 Conclusion and discussion.......................................................................... 292

Norsk sammendrag.......................................................................................................... 294

Referanser/References..................................................................................................... 296

9

Tabeller/Tables

Tabell 1.1 Grad av spesialisering i utvalgsstrukturen i norske kommuner, 1990 – 2000. Prosent (N=435)........................................................................................... 28

Tabell 1.2 Type teoretiske perspektiver anvendt i avhandlingen................................... 37 Tabell 1.3 Datakildenen i avhandlingen ........................................................................ 38 Table 2.1 The empirical model ..................................................................................... 57 Tabell 3.1 Systematisering av "moderne" kommunale organisasjonsløsninger på 1990-

tallet .............................................................................................................. 80 Tabell 3.2 Teoretiske perspektiver og systematisering av forklaringsvariablene.......... 92 Tabell 3.3 Indekser for beskrivelse av utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger i

kommunene, 1999/2000. Beskrivende statistikk ........................................... 92 Tabell 3.4 Sammenhengen mellom teoretiske forklaringer og omfanget av moderne

organisasjonsløsninger i kommunene, 1999/2000 (lineær regresjon, standardiserte koeffisienter) ......................................................................... 94

Tabell 4.1 Tiltak som gjør de overordnede politiske organene mer strategisk orienterte, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372 ..................................... 115

Tabell 4.2 Komitestruktur og valg av bestiller/utførermodell, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372 ............................................................................. 116

Tabell 4.3 Mål- og resultatstyring, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372117 Tabell 4.4 Tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, 1999/2000. Prosent

(absolutte tall i parentes). N = 372 ............................................................ 119 Tabell 4.5 Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak for

tilbakeføring av informasjon. N=372 ......................................................... 121 Tabell 4.6 Tiltak som bidrar til kontakt mellom politikerne og innbyggerne, 1999/2000.

Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372 ............................................... 124 Tabell 4.7 Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak som bidrar

til innbyggerkontakt. N=372....................................................................... 125 Table 5.1 Degree of strength in the committee structures in Norwegian local councils –

the distribution of the sample of municipalities (119), and the respondents, compared to the distribution for all municipalities (435), 1998. Per cent (N)143

Table 5.2 Councillors' spending preferences, descriptive statistics ........................... 146 Table 5.3 Councillors' preferences on how to organise the service production,

descriptive statistics.................................................................................... 147 Table 5.4 Councillors' spending preferences on selected services. Dependent variable:

Preference for the listed services (scale 1–5, the higher the value, the stronger the preference). Linear regression, Ordinary Least Square estimates, standardised coefficients............................................................ 150

Table 5.5 Calculated spending preferences (scale 1–5, the higher the value, the stronger the preferences) for councillors1, dependent on membership (or not) in the weakest and strongest committees............................................. 152

Table 5.6 Councillors' preferences on how to organise the service production. Dependent variable: Preference for the listed alternatives (0 = not

10

preferred, 1 = preferred). Logistic regression, Maximum Likelihood Estimates..................................................................................................... 154

Table 5.7 Calculated probabilities1 for being in favour of private suppliers of care services for the elderly and disabled – calculated for the parties that are least (the Socialist Left parties) and the party that is most (the Progress Party) enthusiastic2..................................................................................... 155

Table 6.1 Assumed impact of organisational changes on politicians' behaviour –indicators and expected findings ................................................................ 176

Table 7.1 Involved actors' assumed possibility to pursue the interest of a specific service or sector/department – dependent on committee structure ............ 205

Table 7.2 The empirical modell .................................................................................. 207 Table 7.3 How the administrative officers describe the financial situation for their

department/service. Per cent (N) ................................................................ 217 Table 7.4 Results from annual reports − 1996 to 1998. Net expenses (NOK 1000) and

surplus/deficit, (per cent deficit)................................................................. 220 Table 7.5 Rank, committee model and spending maximising arguments and behaviour.

Empirical findings ...................................................................................... 226 Tabell 8.1 Ansattes og eksterne aktørers bruk av interessehevdende strategier overfor

politikere og administrasjonssjefer. Lineær regresjonsanalyse, standardiserte koeffisienter. ....................................................................... 251

Table 9.1 Fiscal performance, 1991 – 1998 ............................................................... 274 Table 9.2 Descriptive statistics for political variables, 1991 – 1998 ......................... 279 Table 9.3 Descriptive statistics for institutional variables, 1991 – 1998 ................... 287 Table 9.4 Descriptive statistics for economic variables in NOK per inhabitant, 1991 –

1998 (1998 prices)...................................................................................... 289 Table 9.5 Fiscal performance (budget balance) in Norwegian local governments, 1992

– 1998 (std.dev. in parentheses). Unstandardised regression coefficients. 290

11

Figurer/Figures

Figur 1.1 Den "nye" kommunene – fra sektorkommune til servicekommune ............... 16 Figur 1.2 Den demokratiske styringskjeden ................................................................. 25 Figure 2.1 The degree of national government control in priority-making decisions vital

for education services and care services for the elderly – ranked ............... 55 Figure 2.2 Local politicians presence/political decisions visibility in actual priority-

making situation – dependent on the degree of national government control60 Figure 6.1 Organisational changes in Norwegian local councils placed within two new

public management paradigms................................................................... 170 Figure 6.2 Three examples of different committee structures: A traditional main-

committee model (specialised), the model chosen by the municipality of Inderøy (partly de-specialised) and that chosen by Narvik (de-specialised)173

Figure 7.1 The three committee models represented in the study (political bodies are indicated by circles, administrative bodies by squares) ............................. 204

Figure 9.1 Three alternative budgetary procedures in Norwegian local governments 281

13

Kapittel 1/Chapter 1

1 Innledning1

Sammendrag Avhandlingen angriper temaet "nye organisasjonsløsninger for politisk koordinering og styring i kommunene" fra tre kanter. Først problematiseres utgangspunktet for den grunnleggende ideen som ligger i Kommuneloven av 1992, om at kommunene skal samordne og tilpasse den offentlige virksomheten til lokalsamfunnets behov og forutsetninger. Spørsmålet er om politikerne har reelle muligheter til å foretar de politiske prioriteringene som er nødvendige når den statlige styringen setter så sterke restriksjoner på lokalpolitikernes handlingsrom som den nødvendigvis må gjøre i en velferdsstat som den norske. Når forholdene i norsk og svenske kommuner sammenliknes synes det klart at det store omfanget av og den type statlig styring vi har i Norge i dag ikke er tvingende nødvendig. Svaret er derfor ja, men betingelsene for lokal koordinering kan absolutt bedres.

Det andre inntaket til temaet adresserer omfanget av de nye strategisk orienterte styringsmodellene som er introdusert i kommunene på 1990-tallet. Spørsmålet er både hvor mange og hvem som har innført denne typen New Public Management inspirerte organisasjonsløsninger. Svaret er at antallet kommuner som virkelig har satset på denne typen løsninger er begrenset, mens mange kommuner har innført elementer av et strategisk styringskonsept. De som i størst grad har iverksatt det vi kan kalle "moderne" organisasjonsløsninger er kommuner som er store, har dårlig økonomi og/eller relativt nyansatt administrasjonssjef.

Den tredje, og største, delen av avhandlingen problematiserer forutsetningene for den relativt harde kritikken mot den spesialiserte og sektororienterte hovedutvalgsmodellen, som var den dominerende organisasjonsmodellen i norske kommuner på begynnelsen av 1990-tallet. Her synliggjøres videre noen av de effektene som kan følge av strategiorienterte politiske styringsmodeller. Det første av de to gjennomgående spørsmålene i denne delen av avhandlingen som kan trekkes fram er om de politiske partiene, også i kommuner med sektororienterte styringssystemer, ikke egentlig fungerer som tilfredsstillende koordineringsmekanismer. Dette spørsmålet har ikke noe enkelt svar. Det synes

1 Meget konstruktive kommentarer fra gode kollegaer i forskningsgruppen for Kommunal organisering, ledelse og styring ved Norsk institutt for by- og regionforskning har vært en uvurderlig hjelp for meg i arbeidet med dette innledningskapittelet. Takk også til mine veiledere, Audun Offerdal og Tore Hansen, for betydningsfulle innspill. I tillegg skal Niels Ejersbo, Stig Montin og Siv Sandberg ha stor takk for avgjørende kommentarer til redegjørelsen for avhandlingens bidrag i forhold til den nordiske kommunalforskningen (kapittel 1.4.1). Ansvaret for sluttproduktet skal jeg imidlertid fullt og helt ta selv.

14


som om partiene er sterke koordinerende mekanismer i lokalpolitikken. Samtidig er det åpenbart at sektorfokuseringen reduseres når styringsmodellen de-spesialiseres og gjøres strategisk. Svaret er imidlertid avhengig av hva som tillegges mest vekt: Det en vinner, som er mindre sektororientering, eller det en taper på ikke å tillatte spesialisering, som er god informasjon. Dette siste utgjør svaret på det andre gjennomgående spørsmålet i avhandlingen, som handler om politikerne klarer å holde seg godt (nok) informert i strategiorienterte styringsmodeller. Heller ikke her er svaret likefrem, men samlet sett trekker altså de presenterte studiene i retning av et nei.

Avhandlingen består av åtte separate artikler. Teoritilfanget er mangfoldig – det er noe dominert av rasjonell aktør teori, men omfatter også alternative organisasjonsteoretiske tilnærminger og demokratiteori. Analysene baserer seg på tre hovedtyper av data: Spørreskjema til alle kommunestyrerepresentanter i et utvalg på 119 av landets 435 kommuner og til alle administrasjonssjefer, tilgjengelige databaser og kvalitative intervjuer i tre norske og to svenske kommuner. I dataanalysene benyttes både komparativ og statistisk metode.

15


1.1 Tema og problemstillinger

De åtte artiklene som presenteres i denne avhandlingen2 reiser mange, og til dels ulike, problemstillinger når det gjelder temaet "nye organisasjonsløsninger for politisk koordinering og styring i kommunene". Det som likevel forener artiklene er at de tar utgangspunkt i det sterke angrepet på ideen om å la lokalpolitikerne spesialisere seg i sektororienterte politiske (hoved)utvalg, som har dominert den norske forvaltningspolitikken lokalt siden slutten av 1980-årene. Hovedformålet med de endringene vi har vært vitne til har vært å gjøre den lokale politikerrollen overordnet og strategisk. De tre første artiklene som presenteres i avhandlingen setter disse endringene i retning av strategiorientert politisk styring i perspektiv. De derpå følgende artiklene søker svar på om det å la lokalpolitikerne få anledning til å spesialisere seg – som i den sektororienterte hovedutvalgsmodellen – egentlig er en så dårlig ide som en kan få inntrykk av. Eller, uttrykt med en mer kritisk tunge, medfører strategiske politiske styringsmodeller i kommunene problemer som overgår de de eventuelt løser?

Avhandlingens problemstillinger tar utgangspunkt i den "nye" rollen kommunene ble tillagt i kommuneloven av 1992 – som lokale koordinatorer av nasjonal velferdspolitikk. I Regjeringens fremlegg til loven (i sesjonen 1991–92) heter det blant annet (Ot.prp. nr. 42 (1991–92), s. 53, min understrekning):

"Det som var det opprinnelige innholdet i det kommunale selvstyret, nemlig relativt stort spillerom med hensyn til "kommunale anliggender", vil dermed kunne avløses av et lokalt selvstyre som har som sitt fremste mål å samordne den offentlige virksomhet og tilpasse den til lokalsamfunnets behov og forutsetninger".

I en velferdsstat som den norske er det en nødvendighet at stat og kommune er relativt integrert (Kjellberg 1991). Det er lite realistisk å hevde kommunal autonomi og total frihet fra statlig styring. Dersom den statlige styringen innenfor et slikt system, slik Kjellberg (1991: 61) tar til orde for, er basert på høy grad av statlig målfastsettelse, kan dette likevel gi gode muligheter for kommunal tilpasning av virkemidler. Kommunens oppgave blir dermed å samordne den offentlige virksomheten lokalt, og tilpasse denne til lokalsamfunnets behov. Dette er en rolle som i sin karakter er politisk – som dreier seg om å avveie ulike hensyn, tilpasse ulike behov og prioritere ulike interesser – og som det derfor kan argumenteres for at bør ivaretas av et folkevalgt nivå. Baldersheim (1993: 162) har visualisert ambisjonen med den "nye" kommunen på følgende måte:

2 To av de åtte artiklene som inngår i avhandlingen er allerede publisert (kapittel 4 i Stigen og Vabo (2001) og kapittel 6 i Vabo (2000b)). En av artiklene (kapittel 5) er revidert i tråd med anbefalinger fra en første referee-runde i European Journal of Political Research. EJPR har altså i utgangspunktet stilt seg positive til å publisere artikkelen, uten at de har gitt noen garanti om dette. Fire av artiklene er relativt nylig foreslått for publisering i ulike tidsskrifter (kapittel 2 til Local Government Studies, kapittel 3 til Nordiske Organisasjonsstudier og kapittel 8 til Norsk tidsskrift for samfunnsforskning og kapittel 9 til European Journal of Political Research).

16


Figur 1.1 Den "nye" kommunene – fra sektorkommune til servicekommune

StatenDepar tementene

Kom

mun

ene

” SEKTORKOMMUNEN” ” SERVICEKOMMUNEN”

StatenDepar tementene

Ideen er altså at kommunen skal koordinere de mål og signaler som staten, oftest gjennom sektordepartementene, gir om utbygging, endring og utforming av velferdstjenestene. Fordi lokalnivået har mulighet for å se sammenhengen mellom ulike tiltak og tjenester, ut fra sin kjennskap til hvordan disse fungerer samlet sett i lokalsamfunnet, kan en dermed unngå uheldige konsekvenser av sektorisert statlig styring. I dette ligger imidlertid et reelt paradoks. I og med at velferdsstaten er et nasjonalt anliggende er forholdet mellom kommunene og staten relativt integrert. På den andre siden må de statlige målene antakelig være relativt generelle i sin form, og den statlige styringen dermed begrenset, dersom kommunen skal ha mulighet for reell koordinering – det vil si, ha mulighet for reelt sett å samordne den offentlige virksomheten lokalt og tilpasse denne til lokalsamfunnets behov.

Dette er utgangspunktet for avhandlingens første artikkel (kapittel 2), hvor denne grunnleggende ideen i kommuneloven – om kommunene som koordinerende aktører lokalt – settes i perspektiv. Spørsmålet her handler om balansen mellom tilstrekkelig statlig styring på den ene siden og tilstrekkelig frihet til å foreta reelle prioriteringer lokalt på den andre siden:

• Har politikerne reelle muligheter til å koordinere – eller foretar reelle politiske prioriteringer – når den statlige styringen setter så sterke restriksjoner på lokalpolitikernes handlingsrom som tilfellet er i Norge i dag?

Begrunnelsen for den organisasjonsfriheten som ble gitt til kommunene i den nye kommuneloven og de senere endringene i særlovgivingen var nettopp at det skulle muliggjøre tilpasninger til lokale forhold, og hindre at sektordepartementene fikk anledning til å sikre seg at "deres" interesser ble ivaretatt i kommunene gjennom å pålegge særskilte stillinger eller kollegiale organ på ulike områder. Fordi organisasjonsfriheten innebar en mulighet til å bryte sektortilknytningen til staten gjennom kommunal reorganisering, så kommunene selv, representert ved Kommunenes Sentralforbund (KS), den tiltenkte rollen som lokal samordner og

17


tilpasser som fordelaktig. KS (1989: 15) skriver for eksempel: "…kommunene må vurdere organiseringen sin for å finne fram til løsninger som er tilpasset de nye vilkårene. Gjør vi ikke det, vil kommunene og fylkeskommunene kunne forvitre til iverksettingsorgan for staten".

Kommunene har tatt oppfordringen fra sentrale myndigheter og KS om å styrke den politiske koordineringen på alvor. I løpet av 1990-årene har det funnet sted til dels omfattende organisasjonsendringer i norske kommuner, hvor ønsket om overgang fra en "sektorkommune" til en "servicekommune" har stått helt sentralt. På begynnelsen av 1990-tallet var, for eksempel, nesten alle norske kommuner organisert i samsvar med den sektororienterte hovedutvalgsmodellen. Dette innebar i prinsippet at en hadde fire hovedutvalg med tilhørende fagetater – for utdanning, for helse- og sosial, for kultur og for tekniske tjeneste (eventuelt med tillegg av utvalg og/eller etat for miljø, for næring, for landbruk og/eller for plan). I 2000 var andelen kommuner organisert i tråd med denne modellen nede i 13%.

I tråd med logikken i "service-kommunen" har den helt sentrale målsetningen på 1990-tallet vært å gjøre lokalpolitikerne, og lokalpolitikken, mer strategisk orientert enn det en har oppfattet at den etablerte hovedutvalgsmodellen tillater. En strategisk handling oppfattes vanligvis som målrettet, og er strategisk fordi den tar andre aktørers handlinger med i betraktningen (Hovi og Rasch 1993; Jacobsen og Thorsvik 1997: 38, 39). Slik sett er det strategiske styringskonseptet en oppfordring til kommunepolitikerne om å rette blikket opp og ut – og vurdere kommunens situasjon i forhold til omgivelsene, som jo er i stadig hurtigere endring. I praktisk strategisk styring ligger imidlertid også en forutsetning om et helhetlig perspektiv, hvor oppmerksomheten ikke spres, men konsentreres om det som er viktigst for kommunens utvikling (Kleven et al. 1998). Idealet for en strategisk politisk styring er altså at den verken skal være sektororientert eller detaljert. De konkrete tiltakene som er etablert i en del kommuner i et forsøk på å gjøre styringsmodellen mer strategiorientert – til erstatning fra den sektororienterte hovedutvalgsmodellen – er å:

• Etablere politiske utvalg med brede, tverrgående ansvarsområder – til erstatning for spesialiserte sektorer som i hovedutvalgsmodellen.

• Etablere et skarpt skille mellom politikk og administrasjon – til erstatning for de tette relasjonene som preger hovedutvalgsmodellen.

• Få politikerne til å konsentrere seg om overordnede og prinsipielle saker, blant annet gjennom mål- og resultatstyring – til erstatning for detaljert styring av småsaker og enkeltsaker.

For å sette disse endringene i perspektiv analyserer to av artiklene i avhandlingen utbredelsen av det bredere settet av organisasjonsløsninger – inspirert av New Public Management – som er introdusert i kommunesektoren i løpet av 1990-årene (kapittel 3 og 4). De to spørsmålene som søkes besvart i disse artiklene er:

• Hvorfor har noen kommuner gått inn for "moderne" organisasjonsløsninger, mens andre ikke har gjort det?

18


• Hvor omfattende er innføringen av det strategiske styringskonseptet, og hvordan henger dette sammen med lokalpolitikernes muligheter for å holde seg informert?

Resten av artiklene handler om forutsetningene for og konsekvensene av organisasjonsendringene. Det er gjennomgående politikernes styringsrolle – og ikke primært representasjonsrollen – som diskuteres. Utgangspunktet er at hovedutvalgsmodellen, i alle fall i første halvdel av 1990-årene, ble symbolet på en uønsket sektorisering av politikken i kommunene. De kommunene som har gjennomført omfattende organisasjonsendringer har derfor hatt som overordnet målsetting å gjøre lokalpolitikerne og lokalpolitikken mer helhetsorientert.

Sehested et al. (1992: kap. 8) viser hvordan helhetsløsninger i praksis kan knyttes til tre ulike beslutningsnivåer. For det første vil helhetsløsninger for brukeren være avhengig av sammenheng og helhet i enkeltsaksbehandlingen. For det andre vil grupper av brukere kunne ses i sammenheng innenfor delområder av den kommunale tjenesteproduksjonen, for eksempel innenfor eldreomsorgen, eller oppveksttjenestene. For det tredje kan helhetsløsninger knyttes til den samlede kommunepolitikken. Endringer i de politiske styringsmodellene, som er tema for denne avhandlingen, antas å kunne bidra både på det overordnede nivået og når det gjelder å se sammenhengen i tjenesteområdene. Delegasjons- og desentraliseringsreformer som tillegger de ansatte, og produktansvarlige, større frihet og fleksibilitet gjennom delegering antas å kunne bidra mest direkte i forhold til målsettingen om brukeren i sentrum. Dette er imidlertid ikke tema i avhandlingen.

Når det gjelder organisasjonsendringenes bidrag til delområder av den kommunale tjenesteproduksjonen, er utgangspunktet for den forskningsinnsatsen avhandlingen representerer at de nye strategiorienterte styringsmodellene nærmest per definisjon endrer politikernes arbeidsvilkår og agendaen i de politiske utvalgene. Den sentrale organisasjonsendringen i denne sammenhengen er sammenslåing av politiske utvalg – for eksempel fra separat undervisningsutvalg og helse- og sosialutvalg som i hovedutvalgsmodellen, til et samlet utvalg for unge og eldre. Denne typen sammenslåing innebærer, nærmest selvsagt, at de to områdene blir sett mer i sammenheng. En rekke norske studier viser da også at politikere som arbeider innenfor slike rammebetingelser selv oppfatter å ha blitt mer helhetsorienterte (Vabo 1996; 1997a). Dette bekreftes også i danske studier, hvor politikerne sogar mener at de sammenslåtte utvalgene har bidratt til flere helhetsløsninger. Her påpeker imidlertid evalueringene samtidig at de nye inndelingene av ansvarsområdene skaper nye organisatoriske barrierer – som bidrar til nye samordningsproblemer (Sehested et al. 1992, Bidsted 1997). Hovedhensikten med avhandlingen er imidlertid ikke å gå inn i denne problematikken.

Denne avhandlingen retter et kritisk blikk både mot de forutsetninger kommunenes organisasjonsendringer bygger på og intenderte og ikke-intenderte konsekvenser av de relativt sterke institusjonelle virkemidlene som er tatt i bruk i forsøket på å oppnå strategisk politisk styring i kommunene. Innføring av en

19


strategisk orientert styringsmodell endrer åpenbart lokalpolitikernes arbeidsvilkår, spørsmålet er hva effekten av disse endringene er. Mer konkret søkes det svar på følgende spørsmål:

• Er det egentlig slik, som kritikken av den sektororienterte hovedutvalgsmodellen forutsetter, at utvalgspolitikerne kun forsvarer de tjenestene "deres" utvalg er gitt ansvaret for – uten tanke for helheten eller partiets samlede program? (kapittel 5)

• Er det egentlig sannsynlig at den nye strategiske og helhetsorienterte politikerrollen gir bedre politisk styring med administrasjonen? (kapittel 6)

• Kan en egentlig unngå at ansatte hevder sine særinteresser – eller kommer disse til uttrykk uansett hvilken styringsmodell kommunen har, om enn på ulike måter? (kapittel 7 og 8)

• Er egentlig politikerne mer synlige i forholdet til befolkningen i de kommunene som har strategiorienterte styringsmodeller – og håndterer disse politikerne i større grad eksterne særinteresser, representert ved lokale pressgrupper, enn politikerne i sektororienterte styringsmodeller gjør? (kapittel 8)

Avhandlingens siste artikkel diskuterer den politiske samordningens betydning for den samlede kommunepolitikken. Utgangspunktet her er den diagnosen av kommunenes problemer som dominerte på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene, hvor det sektororienterte politiske styringssystemet i kommunene ble sett på som ekspansjons- og derfor utgiftsdrivende (Rattsø 1991: 181; Fimreite 1997: 104, 105; Hagen og Sørensen 1997: 262, 263). Det spørsmålet som stilles i avhandlingen er:

• Er den overordnede økonomistyringen egentlig bedre i kommuner med strategiorienterte, enn i kommuner med sektororienterte, styringsmodeller? (kapittel 9).

Med dette er avhandlingens tema og mange spørsmål presentert. Formålet med resten av dette innledende kapitlet er å sette både avhandlingens tema og problemstillinger og den metodiske tilnærming som er valgt i artiklene i et litt bredere perspektiv, samt å oppsummere noen sentrale funn. Først plasseres avhandlingens overordnede tema og problemstillinger i en demokratiteoretisk kontekst. Dette følges direkte opp med en kort oppsummering av noen sentrale konklusjoner som kan trekkes på tvers av de artiklene som avhandlingen presenterer. Deretter diskuteres avhandlingens vitenskapsteoretiske utgangspunkt og valg av teoretiske og metodiske perspektiv. Herunder vies den sentrale forklaringsvariabelen i avhandlingen – politiske styringsmodeller – ekstra oppmerksomhet. Avslutningsvis settes forskningsinnsatsen i perspektiv, og avhandlingens innhold plasseres i forhold til nasjonal og internasjonal forskning på området. Helt til slutt pekes det på hva som er nytt i avhandlingen.

20


1.2 Tema, problemstillinger og sentrale konklusjoner i et demokratiteoretisk perspektiv

1.2.1 Utviklingen i politisk organisering handler om utviklingen av lokaldemokratiet

Temaet for avhandlingen – nye organisasjonsløsninger for politisk koordining og styring i kommunene – begrenser seg ikke bare til et spørsmål om hensiktsmessig intern organisering av det politiske arbeidet lokalt. Avhandlingen retter oppmerksomheten mot det representative demokratiet i kommunene, og de valgte politikerne. Det er den interne styringen som står i fokus, men hvilken styrings-modell som velges kan også være av betydning for politikernes representasjons-funksjon. De spørsmålene som reises er på mange måter av sentral betydning for hvordan lokaldemokratiet som sådant fungerer, og inngår dermed i statsviten-skapens kjerneområde.

I det videre vil den typen strategiorienterte styringsmodeller som omhandles i avhandlingen bli plassert i forhold til den demokratiteoretiske debatten som gikk forut for nyorienteringen – på slutten av 1970- og i 1980-årene. Deretter vil det bli vist hvordan spørsmålet om organisering av kommunepolitikernes styrings-funksjon inngår i, og er sentral for, at det representative lokaldemokratiet skal fungere.

Den demokratiteoretiske debatten og strategiorienterte politiske styringsmodeller

Utviklingen av den politiske styringsmodellen i norske kommuner, på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet, har ikke skjedd i et vakuum. Som flere av artiklene redegjør for, så er det stor grad av samsvar mellom den argumentasjonen som ble ført her hjemme, og de moderne oppskrifter på god forvaltning som er kjent under betegnelsen New Public Management (NPM). NPM kan neppe sies å være en doktrine for forvaltningsutvikling, men må oppfattes som en samling av ideer om modernisering av offentlig forvaltning som ble aktualisert i den vestlige delen av verden i 1980-årene. To av de sentrale ideene i NPM er en opphevelse av forskjellene mellom privat og offentlig sektor når det gjelder ledelse, herunder ideen om "generisk management", og endringen av fokus fra prosess til resultat (Hood 1991, 1995a). Den typen tiltak som typisk assosieres med NPM er konkurranse, privatisering, fritt forbrukervalg, orientering mot effektivitet og resultater, direkte kontroll og ansvarliggjøring, styring gjennom kontrakter, evaluering på bakgrunn av kvantitative data, strategisk ledelse, principal-agent relasjoner og personlige (lønns)incitamenter (Klausen og Ståhlberg 1995: 12). Men heller ikke NPM oppsto i et vakuum. NPM var det forvaltningspolitiske svaret på høyrevridningen i den politisk tenkingen på det tidspunkt, representert ved Margaret Thatcher, Ronald Reagan og "the New Right".

Dersom vi deler demokratiteoriene grovt i to hovedkategorier – "liberale eller representative demokratiteorier" på den ene siden, og "direkte- eller deltakerdemokratiske teorier" på den andre siden – tar NPM og "the New Right"

21


helt klart utgangspunkt i liberale demokratiteorier. "The New Left", som i følge Held (1996: 263–273) utgjorde motpolen i den demokratiteoretiske tenkingen i 1970- og 80 årene, tar åpenbart utgangspunkt i deltakerdemokratiske idealer. Det vil føre for langt å gå i detalj på nyansene i de mange teoriene som utgjør de to demokratiteoretiske perspektivene. Ambisjonen i det videre er heller ikke å gi et utfyllende og helhetlig bilde av disse. Jeg vil imidlertid trekke fram og diskutere to sentrale elementer som jeg mener er sentrale i den normative diskusjonen av NPM og de nye politiske styringsmodellenes betydning for utviklingen av lokaldemokratiet.

Det første elementet er betydningen av politisk deltakelse, hvor en av de grunnleggende forskjellene mellom liberale og deltakerdemokratiske teorier jo ligger. I den liberale demokratitradisjonen er demokratiet et redskap, eller et middel for å oppnå bestemte mål – og den politiske deltakelsen har ingen verdi i seg selv. For teoretikere som for eksempel J. A. Schumpeter er valgdeltakelsen den primære form for demokratisk engasjement, for alle de som ikke selv blir valgt til representanter. En beslutning er demokratisk dersom den er fattet av demokratisk valgte representanter. Meninger og preferanser oppfattes som individuelle og som gitt i utgangspunktet, og kan derfor relativt enkelt aggregeres. Det legges avgjørende vekt på flertallsavgjørelsenes suverenitet. Denne typen oppfatninger av demokratiske prosesser står i sterk kontrast til logikken i det deltakerdemokratiske perspektivet, hvor deltakelse oppfattes som selve kjernen i demokratiet. Dette synet tar utgangspunkt i kommunitære prinsipper, herunder forutsetningen om at enkeltindividene lever i et kollektiv hvor meninger og preferanser formes i en stadig pågående prosess – og hvor folk integreres i et fellesskap. Derfor blir deltakelse og engasjement i dette fellesskapet ikke bare en viktig del av folks alminnelige dannelse, men en måte å leve på. Det skillet March og Olsen (1989: 118) gjør mellom aggregative og integrative prosesser klargjør akkurat denne forskjellen mellom de to demokratiperspektivene: "In aggregative processes, the will of the people are discovered through political campaigns and bargaining among rational citizens each pursuing self-interest within a set of rules for governance through majority rule. In an integrative process, the will of the people is discovered through deliberation by reasoning citizens and rulers seeking to find the general welfare within a context of shared social values."

Dette fører oss over til det andre elementet, som henger nært sammen det ovenfor diskuterte og dreier seg om det grunnleggende synet på hva samfunnet er – en sum av individer eller et kollektiv. Også her avviker de to demokratiperspektivene vesentlig, og det er fullt ut forklarlig hvorfor "the New Right" har hatt reduksjon av statens virkeområde, til fordel for markedet, øverst på sin agenda (Held 1996: 253–273). Med bakgrunn i kritikken mot velferdsstatens stadige vekst, og byråkratiets økende makt, ser "the New Right" demokratisk bruk av statsmakt som en trussel mot det sivile samfunn og individets frihet. Ut fra liberale ideer hentet fra filosofer som J. Locke og J. S. Mill, hevdes markedet å være en bedre mekanisme enn politiske flertallsbeslutninger for å styre det sivile samfunnet. Dette står i skarp kontrast til det syn "the New Left" og deltakerdemokratene har på saken. Slik dette er utlagt for eksempel av Pateman (1970), er skillet mellom markedet og staten – og dermed en innsnevring av demokratiets virkeområde – i

22


utgangspunktet ikke tenkelig her. For det første bidrar forskjeller i klasse, kjønn og rase i utgangspunktet til ulikheter som gjør det umulig å snakke om frie og likeverdige mennesker. Markedet bidrar derfor ikke til frihet for den enkelte, slik liberalistene hevder. For det andre er staten med på å opprettholde og reprodusere de ulikhetene som preger det sivile samfunnet – og vil derfor uansett være en integrert del av dette. Skillet mellom det sivile samfunn og demokratiets virkeområde blir dermed fiktivt. Mens det for liberalistene er mest betryggende, i frihetens navn, at politikken blander seg i så lite som mulig, er det mest betryggende for deltakerdemokratene at så mye som mulig av samfunnets aktiviteter, gjennom politisk innblanding, kommer under demokratisk kontroll.

Utgangspunktet for NPM er nettopp den kritikken av det stadig voksende byråkratiet som sto sentralt i "the New Right". Aucoin (1990a) viser hvordan Public Choice, som kan ses på som en av to idegrunnlag for NPM, hadde god grobunn nettopp som en følge av velferdsstatens krise – og behovet for å spare penger i det offentlige på slutten av 1970- og utover i 1980-årene. For W. A. Niskanen, som på den tiden var en sentral teoretiker innenfor denne retningen, var byråkratiet selve årsaken til uhemmet vekst i offentlige utgifter. Det var derfor avgjørende å finne mekanismer for å reetablere politikernes makt – i tråd med den representative logikken. "Managerialismen", som kan oppfattes som den andre grunnpilaren i NPM, tok på samme måte utgangspunkt i den standard byråkratikritikken som går på mangledne fleksibilitet. Påstanden her er at bruk av ledelsesprinsipper fra private virksomheter vil kunne gjøre offentlig forvaltning og serviceproduserende enheter mer effektive og brukervennlige.

I den teoretiske debatten finnes det nok forsøk på å etablere en motstrategi til NPM. Ett eksempel er de strukturalistiske eller neo-institusjonelle synspunkt som Wamsley og hans kollegaer representerer, hvor vekten legges på det som er spesielt ved en offentlig demokratisk styrt forvaltning og ved offentlige ansatte – til forskjell fra det private (se for eksempel Wamsley et al. 1990). I debatten om utviklingen av det norske lokaldemokratiet er inntrykket at kritikk mot NPM blir oppfattet som bakstreversk. NPM oppfattes nærmest som synonym til "moderne organisering". Det normative grunnlaget for valg av institusjonelle ordninger er imidlertid av stor betydning (March og Olsen 1989). At NPM rører ved noen grunnleggende ideer i det norske lokaldemokratiet blir tydelig dersom vi vurderer den utviklingen vi har sett i norsk kommunal forvaltning i forhold til de to elementene ved henholdsvis det liberale og det deltakerdemokratiske perspektivet som er kommentert ovenfor.

Det lekmannsprinsippet som tradisjonelt har gjort seg gjeldende i norsk kommunalforvaltning tar åpenbart utgangspunkt i det deltakerdemokratiske idealet. Bred folkelig deltakelse har vært et mål. Selv om det kommunale demokratiet i prinsippet baserer seg på representasjon, så har denne representasjonen tradisjonelt sett vært "dyp" – med mange og ulike muligheter for deltakelse innenfor det representative systemet (Larsen og Offerdal 1990). De senere årenes vektlegging av liberalistiske idealer, hvor effektivitet i styringssystemet har kommet i forgrunnen, har imidlertid bidratt til å legitimere både en sterk reduksjon i antallet folkevalgte politikere i kommunen, og et krav om profesjonell politisk ledelse. I dette ligger nettopp kravet om strategisk politisk

23


ledelse. Den typiske lekmann kan nok, via sitt arbeide i et politisk utvalg, forholde seg til det som skjer i en sektor og de enkeltsaker som til enhver tid er aktuelle her. Kravet om ideologisk basert, overordnet styring gjennom planer og prinsippvedtak krever imidlertid profesjonalitet, og ivaretas best av kommunens politiske elite (se for eksempel Harvold og Jenssen 1990). En sterkere vektlegging av de liberalistiske demokratiteorienes effektivitetskrav vil dermed redusere bredden i deltakelsen innenfor det representative lokaldemokratiet.

På samme måte får, i følge Held (1996), kravet til "accountability" eller "regningsansvarlighet" i det representative demokratiet ulik form avhengig av hvilket demokratiperspektiv som legges til grunn. Logikken i et liberalistisk perspektiv, og "the New Right", ligger i tilbaketrekking av området for politisk oppmerksomhet – slik at politikerne i utgangspunktet får mindre å stå ansvarlige for. Her innebærer regningsansvarlighet for øvrig å kunne plassere ansvaret hos en klart definert politisk ledelse. Dette vanskeliggjøres åpenbart i den tradisjonelle formannskapsmodellen i norske kommuner, som jo er utpreget konsenusorientert. Derfor har en gjort det mulig for kommunene å etablere parlamentarisme som styringsprinsipp. Derfor står ideologi og idealet om å la politikken dreie seg om prinsipielle overordnede avgjørelser så sterkt i det strategiske politiske styrings-prinsippet. Og, derfor har det vært svært viktig å skille mellom politikk og administrasjon (Sollund 1996).

I et deltakerdemokratisk perspektiv er det, i motsetning til dette, ikke bare deltakelse i utformingen av politikken som står sentralt, men deltakelsen sikrer også innsyn i iverksettingen av denne. I stedet for å redusere arenaene for deltakelse, er argumentasjonen her at åpenhet og innsyn både i det offentlige og sivile samfunns institusjoner sikrer regningsansvarlighet. Politiske ledere skal stå til ansvar overfor partiorganisasjonenes medlemmer og interesseorganisasjonene overfor sine medlemmer – på samme måte som de folkevalgte representanter skal stå til ansvar overfor sine velgere, og offentlige ansatte skal stå til ansvar overfor de folkevalgte. I tråd med Mach og Olsens (1989: 118) tanker om en integrativ politikk kan majoritetsregelen tolkes innenfor en ramme av rettigheter og institusjonelle normer. I et slikt perspektiv kan den tette koplingen mellom politikk og administrasjon som vi finner i den sektoriserte hovedutvalgsmodellen oppfattes som en styrke for lokaldemokratiet.

Også synet på administrasjonen er avhengig av hvilket demokratiperspektiv en tar utgangspunkt i. Det typiske for individfokuseringen i liberalismen, og i rasjonell-aktør litteraturen, er jo nettopp at byråkratene, eller de administrativt ansatte, oppfattes å ha private agendaer og preferanser som de søker å forfølge også i sine stillinger som offentlige ansatte. Løsningen på problemene søkes derfor i kontrollsystemer – slik vi ser at tilfellet har vært i norsk kommunal sammenheng. Gitt et mer integrativt syn på politikken, som de deltakerdemokratiske perspektiver vil kunne representere i denne sammenhengen, handler de administrativt ansatte ut fra begrunnede forpliktelser (Mach og Olsens 1989: 118, 119). I den grad det oppstå problemer i forholdet mellom politikerne og administrasjonen antas dette å ha å gjøre med tjenestemennenes offisielle eller profesjonelle integritet. I stedet for kontrollsystemer søkes løsningen her i

24


sosialisering og etiske koder, hvor hensikten i stedet for å etablere incentiv-strukturer blir å etablere formålstjenlige tillitsforhold.

Når vi diskuterer strategisk politisk styring og "moderne" organisasjonsløsninger i norske kommuner, diskuterer vi altså NPM i praksis. Og når NPM etableres i kommunene påvirkes det demokratisyn som styrer utviklingen av lokal-demokratiet. Med dette som utgangspunkt er det likevel viktig å være klar over at det så langt, verken i norsk (som vi også kommer tilbake til i kapittel 1.2.2) eller en bredere nordisk sammenheng, er snakk om en total endring i det politiske styringssystemet lokalt – og i måten lokaldemokratiet fungerer på (Klausen og Ståhlberg 1998). Slik sett er kommunesektoren i de nordiske landene i en noe annen situasjon enn for eksempel i Storbritannia, hvor "the New Right" har hatt et betydelig større fotfeste. Her har sentrale myndigheter, for eksempel, bevisst redusert fagforeningenes innflytelse, samtidig med at lokale beslutningsprosesser er fragmentert blant annet gjennom aktivisering av det sivile samfunn i en rekke "non-governmental organisations". Slike relativt fundamentale endringer har helt åpenbare implikasjoner ikke bare for kommunenes interne anliggender, men har også endret, og redusert, kommunesektorens betydning i det totale forvaltnings-systemet i England (Stoker (red.) 1999; (red.) 2000).

Det representative lokaldemokratiet og strategiorienterte politiske styringsmodeller

Det norske lokaldemokratiet, med formannskapslovene av 1837, er forankret i logikken om et representativt demokrati i kommunene. Ideen i det representative systemet lokalt følger logikken i det Olsen (1980) beskriver som den parlamen-tariske styringskjeden. Denne kan også benevnes den demokratiske styrings-kjeden, og i tråd med Jacobsen (1997) illustreres som i Figur 1.2 nedenfor. Hovedtankegangen her er at folket styrer i og med at de velger lokalpolitikerne, som igjen instruerer administrasjonen. Politikerne er dermed ansvarlige for resultatene av den faktiske politikk som blir satt ut i livet – selv om iverksettingen i praksis forestås av administrasjonen. Folket dømmer politikerne på deres gjerninger, altså resultatene av iverksatte tiltak, og velger fritt å gjenvelge eller forkaste politikere, eller enkelte av dem, ved neste valg.

25


Figur 1.2 Den demokratiske styringskjeden

Borgerne velgerrepresentantene somde anser som "best"

Representantene vedtarden politikken de menervil tilfredsstille borgernes ønsker best

Borgerne vurdererhvorvidt tiltakenesvarer til forventningene

Administrasjoneniverksetter denpolitikken som ervedtatt

Figuren innebærer åpenbart en meget sterk forenkling av virkeligheten – både teoretisk og empirisk. I utgangspunktet åpnes det for eksempel ikke for annen innbyggerdeltakelse enn valgdeltakelsen. Pilen mellom borgerne og de folkevalgte representantene burde åpenbart vært toveis. Mer avgjørende for temaet i denne avhandlingen, som jo i hovedsak handler om politikernes styringsrolle og i mindre grad deres representasjonsrolle, er det at illustrasjonen ikke tar høyde for at mange initiativ i realiteten kommer fra administrasjonen og presenteres for politikerne gjennom ulike saksutredning før vedtak fattes. Det er selvsagt ikke slik at all input til det politiske beslutningssystemet kommer via velgerne direkte, og i alle fall kreves det normalt en administrativ saksutredning før saken avgjøres politisk (pilen mellom de folkevalgte representantene og administrasjonen burde altså også være toveis).

I tillegg til disse eksemplene på åpenbare problemer knyttet til logikken i selve styringskjeden, kan også en av forutsetningene for at denne skal fungere på lokalt nivå problematiseres – nemlig forutsetningen om at politikerne fritt kan vedta den politikken som de mener tilfredsstiller borgernes ønsker best (illustrert i rammen øverst til høyre i Figur 1.2). Utgangspunktet for avhandlingens diskusjon av lokalpolitikernes rolle i kommunale prioriteringsprosesser er at staten – og den statlige styringen – legger relativt klare føringer på disse beslutningene (kapittel 2). Storting og regjering handler også ut fra hva som er befolkningens beste, og også disse vil bli bedømt ut fra de resultater de fremviser overfor kommunens innbyggere – om enn som nasjonale politikere. Selv om kommunen er tillagt en rolle som koordinatorer av den offentlige politikken lokalt, bidrar den direkte statlige styringen til å redusere lokalpolitikernes muligheter for å ivareta denne oppgaven. Lokalpolitikerne har dermed begrensede mulighet for å vedta det de mener er det beste for innbyggerne, eller vil tilfredsstille innbyggerne i deres kommune best. Det spørsmålet som stilles i avhandlingen er altså hvordan disse mulighetene begrenses, og om den nasjonale styringen må være så sterk at lokalpolitikerne er dømt til å mislykkes i utgangspunktet.

26


Dersom vi skal fokusere på noen mer gjennomgående problemstillinger i avhandlingen, er det to som peker seg ut. Den første handler om de politiske partiene er tilfredsstillende koordineringsmekanismer eller ikke, og den andre om lokalpolitikernes informasjonsgrunnlag. De to problemstillingene henger sammen på den måten at kommunenes hensikt med å innføre strategisk politisk styring er at dette skal bidra til øket koordinering, mens den manglende spesialiseringen som dette innebærer kan skape problemer for politikernes informasjonstilfang. Dersom politikerne ikke har tilstrekkelig kunnskap til å ta gode beslutninger og til å styre administrasjonen, risikerer systemet åpenbart å komme i miskreditt. Det kan skape legitimitetsproblemer for lokalpolitikerne – og for lokalpolitikken – både overfor befolkningen som velgere, men også overfor kommunens ansatte. Dette gjelder uavhengig av hvilket demokratisk perspektiv en tar utgangspunkt i.

Spørsmålet om koordinering handler først og fremst om hvordan de valgte representantene avgjør hva som tilfredsstiller innbyggernes ønsker best, eller mer presist hva som legger premissene for den politikken som vedtas (illustrert i rammen øverst til høyre i Figur 1.2). Tanken i det strategiske styringskonseptet er at representantene ikke skal spesialisere seg, og ivareta spesifikke sektorers eller tjenesters interesser i kommunestyret – slik reformatorene mener den sektororienterte hovedutvalgsmodellen har oppfordret til. Politikerne skal ha helheten for øye, og tenke på hva som totalt sett gagner kommunens innbyggere. Politiske konflikter mellom partiene er å foretrekke fremfor konflikter mellom sektorene. Politikerne bør derfor ikke avgjøre hva som tilfredsstiller innbyggernes ønsker best på bakgrunn av kunnskap om spesifikke tjenester og detaljert kjennskap til konkrete saker. Idealet er å styre gjennom overordnede prinsipper, planer og generelle retningslinjer – slik at ikke hensynet til helheten drukner i detaljene. Politikken vedtas dermed ikke med utgangspunkt i politikernes spesialiserte kunnskap om enkeltsaker eller enkelttjenester, men med utgangspunkt i strategiske valg basert på det styrende partiets (partienes) politiske ideologi.

Jeg har ikke sett sektorprinsippet eksplisitt forsvart som styringsideal, slik den strategiorienterte modellen er. Det skyldes åpenbart at det sistnevnte er et resultat av kritikk mot det førstnevnte. Likevel er det mulig å utlede den sentrale logikken i det sektororienterte styringssystemet.

I et sektororientert styringssystem forutsettes politikerne å engasjere seg spesielt i den delen av kommunens virksomhet som det utvalget de selv sitter i arbeider med. Strukturen oppfordrer ikke til fokusering på overordnede spørsmål av prinsipiell betydning. Derimot tillates politikerne å sette seg detaljert inn i spesifikke saksområder og engasjere seg i enkeltsaker. Også i denne modellen kan partiene ses på som sentrale, men da som koordinerende fora, mer enn som kilder til konflikt. Den spesialiseringen som sektororienteringen innebærer oppveies nemlig ikke bare av koordinerende institusjoner som formannskap og kommunestyre, men også av partiene. Kort sagt står kunnskap om enkeltsaker og detaljer i tjenesteproduksjonen sterkere enn ideologi som grunnlag for de beslutningene politikerne gjør om hva som er folks beste. Det strategiske styringskonseptet står slik sett i sterk kontrast til det sektororienterte – som i formannskapsprinsippets ånd i større grad tar utgangspunkt i et ønske om å oppnå

27


konsensus blant lokalpolitikerne, og i lokalsamfunnet. Politikerne og de politiske partiene lokalt driver derfor med utstrakt grad av hestehandling. Selv om kommunestyrerepresentantene har tilhørighet i de politiske sektorutvalgene, og i noen grad forventes å forsvare enkelte tjenester, blir derfor politikken tilfredsstillende koordinert.

Når det gjelder politikernes informasjonsgunnlag, så kan dette spørsmålet knyttes til den tilbakeføringspilen i Figur 1.2 – fra administrasjonen, til politiske vedtak – som det ovenfor ble påpekt at manglet. Det er åpenbart at administrasjonen er en helt sentral premissleverandør for politiske beslutninger. Administrasjonen har relevant fagkunnskap, kjenner ofte innbyggernes ønsker bedre enn det politikerne gjør og har kvalifiserte antakelser om konsekvensene av ulike tiltak. De fleste av artiklene i avhandlingen fokuserer på det samspillet mellom politikerne og administrasjonen som går forut for de politiske beslutninger som treffes. Selv om politikernes kontakt med befolkningen generelt også blir regnet som en kilde til informasjon for politikerne, rettes hovedfokus her mot administrasjonen som informasjonskilde. Hovedspørsmålet er hva slags grunnlag politikerne fatter sine beslutninger på.

1.2.2 Noen sentrale konklusjoner

Med dette er avhandlingens innledende, generelle spørsmål – om strategiske politiske styringsmodeller i kommunene skaper problemer som overgår de de eventuelt løser – omformulert til et spørsmål om sentrale forutsetninger for at den demokratiske styringskjeden skal fungere. For det første problematiseres selve forutsetningen om at politikerne virkelig har mulighet for å koordinere lokalt, i tråd med den "nye" rollen de ble tildelt i kommuneloven av 1992. For det andre er spørsmålet om politikerne i de nye strategiorienterte styringsmodellene klarer å holde seg godt nok informert. For det tredje diskuteres spørsmålet om kommune-styret og formannskapet, og herunder partiene, ikke egentlig fungerer som tilfredsstillende koordinerende mekanismer i de sektororienterte utvalgs-modellene.

I det videre vil de sentrale konklusjonene på hvert av disse punktene bli oppsummert. Når konsekvensene av funnene skal vurderes, er det viktig å ha med i betraktningen at de påpekte effektene ikke gjelder alle, men kun noen norske kommuner. Dette fordi kommunene i ulik grad har innført det strategiske politiske styringskonseptet. Derfor, la oss først se litt nærmere på hvor utbredt dette styringskonseptet egentlig er.

Omfanget av det strategiske politiske styringskonseptet i kommunene

Strategisk politisk styring kan selvsagt defineres og måles på en rekke måter. Den tilnærmingen som er valgt i avhandlingen definerer, som vist i kapittel 1.1, strategisk politisk styring som overordnet og helhetlig styring – som konsentrerer seg kun om det som er viktigst. Institusjonelle grep som bidrar til å skille politikk og administrasjon, samt legge til rette for denne typen styring, oppfattes gjennomgående som strategisk orienterte. Som vi skal komme tilbake til nedenfor (i kapittel 1.3.4) fungerer kommunenes utvalgsorganisering, i flere av artiklene,

28


som analytisk skille mellom disse strategiorienterte og de tradisjonelle sektororienterte styringsmodellene.

Den sektororienterte hovedutvalgsmodellen har i sin rene form fire spesialiserte utvalg – helse- og sosial, utdanning, teknisk og kultur – eventuelt med tillegg av utvalg for eksempel for miljø og næring/tiltak. De justerte utgavene av hovedutvalgsmodellen er noe mindre spesialiserte, men fortsatt sektororientert. De strategiorienterte modellene er, i motsetning til disse svært de-spesialiserte, og det politiske arbeidet er ofte inndelt etter et funksjonsprinsipp. Dette innebærer at utvalgene tillegges ansvar for funksjoner som for eksempel drift (undervisning og helse- og sosial/omsorg), utvikling (kultur, næring, miljø og plan) og forvaltning (personal og finans).3

Tabell 1.1 nedenfor gir en samlet oversikt over utbredelsen av og veksten i de tre typene utvalgsmodeller i Norge på 1990-tallet.

Tabell 1.1 Grad av spesialisering i utvalgsstrukturen i norske kommuner, 1990 – 2000. Prosent (N=435)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Tradisjonelle hovedutvalg

96 95 84 81 74 42 24 23 21 17 13

Justerte hovedutvalg

4 4 13 15 20 38 51 52 53 54 58

Funksjons-organisering1

– 1 3 4 6 20 25 25 26 29 29

Sum 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Kilde: Kommunal og regionaldepartementets organisasjonsdatabase og Kommuneforlagets årlige Kommunenøkkel. 1 Inkluderer også de få kommunene som har valgt ikke å ha politiske utvalg (annet enn kommunestyre og formannskap), samt en svært liten andel av kommunene som har en noe annen type organisering enn funksjonsorganisering – men hvor utvalgene er de-spesialiserte.

Som vi ser har de fleste kommunene justert den utpregede spesialiseringen i hovedutvalgsordningen i løpet av 1990-tallet. Utviklingen i funksjonsorienterte utvalgsmodeller, og dermed de-spesialiserte utvalg som forutsatt i det strategi-

3 For den konkrete kategoriseringen av kommunene gjelder tilsvarende som i Vabo og Stigen (2000: 38). Hovedutvalgsliknende modell: Omfatter tradisjonell utvalgsorganisering inkludert (1) helse- og sosial, (2) skole/utdanning/oppvekst/barnehage, (3) teknisk (evt. bygningsråd) (4) kultur, og i tillegg ett eller flere av de følgende: (5) +/- miljø, +/- næring/tiltak, +/- landbruk, +/- plan. Ikke alle de fire opprinnelige behøver å være med, kultur kan være utelatt. Det er imidlertid forutsatt at ingen av de fire opprinnelige utvalgene på noen måte er blandet med disse øvrige. Her er imidlertid også andre typer formålsmodeller inkludert. Det vil si at ett av de fire standardutvalgene er kombinert med hverandre eller andre saksområder. Funksjonsmodell: Her er kravet for at kommunene skal være klassifisert som funksjonsmodell at minst oppgavene knyttet til drift (barnehager, undervisning og helse- og sosialtjenester) er organisert i samme utvalg eller komite. Eksempler er oppvekst- og omsorgsstyret, drift/driftsstyre, levekår, livsløp. I tillegg omfatter kategorien kommuner med komite 1,2,3,... hvor det ikke er spesifisert hva utvalgene arbeider med, samt kommuner med alternativ inndeling i utvalg (tilsyn og rettigheter, klage og forhandlinger).

29


orienterte styringskonseptet, startet for alvor først i 1995. Utviklingen har imidlertid vært forsiktig i perioden, og i 2000 var det fortsatt en relativt begrenset andel kommuner som hadde tatt dette sentrale steget i retning av å gjøre den politiske styringen strategisk.

I to av kapitlene i avhandlingen gis begrepet strategisk politisk ledelse et noe mer omfattende innhold enn dette. Kapittel 3 omhandler "moderne" organisasjons-løsninger i kommunene, inspirert av New Public Management. Her inngår tiltak for strategisk politisk styring som ett av flere andre sett av "moderne" organisasjonstiltak. I kapittel 4 konsentreres oppmerksomheten om strategisk politisk styring, men her inkluderes noen flere typer av tiltak enn utvalgs-organiseringen. Begge analysene bekrefter imidlertid at utbredelsen av konseptet er relativt begrenset. Kapittel 3 viser at det er svært få kommuner som virkelig har gått langt når det gjelder å iverksette tiltak som kan relateres til New Public Management. Dette indikeres av at ingen kommuner, på en index som samlet sett kan gi 60 poeng, scorer over 33 poeng. Analysen i kapittel 4 viser på samme måte at ingen kommuner scorer over 8 av 12 mulige poeng når det gjelder innføring av strategiske politiske organer og styringsteknikker.

Ut fra dette er det åpenbart at når vi diskuterer strategiske politiske styrings-modeller i norsk sammenheng, så snakker vi om en type institusjonell ordning som i begrenset omfang er tatt i bruk, i et betydelig antall kommuner – men som langt fra er dominerende i kommunesektoren. Dette impliserer at de positive, så vel som de negative, konsekvensene som måtte følge av nyordningen uansett vil være begrensede dersom kommunesektoren ses under ett. Det forhindrer likevel ikke at konsekvensene for den enkelte kommune som har satset på strategisk politisk styring vil kunne være påtrengende.

Er det rom for politisk koordinering lokalt?

I debatten om kommunesektorens rolle i det totale styringssystemet hevdes det ofte at den sterke statlige styringen i Norge bidrar til å frata lokalpolitikerne alt handlingsrom. Med utgangspunkt i dette er spørsmålet i Kapittel 2 om forut-setningen for kommunens koordinerende rolle overhodet er tilstede. Er det rom for egentlig politisk koordinering i kommunen – slik kommuneloven av 1992 forutsatte? Studien viser at svaret på dette spørsmålet er ja.

Gjennom komparasjon av prioriteringsprosesser i to norske og to svenske kommuner, påviser studien at det eksisterer et betydelig rom for lokalpolitisk utfoldelse, selv i Norge og selv på politikkområder som skole og eldreomsorg. Det fremkommer imidlertid samtidig at jo mindre detaljert den statlige styringen er, jo klarere kommer lokalpolitikernes prioriteringer til uttrykk – i den forstand at politikernes "vilje" blir tydeligere for administrative lederne og mellomlederne som iverksettere av denne. I Sverige, hvor den statelige styringen er betydelig mindre og antar andre former enn i Norge, er imidlertid lokalpolitikerne ennå mer synlige. Den postulerte sammenhengen mellom grad av statlig styring og hvor sentral rolle lokalpolitikerne har i de prioriteringer som gjøres i kommunen, blir dermed bekreftet. Samtidig innebærer dette at det – spesielt i den norske velferdsstaten – er rom for politiske valg hva angår omfang av og type statlige styring.

30


Holder politikerne i de nye strategiorienterte styringsmodellene seg informert?

Etter min oppfatning viser avhandlingen, samlet sett, at svaret på spørsmålet om politikerne i de nye strategiorienterte styringsmodellene klarer å holde seg informert er nei. Begrunnelsene for dette ligger både i analysene av de formelle tiltakene (i kapittel 4 – 9), men også av uformell atferd i kommunen (i kapittel 7 og 8).

I kapittel 4 viser diskusjonen i utgangspunktet at kommunepolitikerne, i en styringsmodell som er basert på strategisk politisk styring, mister en del av den direkte kontakten med, og detaljerte kunnskapen om, administrasjonen og det operative nivå som den sektororienterte modellen legger til rette for. Dette innebærer tap av informasjon, som åpenbart kan være viktig i styrings-sammenheng. Artikkelen diskuterer om dette informasjonstapet, i alle fall i de kommunene som har gått langt i å etablere et strategisk politisk styringssystem, på noen måter kompenseres. To typer av formelle ordninger analyseres – systemer for tilbakeføring av ulike typer av resultatinformasjon internt, og tiltak som styrker kontakten mellom politikerne og innbyggerne. Innbyggerne antas altså i denne sammenhengen å, i sin kontakt med politikerne, representere en kilde til informasjon. Analysene viser at det er en viss korrelasjon mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak som tilfører politikerne informasjon – mest når det gjelder de interne ordningene for tilbakeføring av resultatinformasjon. I begge tilfelle er imidlertid sammenhengen relativt svak. Det slås dermed fast at i kommuner med strategiske politiske styringsmodeller har politikerne tilgang på mindre informasjon enn politikere som arbeider innenfor en sektororientert utvalgsmodell vanligvis har.

Dette resultatet, som altså er basert på kvantitative analyser av et landsdekkende datamateriale med opplysninger om formelle organisasjonsforhold, understøttes av ett av de funnene som presenteres i kapittel 6. Konklusjonen, som her er basert på gjennomgang av en rekke eksisterende case-studier, er entydig og klar: Kommunene rapporterer om at informasjonssystemene ikke har blitt bedre etter at kommunene har gått over fra en sektororientert til en strategiorientert politisk styringsmodell.

Det er altså tydelig at de formelle ordningene gir dårligere vilkår for å skaffe politikerne informasjon i strategiorienterte enn i sektororienterte styringssystemer. I kapittel 7 og 8 diskuteres imidlertid også muligheten for at uformelle mekanismer kan tre i kraft. Lobbyister vil implisitt tilveiebringe informasjon. Den lobbyvirksomheten mot politikerne som analyseres i de to kapitlene – både internt fra ansatte og eksternt fra lokale organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper – kan derfor tolkes som tilgang på informasjon. Resultat av analysene, som er basert både på en komparativ case-studie (kapittel 7) og en kvantitativ landsdekkende studie (kapittel 8), er også her at det er svært små forskjeller som kan spores tilbake til variasjon i politisk styringsstruktur. Det er ingen forskjeller i politikernes opplevelser når det gjelder lobbyvirksomhet fra eksterne organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper. Også når det gjelder de ansattes lobbyvirksomhet er sammenhengene svake, men i den grad det er en forskjell så

31


går den i retning av at det er mer lobbyvirksomhet i kommuner med sektor-orienterte utvalgsmodeller, enn i kommuner med strategiorienterte. Dette bekrefter at informasjonsflyten – både formelt og uformelt – er bedre innenfor en sektororientert, enn innenfor en strategiorientert styringsmodell.

Kapittel 9 diskuterer en blant mange mulige konsekvenser av denne mangelen på informasjon i kommunestyret – nemlig betydningen for den økonomiske styringen i kommunen. Analysen baserer seg på et landsdekkende datamateriale for perioden 1991 – 1998. Resultatet viser at kommunens overskudd ("netto drifts-resultat") er større i kommuner med sektororienterte enn strategiorienterte utvalgsmodeller. Dette tolkes som et resultat av at politikerne i en strategiorientert modell, på grunn av manglende informasjon, ikke vil ha tilstrekkelig kunnskap til å fatte beslutninger som hindrer økonomiske overskridelser.

Finnes det tilfredsstillende koordinerende mekanismer i de sektororienterte utvalgsmodellene?

Dette spørsmålet, om hvor utpregede sektoriseringstendensene egentlig er i de sektororienterte utvalgsmodellene, handler om hvilke interesser som får gjennomslag i de politiske beslutningsprosessene – velgernes eller de ansattes. Problemstillingen tar utgangspunkt i det som er hovedkritikken mot hoved-utvalgsmodellen, nemlig at ansattes interesser får for stort gjennomslag. Dette er selvsagt betenkelig ut fra demokratiteoretiske betraktninger – men bare i den grad ansatte argumenterer for sine særinteresser, og ikke fremfører faglige argumenter.

Denne problemstillingen angripes direkte i kapittel 5, hvor kommunepolitikernes preferanser analyseres. Dersom utvalgspolitikerne tar imot de ansattes budskap uten å vurdere dette i forhold til andre hensyn, skulle vi i utgangspunktet anta at de var utpregede sektorforsvarere. Studien tar for seg to områder hvor dette kan tenkes å gi seg utslag. For det første analyseres politikernes budsjettpreferanser for ulike tjenester, for det andre deres preferanser når det gjelder å konkurranse-utsette og privatisere skoletjenestene og pleie- og omsorgstjenestene. På begge disse områdene er ansattes interesser relativt klare – de ønsker mest mulig ressurser til egen sektor, og de ønsker ikke at private skal overta den offentlige tjenesteproduksjonen slik at de selv mister sine arbeidsplasser. Fordi dette kan oppfattes som en forberedelse til eller en tilrettelegging for eventuell privatisering, kan det også forventes motstand blant de ansatte når det gjelder konkurranse-utsetting. Spørsmålet er om utvalgspolitikerne utelukkende forsvarer ansattes interesser, eller om partiets standpunkter også kommer til uttrykk i deres preferanser.

Analysen, som baserer seg på data fra en spørreskjemaundersøkelse blant kommunestyrepolitikerne i et tilfeldig utvalg på 119 kommuner, viser at utvalgs-politikerne gjennomgående ønsker størst budsjettøkning for de tjenestene som faller inn under "deres" utvalg. Samtidig fremkommer det at partitilhørighet i de fleste tilfeller er av større betydning enn utvalgstilhørighet. Dette gjelder spesielt i analysen av konkurranseutsetting og privatisering. Her er komitetilknytning gjennomgående uten betydning, mens hvilket parti politikerne representerer i kommunestyret er den sentrale forklaringsfaktoren. Dette indikerer at politikerne vanligvis holder administrasjonens anbefalinger opp mot de standpunktene deres

32


parti representerer. Utvalgspolitikerne er altså ikke ekstreme sektorforsvarere – og "i lomma på" sektoradministrasjonen.

Denne studien viser imidlertid samtidig at kommunens valg av politisk styringsmodell til en viss grad henger sammen med politikernes preferanser – i alle fall når det gjelder spørsmålet om budsjettfordeling. Det er bare i kultursektoren at ønsket om å styrke kulturbudsjettet er signifikant større for utvalgspolitikere i sektororienterte enn i strategiorienterte modeller, men dette mønsteret gjør seg gjeldende også for utdannings, helse- og sosial og teknisk utvalg. Det er altså større samstemmighet mellom utvalgenes og kommunestyrets gjennomsnittlige preferanser i de strategiorienterte enn i de sektororienterte utvalgene. Slik sett innebærer de-spesialiseringen redusert sektorfokusering.

Dette betyr imidlertid ikke at ikke politikernes partitilhørighet gjennomgående er viktigere enn deres utvalgstilknytning, også når de sitter i spesialiserte og sektororienterte utvalg som i hovedutvalgsmodellen. Nettopp dette er et argument for at partiet – og derigjennom formannskapet og kommunestyret – representerer relativt effektive koordineringsmekanismer i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller. Det er dermed ikke bare de administrative argumentene og ansattes eventuelle særinteresser, men vel så mye partipolitiske preferanser som befolkningen har valgt sine representanter på grunnlag av, som kommer til uttrykk i utvalgspolitikernes preferanser. Heller ikke dette resultatet gir altså grunnlag for å hevde at administrasjonen dominerer politikernes preferanser – ikke engang i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller.

Analysene i kapittel 7 og 8 støtter opp om denne konklusjonene. Her fokuseres det også på eksterne interessegrupper som representanter for særinteresser, i tillegg til de ansatte. I et demokratisk perspektiv kan det ikke bare argumenteres for at det vil være uheldig om kommunens administrasjon og de særinteresser denne representerer dominerer de beslutninger politikerne tar. Det kan også argumenteres for at det kan ha uønskede konsekvenser dersom de særinteresser som lokale organisasjoner, aksjoner- eller interessegrupper representerer kommer for sterkt til uttrykk. Analysene av den lobbyvirksomheten som rettes mot politikerne viser i så måte ubetydelige forskjeller når det gjelder eksterne aktørers lobbyvirksomheter, og svært små forskjeller når det gjelder de interne aktørenes uformelle kontakt med politikerne. Dermed styrkes konklusjonen ovenfor om at en overgang fra sektororientert til en strategiorientert utvalgsmodell verken stryker eller reduserer særinteressenes innflytelse vis a vis politikerne.

På samme måte kan resultatene av analysen i kapittel 9 tas til inntekt for at ansattes interesser ikke dominerer mer i kommuner med sektororienterte, enn i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller. Dersom administrasjonen fikk det som den ville, ville antakelig kommunens finansielle politikk ha vært mer overekspansiv i kommuner med sektororienterte enn i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller. Dette fordi særinteressene generelt vil presse på for å få mest mulig ressurser til "sine" tjenester. Analysen viser imidlertid at dette ikke er tilfellet – kommunens overskudd er tvert mindre når utvalgsarbeidet er sektororienterte, enn når det er strategiorientert. Selv om forskjellene her ikke er store, så er dette en klar indikasjon på at det sektorbaserte utvalgssystemet i alle

33


fall ikke bidrar til at ansatte legger utilbørlig press på kommuneøkonomien – på bekostning av helheten.

Dersom vi skal dvele litt mer med politikernes muligheter for økonomisk styring, så er det interessant å se dette resultatet fra kapittel 9 i sammenheng med noen av resultatene i kapittel 7 og 8. Her fremkommer det nemlig at ansatte, i alle fall i noen grad, har en tendens til å opptre mer opportunistisk i kommuner med strategiorienterte, enn i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller. I kapittel 7 er det å insistere på myke budsjettrammer, og altså overskride budsjettet, indikatoren på opportunisme. I kapittel 8 regnes administrasjonen å opptre opportunistisk i den grad politikerne og administrasjonssjefene oppfatter at de, når de blir bedt om å finne områder for nedskjæringer eller omprioriteringer, bevisst velger de politisk mest følsomme områdene for å unngå innsparinger. Dette kan i noen grad forklare politikernes mangel på informasjon – og dermed at kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller opererer med dårligere driftsresultat enn kommuner med sektororienterte modeller, slik som vist i kapittel 9. Dersom politikerne ikke kjenner tjenesteområdene i detalj, slik tilfellet i alle fall vil være i de kommunene som har utpregede strategiorienterte utvalgs-modeller, er de svært avhengige av administrasjonen for å bestemme mulige områder for omprioriteringer eller sparingstiltak. Det interessante, og urovekkende, er at resultatene fra kapittel 7 og 8 tyder på at administrasjonen er mindre villige til å dele den informasjonen de har med politikerne i kommuner med slike utvalgsmodeller, sammenlignet med i kommuner med sektororienterte modeller.

Det er, ut fra dette, ikke enkelt å svare på om koordineringsmekanismene er tilfredsstillende i sektororienterte politiske styringsmodeller. Det har å gjøre med spørsmålets kompleksitet, men også med at avveining mellom ulike hensyn er reell. Dersom spørsmålet om mulighetene for å holde seg informert og spørsmålet om uheldig sektororientering ses i sammenheng, blir avveiingen mellom det kommunen vinner av redusert sektorfokusering blant politikerne når en velger å etablere strategiorienterte styringsmodeller og det tapet av informasjon som en dermed må leve med helt sentralt. Selv om dette er et verdibasert spørsmål, så er det fristende å mene at svaret bør være nei. Hovedargumentet for dette er at den undersøkte bieffekten, i form av mangel på informasjon, antakelig er mer negative enn det som kan forsvares ut fra demokratiteoretiske betraktninger. Lokal-politikerne må være godt informert for å kunne ivareta folks interesser gjennom sin representasjonsoppgave, og for å kunne styre administrasjonen. Den typen av endringer i politisk organisering som representeres ved strategiske politiske styringsmodeller vanskeliggjør, etter mine vurderinger, i alle fall styringen – og dermed kanskje også representasjonsoppgaven.

34


1.3 Den vitenskapsteoretiske og metodiske tilnærmingen i perspektiv

Den metodologiske tilnærmingen i alle artiklene i avhandlingen bygger på positivisme som erkjennelsesteori. Positivisme er ikke et entydig begrep, men har i følge Østerud, Goldmann og Pedersen (1997: 218) følgende kjennetegn:

1. Et skille mellom verdiutsagn og faktiske utsagn, hvor fakta anses som uavhengig av teori.

2. En forutsetning om at det finnes regulære sammenhenger – svingninger, assosiasjoner, "regulariteter" og andre lovmessigheter i samfunnet, og en forutsetning om at disse kan observeres, beskrives og formidles i egnede begreper.

3. En forutsetning om at utsagn om slike sammenhenger, som jeg vil benevne teorier, kan etterprøves empirisk – for eksempel ut fra Karl Poppers falsifiserbarhetsprinsipp, gjerne i kombinasjon med Carl Hempels deduktiv-nomologiske metode.

4. En formodning om at menneskeheten oppnår stadig mer kunnskap ved å akkumulere meningsfylte og sanne utsagn.

5. En forestilling om alle vitenskapers ultimate enhet, som kommer i en sterk og en svak versjon. Den sterke versjonen går ut på at det ikke er noen vesensforskjell mellom naturvitenskapen og samfunnsvitenskapen. Den svake versjonen, som etter min oppfatning er den realistiske, fremholder at det er vesentlige forskjeller mellom den naturlige og den sosiale verden, men at naturvitenskapens empiriske metoder likevel bør benyttes på studiet av samfunnet.

Valget av en positivistisk erkjennelsesteori som utgangspunkt for avhandlingen begrunner imidlertid ikke de mer konkrete metodologiske valgene som er gjort underveis. Konkret er det nødvendig å beskrive og forsvare de valg som er gjort når det gjelder hvilke teorier som er brukt og hvordan disse er konfrontert med data, jfr. pkt. 3 i listen ovenfor. I det videre vil jeg derfor diskuteres deduksjon som en logisk nødvendighet for å forklare samfunnsmessige fenomen, og gjøre rede for hva som er utgangspunktet for det valg av teoretiske perspektiver som er gjort i avhandlingen samlet sett. Deretter redegjøres det for valget av konkrete metoder for å etterprøve teorienes holdbarhet empirisk. Fordi politiske styringsmodeller er den sentrale uavhengige variabelen i avhandlingen går jeg til slutt i kapitlet noe nærmere inn i en diskusjon av den kategoriseringen – i strategiorienterte og sektororienterte styringsmodeller – som her er valgt.

1.3.1 Deduksjon – som logisk nødvendighet i en forklaring

Et positivistisk vitenskapssyn forutsetter, som antydet ovenfor, deduksjon. Dette innebærer, for eksempel i Hempels (1965: 232) deduktiv-nomologiske logikk, at et gitt resultat (explanandum) forklares ved hjelp av en tidligere hendelse (explanans), med tillegg av en gitt mekanisme eller lov. Dette prinsippet finnes i

35


en rekke ulike og modererte varianter (se for eksempel diskusjonen hos Hovi og Rasch 1996: kapittel 3). Det overordnede prinsippet ligger i at forskningsprosessen består i å teste hypoteser, som er utledet av eller dedusert fra en teori. Teorien er på den måten utgangspunktet for forskningsinnsatsen.

Hvilke krav som bør settes til samfunnsvitenskapelige teorier er et sentralt spørsmål i den vitenskapsteoretiske debatten. Noen vil hevde at en, for å kunne trekke slutninger om årsak-virkningsforhold, må identifisere den "loven" eller mekanismen som gjør seg gjeldende (Elster 1989). Mekanismen er den grunnleggende logikken som forbinder årsak og virkning. Rasjonelle handlinger er en slik mekanisme. Andre, som King, Keohane and Verba (1994: 19), har et mer pragmatisk forhold til samfunnsvitenskapelig teori, og oppfatter teorien som en begrunnet og presis spekulasjon om svaret på et forskningsspørsmål, inkludert en påstand om hvorfor det foreslåtte svaret er riktig. Jeg deler, i utgangspunktet, et slikt pragmatisk syn på hva samfunnsvitenskapelig teori bør være.

Dette fører imidlertid over i den kritikken som kan reises mot deduksjon som prinsipp for å forklare samfunnsforhold. Den sentrale svakheten med deduksjon er, i følge Alvesson og Sköldberg (1994: 44) at det i utgangspunktet ikke er noe å dedusere ut fra – annet enn gjetninger. Deduksjon er, kan det hevdes, i utgangspunktet avhengig av kjennskap til empirien. Eksplorative, induktive, studier kan derfor i mange tilfeller være en forutsetning for å kunne etablere interessante og velbegrunnede hypoteser. Andersen og Enderud (1990: 26) beskriver deduksjonen som bevisførselens vei, og induksjonen som oppdagelsens vei. Induksjon kan, på den måten, ses på som en forutsetning for deduksjon. Igjen er mitt utgangspunkt pragmatisk, og i tråd med Enderud (1986) ser jeg på vitenskapsproduksjonen som en "ping-pong prosess". For meg er det åpenbart at en pendling mellom teori og empiri kan gi bedre innsikt i et empirisk fenomen, enn et strengt deduktive design behøver å gjøre.

Å benytte en eller annen form for teoretiske resonnementer som utgangspunkt for empiriske studier er imidlertid, slik jeg ser det, et fruktbart utgangspunkt i ethvert forskningsprosjekt. Hvordan teoriene benyttes – som generelt rammeverk for å forstå fakta, eller i et mer stringent deduktivt design, er underordnet. "Ren" induksjon, forstått som empiriske undersøkelser som ikke er fundert i en eller annen for-forståelse av det fenomen som studeres, er etter min oppfatning en umulighet. Uansett vil en forsker ta med seg sine holdninger og en eller annen for-forståelse når hun studerer et gitt fenomen. Et helt sentralt vitenskapelig krav, i alle fall innenfor en positivistisk forskningstradisjon, er at de forutsetningene som ligger til grunn for den studien som gjennomføres eksplisitt klargjøres. Med til dette hører forskerens teoretiske utgangspunkt.

I dette ståstedet ligger en erkjennelse av at det å velge teoretisk tilnærming innebærer at ikke alle mulige forklaringer på et fenomen favnes i en og samme studie. Etter min oppfatning representerer en teori èn spesifikk brille som "virkeligheten" observeres igjennom og ordnes i forhold til. Når en velger teori, velger en dermed bevisst bort bilder som kan være relevante. Den store fordelen er likevel at en tvinges til å være eksplisitt med hensyn til hvilket

36


fortolkningsperspektiv som ligger til grunn for studien (nærmere om dette, se Vabo 2000a: 11–26).

I avhandlingen bestreber jeg meg, ut fra dette, på å klargjøre det teoretiske utgangspunktet i hver av de presenterte artiklene. Designet er i de alle fleste tilfellene deduktivt. Dette gjelder i alle fall med unntak av kapittel 7 og kanskje 8, hvor teorien i alle fall ikke kom først. Kapittel 7 er en komparativ studie med noen grad av eksplorerende ambisjoner. Men også her ligger det en klar for-forståelse til grunn, som det redegjøres eksplisitt for. Denne komparative studien danner bakgrunnen for kapittel 8. Fordi den komparative studien (i kapittel 7) sannsynliggjorde at de forskjellene jeg var på jakt etter i det kvantitative materialet ikke eksisterte, presenteres det empiriske utgangspunktet i kapittel 8 før den teoretiske diskusjonen av hva som kan forklare observasjonene. Men studiene presentert også i disse to kapitlene er likevel, i en viss forstand, deduktive.

1.3.2 Valg av teorier – fordelen med rasjonell-aktør teorier og teoretisk pluralisme

Når utgangspunktet er et empirisk fenomen vil, selvsagt, de problemstillinger som reises avgjøre hvilke teorier som er relevante, og som dermed kan anvendes. Samtidig er det ofte mulig fritt å velge både mellom ulike teoretiske retninger, og konkrete teorier. Mange av artiklene i avhandlingen baserer seg i så måte på rasjonell-aktør teorier. Utgangspunktet for dette er ikke bare mitt eget ønske om å studere akkurat disse teoriene, men kan også begrunnes faglig.

Som kriterier for gode modeller i samfunnsvitenskapen peker Lave og March (1993) på at de, selvsagt, må gripe den virkeligheten en studerer. Men i tillegg stiller de tre krav til skjønnhet – nemlig at en modell bør være enkel, fruktbar og overraskende. Rasjonell-aktør teori er åpenbart et godt utgangspunkt for å etablere enkle empiriske modeller. En viktig kritikk mot denne typen modeller er jo nettopp at de gjør for enkle forutsetninger, for eksempel om rasjonalitet som grunnlaget for menneskelig handling (Hovi og Rasch 1996). I strukturerte beslutningssituasjoner, som kommunale beslutningsprosesser kan sies å være, mener jeg likevel at modellene er fruktbare. Når det gjelder graden av overraskelse, er imidlertid de valgte modellene ikke så skjønne som en kanskje kunne ha ønsket. I ett tilfelle mener jeg likevel at de formaliserte teoriene som utgjør det teoretiske grunnlaget for analysene i avhandlingen, nemlig i kapittel 5 og 9, i utgangspunktet har gitt overraskende hypoteser – i alle fall i en norsk kommunal setting. At den sektororienterte hovedutvalgsmodellen har noen informasjonsmessige fordeler synes innlysende, men de konsekvensene av å miste disse som er formalisert i de anvendte rasjonell-aktør teoriene er ikke intuitive.

37


Tabell 1.2 Type teoretiske perspektiver anvendt i avhandlingen

Kapittel Type teoretisk perspektiv 2 3 4 5 6 7 8 9 Organisasjonsteori • Generelle begreper ! ! ! ! ! ! !

• Ny-institusjonell (moter/normer) ! % !

• Kontingens !

• Informasjon !

• Roller ! ! Rasjonell-aktør teori • Generelle interessebaserte betraktninger ! !

• Agent-teori ! %

• Informasjon ! !

• Forhandlinger ! !

Demokratiteori ! ! % % Benyttet i noen grad. ! Benyttet i stor grad.

Tabell 1.2 gir en oversikt over de relativt mange ulike typene av teoretiske perspektiv som er benyttet i avhandlingen. Dette mangfoldet er også resultat av et bevisst, teoretisk begrunnet, valg. Når en teori, som jeg har argumentert for ovenfor, representerer en brille som "virkeligheten" observeres igjennom blir det viktig å benytte ulike briller for å få et mer differensiert, og dermed bedre, inntrykk av denne virkeligheten.

1.3.3 Metodisk pluralitet – i teorienes konfrontasjon med data

I metodelitteraturen er det vanlig å skille mellom kvalitative og kvantitative data, og kvalitative og kvantitative analyser (se for eksempel Hellevik 1995, Jacobsen 2000). Tall og størrelser er kvantitative data, mens kvalitative data utgjøres av meninger, i hovedsak formidlet gjennom språk og handlinger. Kvantitative analyser tar utgangspunkt i opptellinger og frekvensfordelinger, mens de kvalitative analysene typisk er konsentrert om å finne fram til egnede klassifiseringer, søke meningen med det som er skrevet eller blir sagt, og ofte søke å forstå respondentens handlinger. Det er imidlertid ingenting i veien for å tenke seg en kvantiativ analyse av et kvalitativt datamateriale – hvor for eksempel typer av ytringer i en tekst eller et intervju tallfestes. På samme måte kan tall og størrelser, eller kvantitative data, utmerket godt benyttes som informasjon i kvalitative analyser.

Debatten om kvalitative og kvantitative tilnærminger har til tider være meget opphetet, og mange har inntatt en enten/eller holdning til spørsmålet om hva som er den "beste" datakilden for bruk i samfunnsvitenskapelige analyser. Min oppfatning er at begge datakilder har åpenbare styrker og svakheter, og at formålet

38


med undersøkelsen derfor bør bestemme så vel datakilde som analysemetode. Som Tabell 1.3 nedenfor illustrerer, baserer denne avhandlingen seg i hovedsak på kvantiative data. Dette har sin årsak i at den kunnskap vi hadde om organisasjonsendringer i norske kommuner på det tidspunktet arbeidet med avhandlingen startet, stort sett skrev seg fra studier av et begrenset antall kommuner (jfr. kapittel 1.4.1), mens min ambisjon har vært å søke generell kunnskap.

Tabell 1.3 Datakildenen i avhandlingen

Kapittel Datakilde 2 3 4 5 6 7 8 9 Eksisterende evalueringsrapporter ! % Intervjuer i tre norske kommuner, høsten 1998 ! ! Intervjuer i to svenske kommuner, høsten 1998 og våren 1999

!

Spørreskjemaundersøkelse til politikerne i et utvalg på 119 kommuner, høsten 1998

! !

Spørreskjemaundersøkelse til alle landets administrasjonssjefer, våren 1999

% !

Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase

% ! ! % % %

Egen registrering og klassifisering av kommunale organisasjonsmodeller

! ! ! ! !

Norsk Samfunnsvitenskapelig datatjeneste/ Statistisk sentralbyrå

% ! ! % % ! !

Tilgjengelig skriftlig materiale, herunder plandokumenter, budsjetter, offentlige utredninger og dokumenter og Internett

! ! %

% Benyttet i noen grad. ! Benyttet i stor grad. Det er nærmere redegjort for datakilder og anvendt metode i hver enkelt artikkel i avhandlingen. Når det gjelder de mer overordnede valg gjort for avhandlingen som helhet, er utgangspunktet her, i tråd med King, Keohane and Verba (1994), at kravene til en vitenskapelig analyse – og mulighetene for å trekke beskrivende eller årsaksmessige slutninger – er de samme, uavhengig av hvilken datakilde som benyttes. Dette, med tillegg av de deduktive design som gjennomgående er valgt, har bestemt både analyseteknikk og analysemetode i avhandlingen. Avhandlingen består således av to komparative analyser basert på case-studier (kapittel 2 og 7). Disse er designet ut fra ambisjonen om å kunne avklare årsaksforhold, og derfor i hovedsak basert på strukturerte intervjuer, men med åpne svarkategorier. To av studiene er basert helt eller delvis på eksisterende data (kapittel 6 og 8), mens det gjennomføres statistiske analyser i fem av artiklene (kapittel 3, 4, 5, 8 og 9).

39


1.3.4 Den sentrale forklaringsvariabelen – om kategorisering av kommunale organisasjonsmodeller etter 1990

For å forenkle analysen i avhandlingen har jeg i omtalen av utviklingen så langt, men også i artiklene presentert i kapitlene 5 – 9, etablert et analytisk skillet mellom sektoriorienterte og strategiorienterte utvalgsmodeller. Utgangspunktet for beskrivelsen av de aktuelle organisasjonsendringene er de to grunnleggende elementene i det å organisere – spesialisering og koordinering (Gulick, 1937; Hammond, 1990). Den tradisjonelle sektororienterte hovedutvalgsmodellen legger i så måte større vekt på spesialisering enn de nye modellene, som i større grad er basert på strategisk styring og helt klart søker å oppnå større grad av koordinering blant annet gjennom å de-spesialisere utvalgspolitikernes arbeide. De strategi-orienterte modellene er de-spesialiserte, ofte inndelt etter et funksjonsprinsipp og inspirert av NPM, mens de sektororienterte modellene er spesialiserte og kan omtales som hovedutvalgsliknende eller tradisjonelle. I det videre skal jeg rettferdiggjøre hvorfor akkurat denne klassifiseringen og forenklingen av det etter hver svært brokete bildet av organisatoriske løsninger i norske kommuner er valgt.

Det er i utgangspunktet åpenbart at det å skille kun mellom sektororienterte og strategiorienterte styringsmodeller innebærer en betydelig forenkling av virke-ligheten. Innholdet i en sektororientert, eller en strategiorientert, modell vil kunne variere mye, og det vil i praksis være glidende overganger mellom disse organisasjonsprinsippene. De to modellene står likevel for viktige empiriske forskjeller når det gjelder tiltak for å gjøre politikerrollen mer overordnet og strategisk, så vel som det å skille mellom politikk og administrasjon. For det første er det å endre utvalgsorganiseringen en relativt dramatisk organisatorisk endring, som i seg selv bidrar til betydelig press i retning av en mer strategisk politisk styringsrolle. Å endre fra en sektororientert spesialisert modell til en strategiorientert og de-spesialisert utvalgsmodell innebærer både at skillet mellom politikk og administrasjon blir skarpere, og at den enkelte utvalgspolitikers ansvarsområde blir betraktelig utvidet slik at de mer eller mindre blir nødt til å konsentrere seg kun om overordnede saker – og delegere mer ansvar til administrasjonen.

For det andre viser en rekke studier at de kommunene som endrer den politiske organiseringen i retning av en strategiorientert modell generelt sett har gått lengre enn hovedutvalgskommunene når det gjelder å satse på strategisk overordnet politisk styring (Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et al. 1995; Vabo 1997a; 1997b; Bukve 2000; 2001). De funn som fremkommer i disse analysene, som for en stor del er basert på case-studier, bekreftes i det landsdekkende materialet per 1999/2000 som presenteres i avhandlingens kapittel 8, vedlegg 1.

Når det gjelder fokus på det overordnede og strategiorienteringen, så er de de-spesialiserte utvalgene i gjennomsnitt betydelig færre, samtidig som antallet medlemmer i kommunestyrene er mindre. Dermed blir kapasiteten redusert i de strategisk orienterte, sammenlignet med de sektororienterte styringsmodellene. Samtidig er antallet saker som behandles av kommunens øverste organer – formannskapet og kommunestyret – mindre. Ved på denne måten å gjøre færre politikere ansvarlig for færre saker, oppfordres politikerne i en strategiorientert

40


styringsstruktur til i mindre grad å behandle enkelt- og detaljsaker og konsentrere seg om det som er viktig.

Det en i stedet har ønsket å oppnå med en strategiorientert styringsstruktur er altså at politikerne skal befatte seg med overordnede saker, av prinsipiell betydning. En sak av denne typen er budsjettet, og data viser at politikerne gjerne i større grad er involvert i budsjettprosessen i kommuner med de-spesialiserte enn i kommuner med spesialiserte modeller. Det å tydeliggjøre det politiske ansvaret i budsjett-behandlingen handler også om å skille mellom det som skal oppfattes som politikk og det som er administrasjon – hvor endringen i budsjettprosedyren altså har som mål å redusere administrasjonssjefens politiske rolle i budsjettsammen-heng. Samtidig er det vanligere i kommuner med strategiorienterte enn sektor-orienterte styringsmodeller at en har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske styringsorganene til overordnede strategiske organ for kommunens virksomhet.

Når det gjelder tiltak som mer direkte går på å skille politikk og administrasjon henger strategiorientering og de-spesialisering av utvalgsmodellen empirisk sammen med at politisk og administrativ side av organisasjonen ikke lengre er parallelt organisert. Det innebærer at det direkte båndet mellom de administrative sektorene og de politiske utvalgene brytes. Dette tydeliggjøres ytterligere gjennom at de administrative sektorene er mer uavhengige av kommunens sentrale administrative ledelse – administrasjonssjefen og dennes kontor – i kommuner med en spesialisert hovedutvalgsliknende modell enn i kommuner med en de-spesialisert utvalgsmodell. Når styringssystemet er de-spesialisert og strategi-orientert er administrasjonssjefen mer til stede i utvalgenes møter, administrasjonssjefens stab er viktigere i kontakten med politikerne og administrasjonssjefen eller hans stab involveres gjerne i drøftinger om saker før disse fremlegges for utvalgene. I spesialiserte og sektororienterte modeller er det vanligere at lederen for sektorene/de administrative fagenhetene ivaretar kontakten med politikerne. Også delegasjon fra politisk til administrativ side av organisasjonen er gjennomgående større i de strategiorienterte en i de spesialiserte sektororienterte utvalgsmodellene.

1.4 Forskningsinnsatsen i perspektiv

1.4.1 Forskningen på området – nasjonalt og internasjonalt

Det henvises til relevante funn i nasjonal og internasjonal forskning i hver enkelt av artiklene i avhandlingen. Jeg skal derfor ikke gå i detalj når det gjelder å plassere artiklene faglig. I det videre vil jeg imidlertid kommentere den tilnærmingen til studiet av kommunal organisering som er valgt i forhold til tidligere norske studier på området. Jeg plasserer deretter avhandlingens tema mer generelt i den nordiske forskningen om kommunale reformer.

Anknytning til nasjonal forskning

I norsk sammenheng er det helt klart Kommunenes Sentralforbund (KS) som har vært pådriver når det gjelder å få kommunene til å ta i bruk organisering som

41


virkemiddel for kommunal utvikling. Det var KS som på slutten av 1970-årene tok initiativ overfor kommunene både til å kvitte seg med de mange politiske underutvalgene som hadde vokst frem som en følge av velferdsstatens ekspansjon på 1960- og 1970-tallet, og til å arbeide med å endre politikerrollen i strategisk retning (Norsk Kommuner Sentralforbund 1977). KS fikk også evaluert den hovedutvalgsmodellen som de selv hadde introdusert for kommunene (Norsk Kommuner Sentralforbund 1987). Denne evalueringen utgjør, sammen med de konklusjoner Fevolden (1982) trakk om sektorutvalgenes funksjonsmåte i de nye fylkeskommunene, grunnlaget for at både KS og Kommunelovutvalget (NOU 1990:13), på begynnelsen av 1990-tallet, la så vidt stor vekt på å få til sterkere koordinerende mekanismer i kommunens politiske ledelse.

Den forskningen vi finner om denne typen organisasjonsendringer i norske kommuner på 1990-tallet knytter seg så å si utelukkende til evalueringer av forsøk. Tre slike forsøk, og en rekke evalueringsrapporter knyttet til hver av disse, kan nevnes:

• Frikommuneforsøket, som var statlig initierte, ble i hovedsak gjennomført i perioden 1987–91. Formålet var å prøve ut lokale ordninger og nye løsninger som en mente kunne gi bedre resultater, men som lovgivningen i utgangspunktet ikke tillot. Fire kommuner og to fylker arbeidet med kommunal organisering innenfor forsøket (se for eksempel Bukve 1991a; Hagen 1991; Bukve og Hagen (red.) 1991).

• Pilotkommune-forsøket, initiert av Kommunenes Sentralforbund, var et treårige forsøk gjennomført på begynnelsen av 1990-tallet. Forsøket konsentrerte oppmerksomheten om å prøve ut ulike politiske styringsmodeller, og to fylkeskommuner og åtte kommuner deltok (se for eksempel Hovik 1994; Tufte 1994; Baldersheim et al. 1995; Lie 1995).

• Program for kommunal fornyelse (KOMFOR), initiert av Kommunal og arbeidsdepartementets Regionalpolitiske avdeling, ble i hovedsak gjennomført i 1991 og 1992. Hensikten var å gjøre distriktskommuner mer attraktive som lokalsamfunn, som en strategi i distriktsutviklingsarbeidet. To av kommunene som deltok i disse forsøkene satset hovedsakelig på endringer i den politisk/administrative organiseringen for å oppnå sine utviklingsmålsettinger (se for eksempel Kleven og Hovik 1994).

I 1996 re-analyserte Vabo (1996) disse evalueringsrapportene, blant annet for å trekke noen generelle slutninger om hvordan de introduserte organisasjonsløsningene fungerte. Det er denne analysen, med tillegg av en egen studie av politikerrollen i 14 norske kommuner (Vabo 1997a), som i hovedsak danner utgangspunktet for kapittel 6 i avhandlingen. Som det fremkommer her er det case-studier, og komparative studier begrenset til få case, som preger forskningen om kommunal organisering i første del av 1990-årene. Utgangspunktet for avhandlingsarbeidet, som startet i 1997, var derfor et begrunnet ønske om å gjennomføre studier med generaliserende ambisjoner, som da manglet på forskningsfeltet.

42


Når det gjelder valg av tema for avhandlingen, var også tilstanden innenfor forskningsfeltet en viktig premiss. Fordi forskningen på området hadde vært finansiert som evalueringer, var denne preget av at det først og fremst var effekter i forhold til de mål oppdragsgiverne hadde satt for tiltakene som fikk oppmerk-somhet. Evalueringene ble dessuten, som evalueringer ofte gjør, gjennomført på et så tidlig tidspunkt etter at organisasjonsendringene var iverksatt at det å etterspore endringer i politikernes arbeidsvilkår var et poeng i seg selv. Mange av evalueringene reiste en rekke kritiske problemstillinger, ofte ut fra indikasjoner i datamaterialet, men uten noen nærmere analyser av de kritiske punktene. I arbeidet med avhandlingen har jeg selvsagt ikke klart å ta med meg alle de spørsmål som her ble reist. Intensjonen med avhandlingsarbeidet har imidlertid vært å bidra til kritisk forskning på kommunale organisasjonsendringer, som forskningsfeltet etter min oppfatning også har behov for.

Anknytning til internasjonal forskning

Det er, som beskrevet i de fleste av artiklene i avhandlingen, ikke bare i Norge at det har funnet sted omfattende endringer i de politiske styringsmodellene på 1990-tallet. Hva angår internasjonal kommunalforskning, så er det åpenbart at den problematikken kommunesektoren står ovenfor i de ulike landene er så såpass ulik norsk – og nordiske – forhold, at relevansen av konkrete studier og funn er begrenset (se for eksempel Amnå og Montin (red.) 2000). Derfor er det først og fremst de teoretiske inntakene til studiet av denne lokale empirien som knytter avhandlingen til den internasjonale forskningen mer generelt. (Det redegjøres for de aktuelle teoriene i hver av artiklene, i tillegg til at disse er omtalt mer generelt i kapittel 1.3.2 ovenfor).

I nordisk sammenheng forholder avhandlingen seg først og fremst til den forskningen som har funnet sted i våre to nærmeste naboland. I Finland har interne organisasjonsendringer ikke vært like mye debattert som i resten av Norden. Det er likevel klart at det i hele Norden har funnet sted omtrent identiske endringer i det politiske styringssystemet som det vi finner i Norge (Albæk 1995; Bidsted (red.) 1997; Kleven et al. 2000). I følge Albæk (1995: 245) er til og med utgangspunktet – sterk statlig styring og ønsket om en overgang fra sektor-kommuner til servicekommuner – det samme. Det finnes imidlertid få studier av forholdene i Finland, og svært få som er tilgjengelige språklig sett. De fleste er knyttet til Frikommuneforsøkene på begynnelsen av 1990-årene og de studiene som finnes forsøker ofte, med utgangspunkt i et organisasjonsteoretisk contingency-perspektiv, å forklare selve etableringen av de nye løsningene. Mäki-Lohiluoma (1994), som studerer utviklingen i elve frikommuner i perioden 1988–90, er et typisk eksempel på dette. Baldersheim og Ståhlberg (1999), som evaluerer konsekvenser av endringene i Hämeenlinna kommune på slutten av 1990-tallet, er ett av de få unntakene.

Det som synes å være unikt for den norske utviklingen er imidlertid at de interne endringene – i det politiske styringssystemet – har fått relativt større oppmerk-somhet her enn i de øvrige nordiske landene. Dersom vi holder oss til Skandinavia, så har konkurranseutsetting og valg av løsninger som bestiller-utførermodell, samt etableringen av kommunedelsnemnder vært det sentrale i

43


Sverige. I Danmark har endringene i desentralisering til institusjonsnivået, herunder brukerinvolvering direkte på enkeltskoler og institusjoner for eldre, vært minst like viktig som de interne reformene – som for øvrig har mange likhetstrekk med de norske.

Dette forklarer antakelig at forskningsinnsatsen på det området avhandlingen opererer er noe mer begrenset i våre to naboland enn i Norge.4 I Danmark er denne forskningen først og fremst knyttet til en evaluering av et mindre antall kommuner som har endret politisk styringsmodell, og hvor sammenslåing av utvalg har stått sentralt (Sehested et.al.1992; Bidsted 1997). Sehested (1995) har, med teoretisk utgangspunkt i et profesjonsperspektiv og empirisk utgangspunkt i fire case-kommuner, analysert både gjennomføring og motstand mot endringene og grad av suksess med å oppnå helhetlige tjenester. På samme måte fokuserer Ejersbo (1996) på de forvaltningsmessige endringene og anlegger, i sin studie av fem danske kommuner, et ledelses- og læringsperspektiv på effektstudien. Begge disse fokuserer på det administrative nivået i organisasjonen, mens både Westenholz (1997) og Berg (2000) analyserer politikerrollen eksplisitt. Studien til Westenholz (1997) omfatter 5 – 7 danske kommuner, og fokuserer på sammen-hengen mellom endringer i arbeidsvilkår (som for eksempel sammenslåing av utvalg innebærer), endringer i involverte aktørers rolleforventninger og faktisk endring av politikerrollen. Berg (2000) analyserer betydningen av de ledelses-verdiene som ligger implisitt i de nye politiske styringsmodellene. Denne studien er basert på et bredere datagrunnlag enn de øvrige, og omfatter en survey som kartlegger omfanget av de nye ledelsesverdiene, mens tekstanalyser og nærmere studier av to kommuner bidrar til å gi forklaringer på og forståelse av disse.

I Sverige ble sammenslåing av politiske utvalg undersøkt som del av arbeidet i Den kommunale fornyelseskomiteen på midten av 1990-tallet (Pettersson 1996). Her ble to kommuner sammenliknet. Temaet var imidlertid mulighetene for endringer i organisasjonskultur og de nye strukturenes gjennomslag, mer enn effekter av disse. Bäck (2000) analyserer derimot organisasjonsendringenes effekter eller konsekvenser for politikerrollen. Denne studien er basert på data fra fem case-kommuner, med tillegg av spørreskjemadata fra 20 kommuner med ulik grad av kommunale nyordninger. Her, som i den lange rekken av svenske case-studier, er det imidlertid de radikale endringene som får mest oppmerksomhet – herunder konkurranseutsetting, fritt forbrukervalg og spesielt bestiller-utførermodellen (se for eksempel Montin 1993; (red.) 1996; 1997; Jacobsson (red.) 1994; Lundquist og Pierre (red.) 1995).

Som det fremkommer av ovenstående gjennomgang så er de aller fleste studier også i dansk og svensk sammenheng basert på data fra en eller komparasjon av relativt få kommuner. Dette bekrefter at avhandlingen bidrar med et alternativt metodisk grep – i hovedsak basert på statistiske analyser og med betydelig større grad av generaliserende ambisjoner enn det som har preget både norsk og nordisk forskning på området på 1990-tallet. 4 I tillegg til de studiene det refereres til i det videre er innføringen av mål- og resultatstyring i kommunene analysert i alle de tre Skandinaviske landene. Dette konseptet inngår åpenbart som en del av New Public Management, men utelates i oversikten hvor kun de mer generelle endringene i det politiske utvalgs- og styringssystemet inkluderes.

44


1.4.2 Hva er nytt i avhandlingen?

Som det tydelig har fremkommet av det som er skrevet så langt, så er ambisjonene med avhandlingen i utgangspunktet ikke å utvikle nye eller videreutvikle eksisterende teorier – kun å anvende disse. Muligheten for å bidra med noe nytt har dermed ligget i valget av teorier, den metodiske tilnærmingen og i de konkrete funnene som følger av de empiriske analysene som er gjennomført. Avhandlingens bidrag innenfor hvert av disse områdene vil derfor bli diskutert i det videre.

Valg av teorier

Som jeg var inne på ovenfor (i kapittel 1.4.1), så har tidligere norske studier av kommunal organisering i stor grad vært målevalueringer. Slike evalueringer er i utgangspunktet ikke fundert i spesifikke teoretiske overveielser. Dette innebærer at et avhandlingsarbeide, hvor det å plassere aktuelle problemstillinger i et teoretisk perspektiv inngår som en nødvendig øvelse, i seg selv bidrar til å heve diskusjonen om organisasjonsløsninger i norske kommuner til et noe mer generelt plan.

Når det gjelder det konkrete valget av teoretiske bidrag, så er de valgene jeg har gjort neppe originale. Det er imidlertid to av de teoretiske innsiktene avhandlingen bygger på som jeg oppfatter det som spesielt fruktbart å ta med seg i en videre diskusjon av politiske styringsmodeller. Det første er en godt fundert innsikt fra organisasjonsteorien, nemlig at spesialisering og koordinering er de to grunnleggende grepene i all organisering. Spesialisering er på sin side nødvendig for å oppnå den innsikt organisasjonen trenger for å løse sine oppgaver. Koordinering er nødvendig for at de løsningene som velges skal få en helhet som tjener målet. Selv om dette prinsippet er gammelt og velkjent i organisasjons-teorien, så synes det å være glemt i den norske debatten om politiske styrings-modeller i kommunene. Jeg mener avhandlingen viser at spørsmålet om overgang fra sektororienterte til strategiorienterte styringsmodeller i kommunene i realiteten er et spørsmål om å avveie fordelene med spesialisering mot fordelene med koordinering. Det innebærer en avveining av de negative konsekvensene av at politikerne spesialiserer seg i sektororienterte (hovedutvalgs)modeller, mot de negative konsekvensene av at politikere som jobber innenfor koordinerings-orienterte strategiske styringsmodeller reduserer sine muligheter for å holde seg informert.

Det leder meg over til det andre teoretiske bidraget som jeg finner spesielt fruktbart – fordi det knytter an til hensikten med spesialisering. Jeg mener at avhandlingen godtgjør for informasjonsperspektivets relevans når det gjelder valg av organisasjonsmodeller. Her står teoretiske bidrag fra amerikansk forskning om forholdet mellom Kongressen og komiteene spesielt sentralt. Dette representerer et alternativ til den tradisjonelle rasjonell-aktør tilnærmingen, som tidligere – implisitt eller eksplisitt – har vært utgangspunkt for studiene av utvalgs-organiseringen i kommunene. Jeg har i denne sammenhengen ikke hatt mulighet for å gå dypere inn i analyser av den organisasjonsmessige betydningen av

45


informasjon, men dette er et område som med fordel vil kunne utforskes nærmere i fremtidige studier av kommunal organisering.

Den metodiske tilnærmingen

Når det gjelder den metodiske tilnærmingen representerer avhandlingen generelt sett ikke noe nytt. Men som det ble redegjort for ovenfor, så har norske og nordiske studier på området i stor grad vært basert på case-studier i et begrenset antall kommuner. Avhandlingen bidrar i så måte med komparative og statistiske analyser som muliggjør generalisering av den fremskaffede innsikt om hvordan strategiske politiske styringsmodeller virker – i alle fall i norske kommuner.

De empiriske funnene

De empiriske funnene som presenteres i studien er alle sammen nye. På et mer generelt plan stemmer de, heldigvis, overens med andre – nasjonale og/eller internasjonale – studier på området. Det er altså ikke noe spesielt kontroversielt i de funnene som presenteres i avhandlingen. Det fokus som er rettet mot spesialiseringens betydning for informasjon har imidlertid, slik jeg ser det, bidratt til noen forskningsresultater av spesiell interesse i en videre debatt om kommunal organisering i Norge.

Det første av disse resultatene fremkommer i kapittel 4, hvor sammenhengen mellom innføring av strategiske politiske styringssystemer og tiltak som fører resultatinformasjon tilbake til politikerne analyseres. Denne studien viser at etablering av strategisk baserte styringssystemer i kommunene ikke nødvendigvis henger sammen med eksistensen av gode systemer for tilbakeføring av resultatinformasjon. Dette er ikke et overraskende empirisk funn, det stemmer med tidligere norske (oppsummert i kapittel 6) og nordiske studier. Men det er urovekkende, ikke minst i et demokratisk perspektiv.

De to andre forskningsresultatene jeg vil trekke fram er mer i motstrid til hva en skulle forvente, gitt den argumentasjonen som ligger til grunn fra sentrale myndigheter og kommunene selv for å innføre strategiorienterte politiske styringsmodeller. Begge funnene indikerer at den endringen i kommunens politiske styringsmodell som har funnet sted på 1990-tallet, faktisk har vært fundert i – empirisk sett – uholdbare antakelser om hovedutvalgmodellens negative konsekvenser.

Analysene i kapittel 5 viser nemlig at utvalgspolitikerne ikke nødvendigvis er ekstremt sektororienterte. Kommunestyremedlemmenes partitilhørighet viser seg i de aller fleste tilfeller å være viktigere enn deres utvalgstilhørighet når budsjettpreferanser og preferanser for fritt forbrukervalg, konkurranseutsetting og privatisering skal forklares. Det indikerer at sektoriseringsproblemet kanskje ikke er så omfattende som nasjonale myndigheter og Kommunenes Sentralforbund trodde da de på slutten av 1980-tallet tok initiativ til omfattende organisasjons-endringer i kommunesektoren. På samme måte viser resultatet av analysene i kapittel 9 at de kommunene som har beholdt den sektororienterte hovedutvalgs-modellen har et høyere overskudd/mindre underskudd i perioden 1991 – 1998, enn de som har endret til en strategiorientert styringsmodell. Også her tilbakevises ett av de sentrale ankepunktene mot hovedutvalgsmodellen, nemlig at denne – på

46


grunn av at administrasjonen her har direkte tilgang til og kan påvirke kommunens politikere – skulle bidra til å presse kommuneøkonomien. Når det korrigeres for kommunens inntekts- og utgiftnivå, samt andre sentrale forklarings-faktorer, viser altså dette seg ikke å være tilfelle.

47


English summary

Introduction This doctoral thesis addresses the theme "new organisational solutions for better political co-ordination and governance in local governments" from three different angles. First, the idea behind the Norwegian Local Government Act of 1992, where local governments are assumed to co-ordinate and adjust public policy to local needs and conditions, is discussed. The question is whether local politicians really are able to co-ordinate, or make real political priorities, when national government control is so severe as in a welfare state as the Norwegian. When comparing Norwegian and Swedish local governments, however, it seems clear that the degree and kind of national control in Norway today is not an absolute necessity. The answer is therefore yes, but the conditions for co-ordination in Norwegian local governments could definitively be better.

The second angle addresses the question of spreading of new strategic oriented systems for governance in Norwegian local councils in the 1990s. The question is how many and which local governments have adopted these kinds of organisational solutions – inspired New Public Management. The answer is that only a few local governments have really cultivated the concept of strategic political leadership so far. What can be labelled "modern" organisational solutions have first and foremost been implemented in large municipalities, local governments facing fiscal stress and where the chief administrative officer is relatively newly employed.

The third and largest part of the doctoral thesis is devoted to the causes which brought forth the heavy criticism of the specialised and sector-oriented committee system, most common in Norwegian local councils at the beginning of the 1990s. Here, possible effects from introducing strategic political leadership are elucidated as well. The first of two pervading themes which may be pointed out in this part of the thesis is whether the political parties, also in local governments with a specialised and sector-oriented committee model, work as a sufficient co-ordination mechanism or not. This question does not have a simple answer. Indeed, it seems like the political parties are strong co-ordinating forces in local politics. At the same time the sector focus is limited when the committee system is de-specialised and the political leadership strategic. The answer to the question is, however, dependent on what is looked upon as most important: What you gain, which is less sector-orientation – or what you lose, which is valuable information. Thus, this latter conclusion is drawn from the second general question dealt with in the thesis, that is, whether politicians are able to keep (well enough) informed

48


in the new strategic oriented models for local governance. Although this is also a rather complicated matter, the answer seems to be no.

The doctoral thesis contains eight separate articles. Different theories are utilised – the most dominant ones being rational-actor theories, but also other organisational theory approaches and theories on democracy are utlised. The analyses are based on three main kinds of data: Questionnaire to all councillors in a sample of 119 of Norway's 435 local governments and to all chief administrative officers in the country, available databases and qualitative interviews in three Norwegian and two Swedish local governments. Both comparative and statistical method is used to analyse the data.

49


2 Which role is there for local politicians to play in a welfare state? A comparative study of Norway and Sweden1

Summary The main question is whether there is still an essential role for local politicians to play in a welfare state like the Norwegian, despite the fact that the national government control is, and probably will have to be, severe? The answer is yes. There is ample evidence that the "will" of local politicians actually guides important priorities at the local level. The degree of national government control directly influences the role of local politicians in actual priority-making situations, but the tools of government which are utilised seem to be pivotal. Budgeting represents a process where local politicians make final and visible priorities, although national government control may be significant. Legislative tools of government definitively reduce local politicians' essentiality – and targeted grants even more so than predicted by the degree of control.

1 The Research Council of Norway's program for "Local government decisions and central government interventions" has financed this study. I would like to thank the participants of Workshop 21 at the 29th ECPR Joint Session of Workshops, Grenoble, France, 6 – 11 April 2001, for valuable comments on the first draft of the article. I'm also grateful for decisive viewpoints on preliminary drafts from Michael Granberg, Tore Hansen, Marit Helgesen, Audun Offerdal and Stig Montin. Especially thanks to Dag Ingvar Jacobsen for last minute inspiration and precise advice. I am, however, fully responsible for the final product myself. The article is submitted to Local Government Studies.

50


2.1 Introduction

Traditionally, local government has been legitimised by the value of freedom from national interference, the value of active public participation, and the value of the efficient production of welfare services (Sharpe 1970; Kjellberg 1995; Stoker 1996). These traditional arguments may, as a consequence of the expanding welfare state in Western European countries, be questioned. Firstly, local and national government are so interdependent that it is rather unrealistic to talk about an autonomous model of local democratic government. Because the model is highly integrated, the value of freedom obtained through the division of powers between national and local government is no longer pivotal. Secondly, in welfare states, local governments are justified primarily through their ability to improve local welfare. The relevance of various theories on democracy, arguing that people themselves should be allowed to decide upon local matters of importance to their daily lives, is a common issue for discussion (Sharpe 1970; Barber 1984; Kjellberg 1985; 1995; Stoker 1996).

In the Nordic countries, local politicians are regarded to be responsive towards peoples' needs, and able to resolve varying opinions concerning the mixture of services required locally. National departments can perfectly well organise field agencies, manned by staff living locally and able to acquire all necessary local knowledge. Markets may also play a role. To co-ordinate all these activities, however, would be hard for the field state-agencies, as it would be for markets to manage them (Sharpe 1970; Lane and Magnusson 1987; Kjellberg 1991; Walsh 1996; Hansen, Hovik and Klausen 2000: 48, 49).

In other words, to tailor national welfare policy to local settings is the pivotal role for local government in a welfare state like the Norwegian (Kjellberg 1985; 1995). The question put forward in this article is whether this assigned role is possible for local politicians to play, in practice? The claim from many Norwegian local governments, as well as from academics, is that the regulations imposed by national government today are so heavy that local politicians are unessential to the overall system of democratic governance. There is simply no role for local politicians to play! The main reason for this is that the policy position of political parties is primarily linked to the size and penetration of the public sector, while taxation is very much out of local governmental control (see for example NOU 1997:8; NOU 2000:22; Sørensen 1997; Kommunenes Sentral-forbund 1998). Some Norwegian researchers argue that the consequences of the need for severe national government control should be accepted. In policy areas where equality and legal protection are crucial, national, not local, authorities should run the service (Bernt 1997; Fimreite 2000a). The paradox is indeed real: A relatively high degree of national control is necessary in a welfare state such as the Norwegian. At the same time, it is rather obvious that local government will not be able to allocate resources according to peoples' needs – that is, to co-ordinate welfare services – if they do not have the power to make crucial priorities.

51


In the theoretical literature, the argument that national government control does not fully determine the role of local politicians is well established. Taking this as the point of departure, the first question to be elucidated in the article is whether there is any evidence of local politicians' "will" in priority-creating processes at the local level – despite the fact that national government control is severe. Furthermore, if differences in national government control is not the only determining variable, the interesting question is not only how much, but also in which way national government control influences local politicians' role in priority-making processes.

The relationship between national government control and the role possible for local politicians to play is widely discussed, especially in the English literature. Over the last 10 – 20 years, institutions of local government in England have been dramatically weakened, however, and lately the discourse has changed from a question of local-central relationship to a question of local governance (Rhodes 1997; Stoker (ed.) 1999; (ed.) 2000). In contrast, the Nordic setting shows that local governments are still relatively strong (Bogason 2000). Here, empirical research on the direct consequences of strong national control on local democracy is however rare (Vabo 1994; Harsheim and Johnsen 1997). The aim for this article is; therefore, to go into detail on how different degrees and kinds of national government control directly influence the role of local politicians – that is, in practice. The comparative study to be presented is based on qualitative data from four local governments in Norway and Sweden. Within each municipality, education services and caring services for the elderly are analysed.

The following section of the article specifies the theoretical standpoint guiding the study. The actual priority-making processes taking place in local government are presented, and the degree of national government control in these situations outlined. Thereafter, a brief note on research design and data follows. Then the empirical evidence is presented, and the article concludes with a summary and short comment on implications of the findings.

2.2 National government control in actual priority-making processes

National government control is obviously different from local government autonomy. Measuring the degree of local autonomy is, however, a very tricky exercise that not surprisingly is discussed in a vast body of literature (e.g. Gurr and King 1987; Page and Goldsmith 1987a; Rhodes 1988; Goldsmith 1990; Page 1991; Hansen 2000). The main argument in the literature is that local autonomy is not only dependent on the degree of financial leeway and legislative regulations, but also on what the local governments make out of their discretion. Indeed, Goldsmith (1990: 15) sees the term autonomy as meaning "the ability of individuals and organizations to act independently irrespective of the kind of environment in which they find themselves". Along the same lines, Page (1991) differentiates between legal localism and political localism. Legal localism is dependent on the system of revenues, conditions for services, regulations affecting

52


the quality of services etc. Political localism is based on the local elite's opportunity to influence public policy as democratically legitimate representatives for the area – also vital for local autonomy.

Hence, it is insufficient only to discuss national government control when evaluating whether local politicians will be able to play the assigned role – as co-ordinators of national welfare policy at the local level. It is too easy to conclude that because national government control in Norway is severe, the role played by local politicians is unessential. The relationship between national government control and local politicians' role will have to be studied in further detail before such a conclusion should be drawn.

To study this relationship, variations in national government control with respect to vital priorities made at the local level will be analysed. National government control will be measured on three different levels – in general, for each service and in the actual priority-making situation. Following this logic, Norway and Sweden will count for the difference in control at the general level, while the service areas compared are education and elderly care. In addition, the impact of national government control on actual priority-making processes seen as vital for the provision of the two services under investigation will be accounted for.

2.2.1 National government control in Norway and Sweden – in general

In general, the degree of national government control can be estimated both on the basis of functions or tasks actually performed by local governments, and on the freedom of choice regarding how to organise the delivery of different services (Page and Goldsmith 1987a; Hansen 2000).

Regarding functions, Swedish and Norwegian local councils are responsible for a similarly wide range of services, including education, health- and social services, culture, building and construction and spatial planning (Bidsted (ed.) 1997; Goldsmith and Baldersheim 1993). Within the education sector and the care services for the elderly, the two countries do about the same type of work, but Swedish local governments run higher education, in addition to primary and secondary schools (NOU 2000:22, p. 484). There are, however, significant differences in how the central-local relationship is organised. Here, the formal statutory frameworks for local service delivery and the manner in which services are financed will be further discussed.

In comparisons of statutory frameworks, it is often underlined that local government in Sweden is guaranteed by the Constitution, while local government power in the Norwegian setting in principle is delegated from national government (Hansen 2000; Larsen and Offerdal 2000; Mønnesland 2001). This difference is, however, more of a symbolic than practical interest when the aim is to get a picture of differences in national government control of specific services. Instead, restrictions implied in the relevant acts, and the tools of government actually utilised, should be examined. Here, the general picture drawn in the literature is that the introductions of "framework" legislation, deregulation and

53


decentralisation during the 1990s have generally been more comprehensive in Sweden than in Norway (Montin and Elander 1995; Albæk et al. 1996).

Regarding the system for financing local services, the pattern is the same. Considering income tax, tax on property, the opportunity to charge fees and take payment for specific services, the differences between the Norwegian and the Swedish system of taxation are probably not critical (Norton 1994: 292; NOU 1997:8, p. 64; Blom-Hansen 1998; Mønnesland 2001: 61–63, 106–108). The significant differences are, however, reflected in the way in which the services are financed. In Sweden, a financial reform in the 1990ies stated the principle of block grant financing in stead of targeted grants (SOU 1996:169, Bilaga II). In Norway, the same principle was introduced in 1986, but over the last years, the share of revenues given as targeted grants have increased significantly (St.meld. nr. 23 (1992–93); NOU 1997:8, p. 26).

This implies, however, that the financial parameters under which local governments work are largely determined by national government in both countries. In Norway, about 90 per cent of all local government revenues is fixed by national government, while this a bit less in Sweden (Arnesen 1997). At the same time we know that money spent on different services varies significantly between local governments in Norway and Sweden, even when income level is taken into account (Fimreite (ed.) 2000; Svenska Kommunförbundet/Statistiske centralbyrån 2001). This indicates that although national government sets the general resource levels available for local governments, local politicians may influence final financial priorities.

2.2.2 National government control in education and care services – in Norway and Sweden

Compared to other policy areas dealt with by local governments in Sweden and Norway, these two – education and care services for the elderly – are the ones most controlled by national government. Measured by the share of expenditure and workforce they account for, however, the chosen service areas are of the utmost importance to local government. If local politicians are not essential when priorities within these services are being made, the democratic implications may be dramatic. The choice of education and caring services are, moreover, favoured by methodological reasons. In accordance with a "worst case" logic – if we find that local politicians play an important role here, they would certainly play an important role if national government control was weaker.

Comparing the way education services are financed, the grants follow the pupil in Sweden – a system that gives the local governments discretion, as well as it encourages the establishment of independent and private schools (Svenska Kommunförbundet 1994: 17; Helgesen 2000: chap.3). In Norway, two very important reforms have been carried out in the education sector during the 1990s: Extension of the number of years in primary school, and the new national 1997-teaching plan which made pedagogical principles such as multi-subject project work and problem solving compulsory, instead of ordinary classes. Both have had severe implications for school building capacity, playing grounds, the kind of

54


teaching rooms required, teaching aids, new books, to give only a few examples. As opposed to Sweden, where national education policy has gone through comparable developments, the extra expenses to meet these required needs are covered by national government through targeted grants in Norway.

Regarding care services for the elderly in Norway, the degree of national government control has increased during the 1990s. In 1998, the national action plan 1998–2001 was launched (St.meld. nr. 23 (1992–93), p. 39; St.meld. nr. 50 (1996–97)). The plan was followed up by targeted grants, provided for investment in complexes of sheltered flats (omsorgsboliger) and nursing homes, as well as for expanding and improving services given in people homes by better manning. In Swedish elderly care, about the same kind of reform followed up by targeted grants was introduced during the first half of the 1990s (Socialstyrelsen 1994; 1996; SOU 1996:169, Bilaga II, pp. 36,37). When the national action plan was renewed in 1997/98, however, the general grant was enhanced to give better services for the elderly, and national government produced guidelines on what services to improve locally (Regjeringens proposition 1997/98: 113; Socialstyrelsen 2000a).

Assessing the legislation and tools of government utilised, the education of children is compulsory from the age of six to fifteen and the right to care for the elderly is legislated for in both Norway and Sweden.2 Due to Swedish reforms in the first half of the 1990s, where detailed restrictions on the content of the education services were abandoned and the principle of management by results introduced, much more local variation is accepted between Swedish than Norwegian schools (Helgesen 2000). In opposition to Sweden, where the national goals are regarded as directives, the Norwegian guidelines are numerous, detailed and given the status of an act. In both countries, however, local plans are compulsory and the quality of services provided by public and private schools is supervised through independent national authorities (SOU 1996:169, Bilaga I, p. 26,27 and Bilaga II, pp. 20–31; NOU 2000:22, p. 475, 476).

The acts regulating care services for the elderly are, in both countries, significantly more general than the education act when describing the actual services that should be provided. Again, the Norwegian act goes somewhat more into detail than the Swedish. All responsibility for this policy implementation is delegated to the local councils (Regjeringens proposisjon 1997/98: 113; Sosial- og helsedepartementet 1998). In Norway, as in Sweden, supervision of service production has been established (Sosial og helsedepartementet 1998; Kopperstad 1999; Socialstyrelsen 2000a; 2000b). While the Norwegian national government issues directives on the level of standards expected of services, however, the Swedish guidelines aim at setting out general policy and providing visions and general principles for the service provision. Symptomatically, local plans are compulsory in both countries, but in Norway the plan is required to qualify for targeted grants. 2 Acts regulating the education services in Norway: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) of 1998. In Sweden: Skollag of 1985. Acts regulating the caring services for the elderly in Norway: Lov om helsetjenesten i kommunene of 1982 and Lov om sosiale tjenester m.v. of 1991. In Sweden: Socialtjänstlag of 1980.

55


2.2.3 National government control in actual priority-making situations – in the education and caring services in Norway and Sweden

What is identified as priority-making processes here may be different from decision-making processes in general. In practice, co-ordination involves politics. According to Easton's (1953: 134) conventional definition, a political process is characterised by "authoritative allocation of values for a society". The priority-making processes reported in Figure 2.1 are selected by administrative officers, working with education and caring services for the elderly, which were asked to identify decisions involving allocation of economic and other resources (the interviews will be further commented upon below). Thus, "priority-making processes" are the kind of decision-making processes looked upon as pivotal for the new co-ordinating role assigned to local governments in the 1990s.

Figure 2.1 The degree of national government control in priority-making decisions vital for education services and care services for the elderly – ranked

Investments, education and care services General spending level, education

National government controlStrong

Weak

Teaching contents

NORWAY

Who gets how much special tuition Quality, education Who gets how much care services

Quality, care services

General spending level, care services

Kind of care services

How to cut expenses, education and care services Internal organisation, education and care services User boards in school Competitive tendering/private care services

SWEDEN

Teaching contents

Quality, educationWho gets how much care servicesWho gets how much special tuitionQuality, care services

General spending level, education and care services

Kind of care servicesHow to cut expenses, education and care servicesInvestments, education and care services

Internal organisation, education and care services

12

11

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

In Figure 2.1, the control imposed by national government is presented for each of the selected priority-making situations. The reported ranking of the degree of national government control is based on the literature, white papers and official publications presented above, while information about the relevance of the different tools of government utilised in each of the actual priority-making situations is gained in interviews with administrative officers. When reading

56


Figure 2.1, please be aware that some of the lines account for the same kind of priority-making situation for both services.

The actual priority-making processes under investigation can be classified in four categories – finances, service content, distribution and organisation. As illustrated in the figure, the national government control is most relaxed when it comes to organisational matters such as internal organisation of any of the services, that is, how the education and caring services are connected to the local politicians and how the sector is administered. Moreover, whether to introduce user boards3 is up to local politicians, and the local council decides on whether to privatise or introduce competitive tendering between service providers in services for the elderly. Furthermore, national control is rather relaxed, generally speaking, in financial matters – that is, in prioritising and setting the general spending level, deciding how to cut expenses (cuts of expenses across all services on a pro-rata basis or targeted cuts) and investments (in buildings, IT, equipment etc.)

National government control is, on the other hand, generally stronger when priorities on service content are to be decided on at the local level – that is, when choosing service quality and especially when making priorities concerning the teaching content. Control is more relaxed when it comes to priorities on the kind of care services for the elderly to be offered. Distributional questions about who gets how much service are relatively strongly controlled by national government.

Also when going into details on the priority-making processes, the picture on degree of national government control given above is confirmed. If the mean ranking for each of the priority-making situations is calculated for each country and service, the overall placing for the evaluated priority-making situations in Norway (5.8, N = 16) is significantly higher than for Sweden (4.7, N = 14). Accordingly, the mean indicating degree of national government control over the education services in Norway (6.6, N = 8) is higher than in Sweden (5.3, N = 7). The mean for services for the elderly people is higher in Norway (4.9, N = 8) than in Sweden (4.0, N = 7). And finally, the degree of national government control is, in both countries, higher for education services than for elderly care services.

2.3 Research design and data

The research design utilised is based on John S. Mill's Indirect Method of Difference (Mill 1843; Przeworski and Teune 1970; Ragin 1989). The logic of the design is illustrated in the empirical model listed in Table 2.1. The model is established in a rather pragmatic way – whether the variables are likely to be of significance for the role played by the local politicians being the main criterion for selection.

3 There are differences regarding participation or user involvement, however. Experiments are going on in Sweden, while a board for pupils and parents is obligatory in Norway (Svenska Kommunförbundet 1994:39; St.meld. nr. 14 (1997–98), p. 12,13). These compulsory boards have, however, a much more restricted area of responsibility than the user boards discussed here.

57


Table 2.1 The empirical model

Municipalities: NO-NORTH NO-SOUTH SW-EAST SW-WEST Service: Edu-

cation Care

elderly Edu-cation

Care elderly

Edu-cation

Care elderly

Edu-cation

Care elderly

Fiscal stress noteworthy noteworthy substantial substantial Size relatively large relatively large relatively large relatively large Political strength not very strong not very strong not very strong not very strongOrganisational model Political leadership: Committees:

relatively weak de-specialised and de-coupled

relatively weak specialised and

coupled

relatively strong specialised and

coupled

relatively

strong specialised and

coupled Delegation to the heads of services

re-stricted

relativ.wide

re-stricted

relativ.wide

wide- ranging

wide- ranging

Operative variable: National gov. control

6.6

4.9

6.6

4.9

5.3

4.0

5.3

4.0

Outcome: Local politicians' role

The more national government control, the less essential role local politicians play in actual priority-making processes

As can be seen, the value on the operative variable – national government control – varies according to the rank given in Figure 2.1. The logic connecting the operative variable and the outcome (dependent variable) is that if the level of national government control is of any importance for the role of local politicians', the way the politicians are involved in the actual priority-making processes will vary both between countries, between policy areas and priority-making situations. Data on the dependent variable – the essentiality of local politicians' role – is collected through structured interviews with 31 administrative officers. In addition, available plans from the four local governments have been analysed. Further details on the data utilised are accounted for in the appendix.

In opposition to the introduced variation in the operative variable, the aim has been to keep the value on all other independent variables as similar as possible across the cases under investigation. The advantage of comparing local governments in two Scandinavian countries is that their cultural traditions and social structures are relatively similar – and thereby implicitly controlled for (Smelser 1973: 75, 76). The post-war social democratic view of local government as an integrated part of the welfare state seems to dominate in both, and when local government systems are compared, the Nordic countries are very often classified in the same category (Page and Goldsmith 1987b; Goldsmith 1990; Goldsmith and Baldersheim 1993; Albæk 1995: 243–245; Kjellberg 1995: 50; Strandberg 1995; Lidström 1996; Hansen 2000: 190; Hansen, Hovik and Klausen 2000; Kleven et al. 2000; Montin and Amnå 2000). This is especially valid for Norway and Sweden (Kjellberg 1985; Hansen 1997). Going into details, however, there are numerous differences between the four studied municipalities. The variables that have been used to reduce variation between them are listed in Table

58


2.1, while further details are given in the appendix. Here, only two issues should be commented upon.

First, I have deliberately chosen to analyse local governments in a relatively bad financial situation. Based on a "worst case" logic, the idea here is that if local politicians play an essential role in local governments facing fiscal stress, they will certainly be essential in more affluent local governments. Fiscal stress constitutes a very specific situation for local governments (Wolman 1983; Mouritzen 1991). The consequence may be that economic resources delegated through national and legal regulations are more present when the financial situation is relatively bad than when it is good. In a situation of fiscal austerity, the minimum level defined by national government may set the standard. When local governments are relatively affluent, it will probably be easier for local politicians to elaborate "their own" policy (Granberg, Montin and Mörck 2000: 54, 55).

Second, in accordance with the details given in the appendix, the variation revealed in the independent variables is limited, and not vital for the analyses – with one exception. The variation found in the organisational model adopted by the local governments under investigation gives reason to believe that politicians and administrative officers have closer relationships in Sweden than in Norway. When drawing a conclusion, it must therefore be taken into account that this may make political signals more discernible – and thereby their "will" more visible – for administrative officers in Swedish than in Norwegian local governments.

2.4 The role played by local politicians

In this section, the focus is on the role played by local politicians in actual priority-making processes. Three questions are to be dealt with. First, is there any evidence that the "will" of local politicians guides actual local level priorities? Second, how much does national government control influence the role played by local politicians? And, third: In which way does national government control influence the role played by local politicians?

In the analyses, an important distinction between the role played by local politicians as a theoretical and an empirical variable is made. The essentiality of local politicians in making priorities at the local level is the theoretical variable here.4 Empirically, however, the administrative officers are asked whether they, themselves, are governed by some sort of signals or instructions given by local politicians when they are dealing with the kind of priority-making processes listed in Figure 2.1 above. This indicates how present local politicians are, or how visible the guidelines, plans, single-issues etc. they have made are in the processes whereby priorities are made or implemented locally. The logic is that if the 4 Thus, the local politicians' actual influence is not measured directly. If local politicians are present, and the guidance they give visible, they will be looked upon as essential – regardless of whether their participation give substantial results in the sense that their "will" comes through. That is, it is relatively easy to decide whether politicians play a role or not, but the data does not allow conclusions on how important this role is for the various priorities made.

59


politicians and their "will" are present or visible for the administrative officers actually carrying out welfare policies locally, the local politicians' role is indeed essential.5

The evaluation of the degree of presence/visibility presented in Figure 2.2 is based on careful examination of the information revealed in the interviews with administrative officers. It is, of course, hard to be accurate in analyses like this. Therefore, the reasoning behind the reported degree of local politicians' presence/visibility for each of the priority-making processes is made available in a separate publication (Vabo 2001a). In the following, only the main findings of interest to the three proposed questions will be further commented upon. The points given in the very left and very right column in the table are indicating the reported presence/visibility – the higher the number, the more present/visible the local politicians are. The degree of national government control in the listed priority-making situations is the same here as in Figure 2.1.

5 Both the administrative officers and the politicians the administrative officers relate to locally are of course playing different roles and, to some degree, pursuing different interests. In this setting, the actors are treated as unitary, however, because the research questions ask for focus on the relationship between them, not on difference within each group of actors.

60


Figure 2.2 Local politicians presence/political decisions visibility in actual priority-making situation – dependent on the degree of national government control

Present/ NORWAY visible?

Investments, education Investments, care servicesGeneral spending level, education

National government controlStrong

Weak

Teaching contents

SWEDEN Present/ visible?

Teaching contents 66

Who gets how much special tuition Quality, education Who gets how much care services

Quality, education 4Who gets how much care services 2Who gets how much special tuition 4Quality, care services 3 Quality, care services

General spending level, care services

General spending level, education and care services 7

Kind of care services

Kind of caring services 7How to cut expenses, education and care services 7Investments, education and care services 7Internal organisation, education and care services 6

How to cut expenses, education and care services Internal organisation, education and care services User boards in school Competitive tendering/private care services

1 2 4 77 2 4 3 3

7

5

7 6 7 7

The numbers indicate whether local politicians are present/their priorities visible for the administrative officers: 1 = not at all, 2 = very little, 3 = not much, 4 = somewhat, 5 = pretty much, 6 = yes, but a bit limited, 7 = yes.

2.4.1 Are local politicians at all essential?

Considering the nature of the priority-making situations accounted for in both of the figures presented and commented upon above, it must be concluded that local politicians in both Sweden and Norway make priorities on issues of great significance to their communities. Which services that should be offered may, for example, directly effect elderly people living in the municipality. The question may, for example, be whether only the care-needing ones should be prioritised, or whether some services of a more preventive character also should be offered. The spending level chosen for the educational sector may, in the same way, decide whether weak pupils or pupils with behavioural deviation get special tuition or not. Whether the local council decides to widen the democratic participation and peoples' possibility directly to influence decisions in the schools or nursing homes, by introducing user boards, are also decisions of great significance for the people affected. Such institutional arrangements may not only affect how resources are allocated, but also the culture and power structure in the local community as such.

61


In Figure 2.2, furthermore, it is revealed that the administrative officers report of very few situations were local politicians are totally absent or the politicians' "will" are invisible. In the waste majority of cases, the local politicians are at least somewhat present/visible. This is especially true for Sweden, where politicians are reported to be at least somewhat visible in 12 of 14 priority-making situations, while the numbers for Norway is 11 out of 16. Thus, despite the fact that the national control is significant, decisions on allocations – or the priority-making processes – left for the local politicians to handle make them indeed essential for the actual co-ordination taking place at the local level.

2.4.2 How important is national government control for local politicians' essentiality?

At the same time, Figure 2.2 makes it clear that differences in national government control are significant for how essential local politicians' are in actual priority-making processes. The general picture is that a high level of national government control corresponds with a rather unessential role played by local politicians – and vice versa. Indeed, when calculating the points given for each priority-making situation, the mean is higher in Sweden (5.7, N = 14) than in Norway (4.9, N = 16) and it is higher for the care services for elderly people (5.4, N = 15) than for education (5.1, N = 15).

The question is, however, how important national government control is. Although the broad picture is clear – the more control, the less essential the politicians' role is – Figure 2.2 reveals some deviant evidence (marked by underlined numbers). First, even though the financial conditions are very much decided upon by the national government, local politicians are visible and made responsible by administrative officers for the general level of spending on education in Norway. Accordingly, local politicians are present in establishing the teaching contents in Sweden, although this is a kind of priority-making situation under severe national government control. As outlined above, the education acts in both countries go into great detail in this area. Thus, these deviant cases indicates that the degree of national control is not the only decisive factor when trying to understand the role played by local politicians. As will be discussed further below, the tools of government utilised are probably also pivotal.

Moreover, if the mean per service for each country is calculated, the general picture outlined above is confirmed only for Norway, where the average is higher for care services (5.3, N = 8) than it is for education services (4.5, N = 8). In Sweden, on the contrary, the average points calculated for the education sector (5.9, N = 7) is higher than the average points for care services (5.6, N = 7). The main reason for this lies in the impact of legislation. Despite the fact that legislation in both countries gives all pupils a right to a suitable education, while only elderly people in need of care have a right to obtain it, it seems like elderly peoples' right to care is regarded as more absolute than children's right to a suitable education. This is, however, especially true for Sweden. The reason for this may be that in Norway, the needs of applicants are weighed against capacity

62


by the professional team that is making decisions on who gets how much care services. In the opposite manner, the assessment of applicants' needs and help requirements are separated from the provision of actual services in Sweden. The idea is evidently that the right to care, as stated in legislation, should not be dependent on the current financial situation. This influences also the quality of service given, because the budget level set by the local politicians in Norway are more likely to restrict the services provided, whilst the administrative officers in Sweden seems to be more willing to run budget deficits.

2.4.3 In which way is national government control important for local politicians' essentiality?

When analysing the way national government control influences the role of local politicians, focus will be on the tools of government utilised. Priority-making processes where the politicians' essentiality is both similar and different across the boarders will be analysed. The question is whether there are some sort of systematic differences between the situations where the politicians are present and their "will" is visible, and the opposite situation – where they are looked upon as unessential.

It is in priority-making processes handling finances and organisational issues the politicians are most essential, generally speaking. In organisational issues, the responsibility is to a great extent left to the local council to deal with. In lack of legislation or other national guidelines, local politicians are of course making the necessary priorities. The actual priority-making situations are, however, characterised by huge differences in the degree of involvement from local politicians. Decisions on user boards and competitive tendering/private providers of caring services for the elderly are highly politicised. In one of the Norwegian local governments, for example, administrative officers informed that user boards would never have been on the agenda if it had not been for politicians – and the existing coalition of conservative parties. This stands in sharp contrast to the way priorities on internal organisational issues are processed, where the initiatives and solutions suggested by the administrative officers often are rubber-stamped by the politicians. These examples illustrate that absence of national government control is not enough to make local politicians essential, the kind of responsibility delegated will also have to be of political – and preferably ideological – relevance.

For the financial priorities in question – how to cut expenses, investments and setting the general spending level – some national government restrictions do exist. What characterise the priorities made here are that they are all dealt with in the process of budgeting, which by law is to be handled by the local council in both Norwegian and Swedish local government. This is, it seems, an efficient way for local politicians to make themselves visible – although the "real" power they have is somewhat restricted. This is illustrated by the way priorities on the general spending level for education is made (the first deviant case mentioned above and marked for Norway in Figure 2.2). Although the general spending level for education very much is decided by national government regulations, due to

63


legislation and the economic resources made available, none of the administrative officers interviewed blamed the state for the priorities made locally.

That politicians decide on the budget does not make them essential, however, when it come to investments in buildings, IT and equipment in Norway. Here, respondents primarily refer to the 1997-teaching plan and the national action plan for care services for the elderly. These, in combination with the targeted grants allow local government to finance new or renovated buildings, nursing homes, new sheltered housing, extended playing grounds and IT or equipment. Because the targeted grants in most instances do not make the investments totally free, the local council will have to decide whether to make use of the offer and finance the additional funding required. The targeted grants strongly influence local politicians' "will", however, and seem to overshadow their decisions, which become relatively invisible for the administrative officers.

Assessing the priority-making processes where the politicians are relatively absent, the budget set by the local politicians is typically overridden by the legislation. In these situations – which according to Figure 2.2 are, generally speaking, priorities on service quality and how much service to give – the administrative officers connect professional standards directly to the special legislation. The legislation is not really detailed, but local politicians are not engaged in making supplementing guidelines. The professionals manage the legislation directly. Local politicians make their "will" visible only through the budget, which is not always kept by the administrative officers. Although an administrative officer ideally should be loyal both to her political leaders and to professional standards, the professional standards seem to be the strongest here.

In the kind of priority-making situations analysed so far, the essentiality of local politicians is, with the exceptions accounted for, relatively similar in the two countries. Analysing instances of differences in the essentiality of local politicians, the only situation where this is great – and where the degree of national government control is about the same – is for priorities made on teaching contents. (This is the second deviant case mentioned above and marked for Sweden in Figure 2.2). In Swedish local governments, compulsory local plans on education policy very much reflect the national goals on teaching contents, and administrative officers refer to them as such. The principles and values chosen locally to guide the schools are, however, much more evident among administrative officers here than in Norwegian local governments. Moreover, the goals set out in local plans in Sweden are followed up by a yearly self-evaluation which assesses goals and results, presented to the politicians in the committee dealing with education. In Norway, it is the 1997-teaching plan that is of importance for the administrative officers interviewed. Local political goals play no role whatsoever. Actually, the local plans refer directly to and aim only at fulfilling the national plan, and there exists no system for local reporting of results. As accounted for above, teaching content is heavily controlled by national government in both countries, the only significant difference being that Swedish regulations are geared towards results while the Norwegian national government focuses much more on details – on how the results are achieved. This strongly indicates that the tool of government utilised by national authorities is pivotal.

64


Management by objectives (or results) is more likely to leave an essential role for local politicians' to play.

There are, moreover, a couple of priority-making situations of interest with a degree of limited difference in the politicians' presence/visibility between the two countries. That is, priorities on who gets how much special tuition and on what kind of care service to provide. Although differences in the degree of national government control may explain the differences in local politicians' essentiality here, the tools of government utilised are of interest because the picture drawn above is further confirmed.

The first priority-making situations illustrate very well that professional standards based directly in legislation can be very strong. Children's right to a "satisfactory" education implies differentiated attendance for pupils, and the crucial priority to make locally is between resources allocated to special tuition and to ordinary classes. None of the local councils have drawn up further guidelines for these priorities. The independent advisory office which local councils in Norway are obliged to set up works in about the same way as the team of specialists which Swedish local governments have discretionary power to establish – that is, as an advisory body. Still, Norwegian administrative officers are not referring to priorities made by local politicians when discussing this matter, but to §5 in the Education Act.

The second kind of priority-making processes illustrate very well how targeted grants may influence the process of planning. Assessing the question of what kind of caring services to offer the elderly, a great majority of administrative officers interviewed in Sweden spoke of the vision for services stated by local politicians in the local plan. Although these kinds of priority-making processes are very much left to local governments to deal with in both countries, respondents in Norway rarely reported these kinds of political signals. Local plans seem to be overshadowed by the national action plan for elderly care services. The fact that targeted grants are withheld if local governments do not produce the mandatory plan probably explains why the directors of administrative officers were the most central actors in the making of these plans. The Swedish plan analysed aims at setting out general policy and providing visions and general principles to guide services, while the local plans in Norway first and foremost demonstrate how local governments intend to follow up the goals set nationally. Thus, targeted grants do not only leave local politicians with little discretion, they may also undermine local processes, such as planning, which could have been an arena for local politicians to make their "will" visible.

2.5 Conclusion and discussion

The main question in this study is whether the role assigned to local government in a welfare state like the Norwegian is possible to play, that is, is there still a role to play despite the fact that the national government control is severe? The discussion is elaborated around three questions.

65


The first question is whether there is any evidence that the "will" of local politicians actually guides local-level priorities. The answer is yes. First, the kind of issues decided on are of great importance for allocation of resources locally. Examples are how the budget pie is cut, how cutbacks are done, which services for people in need of care are provided and whether the services are privatised. Second, the politicians' role in the priority-making situations investigated is very seldom found to be totally unessential.

The second question is how much national government control influences the role played by local politicians. Here, it is concluded that the degree of national government control has a very strong impact on the role played by local politicians in actual priority-making processes locally. Local politicians are significantly more essential in Sweden than in Norway, where national control is greatest. Accordingly, the processes whereby priorities are made in the educational sector, where the national control is strongest, are less influenced by local politicians than in the sector providing care for the elderly. These conclusions assume that the differences in essentiality for local politicians revealed are due to the described differences in institutional arrangements, represented by degree of national government control. In accordance with the methodological reservations made, the observed differences may, however, result from the closer relationship between politicians and administrative officers in Swedish compared to Norwegian local governments. Furthermore, these differences may be due to diverse internal practices in local governments. The Swedish superiors may be better at imprinting on their functionaries the importance of sticking to the plans and the functionaries may be more loyal towards these plans and integrate political signals more efficiently than their Norwegian counterparts. There may also be cultural differences, in the sense that Norwegian administrative officers seem to have a more anarchistic attitude than the Swedish. Although it is impossible to be certain about the result, it is rather compelling – valid not only for the compared countries, but also for the two investigated services.

The third question asks in which way national government control influences the role played by local politicians. This may be answered by the following reflection: Although politicians play an essential role also in the Norwegian system, such a system is not necessarily favourable – at least not if the politicians are to play the role of real co-ordinators in local government. Which tools of government national authorities utilise is, it seems, pivotal. The budget is, in both countries, an arena where local politicians make final and visible priorities. On the other hand, professional standards based in legislation get in the way for making local political priorities visible. The same is true for targeted grants, which seems to have severe implications. This is very well illustrated by the actual priorities made on service contents locally. Making plans is compulsory for both services in both countries. In Sweden, local politicians use the process of planning as an opportunity to discuss with and make their priorities known to administrative officers. In the Norwegian system, where national government combines compulsory planning with targeted grants for both services, local plans are more

66


or less made by administrative officers and primarily looked upon as means to acquire economic resources.

The main explanation for the differences between the two countries seems to be the fact that the national government in Sweden actually has managed to change the tools of government from detailed control to focusing on results. It is naive to believe that priorities regarding the welfare services will not continue to be political issues of great interest for national political parties and national government. This study confirms, however, that it is possible for national authorities to focus on goal setting and results, leaving it up to the local governments to adapt the means – and to play the assigned role in co-ordinating the welfare services at the local level. Although national government control in Sweden definitively is weaker and of another kind than in Norway, it is still a welfare state. Hence, even for a welfare state the degree of national government control is left to a political choice.

67


Norsk sammendrag

Hvilken rolle kan lokalpolitikerne spille i en velferdsstat? En sammenliknende studie av Norge og Sverige. Hovedspørsmålet er om lokalpolitikernes rolle fremdeles kan sies å være sentral i en velferdsstat som den norske, til tross for at den statlige styringen her er, og sannsynligvis vil måtte være, omfattende. Svaret er ja. Studien viser at lokal-politikernes "vilje" faktisk styrer viktige prioriteringer i kommunene. Graden av statlig styring er svært viktig for hvordan lokalpolitikerne opptrer i de konkrete prioriteringssituasjonene. Samtidig ser hvilket virkemiddel som benyttes i styringen ut til å være avgjørende. Budsjettet representerer en prosess hvor lokal-politikerne gjør endelige og synlige prioriteringer, til tross for at den statlige styringen av kommunenes finansielle rammebetingelser er betydelig. Styring gjennom juridiske virkemidler reduserer imidlertid lokalpolitikernes rolle, og det ser ut til at øremerkede tilskudd i uforholdsmessig stor grad begrenser lokal-politikernes synlighet i konkrete prioriteringssituasjoner.

68


Appendix

Details on the data collected, and on independent variables Details on the data collected The data used are mainly collected through structured interviews with 31 administrative officers in two Norwegian and two Swedish local governments. The number and kinds of administrative officers interviewed are summed up in the table below.

Directors of departments

Heads of services – education

Heads of services – care for the elderly

Total

Norway Sweden Norway Sweden Norway Sweden NO-NORTH 2 4 3 9 NO-SOUTH 2 4 2 8 SW-EAST 2 2 2 6 SW-WEST 2 4 2 8 Total 8 14 9 31

In Norway, Signy Irene Vabo, Norwegian Institute for Urban and Regional Research (NIBR), carried out interviews during the autumn of 1998. Johan Mörch, University of Örebro, School of Public Affairs (Novemus), did interviews in Sweden in the spring and early autumn of 1999. The interviews were tape-recorded, transcribed and analysed with the help of a qualitative data analysis program (QSR NUD• IST, distributed in Europe by Sage Publications Ltd.).

In addition, available plans from the four local governments are analysed. Both the Norwegian local governments had, in 1998/99, plans for the education sector, but in Sweden only the plan in SW-EAST is analysed. Regarding local policy for caring services for the elderly, both Swedish local governments had plans, while only the plan from NO-NORTH is analysed.

Details on the independent variables Fiscal stress

All four municipalities were chosen because of their relatively bad financial situation in 1998/99. The numbers available only allow for comparison within

69


each country, not between countries. The situation for the Norwegian municipalities is reported in the table below.

"Lack of resources" NOK per inhabitant,

19961

"Corrected revenues",

average 100, 19962

Revenues, NOK per inhabitant

19973

Revenues, NOK per inhabitant

19983 NO-SOUTH 1,330 81 18,118 19,393 NO-NORTH 1,429 90 19,251 20,044 Mean 25,736 27,264 Minimum 16,862 18,168 Maximum 85,429 79,415

1 Source: Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1 2 Source: Report from Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, juni 1997. Kommunal og arbeidsdepartementet, Rundskriv nr. H20/97 3 Source: Statistics Norway, prepared by the Norwegian Social Science Data Service.

First, a calculation to determine the resource requirements of the municipalities to enable them to cover probable spending needs, carried out by an ad-hoc committee investigating the criteria for transfers from national to local government (the so-called Rattsø Inquiry, NOU 1996:1), is listed. Second, the reported "corrected revenues" indicates the richness of local governments by correcting total "free" revenues (tax, transfers, and other income) for the expenditure needed to cover compulsory service provision. A lower percentage than 100 indicates that the municipality has lower revenues per inhabitant than the average calculated for all municipalities. Thus, the two first columns show that the two municipalities "lack" considerable resources to cover the expected service provision, as all of them have lower revenues per inhabitant than the average local government in Norway. In the same way, the last two columns reveal that the two municipalities' revenues in both 1997 and 1998 are relatively low, compared to both the mean and to the minimum/maximum revenue for all 435 Norwegian municipalities. (Here revenues are defined as the sum of taxes, unconditional grants and earmarked grants).

Regarding Swedish local governments, the chosen local governments are among the 50 municipalities with the most difficult financial situation in 1996, according to Statistics Sweden (Granberg, Montin and Mörch 2000: 62). In the table below, a calculation determining whether the ordinary expenses are covered by the revenues (tax, transfers, and other income) is listed for the period from 1996–99 (that is, "verksamhetens nettokostander som andel av summan av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning"). As can be seen, the financial situation in none of the municipalities is good – although SW-WEST ran some sort of surplus in 1996 and 97, this is limited. The financial situation varies somewhat, but in 1998 and 1999 it is worse for both included municipalities than the average in Sweden.

70


1996 1997 1998 1999 SW-EAST 97 91 99 99 SW-WEST 101 101 94 96 Mean 96 96 101 101

Source: Vad kostar verksamheten i Din kommun? 1997, 1998, 1999, 2000. Svenska kommuneforbundet / Statistiska centralbyrån.

Size

The size of the municipality, that is, the number of inhabitants, is assumed to be important to the relationship between politicians and administrative officers because the larger the municipality, the higher the number of administrative officers (Kalseth, Rattsø and Sørensen 1993). It is likely that the need for formalisation and routine increases as the organisation increases in size. In addition, size is relevant to the ratio of politicians and administrative officers because the larger the municipality, the fewer the number of politicians, relatively speaking (Harvold 1990). It is likely that in larger municipalities, politicians will inevitably have a more distanced relationship to the larger administrative bodies. The relevant numbers for the four municipalities are listed in the table below.

Local government

Number of inhabitants

Number of councillors

NO-NORTH 28,000 43 NO- SOUTH 23,500 41 SW-EAST 37,000 51 SW-WEST 31,000 51

What is a large or a small municipality may be discussed. Kalseth, Rattsø and Sørensen (1993) reveal that the large-scale gain starts when municipalities reach about 5,000 inhabitants. That implies that the size and number of administrative officers are relatively proportional for municipalities larger than 5,000. Therefore, it is not assumed that the variation in population between the included municipalities will have any significant impact on the analysis.

Political strength

A stable political leadership in local government is likely to set a standard for the process of budgeting and other processes whereby priorities are made. Indeed, several Norwegian studies show that the strength of political leadership has an impact on budget size. For example, the stronger the political majority in the council, the lower the administration costs (Kalseth and Rattsø 1998), the lesser charges or fees (Borge 1995; Rattsø and Sørensen 1997) and the lesser budget deficit (Borge 1996).

Political strength can be measured in a number of ways. Here, a classification introduced by Kalseth and Rattsø (1998) delineating four types of support for the mayor and deputy mayor will be applied. The idea is that the greater fragmenta-tion, the more discretion is given the administrative officers because there will

71


always be some way to get support for proposals which are put forward (Hammond 1996: 143). However, if one of the parties is in a majority, it might also be rather easy for the CAO to manoeuvre, because there is only one instance to convince.

The coalition variables are defined according to the size of the majority. The strongest political leadership is found where the mayor and deputy mayor come from similar, or different, parties and have more than 50 per cent of representa-tives in the council (one-party or majority coalition). The council is weaker where mayor and deputy mayor from similar, or different, parties have less than 50 per cent of the representatives in the council (one-party or minority coalition).

1991 – 1995 1995 – 1998 1995 – 1999 1998 – 2002 NO-NORTH One-party

minority One-party

minority

NO-SOUTH One-party minority

Majority coalition

SW-EAST One-party minority

One-party minority

SW-WEST One-party majority

Majority coalition

As can be seen in the table, none of the local governments under investigation had a very strong political leadership in 1998/99. Except for SW-WEST, this situation has lasted for some years in all the municipalities.

Organisational model

Regarding the grand picture of how local governments in Sweden and Norway are organised, they are quite similar (Norton 1994: 313–316; Bidsted (ed.) 1997). The council (kommunestyret, fullmäktiget) is elected according to a system of proportional representation. The mayor is appointed by the council (i.e. by the controlling party group or coalition), but is not delegated any decision-making power of her own in any of the countries. As a special Swedish feature, an additional politician, appointed from the most important opposition party, is paid on a full-time basis (Gustafsson 1996: 134; Mouritzen and Svara forth.). The council appoints the executive council (formannskapet, kommunstyrelsen) and the members for the various standing committees on a proportional basis. The executive council is responsible for some specified financial matters, including the preparation of the budget for the council. Although the executive council has never had a distinctively executive power in Norwegian local governments, it has traditionally had a significant co-ordinating function combining responsibility for overall finance, policy and property (Bukve 1996: 154). In Sweden, the executive council and the mayor, heading the executive committee, is definitively more central in the political system than in Norway (Norton 1994: 314; Gustafsson 1996: 185–187; Mouritzen and Svara forth.).

72


In both countries, the chief administrative officer (CAO) is a career public servant, that is, not politically elected. Compared to Swedish local governments, the CAO in Norway holds a relatively strong position as co-ordinator (Mouritzen and Svara, forth.). Furthermore, in Sweden, directors of the service departments relate their activity very much to the standing committees as their superior, as the committees are in charge of "immediate" administrative matters. The Norwegian directors of service departments are closer related to the CAO. Indeed, in the Norwegian system the CAO is not in any formal sense dependent on the mayor or the standing committees in her direction of the various service departments (Norton 1994: 315; Bidsted (ed.) 1997: 100, 103; Mouritzen and Svara forth.).

Thus, the political leadership may be stronger, and closer linked to the service departments, in the Swedish than in the Norwegian local governments. This may cause a bias in the analyses, which may be rather crucial, as it will be difficult to distinguish between effects of this close relationship and effects of the additional discretion given to Swedish local governments compared to the Norwegian ones.

In the 1990s, both countries have changed the Local Government Act and the special legislation so that the municipalities have the right to choose how to organise themselves. The idea of developing a new role for local politicians, focusing on strategic issues rather than time-consuming day-to-day politics, has been expounded in both countries. In addition, extensive delegation have been common (delegation is further discussed below) (Montin 1992: 35, 36; Albæk 1995: 246, 247; Larsen and Offerdal 2000; Montin and Amnå 2000; Vabo 2000b).

It is difficult to compare the degree of strategic political leadership in the local governments under investigation, because this role can be encouraged in very different ways. The committee-model chosen in one of the Norwegian local governments, however, aims at further separating the political and administrative parts of the organisation, in order to underline the importance of changing the role of the politicians in the direction of a strategic role. This difference is illustrated in the table below.

Committees and service departments are: Degree of specialisation:

Coupled (parallel organised)

De-coupled (not parallel organised)

Service- or departmental based division of tasks

NO-SOUTH SW-EAST SW-WEST

Function based division of tasks NO-NORTH

In three of the four local governments under investigation, the most common way of organising the committee system is followed, both in Norway and Sweden (Gustafsson 1996: 201, 202; Vabo and Stigen 2000: 38). Here, the division of tasks is based on services, and the political and administrative bodies are coupled, that is, organised according to the same principles. In one of the Norwegian local governments, however, the principle guiding the way the tasks are divided between different committees has been changed from the usual service- or

73


departmental principle to a function based division of tasks. Here, there are only two committees, one for culture, care and youth and one for physical environment. In addition, the political and administrative part of the organisation is organised according to different principles and is therefore de-coupled. It is hard to say if this difference between the cases under investigation will bias the findings in NO-NORTH, and in which direction.

An additional difference, however, may indicate that the administrative officers in NO-NORTH have a more distant relationship to the politicians than in the other three municipalities. Here, even the directors of the departments are somewhat more distant to the politicians than in the other local governments, as the day to day contact with committee members runs through the assistant chief administrative officers, who are responsible for this policy area. On the other hand, the relationship between politicians and heads of departments in SW-EAST is probably closer than in the other local governments. Here, two institutional arrangements make it easier for the administrative officers to get in contact with the politicians. The heads of the services meet the politicians one or two times a year to discuss the evaluation report on their service, presented for the politicians to inform them on the daily life in the organisation. The committees have (at least the committee responsible for education), in addition, made their politicians available to the schoolmasters by appointing contact politicians for each school.

All in all, the differences in internal organisational structure between the local governments show that there are reasons to believe that politicians and administrative officers have closer relationships in the Swedish than in the Norwegian local governments. These differences are noteworthy, especially when comparing NO-NORTH and SW-EAST. Generally, the revealed differences may make political signals more discernible for administrative officers in Sweden. This must be accounted for when interpreting the results.

Delegation

Politicians who delegate can accomplish far more than politicians who try to do everything themselves. Delegation can also be caused by (or lead to) abdication. If the circumstances allow the administrative officers to pursue their own interests, delegation reduces per definition political control over governmental action. Thus, where delegation is extensive, local politicians will be relatively absent in local priority-setting processes.

In both countries, councils cannot delegate on matters of principle or other key issues. To employ and fire people and to make decisions on personnel management are not regarded as key issues (cf. the Norwegian Local Government Act § 23 and 24 and the Swedish Local Government Act chapter 3, §9). In both countries, the heads of services have been delegated significant decision-making power during the 1990s (Gustafsson 1996: 200). It is difficult to compare degrees of delegation, especially between countries. The interviews probably give the most to-the-point information about the degree of discretion held by the directors of departments and heads of services. Analysing these, delegation to the heads of services seems to be more wide-ranging in Sweden than in Norway. This

74


difference is not sizeable, however, and probably not pivotal for the relationship between politicians and administrative officers analysed.

75


3 Moteslaveri, interesser og behov. En analyse av utbredelsen av "moderne" organisasjonsløsninger i norske kommuner1

Signy Irene Vabo og Inger Marie Stigen

Sammendrag Vi vet at det er store variasjoner mellom norske kommuner når det gjelder utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger, inspirert av New Public Management. I denne artikkelen diskuteres for det første hva som er å regne som "moderne" organisasjonsløsninger i norsk kommunesektor på 1990-tallet. For det andre spør vi – med utgangspunkt i tre teoretisk baserte perspektiver – om, og eventuelt hvordan variasjoner i omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene kan forklares systematisk. Det argumenteres for at de kommunene som har gått inn på de typisk moderne organisasjonsløsningene kan være drevet av moteslaveri. I så tilfelle vil endringene ikke ha spesielle begrunnelser, eller være vanskelige å forklare systematisk. Det kan imidlertid også være snakk om at enkelte eller grupper av aktører i disse kommunene har interesse av å innføre de aktuelle løsningene, eller at kommunen er i en situasjon hvor behovet for endringer er påtrengende, og at valget da faller på det som er lett tilgjengelig – eller moderne. Med utgangspunkt i statistiske analyser av et landsdekkende datamateriale, finner vi omtrent like mye støtte for hver av de tre typene av teoretisk funderte forklaringer. Dette indikerer at årsaken til at enkeltkommuner fremstår som moderne i realiteten er meget sammensatt. Vi argumenterer derfor for pragmatisme når det gjelder valg av teoretisk analyseramme – som en forutsetning for å forstå denne typen organisasjonsfenomen.

1 Artikkelen er delfinansiert av Kommunelovprogrammet i Norges forskningsråd, Kultur og samfunn. Tidligere versjoner av artikkelen er presentert på Kommunelovprogrammets programsamling i Tromsø, 19. – 20. oktober 2000, på den niende Nordiske kommuneforskerkonferansen i Bergen 24. – 26. november 2000 og på Den nasjonale fagkonferansen i statsvitenskap, Klækken/Hønefoss 10. – 12. januar 2001. Takk til deltakerne her for konstruktive kommentarer og gode forslag til forbedringer. Takk også til Nils Aarsæther for verdifulle innspill. Det endelige ansvaret for artikkelens innhold skal vi imidlertid ta selv. Artikkelen er foreslått for publisering i Nordiske Organisasjonsstudier.

76


3.1 Innledning

Det har skjedd omfattende organisatoriske endringer i kommune-Norge på 1990-tallet (Vabo og Stigen 2000). Flere av disse omorganiseringene er begrunnet i behov for modernisering, og løsningene er i mange og ulike sammenhenger fremholdt som direkte inspirert av den angloamerikanske, markedsfokuserte, fornyelsestrenden som ofte betegnes som New Public Management (NPM) (Naschold 1996; Antonsen, Greve og Jørgensen 2000: 18). Det fremholdes gjerne at NPM har vært den dominerende trendsettende moten for god organisering i kommunene på 1990-tallet (Kleven 1997; Larsen og Offerdal 2000; Vabo 2000b; Øgård 2000). Teoretisk har denne reformbølgen hatt sitt motsvar i hva som kan karakteriseres som en motebølge innenfor organisasjonsteori – nemlig ny-institusjonell teori om hvordan moter oppstår, spres og adopteres i organisasjoner. Til tider snakkes det som om nesten alle kommuner har innført organisasjons-modeller inspirert av NPM, uten motforestillinger og rasjonell overveielse – kun på bakgrunn av gode råd fra organisasjonskonsulenter med det nyeste nye innenfor organisasjonsmoter i kofferten.

Utgangspunktet for denne artikkelen er vår kjennskap til at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder i hvilken grad en har innført organisasjonsløsninger som kan karakteriseres som moderne (Vabo og Stigen 2000). Teorien om isomorfi, eller likhet i organisasjonsløsninger innenfor det organisasjonsfeltet som norske kommuner tilhører får dermed ikke empirisk støtte. Det er med andre ord slik at noen kommuner tilsynelatende ikke oppdager de moderne løsningene, eller av en eller annen grunn lar være å innføre dem. I forlengelsen av denne observasjonen spør vi om, og eventuelt hvordan variasjoner i omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene kan forklares systematisk. Med utgangspunkt i debatten om – og hvordan – institusjonell teori kan forklare spredning og adopsjon av såkalte organisasjonsmoter, er vi kun interessert i å belyse kommunenes valg av de moderne organisasjonsløsningene. Hensikten med den foreliggende analysen er således ikke å fange opp alle mulige typer av organisasjonsendringer som har funnet sted på 1990-tallet i kommunene, og resultatene kan dermed bare indirekte sies å forklare hvorfor kommunene omorganiserer.

Vi spør om innføringen av moderniseringstiltak i kommunene, inspirert av NPM, hovedsakelig kan forklares som "hodeløst" moteslaveri; som resultat av bevisste interessemaksimerende handlinger fra de som initierer og vedtar endringene i kommunene; eller som kommune-organisasjonens rasjonelle svar på ulike behov. Vi ser altså for oss tre hovedtyper av forklaringer, som kan oppsummeres i følgende oppslag:

• Moter teller, intet annet? • Moter teller, men interesser er også viktig? • Moter teller, men behov er også viktig?

77


Det foreligger en rekke evalueringsstudier av nye kommunale organisasjons-modeller og andre kommunale endringstiltak i Norge på 90-tallet, men det er svært få av disse analysene som er landsdekkende. Den eneste analysen av norske forhold spesielt, som vi kjenner til, er gjennomført av Hagen og Sørensen (1998). Også her diskuteres gjennomslaget for, og forklaringer på, valget av NPM-inspirerte organisasjonsløsninger i kommunene. Analysen er imidlertid konsentrert om de markedsbaserte løsningene, og basert på data fra 1996 – som er et forholdsvis tidlig tidspunkt for målinger av denne typen tiltak i norsk sammenheng. En av hovedkonklusjonene i studien er derfor, ikke overraskende, at innslaget av moderne og markedsbaserte organisasjonsløsninger generelt sett var lavt.2

Videre i denne artikkelen skal vi først gå nærmere inn på hva som er å oppfatte som "moderne" organisasjonsløsninger i kommunesektoren på 90-tallet. Deretter presenterer vi vårt teoretiske utgangspunkt. For å koble de ulike variablene i den empiriske analysemodellen direkte til våre tre teoretiske innfallsvinkler, presenteres de uavhengige variablene underveis i teoridiskusjonen. Deretter presenteres og drøftes resultatene av analysen. Avslutningsvis oppsummerer vi, og noen implikasjoner av funnene diskuteres. Men aller først, en kort redegjørelse for det datamaterialet som ligger til grunn for analysen og den metoden som er benyttet.

3.2 Data og metode

Analysen er basert på regresjonskjøringer, med omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene som avhengig variabel. Omfanget av moderne organisasjonsløsninger er beskrevet med utgangspunkt i data fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase.3 Beskrivelsen er basert på indeksering av aktuelle tiltak. Hvilke spørsmål i databasen som er inkludert, frekvensfordelingen for disse og hvordan indeksene er konstruert og vektet, fremkommer i vedlegget. Vi har ikke funnet å kunne forsvare et system for omfattende vekting av tiltakene, som jo både i formål og omfang er svært ulike. Derfor er vektingen begrenset til tilfeller hvor behovet er åpenbart. Det er selvsagt et metodisk problem at alle tiltak gjennomgående teller det samme, men dette er et generelt problem knyttet til indeksering, og ikke spesielt for vår analyse.

2 Av beskrivende art finnes rapporteringen fra Kommunal- og regionaldepartementets organisa-sjonsdatabase i 1995, 1996 og 2000 (Johnsen 1996, Gravdahl og Hagen 1997, Vabo og Stigen 2000), som omhandler utviklingen i organisasjonsmodeller, styringsteknikker og arbeidsformer i kommuner og fylker på 1990-tallet. Øgård har dessuten flere steder inkludert norske kommuner i nordiske komparasjoner (Baldersheim og Øgård 1997, Øgård 1998, Øgård 2000). 3 Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase ble etablert med en forunder-søkelse i 1995, mens første ordinære datainnsamling skjedde etter valget, våren 1996 og den andre våren 2000. Norsk institutt for by- og regionforskning har hatt det faglige ansvaret for databasen. Data er gjort offentlig tilgjengelig gjennom Norges Samfunnsvitenskapelige Datatjeneste og på Internett, via ODIN. Databasen dekker i prinsippet hele landet, men i 2000 var det 85,5% av kommunene som svarte. Frafallet var størst på Vestlandet og i Nord-Norge, i periferien og i små kommuner. Skeivhetene i materialet er ikke store, og antas derfor ikke å være avgjørende for resultatet av analysene. For nærmere dokumentasjon av undersøkelsen, se Vabo og Stigen (2000).

78


En åpenbar begrensning ved denne måten å måle kommunenes moderniserings-innsats på er at det kun er antallet iverksatte tiltak som telles opp, uten at data gir grunnlag for å ta stilling til om disse er iverksatt på en vellykket måte eller ikke, benyttet som intendert eller har fått de effektene som var ønskelige. Så sant kommunene ikke systematisk har over- eller under-rapportert iverksatte tiltak, tilfredsstiller imidlertid en slik opptelling den analytiske ambisjonen i vår sammenheng. For å fremstå som moderne, i alle fall på papiret, kan noen kommuner selvsagt ha over-rapportert iverksatte tiltak. Målets validitet styrkes imidlertid av den store bredden i kartleggingen og mangfoldet i typer av moderne organisasjonstiltak som er inkludert i indeksene, og av at det faktisk er store variasjoner i det innrapporterte omfanget.

Data som beskriver de uavhengige variablene kommer i hovedsak fra Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste/SSB, herunder valgstatistikken og kommuneregnskapene. En av variablene er hentet fra Kommunal- og regional-departementets organisasjonsdatabase, og en fra en survey gjennomført blant norske administrasjonssjefer våren 1999.4 Beskrivende statistikk for de uavhengige variablene følger i vedlegget.

3.3 Hva er moderne organisasjonsløsninger i norske kommuner?

Moderne organisasjonsløsninger vil i fortsettelsen bli definert med utgangspunkt i Røvik (1998: 12) sin karakterisering av slike på 1990-tallet, og de organisasjons-løsninger som spesielt har blitt tilrettelagt for norske kommuner i denne perioden. I tråd med Hovik og Stigen (1995) oppfattes Kommunenes Sentralforbund (KS) som en svært sentral "omskriver" av moderne organisasjonsløsninger til kommunesektoren som organisasjonsfelt. De organisasjonsløsninger KS har vært med på å utvikle og tilby kommunene, vil derfor bli sammenstilt med den generelle beskrivelsen av moderne organisasjonsløsninger hos Røvik (1998). Vi antar at de viktigste av de initiativene som KS har tatt ovenfor kommunene, har materialisert seg i en eller annen veileder, et temahefte eller en bok utgitt på Kommuneforlaget. Forlagets tilgjengelige publikasjoner per 2000 (i deres nett-butikk) er derfor benyttet som en supplerende kilde i den videre omtale av typen av, og utviklingen i, moderne kommunale organisasjonsløsninger i 1990-årene.

4 Administrasjonssjefsundersøkelsen hadde en svarprosent på 75. Her, på samme måte som i Organisasjonsdatabasen (se note 3), er frafallet størst på Vestlandet og i Nord-Norge, i tillegg til at små og perifere kommuner er underrepresentert. Skeivheten er imidlertid ikke stor, og uansett av mindre betydning i denne sammenhengen da det er relasjonene mellom variablene og ikke omfanget som skal analyseres.

79


Med utgangspunkt i den oppdelingen Røvik (1998: kap. 12) gjør av populære eller moderne organisasjonsoppskrifter i 1990-årene, fokuserer vi på kommunale organisasjonstiltak innenfor følgende underkategorier:

• Moderne ledelse • Moderne formelle strukturer • Resultat- og kvalitetskonsepter • Strategier i forhold til omgivelsene I Tabell 3.1 oppsummeres alle de moderniseringstiltakene som det finnes opplysninger om i Organisasjonsdatabasen, og som vil inngå i den videre analysen.5 Det er åpenbart at ikke alle mulige moderne organisasjonsløsninger er registrert, og at denne typen tiltak derfor ikke blir dekket i sin helhet.6 Det er imidlertid stilt opp forholdsvis mange indikatorer, som samlet gir et rimelig godt bilde av hvor moderne den enkelte kommune er.

5 Operasjonaliseringen henter inspirasjon fra Hagen og Sørensen (1998: 82–83) og Øgård (2000: 48). Den er imidlertid tilpasset analyserammen og -formålet med denne artikkelen, samt tilgangen på data om kommunene. 6 For eksempel er "lærende organisasjoner" og etiske standarder og prosesser to viktige typer av personalpolitiske tiltak som var sentrale på 1990-tallet, men som det ikke finnes opplysninger om i Organisasjonsdatabasen.

80


Tabell 3.1 Systematisering av "moderne" kommunale organisasjonsløsninger på 1990-tallet

Type endring

Kategorier av tiltak

Konkrete tiltak

Moderne ledelse

Resultatorientert ledelses- og Personal-forvaltning

Strategisk personalplanlegging, lederutviklings-program, opplæring i konflikthåndtering, fleksibel lønnsfastsetting, prestasjonslønn, ledere ansatt på kontrakt knyttet til resultatkrav, arbeidsmiljøunder-søkelser.

Medansvarlig-gjøring og "myndiggjøring"

Administrasjonssjefens eventuelle videredelegasjon av anledningen til å omdisponere ressurser innenfor budsjettets brutto ramme, "Merinntektsfullmakten", anledningen til å flytte budsjettmidler fra ett bud-sjettår til det neste, plikten til å dekke inn et eventuelt merforbruk på kommende års budsjett, anledningen til å ansette personell. Distriktsorganisering.

Moderne formelle Strukturer

Strategisk politisk ledelse

Kommunestyret fatter kun lovpålagte beslutninger og overordnede strategiske vedtak. Formannskapet kun tillagt det ansvarsområdet loven fastsetter som et minimum. Tiltak/ program for utvikling av politiske organ til overordnede strategiske organer.

Moderne politisk og administrativ topp-organisering

Justert hovedutvalgsmodell, funksjonsorganisering, komiteer uten beslutningsmyndighet. Klart skille mellom bestiller og utfører. Funksjonsorganisering eller oppsplitting av administrasjonen.

Resultat- og kvalitets-konsepter

Målstyring og utvikling og bruk av resultatindika-torer. Benyttet metode for strategisk organisasjons-planlegging (SWOT). Kvalitetskontroll og kvalitets-sikring.

Strategier i forhold til omgivel-sene

Konkurranse-orientering

Bruk av anbudskonkurranse, og fristilling (gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet) innenfor områdene renovasjon, vaskerier, rengjøring og kantinedrift. Fritt valg av tjenesteyter. "Bench-marking"/målestokkonkurranse.

Informasjon overfor befolkningen

Åpne informasjonsmøter, hjemmeside på Internett med sakskart og referat fra politiske møter, e-post-forbindelse til administrasjonen. Etablert servicetorg/ saksbehandling over disk.

Brukerorientering Brukermøter og brukerundersøkelser. Servicedeklara-sjoner. Utvidet klagehåndtering.

Demokratitiltak "Ordførerbenk" eller "politikerdag", innbyggernes spørretime i kommunestyret, e-postforbindelse til politikerne, folkemøter, befolkningsundersøkelser, debatter på Internett. Barn og unges kommunestyre, barn- og/eller ungdomsråd, innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen, borgerpanel.

81


3.3.1 Moderne ledelse

Både i statlig og i kommunal virksomhet har fokus på ledelsesfunksjonen vært stadig økende, fra 1980-årene og framover. En har søkt å vri lederkulturen fra en klassisk embetsmannsrolle til en sterkere vektlegging av manager- eller direktør-rollen (Lundquist 1993; Bleiklie 1997; Christensen og Lægreid 1998). På 1990-tallet er resultatfokuseringen sterk, ikke minst når det gjelder ledernes prestasjoner. Fleksibel lønnsfastsetting, prestasjonslønnsordninger og ledere ansatt på kontrakt knyttet til resultatkrav er aktuelle tiltak. I følge Røvik (1998) er det mindre fokus på omfattende topplederutviklingsprogram i 1990-årene, enn det var i 80-årene. Trenden går i retning av at resultatenhetene selv utvikler sine egne program. En gjennomgang av Kommuneforlagets publikasjoner fra 1990-tallet viser i tråd med dette at mens porteføljen omfattet en bok om individuell lederutvikling og et program for utvikling av mellomlederen i 1998, så ble topplederprogrammet markedsført i 1994. I alle tilfelle er lederutviklings-programmer å regne som moderne også på 1990-tallet.

I motsetning til tidligere, synes det ikke lengre å være et poeng å beholde og lære opp ledere internt i organisasjonene på 90-tallet, slik at karriereplanlegging ikke er like aktuelt nå som i 1980-åra. Medarbeidersamtaler hørte dessuten 1980-årene til, noe som indikeres i en publikasjon fra Kommuneforlaget i 1993, med overskriften "Fra medarbeidersamtaler til utviklingssamtaler". I kommunesammenheng viser imidlertid utgivelsen av en håndbok i strategiske opplæringsplaner i 1997 at strategisk personalplanlegging er aktuelt. Det er også konflikthåndtering, som var et tema for bøker på Kommuneforlaget både i 1995 og 1996.

Et tilleggsmoment i norsk kommunal sammenheng er internkontroll. Dette er på mange måter en moderne, men kanskje en noe spesiell mote, i og med at intern-kontroll ble aktualisert som en følge av nye lovregler om Helse-, miljø- og sikkerhet (HMS) på arbeidsplassen. Lovregelen kom i 1992, mens forskriftene kom i 1996.7 I Kommuneforlaget gjenspeiles dette med en håndbok og andre publikasjoner omhandlende internkontroll, utgitt i 1992. I denne sammenhengen vil opplysningene i organisasjonsdatabasen om arbeidsmiljøundersøkelser, som kan regnes som en viktig del av HMS-arbeidet, indikere kommunenes satsning på internkontroll.

I tillegg til dette er, i følge Røvik (1998), myndiggjøring og medansvarliggjøring sentrale personalpolitiske konsepter på 1990-tallet. Kommuneforlaget ga da også ut en bok om "myndiggjorte medarbeidere" i 1996. Delegasjon nedover i organisasjonen er i tråd med dette en trend innenfor NPM-tankegangen, hvor det legges vekt på flatere hierarkier (Pollitt 1995: 134). Myndiggjøring og ansvarlig-gjøring av medarbeiderne handler åpenbart om mange ulike relasjoner mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, men intern delegasjon vil antakelig være en formålstjenlig indikator på hvor alvorlig en har tatt dette i kommunene.

7 Lovregelen fremkommer i Arbeidsmiljølovens (av 4. februar 1977) §24, hvor pkt. e ble tilført ved lov av 27. juli 1990, med endringer i forskriftene (fastsatt ved kgl.res 29. april 1977) av mars 1992. Egen "Forskrift om systematisk helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeid i virksomheter" (Internkontrollforskriften)" ble fastsatt ved kgl. Res. 6. desember 1996, med iverksettelse fra 1997.

82


3.3.2 Moderne formelle strukturer

Når det gjelder den politiske delen av kommuneorganisasjonen rettet Frikommune- og senere også Pilotkommuneforsøket8 fokus spesielt mot kommunestyrets og formannskapets rolle, og det ble i flere kommuner arbeidet med å få til en overordnet strategisk ledelse. Bak dette lå ideer om en konsern-modell, hentet direkte fra det private næringsliv (Bukve 1991b; 1996). Det lå minst to ambisjoner i dette, en om en overordnet ramme- og målstyring og en om mer helhetlig styring- og samordning. Begrensning av det saksomfang som presenteres for kommunestyre og formannskap, og utvikling av programmer og metoder for mer strategisk planlegging er den type indikatorer vi her vil benytte for å fange opp slike ambisjoner.

Utover 1990-tallet ble mer oppmerksomhet konsentrert rundt endringer i organisering av kommunenes utvalg. Forslag til slike endringer ble lansert av KS ved utgangen av 1980-tallet, og prøvet ut i de såkalte Pilotkommunene på begynnelsen av 1990-tallet (Kommunenes Sentralforbund 1989; Baldersheim et al. 1995). Endringene har sitt utspring i NPM. Troen på koordinering gjennom horisontal og vertikal de-spesialisering er framtredende. Ambisjonene var dessuten å få til et klarere skille mellom politikk og administrasjon (Hovik og Stigen 1995: 120, 121; Vabo 2000b; Øgård 2000: 40–42).

Mer konkret ble funksjonsorganisering9 og områdeorganisering lansert som alternativer til hovedutvalgsmodellen. I 1990 var hovedutvalgsmodellen, på oppfordring fra Kommunenes Sentralforbund, innført i 96% av kommunene10. Etter hvert oppfattet en imidlertid at hovedutvalgsmodellen hadde en uønsket sektoriserende effekt (Norske kommuners Sentralforbund 1987, Stava 1993), og på slutten av 1990-tallet hadde bare 13% av kommunene fortsatt en rendyrket hovedutvalgsmodell, mens omkring 60% hadde innført en justert variant av denne. For disse kommunene dreide det seg hovedsakelig om mindre justeringer, men en del kommuner (omkring 1/4) gjennomførte mer omfattende endringer. Mens noen innførte funksjonsmodell, prøvde andre ut en ordning inspirert av komitemodellen på Stortinget, hvor utvalgene ble fratatt all avgjørelsesmyndighet og kun fungerte som utredende og innstillende myndighet overfor formannskap eller kommunestyre. Områdemodellen har kun fått begrenset innpass (Vabo og Stigen 2000: 38). I vår analyse regnes det å ha en modifisert hovedutvalgsmodell 8 Formålet med det statlig initierte Frikommuneforsøket, som i hovedsak ble gjennomført i perioden 1987–91, var å prøve ut lokale ordninger og nye løsninger som en mente kunne gi bedre resultater, men som lovgivingen i utgangspunktet ikke tillot. Fire kommuner og to fylker arbeidet med kommunal organisering innenfor forsøket (se for eksempel Bukve og Hagen (red.) 1991). Dette forsøket satte, sammen med arbeidet med revisjonen av kommuneloven, organisasjons- og rutineendringer som instrument for å videreutvikle kommuneorganisasjonen virkelig på kartet i norsk sammenheng. Det treårige Pilotkommuneforsøket, gjennomført på begynnelsen av 1990-tallet, var på samme måte en forholdsvis omfattende KS-satsning hvor ulike politiske styrings-modeller ble prøvet ut i to fylker og åtte kommuner (se for eksempel Baldersheim et al. 1995). 9 Funksjonsorganisering innebærer at de politiske utvalgene har ansvar for områder på tvers av de tradisjonelle sektorene. For eksempel skilles det ofte mellom driftsoppgaver (undervisning og helse; sosial /omsorg og teknisk sektor), utviklingsoppgaver (kultur; næring; plan og miljø) og forvaltningsoppgaver (organisasjons- og finanssaker). 10 Tallet er basert på en gjennomgang av Kommunenøkkelen for 1990–91.

83


som moderne, mens det gis ekstra uttelling til de kommunene som har størst avvik fra hovedutvalgsmodellen. Dessuten regnes den parlamentariske styringsmodellen som moderne.

På administrativ side har det, i kommunene som i offentlig sektor for øvrig (Røvik 1998: 247, 248), vært et sterkt fokus i retning av å etablere selvstendige resultat-enheter. I kommunal sammenheng har imidlertid trenden gått i to retninger. Av de som har denne praksisen, har omtrent halvparten splittet opp organisasjonen i svært mange resultatenheter, mens den andre halvparten har valgt et organisasjonsprinsipp hvor det er etablert større og funksjonsbaserte enheter – for eksempel for driftsoppgaver, utvikling, livsløp eller lignende (Vabo og Stigen 2000: 68). Logikken i denne måten å organisere på er den samme som på politisk side, slik dette er omtalt ovenfor, og begge typer av endringer i den administrative organiseringen får uttelling i den samlede tiltaksindeksen.

3.3.3 Resultat og kvalitetskonsepter

I de senere årene har offentlig forvaltning, i tråd med tankegangen innenfor NPM, lagt økt vekt på målstyring, resultater og kvalitet i stedet for styring gjennom regler og rutiner (Christensen og Lægreid 1998: 34; Øgård 2000: 33). Av denne typen konsepter peker imidlertid Røvik (1998: 254, 255) ut satsning på ulike former for kvalitet og kvalitetssikring som den klare "vinner" på 1990-tallet. I og med at rutiner av denne typen ofte henger nært sammen med organiseringen av både den politiske og administrative ledelsen i kommunen, inkluderes også denne typen tiltak under overskriften "Moderne formelle strukturer" i Tabell 3.1.

Selv om Røvik (1998) understreker at målstyring var 80-tallets konsept, har dette beholdt sin aktualitet i kommunesektoren også på 1990-tallet – men med sterkere fokus på resultatvurdering og resultatindikatorer, enn på målformuleringer. Av tilgjengelige publikasjoner fra Kommuneforlaget finner vi en bok fra 1994, om målstyring og ledelse, og en fra 1995 om resultatvurdering i offentlig sektor. I de senere årene har også andre instanser lagt økende vekt på og til rette for utarbeidelsen av resultatindikatorer. Ett eksempel er Kommunal Monitor fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste, som for første gang utga detaljerte oversikter over kommunenes prestasjoner for 1997, basert på tilgjengelig statistikk om bemanning og ressursbruk (se Fimreite og Ryssevik (red.) 1998). I løpet av 1990-tallet har også statlige myndigheter vært aktive pådrivere når det gjelder tilrettelegging for kommunal resultatvurdering. Storsatsningen på å legge om økonomirapporteringen fra kommunene i det såkalte KOSTRA (Kommune Stat Rapportering) er ett eksempel. Formålet her er å frambringe relevant, pålitelig og sammenlignbar styringsinformasjon om kommunenes prioriteringer, produktivitet og dekningsgrad. Et annet eksempel er det såkalte Styrings- og informasjonshjulet for helse- og sosialtjenestene i kommunene, initiert av Sosial- og helsedepartementet, hvor nasjonale mål for sektoren presiseres og oppnåelse av disse blir rapportert. I begge tilfeller er hensikten, i tillegg til å dekke statens behov for styring og informasjon, å gjøre kommunene i stand til å bruke sammen-ligningstallene for å lære, og derigjennom forbedre seg (Harsheim og Johnsen 1997).

84


Også kvalitetskonseptet ble aktualisert på 90-tallet. Kommuneforlaget presenterte en håndbok om kvalitetsledelse i 1997, og i 1999-utgivelsen "Glupe spørsmål – gode svar – bedre kvalitet" kobles kvalitet til tjenesteproduksjonen.

3.3.4 Strategier i forhold til omgivelsene

Et tiltakende fokus på omgivelsene er, i følge Røvik (1998: 242–244, 257–261), ett av de mest karakteristiske trekk ved utviklingen av moderne organisasjons-konsepter i 1980- og 90-årene. Oppmerksomheten rettes både mot konkurrenter, som trusler i omgivelsene, og mot borgerne og/eller kundene. I tråd med kjernen i NPM, er konkurranse og markedsorientering introdusert for å sikre kostnads-effektivitet. Blant Kommuneforlagets nyheter i 1997 inngår en idehåndbok om konkurranseutsetting av kommunale og fylkeskommunale driftsoppgaver, samt en publikasjon som oppsummerer en del kommuners erfaringer med denne typen tiltak. I 1998 utgis en bok hvor internasjonalisering og privatisering diskuteres som nye rammer for offentlig planlegging, og i 1999 finner vi en utgivelse som tar opp juss og konkurranseutsetting.

Når Sørensen, Borge og Hagen (1999: 18–22) analyserer effektivitet i offentlig tjenesteyting, skiller de mellom reformer på tilbuds- og på etterspørselssiden. På tilbudssiden handler spørsmålet om privat og offentlig tjenesteproduksjon, om konkurranse og fristilling. På etterspørselssiden handler effektivitetsspørsmålet om subsidiering og prising av tjenester, om innføring av kuponger (eller "voucher") og fritt forbrukervalg. Også "bench-marking" eller målestokk-konkurranse er å betrakte som et redskap i arbeidet med å gjøre organisasjoner mer konkurransedyktige i forhold til etterspørselen (Røvik 1998: 257, 258). Poenget er å skape incentiver slik at en unngår sløsing eller overforbruk fra brukernes side, og oppnår god kvalitet fra tilbydernes side. Organisasjons-databasen har opplysninger både om konkurranseutsetting, privatisering, fristilling, fritt forbrukervalg og "bench-marking".

I følge Røvik (1998: 243) ble ekstern informasjon spesielt fokusert – og moderne – i 1980-årene. I den nye kommuneloven av 1992 (§4) ble da også kommunene pålagt å drive aktiv informasjon overfor innbyggerne, samt legge forholdene til rette for mest mulig offentlig innsyn i den kommunale virksomheten. At informasjonsarbeidet hadde stor relevans for kommunesektoren på 90-tallet, illustreres også med at Kommuneforlagets andre utgave av en håndbok i kommunal informasjon ble utgitt i 1998.

Det som preger utviklingen på 1990-tallet er at muligheten for å bruke ulike informasjonskanaler overfor innbyggerne har økt kraftig. På begynnelsen av 1990-tallet var nærradio og nær-TV å betrakte som moderne media, mens Internett og servicetorg har blitt de nye satsningene utover på 90-tallet (Jensen et al. 2000; Vabo og Stigen 2000: 93–95). I 1999 kom da også Kommuneforlaget ut med en bok om "Kommuner og lokalsamfunn på Internett". I tillegg til bruk av denne typen Internett-basert teknologi, vil servicetorg/saksbehandling over disk bli regnet som en forholdsvis ny og moderne måte å organisere brukerkontakt på – kanskje mest av alt med den hensikt å gjøre kommunens informasjon bedre og lettere tilgjengelig.

85


En viktig del av NPM har vært å overføre gode erfaringer fra private til offentlige organisasjoner. Derfor har en først og fremst sett på det offentlige som tjenesteytende og oppfattet innbyggerne som kunder eller brukere, heller enn borgere (Eriksen og Weigård 1993; Christensen og Lægreid 1998: 32; Øgård 2000: 42ff). I følge Røvik (1998: 131) har nittiårenes kanskje aller tyngste tidssignal, med nedslagsfelt i hele det globale organisasjonssamfunnet, vært maksimen om at alle typer organisasjoner "må se til å bli mer kundeorientert." I litteraturen fra Kommuneforlaget ser vi at brukerperspektivet først lanseres i 1995, i to bøker om brukermedvirkning. I 1997 lanseres boken "Opptur! Kom i gang med innbygger- og brukermedvirkning", og vi ser at fokus på brukerne beholdes utover på 90-tallet i og med at forlaget i tillegg til et par bøker om erfaring fra brukermedvirkning, lanserer publikasjonen "Bedre service til brukerne" i 1998. De ordningene vi har opplysninger om i Organisasjons-databasen – brukerundersøkelser og brukermøter, ordninger med service-deklarasjoner og utvidet klagehåndtering – er alle å regne som moderne tiltak i denne sammenhengen.

I kommunesektoren har en imidlertid ikke, heller ikke på 1990-tallet, vært opptatt av innbyggerne utelukkende som kunder. I 1990 ga Kommuneforlaget ut boken "Demokrati uten deltakere". Selv om mye oppmerksomhet har vært rettet mot interne endringsprosesser og forholdet til brukerne, så har etter hvert innbyggerne som borgere kommet i fokus. Det manifesterer seg mest av alt i FoU-programmet "Deltakelse, demokrati og styring", som ble gjennomført i regi av Kommunenes Sentralforbund i perioden 1996–2000. Her ble det lagt spesiell vekt på å stimulere til lokalpolitisk deltakelse og utprøving av alternative deltakelsesformer i kommunene, så som utvidede folkehøringer, aktiv bruk av Internett, og med-virkning mer generelt (Andersen og Rugset 2000; Guldvik 2000; Jensen et al. 2000; Lesjø og Offerdal 2000; Offerdal og Espeland 2000; Aars 2000a; 2000b).

Organisasjonsdatabasen har registrert en del av de demokrati-tiltakene som er aktualisert gjennom disse initativene på 1990-tallet. Nyordninger som "ordfører-benk" eller "politikerdag", innbyggernes spørretime i kommunestyret, e-post-forbindelse til lokalpolitikerne, debatter på Internett, barn og unges kommunestyre og innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen og borgerpanel vil bli oppfattet som moderne demokrati-tiltak.

3.4 Hva kan forklare variasjon i moderne organisasjonstiltak?

Vårt utgangspunkt er at kommunene i varierende grad ser ut til å følge organisasjonsmoten – spørsmålet er hva som driver enkelte kommuner til å følge moten, mens andre velger ikke å gjøre det. Når det gjelder den enkelte kommunes valg av organisasjonsløsninger eller organisasjonstiltak, tilbyr organisasjons-litteraturen mange og ulike perspektiver som kan forklare adopsjon. Perspektivene fokuserer i ulik grad på symbolers betydning, på enkeltaktører eller grupper av aktører, og på omgivelsenes betydning. I tillegg sier perspektivene også noe om hvor planmessig og rasjonelt organisasjonsendringer foregår. De store debattene i

86


organisasjonslitteraturen har blant annet dreid seg om hvorvidt organisasjons-endringer skjer symbolsk, instrumentelt eller gjennom naturlig tilpasning. I mange år har den fagteoretiske "kampen" stått mellom (ny)institusjonalistene, rasjonalistene og "evolusjonistene" (Scott 1981; 1995; Egeberg 1984).

I vår analyse kobler vi oss til denne debatten når vi tar utgangspunkt i tre ulike teoretisk funderte perspektiver for å kaste lys over problemstillingen. Med utgangspunkt i et symbolorientert perspektiv er spørsmålet for det første om det kun er motene som teller? For det andre, og da med utgangspunkt i et aktør-orientert og rasjonelt perspektiv, spør vi om ikke interesser er viktige, i tillegg til moter. Og, når vi, for det tredje, spør om vi ikke konkrete behov også er viktig, så er utgangspunktet et behovs- eller ressursorientert perspektiv. I tråd med Røvik (1998: 42) antar vi altså at organisasjoner og aktører oftest opptrer på grunnlag av en kompleks logikk, hvor mange hensyn tas med i vurderingen av og om hvilke nye organisasjonsoppskrifter som skal innføres. Hovedintensjonen er dermed ikke å rendyrke perspektivene eller teste perspektivenes forklaringskraft, men empirisk å søke svar på spørsmålet om, og eventuelt hvordan, den store variasjonen i omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene kan forklares.

3.4.1 Moter teller, intet annet?

Ett utgangspunkt for å forstå innføring av moderniseringstiltak i norske kommuner, er å se på endringene som en tilpasning til kommunenes institusjonelle omgivelser. Med dette knytter vi an til den klassiske varianten av ny-institusjonell teori, representert ved Meyer og Rowans artikkel (1977): "Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony." Ut fra dette perspektivet vil modernisering hovedsakelig betraktes som en rituell tilpasning til omgivelsenes oppfatninger av hvordan moderne organisasjonser bør se ut. Det utvikles en felles definisjon av virkeligheten, av hva som er godt eller dårlig. Kommunene iverksetter således ulike tiltak, inspirert av NPM, fordi disse anses som de "naturlige", "riktige" eller "moderne" organisasjonsløsningene for tiden. Normene for hva som er gode organisasjonsløsninger nedfeller seg som regel-liknende fakta, som tas for gitt. Dette fører til at organisasjonens frihet til å velge alternative organisasjonsløsninger fremstår som begrenset (Meyer og Rowan 1977; Zucker 1987; Brunsson og Olsen 1990; Røvik 1992a: 98; Berg 2000). Motene, eller mytene, spres raskt gjennom imitasjon mellom eller innenfor ulike organisasjoner.

At perspektivet er symbolorientert innebærer en forestilling om at det ikke er interne, objektive problemer som driver kommunene når de leter etter og adopterer moderne organisasjonsoppskrifter. De moderne organisasjons-oppskriftene adopteres fordi de er meningsbærende symboler: De har fått et meningsinnhold som rekker ut over det å være et verktøy for effektiv problem-løsning. Når kommunene "følger moten" er det fordi dette gir legitimitet i forhold til omgivelsene og fordi det påvirker kommunens selvoppfatning (Røvik 1998: 36).

Spesielt i de tidlige bidragene innenfor ny-institusjonell teori åpnet man for at organisasjoner kunne opptre som "moteslaver", i den forstand at populære

87


organisasjonsoppskrifter kunne bli adoptert gjennom imitasjon, uten nærmere refleksjon over hvorfor, eller over alternative løsninger (Meyer og Rowan 1977; Zucker 1987; Røvik 1992a, 1998). Som vi skal se senere, kom diskusjonen om hvor bevisste, rasjonelle og oppmerksomme organisasjoner er når de adopterer nye organisasjonsløsninger snart til å stå sentralt innenfor debatten om ny-institusjonell teori som tilnærmingsmåte til institusjonelle endringer. I vår sammenheng er imidlertid spørsmålet, dersom det kun er moter som teller, hvordan avdekkes det i så fall empirisk?

Vi vil for det første tolke fravær av systematisk variasjon mellom kommunene når det gjelder iverksatte moderniseringstiltak som en indikasjon på at det er et visst innslag av moteslaveri i norske kommuner. Fravær av systematisk variasjon kan selvsagt indikere at analysemodellen er dårlig spesifisert. Det systematiske er avhengig av hva vi systematiserer og det tilfeldige er "alt annet" – også det vi ikke har tenkt på. Men fravær av systematisk variasjon kan bety at organisasjons-endringene faktisk skjer til dels tilfeldig, eller at det ikke er noen spesiell grunn for at kommunene velger å innføre denne type tiltak. At så kan være tilfelle, er både teoretisk (Cohen, March og Olsen 1972) og empirisk dokumentert (se for eksempel Stoker 1993).

Det er imidlertid også mulig å argumentere for at effekter av enkeltvariabler kan tolkes som en støtte til et rendyrket moteperspektiv. Både sentralitet og hvorvidt kommunen har vært forsøkskommune, som vi inkluderer i vår analyse, indikerer ikke-intensjonelle forklaringer på innføringen av moderne organisasjonsløsninger.

Sentralitet er tatt med som variabel fordi det i mange sammenhenger kan antas at kommuner med nær beliggenhet i forhold til de store og små byene har lettere for å "følge med" enn mindre sentrale kommuner. Som viktig tilbyder av organisasjonsmoter på 1990-tallet har riktignok Kommunenes Sentralforbund fylkesvise organisasjoner som driver kurs- og seminarvirksomhet. Denne oppbyggingen vil motvirke en slik tendens. Det kan likevel hevdes at sentralitet kan påvirke holdningene til modernitet, hvor byene i mange sammenhenger kan oppfattes som drivkrefter. At byene blir drivkrefter henger blant annet sammen med at det er her en finner større konsulentfirmaer og utdanningsinstitusjoner, som kan fungere som effektive formidlere og spredere av nye ideer om organisering og styring. Variabelen må således sies å indikere både kommunenes tilgang på moderne organisasjonsløsninger og til dels holdningene til disse.

I tillegg inkluderer vi en variabel i analysen som viser om kommunen har deltatt i de såkalte MIK (Miljøvern i kommunene), Frikommune- eller Pilotkommune-forsøkene.11 Tanken er at det er de mest motebevisste kommunene som blir med i

11 MIK, eller forsøks programmet "Miljøvern i kommunene", ble initiert av Miljøverndepartementet og Norske Kommuners Sentralforbund, og gjennomført i perioden 1988–91. Formålet var å utvikle miljøvern som politikkområde i kommunene – både innholdsmessig og organisasjonsmessig. 90 kommuner, spredt over hele landet, deltok (se for øvrig Jansen, 1991). Frikommune- og Pilotkommuneforsøket er omtalt i note 8. Selv om den typen av endringstiltak som de to sistnevnte forsøkene representerte er inkludert i den samlede indeksen for moderne organisasjonsløsninger i kommunene (som altså benyttes som avhengig variabel i analysen), oppfattes forsøkskommune-variabelen mest av alt som et utrykk for motebevissthet. Når faren for tautologi likevel ikke er

88


slike forsøk, og at forsøkskommunene derfor er spesielt mottakelige for nye ideer om organisasjon og styring.

3.4.2 Moter teller, men interesser er også viktig?

Det nyinstitusjonelle symbolperspektivet kan betraktes som en reaksjon på rasjonelle aktørtilnærminger eller teorier om rasjonelle valg. Teorien er blitt ansett å være spesielt fruktbar når det gjelder å vise hvordan de elementer i en omstillingsprosess som ikke er interessedrevet kan forstås (DiMaggio 1988: 7). I neste omgang er imidlertid det ny-institusjonelle perspektivet blitt kritisert for å være deterministisk og aktørløst (se for eksempel Perrow 1986; Covaleski og Dirsmith 1988; DiMaggio 1988; Oliver 1991).

I kommunal sammenheng synes det åpenbart at politiske og administrative sjefer er sentrale aktører, som kan ha interesse av å implementere gitte organisasjons-endringer. Det andre teoretiske perspektivet vi skal anvende for å forklare variasjonen i omfanget av moderne organisasjonsløsninger, er derfor et interessebasert – eller et rasjonell-aktør perspektiv – hvor individer og grupper med ulike interesser har en sentral plass. Tanken her er at omorganiseringer kan gi involverte aktører mulighet for å øke sin innflytelse eller beholde sin posisjon i organisasjonen gjennom valg av spesielle modeller, eller gjennom avvisning av andre modeller. Hovik og Stigen (1995: 126) og Baldersheim et al. (1995) argumenter bl.a. for at mange av de moderne organisasjonsmodellene styrker eksekutivrollen i kommunene, samtidig som de søker å tøyle fagsjefene/etats-sjefene makt og innflytelse. Den nye kommuneloven legger også til rette for at rådmannen i fremtiden skal bli en moderne og mer rendyrket personalleder, med utvidet personalansvar, og med en spesiell oppgave i å lede kommunene gjennom omstillings- og fornyelsesprosesser. Vårt poeng er at rådmennene representerer en aktørgruppe i kommunene som kan ha handlet ut fra klare interesser og strategier i valget av nye organisasjonsmodeller – i den hensikt å øke sin innflytelse i forhold til fagsjefene. I dette har de også hatt støtte av politikerne, som kan ha klare interesser av å "tøyle" etatssjefene, ikke minst ut fra hensynet til kommunenes økonomi.

Uansett teoretisk utgangspunkt hevdes det ofte at skifte i lederskap vil kunne være avgjørende for om endring initieres og gjennomføres (Pettigrew, Ferlie og McKee 1992; Fimreite 2000b). Nye ledere vil se organisasjonen med nye øyne, se andre muligheter og ofte ha et generelt ønske om å gjøre ting på en ny måte. Nye ledere må vise seg handlekraftige, og det forventes nærmest at de bringer med seg fornyelse. For å markere seg som en "ny kost", blir det viktig å presentere omstillingsplaner og introdusere moderne konsepter. Når utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger skal forklares, er det derfor interessant om det har skjedd en endring i det politiske og/eller administrative "lederskapet" i kommunene.

Når det gjelder politisk lederskap så har Arbeiderpartiet mer eller mindre akseptert den nye styringsideologien som ligger implisitt i NPM, selv om denne i utgangs-

overhengende, er det fordi den samlede indeksen inneholder en rekke organisasjonstiltak utover de som inngikk direkte i forsøkene.

89


punktet lå nærmere høyresidens liberalistiske verdier. Likevel kan Høyre og Fremskrittspartiet forventes å være pådrivere for valg av markedsbaserte løsninger og brukerorientering – ikke minst på lokalt nivå (Thoresen 2000). Disse partiene kan tenkes å ha klare interesser i at NPM-inspirerte tiltak gjennomføres, fordi så mange av disse ligger nært opp til partiets liberalistiske verdier.

Videre knytter Pfeffer (1983) innovasjonsatferd i organisasjoner til en kombinasjon av erfaring og motivasjon. Nykommere i organisasjoner vil ha høy motivasjon for endring, men liten erfaring med den aktuelle organisasjonen. Dette kan medføre at nykommere tar mindre initiativ til endring enn de som har lengre tjenestetid og bedre kunnskap om den aktuelle organisasjonen. En vil på den andre siden kunne anta at jo lengre en besitter en posisjon, jo mer forsvarer en den eksisterende organisering – og jo mindre endringsvillig blir en (Selznick 1957). Vi kan derfor tenke oss at stor utskifting i kommunestyrene i seg selv vil kunne øke endringstakten, idet nye politikere drar med seg moderne organisasjonsløsninger inn i organisasjonen. Vi undersøker både utskifting av ordfører på 90-tallet, og gjenvalgsprosenten, og dermed utskiftingen av kommunestyrerepresentanter mer generelt ved valgene i 1991 og 1995.

På administrativ side vil vi anta at en forholdsvis ny administrasjonssjef vil kunne øke omstillingstakten. Kravet til at nye ledere skal være handledyktige og bringe med seg fornyelse – være en "ny kost" – gjelder ikke minst på administrativ side. At den nye administrasjonssjefen tar initiativ til fornyelse symboliserer at hun er en god investering for organisasjonen. På samme måte som for politisk ledelse vil det å være ny og uerfaren kunne gjøre administrasjonssjefen mindre handlings-dyktig enn en mer erfaren kollega. Vi oppfatter imidlertid dette som mindre sannsynlig når det gjelder administrasjonen, enn når det gjelder politikerne, som jo har et mye mer begrenset engasjement i forhold til kommunene enn administrasjonssjefen.

3.4.3 Moter teller, men behov er også viktig?

Et alternativ til å betrakte variasjon i kommunenes "motebevissthet" som passiv imitasjon eller drevet av sentrale aktørers interesser, er å se den som svar på de konkrete og ektefølte problemer som enkelte kommuner står overfor. Ut fra en slik tankegang blir moderne organisasjonsløsninger valgt fordi de er svar på de utfordringene kommunene må imøtekomme.

Kontigensteori, eller betingelsesteori, er eksempel på en teoriretning som kan kaste lys over hvordan organisasjoners struktur er avhengig av de omstendigheter organisasjonen til en hver tid befinner seg i (Burns og Stalker 1961; Lawrence og Lorsch 1967; Thompson 1967). Teknologi, størrelse og omgivelser er de situasjonsfaktorene denne retningen har vært mest opptatt av. NPM kan knyttes til sentrale antakelser innenfor kontigensteorien, idet denne ledelsesfilosofien oppsto nettopp som et svar på det en oppfattet var sykdomstrekk i offentlig sektor. Utfordringen var at det skjedde endringer i offentlige organisasjoners omgivelser – fra at de var enkle til at de ble komplekse, og fra at omgivelsene var stabile til at de ble dynamiske – som stilte nye krav til offentlig sektor. NPM-litteraturen ga

90


svaret i form av mer fleksible og markedsorienterte løsninger (Osborne og Gabler 1992).

Generelle økonomiske forhold, det være seg press på økonomien og/eller sterkt økende behov i befolkningen er typiske omgivelsesfaktorer som kan forklare hvorfor organisasjonsløsninger blir oppfattet som moderne, og blir tatt i bruk av organisasjoner (Pettigrew, Ferlie og McKee 1992: 7; Røvik 1998: 120, 121; Fimreite 2000b: 171, 172).

Baldersheim (1993) viser, i en historisk analyse tidlig på 1990-tallet, hvordan adopsjon av "moderne" organisasjonsløsninger har utviklet seg over tid – slett ikke tilfeldig eller revolusjonært, men evolusjonært og i takt med ressurs-tilførselen til kommunene. Baldersheim påpeker at den tilbudsdrevne og sektoriserte kommunen levde i beste velgående så lenge kommuneøkonomien var god fram til midten av 80-tallet. Da det ble kriseaktige tilstander i økonomien og store underskudd i kommunene tiltok etterspørselen etter omstillingsekspertise og en ledelse som kunne omfordele internt. Endringsprosessene i kommunene tolkes dermed som rasjonelle svar på de makro-utfordringene kommune-Norge har stått overfor. Samtidig er det åpenbart at ikke alle kommuner har vært i like store økonomiske vanskeligheter. Det interessante spørsmålet i vår sammenheng er dermed om den finansielle situasjonen i den enkelte kommune kan være med på å forklare om kommunen har innført moderne organisasjonsløsninger eller ikke. I tråd med Baldersheims argumentasjon på makroplan, finner Hagen og Sørensen (1998: 86) i sin studie av de markedsrelaterte delene av NPM at dårlig økonomi henger sammen med innslaget av bestemte endringstiltak.

Fornying kan imidlertid også ses som et alternativ for spesielt ressurssterke organisasjoner, eller for organisasjoner i en spesielt gunstig problemsituasjon (Wolman 1983). Bukves (1994) studie av lokal næringsutvikling i Norge bidrar til å støtte en slik antakelse, idet han viser at det ikke bare er kriserammede kommuner som søker innovasjon og nytenking – og som reorganiserer. Logikken her er at det å handle strategisk, planlegge og gjennomføre endringer krever en viss mengde ressurser som de kommunene som er relativt dårligst stilt økonomisk ikke nødvendigvis har til rådighet. Det avhenger selvsagt av hva slags endringer det er snakk om. Når det gjelder antatte utgiftsreduserende tiltak som konkurranseutsetting og større effektivitet i systemet gjennom reorganisering av politisk og administrativ ledelse kan vi tenke oss at incentivene for de kommunene med dårligst økonomi er sterkest. Når det derimot gjelder tiltak som for eksempel det å legge opp til utvidet borgermedvirkning eller det å drive et godt informasjonsarbeide overfor befolkningen, vil slike kunne bli oppfattet som luksus av kommuner som er i en økonomisk vanskelig situasjon. Undersøkelser av norske fylkeskommuner viser da også at i dårlige tider konsentreres oppmerksom-heten omkring tjenesteproduksjonen, mens utgifter til administrasjon – og vi vil anta også til satsing på moderne organisasjonsløsninger – generelt blir redusert (Hagen 2000; NOU 2000:22).

I analysene inkluderes ut fra dette en variabel som beskriver kommunenes finansielle utvikling, uttrykt både som relativ "rikdom" i kommunene og som

91


endring i inntektene i første halvdel av 1990-tallet.12 I tillegg etterprøves effekten av behovsendringer, også dette uttrykt som relativt behov i de befolknings-gruppene som krever stor innsats fra kommunens produksjonsapparat (alders-gruppene 0–15 år og over 80 år), og endring i disse gruppene i samme tidsperiode.

I henhold til kontigensteori er det altså rasjonelt for organisasjoner å tilpasse seg sine omgivelser. Jo større organisasjonen er, desto mer kompleks kan den antas å være. Store organisasjoner har dermed behov for et omfattende sett av organisasjonsendringer for å tilpasse seg ulike deler av omgivelsene – og for å takle interne forhold – mens mindre organisasjoner antakelig kan være mer fleksible innenfor tradisjonelle strukturer og ikke på samme måte har behov for den mengden av moderne organisasjonstiltak som tilbys (empirisk er dette påvist for eksempel av Næss og Wærness 1996). Ut fra et kontigensteoretisk syn på organisasjonsendringer kan det hevdes at for eksempel delegasjon og mer overordnet styring er en effektiv og naturlig måte å løse kapasitetsproblemer på (Hagen og Sørensen 1998: 84; Kiewiet og McCubbins 1991).

Resonnementer fra innovasjonslitteraturen (Baldridge og Burnham 1975) og ideene om multistandardorganisasjonen (Røvik 1992b, 1998: kap14) viser imidlertid at størrelse er en tvetydig variabel som det verken er lett å plassere teoretisk eller forklare empirisk. I innovasjonslitteraturen kobles institusjons-størrelse, koordineringsutfordringer og innovasjonsatferd sammen. Store organisasjoner kjennetegnes av et stort innovasjonsbehov, men også av stor innovasjonsevne. Ifølge Røvik (1998: 282) er den typiske multistandard-organisasjonen stor – med en del kjennetegn som gjør at den lett klarer å fange inn og tilpasse de til enhver tid gjeldende organsasjonsmoter til egen organisasjon, uten at den nødvendigvis har særlig behov for de spesifikke løsningene som adopteres. Dersom antall moderne organisasjonstiltak øker med kommune-størrelse, må dette derfor tolkes som en delvis støtte også til "moteslaveri"-perspektivet.

Tabell 3.2 gir en samlet oversikt over de tre teoretiske perspektivene vi har diskutert over, samt hvilke forklaringsvariabler som vil bli knyttet til hvert av disse i den videre analysen.

12 Kommunenes finansielle utvikling er uttrykt med variabelen "frie inntekter", definert som skatt + rammeoverføring fra staten. Da totale inntekter per definisjon skal utgjøre totale inntekter, er netto driftsutgifter i praksis lik "frie inntekter". "Frie inntekter" er derfor beregnet som sum driftsutgifter post 01–39, fratrukket øremerkede midler fra staten (men altså ikke rammeover-føringen) per underkapittel (1.1–1.7).

92


Tabell 3.2 Teoretiske perspektiver og systematisering av forklaringsvariablene.

Forklaringsvariabler Moteslaveri Interesser Behov Sentralitet g Har vært med forsøk g Ordførerskifte g Gjenvalgsprosent til kommunestyret g Andel kommunestyrerepresentanter fra H og Frp g Administrasjonssjefens erfaring g Kommunale inntekter per innbygger g Endring i kommunale inntekt per innbygger g Andel av befolkningen under 15 år g Andel av befolkningen over 80 år g Endring i andel av befolkningen under 15 år g Endring i andel av befolkningen over 80 år g Antall innbyggere i kommunen g

3.4.4 Analyseresultater

I Tabell 3.3 fremkommer gjennomsnittsverdiene og en del beskrivende statistikk for de indeksene som vil bli benyttet i den videre analysen.

Tabell 3.3 Indekser for beskrivelse av utbredelsen av moderne organisasjons-løsninger i kommunene, 1999/2000. Beskrivende statistikk

N Min. Maks. Teoretiskmaksi-mum

Gjennom-snitt

Std. Dev.

INDEKS 1: Moderne ledelse 372 0,00 13,00 15,00 5,98 2,56 INDEKS 2: Moderne formelle strukturer

372 0,00 10,50 14,00 4,53 2,16

INDEKS 3: Strategier i forhold til omgivelsene

372 0,00 16,00 31,00 6,05 2,90

SAMLEINDEKS: Moderne organisasjonsløsninger

372

0,50

32,50

60,00

16,56

5,93

Som følge av at indeksene er basert på ulikt antall variabler, varierer poeng-givingen mellom dem. De kan derfor ikke sammenlignes på tvers. En slik sammenligning er i alle tilfeller vanskelig, i og med at de tiltakene som inngår i indeksene er såpass ulike. Vi ser at gjennomsnittet ligger omtrent midt mellom maksimums- og minimumsverdiene for alle delindeksene, men noe lavere for Indeks 3 som beskriver strategier i forhold til omgivelsene. Det har antakelig å gjøre med at det er svært få kommuner som scorer høyt på de mange målene på

93


konkurranseutsetting og fristilling som inngår i denne indeksen. Relativt sett ligger gjennomsnittet høyest når det gjelder moderne ledelse. Vi ser også at ingen kommuner oppnår maksimal score på noen av indeksene. Det betyr at det ikke finnes noen virkelige "moteløver" blant kommunene – i alle fall ikke når tiltakene måles på den måten vi her har gjort.

Denne mangelen på innføring av moderne organisasjonsløsninger bekrefter den påstanden vi fremsatte innledningsvis, nemlig at kommunene kanskje ikke er så opptatte av for enhver pris å framstå som moderne. Om de hadde vært det, så hadde de antakelig innført, eller i alle fall rapportert at de hadde innført, betydelig flere av disse moderne organisasjonsløsningene.

I Tabell 3.4 presenteres den systematiske analysen av de foreslåtte årsakene til at det er forskjeller mellom kommunene når det gjelder grad av organisasjonsmessig modernisering. Som det fremkommer av tabellen benyttes kun den indeksen som beskriver kommunenes samlede satsing på moderniseringstiltak som avhengig variabel, da det i denne sammenhengen vil føre for langt å gå inn i detaljer omkring hva som forklarer innføringen av ulike typer av moderne tiltak. For å kunne vurdere de tre teoretiske perspektivene i forhold til hverandre, har vi valgt å presentere en trinnvis regresjon – hvor forklaringskraften (R2) for hvert av perspektivene fremkommer separat.

94


Tabell 3.4 Sammenhengen mellom teoretiske forklaringer og omfanget av moderne organisasjonsløsninger i kommunene, 1999/2000 (lineær regresjon, standardiserte koeffisienter)

Variabler

Mote-slaveri

Interesser Behov Samlet

Sentralitet (SSB 1990/94) 0,28*** 0,13* Har vært med i MIK-, Fri- eller Pilotkommuneforsøk

0,21*** 0,10*

Ordførerskifte i 1991 og /eller 1995 -0,08 -0,05 Gjenvalgsprosent til kommunestyret, gjennomsnitt 1991og 95

0,01 -0,01

Andel kommunestyrerepresentanter fra H og Frp, gjennomsnitt for 1991 og 95

0,31***

0,06

Administrasjonssjefens erfaring som administrasjonssjef i kommunen (antall år)

-0,20***

-0,16***

Kommunale inntekter per innbygger, gjennomsnitt 1990–95

-0,06 -0,06

Endring i kommunale inntekt per innbygger, prosent fra 1990 til 95

-0,16***

-0,14***

Andel av befolkningen under 15 år, gjennomsnitt 1990–95

-0,13** -0,11*

Andel av befolkningen over 80 år, gjennomsnitt 1990–95

-0,11* 0,02

Endring i (gjennomsnittlig) andel av befolkningen under 15 år fra 1990 til 95

-0,06

-0,03

Endring i (gjennomsnittlig) andel av befolkningen over 80 år fra 1990 til 95

0,02

0,04

Antall innbyggere i kommunen per 1.1.2000 (i 1.000)

0,76*** 0,59***

Innbyggertall kvadrert -0,59*** -0,42*** Total N 364 284 363 278 Justert R2 0,13 0,13 0,20 0,25 F-statistikk 27,19*** 11,96*** 12,13*** 7,68*** Signifikansnivå: *=10%, **=5%, ***=1%

Vi ser at forklaringskraften, eller hvor stor andel av totalvariansen i den samlede indeksen som forklares av den spesifiserte (regresjons)modellen, ikke er veldig stor. Samtidig er en forklart varians på 0,25 heller ikke å betrakte som spesielt lav, dersom en sammenlikner denne med tilsvarende forsøk på å forklare samfunns-fenomen. Resultatet kan dermed kun delvis tas til inntekt for at det kan være tilfeldig hvilke kommuner som har innført moderne organisasjonstiltak – i den forstand at det ikke er noen spesiell grunn til at de innfører denne typen tiltak, utover det at tiltakene er moderne.

I den teoretiske diskusjonen ovenfor antok vi imidlertid at dersom det var sentrale kommuner eller kommuner som har deltatt i MIK-, Frikommune- og Pilot-kommuneforsøkene, som var ivrige iverksettere av moderne organisasjons-løsninger, så ville også dette indikere "moteslaveri". Analysen viser at jo mer

95


sentrale kommunene er, desto flere moderne organisasjonstiltak er innført. Også deltakelse i forsøk slår ut i denne retningen. Disse funnene er stabile, i den forstand at de ikke bortfaller etter kontroll for alle de andre forklaringsvariablene i den samlede modellen. Samlet sett gir dette grunn til å konkludere med at det er et visst innslag av "moteslaveri" i kommunal sammenheng. Den symbolorienterte ny-institusjonell teorien har dermed noe for seg.

Samtidig støtter analysen vår teoretiske antakelse om at det ikke bare er snakk om moter når kommunene velger å omorganisere, men at aktørenes interesser og rasjonelle valg også kan være av betydning. Vi ser av Tabell 3.4 at det først og fremst er karakteristika ved administrasjonssjefen, ikke ved kommunens politiske ledelse, som henger sammen med innføring av moderne organisasjonstiltak og styringsteknikker i kommunene. Jo nyere administrasjonssjefen er som administrasjonssjef i kommunen, jo flere moderne organisasjonstiltak har kommunen adoptert. Dette gjelder både i den modellen som rendyrker effekter av interesseperspektivet, og når de øvrige forklaringsvariablene tas med i betraktningen i den samlede modellen.

Når det gjelder de variablene som beskriver endringer i den politiske ledelsen og politisk farge, finner vi en relativt sterk og signifikant samvariasjon mellom omfanget av tiltak og politisk farge i kommunene. Flest tiltak er innført i kommuner med høy andel Høyre og Fremskrittsparti-representanter. Men dette gjelder bare når analysen begrenses til det interessebaserte perspektivet. Når vi kontrollerer for andre variabler i den samlede modellen, ser vi at det fortsatt er en positiv sammenheng her, men at denne ikke lengre er signifikant. At de variablene som beskriver endringer i politisk ledelse og politisk farge har såvidt liten betydning for omfanget av moderne organisasjonstiltak, kan ha å gjøre med at de tiltakene som er innført først og fremst angår administrative forhold. Dette er likevel kun delvis tilfelle, idet endringer i politiske styringsteknikker, endringer i utvalgsstrukturen og demokrati-tiltak er eksempler på moderne organisasjons-løsninger som i høyeste grad angår lokalpolitikerens hverdag. En alternativ forklaring kan ligge i at initiativet for endring i kommunene – uavhengig av hva slags endringer det er snakk om – ofte tas av administrasjonssjefen, og ikke av politikerne.

Antakelsen om at også kommunenes behov er viktige for å forstå hvilke kommuner som innfører moderne organisasjonstiltak og styringsteknikker ser i utgangspunktet ut til å få sterkest støtte i analysen. Dersom vi sammenligner forklaringskraften mellom de tre alternative modellene, ser vi at R2 er 0,20 for behovsmodellen, mens den er lavere for de to andre. Dersom vi sammenligner de standardiserte koeffisientene i den samlede analysemodellen, ser vi dessuten at de variablene som inngår i behovsperspektivet helt klart er blant de som har sterkest effekt.

Vi ser at variablene som uttrykker press på kommunens økonomi og/eller tjeneste-apparatet, gir til dels motstridende resultater. På den ene siden er det, både i den spesifiserte og samlede modellen, en sammenheng mellom god finansiell utvikling og lite omfang av moderniseringstiltak. Det er altså de kommunene som var under økonomisk press i første halvdel av 1990-årene som i dag framstår som

96


de mest moderne. Disse analyseresultatene sammenfaller dermed med Baldersheims (1993) studie på makronivå, hvor han påviser en sammenheng i tid mellom press på økonomien i kommunesektoren og kreativitet når det gjelder organisasjonsutvikling.

På den andre siden er det en sammenheng mellom stort behov i barne- og ungdomsgruppa (andelen av befolkningen 15 år og under) og lavt score på den samlede tiltaksindeksen. Undersøkelsen gir dermed ikke empirisk støtte til en antakelse om at jo større press det er på tjenestetilbudet, jo større er endringen i kommuneorganisasjonen. Analysen gir derimot, om enn svak, støtte til antakelsen om at økt press på tjenestetilbudet bidrar til at det blir mindre administrative og politiske ressurser tilbake til konsentrasjon om omstillingsarbeid. Det virker i og for seg rimelig at slik aktivitet må prioriteres lavere, når kommunene tvinges til å konsentrere oppmerksomheten om å imøtekomme grupper i befolkningen som har behov for kommunens tjenester.

Til slutt ser vi at størrelsesvariabelen er helt sentral når omfanget av moderne organisasjons- og styringstiltak i kommunene skal forklares. Uavhengig av analysemodell har kommunene gjennomgående iverksatt flere moderniserings-tiltak, jo større de er. Også variabelen kvadrert kommunestørrelse er signifikant. Det betyr at antallet tiltak øker med kommunestørrelse, men kun opp til et visst nivå – etter dette avtar betydningen av størrelse. Effekten er altså størst for de mellomstore kommunene.

Som vi var inne på i den teoretiske diskusjonen ovenfor, kan imidlertid ikke denne analysen gi oss et klart svar på hvilket forklaringsperspektiv som har mest for seg. Dette fordi det ikke er mulig å avgjøre om det at vi finner størst innslag av moderne organisasjonsløsninger i de store kommunene skyldes at det er spesielt stort endringsbehov i store kommuner, eller at endringskapasiteten her er spesielt stor – slik at det egentlig er "moteslaveri" det er snakk om. Dersom vi velger å flytte denne indikatoren til den første modellen, som indikerer "moteslaveri", så vil forklaringskraften her åpenbart øke betraktelig. Med den løsningen vi har valgt, så tillegges derimot behovsperspektivet en betydelig forklaringskraft. Dilemmaet her er reelt, og har derfor ingen åpenbar løsning. Vårt valg er, selv om vi i utgangspunktet har inkludert størrelse som en indikator på lokale behov, å tolke størrelsesvariabelens effekt som en delvis støtte til begge de to aktuelle forklaringsperspektivene – både det symbolske og det behovsbetingede. Dermed blir de tre perspektivenes forklaringskraft omtrent like.

3.5 Oppsummering og diskusjon

I denne artikkelen har vi studert utbredelsen av moderne organisasjonstiltak og styringsteknikker i norske kommuner per 2000. Hovedspørsmålet har vært om, og eventuelt hvordan variasjoner i moderne organisasjonstiltak og styringsteknikker i kommunene kan forklares systematisk. Utgangspunktet for denne problem-stillingen er ett av postulatene i ny-institusjonell organisasjonsteori, om at organisasjoner er avhengige av å framstå som moderne for å oppnå legitimitet i sine omgivelser, og at de over tid vil fremstå som mer og mer like hverandre. Det

97


er i utgangspunktet slått fast at denne hypotesen ikke holder stikk for kommune-sektoren som helhet. Det er rent faktisk stor variasjon mellom kommunene når det gjelder i hvilken grad de har iverksatt moderne organisasjonstiltak.

Hva som er moderne organisasjonstiltak er definert ut fra to kilder. Røviks (1998) redegjørelse for organisasjonstrender i offentlig sektor er benyttet som ett utgangspunkt. Kommunenes Sentralforbund er imidlertid regnet som den viktigste "leverandøren" av moderne organisasjonsløsninger i kommunesektoren. Når hva som er moderne organisasjonsløsninger i kommune-Norge er beskrevet, er det derfor også tatt hensyn til de signalene som er gitt herfra. De spesifiserte tiltakene er definert langs følgende fire dimensjoner:

• Moderne ledelse • Moderne formelle strukturer • Resultat- og kvalitetskonsepter • Strategier i forhold til omgivelsene

Det er ikke vår påstand at moderne organisasjonsløsninger nødvendigvis er å foretrekke fremfor mer etablerte løsninger, eller nye løsninger som kanskje ikke faller inn under kjennetegnet moderne. Vi er dessuten helt på linje med Kommunenes Sentralforbund, som i sitt arbeide med å tilrettelegge denne typen organisasjonsløsninger for kommunene viser til at slike løsninger, som ofte hentes fra private virksomheter, uansett bør tilpasses kommunene – ikke minst som en politisk institusjon. Implementeringen av moderne organisasjonsløsninger kan imidlertid være en av flere indikatorer på innovasjon. I den grad innovasjon i offentlig forvaltning generelt, og kommunesektoren spesielt, oppfattes som viktig mener vi derfor at det er interessant å analysere hvilke kommuner som er aktive, og hvilke som velger å forholde seg passivt til det eksisterende tilbudet av moter og verktøy – samt hvorfor det er forskjeller mellom kommunene.

Vi har i utgangspunktet introdusert tre ulike teoretiske perspektiver som inspirasjon til å etablere ulike forklaringer på variasjon i innføring av moderne organisasjonstiltak i kommunene. Det symbolorienterte, det interesseorienterte og det behovs- eller ressursorienterte perspektivet er utledet av henholdsvis ny-institusjonell teori, rasjonell-aktør teori og kontigensteori. Den gjennomførte regresjonsanalysen viser at samtlige perspektiver har en viss forklaringskraft. Dette betyr i utgangspunktet at det er mulig å forklare utbredelsen av moderne organisasjonsløsninger i kommunene på en systematisk måte. Det indikerer dessuten at kommunene og de sentrale aktørene som er involvert i organisasjons-endringene handler på bakgrunn av en kompleks logikk, og at det tas mange hensyn når nye organisasjonstiltak og styringsteknikker skal innføres.

Analysene gir, kort oppsummert, følgende resultater:

• Den delen av variasjonen i omfanget av moderne organisasjonstiltak i kommunene som vi ikke greier å forklare kan skyldes at analysemodellen ikke er godt nok spesifisert eller at variablene ikke er valide. Dette kan imidlertid

98


også tolkes som en indikasjon på at mange kommuner innfører moderne organisasjonstiltak uten noen annen spesiell grunn enn at tiltakene er moderne.

• Sentrale kommuner og kommuner som har vært med i forsøk er mer motebevisste enn mer perifere kommuner og kommuner som ikke har vært med på ulike forsøk.

• Det er karakteristika ved administrasjonssjefen, og ikke den politiske ledelsen i kommunen, som har betydning for om kommunen velger moderne tiltak. I de kommunene hvor administrasjonssjefen er relativt ny er omfanget av tiltak størst.

• Det er de kommunene som har hatt den mest negative utviklingen i sin økonomiske situasjon i første halvdel av 1990-årene som har rapportert flest moderne organisasjonstiltak.

• Selv om denne konklusjonen får svakere støtte i materialet, så er omfanget av moderne organisasjonstiltak mindre i de kommunene som hadde størst press på tjenestetilbudet i første halvdel av 1990-årene.

• Det er i relativt store kommuner – hvor kommuneorganisasjonen antas å være omfattende og kompleks – at omfanget av tiltak er størst.

Funnene indikerer altså at kommunene ikke bare er "moteløver", men kan ha helt konkrete og instrumentelle begrunnelser for å iverksette moderne organisasjons-løsninger. At det er de kommunene som hadde den dårligste utviklingen i sin økonomiske situasjon på første halvdel av 1990-tallet som i størst grad har gjennomført organisasjonsendringer, er for eksempel et rimelig klart tegn på at kommunene har oppfattet at de moderne organisasjonstiltakene kan avhjelpe en vanskelig situasjon. Ofte har da også denne typen organisasjonstiltak hatt sin begrunnelse i at de skal bidra til større effektivitet i organisasjonen – en begrunnelse som for øvrig står helt sentralt innen New Public Management, og i vestlig forvaltningsteori generelt.

Analysen gir imidlertid ikke et entydig svar på hvilket av de tre lanserte forklaringsperspektivene som har størst forklaringskraft. Det skyldes i hovedsak at det er teoretisk uklart hvordan effekten av størrelse skal tolkes. Store organisasjoner kjennetegnes på den ene siden ofte av koordinerings- og kontroll-problemer. Slik sett skulle en rekke av de organisasjonstiltakene som her er klassifisert som moderne, kunne imøtekomme behovet for å løse en del problemer for store kommune-organisasjoner. Samtidig vil den moderne multistandard-organisasjonen måtte være stor. Det har ikke minst med kapasitet å gjøre – kapasitet både til å holde seg informert om, oversette og implementere moderne organisasjonsløsninger. Å være stor kan på den måten ses på som en forutsetning for å følge moten.

Nettopp fordi det teoretiske grunnlaget for den presenterte analysen er sammensatt gir den, etter vår oppfatning, en relativt god forståelse for hva som påvirker kommunenes valg av moderne organisasjonsløsninger. Dette viser at en fler-teoretisk tilnærming, slik vi har valgt i vår analyse, tjener formålet bedre enn det å satse på ett rendyrket teoretisk perspektiv når valg av organisasjonsløsninger skal forklares mer generelt.

99


100


English summary

Slaves of fashion, interests and needs. Analysing the dispersion of "modern" organisational solutions in Norwegian local governments. There are great variations between Norwegian local governments as to the degree in which they have implemented modern organisational solutions inspired by New Public Management. In this article, what can be said to be "modern" organisational solutions in Norwegian local councils is discussed. The main questions – founded on three theoretical perspectives – are whether, and how the great variation in the dispersion of modern organisational solutions can be explained. It is argued that the local governments may be slaves of fashion. If that is the case, the actual variation will have non-intentional explanations, or be hard to explain. It may be, however, that implementing these kinds of organisational solutions are of interest for some actors within the local government, or that the local governments are facing a situation were the perceived need for change is strong. Based on statistical analyses of data covering the entire country, we find that evidence supporting the three kinds of explanations suggested is approxi-mately equally strong. This indicates that the reason why local governments are choosing modern organisational solutions is complex. Therefore, we argue that pragmatism in the choice of theoretical approach is needed to understand this kind of organisational phenomenon.

101


Vedlegg

Dokumentasjon av avhengig variabel og beskrivende statistikk for uavhengige variabler Dokumentasjon av avhengig variabel Den avhengige variabelen – moderne organisasjonstiltak – er beskrevet ved hjelp av data hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase, 2000. Den typen av moderniseringstiltak som inngår i de omtalte moderniserings-trendene, og som fremkommer i Tabell 3.1 i hovedteksten, utgjøres av tre indekser som i analysene er slått sammen til en samlet indeks som uttrykk for grad av innføring av moderne organisasjonstiltak i kommunene.

Ut fra en vurdering av at de kommunene som har svart på skjemaet sannsynligvis ikke har tiltaket dersom de ikke har registrert dette i skjemaet (som altså ellers er utfylt), er ubesvarte spørsmål kodet 0. Prosentueringsgrunnlaget er dermed 372 (altså de 85,5% av kommunene som svarte på undersøkelsen) for alle variablene. De konkrete spørsmålsstillingene, systematisert for hver av indeksene, fremkommer i oversiktene nedenfor. Her fremkommer også den unntaksvise vektingen av variablene.

102


Indeks 1 Andel av norske kommuner som har innført tiltak for moderne ledelse, 1999/2000 (INDEKS 1). Prosentandeler (absolutte tall i parentes) N=372

Spørsmålsstilling % n poeng Resultatorientert ledelses- og personalforvaltning Kommunens behov for personalopplæring blir regelmessig vurdert og koplet mot framtidige rekrutterings- og utdanningsplaner

81,2 (302)

1,0

Kommunen har lederutviklingsprogram 62,4 (232) 1,0 Det arrangeres samarbeidstrening, for eksempel opplæring i konflikthåndtering for tilsatte

54,0 (201)

1,0

Kommunen har muligheter til fleksibel lønnsfastsettelse 79,0 (294) 1,0 Det finnes innslag av prestasjonslønn, dvs. at lønnssystemet er knyttet til individuelle prestasjoner

27,7 (103)

1,0

Det finnes eksempler på at ledere er ansatt på kontrakt med resultatkrav

14,8 (55) 1,0

Kommunen har gjennomført arbeidsmiljøundersøkelser 89,0 (331) 1,0 "Medansvarliggjøring" og "myndiggjøring" Anledning til å omdisponere ressurser innenfor budsjettets brutto driftsramme

45,4 (169) 1,0

Anledning til å overskride vedtatte driftsutgifter når dette motsvares av økte inntekter ("merinntekts-fullmakt")

37,4 (139)

1,0

Anledning til å overføre hele eller deler av overskuddet til neste års budsjett

7,3 (27) 1,0

Plikt til å dekke inn underskudd på neste års budsjett 6,5 (24) 1,0 Anledning til å ansette personale under toppledernivå 36,3 (135) 1,0 Anledning til å føre lokale lønnsforhandlinger 3,8 (14) 1,0 Anledning til å foreta interne omorganiseringer 17,5 (65) 1,0 Kommunale tjenester administrativt lagt ut i distrikter, til administrative ledere for tjenesten

35,8 (133)

1,0

Teoretisk maximumsverdi 15,0

103


Indeks 2 Andel norske kommuner som har innført moderne formelle strukturer, 1999/2000 (INDEKS 2). Prosentandeler (absolutte tall i parentes) N=372

Spørsmålsstilling % n poeng Strategisk politisk ledelse Svært mye er delegert, kommunestyret fatter kun lovpålagte beslutninger og overordnede strategiske vedtak

40,1 (149)

1,0

Formannskapet er kun tillagt det ansvarsområdet loven fastsetter som minimum, jfr. Kommunelovens §8

31,5 (117)

1,0

Har vedtatt program for å gjøre de politiske styringsorganene til overordnede strategiske organer

26,6 (99)

0,5

Moderne politisk og administrativ topp-organisering Justert hovedutvalgsmodell, eller 59,1 (220) 0,5 ovordnede politiske utvalg/komiteer er funksjonsorganisert, eller 27,4 (102) 1,0 komiteer uten beslutningsmyndighet 9,7 (36) 1,0 Har etablert et klart skille mellom bestiller og utfører 15,6 (58) 1,0 Parlamentarisme 0,5 (2) 1,0 Sektorovergripende etater eller funksjoner, eller 13,7 (51) 1,0 Fagenheter/resultatenheter 11,6 (43) Resultat og kvalitetskonsepter Kommunen har tatt i bruk målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging på kommunens arbeidsområder

73 (265)

1,0

Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå i kommunens økonomiplandokument

28 (99)

1,0

Kommunen har tatt i bruk resultatindikatorer som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og resultater som stilles opp for de ulike virksomhetene

44 (159)

1,0

Kommunen har gjennomført strategisk planlegging for å belyse sterke og svake sider ved kommunens virksomhet (for eksempel SWOT-analyse)

28 (100)

1,0

Kommunen har innført en eller annen form for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem

68 (236)

1,0

Kommunen har egen kvalitetskoordinator eller lignende 6 (22) 1,0 Teoretisk maksimumsverdi 14,0

104


Indeks 3 Andel norske kommuner som har gjennomført moderne strategier i forhold til omgivelsene, 1999/2000 (INDEKS 3). Prosentandeler (absolutte tall i parentes). N=372

Spørsmålsstilling % n poeng Konkurranseorientering Hovedtyngden av renovasjonsoppgaver blir tildelt etter innledende anbudsruner

63,4 (236) 1,0

Hovedtyngden av rengjøringen av skoler blir tildelt etter innledende anbudsruner

2,2 (8) 1,0

Hovedtyngden av rengjøring av sykehjem blir tildelt etter innledende anbudsruner

1,1 (4) 1,0

Hovedtyngden av vaskeritjenester i sykehjem blir tildelt etter innledende anbudsruner

20,2 (75) 1,0

Hovedtyngden av kantinedrift i kommunehuset/adm. blir tildelt etter innledende anbudsrunder

5,6 (21) 1,0

Hovedtyngden av renovasjonen blir ivaretatt gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet

26,9 (100) 1,0

Hovedtyngden av rengjøringen av skoler blir ivaretatt gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet

1,9 (7) 1,0

Hovedtyngden av rengjøringen av sykehjem blir ivaretatt gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet

1,3 (5) 1,0

Hovedtyngden av vaskeritjenesten i sykehjem blir ivaretatt gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet

17,7 (66) 1,0

Hovedtyngden av kantinedriften blir ivaretatt gjennom kommunalt selskap/foretak, AS eller stiftelse eller privat virksomhet

8,3 (31) 1,0

Kommunen har innført ordning med fritt valg av tjenesteyter på noen tjenesteområder

8 (27) 1,0

Kommunen har gjennomført målestokk-konkurranse (bench-marking) på enkelte tjenesteområder. Med målestokk-konkurranse forstår vi at kommunen samler inn informasjon om ulike institusjoners/tjenestesteders kostnadseffektivitet, og at bevilgningen gjøres avhengig av effektiviteten

6 (20) 1,0

105


Informasjon overfor befolkningen Kommunen har fast ordning med åpne informasjonsmøter 7,8 (29) 1,0 Kommunen har Internett – med informasjon om og tilgang til sakskart fra politiske møter

21,2 (79) 1,0

Kommunen har Internett – e-post forbindelse til administrasjonen 67,2 (250) 1,0 Kommunen har etablert servicetorg/ordning med saksbehandling over disk

26,1 (97) 1,0

Brukerfokusering Kommunen har gjennomført brukermøter for diskusjon av kommunens tjenestetilbud i 1999

29,6 (110) 1,0

Kommunen har gjennomført brukerundersøkelser i 1999, her forstått som undersøkelse av kommunens tjenesteproduksjon

25,8 (96) 1,0

Kommunen har utviklet servicedeklarasjoner eller lignende, som garanterer innbyggerne en viss minstestandard på tjenestene

16,4 (61) 1,0

Kommunen har innført særlige regler for klagehåndtering ut over forvaltningslovens minstestandard (for eksempel avgrenset svartid/saksbehandlingstid)

5,1 (19) 1,0

Kommunen gjennomfører systematiske evalueringer av klagers innhold og klagebehandlingen

11,3 (42) 1,0

Demokrati-tiltak Kommunen har "politikerdag", "ordførerbenk" eller lignende hvor ordfører eller andre sentrale politikere annonserer at de er tilgjengelige for at folk skal kunne ta direkte og uanmeldt kontakt

10,5 (39) 1,0

Kommunen har innbyggernes spørretime i kommunestyret 25,0 (93) 1,0 Kommunen har Internett – e-postforbindelse til politikerne 21,1 (71) 1,0 Kommunen har arrangert folkemøter eller lignende i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanen eller andre kommunale planer

65,3 (243) 1,0

Kommunen har arrangert folkemøter eller lignende i forbindelse med andre typer saker (ikke plansaker)

39,5 (147) 1,0

Kommunen har gjennomført befolkningsundersøkelse, for eksempel om politisk deltakelse, holdning til kommunen (altså ikke spesifikke tjenester)

7,0 (26) 1,0

Kommunen har åpen debattside på Internett om aktuelle saker 4,0 (15) 1,0 Kommunen har innført barn og unges kommunestyre, eller 23,7 (88) 1,0 barne og/eller ungdomsråd 32,3 (120) Kommunen har innført organ for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen

1,9 (7) 1,0

Kommunen har innført faste ressurs- eller referansegrupper for diskusjon av andre typer av saker, sammensatt av "menige" innbyggere

8,1 (30) 1,0

Teoretisk maksimumsverdi 31,0

106


Beskrivende statistikk for uavhengige variabler

N Mini-mum

Maksi-mum

Gjennom-snitt

Standard-avvik

Sentralitet (SSB 1990/94) 372 1 7 3,75 2,52Har vært med i MIK-, Frikommune- eller Pilotkommuneforsøk

364 0 1 0,24 0,43

Ordførerskifte i 1991 og /eller 1995 372 0 1 0,63 0,48Gjenvalgsprosent til kommunestyret, gjennomsnitt for 1991og 95

369 15,41 59,76 37,51 7,53

Andel kommunestyrerepresentanter fra H og Frp, gjennomsnitt for1991 og 95

369 0,00 60,56 18,99 12,47

Administrasjonssjefens erfaring som administrasjonssjef i kommunen (ant. år)

287 0 28 7,42 6,48

Kommunale inntekter per innbygger, gjennomsnitt 1990–95

363 14.337 88.220 22.856 7.401

Endring i kommunale inntekt per innbygger, prosent fra 1990 til 95

363 -46,75 156,21 8,42 21,47

Andel av befolkningen under 15 år, gjennomsnitt 1990–95

372 14,98 30,21 21,02 2,50

Andel av befolkningen over 80 år, gjennomsnitt 1990–95

372 1,19 9,01 4,43 1,46

Endring i (gjennomsnittlig) andel av befolkningen under 15 år fra 1990 til 95

372 -3,84 3,30 -0,20 1,00

Endring i (gjennomsnittlig) andel av befolkningen over 80 år fra 1990 til 95

372 -1,17 2,15 0,45 0,48

Antall innbyggere i kommunen per 1.1.2000 (i 1.000)

372 0,35 507,47 11,20 31,81

Innbyggertall kvadrert 372 0,13 257.523 1.135 13.684

107


108


4 New Public Management inspirerte organisasjonsløsninger i Norske kommuner – blir lokalpolitikken "dum"1

Inger Marie Stigen og Signy Irene Vabo

Sammendrag Utgangspunktet for artikkelen er en påstand om at innføringen av et strategisk politisk ledelseskonsept i norske kommuner, inspirert av New Public Manage-ment, fører til at politikerne blir dårlig informert om hvilke resultater organisasjonen oppnår. Spørsmålet er om dette på noen måte blir kompensert gjennom iverksetting av tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Analysen er basert på landsomfattende data om iverksatte tiltak, slik disse er innrapportert av kommunene. Den viser at politikernes informasjonsunderskudd kun i noen grad blir imøtekommet av tiltak for tilbakeføring av informasjon gjennom formelle interne rutiner som resultatrapportering, kvalitetskontroll etc. Det samme er tilfelle når det gjelder folkemøter, brukerorgan og andre tiltak som bidrar til økt kontakt mellom politikerne og innbyggerene, og som kunne ha gitt politikerne tilgang til relevant resultatinformasjon. Dette kan gjøre lokalpolitikken "dum" – i betydningen uopplyst. Problemet er imidlertid ikke omfattende, idet det så langt kun er en beskjeden andel norske kommuner i noen grad har rendyrket det strategiske politiske styringskonseptet.

1 Denne artikkelen er skrevet med økonomisk støtte fra Kommunelovprogrammet i Norges forskningsråd, Kultur og Samfunn. Artikkelen er publisert i Fimreite, Anne Lise, Helge O. Larsen og Jacob Aars (red.) (2001): Lekmannsstyre under press. Oslo: Kommuneforlaget. Vi takker for verdifulle kommentarer både fra denne bokens redaktører og fra deltakerne i vår egen faggruppes interne møte på Norsk institutt for by- og regionforskning den 1. februar 2000, hvor et første utkast til artikkelen ble diskutert. Ansvaret for innholdet i artikkelen er imidlertid fullt og helt vårt eget.

109


4.1 Tema og problemstilling

Det har skjedd omfattende organisatoriske endringer i kommune-Norge på 1990-tallet. Disse endringene er mer eller mindre direkte inspirert av de siste tiårenes anglo-amerikanske trend i fornyelsesarbeidet, som har fått betegnelsen New Public Management (NPM) (Albæk 1995; Naschold 1996; Larsen og Offerdal 2000). NPM er et samlebegrep for en rekke ulike reformstrategier og typer av endringer i offentlig sektor, men som har det til felles at de i mer eller mindre grad er inspirert av ledelsesprinsipper i privat sektor, og at de i utgangspunktet er markedsorienterte (Aucoin 1990a; Hood 1991, 1995a). Nøkkelord er konkurranse, privatisering, fritt forbrukervalg, orientering mot effektivitet og resultater, direkte kontroll og ansvarliggjøring, styring gjennom kontrakter, evaluering på bakgrunn av kvantitative data, strategisk ledelse, principal-agent relasjoner og personlige (lønns)incitamenter (Klausen og Ståhlberg 1995: 12).

I denne artikkelen fokuserer vi på ett av de sentrale NPM-inspirerte ledelses-prinsippene, nærmere bestemt idealet om at politiske organer og styringsteknikker skal være strategiske og overordnede. Idealet innbefatter, slik dette er fortolket i den norske kommunesektoren, et klart skille mellom politikk og administrasjon, herunder institusjonell tilrettelegging for helhetlig, overordnet politisk ledelse, samt bruk av mål- og resultatstyring (Hagen og Nylehn 1990: 120; Baldersheim 1993: 162; Berg 2000: 285; Larsen og Offerdal 2000: 201–207).

Det er i mange og ulike sammenhenger satt spørsmålstegn ved hvor tjenlig idealet om strategisk politisk ledelse er. Ett av de grunnleggende argumenter mot idealet, som også støttes av empirisk forskning på området, er at den strategiske politiker-rollen egentlig ikke gir rom for politikk – og slett ikke oppmuntrer til bred folkelig deltakelse. Hensynet til styringsmessig effektivitet dominerer. Det er kun resultater som teller i det strategiske ledelseskonseptet, mens demokratisk deltakelse i prosessen hvorved disse resultatene fremkommer er relativt underordnet (Aucoin 1990a; Kleven 1997; Berg 2000; Hansen 2000; Larsen og Offerdal 2000; Vabo 2000b).

Det vi vil fokusere på er den utfordringen det strategiske ledelseskonseptet representerer, slik vi ser det, for lokalpolitikernes grunnleggende behov for informasjon. Vi vil på ingen måter gjøre oss til talspersoner for at politikerne skal ha den samme tekniske saksinnsikt som kommunens administrativt ansatte – det er ikke på dette feltet, men som politikere de folkevalgte bør ha sin ekspertise (Offerdal 1992: 86). Påstanden er imidlertid at god kunnskap om sammenhengen mellom den politikk som vedtas og finansieres over kommunenes budsjetter og virkningen av dette for folk flest er rimelig grunnleggende for å drive seriøs – i betydningen opplyst – politisk virksomhet (Gilligan og Krehbiel 1990; Krehbiel 1991). Saksinnsikt og kunnskap om hva som skjer i administrasjonen kan oppfattes som helt sentralt for at politikerne skal kunne få innsikt i virkningene av det som bli gjort – og lære av tidligere erfaringer (Offerdal 1995: 36–38). Vi vil ikke argumentere for at det tradisjonelle lekmannsstyret i norske kommuner, med vekt på dyp deltakelse og stor grad av involvering i kommunens daglige drift (Hagen og Hovik 1991) er uproblematisk, ei heller at dette bør være dagens ideal.

110


Vi vil imidlertid hevde at den ekstreme motsetningen – hvor idealet er minst mulig politisk involvering – kan være uheldig. Det er fordi lokalpolitikerne i en overordnet strategisk politikerrolle som er avskåret fra berøring med, og dermed innsikt i, kommuneorganisasjonens daglige virke og behandlingen av enkeltsaker, vanskelig vil kunne få tilstrekkelig informasjon for å ivareta sin rolle som lokalpolitiker på en tilfredsstillende måte.

Kommuner som satser på det strategiske ledelseskonseptet vil selvsagt kunne iverksette tiltak som gjør at det informasjonsunderskuddet som denne politiker-rollen impliserer blir kompensert. Vi har data om to typer av slike tiltak som legger til rette for en opplyst lokalpolitikk – nemlig rutiner for tilbakeføring av resultatinformasjon og tiltak for kommunikasjon og medvirkning fra innbyggernes side. Hovedspørsmålet i denne artikkelen er om iverksettingen av tiltak for strategisk politisk ledelse er kombinert med tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Om så ikke er tilfelle vil vi hevde at det strategiske ledelses-konseptet som er innført i en del kommuner, inspirert av NPM, gjør lokal-politikken "dum" – i betydningen uopplyst.

I denne tanken om kompensatoriske tiltak ligger ikke nødvendigvis en antakelse om bevisst (og rasjonell) kompensatorisk atferd fra kommunenes side. Kommuner som har satset på å legge til rette for den strategiske politikerrollen behøver ikke være bevisst på det informasjonstapet vi her antyder. Det er med andre ord ikke selvsagt at kommunene opplever et behov for kompensatoriske tiltak, slik vi påpeker muligheten for. At kommunene ikke har en bevisst strategi på området forhindrer imidlertid ikke at ulike typer av tiltak iverksettes i samme kommune, og derfor kan motsvare hverandre. Vi kan heller ikke utelukke at enkelte kommuner bevisst søker å balansere en type av tiltak med en annen – og derfor kombinerer tiltak for strategisk overordnet politisk ledelse nettopp med rutiner for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Uansett er det empiriske spørsmålet det samme, nemlig om disse tiltakene eksisterer side om side i kommunene.

Det første spørsmålet vi skal belyse i det videre er hvor stor utbredelsen av strategiske politiske styringsorganer og –teknikker egentlig er i kommunene. Dersom få kommuner i realiteten har latt seg inspirere av NPM og det strategiske ledelseskonseptet, så vil de antatt negative konsekvensene for lokalpolitikerne og lokaldemokratiet når det gjelder tap av informasjon selvsagt være begrensede. Det forhindrer likevel ikke at konsekvensene kan være alvorlige i de kommunene som eventuelt har satset på dette konseptet.

Videre vil vi argumentere for at det informasjonsunderskuddet som ligger innebygd i et strategisk politisk ledelseskonsept kan kompenseres gjennom tilbakeføring av resultatinformasjon. Stor grad av delegasjon og selvstendig administrativ iverksetting forutsetter rent logisk god tilbakemelding dersom politikerne skal beholde kontroll (Aucoin 1990b: 202; Hood 1995a: 94, 96, 97; Moore 1995: 55, 115; Naschold 1996). At slike mekanismer etableres er altså en av de sentrale forutsetningene for at det strategiske ledelseskonseptet skal kunne ivareta politikernes styringsbehov. Stava (1993: 181) uttrykker denne logikken slik: "Man må ha gode rutiner for å vurdere hvordan en ligger an i forhold til målene. Om denne forutsetningen svikter, kan målstyring best sammenlignes med

111


oppgaven å lose en skute i havn der losen kjenner havnens beliggenhet, men ikke skutas". I tråd med dette vil vi argumentere for at dersom kommunene har etablert gode tilbakeføringsmekanismer, så behøver ikke et strategisk ledelseskonsept føre til noe alvorlig underskudd på informasjon for politikerne. Det andre empiriske spørsmålet som søkes avklart i artikkelen er dermed om tiltak for å gjøre politikerrollen strategisk korrelerer med tiltak for tilbakeføring av resultat-informasjon.

En alternativ måte informasjonsunderskuddet i det strategiske ledelseskonseptet vil kunne oppveies på er gjennom en forsterket relasjon mellom politikerne og innbyggerne. Politikernes innbyggerkontakt kan åpenbart fungere som en kanal for tilbakemelding om hvordan politikken fungerer. Det strategiske ledelses-konseptet peker i utgangspunktet ikke på denne muligheten, som jo vil innebære involvering av, og deltakelse fra, innbyggernes side. Vektlegging av strategisk ledelse har helt klart utgangspunkt i mer styringsorienterte, og mindre deltaker-orienterte, demokratiteorier. Vi vet imidlertid at politikerrollen er mangfoldig – den handler ikke bare om styring, men også om det å representere (Offerdal 1991). Vi vet også at det typiske ved moderniseringen i det offentlige er at den enkelte organisasjon tilpasser de foreliggende alternative organisasjonsstandarder til egen smak og behov (Røvik 1998). I tråd med dette avviser Hood (1995b) tanken om NPM som et globalt paradigme, og vi vet at omfanget av NPM-inspirerte tiltak varierer betydelig mellom europeiske kommuner (Naschold 1996; Baldersheim og Øgård 1997; Ståhlberg 1998; Berg 2000; Øgård 2000). Det er derfor sannsynlig at ulike organisasjonselementer – til og med hentet fra ulike teoretiske tradisjoner – kombineres i kommunene. Det tredje og siste empiriske spørsmålet som stilles er om kommunenes innsats for å få til en strategisk overordnet politisk ledelse i kommunene kommer i tillegg til – eller i stedet for – oppmerksomheten rundt videreutviklingen av tiltak for medvirkning og innbygger-kontakt. Vi vil argumentere for at et pluss-sum spill mellom innføring av rendyrket strategisk ledelse og videreutvikling av lokaldemokratiet gjennom tiltak for kommunikasjon og medvirkning fra innbyggernes side vil være mindre problematisk i et informasjonsperspektiv, enn om dette er et nullsum spill.

De tre spørsmålene vil bli belyst med empiri hentet fra Kommunal- og regional-departementets organisasjonsdatabase fra 2000.2 Denne gir oss mulighet til å analysere utbredelsen av strategiske politiske organ og styringsteknikker, men ikke i hvilken grad disse styrer faktisk atferd i kommunene. Kommunene har selv innrapportert opplysningene til Organisasjonsdatabasen. Fra empirisk forskning på området vet vi at tilslutningen til ideer eller konsepter, for eksempel om strategisk politisk ledelse, er en ting, mens faktisk implementering av konkrete tiltak er noe annet (Hagen og Nylehn 1990; Bang 2000; Hansen 2000). De opplysninger vi sitter inne med kan dermed være et uttrykk for hvordan 2 Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase ble etablert med en forunder-søkelse i 1995, mens første ordinære datainnsamling skjedde våren 1996 og den andre våren 2000. Tanken er også i fremtiden å samle inn data hvert fjerde år, etter valg. Norsk institutt for by- og regionforskning har hele tiden hatt det faglige ansvaret for databasen, og hovedfunnene fra de tre undersøkelsene er presentert i et eget notat (Vabo og Stigen 2000). Dataene er i tillegg gjort offentlig tilgjengelige gjennom Norges Samfunnsvitenskapelige Datatjeneste (som ordinære datafiler) og i Access-format på Internett via Odin.

112


kommunene ønsker å fremstå, mer enn hva de faktisk har gjennomført av tiltak på området. Som vi skal se er det store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hva slags tiltak de oppgir å ha gjennomført, noe som i seg selv indikerer at de svarer relativt ærlig. I alle fall ønsker ikke alle å fremstå på samme måte, og vi kan trekke konklusjoner om graden av generell aksept i kommunene for den typen av organisasjonsløsninger som analyseres. Vi mener samtidig at bruken av mange og til dels svært ulike indikatorer både på strategisk politisk ledelse, oppfølgingsrutiner og alternative kommunikasjons- og medvirkningstiltak bidrar til å styrke validiteten for de mål som benyttes.

4.2 Strategiske politiske organer og -styring – faktisk utbredelse

Selve ideen om at den politiske styringen i kommunene bør være strategisk og overordnet har sin opprinnelse i 1980- og 90-årenes utvikling i tro og lære når det gjelder organisering av offentlig forvaltning. Ledelsesprinsipper fra privat sektor er aktualisert og har fått sin anvendelse også i offentlig sektor – både på sentralt og lokalt nivå i Norge (Christensen og Lægreid 1998; Røvik 1998; Vabo og Stigen 2000). Hovik og Stigen (1995) har argumentert for at Kommunenes Sentralforbund (KS) er en av de viktigste sprederne av moderne organisasjons-løsninger innenfor det organisasjonsfeltet som kommunesektoren må sies å utgjøre. En gjennomgang av publikasjoner fra KS og innholdet i faktiske endringsbestrebelser i kommunene viser at motebildet på 1990-tallet var preget nettopp av det vi med en samlebetegnelse har benevnt strategisk politisk ledelse: Skille mellom politikk og administrasjon, stor vekt på overordnet målstyring og helhetlig koordinerende organer – og mindre og mindre aksept for verdien av spesialiserte avdelinger eller sektordeling (Vabo 1996).

I tråd med det vi kan kalle moteperspektivet innen organisasjonsteorien, oppfattes det å adoptere moderne organisasjonsløsninger som viktig for organisasjoner, fordi de oppnår legitimitet i sine omgivelser gjennom å fremstå som moderne (Meyer og Rowan 1977; Brunsson og Olsen 1990). Ut fra en slik logikk skulle vi forvente at mange, kanskje de aller fleste, norske kommuner hadde en strategisk politisk ledelse per i dag. Men selv om de organisasjonsmåter som velges nok kan forklares ut fra den meny av moderne løsninger som til enhver tid tilbys, så krever spørsmålet om hvem som velger å adoptere det som er moderne andre typer av forklaringer (Hovik og Stigen 1995; Røvik 1998). Et alternativt teoretisk utgangs-punkt for å forklare hvorfor organisasjoner velger moderne organisasjonsløsninger er at omfattende endringer neppe gjennomføres dersom de ikke har en hensikt – og oppfattes som formålstjenlige. Organisasjonsendringer initieres og drives som oftest fram av organisasjonens ledelse. I vår sammenheng finnes det gode argumenterer for at det nettopp er den politiske og administrative eliten i kommunene som har interesse av strategisk politisk ledelse, som jo styrker eksekutiverollen og gir det koordinerende sentrum større autoritet på bekostning av sektorsjefers og sektorpolitikeres argumenter (Hovik og Stigen 1995: 126, 127). Ut fra et instrumentelt organisasjonsteoretisk perspektiv, hvor det å foreta organisasjonsendringer oppfattes som strategiske grep, vil opplevde eller faktiske

113


utfordringer for kommunene ytterligere kunne fremskynde adopsjon av slike løsninger (Pettigrew m.fl. 1992).

I følge Vabo (2000b: 353–356) er det likevel minst to gode grunner for hvorfor vi kan forvente at kommunene – og i alle fall de "jevne" kommunepolitikerne – vil være skeptiske til å la akkurat det strategiske ledelseskonseptet styre den politiske aktiviteten i kommunen. For det første er forutsetningen om at strategier og mål kan fastsettes politisk, mens implementering er en administrativ og teknisk sak som relativt enkelt følger av det første, særdeles problematisk. Det er, for eksempel, svært sjelden at vi fullt ut kjenner sammenhengen mellom årsak og virkning. Derfor er de forslag som administrasjonen legger fram for politisk behandling så og si aldri verdinøytrale, som oftest er de farget av saksbehand-lernes syn på saken – som kan være preget så vel av vedkommendes profesjon, som av sektoradministrasjonens eller egne interesser (Offerdal 1992: 63, 64; Egeberg 1995a). Videre vet vi, fra implementeringslitteraturen, at det som blir iverksatt svært ofte ikke stemmer helt overens med det opprinnelige vedtaket (Pressmann og Wildavsky 1973; Offerdal 2000). Og det er vanskelig å være uenig med Aucoin (1990b) når han skriver at "evaluation is as much art as it is science". Å måle resultater av offentlige aktiviteter er svært komplisert. Det er per definisjon vanskelig for politikerne ikke å interessere seg for så vel saksutredning, som implementering og evaluering – aktiviteter som de, i motsetning til hva det strategiske ledelseskonseptet inviterer til, kanskje bør interessere seg for (Offerdal 1992: 9, 10).

For det andre støter de strategiske ledelsesprinsippene an mot lange tradisjoner når det gjelder hva kommunepolitikerne skal stelle med – og mange vil si, bør stelle med (Offerdal 1992, 1995; Stewart 1998: 75, 76). Tradisjonelt har lekmannspolitikerne vært engasjert i drift og løsning av saker innenfor de tjenesteområder, eller sektorer, som kommunene har ansvar for. Det å skulle tenke overordnet, koordinerende og strategisk er en krevende oppgave, som i seg selv kan være vanskelig for den "jevne" fritidspolitiker å engasjere seg i. Å miste kontakten med det daglige livet i organisasjonen kan også, som vi har argumentert for ovenfor, gjøre det vanskelig å holde seg orientert om det som skjer. At politikerne får kjennskap til og kan "dyrke" enkeltsaker er et sentralt grunnlag for generell innbyggerkontakt, herunder lokalpolitikernes muligheter til å ivareta rollen som ombudsmenn og –kvinner. Det strategiske ledelseskonseptet setter imidlertid fokus på politikernes rolle internt i kommuneorganisasjonen, uten hensyn til de konsekvenser endringer i denne har for de øvrige funksjoner lokalpolitikerne forutsettes å fylle. Dersom det strategiske ledelseskonseptet gjennomføres fullt ut er det derfor grunn til å tro at det vil være spesielt vanskelig å være fritidspolitiker – og altså ikke del av kommunens politiske elite. At så kan være tilfelle støttes av empirisk forskning på området (Berg 2000, Vabo 2000b).

Det er altså gode grunner til både å forvente at det strategiske politiske ledelses-konseptet skulle være innført i mange norske kommuner, men også til en mer moderat begeistring for denne typen tiltak. I det videre skal vi klargjøre hvordan dette forholder seg empirisk – hvor stor utbredelsen av det strategiske ledelses-konseptet er. I tråd med den innledende definisjonen vil strategiske og over-ordnede politiske organer og ledelsesteknikker bli beskrevet ved hjelp av to typer

114


av variabler. De første beskriver institusjonell tilrettelegging for et klart skille mellom politikk og administrasjon. Her behandles først tiltak rettet mot de mest overordnede politiske styringsorganene – kommunestyret og formannskapet, deretter endringene i utvalgsstrukturen. Den andre typen variabler som definerer det strategiske politiske ledelseskonseptet beskriver omfanget av mål- og resultatstyring i kommunene.

4.2.1 Institusjonell tilrettelegging for et klart skille mellom politikk og administrasjon

Det å klargjøre skillet mellom politikk og administrasjon er, i følge Øgård (2000: 41), en gjenganger blant kommunale organisasjonsendringer på 1990-tallet – både i Norge og Norden. Dette beskrives som kjernen i Pilotkommuneforsøket på begynnelsen av 1990-tallet, hvor det spesielt ble eksperimentert med utvalgs-organiseringen i kommunene.3 Det spesielle i norsk sammenheng er kanskje ideen om ikke bare å skille mellom politiske og administrative oppgaver, men også å forhindre omfattende direkte kommunikasjon mellom politikerne og de administrativt ansatte. Dette er spesielt tydelig i den såkalte timeglassmodellen som er gjennomført i enkelte kommuner, hvor tanken er at all kontakt mellom politisk og administrativ side av organisasjonen skal gå gjennom administrasjons-sjefen og ordføreren. Det å klargjøre skillet mellom politiske og administrative oppgaver impliserer imidlertid ikke at en må forhindre kommunikasjon mellom de to sfærene, og er på ingen måte en nødvendig del av NPM (Vabo 2000b: 354).

Det er åpenbart at de organisasjonskjennetegnene som er inkludert i Tabell 4.1 og Tabell 4.2 nedenfor ikke dekker alle mulige tiltak som kan iverksettes for å oppnå et klart skille mellom politikk og administrasjon. Den omtalte timeglassmodellen inkluderes for eksempel ikke, ei heller retningslinjer for samhandling mellom politisk og administrativ side av organisasjonen som legger opp til å begrense kontakten – eller møtevirksomhet som vil kunne styrke denne kontakten. Indeksen omfatter imidlertid mange og relativt ulike tiltak, og sikrer slik sett en god representasjon av intensiteten i skillet mellom de to sfærene.

3 Pilotkommuneprosjektet ble gjennomført i regi av Kommunenes Sentralforbund. Det startet opp på slutten av 1980-tallet, og prosjektperioden var på 2 – 3 år. To fylker og åtte kommuner deltok, og hensikten var å prøve ut nye politiske styringsmodeller i kommunene (Baldersheim 1995; Kommunenes Sentralforbund 1989, 1995).

115


Tabell 4.1 Tiltak som gjør de overordnede politiske organene mer strategisk orienterte, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372

Vedtatt program for å gjøre de politiske styringsorganene til overordnede strategiske organer på noen eller alle av kommunens tjenesteområder

26,6 (72)

Betydelig myndighet er delegert fra politiske organer til administrasjonen

68,8 (256)

Svært mye myndighet er delegert fra kommunestyret til andre politiske organer

39,8 (148)

Formannskapet er kun tillagt det ansvarsområdet som kommunelovens § 8 fastsetter som et minimum eller formannskapet behandler få, men enkelte saker i tillegg til lovens minimumskrav

31,5 (117)

Formannskapet har ikke myndighet eller svært begrenset myndighet til å fatte endelige beslutninger

28,5 (106)

Mange og vesentlige oppgaver er blitt overført fra formannskapet til andre politiske organer i løpet av forrige kommunestyreperiode (1995 – 1999) eller ved overgangen til inneværende periode

17,2 (64)

Tanken bak valget av indikatorer i Tabell 4.1 er at når de overordnede politiske organene blir avlastet for oppgaver og gitt en mer begrenset avgjørelses-myndighet, så vil de ha større mulighet for å konsentrere seg om få, langsiktige oppgaver (ikke detaljer) og kan fungere mer helhetlig og koordinerende.

Tabellen viser at det har skjedd en betydelig delegasjon fra politiske organer til administrasjonen, og at kommunestyrene i mange kommuner er avlastet ved at oppgaver er delegert til andre politiske organer. Men vi ser samtidig at selv om ideen om mer strategisk orienterte politiske organer synes å ha fått et visst fotfeste, så er den langt fra dominerende i kommune-Norge i 2000. For eksempel har bare vel 1/4 av kommunene vedtatt program for å gjøre de politiske styrings-organene mer strategiske, enten på noen (16%) eller på alle tjenesteområder (11%). Kun 2% av formannskapene er tillagt oppgaver i henhold til kommune-lovens minimumskrav, mens 29% behandler få, men enkelte saker i tillegg. Det er dessuten knapt 1% av formannskapene som overhodet ikke har beslutnings-myndighet, mens 28% fatter beslutninger i få og helt spesielle saker. Og 17% av kommunene oppgir at mange og vesentlige oppgaver er overført fra formann-skapet til andre politiske organer.

Videre analyse av datamaterialet viser dessuten at 11% av kommunene ikke har innført noen av de nevnte tiltakene, og ingen har innført alle de seks tiltakene. Kun en kommune har innført fem av de seks tiltakene, mens i underkant av 8% har iverksatt flere enn tre tiltak. Nærmere 60% av kommunene oppgir imidlertid å ha innført kun ett eller to tiltak.

De tre første indikatorene i Tabell 4.2 nedenfor beskriver endringer i kommunenes utvalgsstruktur. Formålet med å endre fra sektorbasert organisering i hoved-utvalgsmodellen, til utvalg eller komiteer med et svært omfattende ansvars-område, eller med ansvar på tvers av sektorer – er nettopp å oppnå bedre koordinering. En funksjonsbasert oppdeling av utvalgsstrukturen kan for

116


eksempel oppnås gjennom å skille mellom driftsoppgaver (undervisning og helse- og sosial, inkludert omsorg), utviklingsoppgaver (kultur, næring, miljø, plan) og forvaltningsoppgaver (personal og finans).4 Tanken er at politikerne, gjennom å få ansvar for oppgaver på tvers av sektorer, skal bli nødt til å tenke helhet også på lavere nivåer – og ikke bare når saker behandles i formannskap og kommunestyre. Fordi ansvarsområdet blir mer omfattende "tvinges" politikerne dessuten til å forholde seg til aktuelle spørsmål på en mer overordnet og mindre detaljert måte enn dersom utvalgene er spesialiserte. Det å de-kople den politiske og administrative delen av organisasjonen bygger direkte på ideen om å skille mellom politikerne og administrasjonen. Når politisk og administrativ side ikke er organisert etter samme prinsipp vil de administrative lederne måtte kjempe om den politiske oppmerksomheten. En hindrer den tette og direkte koplingen mellom de to sfærene og reduserer dermed sannsynligheten for at det utvikles et (uheldig) interessefellesskap. Etablering av kommunestyrekomiteer eller andre typer av komiteer uten beslutningsmyndighet bidrar ytterligere til å gjøre politikerne mindre interessante for administrasjonen, fordi en i mindre grad enn i den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen direkte kan påvirke endelige beslutninger.

Tabell 4.2 Komitestruktur og valg av bestiller/utførermodell, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372

Utvalgene er funksjonsorganisert e.l. (de-spesialisert) 27,4 (102)Utvalgene er ikke parallelt organisert med de administrative service-enhetene (de-koplet)

26,6 (99)

Utvalgene er fratatt beslutningsmyndigheten (og erstattet av komiteer) 9,7 (36)Kommunen har etablert et klart skille mellom bestiller og utfører på noen eller alle av kommunens tjenesteområder

15,6 (58)

Tabell 4.2 viser at omfanget av tiltak for å gjøre politikken mindre sektororientert og skille mellom politikk og administrasjon er relativt begrenset i kommunene. Vi ser at en av de mest omfattende ordningene – funksjonsorganisering, som i de aller fleste tilfeller er innført i kombinasjon med at politisk og administrativ side av organisasjonen de-koples – er innført i omkring 27% av kommunene.5 Skillet mellom politikk og administrasjon blir imidlertid særlig tydelig i en bestiller- 4 Kriteriet for å bli kategorisert som funksjonsorganisert i Tabell 4.2 er at undervisning og helse- og sosial er ivaretatt i en og samme komite. I tillegg inngår modeller hvor komiteene er oppdelt i komite1, komite2 etc., hvor ansvarsområdet enten ikke er klart definert, eller endres over tid. Hensikten med alle modellene er den samme, nemlig å unngå for stor grad av spesialisering blant politikerne, og dermed hindre sterk tilknytning til tjenesteområder eller administrative sektorer. 5 Det å funksjonsorganisere (de-spesialisere) utvalgene kan gjennomføres uavhengig av om politisk og administrativ side av organisasjonen de-koples og ikke lengre er parallelt organisert. Det er for eksempel mulig å ha funksjonsorganiserte politiske utvalg som korresponderer med funksjonsorganiserte administrative avdelinger. Empirisk henger imidlertid de to organisasjons-kjennetegnene sammen. Av de 102 kommunene i Organisasjonsdatabasen som hadde valgt å funksjonsorganisere utvalgene i 2000 hadde 84% også de-koplet politisk og administrativ del av organisasjonen slik at disse ikke lengre var parallelt organisert, og tilsvarende hadde 87% av de 99 kommunene med en slik de-koplet løsning samtidig også funksjonsorganisert de politiske utvalgene.

117


utførermodell, her definert som at kommunene har "etablert et klart skille mellom bestiller og utfører, hvor de enhetene som utfører tjenestene er forholdsvis fristilt fra kommunen gjennom økte fullmakter eller etablering av egne selskaper". Det er spesielt i svenske kommuner at slike modeller har vært utprøvd (Bidsted (red.) 1997; Øgård 2000), og vi ser av Tabell 4.2 at det er relativt få norske kommuner som har gått veldig langt når det gjelder denne ordningen. 16% av kommunene har innført bestiller-utførermodellen, men i de fleste tilfeller er den innført kun på et begrenset antall områder idet bare fire kommuner oppgir at prinsippet gjelder på alle tjenesteområder.

En samlet analyse av opplysningene om endringer i utvalgsstrukturen og innføring av bestiller-utførermodell viser at 53% av kommunene oppgir ikke å ha gjennom-ført noen tiltak på området, mens ingen har innført alle de fire tiltakene. Det er svært få som har innført tre tiltak (6%), og selvsagt ennå færre som har innført tre tiltak dersom det tas som en forutsetting at bestiller – utførermodellen er innført på alle områder (3%). De fleste kommunene oppgir å ha gjennomført ett (21%) eller to (20%) av disse tiltakene.

4.2.2 Mål- og resultatstyring

Målstyring er en typisk 1980-tallsmote, men som ble aktualisert på 1990-tallet i kommunene som en følge av det stadig økende fokus på overordnet ledelse – i stedet for enkeltsaksavgjørelser og detaljstyring.

Tabell 4.3 Mål- og resultatstyring, 2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372

Styringsinstrument som målstyring/resultatstyring/virksomhetsplan-legging er tatt i bruk på noen eller alle av kommunens tjenesteområder

71,2 (265)

Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå i kommunens økonomiplandokumenter på noen eller alle av kommunens tjenesteområder

26,7 (99)

Som Tabell 4.3 viser, så er målstyring tilsynelatende mye mer vanlig i kommunene enn organisatoriske skiller mellom politikk og administrasjon, slik som analysert ovenfor. Men det er mest styring gjennom mål i kommunene, uten krav til resultater. Når vi spør om resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres i tillegg til mål, ser vi at andelen kommuner som gjør dette reduseres betydelig – fra 71 til 27%. Det er dessuten relativt få kommuner som har gjennomført tiltakene gjennomgående i hele organisasjonen – som generelle ordninger oppgir kun 25% å ha innført målstyring, og 3% av kommunene har innført resultat-styring. Nærmere analyse av dataene viser videre at 28% av kommunene ikke har gjennomført noen av disse tiltakene. Den største andelen oppgir å ha iverksatt tiltak kun på enkelte av tjenesteområdene (36%) – og da er det målstyring, og ikke resultatstyring, en oppgir å ha tatt i bruk.

Oppsummerende analyser viser at ingen av kommunene scorer mer enn 8 av 12 mulige poeng når variablene i Tabell 4.1 – Tabell 4.3 slås sammen i en samlet

118


indeks. Det er i utgangspunktet vanskelig å avgjøre om 8 av 12 poeng er mye eller lite, siden det slett ikke er sikkert at grad av strategisk overordnet politisk ledelse kommer an på antallet iverksatte tiltak, slik disse er talt her. De kommunene som scorer høyt (dvs. de 27 kommunene (7%) som scorer 6 – 8 poeng), har alle sammen delegert betydelig myndighet fra politiske organer til administrasjonen. Videre har en stor andel endret utvalgssystemet gjennom å kutte den direkte linken mellom utvalgspolitikerne og administrasjonen (89%), eller gjort utvalgs-politikernes ansvarsområde relativt bredt og omfattende (83%). 93% av disse kommunene har dessuten innført målstyring, resultatstyring eller virksomhets-planlegging på noen eller alle tjenesteområder. Den type tiltak det her er snakk om kan innebære forholdsvis omfattende endringer for det politiske arbeidet i kommunene – og kan i seg selv gjøre politikerrollen svært strategisk og over-ordnet, selv om den samlede score på indeksen er relativt lav.

Svaret på vårt første spørsmål er likevel rimelig klart: Omfanget av tiltak for å gjøre politikerrollen strategisk og overordnet er forholdsvis begrenset i kommunene. Analysene viser at selv om nesten samtlige har innført ett eller flere av de registrerte tiltakene, så er det relativt få kommuner som har rendyrket det strategiske ledelseskonseptet. Kun to kommuner scorer 8 poeng, mens 27 av de 372 kommunene altså scorer 6 poeng eller høyere. Dessuten er gjennomsnittlig score 3,1 poeng, noe som er relativt lavt.

4.3 Strategisk politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av resultatinformasjon

Alle kommunestyrer har mulighet for forholdsvis detaljert å styre administra-sjonen, blant annet gjennom enkeltvedtak og gjennom de tildelinger som gjøres i budsjettet. Den relativt fragmenterte og lite bindende styringen som forutsettes i det overordnede strategiske ledelseskonseptet betyr imidlertid at den styrings-muligheten politikerne sitter igjen med er svært lite konkret eller detaljert – spesielt dersom mye myndighet er delegert til administrasjonen. I tråd med logikken i den demokratiske styringskjeden forutsetter det strategiske ledelses-konseptet, som vi argumenterte for innledningsvis, tilbakeføring av informasjon som gjør politikerne i stand til å vurdere administrasjonens arbeide og effektene av den politikk som føres. I det videre er derfor spørsmålet om den reduksjon i kunnskap om enkeltsaker og direkte kommunikasjon mellom politikerne og administrasjonen som strategisk ledelse innebærer, er kompensert med tiltak som kan tilføre politikerne nødvendig styringsinformasjon på andre måter. Vi tenker her på tiltak for resultatrapportering knyttet til tjenesteproduksjonen, kvalitets-kontroll, evaluering av forvaltningsrevisjon, samt bruker- og innbygger-undersøkelser.

Logisk sett kan denne typen skriftlig og formell rapportering aldri helt erstatte direkte kommunikasjon. Direkte kommunikasjon gir "rik" informasjon, og er i følge Daft og Lengel (1986) best tilpasset situasjoner hvor sammenhengen mellom årsak og virkning er uklar, og trenger å diskuteres. Skriftlige rapporteringsrutiner medfører at informasjonen blir "fattigere", og passer best i

119


situasjoner hvor både problemforståelsen og årsaks-virkningsforholdene er relativt klare. I et slikt perspektiv mister politikerne, når de ikke lengre skal befatte seg med enkeltsaker, uansett muligheten for gjennomgripende saksdiskusjoner med fagekspertene i administrasjonen. Ideen i det strategiske ledelseskonseptet er jo nettopp at verdier diskuteres politisk, mens implementeringen er faglig og ivaretas av administrasjonen. Som vi har argumentert for tidligere er det ikke sikkert at skillet mellom politikk går – eller bør gå – akkurat her. Saken er vel heller at fordi strategisk ledelse er basert på stor grad av delegasjon, så innebærer konseptet uvegerlig at mange verdidiskusjoner overføres fra den politiske til den administrative del av organisasjonen (Aucoin 1990b: 200, 201; Page 1992).

I alle tilfeller skulle vi forvente at de kommunene som i stor grad har satset på det strategisk politiske ledelseskonseptet, er de samme som har satset på formelle rutiner for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Målsettingsdiskusjoner, arbeidet med kommunale planer og lignende gir selvsagt politikerne tilgang til informasjon, og spesifikke evalueringer, årsmeldinger og andre mindre formelle rutiner for tilbakemelding kan være etablert i kommunene uten at vi har opplysninger om dette. Vi mener imidlertid at den typen av tilleggsrutiner for tilbakeføring som vi har data om gir en brukbar indikasjon på om politikerne har et bredere grunnlag enn "vanlig" for å vurdere og følge opp egne strategier og målsettinger, og administrasjonens arbeide mer generelt.

Tabell 4.4 Tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, 1999/2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372

Kommunen gjennomfører systematiske evalueringer av klagers innhold og klagebehandlingen

11,3 (42)

Kommunen har, på noen eller alle tjenesteområder, tatt i bruk resultat-indikatorer som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og resultater som stilles opp for de ulike virksomhetsområdene

42,8 (159)

Kommunen foretar, på noen eller alle tjenesteområder, systematiske sammenligninger av kommunens tjenestetilbud (kvalitet/bruker-tilfredshet/kostnad) med tilbudet i andre kommuner

50,3 (187)

Kommunen har, på noen eller alle tjenesteområder, innført en eller annen form for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem

63,4 (236)

Kommunen har egen stilling som kvalitets-koordinator eller likende 5,9 (22)Revisjonens virksomhet omfattes – i stor eller noen grad – av å vurdere (1) økonomisystemer, vurdere (2) forvaltningsordninger, vurdere (3) effektivitet i hele eller deler av kommuneorganisasjonen (forholdet mellom ressursmengde og de produkter som fremskaffes) og vurdere (4) måloppnåelse innenfor hele eller deler av kommunen

31,7 (118)

Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, brukerundersøkelser, her forstått som undersøkelser av kommunens tjenesteproduksjon – på noen eller alle tjenesteområder

25,8 (96)

Kommunen gjennomførte i løpet av 1999 en eller flere befolknings-undersøkelser, for eksempel om politisk deltakelse, holdning til kommunen (altså ikke om spesifikke tjenester)

7,0 (26)

120


Som vi ser av Tabell 4.4, så er det relativt vanlig at kommunene, på ett eller flere tjenesteområder, har tatt i bruk resultatindikatorer, sammenligner egne resultater med andre kommuner og har innført en eller annen form for kvalitetssikrings-system. Ordningene er imidlertid sjelden gjennomgripende – og er innført på alle tjenesteområder bare i mellom 4 og 6% av kommunene. Det å gjennomføre brukerundersøkelser er heller ikke uvanlig, men også denne typen tilbake-meldingssystem er det få kommuner som har gjennomført for alle kommunenes tjenester (9%). De tiltakene som er mer uvanlige i kommune-Norge er systematisk evaluering av klager, etablering av egen stilling som kvalitetskoordinator og gjennomføring av generelle befolkningsundersøkelser.

Revisjonsvirksomheten i kommunene ser ut til å være en viktig instans når det gjelder tilbakemelding til politikerne, og vi ser at revisjonens oppgaver i hele 32% av kommunene omfatter alle de fire nevnte områdene (i stor eller noen grad) – økonomisystemer, forvaltningsordninger, effektivitet og måloppnåelse. Revisjonens meldinger til politikerne vil ofte gå gjennom Kontrollutvalget og de vurderingene av forvaltningsordninger og økonomisystemer som gjøres vil på den måten være relativt generelle. Slik informasjon gir politikerne innblikk i hvordan administrasjonen ledes. Men også når det gjelder revisjonen er det mulig at oppmerksomheten må rettes mot enkelte sektorer, eller ett tjenesteområde av gangen, og at politikerne dermed ikke har mulighet for å følge med på alle kommunens tjenesteområder parallelt.

Når vi summerer kommunenes innsats på dette området finner vi at det kun er 5 kommuner som ikke har gjennomført noen av tilbakeføringstiltakene. Maksimal score er 7,5 av 8,5 mulige, men det er bare en kommune som scorer så høyt. 13% scorer over 4 poeng, mens gjennomsnittet er på 2,5 poeng. Igjen er det vanskelig å ha en kvalifisert mening om gjennomsnittet er høyt eller lavt. Generelt vil vi imidlertid argumentere for at det kun er klageevalueringene, befolkningsunder-søkelsene og revisjonens virksomhet som (i alle fall delvis) kan sies å fange opp det generelle bildet av hvordan kommunens administrasjon fungerer, og hvilke resultater en oppnår. Tabell 4.4 viser at de to førstnevnte tiltakstypene her er blant de mindre forekommende. Det kan ha å gjøre med at den mulige nytten av denne type tiltak ikke nødvendigvis er velkjent i kommunene. Mer detaljerte analyser viser imidlertid at godt over 2/3 av de kommunene som scorer høyest (dvs. over 4,5 poeng) på den typen formelle tilbakeføringsmekanismer som vi har data om, har en velutviklet revisjon – som etter vår oppfatning altså gir en viss mulighet for at politikerne i disse kommunene klarer å holde seg rimelig godt orientert.6 Konklusjonen må likevel være at det generelle omfanget er forholdsvis lite også når det gjelder bruken av den typen tilbakeføringsrutiner vi her har etterlyst.

Et relativt lite utbygd system for tilbakeføring av informasjon til politikerne behøver likevel ikke å innebære et problem. Som vi så ovenfor, så er det svært få kommuner som har rendyrket det strategiske ledelseskonseptet, og som har lagt virkelig store begrensninger på kommunikasjonen mellom politikerne og

6 Analysen viser at 69% av de 29 kommunene som scorer høyest (over 4,5 poeng), har en velutviklet revisjon, dvs. en revisjon som omfatter alle de fire områdene – økonomisystemer, forvaltningsordninger, effektivitet og måloppnåelse.

121


administrasjonen. Vi må derfor kunne anta at politikerne i de aller fleste kommuner holder seg rimelig godt orientert gjennom de saker de behandler og løpende samtaler med administrasjonen. Vi vil imidlertid, som vi har argumentert for ovenfor, oppfatte det som problematisk for lokaldemokratiet dersom de få kommunene som virkelig har satset på det strategiske ledelseskonseptet ikke samtidig har utvidet grunnlaget for tilbakeføring av informasjon til politikerne – og innført en del av de nevnte tilbakeføringsrutinene. I det videre skal vi derfor se på sammenhengen mellom de to typene av tiltak.

Tabell 4.5 Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av informasjon. N=372

Sammenheng mellom: Pearsons’r Indeksene for strategisk politisk ledelse og tilbakeføringstiltak (indeks) .29** Score over gjennomsnittet på indeksene for strategisk politisk ledelse og tilbakeføringstiltak1

.23**

De som scorer høyest på indeksene for strategisk politisk ledelse og tilbakeføringstiltak2

.11*

** signifikant på 0.01 nivå, * signifikant på 0,05 nivå. 1 De kommuner som scorer over gjennomsnittet er gitt verdien 1, de som scorer =< gjennomsnittet er gitt verdien 0. 2 De kommunene som har fått høyest score er gitt verdien 1, resten er gitt verdien 0.

Tabell 4.5 viser at det er en statistisk sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, men styrken i sammenhengen må sies å være moderat. Dette med utgangspunkt i vår klare forventning om at denne typen av tiltak skulle henge sammen empirisk, siden de er del av samme konsept. Vi ser også at korrelasjonen blir svakere, jo større krav vi setter til antall tiltak som er gjennomført. I utgangspunktet kan sammenhengen mellom de to typene av tiltak synes å være sterk, idet analyser (ikke rapportert i Tabell 4.5) viser at av de 45% av kommunene (168) som scorer over gjennomsnittet når det gjelder innførte tiltak for strategisk politisk ledelse, så scorer hele 68% også over gjennomsnittet for tilbakeføringstiltak. Den relativt beskjedne korrelasjonen som fremkommer i Tabell 4.5 bekrefter imidlertid at det også er mange kommuner som kun har innført ett av de aktuelle tiltakene.7 Når vi sammenligner de 27 kommunene som kommer nærmest i å rendyrke det strate-giske ledelseskonseptet med de 29 kommunene som har innført flest tilbake-føringstiltak, er det kun 5 kommuner som scorer relativt høyt på begge indeksene (dvs. som har over 6 poeng for indeksen for strategisk politisk styring, og over 4,5 poeng på indeksen for tilbakeføringstiltak).8

7 32% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder strategisk politisk ledelse, men plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for tilbakeføringstiltak – og 45% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder tilbakeføringstiltak, men plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for strategisk politisk ledelse. 8 De kommunene som har "høyest score" er i utgangspunktet definert som de 20 høyest rangerte kommunene på indeksene. Fordi det er variasjon mellom indeksene når det gjelder hvor mange kommuner som har samme score som kommune nr. 20, varierer også antallet kommuner som har

122


Svaret på det andre spørsmålet som vi stilte innledningsvis er med andre ord at de kommunene som har satset sterkest på strategisk ledelse bare i noen grad er de samme som har innført omfattende rutiner for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Det innebærer at politikerne i en rekke kommuner risikerer å miste vesentlig styringsinformasjon. På den andre siden viser en nærmere analyse av data at de kommunene som har satset sterkest på strategisk ledelse ikke er blant de kommunene som scorer lavest når det gjelder tilbakeføringstiltak. Det ville vært særlig problematisk i et informasjonsperspektiv.

4.4 Strategisk politisk ledelse og tiltak for å styrke relasjonen mellom politikerne og innbyggerne

Det demokratiske idealet som det strategiske ledelseskonseptet baserer seg på forutsetter i utgangspunktet ikke omfattende innbyggerdeltakelse. I de såkalte økonomiske demokratiteoriene oppfattes demokratiet, i tråd med Schumpeter (1942), som en metode – eller som et institusjonelt arrangement for å velge politiske ledere. De fleste innbyggere har en rolle primært knyttet til deltakelse i valg. Lojalitet overfor folket sikres i og med at politikerne ønsker gjenvalg, som igjen bidrar til at politikerne søker å etterkomme innbyggernes ønsker. Om en slik mekanisme virkelig kan sies å gjøre seg gjeldende i norsk lokaldemokrati kan diskuteres, og bestrides (Aars 1998). Men i teorien fokuseres konkurranse-elementet, hvor den sentrale drivkraften er de folkevalgtes visshet om at de mister sitt verv ved neste valg dersom de ikke har gode nok resultater å vise til (Rose 2000).

Ut fra en slik "tynn" demokratiforståelse, i Barbers (1984) terminologi, er det politisk lederskap og mulighetene for å ansvarliggjøre lederne som blir det helt sentrale (Aars 1998: kap. 2). Innføring av parlamentarisme på lokalnivået går lengst i retning av å synliggjøre valgalternativene for innbyggerne, men dette er ikke det vanligste tiltaket i kommune-Norge (og parlamentarisme er ikke innført i noen av de kommunene vi presenterer data om i denne artikkelen). Men nettopp for å kunne plassere ansvar og spore tilbake beslutninger fokuserer det strategiske ledelseskonseptet også på nødvendigheten av å etablere et klart skille mellom politikk og administrasjon (Sollund 1996: 17–30; Øgård 2000: 40, 41). Konseptets vektlegging av koordinering, og derigjennom evnen til å oppnå allokerings-effektivitet, tar på samme måte utgangspunkt i de økonomiske demokratiteorienes grunnleggende syn på politikk som effektiv aggregering av individuelle preferanser til kollektive valg. Hovedhensikten med den politiske virksomheten er å oppnå samsvar mellom faktiske behov og produserte tjenester – og i en slik sammenheng duger verken utpregede sektorpolitikere, forsinkende politiserende prosesser eller en politisk detaljstyrt administrasjon.

Det teoretiske utgangspunktet for de fleste av de tiltakene for innbyggerkontakt som vi mener kan gi politikerne viktig informasjon både om hvordan administrasjonen fungerer, og om effekter av de politiske beslutninger som er "høyest score". Blant de som har "høyest score" inngår 27 kommuner på indeksen for strategisk politisk ledelse og 29 på indeksen for tilbakeføringstiltak.

123


gjort, er prinsipielt sett et ganske annet (Rose 2000: 75–81). I det Barber (1984) kaller "strong democracy", som i de fleste deltakerdemokratiske tilnærminger, er prosessen og den demokratiske deltakelsen i seg selv et poeng. I et slik perspektiv er politikkens hensikt ikke bare å aggregere individuelle preferanser og løse konflikter – men også å bygge og vedlikeholde lokalsamfunnets felles identitet gjennom offentlige diskusjoner og hensyntagen til hverandre. Aktivt deltakende innbyggere er dermed idealet i denne tradisjonen (Sollund 1996: 30–42). Dette gjelder med unntak av brukerrelaterte kontakter, som harmonerer godt med et økonomisk eller liberalistisk demokratisyn – hvor velferdsstaten først og fremst har legitimitet som tjenesteprodusent, og hvor kommunen som demokratisk arena får betydelig mindre oppmerksomhet (Eriksen og Weigård 1993).

Som konsept henger dermed ikke tiltak for politisk strategisk ledelse og tiltak for innbyggerkontakt sammen. Vi argumenterte imidlertid innledningsvis for at det er mulig at begge typer av tiltak er iverksatt i kommunene samtidig. Offentlige organisasjoner oppfatter antakelig ikke det å rendyrke slike konsepter som viktig i seg selv, og velger derfor organisatoriske formelementer relativt fritt. Det å kombinere ulike tiltakstyper kan, men behøver selvsagt ikke, være en bevisst strategi fra kommunenes side. Hva en til slutt ender opp med av tiltak kan ha mange forklaringer. Om de kommunene som er svært aktive når det gjelder innføring av det strategiske ledelseskonseptet på politisk side i kommune-organisasjonen samtidig har iverksatt tiltak for å sikre kontakten mellom politikerne og innbyggerne er i alle tilfeller et empirisk spørsmål. Vi vil hevde at dersom kommunene samtidig med innføringen av det strategiske politiske ledelseskonseptet har arbeidet med kommunikasjons- og medvirkningsaspektet, så kan det siste kompensere for noe av det informasjonstapet som det strategiske ledelseskonseptet innebærer.

Her er analysen basert på data om konkrete tiltak for medvirkning, uten at vi kan si noe om hvordan disse fungerer i praksis – om politikere virkelig oppnår kommunikasjon med befolkningen og blir bedre informert, om folk benytter ordningene og eventuelt hvem som benytter dem. Det er selvsagt ikke alle mulige kanaler for informasjonsutveksling mellom politikerne og befolkningen som er med, i det vi blant annet kun har data om relativt formelle og etablerte ordninger. Det er også et poeng her at de formelle ordningene ikke behøver å gjøre hverdagen enklere for politikerne som arbeider innenfor et strategisk ledelses-konsept. Med det mener vi at mangel på informasjon vil kunne medføre at det er vanskelig å gjøre seg full nytte av de alternative kanaler for saksrettet innbygger-kontakt som er opprettet. Men data presentert i Tabell 4.6 gir i alle fall en indikasjon på omfanget av medvirkning og tiltak som kan bidra til kommunikasjon mellom politikerne og kommunens innbyggere.

124


Tabell 4.6 Tiltak som bidrar til kontakt mellom politikerne og innbyggerne, 1999/2000. Prosent (absolutte tall i parentes). N = 372

Har gjennomført brukermøter i 1999 29,6 (110) Har politikerdag 10,5 (39) Har innbyggernes spørretime i kommunestyret 25,0 (93) Har e-post forbindelse til politikerne 19,1 (71) Har gjennomført folkemøter i forbindelse med planarbeid i 1999 65,3 (243) Har gjennomført folkemøter i forbindelse med andre saker i 1999 39,5 (147) Har gjennomført åpen internett-debatt i 1999 4,0 (15) Har innført barn- og unges kommunestyre 23,7 (88) Har innført barne- og/eller ungdomsråd 32,3 (120) Har innført organ for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen 1,9 (7) Har innført faste ressursgrupper for andre typer saker 8,1 (30) Kommunen har opprettet lokale utvalg (kommunedels- eller bydels-utvalg med hjemmel i kommunelovens §12 eller andre typer lokale utvalg)

14,0 (52)

De tiltakene som er listet opp i tabellen er i ulik grad rutinisert og forpliktende, både for den enkelte innbygger og for kommunen. Brukermøter, direkte samtaler med kommunens politikere på "politikerdagen" eller "ordførerbenken", deltakelse i spørretime, folkemøter og bruk av internett er mindre krevende og forpliktende former for engasjement enn deltakelse i formelle organer – det være seg organ som ivaretar barn- og unges interesser, spesielle innbyggerorgan i budsjett-prosessen, ressursgrupper eller lokale utvalg. Tabellen viser at det er svært få kommuner som har etablert organer for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen, eller faste ressursgrupper, mens det er svært vanlig med folkemøter. Spesielle organ for å representere barn- og unges meninger finnes i mellom 1/4 og 1/3 av kommunene, og det er avholdt brukermøter i ca. 30% av kommunene. Av de nyere deltakelsesformene, merker vi oss at "politikerdag" og bruk av e-post/internett så langt ikke er blitt særlig vanlig.

Nærmere analyse av materialet viser at 7% av kommunene ikke har innført noen av de nevnte tiltakene, mens ingen kommuner scorer mer enn 8 poeng av 12 mulige når variablene i Tabell 4.6 slås sammen i en indeks. Det er kun tre kommuner som scorer 8 poeng. 6% av kommunene scorer 6 eller høyere, mens gjennomsnittet er 2,7. Igjen er det vanskelig å vurdere hva som er høy eller lav score på indeksen. Det er ikke noe entydig mønster når det gjelder tiltak som karakteriserer de "beste" kommunene (dvs. de 23 kommunene som har score over 6 poeng). De scorer jevnt over høyere på alle typer demokratitiltak. Men andelen kommuner som har gjennomført brukermøter, har e-post forbindelse til politikerne og faste ressursgrupper for deltakelse i ulike typer saker (utover budsjett) er klart høyere i disse kommunene. Det er også klart flere som har etablert lokale utvalg – en relativt sett ressurskrevende ordning som i seg selv kan bidra med mye og nyttig styringsinformasjon til de sentrale kommunepolitikerne. Konklusjonen er i

125


alle fall at også kommunenes innføring av formelle tiltak for medvirkning og kommunikasjon mellom politikerne og innbyggerne er begrenset.

Dette leder oss over til siste del av analysen; hvor spørsmålet er i hvilken grad det er sammenheng mellom innføring av det strategiske ledelseskonseptet og innføring av tiltak som kan sikre kontakt og informasjonsutveksling mellom innbyggerne og politikerne.

Tabell 4.7 Sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak som bidrar til innbyggerkontakt. N=372

Sammenheng mellom: Pearsons’r Indeksene for strategisk politisk ledelse og tiltak for innbyggerkontakt .23** Score over gjennomsnittet på indeksene for strategisk politisk ledelse og tiltak for innbyggerkontakt 1

.19**

De som scorer høyest på indeksene for strategisk politisk ledelse og tiltak for innbyggerkontakt 2

.01

** signifikant på 0.01 nivå 1 De kommuner som scorer over gjennomsnittet er gitt verdien 1, de som scorer =< gjennomsnittet er gitt verdien 0. 2 De kommunene som har fått høyest score er gitt verdien 1, resten er gitt verdien 0.

Tabell 4.7 viser at det er en positiv sammenheng mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og tiltak relatert til innbyggerne, men at denne er relativt svak – og svakere enn sammenhengen mellom strategisk politisk styring og tilbakeførings-tiltak (jfr. Tabell 4.5). Vi ser også at korrelasjonen blir markant svakere, jo strengere krav vi setter til antall tiltak som er gjennomført. Når vi analyserer kommuner med flere tiltak enn gjennomsnittet noe nærmere, viser resultatet at av de 45% av kommunene (168) som scorer over gjennomsnittet når det gjelder innførte tiltak for strategisk politisk ledelse, så scorer 62% også over gjennom-snittet når det gjelder tiltak for medvirkning. Når korrelasjonen likevel er lav, betyr altså dette at det også er mange kommuner som kun har innført ett av de to tiltakene.9 Det er kun 2 kommuner som scorer høyt på begge indeksene dersom vi sammenligner de 27 kommunene som kommer nærmest i å rendyrke det strategiske ledelseskonseptet (som scorer 6 poeng eller mer) med de 23 kommunene som har innført flest tiltak for medvirkning og kommunikasjon (som scorer 6 poeng eller mer).10 I følge Tabell 4.7 er da også korrelasjonen her meget svak, og ikke signifikant. Det er likevel slik at ingen av de kommunene som scorer høyest når det gjelder det strategiske ledelseskonseptet er blant de kommunene som kommer dårligst ut når det gjelder medvirkningstiltak. Om så hadde vært tilfelle ville det ha vært enda mer problematisk i et informasjons-perspektiv. 9 38% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for strategisk politisk ledelse, men plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for innbyggerkontakt – og 43% av kommunene scorer over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for innbyggerkontakt, men plasserer seg ikke over gjennomsnittet når det gjelder tiltak for strategisk politisk ledelse. 10 For definisjon av "høyest score", se note 8. Blant de som har "høyest score" på indeksen for medvirknings- og kommunikasjonstiltak inngår 23 kommuner.

126


Konklusjonen blir altså at sterk satsing på strategisk politisk ledelse i relativt liten grad er kombinert med tiltak for alternative former for medvirkning – som kunne ha vært med på å sikre informasjonsutveksling mellom kommunens politikere og innbyggere.


Utgangspunktet for denne artikkelen er en påstand om at innføringen av et strategisk politisk ledelseskonsept i kommunene, inspirert av New Public Management, fører til at politikerne blir dårlig informert om hvordan administrasjonen ivaretar sine oppgaver og hvilke resultater organisasjonen oppnår. Vi hevder i utgangspunktet at informasjonen flyter mer fritt og gir bedre grunnlag for politisk styring i et system hvor møteplassene mellom politikerne og kommunens administrasjon er flere og koblingen er tettere – og hvor politikerne i noen grad er involvert i den daglige driften blant annet gjennom behandlingen av enkeltsaker. Vi spør derfor om iverksettingen av tiltak for strategisk politisk ledelse i kommunene er kombinert med tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne. Om så ikke er tilfelle vil vi hevde at det strategiske ledelseskonseptet som er innført i en del kommuner gjør lokalpolitikken "dum" – i betydningen uopplyst.

Analysen er basert på data fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. Databasen fanger opp mange, men selvsagt ikke alle mulige aktuelle tiltak i kommunene. Tiltakene er rapportert inn av kommunene selv, og vi har ikke opplysninger om hvordan de er iverksatt eller fungerer. Alt dette må selvsagt tas med i betraktningen når funnene tolkes.

Først analyseres utbredelsen av det strategiske politiske ledelseskonseptet. Etter vår oppfatning er det mindre grunn til å være bekymret for at lokalpolitikken blir uopplyst dersom konseptet ikke er særlig utbredt i kommune-Norge. Analysen viser da også at selv om nesten samtlige kommuner har innført ett eller flere av tiltakene som kan defineres innenfor det strategiske ledelseskonseptet, så er det svært få kommuner som har rendyrket konseptet. Faren for en generell "fordumming" av lokalpolitikken på grunn av manglende styringsinformasjon synes derfor ikke overhengende.

Dette funnet innebærer imidlertid ikke at informasjonsunderskuddet i de relativt få kommunene som har satset på strategisk politisk ledelse er ubetydelig. Derfor undersøker vi videre om det strategiske ledelseskonseptet er innført samtidig med ulike mekanismer for tilbakeføring av informasjon – som vil kunne sette politikerne i stand til å vurdere administrasjonens arbeide og organisasjonens resultater. I dette ligger det en ide om kompensatoriske tiltak, men ikke nødvendigvis om bevisst (og rasjonell) kompensatorisk atferd fra kommunenes side. Kommuner som har satset på å utvikle politikerrollen i strategisk retning behøver åpenbart ikke å ha vurdert det informasjonstapet som vi her har påpekt.

Den ene typen av tilbakeføringsmekanismer som er undersøkt inngår som del av selve det strategiske ledelseskonseptet. Vi tenker her på tiltak for tilbakeføring av

127


informasjon som resultatrapportering knyttet til tjenesteproduksjonen, kvalitets-kontroll, systematisk sammenligning av egne og andres prestasjoner, evaluering av klager, forvaltningsrevisjon, samt bruker- og innbyggerundersøkelser. Vi finner en viss korrelasjon mellom tiltak for strategisk politisk ledelse og denne typen av tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne, men sammen-hengen er relativt svak.

En annen måte politikerne kan holdes informert på er gjennom direkte kontakt mellom innbyggerne og politikerne. Det å innby til medvirkning og kommuni-kasjon inngår ikke som en del av det strategiske ledelseskonseptet, men vi har argumentert for at kommunene ikke nødvendigvis vil oppfatte konseptmessig inkonsistens som et hinder for å innføre begge typer av tiltak samtidig. Også her viser data at det er en relativt svak sammenheng mellom det å virkelig ha satset på strategisk overordnet ledelse og samtidig ha utviklet alternative kanaler for medvirkning og kommunikasjon mellom politikerne og innbyggerne.

Vi har argumentert for at formelle mekanismer for tilbakeføring konseptmessig henger sammen med strategisk politisk ledelse, mens tiltak for medvirkning kan oppfattes som en alternativ reformstrategi – med en annen teoretisk basis. I tråd med dette viser våre data at korrelasjonen mellom strategisk politisk ledelse og omfanget av tilbakeføringsmekanismer er noe høyere enn mellom ledelses-indeksen og omfanget av tiltak for medvirkning og kommunikasjon mellom politikerne og innbyggerne. Forskjellen er imidlertid relativt beskjeden, og kanskje mindre enn hva en skulle forvente. Dette, sammen med det faktum at korrelasjonen i begge tilfeller er relativt lav, gir som konsekvens at politikerne i en del kommuner ikke bare sitter fjernt fra organisasjonens daglige gjøremål og dermed får redusert innsikt i administrasjonens arbeide og organisasjonens resultater; de får heller ikke slik informasjon rutinemessig eller mer ad hoc via andre kanaler. Dette er, gitt en demokratisk analyseramme, på alle måter bekymringsfullt – i og med at politikerne (også) er gitt en sentral styringsfunksjon i det representative demokratiet lokalt. I sum kan en slik "fordumming" av lokalpolitikken gi administrasjonen mer makt enn forutsatt (eller ønsket), og det kan skapes et demokratisk underskudd i kommuneorganisasjonen.

Når det er sagt, så må det igjen understrekes at det er svært få kommuner som virkelig har rendyrket det strategiske politiske ledelseskonseptet – og som derved risikerer at politikerne unndras det som etter vår oppfatning er vital styringsinformasjon.

Vi vil heller ikke på noen måte hevde at den situasjonen som er beskrevet, og de mulige negative konsekvensene av denne som vi har utledet, var intendert verken fra lovgivers side når kommunelovgivningen ble endret fra 1993, eller fra Kommunenes Sentralforbund (1989) – som har anbefalt kommunene å utvikle en mer strategisk overordnet ledelse nettopp for å styrke den politiske styringen. Vår hensikt er utelukkende å gjøre oppmerksom på mulige farer ved akkurat denne organisasjonsformen. Når Stoker (1999) oppsummerer forskningen rundt de omfattende organisatoriske endringene som har funnet sted i engelsk lokal-forvaltning de siste tiårene, gjør han et poeng ut av at det samtidig som det (selvsagt) er avdekket en rekke uintenderte negative effekter – så har en også

128


kommet på sporet av en rekke uintenderte positive effekter. En av disse ikke-planlagte positive effektene er at kommunesektoren har fått en generell forståelse av å være avhengig av fornying, i tråd med gjeldende krav og behov i omgivelsene, for å overleve. Ut fra en slik logikk stiller vi oss meget positive til 1990-årenes innovasjons- og utviklingsarbeid i kommunene – det har åpenbart vært helt nødvendig. Håpet vårt er imidlertid at kommunene i sitt videre arbeidet er bevisst, og tar med i betraktningen de problematiske sider ved det strategiske politiske ledelseskonseptet som vi her har analysert.

129


English summary

Organisational solutions in Norwegian local governments inspired by New Public Management – making the political debate "stupid"? The article starts out with the assumption that the introduction of strategic political management in Norwegian local governments, inspired by New Public Management, makes politicians badly informed about organisational performance. The question asked is whether this informational deficit is in some way or another compensated though alternative channels of information. The analyses are based on nation-wide data on actual initiatives, as reported by local governments. The analyses show that local governments introducing the concept of strategic political management have only to some extent met the informational deficit by formal routines reporting results, controlling quality etc.. Accordingly, the organised contact between politicians and people, in folk meetings, user boards etc., is not much more extensive in these local governments than in the less strategic-oriented ones. Although not deliberately introduced by the local council as a compensatory effort, this kind of contact could have given the politicians some relevant information. In sum, this may make local politics "stupid" – meaning, badly informed. Because only a few local governments have really cultivated the concept of strategic political leadership so far, the problem is however limited.

130


Vedlegg

Komposisjonen av indeksene Spm. nr.

Svaralternativ i Organisasjonsdatabasens spørreskjema for 2000 Indeks poeng

Tiltak som gjør de overordnede politiske organene mer strategisk orienterte (max. 6.0) 23.6a Kommunen har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske

styringsorganene til overordnede strategiske organ for kommunens virksomhet på alle tjenesteområder

1.0

23.6 b2 Kommunen har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske styringsorganene til overordnede strategiske organ for kommunens virksomhet på noen tjenesteområder

(0.5)

22.4 Betydelig myndighet er delegert fra politiske organ til administrasjonen

1.0

4.1 Svært mye myndighet er delegert, kommunestyret fatter kun lovpålagte beslutninger og overordnede strategiske vedtak

1.0

6.1a Formannskapet er kun tillagt det ansvarsområdet loven fastsetter som et minimum, jfr. kommunelovens §8

1.0

6.1b2 Formannskapet behandler få, men enkelte andre saker i tillegg til det minimum som er fastsatt i loven

(0.5)

5.1a Formannskapet har overhodet ikke myndighet til å fatte endelige beslutninger

1.0

5.1 b2 Formannskapet har svært begrenset myndighet til å fatte endelige beslutninger (i få og helt spesielle saker)

(0.5)

7.2.1/ 7.2.2

Mange og vesentlig oppgaver er overført fra formannskapet til andre politiske organer

1

Komitestruktur og valg av bestiller/utførermodell (max. 4.0) Type 2000

Funksjonsorganisering 1.0

1 Komiteer uten beslutningsmyndighet 1.0 1 Ikke parallell-organisering 1.0 23.8.a Kommunen har på alle tjenesteområder etablert et klart skille

mellom bestiller og utfører, hvor de enhetene som utfører tjenestene er forholdsvis fristilt fra kommunen gjennom økte fullmakter eller etablering av egne selskaper

1.0

23.8. b2 Kommunen har på noen tjenesteområder etablert et klart skille mellom bestiller og utfører, hvor de enhetene som utfører tjenestene er forholdsvis fristilt fra kommunen gjennom økte fullmakter eller etablering av egne selskaper

(0.5)

131


Mål- og resultatstyring (max. 2.0) 23.1.a Styringsinstrument som

målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging er tatt i bruk på alle kommunale tjenesteområder

1.0

23.1. b2 Styringsinstrument som målstyring/resultatstyring/virksomhetsplanlegging er tatt i bruk på noen kommunale tjenesteområder

0.5

23.2.a Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå i kommunens økonomiplandokumenter på alle tjenesteområder

1.0

23.2. b2 Resultatindikatorer og servicenivå spesifiseres ved siden av utgiftsnivå i kommunens økonomiplandokumenter på noen tjenesteområder

0.5

Tiltak for tilbakeføring av informasjon til politikerne (max. 8.5) 18.2 Gjennomfører kommunen systematiske evalueringer av klagers

innhold og klagebehandlingen? 1.0

23.3.a Kommunen har, på alle tjenesteområder, tatt i bruk resultatindikatorer som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og resultater som stilles opp for de ulike virksomhetsområdene

1.0

23.3.b2 Kommunen har, på noen tjenesteområder, tatt i bruk resultatindikatorer som sier noe om hvorvidt en oppnår de mål og resultater som stilles opp for de ulike virksomhetsområdene

(0.5)

23.4.a Kommunen foretar, på alle tjenesteområder, systematiske sammenligninger av kommunens tjenestetilbud (kvalitet/brukertilfredshet/kostnad) med tilbudet i andre kommuner

1.0

23.4.b2 Kommunen foretar, på noen tjenesteområder, systematiske sammenligninger av kommunens tjenestetilbud (kvalitet/brukertilfredshet/kostnad) med tilbudet i andre kommuner

(0.5)

23.9.a Kommunen har, på alle tjenesteområder, innført en eller annen form for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem

1.0

23.9. b2 Kommunen har, på noen tjenesteområder, innført en eller annen form for systematisk kvalitetskontroll eller kvalitetssikringssystem

(0.5)

23.10 Kommunen har egen stilling som kvalitetskoordinator eller likende 0.537.3–6 Revisjonens virksomhet omfattes (i stor eller noen grad) av å vurdere

(1) økonomisystemer, vurdere (2) forvaltningsordninger, vurdere (3) effektivitet i hele eller deler av kommuneorganisasjonen (forholdet mellom ressursmengde og de produkter som fremskaffes) og/eller vurdere (4) måloppnåelse innenfor hele eller deler av kommunen

2.0

40.2.1 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, brukerundersøkelser, her forstått som undersøkelser av kommunens tjenesteproduksjon – på alle tjenester

1.0

40.2.22 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, brukerundersøkelser, her forstått som undersøkelser av kommunens tjenesteproduksjon– på noen tjenester/generelt

(0.5)

42.3 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999 en eller flere befolkningsundersøkelser for eksempel om politisk deltakelse, holdning til kommunen (altså ikke om spesifikke tjenester)

1.0

132


Tiltak som bidrar til kontakt mellom politikerne og innbyggerne (max 12.0) 40.1 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999 brukermøter for diskusjon

av kommunens tjenestetilbud 1.0

41.6 Kommunen har "ordførerbenk", "politikerdag" eller lignende hvor ordfører eller andre sentrale politikere annonserer at de er tilgjengelige for at folk skal kunne ta direkte og uanmeldt kontakt

1.0

41.7 Kommunen har innbyggernes spørretime i kommunestyret/"Åpen post"

1.0

41.11 Kommunen har Internett og e-post forbindelse til politikerne 1.042.1 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, ett eller flere folkemøter

eller liknende i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanen eller andre kommunale planer

1.0

42.2 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, ett eller flere folkemøter eller liknende i forbindelse med andre typer av saker (altså ikke plansaker)

1.0

42.4 Kommunen gjennomførte i løpet av 1999, en eller flere debatter om aktuelle saker på Internett

1.0

43.1 Kommunen har innført barn og unges kommunestyre 1.043.2 Kommunen har innført barne- og/eller ungdomsråd 1.043.8 Kommunen har organ for innbyggerdeltakelse i budsjettprosessen 1.043.9 Kommunen har fast ressurs eller referansegruppe for diskusjon av

andre typer av saker, sammensatt av "menige" innbyggere 1.0

19.2/ 19.3

Kommunen har opprettet lokale utvalg (enten kommune/bydelsutvalg med hjemmel i kommunelovens §12, eller annen type lokalt utvalg (lokalutvalg, bydelsutvalg, nærmiljøutvalg)

1.0

1 Egendefinerte variabler. 2 Variabelens mulige score i indeksen er 1, men dersom tiltak ikke er innført i fullt omfang/på alle tjenesteområder er det kun registrert en score på 0.5.

133


134


5 Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local government1

Summary Taking the perceived problem with strong sector-orientation in Norwegian local governments as the point of departure, the first question examined in the article is whether local politicians actually represent the service or sector they gain special knowledge about through their work in the committees. The second question is whether the sector-oriented system chosen by most local councils really allows the committees to hold outlying preferences. The vast body of American rational choice literature on committee power inspires the analysis, which is based on data from a random sample of 119 out of 435 Norwegian municipalities. The answer to the first question is clearly no. Councillors' preferences are more dependent on party affiliation than committee assignment. The second question is a bit harder to answer accurately. To some degree, committee members have outlying preferences even in traditional sector-oriented systems. This is, however, dependent on the kind of preferences analysed, and in any case the preferences are not extremely outlying.

1 The Research Council of Norway's programme on 'Local Government Decisions and Central Government Intervention' has funded this study. I would like to thank George Jones, Keith Dowding and the members of the Comparative Democracy Group, Government Department, at the London School of Economics and Political Science (LSE) for important input on the first version of this article in the spring 1999. Furthermore, participants at the conference for the program on 'Local Government Decisions and Central Government Intervention' in Oslo, 1–2 November, 1999, gave valuable contributions to the development of the article. Thanks are also due to Terje P. Hagen, Leif Helland, Dag Ingvar Jacobsen, Audun Offerdal and Rune S. Sørensen for inspiration and very useful comments. Responsibility for the final content is, however, fully mine. The article is submitted to European Journal of Political Research, and has also gained from beneficial advice given by two anonymous referees there. EJPR will make their final decision on whether to publish the article based on the revised version included in these doctaral thesis.

135


5.1 Introduction

Norwegian local governments play a pivotal role in the production of the country's welfare services. Because of the vast growth in the services provided, especially in the 1960s and 70s, the caseload in Nordic municipalities has steadily increased. This has in turn required greater organisational specialisation, and local governments have not been able to avoid growing demands for streamlining, flexibility and tighter economic management in the public sphere (Nagel (ed.) 1991; Hatland, Kuhnle & Romøren 1994).

One of the intentions driving the comprehensive decentralisation of public welfare functions to local governments was, and remains, to obtain cross-sectoral and spatial co-ordination and prioritisation of policies and finances at a local level. Nonetheless, in Norway, as in the rest of the Nordic countries, sector-divided policy-making is considered to be a problem. The claim is that the traditional sector-oriented committee structure encourages a rather narrow sector or service perspective among politicians – at the expense of the overall picture and what is considered to be to the advantage of the whole community (Fevolden 1982: chapter 6–8; Stava 1993: 175–181; Albæk 1995: 245, 246; Bernt 1997: 180). That is, policies put forward by the sector or service departments apparently override the political will of the majority held by the local party/parties in the council. Because local parties are the basis on which councillors are elected, local democracy is – if this is true – in serious trouble.

What we are facing here is a classical organisational dilemma. On the one hand, some kind of political or policy specialisation is required to be able to make adequate policy decisions, especially when we take into consideration the (increasing) complexity of issues which (local) politicians have to address. Since politicians in the standing committees are better informed about the means required to reach the desired ends within their special field, they can act as advisors vis-à-vis other party members and the council. On the other hand, it is claimed that such a specialisation of knowledge, found in the traditional sector-oriented committee structures in Norwegian local governments, causes problems because politicians primarily act as spokesmen for the services or sector they are specialising in.

Taking this dilemma as the point of departure, the first question to be elucidated in this article is whether local politicians really, and mainly, represent the service or sector they gain special knowledge about through their work in the committees. Councillors represent the party they are elected for – and parties presumably take all potential voters, and therefore the whole of the municipality, into account. The second question is whether the sector-oriented system, chosen by most Norwegian local governments, really allows the committees to hold outlying preferences. Here, the assumed mechanism of exchange implicit in the sectorisation hypothesis will be challenged by competing rational choice theories focusing on the informational aspects of specialisation. Also, the implications of the last wave of local government reorganisation in the 1990s in all of the Scandinavian countries – searching for more efficient committee structures (Hagen & Hovik 1991;

136


Ejersbo 1998; Montin 1998; Kleven et al. 2000; Vabo & Stigen 2000) – will be analysed.

If political sectorisation is to represent a problem, there must be conflicting interests between committee members and other councillors. Assuming that the involved actors are rational and goal-oriented, this implies that their preferences will diverge. Because allocation of resources is essential to all types of democra-tically elected assemblies (Wildavsky 1964; Fevolden 1982: 172–174; Hansen 1985; Rattsø 1991), councillors' spending preferences are utilised as one of the dependent variables in the study. It could, however, be argued that deciding on the budget is of secondary importance in Norwegian local councils today, because of relatively extensive regulations and the way central government grants are transferred (Baldersheim et al. 1997). In addition, important political decisions do not necessarily have significant expenditure impact (Sharpe 1981: 4, 5). There-fore, an additional variable indicating local politicians' preference on how to organise service delivery – that is, free choice of supplier, competition between providers, and privatisation of a variety of welfare services – is analysed.

The analyses presented are a follow-up to the study which actually called attention to the phenomenon of sectorisation in Norwegian local and county governments over fifteen years ago. Fevolden (1982; 1985) showed that county council representatives gave priority, in economic terms, to the policy area (or the sector) for which 'their' committee were responsible. In accordance with this, later works by Sørensen (1994; 1995) and Hagen & Sørensen (1995) reveal that committee members are high demanders as they want to give priority to spending on the policy area for which their committee is responsible. The revealed relationships are, however, weak. Accordingly, Myrvold (1998) is doubtful about the relevance of the local councils' committee structure for actual resource allocation when analysing the cultural sector. The tests of the sectorisation hypothesis offered in this article are based on a different kind of data than previous analyses. In addition, an alternative theoretical framework for understanding the logic in the sectorisation hypothesis, more or less taken for granted in the arguments favouring de-specialisation, is put forward. And because there recently have been severe changes in the committee structure in Norwegian local governments, it has been possible to introduce institutional variables in the analyses as well.

The first part of the article presents the theoretical discussion on the two questions posed, and a number of hypotheses are put forward. Thereafter, the data is briefly commented upon. Subsequently, the empirical evidence is presented and the article is concluded with a short summary and discussion on relevant implications.

137


5.2 Theory and hypotheses

5.2.1 Why should local politicians want to represent special interests?

The sectorisation hypothesis is theoretically rooted in the distributive perspective, which is the prevailing approach to committee power in the international literature, and especially in the numerous studies of the American Congress (Collie 1988: 428; Shepsle & Weingast 1995; Strøm 1998). In this theoretical perspective, the electoral connection is based on the assumption that legislators are re-election oriented, and that representatives attempt to maximise district benefits through their work in the committees (Weingast & Marshall 1988; Baron & Ferejohn 1989; Weingast, Shepsle & Johnsen 1994).

Applying this on Norwegian local governments, the first question to assess is whether the presupposed re-election mechanism exists. Here, the turn over is high and only 2/3 of the councillors are re-elected from one election period to the next. The problem of recruiting people to stand on party lists is also significant. This may indicate that the critical incentive for local politicians in Norway is not re-election (Aars & Offerdal 1998). At the same time, we know that the elite – that is, members of the executive council – personally want to be re-elected (Hagen 1998). Furthermore, although all politicians do not personally want to prolong their political carrier more than 'necessary', the incentive for the politicians' attitude towards the electorate may be re-election of the party.

Indeed, the second and vital question to consider is on representation. In the American context there is, as a rule, a strong tie between Congress members and the geographical area that demarcates their constituency. This is not true for councillors in Norwegian local governments. The question is whether sector interests, pleasing external and internal special interests, can be regarded as an equivalent to the district connection. Or, whether party is the strongest basis for representation in Norwegian local councils.

Why representing special interest?

Although Norwegian councillors to some degree hold that they are representing a specific geographical area (Larsen & Offerdal 1990: 67, 68; 1994: 9; Aars 1998: 259–264), this kind of district representation may hardly lead to sector-oriented preferences among councillors. Normally, the issues handled by the sector committee have consequences for the whole municipality, and seldom for a limited geographical area only. A possible way for politicians to connect their work in the committees and their relationship with the voters is, however, through co-operation with specific pressure groups. Such pressure groups – representing either the employees and their unions or external interest groups – have generally no incentives not to lobby for projects, programmes or decisions that benefit their special interests, when the costs are spread through generalised taxation.

There is no well-developed corporate system for representation at the local level. However, one can find pressure groups arguing the cause of, for instance: Pupils,

138


disabled people, elderly people and land owners (Torsteinsen 1992; Hovik 1993). We know that interest groups target their lobbying activities at politicians who are members of relevant policy committees (Sørensen 1998). If the special interests of employees correspond to those of external pressure groups, alliances may evolve between them (Wildavsky 1964: 65–74; Cowart, Hansen & Brofoss 1975). Regarding education policy, for example, both teachers and parents may have a common interest in maintaining a decentralised, and expensive, school structure – which again may result in severe pressure upon local politicians (Sørensen 1994).

Such a non-party based connection between councillors and the electorate may actually be encouraged by the electoral system at the local level. The council in Norwegian municipalities is elected according to a system of proportional representation.2 Although voters principally vote for candidate lists, they are allowed influence on the election of individual candidates as well. The voter may either, positively, give single candidates an extra vote, or negatively, cross a candidate's name off the list. This is partly counterbalanced by the parties' opportunity to express their preferences in favour of single candidates by listing selected candidates twice. We also know, empirically, that local politicians' personal characteristics are of significant importance for the voters (Skare 1996). Thus, the system represents an incentive for the councillor to seek a seat in a committee in which she will be able to do a relevant job for her supporters – and to make her personal victories visible for the electorate.

The most established argument in the Norwegian debate on committee power is, however, based on the assumption that employees use their position to put forward their special interests. First, exchange of information with the officers of administration incites committee members to concentrate on the significance of the service area they are responsible for. Implicit in this argument is the widely accepted assumption, introduced by Niskanen (1971), that administrative officers have strong incentives to behave as high demanders (Migué & Bélanger 1974; Dunleavy 1991; Wintrobe 1997). Second, the assumption is that the members of a committee become 'of the same mind'. In both instances, the result is that committee assignment results in advocacy for the policy area the committee members are dealing most with (Sørensen 1995: 124, 125; Rommetvedt 1998: 63).

Another argument put forward when discussing political sector-orientation in Norwegian local governments is that committee members may have a genuine self-interest in the policy area their committee is administering (Sørensen 1994; 1995; Falch & Rattsø 1996). In particular, the over-representation of publicly 2 The mayor is elected by the council (i.e. by the controlling party group or coalition), but is not delegated any decision-making power of her own. The council appoints, also on a representational basis, the executive council, normally with less than ¼ of the members in the council (minimum 5 members) (Bukve 1996). Although the executive council has never had any distinctively executive power, it has traditionally had a significant co-ordinating function, combining responsibility for overall finance, policy and property matters. However, after the new Local Government Act was passed, it is entirely up to the council to decide what kind of additional responsibilities the executive council should have. It may be delegated power or be purely an advisory body, it may be made responsible only for the statutory economic issues or for additional issues too (for example, physical planning and/or environmental issues).

139


employed teachers in Norwegian local councils is held to favour the education policy in financial terms. In this study, however, teachers are areapproximately just as over-represented on the other committees as they are on education committees.3 Thus, it cannot be the over-representation in itself that leads to this asserted miss-allocation.

How committee members' preferences are constituted or influenced is not the subject of this study. Preferences are perceived as exogenous and given, and institutions are assumed only to regulate the committee members' opportunities to realise their wishes. Regardless of how the councillors' preferences are formed, however, the sectorisation hypothesis suggests that promoting the good of specific policy areas, sectors or services is the committee members' dominant interest. Therefore, the first hypothesis to be tested is:

H1 The relationship between committee assignment and preferences is stronger than between party affiliation and preferences.

Shouldn't the party-connection be strong?

The connection between the councillors in Norwegian local governments and their constituency goes, primarily, through their party (Larsen & Offerdal 1990; Gitlesen & Rommetvedt 1994; Larsen & Offerdal 1994; Skare 1996). Although political parties are not regarded as irrelevant in the American system (Cox & McCubbins 1993; Shepsle & Weingast 1995:17–21), they probably act as more powerful co-ordinating institutions in electoral systems based on proportional representation. Thus, the parties may be more central for Norwegian local governments, as well as for most West-European parliamentary system at the national level (Damgaard 1995; Longley & Davidson 1998).

Little research has been done on this subject so far at the local level in Norway, but in a study from 1989, most councillors report that they represent their party, first and foremost.4 Analysing changes, it seems like the identification with the party is increasing, while the degree to which councillors find themselves representing a specific geographical area is decreasing (Larsen & Offerdal 1990: 67, 68; 1994: 89). Although politicians' personal characteristics are important at the local level, a study of local parties (in one of the 19 Norwegian counties) shows that party organisation and the party group represented in the local council are closely linked. The party group rarely supports policy decisions that conflict with party policy (Offerdal & Ringkjøb 1997: 24).

3 On average, 21 per cent of the committee members in the survey are teachers or researchers. In education committees, the proportion of teachers is 23 per cent. In the social services committee the proportion is however 20 per cent, in the culture committee 22 per cent and in the building and construction committee 16 per cent. 4 This finding is, however, in accordance with data collected (by myself) from a limited sample of 15 Norwegian local councils in 1996. When the politicians where asked who's interests they considered when making decisions, 71% answered that the party was quite or very much of importance. In comparison, 37% of the politicians answered that interest groups influenced their decisions significantly, while 30% held employees and their unions to be of importance. (Source: Own data collected through a questionnaire to all councillors in the actual local governments).

140


Thus, a hypothesis claiming that sectorisation is hard because of the representatives' strong tie to the party they are elected from should be tested:

H2 The relationship between committee assignment and preferences is weaker than between party affiliation and preferences.

5.2.2 Why should the council allow a system with outlying committees?

The point of departure for this discussion is that institutional arrangements are within council control. The question is why the council should want a committee system which allows committee proposals to go unchallenged though the plenary assembly, and thereby risk that final decisions are in conflict with the majority in the assembly. One rational reason, to be elaborated further below (and the dominant reason in the American literature), is the distributional perspective and the mechanism of exchange. The competing rational-choice perspective concerning committee arrangements is, however, that of information as the rationale behind specialisation.

The mechanism of exchange and the sectorisation hypothesis

In the distributional perspective, the assumption is that the mechanism fuelling the motivation of committee members is based solely on the possibility to gain political reward. In turn, through their work in the committees, committee members often spend much time and energy gathering information and specialising within a political field. The mechanism at work is exchange, or logrolling: A committee member gives in areas which are not important to her in relation to her voters, in return for getting in areas which are important (Shepsle 1986; Shepsle & Weingast 1987; Collie 1988: 429; Weingast & Marshall 1988; Baron & Ferejohn 1989; Baron 1991; Weingast, Shepsle & Johnsen 1994). This implies that the goals or preferences induced on committee members by the electoral connection are to pursue interests of intense, high-demanding pressure groups (Gilligan and Krehbiel 1989; 1990; 1994; Krehbiel 1991: 30–48; Shepsle & Weingast 1995: 10–17).5 In our setting, the hypothesis to be empirically tested is:

H3 Committee members are preference outliers.

To work, the system of exchange must be facilitated by the institutional system in operation. First of all, self-selection is a premise for the mechanism of exchange. Because the intensity of the elected representative's preferences vary, it is assumed that they are seeking committee posts that appear to them to promise greatest interest for and impact on the issues they are particularly interested in (Collie 1988: 429; Krehbiel 1991: 43). In the Norwegian local government system, the principle of self-selection seems to be dominant, as 81 per cent of the councillors included in this study answer that they have a seat in the committee of

5 The additional claim here is that the committee members' preferences are homogenous. Analysing the degree of homogeneity does not add much to the discussion, however. To simplify the presentation only the outlier-hypotheses are followed up in this article therefore.

141


their first choice. Thus, this is a fact which initially favours the sectorisation hypothesis.

Secondly, the sectorisation problem would be non-existent if the committees were not specialised to fit the special interests of various pressure groups. Niskanen (1971: 195ff), for example, holds that the community of interests existing between politicians and service departments would probably backslide if the bureaucratic unit's monopoly-like situation was prevented, that is, if the parallel organisation mode was side-stepped. Helland (2000a: 8) put forward an analogous argument when stating that sector-oriented policy-making in the Norwegian national system is dependent on highly specialised committees – preferably with corresponding areas of expertise as the relevant governmental bureau and organised interests.

The degree of specialisation is exactly the issue addressed by Norwegian local governments' recent institutional changes. By de-specialising and weakening the traditional sector-oriented committee system, many local councils aim at reducing both the councillors' and the pressure groups' possibility to pursue special interests. Also, the councillors' incentive for wanting to sit on a committee is thereby diminished. The distinguishing features of committee models can be characterised by comparing their strength along the following three indicators (all versions of Norwegian committee systems at the local level allow the council to counter proposals put forward by the committees by tabling amendments ('open rules')):6

• The level of delegation, that is, whether standing committees have decision-making authority or not. Without decision-making power, the committees will have a purely advisory function. When their role is advisory, committees are not made directly responsible for any specific policy areas or any of the provided services. Thus, the committees are relatively restricted, in the sense that they are not able to influence the agenda in the same way as committees with decision-making power may be.

Having decision-making power represents a procedural right furnishing the committees with potential power. However, what has changed most in Norwegian local government is the flow of information – giving the committee members substantial or relatively constrained specialised knowledge and direct or indirect access to this source of knowledge. Hence, the two informational characteristics distinguishing the models are:

• The degree of specialisation. In accordance with the elementary insight from organisation theory – that institutions generate attention (Gulick 1937; Hammond 1990) – politicians' attention becomes less specialised when they

6 The line of approach adopted here is inspired by the comparison of the committee arrangements at the national level in 13 West European countries, undertaken by Helland (2000b). In the rationale underlying the choice of the selected indicators, certain points have been culled from Mattson and Strøm's (1995) comparative study of committee arrangements in Western countries, as well as from Powell and Whitten's (1993) comparative study of the effect of economy on people's voting behaviour in 19 industrialised democracies.

142


are made responsible for co-ordinating an increased number of issues. When the division of business among the standing committees is based on the sector-oriented system, referring to specific services, it is therefore specialised. Traditionally a standing committee for education, one for social services and health care, one for cultural issues and one for construction services and occasionally one for environmental issues and/or local development issues has been set up. When the division of business is function-based, on the other hand, the committees are to be looked upon as de-specialised. An example of a function-based committee structure is when the responsibility for education, day-care for children, social security, health services and care for the elderly and disabled is the joint responsibility of one large committee, and all development issues (planning, cultural and environmental issues) the responsibility of another. By de-specialising the committees, the committee members' knowledge of the policy areas in question obviously becomes less comprehensive than by specialising, because many more issues demand their attention.

• The existence of a parallel organisation of the political and administrative bodies, i.e. whether or not the standing committees are specialised to fit the service departments. In the traditional sector-oriented models, committees specialised according to a service division has been paralleled through the direct coupling to relevant administrative departments. In such a system, the standing committees gain an informational advantage because they are directly coupled, and have to relate only to one administrative agency. De-coupling means that the political and administrative bodies are specialised according to different principles.

In the analyses, an index measuring the strength of the committees is constructed by combining these three indicators. Further details are given in Appendix 1. To give an example of the scaling in the index, the traditional sector-oriented (main) committee model are perceived as strong and score 3 on the scale from 0 – 3. Table 5.1 presents the frequencies for the different committee models in the sample of local councils dealt with in the study. The included statistics describing the distribution for all Norwegian municipalities confirms that the respondents are fairly representative.

143


Table 5.1 Degree of strength in the committee structures in Norwegian local councils – the distribution of the sample of municipalities (119), and the respondents, compared to the distribution for all municipalities (435), 1998. Per cent (N)

Weak < -------------------------- > Strong 0 1 2 3 Total The sample of municipalities 6.7

(8) 21.0 (25)

5.9 (7)

66.4 (79)

100.0 (119)

The respondents 7.2 (193)

18.9 (511)

6.3 (171)

67.6 (1,823)

100.0 (2,698)

All Norwegian municipalities 5.7 (25)

18.6 (81)

7.1 (31)

68.5 (298)

99.9 (435)

As shown in Table 5.1, 32 per cent of the municipalities included in the study had weakened the committees per 1998, while the majority (68 per cent) still had a strong and sector-oriented system. Taking this variation in committee structure as the point of departure, the assumption implicit in the sectorisation hypothesis to be empirically tested is that:

H4 In strong committees, the members have more outlying preference than in weaker committees.

The informational perspective and information as the rationale for specialisation

Based on received wisdom in the public administration literature, Gilligan & Krehbiel point out that it is the need for information that originally lies behind the choice of committees as organisational specialisation. In distributive theories, no account is taken of the uncertainty facing politicians, especially in the relation between decisions and output, or realised policies. The models presuppose complete, certain, and reliable information.7 In the informational perspective, however, uncertainty is precisely the rationale behind specialisation in committees (Gilligan & Krehbiel 1989; 1990; Krehbiel 1990; 1991: 68–73, 91, 92, 110).

The reasoning behind the informational theories is that the assembly's – or, the local council's – preferences are aimed at producing political results. These are produced by the political decision plus exogenous factors (P = V + ε). Exogenous factors could be, for example, knowledge of the actual chance of having a decision implemented, or that the needs for a service may be satisfied in other, more efficient ways than have been adopted, or that there actually exists some degree of slack in the system which is not taken into account when decisions are made. The adequate policy – that is, the right means to desired ends – is unknown unless councillors devote resources or effort to specialise. Therefore the assembly

7 The term 'complete information' means that the actors are aware of each other's preferences, 'certain information' means that a party knows its position at any given time in the decision-making process and 'reliable information' means that a party is acquainted with the consequences of decisions that have been made (Hovi & Rasch 1993: 45).

144


wants to reduce the level of uncertainty about exogenous factors (making ε = 0), by a specialised committee system that engenders political expertise (Gilligan & Krehbiel 1990: 536–538; Krehbiel 1991: 66–68).

Gilligan & Krehbiel stress that if committee members are preference outliers, and this fact is known, plenary members will know that they have an incentive to downplay, for example, the fiscal consequences of taking certain decisions (Krehbiel and Shepsle & Weingast 1987; Gilligan & Krehbiel 1990; Krehbiel 1991: 81–101). Consequently, the plenary will not be able to trust the information they obtain, which therefore will be of little value to them.8 According to the principle of the informative outlier, however, committees consisting of many members with outlying preferences could be informative given that the members have the opportunity to become specialised at lower costs than a moderate committee. What outliers save in outlays to acquaint themselves with a policy area counterbalances the loss of information due to the extremity of the committee's preferences (Gilligan and Krehbiel 1990: 551−555; Krehbiel 1991: 88). In situations such as this, in order to give representatives the incentive to work on a case, the assembly may choose to award the committees through distributional benefits.

According to the theoretically (and mathematically) derived premises for the information theories, learning potential is, however, greatest when preferences in the committees deviate only to a limited extent from preferences in the plenary. The basic claim is that the assembly can and will avoid institutional arrangements that are informatively inefficient. In our setting the assumption to be empirically tested is that:

H5 Committee members are not extreme preference outliers.

Thus, the incentive for Norwegian local councils to maintain a strong and specialised committee structure is to obtain relevant and sufficient knowledge. Because it is likely that the assembly will strive to make their decision-making informatively efficient, councils with such a strong committee model will probably be especially aware of the outlier challenge. Although the degree of self-selection to the committees is high, it is therefore likely that the council has made an effort to avoid members with extremely outlying preferences in the committees. Following these lines of thought, the hypothesis to be tested is:

H6 In strong committees, members have less outlying preference than in weaker committees.

8 As far as the question of tolerating preference deviation is concerned, Krehbiel (1991) bases his argument on a Bayesian equilibrium for updating games in a situation of non-complete information. The central point here is that the committees will be informative if the preference deviation is moderate. But at some (mathematically) given point, the deviation will be so great that the assembly will lose confidence in the committee's recommendations, and will be obliged to disregard them. For the assembly, the informational value of the committee's efforts will be zero in a comparable situation, but will increase as the preference deviation lessens.

145


5.3 The data

The data utilised in the analyses are primarily from 1998, collected through a questionnaire to all municipal council representatives in a sample9 of 119 of the 435 Norwegian municipalities (27 per cent). The number of respondents is 2,698, which make up 64 per cent of the actual number of councillors in the selected councils. Additional data was obtained from the Ministry of Local Government's Organisational Database (Vabo & Stigen 2000), the Norwegian Social Science Data Services (NSD) and Kommunenøkkelen (1997–98, 1998–99).

Of the municipalities represented in the study, all the local governments that had changed their organisational model by 1998 did so in 1996 or earlier. Six of the 119 local councils had, however, changed the committee model twice during the 1990s, five in 1995 and one in 1997. Thus, all the local councils analysed, except one, have at least two years of experience with their new committee structure. Actually, over half of the local governments (55 per cent) under investigation changed their committee model in 1995 or 1996, and 75 per cent of local governments have therefore at least three years' experience with their new model. Although it takes time to implement extensive changes (as a new committee structure definitively represents), the consequences of organisational change should nonetheless have had a fair chance to materialise in the municipalities under investigation.

The analyses are based on information from elected councillors who also sit on committees. The voters do not directly elect all the committee members in Norwegian local councils, the parties choose some. However, from the mid-1980s and on, there has been a strong tendency in the direction of what is called 'direct representation' in Norwegian local councils. That is, all positions in the committees are held by directly elected councillors (Stava 1993). In 2000, an average of 72 per cent of committee members are councillors at the same time (Vabo & Stigen 2000: 41). Nevertheless, the bias caused by the exclusion of party appointed committee members should be taken into account when interpreting the results. Since these members are directly appointed for service only on a committee, without simultaneously holding a seat on the council, they cannot be held responsible for the total budget or the sum of policy carried out. The committee members not included in the data may, consequently, have narrower sectional interests than those holding such an additional position (Fevolden 1982: 182). This is only true, however, if the elected committee members are more strongly connected to their party group than the appointed representatives are.

Discussing the method for testing hypotheses about outlying high demanding preferences, Krehbiel (1990: 150, 151) points out that this is a question of central tendencies as means and medians. Because the outlier principle is built on the logic of the median voter theorem, the best measure for testing the principle is the median (Helland 2000a: 25, 26; Londregan & Snyder 1995:141). Empirical tests based on the median are less developed and provide more uncertain results then

9 Randomly drawn, but municipalities with a population in excess of 10,000 are over-represented.

146


the mean test. As will be the case in the analyses presented here therefore, the latter is often used in practice (Krehbiel 1991; Rasch 1997; Helland 2000a).

5.4 Empirical evidence

5.4.1 The two kinds of preferences to be analysed

As stated in the introduction, two alternative variables will indicate local politicians' preferences in the analyses. These are accounted for in Table 5.2 and Table 5.3 below.

Table 5.2 Councillors' spending preferences, descriptive statistics

Per cent wanting to spend: Consider-

ably less (1)

A bit less (2)

As 1998 (3)

A bit more

(4)

Consider-ably more

(5)

Total

(N)

Mean

Std. Dev.

Education 0.8 6.4 29.2 48.4 15.3 100.1 (2,654) 3.71 .83 Care for elderly and disabled

0.4

4.0

37.0

47.5

11.0

99.9

(2,646)

3.65

.74

Culture 5.6 19.9 48.3 22.6 3.5 99.9 (2,633) 2.99 .89 Construction 2.8 20.0 56.7 17.4 3.1 100.0 (2,649) 2.98 .78

As can be seen, the majority of councillors want to spend more on education and especially on care services for the elderly and disabled. For culture and construction services, the mean is lower and the willingness to reduce next year's budget notably higher.

147


Table 5.3 Councillors' preferences on how to organise the service production, descriptive statistics

Per cent not

preferring

Per cent preferring

Total

(N)

Mean

Std. Dev.

Organising education Free choice of school

71.9

28.1

100.0

(2,644)

0.28

.45

Public – private competition 90.7 9.3 100.0 (2,644) 0.09 .29 Funding private schools 79.3 20.7 100.0 (2,640) 0.21 .41 Organising care services for elderly/disabled Free choice of nursing home/institution

45.2

54.8

100.0

(2,644)

0.54

.50

Public – private competition on care in nursing homes/institutions

68.2 31.8 100.0 (2,636) 0.31 .47

Public – private competition on care at home 69.7 30.3 100.0 (2,614) 0.30 .46 Funding private nursing homes/institutions 57.5 42.5 100.0 (2,642) 0.43 .49 Funding private care at home 54.1 45.9 100.0 (2,625) 0.45 .50

In Norway, the question of whether to allow competitive private schools is decided by national government. Whether to offer free choice of services and how to organise care services for elderly and disabled people are, however, very much left for local governments to decide. Interestingly, among local councillors, the 'modern' organisational forms investigated seem to be much more accepted for care services, than for organising education services.

5.4.2 The empirical model

The empirical models utilised are based on earlier studies of politicians' preferences and spending behaviour in Norwegian local councils (Hagen 1995a; Hagen & Sørensen 1995; Sørensen 1995; Myrvold 1998). The equation, trying to explain politicians' preference (P), is as follows:

( ) ( )

( ) ( ) ( ) ( )AbGbSPbRbRbDbDb

DbDbIbCAbCACSbCSbPAbaP

s

ss

lnlnlnln

lnln)*(

2019181716315)3(14

)2,1(13)2,1(12111098710

+++∆++∆++

∆+++++++= −

The operational variables – that is, the variables of main theoretical interest in the model – are party affiliation, committee structure and committee assignment. With reference to the question of whether committee assignment or the councillors' party loyalty is the strongest determinant for the committee members' preferences, a rather detailed indicator for party affiliation (PA) is included in the model. All the seven parties included (as dummy variables) are compared to the Labour Party (DNA), because this was the largest party at the local level in the relevant election period (from 1995 to 1999). Thereafter, the variable describing

148


committee strength (CS)10 accounted for above is included in the equation, as well as councillors' committee assignment in relevant committees (CAs) and the interaction between the two variables (CS*CAs).

In addition to these operational variables, control variables assumed to be of main importance for the kinds of preferences under investigation are introduced in the model. Firstly, large municipalities, measured by the number of inhabitants (I), encourage larger-scale service production and may result in higher efficiency. Larger municipalities may therefore need to spend less money on specific service areas than the smaller ones (Boyne 1995; Kalseth & Rattsø 1998; Myrvold 1998). Secondly, because of the complexity and never-ending need for change in sizeable organisations, organisational renewal may also be encouraged in large municipalities (Mintzberg 1979; Røvik 1998).

Secondly, variables expressing demands or pressure on service delivery and fiscal stress (D1,2 – D3 and R) – and changes in these parameters (∆D1,2 – D3 and ∆R) – are included in the model. The idea is that the higher the demand and the wider economic leeway the local government faces, the more councillors will want to spend on the services under investigation. Accordingly, the more pressure and the stronger fiscal stress, the keener the local politicians will be to reorganise the service provision in ways that, hopefully, promote efficiency. In accordance with Hagen (1995b: 211), demographic factors are described with the help of the age groups assumed to have a significant impact on the level of demand, that is: D1 = 0 – 6 years, D2 = 7 – 15 years, D3 = 80 years or older. Because D1 and D2 are strongly correlated, these are merged in the model. Fiscal stress is indicated by fluctuations in the local governments' revenues (R), measured as 'free income'. In addition, actual spending on the relevant services (SPs) is included, as high spending in a service area may reduce the councillors' willingness to spend more money on the service.

Thirdly, two personal characteristics which may influence politicians' behaviour are introduced. Gender (G) is included because women are often held to be more in favour of public services in general, and especially more in favour of services for children, disabled and elderly than men. This may be because women better than men understand and/or identify with the needs of these groups, or because these services relieve women of some of their traditional family duties. Age (A) may also influence councillor preferences on the issues under investigation. For young politicians, kindergartens and schools may have high priority. Accordingly, 10 Committee assignment is a dummy variable (0 = not member, 1 = member). To simplify the interpretation of the interaction between the committee-index variable and the committee-assignment variable, the committee index is re-coded to make the traditional strong and sector-oriented (main) committee model = 0 (varying between -3 and 0). The committee assignment coefficients then indicate the effect of being a member in the committee, in local councils with a strong and sector-oriented (main) committee model. Pp = a0 + b1CS + b2CA + b3 (CS*CA) = a0 + CS (b1 + b3CA) + b2CA (where Pp = Spending Preferences, a0 = Constant, CS = Committee Structure and CA = Committee Assignment). Referring to Table 5.4 and spending preferences on education, for example, in local councils with a strong committee structure (CS = 0) this implies (using the standardised coefficients in Table 5.4) Ps = b2 for a member, and Ps = 0 for a non-member. Thus, the difference is b2 = 0.19, which is the coefficient calculated for committee assignment.

149


the older you get, the more likely you may be to prefer spending on care for senior citizens. Older people may also be more sceptical towards modern organisational solutions, such as competition and privatisation.

With a few exceptions only, the same basic model is used to analyse both spending preferences (Table 5.4) and politicians' preferences on how to organise service production (Table 5.6). The interaction between committee assignment and committee model is not, however, included in the logistic regression utilised when analysing the question of free choice of service providers, competition and privatisation (Table 5.6), because the estimates would be very hard to interpret. For the same reason, none of the control variables are logged in this analysis. Furthermore, in these latter analyses centrality and councillors' occupational background are added as control variables. Centrality is included because the kind of organisational solutions under investigation per definition are dependent on proximity to a sufficiently large market (Boyne 1995: 214). Occupational background is included because councillors working in the public sector may consider alternative ways to organise service provision as a threat to their place of work, and therefore be less enthusiastic about the listed alternatives than politicians with other occupational backgrounds. Descriptive statistics for all independent variables are listed in Appendix 2.

5.4.3 Analysing spending preferences

The first thing to notice in Table 5.4, presented on next page, is that party affiliation is significantly related to the councillors' spending preferences. Education and culture seem to be the most politicised services in the council. Most of the parties to the right of the Labour Party (the basis category) – the Centre Party, the Christian Peoples' Party, the Conservative Party and the Progress Party – want to spend less money on these services than the Labour Party. The Socialist Left parties, on the other hand, generally want to spend more money than the Labour Party. In addition, it should be noticed that members of the Progress Party have the strongest preferences and clearest spending profile. Considering the party's programme, it is not at all surprising that these councillors want more money spent on care for the elderly and disabled and less on culture.

Moreover, comparing the relative effect of party commitment with committee assignment, the former is in most cases stronger than the latter. Taking cultural services as an example, where the relative effect of committee assignment is strongest, the standardised effect (in local governments with a strong committee structure) is 0.19. In comparison, the difference is 0.39 between members of the Socialist Left parties – who are most in favour of spending more money on culture and the Progress Party – who are least interested in using money for this purpose. The pattern is the same for education and care services for the elderly and disabled. For building and construction services, on the other hand, party affiliation seems to be relatively insignificant, making committee assignment rather important. For all other services, H2 suggesting that the relationship between committee assignment and preferences are weaker than between party affiliation and preferences, gain support.

150


Table 5.4 Councillors' spending preferences on selected services. Dependent variable: Preference for the listed services (scale 1–5, the higher the value, the stronger the preference). Linear regression, Ordinary Least Square estimates, standardised coefficients

Education Elderly and disabled

Culture Building and construction

Party affiliation 1 Socialist Left parties (RV, SV) 0.07** 0.03 0.08** 0.01 Centre Party (Sp) -0.07** -0.06** -0.06** -0.06* Liberal Party (V) -0.02 -0.03 0.03 -0.05* Christian Party (Krf) -0.05* -0.01 -0.10** -0.03 Conservative Party (H) -0.06** -0.01 -0.07** -0.01 Progress Party (Frp) 0.02 0.17** -0.31** 0.00 Other parties 2 0.16** 0.01 -0.03 -0.01 Committee structure and assignment Committee strength (-3 – 0) 0.02 0.04 -0.05* 0.05* Interaction (Committee strength x Member) 0.03 0.03 0.06* 0.01 Member of responsible committee 0.11** 0.10** 0.19** 0.13** Structural characteristics Inhabitants, (ln) 0.22** 0.14** 0.03 -0.06 Share of population 0–15 years (ln) 0.07** 0.05 -0.01 -0.11** Growth in share of population 0–15 years 0.06** 0.05* -0.01 0.06** Share of population 80+ years (ln) -0.03 0.11** -0.04 -0.11** Growth in share of population 80+ years -0.02 0.05* -0.04* -0.04 Revenues per inhabitant (ln) 0.01 0.01 0.00 0.11** Growth in revenues per inhabitant 0.05** 0.04** 0.02 -0.01 Gross spending on service per inhabitant (ln) -0.05 -0.06 -0.07** -0.12** Personal characteristics Gender (0=male,1=female) 0.09** 0.00 0.10** 0.02 Age (ln) -0.11** 0.10** 0.01 0.06** Adj. R-square 0.12 0.08 0.16 0.04 F-Statistics 15.73** 10.08** 21.26** 5.61** N 2,197 2,196 2,186 2,202

* Significant at 0.05 level, ** Significant at 0.01 level 1 The Labour Party is the basis category, which the listed parties are to be compared with. 2 The category 'Other parties' includes alternative lists, established on the basis of single issues, boundary

disputes and the like.

At the same time, the relationships between committee assignment and spending preferences are significant for all services, and not only for culture services. The hypothesis stating that committee members are preference outliers (H3) is thereby clearly supported. As discussed above, however, the demand that committees

151


shall be 'micro plenaries' to be informative is sometimes too rigid when the matter at hand demands specialised knowledge, so that the cost of familiarising oneself with the particularities of the issues dealt with by the committee is great for 'outsiders'. In accordance with the principle of the informative outlier, some discrepancy between the preferences of committee members and the plenary should be tolerated here, where all the issues at stake demand relatively specialised knowledge to be handled in an informed way. The question is, therefor, whether the effect of committee assignment is substantial – that is, whether the preferences are extremely outlying or not. It is hard to judge whether 0.19, which is the standardised effect (on the scale from 0 to 1) of membership in the culture committee, is considerable or slight. One way of answering this question is to compare the effect of committee assignment with the effect of the other variables included in the model.

Addressing the variables measuring pressure on service production, high demand for education and care services for the elderly and disabled (measured by the share of relevant users of the population) generally results in higher spending preferences – and lower preferences for culture and building and construction services. Except for preferences on building and construction services, these effects are smaller than the effect of committee assignment. On the other hand, the analysis does not confirm the assumed advantage of scale for large municipalities. The larger the municipalities, the higher the politicians' willingness to spend more money. This is especially valid for education and care services, where the effect of size is also larger than the effect of committee assignment. If significant, economic leeway (high revenues per inhabitant) and relatively little money already spent on the service tends to boost politicians' willingness to prioritise the relevant service. Again, these effects are only at the same scale as the effect of committee assignment when it comes to spending on building and construction. The variables controlling personal characteristics also seem to have the kind of impact on politicians' preferences as assumed. Generally speaking, women want to spend more on education and culture than men do. The older the councillor, the less s/he would like to spend on education, and the more on services for the elderly and disabled. These latter effects are actually as strong as the effect of committee assignment.

Summing up, the effect of committee assignment is obviously not exceptional. The effect is significant, but can hardly be looked upon as extreme. Preferences held by the committees must be considered as outlying, but probably not as extremely outlying. Alas, both H3 and H5 gain support and the result here is inconclusive.

As regards the impact of chosen committee model, the picture may be clarified by evaluating the differences in preferences dependent on membership (or not), in the weakest and the strongest committees. The calculated effects are reported in Table 5.5.

152


Table 5.5 Calculated spending preferences (scale 1–5, the higher the value, the stronger the preferences) for councillors1, dependent on membership (or not) in the weakest and strongest committees

Weak committee model Strong committee model Spending on: Members Non-members Members Non-members Education 3.62 3.61 3.90 3.67 Elderly and disabled 3.54 3.51 3.78 3.60 Culture 3.30 3.17 3.63 3.02 Building and construction 3.07 2.89 3.34 3.01 1 The spending preference is calculated for women, members of the Conservative Party (H) compared to members of the Labour party (DNA, which is the basis category in Table 5.4) and when all other variables take the mean value.

As can be seen, for spending on culture, there is an independent effect from the committee model – the stronger the committee system; the more important is membership in the committee for the councillors' actual spending preferences. On the scale from 1 – 5, the difference between members and non-members of the committee dealing with culture is 0.13 in weak committee models, while it is 0.61 in strong sector-oriented models. The difference here, 0.48, is indeed substantial, and the finding supports H4 suggesting that committee members have more outlying preferences in strong than in weak committees.

For all other policy areas, the effect of committee structure is insignificant, according to Table 5.4. As can be seen in Table 5.5, the differences in preferences between members and non-members in weak and strong committees are not great – varying between 0.15 and 0.22. The deviating result for spending on culture may be explained by the fact that all the other policy areas analysed represent basic welfare services where the politicians probably have nothing to gain from not contributing. Reduction in cultural services are, however, not as visible and will probably not, at least not over a short period of time, have the same negative and direct effects as reduction in, for example, the education budget. Furthermore, it seems like the specialised structure attracts real enthusiasts, as this is the only case where the preferences held by non-members in local governments with a strong committee system are lower than non-members' preferences in weak committee systems. This may be due to the fact that committees responsible for culture are the most specialised of the four, even in a strong committee structure, with a small budget and very limited area of responsibility. This further supports H4.

In addition, reading Table 5.5 more carefully, also the general tendency supports H4. Although not significant, the difference in preferences between members and non-members are generally larger when the committee model is strong, than when it is weak. This indicates that the degree of self-selection do not differ significantly dependent on committee model.

To sum up, the analyses leave a clear picture of councillors strongly connected to their party – and definitively more so than to the committees (H2 is supported). Analysing the degree of outlying preferences, however, the picture is somewhat

153


blurred. The committee members are definitively preference outliers, but their preference can not be looked upon as extremely outlying (both H3 and the competing H5 are supported). The exchange perspective is however supported by the fact that the members of the most specialised committees, which presumably should be most attractive for preference outliers to get a seat in, are the ones having the most extreme outlying preferences (H4 gain support). However, this picture is distorted by the fact that culture is the only of the four services analysed where the effect of committee structure is significant. What is clear, is that the competing hypothesis, stating that the council may try to avoid reference outliers in strong committees to secure their informational value (H6), gains no support.

5.4.4 Analysing preferences on how to organise the service provision

As can be read in Table 5.6 below, party affiliation is of major importance for the councillors' stand on the organisational questions put forward. In general, all parties to the right of the Labour Party are more in favour of free choice, competition and privatisation than the Labour Party (basis category). The Socialist Left parties seem to be in line with the Labour Party. These findings are consistent with the Norwegian parties' well-known ideology, and also with former studies of local governments confirming the importance of party affiliation in these kinds of questions (Hagen & Sørensen 1995: 28–35; 1997: 203–205).

154


Table 5.6 Councillors' preferences on how to organise the service production. Dependent variable: Preference for the listed alternatives (0 = not preferred, 1 = preferred). Logistic regression, Maximum Likelihood Estimates

Organising education Organising care services for the elderly and disabled

Free choice

Compe-tition

Private Free choice homes

Compe-tition homes

Compe-tition

service

Private homes

Private service

Party affiliation 1 Socialist Left parties (RV, SV) -0.21 -0.74 -0.16 0.01 -0.80 -0.64 -0.34 -0.58* Centre Party (Sp) 0.13 0.22 0.92** 0.63** 1.00** 1.15** 1.25** 1.00** Liberal Party (V) 1,04** 0.99 1.97** 1.39** 1.93** 1.75** 1.97** 1.72** Christian Party (Krf) 1.07** 0.92* 2.89** 0.92** 1.64** 1.62** 1.91** 1.51** Conservative Party (H) 2.80** 2.46** 2.85** 2.18** 3.74** 3.83** 3.72** 3.34** Progress Party (Frp) 3.51** 3.64** 3.52** 3.77** 4.82** 4.33** 4.30** 3.55** Other parties 2 1.25** 1.94** 1.82** 0.84** 1.49** 1.47** 1.56* 1.00** Committee structure and assignment Committee strength (-3 – 0) -0.01 0.10 0.03 0.03 0.03 0.08 -0.08 -0.03 Member responsible committee (education or elderly/disabled)

-0.06 0.03 0.02 -0.32** -0.03 -0.22 -0.22 -0.40**

Structural characteristics Inhabitants 0.00 0.00* 0.01** 0.00 0.00* 0.00 0.01** 0.00 Centrality 0.01 -0.03 0.05 0.07* 0.06 0.10* 0.00 0.09** Share of population 0–15 years -0.06 -0.04 -0.08* 0.03 -0.01 -0.01 -0.04 0.04 Growth in share of population 0–15 years

0.05 0.12 0.15** 0.08* 0.07 0.07 0.08 0.08*

Share of population 80+ years -0.08 -0.05 -0.00 -0.05 0.03 -0.01 0.01 0.07 Growth in share of population 80+ years

-0.01 0.01 -0.02 0.02 0.03 0.03 0.04 0.01

Revenues per inhabitant 0.00* 0.00 0.00 0.00* 0.00 0.00 0.00* 0.00 Growth in revenues -0.01 0.02 -0.01 -0.01 -0.00 0.00 -0.00 -0.01

155


Organising education Organising care services for the elderly and disabled

Free choice

Compe-tition

Private Free choice homes

Compe-tition homes

Compe-tition

service

Private homes

Private service

Personal characteristics Gender (0=male,1=female) 0.36** 0.35 0.12 0.34** -0.11 -0.21 0.00 -0.11 Age -0.02** -0.01 -0.02** -0.01 -0.02** -0.02** -0.03** -0.03** Occupation (0=other, 1=public) -0.29* -0.24 -0.01 -0.20* -0.25* -0.21 -0.05 0.13 Constant -.58 -1.38 0.52 -1.42 -1.57 -1.72 1.65 -1.16 Model Chi-Square 619** 297** 532** 432** 922** 893** 868** 721** Percentage correctly predicted 81.7 91.8 82.9 68.2 83.9 84.6 78.9 75.4 N 2,142 2,143 2,139 2,151 2,145 2,124 2,145 2,139

* Significant at 0.05 level, ** Significant at 0.01 level 1 The Labour Party is the basis category to compare the listed parties with. 2 The category 'Other parties' includes alternative lists, established on the basis of single issues, boundary disputes

and the like.

Indeed, the hypothesis suggesting that the relationship between committee assignment and preferences are weaker than between party affiliation and preferences (H2), gain even stronger support when analysing preferences on organisational solutions than in the above analyses of spending preferences. This is very well illustrated in Table 5.7 below, where the probabilities of councillors being in favour of private suppliers of care services provided in peoples homes are calculated for different parties and different committee structures.

Table 5.7 Calculated probabilities1 for being in favour of private suppliers of care services for the elderly and disabled – calculated for the parties that are least (the Socialist Left parties) and the party that is most (the Progress Party) enthusiastic2

Weak committee model Strong committee model Member of committee Soc. Left: 0.10 / Progress: 0.87 Soc. Left: 0.11 / Progress: 0.88 Not member of committee

Soc. Left: 0.14 / Progress: 0.91 Soc. Left: 0.15 / Progress: 0.92

1 The probabilities are calculated for men, occupied in public sector and when all other variables take the mean value.

2 These parties are compared with the Labour Party, which is the basis category in the model reported in Table 5.6.

Although this is the organisational issue where the effect of committee assignment is largest (according to Table 5.6), the likelihood of being in favour of private suppliers of care services is only 4 per cent larger for the committee members than it is for non-members (independent of party). This difference is especially modest compared to the party effect: The likelihood of being in favour of private suppliers is 77 per cent higher for members of the Progress Party than the Socialist Left parties (when both party categories are compared with the Labour Party).

156


Also when assessing the question of outlying preferences (H3 and the competing H5), the picture seems to be much clearer for preferences on organisational issues reported in Table 5.6, than it was for spending preferences discussed above. As can be seen, whether the politicians are members of the committee responsible for education or not is (statistically) insignificant for their stand on whether pupils (or parents) should be allowed to choose which school they want to attend, and whether competition and private schools should be encouraged. When confronting these findings with the studies of the educational sector carried out by Sørensen (1994; 1995), it becomes clear that the kind of preferences analysed is of vital importance. Thus, this finding represents a counter-argument to the claim that the assumed self-interest of publicly employed teachers in a large, public educational sector is strongly expressed among councillors – and committee members. It can even be argued that the questions concerning how to organise provision of educational services, especially whether they are public or not, is more interesting to the teachers than the amount of money spent on education – which is the dependent variable utilised by Sørensen.

The hypothesis suggesting that committee members are not extreme preference outliers (H5), is further supported by the fact that committee assignment is of significant importance only for preferences on whether to allow free choice of nursing home, and whether to privatise domiciliary services for the elderly and disabled. That is, committee assignment is of significant importance only in two of the eight suggestions on how to organise the service provision for education and care services. Even these effects are however limited if compared to the party effect, as reported in Table 5.7 above. Comparing with the introduced control variables, demand for services and fiscal stress seem to be of minor importance, while centrality seems to have the assumed positive effect for politicians' willingness to allow competition and private enterprise. Although not all coefficients are statistically significant, the tendency when it comes to personal characteristics seems to be in accordance with the assumptions made: The older the councillors are, the more sceptical they are towards free choice of services and competing and private suppliers of the welfare services. Furthermore, female politicians tend to be more positive towards private and competitive organisational solutions than male, and politicians working in the public sector seem to be less in favour of these organisational forms than other councillors are. Calculating the probabilities for being in favour of the organisational solutions investigated (not reported), many of these variables have a stronger effect than the effect of committee assignment. In sum therefore, when analysing preferences on how to organise service provision, the hypothesis that committee members hold outlying preferences (H3) gain limited support, while the one suggesting that they are not extreme preference outliers (H5) finds strong support.

In these analyses, H4&6 which makes assumptions about the degree of outlying preferences among committee members in strong committees, are not directly tested because the interaction variable is omitted from the analysis. What can be concluded however, is that there is no independent effect of committee strength. That is, the general preferences among councillors in favour of the investigated ways of organising the service provision is not more positive or negative in

157


strong, than in weak committees. This is also illustrated in Table 5.7, where it is shown that whether the councillors work in a system with weak or strong committees has no effect on the likelihood for being in favour of private suppliers (the difference is 1 per cent). The conclusion to draw, based on these indirect analyses, must be that neither the sectorisation hypothesis (H4) nor the informational perspective (H6) is supported.

After these additional analyses of preferences on how to organise the service provision, the picture of the councillors' solid connection to their party becomes even brighter. H2 is strongly supported. The findings are unambiguous also when it comes to the degree of outlying preferences, supporting H5: Committee members do not have especially outlying preferences on organisational solutions. The effect of committee structure is only indirectly tested here, but no support is found for any of the competing hypotheses suggested (H4 and H6).

5.5 Conclusion and implications

This article examines two questions. Firstly, whether local politicians actually represent the service or sector they gain special knowledge about through their work in the committees. Secondly, whether the sector-oriented system chosen by most Norwegian local governments really allows the committees to hold outlying preferences. The empirical analyses are mainly based on data from a sample of 119 of the 435 Norwegian municipalities. First, councillors' spending preferences on four main sectors or policy areas are analysed: Education, care for the elderly and disabled, culture and building and construction services. Second, an alternative variable indicating local politicians' preference on how to organise the provision of services is analysed. Here, data on local politicians' preferences on free choice of schools and care services is utilised, as well as their view on competition between suppliers and privatisation within these policy areas.

The answer to the first question is clearly no. The relationship between the councillors' investigated preferences and the party they represent is notably stronger than between the preferences and the committee they sit on. Interestingly, this finding is not only relevant for local politicians, but is also confirmed by studies on the national level in Norway (Rasch 1997; Helland 2000a). Compared to American national politics, this indicates the importance of the parties in the European political systems – often based both on proportional representation as in Norwegian local government, in addition to being parliamentary systems as at the national level in Norway. The very mechanism of exchange may therefore not be as relevant for these settings as it is for the American and other political systems where councillors are more directly connected to their constituency – and where the successful politician more easily can be rewarded for the benefit gained through her work in the committee.

The answer to the question about whether the system allows the committees to hold outlying preferences is less clear. What kind of preferences analysed seems to be of outmost importance. Analysing spending preferences, committee members are definitively preference outliers, but analysing politicians'

158


preferences for free choice of services, competition between suppliers and privatisation of welfare services they are mostly not. Even though the evidence is not good enough to refute the hypothesis stating that committee members are preference outliers, the alternative hypothesis stating that they are not extreme preference outliers gains support as well. This inconclusiveness is not extraordinary for this study, however, but in accordance with the mixed results in numerous American studies on committee power.11

Nevertheless, this study demonstrates that Norwegian local governments reorganising their committee structure are likely to gain limited results only. As shown, self-selection and specialised committees are two important conditions for sector-orientation to exist. We have seen that there is little sign that the councils lay any restrictions on the councillors as regards which committee they take a seat in, as the degree of self-selection is high. The hypothesis proposing that there will be less outliers in the strong and specialised committees than in the weak and de-specialised ones do not gain any support when analysing spending preferences. The opposite actually seems to be the case. Thus, de-specialising the committees and making them weaker may have reduced the problem of sector-orientation in financial questions. Compared to preferences in strong committees, preferences in weak committees are, in sum, more like 'mini plenaries' – representing the special interests in a more balanced way. In organisational matters, however, committee members' preferences are not consistent with the special interests held by employees.

The conclusive question, therefore, is whether this advantage in handling the problem of sector-orientation is counterbalanced by the negative effects likely to result from de-specialising and weakening the committees. According to the informational perspective, specialisation among committee members is necessary to obtain worthwhile and adequate information about the services and relevant users to enable qualified judgements to be made on how alternative policies might work. That is, information on how to reach desired objectives. Strong committees have informational power. Consequently, when the committee system is weak, it is in all probability very hard for the politicians to keep informed. Committee members have little information to keep private, which implies that they have

11 The dominant view among congressional scholars in the US is that many committees and subcommittees are not representative of the chamber from which they are selected (Londregan & Snyder 1995: 139). For example, Weingast & Marshall (1988) find that a number of committees and subcommittees appear to be preference outliers. Furthermore, Londregan & Snyder (1995) reveal, following the exchange perspective, that one-third of committees are preference outliers. However, Krehbiel (1990) contends that few contemporary committees are composed predomi-nately of high-demand preference outliers, and Cox & McCubbins (1993: 78–79) find that only a few committees are frequently unrepresentative of the ideological or regional groupings in the House. In an article discussing how committee power can be empirically assessed, Krehbiel & Rivers (1988) demonstrate that contrary to the sort of inferences that would have been drawn from the committee’s success in defeating hostile amendments, analyses based on preferences give no evidence of committee power. They find that the relevant committee tailored its legislation to fit the preferences of the Senate’s median voter. Accordingly, analysing the smoking ban on all domestic airline flights initiated by the U.S. House of Representatives in the 1980s, Krehbiel (1996) shows that the House chooses and uses procedural arrangements to limit an effective exercise of committee power.

159


little information to share with the plenary. Thus, by choosing to implement a weak committee system, the local government also reduces the general level of information among the councillors. If knowledge is power, the upshot may be a reduction in councillor power with this modern way of organising committees. One conclusion is therefore that the revealed degree of outlying preferences held by the committee members has to be tolerated by the council as the price to pay for making the committee members willing to specialise. Another solution may of course be to introduce alternative ways of keeping politicians informed – if possible.

160


Norsk sammendrag

Utvalgsorganisering og preferanser. En studie av norske lokalpolitikere. Artikkelen tar utgangspunkt i det en i norsk sammenhengen har oppfatet som en problematisk sektorisering av lokalpolitikken, og stiller to spørsmål. Det første er om lokalpolitikerne virkelig, og i hovedsak, representerer den sektoren eller tjenesteen de får omfattende kunnskap om gjennom deres arbeide i de politiske utvalgene. Det andre spørsmålet er om det sektororienterte utvalgssystemet som de fleste norske kommuner har valgt virkelig tillater at utvalgsmedlemmene har ekstreme preferanser. Analysene er inspirert av en omfattende rasjonell-aktør litteratur fra forskningen på komitemakt i den amerikanske kongressen. Analysen er basert på data fra et utvalg på 119 av 435 norske kommuner. To typer preferanser analyseres: Utgiftspreferanser knyttet til de sentrale tjenesteområdene i kommunen og preferanser knyttet til spørsmålet om organisering av tjeneste-produksjonen – konkurranseutsetting, privatisering og fritt valg av utvalgte tjenester. Svaret på det første spørsmålet er helt klart nei. Lokalpolitikernes preferanser er i større grad avhengig av hvilket parti de tilhører enn hvilket utvalg de sitter i. Det andre spørsmålet er det vanskeligere å gi et akkurat svar på. Komitemedlemmenes preferanser avviker i noen grad fra gjennomsnittet, også i de sterke sektororienterte (hoved)utvalgskommunene. Hvor avvikende preferansene er avhenger imidlertid av hva slags preferanser som analyseres, og preferansene er ikke i noe tilfelle radikalt avvikende.

161


Appendix 1

Specification of committee structure The committee structure is described by means of an additive index, made up of three indicators, as presented in the table below.

Indicator Scale Committee structure

Delegation 0 = no decision making power 1 = extended decision making power

weak strong

Task specialisation

0 = de-specialised, i.e. function-based division of tasks, mixed system or fused committees 1 = highly specialised, i.e. traditional service- or departmental based division of tasks

weak strong

Parallel organisation 0 = not parallel organisation – committees and administrative departments uncoupled 1 = parallel organisation – committees and administrative departments connected

weak strong

Minimum points Maximum points

0 3

weak strong

Along the delegation dimension, the committee systems in the municipalities are coded according to whether they have some or (absolutely) do not have any decision-making power. The principle guiding the specialisation of business in the local council is used as a measure of the degree of specialisation. A function-based division or systems, where some committees are function based and others specialised according to the traditional service- or departmental based division of tasks, are classified as de-specialised committees. Lastly, the municipalities are coded in relation to whether they are directly coupled to the committees or not. The correlation matrix for the three variables is presented in the table below.

162


Delegation Task specialisation Parallel organisation

Delegation 1.00 0.24** 0.36** Task specialisation 1.00 0.91** Parallel organisation 1.00 ** Correlation is significant at the 0.01 level (2 tailed).

Analytically, the use of a committee index in the analyses allows for a simple expression separating the relatively strong from the relatively weak committee systems. Unfortunately, indexes also have disadvantages. The most important one to be commented upon here is the inherent simplification, implying that the three kinds of organisational change are treated as equal contributions to the matter of making the committees strong or weak. All the regression analyses are, however, run for each of the three indicators. Furthermore, further analysis (not reported) reveals that the variables characterising task specialisation and parallel organisation are the pivotal ones in the index. However, the index-solution is chosen because the expression is strongest when all variables are included.

163


Appendix 2

Descriptive statistics for the independent variables N Min. Max. Mean Std.

Dev. Member of Socialist Left parties (RV, SV)

2,665 0 1 0.06 0.23

Member of Labour Party (DNA) 2,665 0 1 0.35 0.48Member of Centre Party (Sp) 2,665 0 1 0.15 0.36Member of Liberal Party (V) 2,665 0 1 0.05 0.21Member of Christian Party (Krf) 2,665 0 1 0.10 0.30Member of Conservative Party (H) 2,665 0 1 0.17 0.37Member of Progress Party (Frp) 2,665 0 1 0.06 0.25Member of Other parties 2,665 0 1 0.06 0.24Committee strength (index, -3 – 0) 2,698 -3 0 -0.66 1.02Member in committee responsible for education

2,264 0 1 0.19 0.39

Member in committee responsible for social policy/elderly/disabled

2,272 0 1 0.18 0.38

Member in committee responsible for culture

2,272 0 1 0.08 0.28

Member in committee responsible for construction

2,272 0 1 0.10 0.30

Inhabitants, 1.1.1998 (in 1.000) 2,698 1.21 225.44 24.22 39.64Inhabitants, 1.1.1998 (in 1.000) (ln) 2,698 7.10 12.33 9.40 1.09Centrality (SSB1990/1994) 2,698 1 7 4.78 2.27Share of population 0–15 years, 1997 2,698 16.35 26.94 21.50 2.10Share of population 0–15 years, 1997 (ln)

2,698 2.79 3.29 3.06 0.10

Per cent growth in share of population 0–15 years, 1996–97

2,698 -11.97 -0.97 -5.68 1.34

Share of population 80+, 97 2,698 1.52 7.30 4.32 1.21Share of population 80+, 97 (ln) 2,698 0,42 1.99 1.42 0.30Per cent growth in share of population 80+, 1996–97

2,698 -7.07 10.94 2.01 2.91

Revenues ('free income') per inhabitant, 1997

2,698 18,548 42,338 24,632 3,997

Revenues ('free income') per inhabitant, 1997 (ln)

2,698 9.83 10.65 10.10 0.15

Per cent growth in revenues ('free income'), 1996–97

2,698 -9.06 34.01 2.91 4.76

164


N Min. Max. Mean Std. Dev.

Gross spending on education per inhabitant, 1997

2,698 6,270 14,442 8,544 1,321

Gross spending on education per inhabitant, 1997 (ln)

2,698 8.74 9.58 9.04 0.14

Gross spending on elderly/disabled per inhabitant, 1997

2,698 3,941 13,062 7,321 1,734

Gross spending on elderly/disabled per inhabitant, 1997 (ln)

2,698 8.28 9.48 8.87 0.23

Gross spending on culture per inhabitant, 1997

2,698 263 2,367 1,106 442

Gross spending on culture per inhabitant, 1997 (ln)

2,698 5.57 7.77 6.92 0.42

Gross spending on construction per inhabitant, 1997

2,698 1,139 6,591 2,706 841

Gross spending on construction per inhabitant, 1997 (ln)

2,698 7.04 8.79 7.85 0.30

Gender (0=male,1=female) 2,666 0 1 0.31 0.46Age 2,662 21 89 49.45 10.49Age (ln) 2,662 3.04 4.49 3.88 0.23Occupation (0=other, 1=public sector) 2,611 0 1 0.46 0.50

165


166


6 New organisational solutions in Norwegian local councils: Leaving a puzzling role for local politicians?1

Summary Inspired by the concept of New Public Management, recent organisational alterations in Norwegian local councils have aimed to change the role of local politicians from a traditional to a strategic political one. Traditionally, local politicians have been involved in the day-to-day activities of the council, and have tended to address single issues and details. Strategic leadership implies, however, a withdrawal from close contact with the service departments and a primary focus on (preferably pivotal) issues of a general and/or principle nature, such as budgeting, goal setting and planning. In addition, establishment of stronger co-ordinating bodies is emphasised. Drawing on evidence from a large body of research, it is concluded that so far, for the ordinary local politician, the new role is rather puzzling, that is, confusing and perplexing, thus creating a certain sense of uneasiness. Two theoretical reasons for this state of affairs are presented. First, it is demonstrated that some of the chosen organisational solutions simply cannot be assumed to work as intended. Second, it is argued that the concept of strategic political leadership represents such a challenge to the local politicians' traditional behaviour that a certain amount of reluctance and prevarication is to be expected. The article concludes with a discussion of why the changes have taken place in several municipalities, despite the demonstrable weaknesses in the basic idea. One suggested reason is the improvements to the working conditions of the political and administrative elite as a result of the changes.

1 The article is published in Scandinavian Political Studies 23 (4): 343–372. This article is part of a project funded by The Research Council of Norway, the Division of Culture and Society's programme on 'Local Government Decisions and Central Government Intervention'. The author would like to thank Professor George Jones and the members of the Comparative Democracy Group, Government Department, at the London School of Economics and Political Science (LSE) for important input to the first version of this article in spring 1999. The author is especially indebted to Francisco Gaetani for his initial inspiration and to Rotem Gonen for her comprehensive remarks. The author is also grateful for invaluable comments from Terje P. Hagen, Tore Hansen, Sissel Hovik, Trine M. Myrvold, Audun Offerdal, Hans-Erik Ringkjøb, Inger M. Stigen and the two anonymous referees. Responsibilities for the content are, however, the author's.

167


6.1 Introduction

In the early 1980s, a parallel trend of local government modernisation started in Norway and the other Nordic countries. In the Free Commune experiments, first initiated in Sweden, the goal was to explore the consequences of applying less formal and less extensive national regulations to local councils (Baldersheim and Stava 1993; Baldersheim and Ståhlberg (eds.) 1994).2 As a result, the legislation has been changed and the local councils have gained great autonomy over internal organisational matters. Since the beginning of the 1990s a great many local councils have restructured their political, administrative, and service-producing bodies (Albæk 1995; Bogason 1996; Klausen and Ståhlberg 1998).

Historically, because of the great growth in welfare service delivery, especially in the 1960s and 70s, the caseload in Nordic municipalities has grown at a steady rate and the need for organisational specialisation has increased. One of the intentions behind the comprehensive decentralisation of public welfare functions to local councils has been, and still is, to obtain cross-sectoral and spatial coordination and prioritisation of policies and finances at a local level. However, local politicians do not seem to give enough consideration to the overall view of the functions of local councils. In Norway, as in the other Nordic countries, sector-divided policy-making is regarded as a problem (Albæk 1995: 245, 246).

This challenge has occupied a central place in what we may call the two waves of municipal reorganisation in recent years in Norway. First there was a conversion to what was called the principal standing committee model or the main-committee model (hovedutvalgsmodellen) in the 1980s, and then a conversion away from this model in the 1990s (Hagen and Hovik 1991; Gravdahl and Hagen 1997; Vabo 1997a). The main-committee model was developed by the Association of Local and Regional Authorities during the latter part of the 1970s. As a response to the former dispersed system with its considerable number of committees of political members, a new model representing a much more simplified and a orderly structure of 4–5 committees corresponding to 4–5 agencies or service departments was introduced. By 1990 almost every Norwegian local council had adopted this main-committee model. According to surveys, politicians appeared to have a positive regard for the new model. By concentrating political work in only a few committees, they felt their position enhanced compared with that of the administrative officers. However, the problem of sectorisation still remained, in fact the model appeared to encourage a rather narrow sector or service perspective among the politicians. The argument here has been that alliances tend to develop between politicians and the administrative officers. Local politicians working within the main-committee model are assumed to concentrate on advocating the view of the service department(s) for which they have responsibility – at the

2 The free-commune experiment in Norway was carried out between 1987 and 1991, and contained projects regarding the relationship between local and central government and the internal organisation of local councils. The idea was to discover areas in which the regulations for local councils had a deleterious effect on their performance. The local councils themselves initiated all projects, but they had to be approved by the Ministry of Local Government. Altogether, 47 local councils participated (Hovik 1991).

168


expense of maintaining an overview and what is best for the community as a whole (Fevolden 1982; Stava 1993: 175–181).

At the beginning of the 1990s, again initiating organisational changes, the Norwegian Association of Local and Regional Authorities viewed the problem of sector-divided policy making as being that of too close a relationship between politicians and administrative service-producing bodies (Kommunenes Sentral-forbund 1989). Again following recommendations from the Association, many local councils introduced a system of 'professional management' which entails that politicians focus only on pivotal issues such as budgeting, goal-setting, planning and general issues. Furthermore, strong co-ordinating mechanisms have been institutionalised, including significant changes in the committee structure. These changes have been inspired quite extensively by ideas found in the New Public Management concept, which has influenced public management reforms all over Europe over the last 10–15 years (Hood 1991; 1995a; Dunleavy and Hood 1994; Wright 1994; Albæk 1995; Naschold 1996; Klausen and Ståhlberg 1998: 11). In the first part of this article the aim is to describe and discuss how recent changes in Norwegian local councils relate to this general concept.

The second theme to be examined is the impact of actual organisational changes on the role of local politicians in Norwegian local councils. The initial assumption is that, rather than making local politicians into strategic managers, the organisa-tional changes have resulted in a rather puzzling role for the general local politician, that is, a perplexing and, to some extent, an incongruous role. Two theoretical reasons for this are set out and discussed:

• Some of the chosen organisational solutions can simply not be expected to work as intended.

• The concept of strategic political leadership is challenging local politicians' traditional behaviour.

To decipher the impact of recent changes, the large body of existing research on the effects of organisational changes in Norwegian local councils will be drawn upon in a systematic analysis (the studies included are listed in Appendix 1). Two journal articles from this body of research have been previously published. One of them uses only data from the Free Commune experiment which was concluded in 1991 (Bukve 1996). The other article is about the more recently developed committee structures, but relies simply on comparative data on only two local councils (Tufte 1995a). In addition, though based on different empirical information, Nylehn (1996) has written an article on strategy in local government (see also Johnsen 1998). This article combines existing evidence in its focus on the expected changes in the role of local politicians brought about by the New Public Management principles.

In the first part of the article recent changes in organisational structure of Norwegian local councils will be described, taking into account the administrative concept of New Public Management. In the second part of the article some theoretically based assumptions about the kind of changes that have taken place in the Norwegian local councils under investigation will be introduced and relevant

169


empirical data presented. The article will conclude with a summary and final discussion.

6.2 Organisational changes – interpreted within the framework of new public management

The council (kommunestyret) in Norwegian municipalities is elected according to a system of proportional representation.3 The mayor is elected by the council (i.e. by the controlling party group or coalition), but no decision making power accrues to them from this fact.4 In accordance with the Local Government Act of 1992 the council appoints the executive committee (formannskapet), normally with less than 25 per cent of the members of the council (minimum 5 members). The executive committee is responsible for certain economic matters, including the presentation of the budget and the obligatory multi-year plan. Although the executive committee has never had a distinctly executive function, it has had a significant co-ordinating function combining responsibility for overall finance, policy and property (Bukve 1996: 154).5 In the Norwegian context the chief executive officer is a career public servant, that is, not politically elected.

3 The executive committee and all other committees echo the political composition of the council (the seats are proportionally distributed). The mayor chairs the executive committee, but the degree to which the other committees are chaired by representatives of the majority party (parties) varies. In some local councils these positions are also proportionally distributed. The council selects the committee members, and, although it is officially required only in the case of the executive committee, it has become common for most of the committee members to be chosen from among the member of the council. Party members hold additional committee seats. 4 The position of the mayor must be regarded as relatively weak, as he is not responsible for any executive functions. Even so, although the mayor above of all is the official representative of the local council both formally and symbolically, in some local councils a mayor with a strong personality can amass considerable political status. 5 However, after the new Local Government Act was passed, it has been entirely up to the council to decide what kind of additional responsibilities the chief executive committee should be given. It might be delegated power or act purely as an advisory body; it might be made responsible only for the statutory economic issues or for additional issues too (for example, physical planning and/or environmental issues).

170


Figure 6.1 Organisational changes in Norwegian local councils placed within two new public management paradigms

Paradigm: Public choice theory

Paradigm: Managerialism

Centralisation Hands on political leadership, politicians become managers of policy and administration

Extensive discretion to enhance the managers' capacity for taking action – to achieve best results, (centralised) political control over strategic policies and defining purpose/objectives, non-involvement in the implementation phase

Decentralisation

Coordination Enhanced powers for the coordinating centre, focus on strategic priorities

Managers free to exercise authority over resources and personnel; managers should not be excused from their responsibility by falling back on rules or regulations not of their own making

Deregulation

Control Politicisation in staffing positions serving the executive,

Accountability through reporting requirements, explicit performance appraisals,

Delegation

reduced size and department complexity to reduce managers' power and autonomy,

policy and program evaluation, external monitoring,

and a great range of sanctions

and/or new agencies able to stand alone, privatising and contracting out

The recent alterations in organisational structure within the local councils will be described along the lines of two paradigms of New Public Management, as defined by Aucoin (1990a: 116–119). Aucoin demonstrates how the concept is based on two quite different, and rather contrasting, views on what constitutes the problem with traditional bureaucracy in a modern and complex society such as today's. Taking the paradigm of public choice theory as the point of departure, he asserts that the budget-maximising bureaucrat is considered the problem (the Niskanen convention). Powerful bureaucrats are held to pursue their own interests, and the issue here is to re-establish representative democracy. According to the alternative paradigm of managerialism, on the other hand, it is the bad performance of the bureaucracy that constitutes the primary concern. Traditional organisational design and (lack of) management are criticised and ideas are derived from private sector experience. It is claimed that what is needed is professional management, not administration. The aim is to avoid waste and to

171


make the system more efficient through the implementation of managerial principles (Hood 1991: 10–15; Hood and Jackson 1994).

Aucoin (1990a: 119–125) links the public choice theory with the notions of centralisation, coordination, and control. The managerialism paradigm, on the other hand, is associated with decentralisation, deregulation, and delegation. In Figure 6.1 the trends in recent organisational changes in Norwegian local councils (tinted squares), commented upon below, are placed within this framework of alternative New Public Management approaches.

6.2.1 Decentralisation – through strategic decision making

The most thorough organisational shift in Norwegian local government has been caused by the introduction of the concept of strategic political leadership. The emphasis has been on what may be called 'professional management', by which politicians are meant to define goals and indicators of success, and in which results rather than procedures (or means) are stressed (Hood 1991: 4, 5; 1995a: 96, 97; Dunleavy and Hood 1994: 9).6 Extensive professionalisation of politicians, as implied in the 'hands-on' approach, has not been adopted by the typical average-sized Norwegian local council. In some of the cities, however, the number of full-time politicians is considerable (Myrvold and Østtveiten 1999: 33).

In Norwegian local councils the attempt has been made to transform the involved politician into the managing politician (Hagen and Nylehn 1990; Bukve 1991a; 1996; Bukve and Hagen (eds.) 1994; Baldersheim et al. 1995). Traditional political involvement in almost all kinds of issues and all phases of the decision making process has been replaced with the view that politicians should emphasise the purpose of the organisation and concentrate on issues of general or principal interest, including goal formulation and evaluation. On the institutional level, data from 1996 show that the executive committees or boards are increasingly acquiring a strategic function. Even though it has become common to delegate the responsibility for various issues to the committees, the executive boards still remain responsible for the pivotal decisions regarding future developments, i.e. the budget and consequential planning matters (Gravdahl and Hagen 1997: 16–18).

6.2.2 Strengthened coordination mechanisms – through inclusive assessments

On the rhetorical level, the changes in Norwegian local councils are based on the managerial paradigm, and characterised by an ambition to disperse (or delegate) decision making power, thus giving the managers more scope to manoeuvre. The level of delegation in matters of economy and personnel management has varied from limited to some delegation, depending on the council (Johnsen 1996; Gravdahl and Hagen 1997). Although the data is not very accurate, the absence of 6 That is, the Norwegian practice represents the classical approach to strategic management. Competing concepts have not taken root (see for example Mintzberg (1990), Moore (1995: 22, 50) and Whittington (1993)).

172


a wide delegation of power is hardly surprising. Thus, as public choice theory would lead us to expect, there has been a concurrent emphasis on coordination. In general, the role of the chief executive officer has been strengthened. In addition, the aim of the de-specialised committee structure that has been adopted by an increasing number of municipalities is to strengthen the coordinating function. Broadly speaking, two kinds of alternative committee models to the traditional main-committee model have been developed. These are illustrated in Figure 6.2.

In the traditional main-committee model the committees have at least some delegated decision making power. In addition, they are responsible for drafting business to be decided on by the executive committee or the council and for attending to administrative business. As illustrated in Figure 6.2, recent developments can be characterised by two trends: 7

• Changes in the committees' degree of and type of specialisation, that is, the extent of their area of concern. A fusion of the committees' areas of responsibility, whereby the committees in most cases are made responsible for a wider range of services than in the main-committee model, has been noted.8 In addition, in some municipalities committees with general, crosscutting functions have replaced the traditional committees focused on specific public services. In 1994 about 90 percent of the local councils had single sector-based committees, compared to 65 percent in 1998.

• Changes in the distribution of decision making power. There has been a transition from a system of diffused political decision making power, in which committees were assigned a limited amount of decision making power (as in the main-committee model), to one or the other of the following systems: • A system of committees that have considerably more delegated decision

making power from the council (as in the partly de-specialised committee structure shown in Figure 6.2). Data indicate that the number of councils to have delegated a large element of decision making power from the council to the committees was considerably higher in 1998 than in 1994.

• A system of committees with an advisory function vis-à-vis the council, in which the council has all the decision making power (as in the de-specialised committee model shown in Figure 6.2). Data indicate that the

7 The numbers presented below have been collected from two sources: A questionnaire (1999) to a sample of 119 of the 435 Norwegian local councils, and the database on local government organisation (1991–96) managed by the Ministry of Local Government and Regional Development (Gravdahl and Hagen 1997). 8 As outlined above, the fusion of functions of the committees can be done in two ways. An example of service-divided committees with extended responsibilities is youth committees. Here the responsibility for all services was previously divided among a committee for schools (primary schools and, occasionally, day-care facilities) and a committee for health and social affairs (child welfare and, occasionally, nurseries) subsumed under the wing of this single committee. Another example is to be found in the municipalities which have only two committees, of which cultural affairs, the environment, and business and industrial development comprise the area of responsibility of the one, and education, health-care issues, and children and youth-related affairs the other. An example of the function-based type of system is when the committees are given operational responsibility (of all service areas), as well as responsibility for planning, resource management, development, etc.

173


number of local councils that have chosen to set up advisory committees rose from about 8 percent in 1994 to about 13 percent in 1998.

Figure 6.2 Three examples of different committee structures: A traditional main-committee model (specialised), the model chosen by the municipality of Inderøy (partly de-specialised) and that chosen by Narvik (de-specialised)

Committee 1 Committee 2 Committee 3 People Environment Organisation incl. executive functions

Council

Chief executive officer

Council

Executive committee


A specialised structure (the main committee model)

CouncilExecutivecommittee

Education Health and Technical Cultural committee social care committee committee committee

Dep. for Dep. for Dep. for Dep. for education health and technical cultural social care issues issues

A despecialised structureA partly despecialised structure

Dep. for Dep. for Dep. for Dep. for industry/ health and education property trade care

Committee for Committee for care and environmental adolescence issues & planning

Committee for service deliveryand development

Adolescence and education

Care

Health

Social service

Fire/readiness

Cultural services

Site/building work

Outdoor area

/construction

Water, outlet,

removal of refuse

Port authorities

Com

munication


These changes mean that in many municipalities the administrative departments no longer relate to just one committee, and that the committees no longer relate to

174


just one administrative department. That is, the political and administrative bodies are no longer directly coupled (parallel organised). In 1994 the political committees and the service departments had identical areas of responsibility in about 90 percent of the local councils, compared with 55 percent in 1998.

6.2.3 Delegation – through accountability related to organisational outputs

As illustrated in Figure 6.1, control can be secured through different organisational set-ups. Radical changes in the way service production is organised, in the direction of greater competition and privatisation, come highly recommended in New Public Management concept (Stoker 1991: 238–242; Dunleavy and Hood 1994: 9, 10; Hood 1995a: 96, 97). However, these kinds of changes are infrequent in Norway, as in the other Nordic countries (Hagen and Sørensen 1998; Klausen and Ståhlberg 1998).

Speaking from the vantage point of managerialism, however, Aucoin (1990b: 202) says that constitutional principles and good organisational design demand increased discretion for managers to be accompanied by improved accountability. Accordingly, in strategic management reasoning it is assumed that the real operating experience of the organisation is available to the political overseers through the development of appropriate accounting systems measuring the performance and costs of the organisation's performance (Hood 1991: 4; Dunleavy and Hood 1994: 12, 13; Hood 1995a: 94, 96, 97; Moore 1995: 55, 115). Therefore, the measurement and adjustment of organisational outputs are mostly needed in those Norwegian local councils which have a non-specialised committee structure, where the administrative officers' discretion is greatest, and the contact between politicians and administrative officers on day-to-day activities is least. Here, the politicians are supposed to be kept sufficiently informed – to evaluate the performance of the organisation and to learn and initiate improvements – by reports, contracts and (quantitatively) evaluated results as provided by the administrative officers.

6.2.4 Summing up: What the new organisational arrangements are about

To simplify the picture of the organisational changes, the kind of models to be discussed in the following sections will be characterised as fully or partly de-specialised. When 'specialised committee models' are mentioned in the coming discussion, reference is being made to a structure similar in principle to the main-committee model presented in Figure 6.2. What is meant by 'de-specialised models' is either the kind of model presented as the de-specialised committee model in Figure 6.2, or some kind of advisory committee model.

This simplification is justified by the fact that the encouragement to act as a strategic manager is significantly stronger for politicians working within the de-specialised than in the specialised systems. It is, of course, theoretically possible to focus on strategies within a specialised model, but in Norwegian local councils

175


the idea of strategic political leadership has been connected to the de-specialised committee models. By de-specialising the committees, the possibility for local politicians to acquire detailed knowledge about specific issues has been reduced. They are compelled to give the overall picture greater consideration and, hopefully, thereby address to a greater extent issues of general interest or of a principle nature (Hagen and Nylehn 1990: 120; Baldersheim 1993: 162).

First of all, the opportunity to coordinate the administrative officers' influence on political decisions, and for local politicians to have contact with the administrative officers, has been restricted.9 In the de-specialised models the committees either have no decision making power and/or their field of concern is less specialised than in the traditional specialised model. Secondly, in the de-specialised models the political and administrative parts of the organisation are normally decoupled. Thus, to avoid too close connections between administrative staff and politicians, the committees with political representation and the service departments do not deal with the same issues.10

The trend in the organisational changes in Norwegian local councils, and in the local councils referred to in this article, is clear: Generally the aim is to develop a new role for local politicians – as strategic political managers. The traditional role, in which the politicians are in close contact with the organisation and involved in its day-to-day running, and in which they primarily deal with single issues and the minutiae of government, has been abandoned. Local politicians are expected to surrender their executive function and focus on issues of general or principle concern, such as budgeting, goal setting and planning. Furthermore, by putting the emphasis on co-ordination, the role of the co-ordinating bodies – whether political or administrative – is strengthened in the de-specialised models. The specialised main-committee model definitely leaves less power to the coordinating centre than do the de-specialised models.

6.3 Organisational change: Impact on the role of local politicians

6.3.1 Initial assumptions

The question to be analysed in this part of the article is whether the reorganisa-tional efforts in Norwegian local councils have succeeded in changing the role of the local politicians as wished for, i.e., from a traditional to a strategic role. 9 The profound trust in the chief executive officer implied in this model is probably a side effect of the special esteem allotted to holders of this post in Norwegian local councils, where it is deemed unlikely that they will act in the manner of a budget-maximising bureaucrat. However, this does not prevent them from being given significant discretion through holding this pivotal position. 10 In most local councils that have implemented a de-specialised committee structure, politicians are not allowed to have contact with the administrative officers in charge of preparing various reports. This would be permitted in other local councils, but probably restricted by a regulation stating, for example, that contacts should be reported to the chief executive officer. In some de-specialised committee systems, politicians are free to contact the chief officer (or director) of the departments, in others not.

176


Theoretically, there are at least two reasons why the intended changes are not likely to have taken place – both established knowledge about causes and effects and the involved actors' traditional behaviour are challenged.

The competing assumptions regarding the effects of the organisational changes are summed up in Table 6.1. The empirical indicators developed to elucidate the theoretical based hypotheses are listed on the left side of the table. All these indicators describe the actual behaviour of local politicians. The first three groups of indicators refer to the changes in Norwegian local councils as illustrated in Figure 6.1 above – decentralisation, coordination and delegation. The last group of indicators – power and confidence – is included as a result of the theoretical discussion of possible side effects. The right side of the table sums up the kind of behaviour to be expected when the system of strategic political leadership is successfully implemented and, on the other hand, what is to be expected when the reorganisation efforts result in a puzzling role for the ordinary local politician.

Table 6.1 Assumed impact of organisational changes on politicians' behaviour –indicators and expected findings

Competing assumptions: Empirical indicators: Strategic role Puzzling role

Decentralisation – strategic decision making? 1. Contact between general politicians and

administrative officers Almost eliminated Reduced, but still

considerable 2. Focus on detail and single issues Almost eliminated Reduced, but still

considerable

Coordination – greater overall focus? 3. Sectorisation Changes are likely to have the intended effect,

i.e. greater overall focus

Delegation – improved accountability? 4. Reports on results (output) Satisfactory reporting Unsatisfactory reporting

What about power and confidence? 5. Power over and ability to influence

administrative officers More power in de-specialised committee structures

Less power in de-specialised committee structures

6. Confidence in the administrative officers Not altered Less confidence in de-specialised committee structures

In the following section the theoretical reasoning behind these expectations will be discussed.

6.3.2 Challenging established expectations

The inspiration behind the idea of strategic political leadership can be found in Wilson's (1887) nineteenth-century idea of a 'neutral' bureaucrat providing only

177


'technical' knowledge, and in Weber's (1952) ideal model of a bureaucracy with politicians making policies and bureaucrats carrying them out. This was further developed within the framework of organisational theory into the idea of a hierarchy of goals by Simon (1976: 52–60), and into more recent concepts of management by objectives (MbO) by Drucker (1955; 1976: 29), and further into the theory of management by results (MbR) of the 1980s and 1990s (Naschold 1996: 64, 65). According to Aucoin (1990a: 124–127) the key to the success of this strategy lies in the degree to which politicians are able and willing to specify the primary missions in a clear and coherent fashion and to restrain themselves from adding new objectives. In addition, policy should be confined to only a few core values and managers should exercise discretion in policy implementation.

The assumption that public decision making can be restricted to a political process in which basic values and missions or goals are determined on the one hand and technical implementation on the other hand, is problematic in many respects. First, the order of objectives and means is not always obvious (Lindblom 1965; March and Olsen 1979; Svara 1998). Furthermore, because our knowledge about causes and effects is uncertain, the prepared material put forward by the administrative officers is most likely to be biased (Allison 1971; Offerdal 1992: 63, 64). Moreover, the number of basic values hold by the politicians is most often numerous and they hardly ever explicitly constitute the guidelines of the work of the administrative officers (Aucoin 1990a: 127; Moore 1995: 21, 22, 33). Most of the time, officers have to act on incoherent mandates, with no useful instructions as to which goals or objectives should have precedence when conflicts arise. In addition, it is well known that employees have a major impact on the process of implementation (Pressman and Wildawsky 1973; Lipsky 1980; Sabatier and Mazmanian 1980). Thus, when politicians accept a division of spheres and allow the administrative officers a certain measure of discretion, they also accept that decision making power is handed over to the administrative part of the organisation (Aucoin 1990b: 200, 201; Page 1992).

First of all, the emphasis on the separation of the political and administrative spheres seems to be peculiar to the Norwegian organisational efforts. Nowhere in the literature on New Public Management is it presumed that the political and administrative actors should not talk to each other during the preparation of business, as well as in the implementation and evaluation phase. On the contrary, Aucoin (1990a: 123) mentions that decentralisation is effective only if managers in authority are in close contact and communication with their superiors. There are therefore good reasons for local politicians to maintain contact with the administrative officers, regardless of what kind of regulative structure they have imposed on themselves (referred to by indicator (1), Table 6.1).

Second, the assumption that politicians gain more power, in the sense of influencing the policy outcome, is theoretically not at all well founded. It is, therefore, likely that the politicians will react against their new situation. Especially given the longstanding tradition of involvement in all phases of the decision making process, the loss of power might be hard to accept for local politicians working within the new de-specialised committee models (referred to by indicator (5), Table 6.1).

178


Furthermore, Wright (1994: 126) points out that it is difficult to assess performance when a great deal of work in the public sector is collective in nature, and Aucoin (1990b: 203) aptly states that evaluation 'is as much art as it is science'. He argues that formal evaluation exercises cannot remove the need for judgement in the political processes of accountability. Measuring results or outcomes from public enterprises is at best complicated (Offerdal 1992: 21–27; Wright 1994: 126; Andersen, Berg and Jensen 1998: 331, 332). Even Moore (1995: 34), basing his concept of strategic management on performance indicators, realises that the available techniques are neither routinely used, nor invariably powerful when they are used. In addition, if their department or private position can be harmed, administrative officers are likely to be reluctant to release bad results (Downs 1967; Niskanen 1971).11

Hence, there are several legitimate reasons why the politicians should be sceptical towards evaluations of organisational output. Because of the described loss of close contact with the officers involved in day-to-day activities, the politicians working within de-specialised committee structures are much more dependent on the information provided by their administrative staff. At the same time, because they interact less with the administrative officers they get to know them less than do the politicians working within a specialised structure. It is therefore likely that the politicians working within the de-specialised committee system will not have the same confidence in the administrative staff as politicians within the specialised model (referred to by indicator (6), Table 6.1). In addition, it is an empirical question whether politicians feel well informed by the reports on organisational output or results (referred to by indicator (4), Table 6.1).

Regarding the alterations in the committee structure, however, the theoretically reasonable predictions seem to be much more in accordance with the intended changes. According to Mintzberg (1979), organisational structure encompasses those formal and semiformal means that organisations use to divide and co-ordinate their work in order to establish stable patterns of behaviour. In other words, organisational structures focus attention on organisational goals and provide a tool both for specialising and coordinating organisational behaviour. Consistent efforts are being made in the de-specialised systems to assign to the committees cross-sectoral responsibilities to prevent sectorisation. In this kind of model, coordination is further enhanced by the decoupling of the political and administrative organisations. Therefore, politicians working in a de-specialised system will probably perceive themselves as being concerned with the whole picture rather than a specific sector (i.e. a service or an administrative department), more so than politicians in a specialised committee environment (referred to by indicator (3), Table 6.1).

6.3.3 Challenging local politicians' traditional behaviour

The concept of roles has been used in several local government analyses (Rosenberg 1984; Bukve and Hagen 1994; Larsen and Offerdal 1994; Andersen et 11 A point very well demonstrated in the context of Norwegian local government by Kleven (1993).

179


al. 1998), and is considered to be especially fruitful when applied to studies of politicians in a complex environment (Searing 1991). We can define a politician's role as consisting of externally expected behaviour and actual behaviour (Vabo 1997c). Although significant efforts have been made to change the role of the local politicians under investigation in this study, it is fairly obvious that the politicians retain no little leeway in deciding how to practise their role. Generally formal institutions regulate rational choices (i.e. regulatory institutions), but, in addition, organisational behaviour depends on informal rules or norms guiding what is regarded as appropriate behaviour (March and Olsen 1989; Crawford and Ostrom 1995; Scott 1995).

In Norwegian local councils it is likely that the system of strategic political leadership, as found in the de-specialised models, will meet with competing expectations – from citizens, from administrative staff, and from the politicians themselves. First, a focus on strategy – defined as dealing with (preferably pivotal) issues of a principle or general nature – stands in sharp contrast to what local politicians traditionally have been concerned with, and some would say (Offerdal 1992; Stewart 1998: 75, 76) should be concerned with. Working within the specialised main-committee model, politicians have had the opportunity to influence how concrete problems are solved. That is, they have been able to focus on single issues and have been concerned about the processes as well as the results. It might, therefore, be hard for local politicians to accept a new role. Second, local politicians have traditionally not only been internal managers, they have also been serving – and some would say (Offerdal 1995) should be serving – people or groups directly, and acted as leaders in the community (Andersen et al. 1998: 329). The public might want their local politician to be their ombudsman, which implies that the politicians will be more or less forced to engage in single issues most likely of little general interest. As a result of such conflicting expectations there are, therefore, reasons to believe that local politicians will not have totally changed their ways – from focusing on details and 'insignificant' single issues, to focusing on issues of principle to the exclusion of all else (referred to by indicator (2), Table 6.1).

To sum up, in accordance with Table 6.1 the assumption is that if the politicians' role (i.e. behaviour) – by working within a de-specialised structure – has changed from a traditional to a more strategic role, contact between politicians in general and the administration officers should be significantly reduced. Another assumption is that politicians will be less concerned with details and single issues and about their specific service department, and more about the overall effects of their actions. Furthermore, when working in the de-specialised structure it is assumed that politicians will verify that results are reported in a satisfactory manner, since they have to rely on such reports to keep informed. Regarding the power of the politicians, the argument is that their ability to influence administrative officers will increase, since they are focusing on the broad and important issues.

However, the theoretical perspectives presented indicate that reality might present a somewhat different picture. This is not to say that local politicians have not left their traditional ways at all, but that the local councils that have introduced the

180


new de-specialised committee structures and thereby the concept of strategic political leadership, are not expected to succeed. Because the concept is theoretically challenging and expectations conflicting, it is more likely that local politicians will end up puzzled. That is, despite the expectations implied in the new de-specialised committee structure, it is not very likely that the local politicians really will have reduced their contact with administrative staff and stopped focusing on detail and single issues. Accordingly, it is unlikely that satisfactory systems for evaluation and the reporting of results will have been developed. In addition, as a result of the separation of political and administrative spheres implied in the de-specialised committee models, it is to be expected that politicians will experience a decline in power and reduced confidence in the administrative officers.


The empirical findings presented below form the basis for the concluding discussion of the doubts laid out above as to the success of the local councils in implementing the system of strategic political leadership. The data and method used in this part of the article are described in greater detail in Appendix 1 and 2. The following presentation refers directly to the questions posed in Table 6.1.

6.4.1 Restricted contact between politicians and administrative officers?12

In two of the local councils where the committee structure is partly de-specialised (Lunner and Inderøy), the councillors themselves report that there is a clear division between the political and administrative part of the organisation. The relationship between politicians and administration officers has become less intense, as intended. Accordingly, in one of the de-specialised local councils (Trondheim), the councillors say they feel the loss of what before were 'points of contact'. There are fewer opportunities to discuss issues with the administration officers, and the administration officers see less of the politicians.

However, in these local councils a large amount of information and views are exchanged on an informal basis between the councillors and the administration. Correspondingly, when 14 local councils with different committee structures are compared, no significant differences in the amount of contact between councillors and administrative officers for the purpose of obtaining information before making decisions on specific issues are found. A similar result is revealed when one of the local councils with a de-specialised committee structure is analysed (Narvik). The councillors in this municipality had been in contact with administrative officers more often than the average councillor in 15 other councils. Nevertheless, relatively fewer of these councillors had actually worked with the administrative officers on preparatory business.

12 The data in this paragraph stem from: Hovik (1994: 79, 96,97, 100–106, 111), Tufte (1994: 67, 68), Lie et al. (1995: 79, 80, 147–150), and Vabo (1997b: 61; 1997b: 62).

181


6.4.2 Focus on issues of pivotal and general importance?13

Most of the case studies show that after adopting a system of strategic political leadership the council tends to deal with fewer issues, but of greater importance than earlier, for example in the area of goal setting and planning. As a conse-quence, councillors report that the councils have become even more inactive than before, and the debates less lively and crucial. Councillors feel frustrated. Being tied to general issues does not allow them to clearly define their stance – politically or ideologically – vis-à-vis their constituents.

The picture, however, is uneven. Regardless of the chosen committee model, councillors still seem to pay some attention to details and single issues. Studies of two of the local councils with a de-specialised committee structure (Trondheim and Narvik) show that the attempt to make politicians focus only on general issues had no effect on their actual behaviour. In one of these councils (Narvik), the amount of business of general importance (for example, goal setting and planning) actually dropped between 1990 and 1993. Accordingly, in two of the local councils the attempt to introduce strategic political leadership (in Selje and Tynset) was rejected. It has been shown that only a small proportion of councillors feel any obligation to take into account the effects of their actions on the whole community. In addition, in one of the local councils with a de-specialised committee structure (Narvik), the councillors are actually dealing with more cases and they are more engaged and active than before, when they worked within a specialised model.

6.4.3 Strong coordination through greater overall focus?14

In the evaluation of the free communes, whose committee structure must be viewed as fairly specialised (Selje, Sauherad and Tynset), the conclusion was that the degree of agreement between politicians and administration officers was considerable. Councillors focused (too much) on advocating the view of their own service departments. With a de-specialised committee model, however, councillors seem to adopt a more distant relationship to the service departments, and the issues promoted by their chief officers, than councillors working within a specialised model. Furthermore, politicians working within a de-specialised model consider the council to be less affected by pressure put upon them by administrative officers for the different services than are councillors working within a specialised committee structure.

Data from in-depth studies of a de-specialised council (Narvik) show, however, that some sort of connection to administrative sectors or services has remained. Even though the politicians were more attuned to the needs of the whole

13 The data in this paragraph stem from: Hagen and Nylehn (1990), Bukve (1991a: 33, 85, 103–105), Hovik (1994: 113, 117), Kleven and Hovik (1994: 163, 164), Tufte (1994: 34–37, 43–46, 52, 53, 57), Bukve (1995: 185, 187), Lie et al. (1995: 75, 83, 84, 147–152), and Vabo (1997a: 61; 1997b: 58). 14 The data in this paragraph stem from: Bukve (1991a: 73), Hovik (1994: 75, 77), Tufte (1994: 40, 41), Lie et al. (1995: 77, 82, 83), and Vabo (1997a: 66, 67, 92, 93).

182


community after the change, they still tended to advocate the view of the service departments their committee was responsible for. This might indicate that the politicians allow themselves to some extent to promote the view of their departments, whilst they simultaneously seem to be concerned with the grand picture when addressing the same issues in council meetings.

6.4.4 Unsatisfactory reports on results?15

When it comes to evaluation and information on results in the local councils where the committee structure has been de-specialised, the picture is clear: there is no relationship between delegation of responsibility and the quality of this kind of information. Politicians in two of the local councils with a partly de-specialised committee structure (Inderøy and Lunner) did not find any improvement in information on results after the new committee structure was in place. They also pointed out that the written information was less detailed and accurate, and therefore of less worth, than the information they gained earlier through verbal contact with the administrative officers.

Accordingly, the evaluation of one of the local councils with an even more de-specialised committee structure (Trondheim) concluded that the reports presented to the politicians contained data solely describing what was spent on different services. Nearly three years after the process of reorganisation started, required information on results was still non-existent. Indeed, comparing a similar de-specialised council (Narvik) with 15 other local councils, it can be attested that councillors working within the former model were less informed about results.

6.4.5 Lack of power and influence on administrative officers?16

In the study of three specialised local councils (Selje, Sauherad and Tynset) one of the conclusions is that the high degree of specialisation within this model allows politicians to control administrative officers. However, the consequences of changes in the direction of a more de-specialised model seem to be unambiguous. Politicians who have withdrawn from the day-to-day activities to focus primarily on issues of a general or principle nature, say that they have lost power. This is reported not only in the studies of councillors in the local councils with a definite de-specialised model (Trondheim, Ørland and Narvik17), but also in the local

15 The data in this paragraph stem from: Hovik (1994: 99–113), Tufte (1994: 60), Lie et al. (1995: 147, 150–152), and Vabo (1997b: 68–70). 16 The data in this paragraph stem from: Bukve (1991a: 86), Hovik (1994: 45, 53–69, 99, 100), Kleven and Hovik (1994: 160, 162, 169), Tufte (1994: 52, 53, 57, 63–66, 68, 69), Lie et al. (1995: 74, 75, 83, 84), and Vabo (1997a: 61; 1997b: 66, 94, 95). 17 In the early evaluation of the changes in Narvik, however, this impression was only partly confirmed. Indeed, Tufte (1994: 52, 53, 57) reports that the great workload caused by the large number of cases dealt with by the council, as the only decision making body, in itself might have reduced the politicians' influence. However, when evaluating the system one to two years after implementation of the new model, councillors did not experience any lack of say over the administrative officers, the reason being the newly established control committee (made obligatory in the Local Government Act reform 1992) which oversees the preparatory work of the administration and also the process of implementation (Tufte 1994: 63–66, 68, 69). Apparent

183


councils with a more moderate de-specialised committee model (such as Inderøy). Furthermore, councillors lack of power over the administrative officers in the more de-specialised committee structures is one of the most convincing findings in the study of 14 local councils.

6.4.6 Lack of confidence in the administrative officers?18

Another clear finding in the comprehensive study is that local politicians' confidence in their administration officers is considerably lower in local councils with a de-specialised committee structure than in the ones with a specialised structure. This feature stands out particularly clearly in one of the studies of a local council with a de-specialised model (Narvik), where great efforts have been made to separate the political and administrative spheres. Councillors here (who also are members of one of the committees) were positively worried about the loyalty of the administrative officers. For example, hardly any of the interviewed councillors felt confident that what they had decided upon in the council would be followed up and implemented by the administration.

6.5 Discussion and conclusion

In accordance with the objections raised against the underlying presuppositions regarding the organisational changes in Norwegian municipalities, there is sufficient evidence to allow us to say that the concept of strategic leadership has not been implemented as intended. At least, this is the case for the politicians working within de-specialised committee structures in the local councils examined in this study. This might not be surprising. What is interesting, however, is that the politicians have ended up in what for them must seem a rather puzzling role – the ordinary politician is perplexed and feels uncomfortable in her or his new role. Even though councillors working in a de-specialised committee structure experience a more distanced relationship with the administration officers than councillors working within a specialised structure, there is a great deal of informal verbal contact between them. The focus has not changed so that the politicians pay attention only to issues of overall importance – their interest in solving minor problems still remains. Furthermore, information on results is just as good, or bad, regardless of what kind of committee structure the local councils have implemented. Hence, presumably because they no longer have the chance to keep themselves informed through taking part in the everyday life of the organisation, councillors in the de-specialised committee structure feel badly informed.

In accordance with the theory-based assumptions, there is no doubt that this confusing situation has had some unintended and undesirable side effects. Politicians in a de-specialised committee structure have less confidence in their divergencies in results are probably caused by a change in the responsibilities of the control committee, which five years after the organisational change was initiated did not hold such a position at all (Vabo 1997b: 66). 18 The data in this paragraph stem from: Vabo (1997a: 61, 62; 1997b: 66, 67).

184


administration officers than do councillors in a specialised system. They also report having less influence on the administrative officers than do politicians in a specialised system. To the councillors, power is connected to the processing of single issues and the solution of concrete problems. Some issues might seem insignificant because of their limited scope but, more often than issues of a general nature, they set off political discussions within the local council. They can also clarify the politicians' (and their parties') more principled point of view. Councillors find it hard to take a definite stand when dealing with long-term goals or matters of principle.

In sum, the ordinary local politicians do not feel comfortable with a committee system in which they are distanced from the daily life of the organisations, and in which they are supposed to deal only with pivotal issues of general interest. In other words, the local politicians do not like their own organisational solution. The obvious question arising from this conclusion is: Why did the politicians change the committee structure and organisational routines in the first place?

There are probably several answers to this question. First we must distinguish between the so-called 'abdication hypothesis', on the one hand, and the assumption that politicians actually want to control the administrative officers, on the other hand (Bawn 1995: 62). The abdication hypothesis holds that the politicians do not really care about organisational outcomes, i.e. on the administrative departments' policy decisions. So if delegation of responsibility allows the councillors to claim credit for the results while avoiding blame for costs, they might not care too much about their general loss of power and how the political apparatus is organised (Kiewiet and McCubbins 1991: 2, 3).

Discussing the American Congress, however, Bawn (1995) and many others point out that this view is not consistent with the large efforts made by the politicians to organise their own activity and their relationship to administrative officers. However, even allowing for this view – that there is some sort of conscious, strategic thinking behind the chosen committee structure and organisational routines – several competing explanations exist.

First, the local politicians might not have been well enough informed about the assumed effects of the alternative organisational systems before they decided to implement the present changes (Montin 1993). Most of the municipalities included in this study participated in pilot projects. In reality, there was little knowledge about the effects of the various organisational models when reforms were introduced. In fact, the information they did have came from the Norwegian Association of Local and Regional Authorities who recommended solutions like the ones chosen by the local councils. Unfortunately, this explanation quickly runs into trouble when taking into account the long-term development described in this article. Thus, even though the reports from the pilot projects warned about the effects of the organisational effort, a great number of municipalities changed their structure in accordance with the initial suggestion from the Norwegian Association of Local and Regional Authorities.

Second, the reason why the local councils have restructured their organisation might be simply to perform a little window dressing. Theoretically, it is important

185


for any organisation to present itself as up to date and on top of developments (Meyer and Rowan 1977; Brunsson 1989; Røvik 1992a). Because the Norwegian Association of Local and Regional Authorities defined sectorisation and lack of coordination as an organisational problem – and offered a broad selection of apparently useful organisation solutions – it might have been hard for the local councils to resist taking action (Hovik and Stigen 1995). The organisational effort might therefore be more of a symbolic than a strategic action. If this is the case, it is of minor interest for the politicians to even ask for possible effects of the changes planned and made. The aim is to appear modern.

Third, however, Hovik and Stigen (1995) demonstrate that the municipalities' choice of organisational structure is unlikely to be arbitrary. They point to the existence of both external and internal interests underlying the promotion of different organisational changes. The implemented models require, as discussed, the establishment of a strong coordinating centre. In short, the specialised main-committee model leaves less decision making power to the coordinating centre then do the more de-specialised models.

The Norwegian Association of Local and Regional Authorities is regarded as representing important external interests, and they have argued that it is in the interest of the municipalities in general to avoid committee structures that connect central and local government. The sectorisation inherent in the traditional main-committee model might be seen as a sign of integration into the welfare state, with the local sectors (the linked political and administrative bodies) connected to the central governmental ministries (Baldersheim 1993: 162). Furthermore, Baldersheim (1993) stresses the economic forces behind organisational change. There is no doubt that the central authorities, having responsibility for total public spending, have stressed efficiency in the production of welfare services. Some will even claim that efficiency has become the only purpose of the changes, and that local democracy is suffering as a result (Kleven 1997). It is therefore hardly surprising that the Local Government Act of 1992 encourages these kind of tightly coordinated organisational solutions.

Present internal interests are probably even more interesting and pertinent as an explanation why Norwegian municipalities adopt organisational models that have been the object of serious questioning. Hovik and Stigen (1995: 126, 127) confirm that the changes have resulted in a strengthened position for the chief executive officer in relationship to the directors of the service departments. Regarding the politicians, the general level of frustration does not mean that all politicians are equally affected by the changes (Andersen et al. 1998: 330, 331). It might be that an elite – the mayor, the members of the executive committee, the committee leaders and the experienced councillors – actually feel that they gain power, or at least do not lose their chance to influence the system, while the rest of the politicians in actual fact do lose power. Most members of the political elite are probably still in a position to interact with administrative officers (formally it is only the political elite that are in the position to stay in contact with the administrative officers) and they know the system (from experience). In practice, it is likely that they have greater contact with the day-to-day activities than their colleagues.

186


Without drawing any final conclusion here, data from one of the studies presented above (the comprehensive one including 14 local councils) indicate that the most frustrated politicians are the ones who are not part of the elite. Members of the executive committee (normally less than 25 per cent of the council) have more confidence in their ability to sway administrative officers, and they have more confidence in the administrative officers than have the ordinary council members (Vabo 1997a: 57–63). The interests of key actors may be an important reason why the changes that have taken place. Thus, not only do the new de-specialised committee systems result in widespread frustration on the part of most politicians, they probably also cause a separation between the informed and closed circle of elite politicians and a growing number of backbenchers.

187


Norsk sammendrag

Nye organisasjonsløsninger i norske kommuner: En forvirrende politikerrolle? Inspirert av New Public Management har den senere tids organisasjonsendringer i norske kommuner søkt å endre lokalpolitikernes tradisjonelle rolle i strategisk retning. Tradisjonelt har lokalpolitikerne vært involvert i enkeltsaker så vel som detaljer knyttet til kommunenes daglige drift. Strategisk ledelse innebærer imidlertid at politikerne trekke seg tilbake fra den tette kontakten med de tjenesteproduserende enhetene, og heller konsentrerer oppmerksomheten om (helst avgjørende) saker av generell og/eller prinsipiell karakter, slik som budsjettering, målstyring og planlegging. I tillegg vektlegges koordinerende mekanismer. Studien er basert på en re-analyse av foreliggende forsknings-resultater på området, som i hovedsak består av en rekke case-studier. Konklusjonen er at den nye politikerrollen er relativt forvirrende og komplisert, og vanskeliggjør situasjonen for den ordinære kommunestyrepolitikeren. To teoretiske forklaringer på dette diskuteres. For det første påvises det at noen av de valgte organisasjonsløsningene i utgangspunktet ikke kunne forventes å virke etter hensikten. For det andre argumenteres det for at det strategiske ledelseskonseptet utfordrer den tradisjonelle politikerrollen i så stor grad at en viss motstand er å forvente. Avslutningsvis diskuterer artikkelen hvorfor en har søkt å etablere strategisk ledelse i kommunene, til tross for de åpenbare svakheter som er knyttet til konseptets grunnleggende ideer. At den politiske og administrative elitens arbeidsforhold antakelig bedres som følge av denne typen endringer foreslås som en mulig årsak til dette.

188


Appendix 1

Data To make a comparison of the kind of local councils included in the study and listed in Table A1.1, in 1990 the average number of inhabitants in a Norwegian municipality was 9,486, the median 4,404, the smallest municipality had only 230 inhabitants (Utsira) and the largest had 461,644 (Oslo). In general, the further north (i.e. especially in the counties of Nordland and Finnmark), the smaller the population of the municipalities.

The article is mainly based on case studies in which the aim was to evaluate the effect of changes implemented experimentally and as projects by the Ministry of Local Government and Regional Development (the Free Commune experiment, and the Project for Renewal of Local Councils) or the Norwegian Association of Local and Regional Authorities (the Pilot Commune project) (Bukve 1991a; Hovik 1994; Kleven (ed.) 1994; Kleven and Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et al. 1995). Vabo has systematised and summed up the findings in all of these studies in a separate publication (1996). In addition, an in-depth study of a local council that had adopted the so-called advisory committee model has been conducted (this study was financed by the Nordic Committee on Social Research (NOS-S) (Vabo 1997b). Furthermore, financed by the Norwegian Research Council, a more comprehensive study of the changing role of local politicians, covering 14 local councils, has been carried out (Vabo 1997a). Some organisational data used was collected in 1999 by the present author by means of a questionnaire to a sample of 119 of the 435 Norwegian local councils (large local councils (with more then 10,000 inhabitants) are deliberately overrepresented in the sample). Some information stems from a database (1991–1996) managed by the Ministry of Local Government and Regional Development (Gravdahl and Hagen 1997).

189


Table A1.1 The local councils represented, their population, the studies conducted and method(s) in use, year of evaluation and reorganising and type of committee structure

Local council

County Inhab. 1.1.97 (appr.)

Existing studies (see codes Table A1.2)

When evalu-ated

When reor-ganised

The (new) committee structure

Alstadhaug Nordland 7,500 3 1993 1992 Partly de-specialised: a model with few strong committees, without parallel organising

Dovre Oppland 3,000 1 1989/90 1988 Specialised: adjusted main-committee model

Drammen Buskerud 53,000 * – – Specialised: main-committee model

Giske Møre- og Romsdal

6,000 * – – Specialised: main-committee model

Inderøy Nord-Trøndelag

6,000 2 1992/93 1992 Partly de-specialised a model with few strong committees, without parallel organising

Lindås Hordaland 12,000 * – – Specialised: main-committee model

Lunner Oppland 8,000 2 1992/93 1992 Partly de-specialised: a model with few strong committees, without parallel organising

Narvik Nordland 19,000 5 and 6 1992/93 1997

1991 De-specialised: advisory committee model

Ringebu Oppland 5,000 * – – Specialised: main-committee model

Saltdal Nordland 5,000 * – – Specialised: main-committee model

Sande Vestfold 7,000 * – – Specialised: main-committee model

Sauherad Telemark 4,500 1 1989/90 1988 Specialised: adjusted main-committee model

Selje Sogn og Fjordane

3,200 1 1989/90 1988–90 Specialised: adjusted main-committee model

Trondheim Sør-Trøndelag

140,000 4 1994/95

1992 De-specialised: advisory committee model

Tynset Hedmark 5,500 1 1989/90 1988/ 89 Specialised: adjusted main-committee model

Våler Hedmark 4,000 * – – Specialised: main-committee model

Ørland Sør-Trøndelag

5,000 3 1993 1991/ 92 De-specialised: advisory committee model

* Vabo's (1997a) study covers 14 local councils. In Drammen, Giske, Lindås, Ringebu, Saltdal, Sande, Tynset and Våler the change in committee structure had been minimal until 1997. The local councils of Alstadhaug, Inderøy, Lunner, Narvik, Trondheim and Ørland were included because of the significant changes in the political part of the organisation.

190


Table A1.2 Explanation of the codes used to describe the conducted studies and methods in use

Code Main report from the study conducted

Additional relevant publications

Methods in use

1 Bukve (1991a) Hagen and Nylehn (1990); Bukve (1991b,1991c, 1995, 1996); Bukve and Hagen (eds.1991, 1994); Bukve and Simonsen (1991); Baldersheim and Ståhlberg (eds. 1994)

Documents, questionnaire and interviews

2 Hovik (1994) Baldersheim et al. (1995) Documents, questionnaire and interviews

3 Kleven (ed. 1994); Kleven and Hovik (1994)


4 Lie, Olsen and Opedal (1995)

Lie (1991a, 1991b, 1993); Lie and Hauge (1991); Baldersheim et al. (1995)

Questionnaire and interviews

5 Tufte (1994) Baldersheim et al. (1995); Tufte (1995a, 1995b)


6 Vabo (1997b) Documents, questionnaire and interviews

* Vabo (1997a) Vabo (1996, 1997c); Montin et al. (1999); Kleven et al. (2000)

Questionnaire to members of the council 1991–95, regression analysis (14 local councils included)

191


Appendix 2

Method The empirical data utilised was collated from existing case studies, most of them comparative. An overview of the analyses included, the local councils involved, and the method(s) used for collecting data in the original studies are given in Appendix 1.

The independent or exploratory variable is the political organisation adopted by the local councils. The dependent variable, or what is under scrutiny, is the role of the local politicians defined in terms of the behaviour of local politicians. The reasoning behind the use of existing studies in this article is illustrated in Figure A2.1.

Figure A2.1 Independent Variables in the Study of Local Politicians' Behaviour

• Political organisation

The role oflocalpoliticians,i.e. theiractualbehaviour

• Size• Political situation• Economic situation• Administrative organisation• Individual

characteristics• Etc.

INDEPENDENT DEPENDENT VARIABLES VARIABLE

Although political organisation is the main explanatory variable, there are several other independent variables that might influence the role of local politicians. Former studies of Norwegian local councils conclude, for example, that size makes a difference to the way in which the local council works (Harvold 1990; Kalseth et al. 1993; Næss and Wærness 1996; Hagen and Sørensen 1998). Furthermore, although it is hard to find any effect of political party composition on the council (Sørensen 1989, 1995), this might be a matter of what kind of

192


measures you use. Analysing education policy in detail, Martinussen and Pettersen (2001) do find differences between parties. It is also clear that political strength (i.e. the party composition in the coalition behind the mayor) is of great importance. The stronger the political leadership, the lower the administration costs (Kalseth and Rattsø 1994), the lower the charges or fees (Borge 1995; Rattsø and Sørensen 1997) and the lower the budget deficit (Borge 1996). The economic situation of the local council is also likely to make a difference to the politicians' behaviour (Brunsson and Rombach 1982; Rombach 1986; Mouritzen 1991). In addition, how the administrative apparatus is organised will probably influence their performance (Myrvold 1998). Last, but not least, personal or local characteristics such as gender, political experience, position in the political system and the parties' position (minority/majority etc.) are likely to make a difference to how the role is filled by the local politicians (Kleven 1997; Vabo 1997a).

The local councils investigated vary greatly on all the mentioned variables. As an example, the largest local councils included have 140,000 inhabitants (Trond-heim), the smallest 3,000 (Dovre). Since the reanalysis is based on existing studies, any control for these alternative explanatory variables has been out of the question. However, the challenge to control for this kind of variation is dealt with in two ways. First of all, most of the studies reported are comparative case studies where some of these additional explanatory variables were already taken into account in the original study. Of the seven studies included, only two of them are single-case studies (Lie et al. 1995; Vabo 1997b). In two of the analyses several cases are compared (Bukve and Hagen (eds.) 1991; Kleven (ed.) 1994; Kleven and Hovik 1994), and in two studies dealing only with two cases, data have been collected from different moments in time – before and after the changes in political organisation (Hovik 1994; Tufte 1994). The last study is based on data from 14 local councils and most of the alternative explanatory variables listed above are controlled for in the multiple regression analyses (Vabo 1997a).

Second, the logic followed in the reanalyses is that if the same effect of an actual committee structure is found in several independent studies, conducted in very different local councils and by independent researchers, the evidence supporting or refuting the proposed assumptions about the impact of structure will be significant. In the reanalyses, therefore, only findings that are characteristic of the local councils that have been investigated have been reported. That is, the empirical evidence described has not in any way been selected to suit the hypotheses.

193


194


7 New committee systems in Norwegian local councils: Any help for keeping the administrative officers under control?1

Summary The first question addressed in this study concerns the way in which presumably spending maximising administrative officers behave, in the face of the restrictions imposed on them by the new committee structures introduced into local councils in Norway during the 1990s. The administrative officers' access to the politicians − and vice versa − are deliberately curtailed in the new weak and de-specialised committee structures. The main conclusion is that the committee structures are ambiguous as institutional statements. Administrative officers working within a weak and de-specialised committee model tend to lobby the politicians and defend their agency's budget to a lesser degree than those working within a strong and specialised system do. At the same time, the former administrative officers are behaving most opportunistic. The second question analysed is whether high ranking officers, when compared to their subordinates, really behave in a pronounced spending maximising way. The answer is no. The findings are significant here – regardless of committee structure, spending maximising behaviour seems to be perceived as both irrational and inappropriate by high ranking officers. Both comparative analyses are based on qualitative case studies carried out in three Norwegian municipalities.

1 This article has benefited from valuable comments when presented on the Fourth European Summer School in Local Government Studies, in Åbo, Finland, 9 h – 18th of August 1999, and on the London School of Economics (LSE) and Comparative Democracy Group's Summer Colloquium, 3rd of July 2000. Thanks also to Tore Hansen and Audun Offerdal for helpful comments.

195


7.1 Introduction

Sector-divided policy-making in local government is viewed as a problem in Norway, as in the rest of the Nordic countries (Albæk 1995: 245, 246). It has long been assumed that local politicians concentrate on advocating the view of the service department(s) they are responsible for − at the expense of considerations of the overall needs or what is best for the community as such. Indeed, the claim that politicians do not give enough consideration to the overall needs within the municipality has been one of the main reasons behind recent efforts to reorganise the committee structure in Norwegian local councils. That is, both for the adoption of the so-called "Principal Standing Committee Model", or main-committee model, in the 1980s and the subsequent rejection of this model in the 1990s (Hagen and Hovik 1991; Vabo and Stigen 2000).

The main-committee model was developed by the Association of Local and Regional Authorities towards the end of the 1970s, in response to the former dispersed system with its numerous political committees. The new model was simple, in that it comprised only 4 − 5 political main committees, each with a corresponding administrative service department. By 1990, almost every Norwegian local council had been reorganised in accordance with this model. When the system was evaluated, however, it was found that although the new structure had resulted in a more efficient committee system, the problem of sectorisation still remained (Stava 1993). What kind of unfortunate consequences this problem gives rise to is far from clear, but misallocation of resources is held to be one of the undesirable effects (Rattsø 1991). Despite the fact that local finances to some extent are decided and controlled by the national government, the allocation of resources is a highly important aspect of local government policy-making. Thus, spending decisions will be focused in this study.

At the beginning of the 1990s, new organisational changes were once more put on the agenda. The argument was, and still is, that the problem of sector-divided policy-making is caused by alliances developing between politicians and administrative officers. The Norwegian Association of Local and Regional Authorities described the problem as a problem of a too close relationship between politicians and administrative service-producing bodies in which both meddled in the other's area of authority (Kommunenes Sentralforbud 1989). Again, in accordance with recommendations from the Association, several local governments have introduced powerful co-ordinating mechanisms, including a strengthened role for the chief administrative officer (CAO) and significant changes to the committee structure. Some of the new committee structures implemented reduce the committees' decision-making power, de-couples the committees and the administrative agencies and reduce the level of political specialisation. An important aim is to avoid a close link between administrative and political bodies to cut down on the administrative officers' access to politicians − and vice versa. The administrative officers in question here are the directors of the service departments and the heads of specific services, all officers with managerial responsibilities on a lower level than the CAO.

196


Theoretically, there is at least one reason why changing the committee structure should solve the problem of sector-divided policy-making. Taking Niskanen's (1971) behavioural model of bureaucrats as the point of departure, administrative officers can, generally, be held to push for increases in spending levels.2 Contrary to Niskanen, however, we shall not take their success for granted. It is suggested that the new committee structure, recently introduced in Norwegian local councils, effects the administrative officers chance of influence. To be more specific, it is suggested that the administrative officers, because of their strong position in the main-committee model, are influencing local politicians to advocate the view of "their" service department when making decisions on resource allocation. The new committee models introduced aim at making it harder for administrative officers to promote spending maximising arguments and behaviour, and are therefore making the administrative officers' less able to influence the politicians to make decisions to their advantage. When the politicians are prevented from being the administrative officers' direct allies by this new kind of committee structure, the question is whether they will devise alternative methods for promoting their own or their agencies' interests. Hence, the first question investigated in this study is: Do the recently introduced committee structures help to keep administrative officers under control – or do they just change the way spending maximising arguments and behaviour are promoted?

Moreover, the rather strong theoretical claim that top ranking officers are prone to be less interested in increased spending levels than lower ranking civil servants will be elucidated. Rather than improving one or more agencies' economic leeway, it could be maintained that top officers seek interesting and innovative work, maximum scope of concern, restricted hierarchy and so forth. The question is whether top-ranking administrative officers are at all spending maximisers? This is a very interesting issue, because if the top ranking officers in Norwegian municipalities do not maximise spending levels after all, there may be a reason to question recent reorganising efforts at the local level.

The analyses are based on a qualitative study of three Norwegian local governments, all with different committee models. The first part of the article presents some general comments on the organisational structure in Norwegian local governments. Thereafter, the theoretical framework will be elaborated and some initial assumptions be put forward. After a brief note on the data and comparative technique used, the empirical evidence will be presented. The article concludes with a summary and some final remarks.

2 Downing (1995: 54, 181) stresses two elements in Niskanen's argument that bureaucrats both attempt and succeed in maximising their budget. Firstly, their efforts to maximise are based upon the behavioural (internal) argument. Secondly, the reason they succeed is based upon the equili-brium (external) argument. Only the veracity of the former proposition will be considered in this analysis.

197


7.2 Norwegian local government – some characteristic features

The council (kommunestyret) in Norwegian municipalities is elected according to a system of proportional representation.3 The mayor is elected by the council (i.e. the controlling party group or coalition), but is not delegated any power of her/his own, and have a relatively weak position (Mouritzen and Svara, forthcoming). In accordance with the Local Government Act of 1992 (LGA) the council appoints an executive committee (formannskapet) responsible for certain specified financial matters, including the presentation of the budget and the obligatory multi-year plan. The executive committee has traditionally had a significant co-ordinating function combining responsibility for overall financing, policy and council properties (Bukve 1996: 154). It has never played a distinct managerial role, and relations to the departments go through the chief administrative officer. However, after the enforcement of the LGA of 1992, it has been entirely up to the council to decide what kind of additional responsibilities the executive committee is given. That is, the executive committee may be delegated extensive decision-making power or play the part of a purely advisory body; it may be made responsible only for the statutory financial issues or also for additional issues (for example, physical planning and/or environmental issues).

The chief administrative officer (CAO) is a professional public servant (as the rest of the administrative officers in Norwegian municipalities). Despite the fact that the council employs the CAO, s/he is not politically appointed (that is, the CAO does not have to leave her/his position when the political colour in the council changes). The CAO is head of all staff and responsible for administering and co-ordinating service production, for the general control of resources, and has the right to speak at council and all committee meetings. In the LGA of 1992, when the responsibility for presenting the budget was transferred from the CAO to the executive committee, the responsibility for implementing the council's decisions was transferred from the executive committee to the CAO. This implies that the council cannot delegate decision-making power directly to a department director or any other civil servant, only to the CAO who is responsible for organising the implementation process and thus for decisions on further delegation. Hence, although executive power is shared between the council, the committees and the CAO, the Norwegian CAO is relatively strong (Mouritzen and Svara forthcoming).

Administrative features are similar in the three municipalities investigated in this study. The indicators compared include the way the top administrative team is organised, the number of top administrative levels, the routine for the process of

3 The executive committee and all other committees reflect the political composition of the council (the seats are proportionally distributed). The mayor is the chair of the executive committee, but the degree to which the majority party or parties hold the positions of leader in the other committees varies. In about half of the local councils, these positions are proportionally distributed. The council selects committee members, and although this is required only for the executive committee, it has become common to select most of the committee members from among the members of the council. Party members hold additional committee seats.

198


budgeting and the amount of decision making power delegated from political to administrative bodies. (For further details, see the chapter on data and comparative technique below and Appendix 1).

The main focus in this study is on the consequences of alternative committee systems, that is, how the political work within the local council is organised. The main-committee model predominated almost to the exclusion of all else in the beginning of the 1990s. In the "pure" version of this model, there are four political committees with their four corresponding administrative departments: The health and social affairs committee and a director of the health and social affairs department; the education committee and a director of the education department; the technical committee and a director of the technical department; and the cultural committee and a director of the cultural department. During the 1990s, a great many alternative committee structures have developed, and in 1998 only 21 per cent of the local governments still had a main-committee model. In most local governments, however, the changes have been modest (Vabo and Stigen 2000: 38). Of methodological reasons, two of the three local governments included in this study are atypical, as they represent committee models that have gone through quite substantial changes. The alternative committee models will be further commented upon in a subsequent chapter.

7.3 The administrative officers' behaviour − initial assumptions

Assessing the main question in this study − how administrative officers will behave when formally restricted from promoting their interests − the first question to be dealt with is what kind of interests the administrative officers may have in decisions on resource-allocation. The point of departure is Niskanen's (1971) suggestion that bureaucrats will promote their self-interests, and the question is what their self-interests are likely to be.

In Niskanen's model (1973), the political actors were totally dominated by bureaucrats, who were assumed to get the economic resources they desired. The second question discussed below is based on more recent positive theory on bureaucracy, asking how the control implied in the institutional statements presented is likely to work. That is, the focus is on the different committee systems, which gives the administrative officers more or less direct access to the final decision making bodies. As will be argued, in the specialised and strong model the administrative and political actors' interests are assumed to be corresponding, while their interests are looked upon as conflicting in the de-specialised and weak model.

7.3.1 The administrative officers' interests

The fact that civil servants or administrative officers tend to push for increases in spending levels has become a common-sense view, following theories of political economy providing a logical/deductive model on how government agencies

199


behave (Blais and Dion (eds.) 1991; Dunleavy 1991: 147; Dowding 1995: 53; Egeberg 1995a). Although Gordon Tullock and Antony Downs contributed to the initial theory building within this field, Niskanen's (1971) work represent the most influential and comprehensive of the initial public choice theories of bureaucracy (Moe 1997: 456–462; Mueller 1997: 251).

In positive theories on bureaucracy, the basic assumption is that bureaucrats maximise self-regarding utilities in making official decisions.4 According to Niskanen, the agency's budget is the central focus of top officials because larger budgets increase their well being − which they want to maximise. In accordance with the argument put forward by Migue and Belanger (1974), however, Niskanen has made it clear that it is not necessarily the size of the budget (budget maximi-sation), but the discretionary budget (slack maximisation), that will benefit the self interests of the administrative officers. The discretionary budget is to be understood as the difference between the total budget and the minimum cost of producing the output expected by political authorities (Wintrobe 1997: 435).5 Larger total budgets are assumed to help bureaucrats push up salaries and fringe benefits (such as pensions), improve officials' promotion prospects and make it easier for officials to divert resources into creating perks (such as larger and more prestigious offices, additional functionaries or more policy analysts under their direct control). Furthermore, bureaucrats in larger agencies have enhanced public reputation for influence and higher status among their peer group, they control more patronage and have a greater capacity to influence events and overcome resistance than smaller agencies. In addition, when agencies are big, they can create organisational slack and allocate resources more easily to meet unusual risks or crises when they occur. Slack also releases the pressure on high and efficient productivity, which may especially serve the low ranking civil servants or the street-level bureaucrats (Niskanen 1975: 619, 620; Lipsky 1980: 18, 19; Wood 1988; Dunleavy 1991: 177–181, 154, 155; Niskanen 1991: 18, 19).

There seems to be ample empirical evidence that bureaucrats systematically request larger budgets, although they do not always succeed in obtaining what they want (Wildavsky 1975/1986: 12, 13; Blais and Dion 1991: 355; Dowding 1995: 61; Wintrobe 1997: 438, 439). However, it can be argued both theoretically and empirically that the motivation for this is not necessarily the administrative officers' self-interest (Downs 1967: 83, 84; Blais and Dion 1991: 356, 357; Dunleavy 1991: chap. 6; Mouritzen 1991: 269; Egeberg 1995a; Jacobsen 1997). In addition to the pursuit of self-regarding utility, there are several other

4 It is taken for granted that public employees do not utilise their formal or actual position to obtain personal advantages, which of course would be regarded as illegitimate (Egeberg 1995a: 165; Jacobsen and Thorsvik 1997: 105). 5 In the 1971 version of Niskanen's model, the total budget of the bureau was held to be what bureaucrats wanted to maximise and the result was constant over-production of public goods. In the 1975 article, but especially the reflection on "Bureaucracy and Representative Government" in 1991, Niskanen replaces this concept by the idea that bureaucrats act to maximise their discre-tionary budget (Niskanen 1975: 618−623; 1991: 18−22). Bureaucrats can eventually choose to utilise this kind of economic slack for over-production or to reduce effectiveness (and lower their own effort) (Mouritzen 1991: 269; Damgaard 1997).

200


legitimate reasons why administrative officers in local government should push for increases in spending levels.

As professionals, council employees will always aim for fuller satisfaction of needs and higher quality in delivered services. Reductions in the budget can be perceived as a threat to professional standards. The conflict between political loyalty and professional standards may turn out as a defence for the latter (Dahl Jacobsen 1960; Lipsky 1980: 19; Svara 1990: 175, 176; Jacobsen 1997: 137, 138). Furthermore, arguments for increased budgets can be interpreted as advocating the interests of the users or the weak part of the population and therefore positively valued by people in general (Migué and Bélanger 1974; Lipsky 1980: 33–39; Blais and Dion 1991: 357; Mouritzen 1991: 269; Wildavsky 1993: 263). More-over, some theorists have been claiming that after an organisation is established to fulfil a specific aim, survival becomes an end in itself. The organisation becomes institutionalised in the mind and behaviour of the actors involved (Selznick 1952; Scott 1981; March and Olsen 1989; Christensen 1991a; March and Olsen 1996: 250). Therefore, to defend the budget of "their" agency becomes more or less a duty for the top officials (Downs 1967: 103–109; Knudsen 1993; Dowding 1995: 84; Vike 1996). Hence, the administrative officers' reason for wanting spending levels to increase may be based on rational utility-maximising calculations without contributing to self-regarding utilities. It can be held that, by maximising spending, top-ranking officers are merely meeting the expectations found in the inventory of internalised norms guiding the behaviour of the council employees, i.e. their understanding of what is appropriate behaviour.

Administrative officers' preferences are, however, most likely to vary substantially – in many respects (Wildavsky 1964: 32–35; Downs 1967: 81–91; Migué and Bélanger 1974; Cowart, Hansen and Brofoss 1975: 552; Lipsky 1980: 18–23; Dunleavy 1991: 197; Christensen 1994: 264; Egeberg 1995a: 161). Dunleavy (1991) is especially concerned about how rank decides whether bureaucrats are likely to choose a collective spending maximising strategy or not.6 He argues that the utility pay-off from generalised budget increments is likely to vary, and roughly inversely with rank. People who are senior officers gain least, since their position is already well established, while those with no job security, people acting as consultants and part-time staff have large benefits from budget increments. For low ranking officers improving job security, expanding career prospects and increase demand for skills and labour are on the top of the list. Triggering upward regrading or reducing conflict in bureau management is more likely to gain the top ranking officers' welfare (Dunleavy 1991: 192).

Whilst the officers at the bottom rank in the agency have most interest in a higher budget and low costs by pursuing their interests, e.g. supporting a labour 6 According to Dunleavy, agency and budget type must also be taken into account when predicting bureaucrats' behaviour. When discussing local council service departments, however, these distinctions make no difference. We are concerned with the same kind of agencies as Niskanen, that is, delivery agencies which directly produce outputs or deliver services to citizens, and where the core budget and the total (programme) budget are highly dependent on each other. Thus, it is especially in this kind of bureau that civil servants are expected to defend their budgets (Dunleavy 1991: 183; Dowding 1995: 89−91).

201


movement, their capacity to have any impact on the budget is limited. Top bureaucrats, on the other hand, have the power to promote increases in the agency's budget. At the same time, they experience less personal utility in doing so and the costs are considerably higher, e.g. preparing special papers, attending difficult meetings, cultivating external allies and contacts responding to sponsor criticism or investigation and justifying the bureau's standpoint in public.7 In general, therefore, top-ranking officials would prefer individual to collective strategies as a spending maximising device (Dunleavy 1991: 177–181). In Wildavsky's (1975/1986: 13) terms, the role of the chief administrative officer (CAO) in Norwegian municipalities is to guard the treasury. Thus, the CAO has incentives to limit budget expansion and, if possible, build up funds to promote a sustainable financial situation for the local government. In fact, Cowart, Hansen and Brofoss (1975: 542, 547) show that it is easier for the CAO to propose cutbacks, than it is for the politicians. Actually, the politicians often compensate the agency for cuts introduced by the CAO. The lower ranking administrative officers investigated in this study are, on the contrary, the advocates; most directly in contact with the actual service provision. In the analysis the directors of departments will be assumed to have the same kind of motivation as the top ranking bureaucrat in Dunleavy's listing, while the heads of services will be equivalent to the lower ranking ones (Cope 1994: 710, 711). Hence, our first suggestion is that the directors of departments will push for increases in spending levels to a lesser degree than the lower ranking heads of services.

7.3.2 The impact of the committee system

Niskanen (1975: 624, 625; 1991: 23) assumes the sponsors to be dominated by legislators who place higher demands on the services than the median demand in the whole legislature. Hence, agencies seeking higher budget appropriations from sponsors are pushing an open door. Although Niskanen is neither unaware nor disagrees that institutions matter (see for example Niskanen 1975: 640), he does not consider the role of sponsors − or principals − in a systematic manner (Dunleavy 1991: 156; Christensen 1994; Wintrobe 1997: 433–436).

In public choice theory, organisations can be defined as networks of overlapping or nested principal-agent (sponsor-agency) relationships. To handle the principals' workload and deal with the complexity inherent in the issues to be handled, delegation to an agent (or several agents) is unavoidable. The price is always an 7 In addition, drawing on administrative sociology literature, Dunleavy (1991: 200−202) argues that especially top officials will not necessarily be motivated by pecuniary utilities such as income, job-security, or perks. Still assuming that bureaucrats maximise self-regarding utilities, their motivations are probably more varied and might not lead to spending maximisation after all (Cope 1994: 708, 711; Dowding 1995: 61, 62, 79). Higher ranked bureaucrats place more emphasis on non-pecuniary utilities, such as status, prestige, patronage and influence, and most especially the interest and importance of their work tasks. Therefore, the rational official wants to work in small, elite, collegial agencies close to political power centres. They are consequently claimed to be bureau shapers rather than budget maximisers. It is hard to establish assumptions which produce easily falsifiable hypotheses to test the bureau-shaping model (Dowding 1995: 82, 83), and in this study Dunleavy's theory works only as an additional argument against the notion of one-dimen-sional spending maximising bureaucrats.

202


agency loss, meaning that the agents do not always follow up the will of the principal. For the principal the problem is both hidden information (agencies may control secret information or have technical expertise that the principal lacks) and hidden action (agencies can take actions that are not easily observable by the principal). Both these challenges are particularly present in public organisations (Kiewiet and McCubbins 1991: 22–37). To minimise the agency loss, the principal(s) use different techniques or control devices to control their agent(s). The principal-agent approach typically focus on ex post control (after agencies take action) imposed on bureaucrats by oversight, reward and sanctions, monitoring and reporting requirements and institutional checks. It has, however, been realised that these kinds of control mechanisms can be extremely costly. According to Moe (1997: 466–472), theories of ex ante control (before agencies take action) and the policies of structural choice are therefore at the heart of the modern (positive) theory on bureaucracy. Organisational design is an effort to control ex ante.

We have argued that the administrative officers – or the agencies – have a general interest in pushing for increases in spending levels. Obviously, this implies a control problem in local government only if the administrative officers' interests are in conflict with the interest of the principal. The perceived challenge in the specialised main-committee model is, to put it simply, that the interests of committee members and their agency are corresponding. The reason why council members specialise in committees is to get information and gain knowledge about how the organisation works, how problems can be solved and the results of a chosen policy (Krehbiel 1991). Because politicians maximise voters, they will try to use their committee-position to gain advantages for their constituency – or in the case of Norwegian local government, for specific services. Instead of sharing the knowledge they gain through the work in the committee with the plenary, committee members may use this information to their own advantage. This is possible, because organisational modes as the main-committee model may encourage log-rolling, where members from one committee support members of other committees in order to get members from the latter committee to support them on issues of importance for their committee (Shepsle and Weingast 1987; Baron and Ferejohn 1989; Baron 1991). The problems with this kind of system are regarded to be both financial stress and lacking accountability – mainly because the political and administrative sphere are too intertwined (Kommunenes Sentralforbund 1989; NOU 1990: 13).

The new committee models are introduced to cope with these problems, aiming for more pronounced and visible political profiles in the local council. The aim is to make the politicians more concerned with ideology and the whole of the municipality, than with the service or sector handled by the committee they work in. According to Hammond and Knott (Hammond 1986; Hammond and Knott 1996; 1999), organisational structure represents, in effect, the organisation's agenda. By manipulating the formal structure, it is possible to have an influence on how subordinates represent their preferences and on the options which reach the decision makers − and thereby the decisions that are being made. Thus, when regulating the relationship between the administrative and political sphere through

203


changes in committee structure, the rules of the game of resource allocation change. By introducing formal organisational obstacles, the aim of the new committee models has been to make it harder for the administrative officers to influence political actors – and for the politicians to gain advantages because of close contact with the administrative departments. To achieve this goal, three organisational means has been used to weaken the committees: 8

1. The level of delegation is reduced, so that the weak committees are pure advisory committees without any decision-making authority. When not making decisions of direct significance for the administrative departments, the procedural power of the committee – and the politicians – is weakened. In addition, the politicians will neither be directly responsible for the services provided, nor directly involved in the every-day life of the agencies. Therefore, they are probably less attentive to arguments put forward by administrative officers, and not having decision making power probably makes the committees less attractive for the administrative officers to collaborate with (Knudsen 1993: 21). In 1998, 10 per cent of the local governments had committees without decision making power.

2. By de-coupling of the political and administrative bodies the committees are less specialised to "fit" the service departments than in the main-committee model. This reduces the politicians' informational power, and their ability to gain private information to use for their advantage when discussing issues in the council. It is also likely to weaken the committees because the community of interests that develops between politicians and the sectors or departments would backslide if the bureaucratic unit's monopoly-like situation were prevented (Niskanen 1971: 195ff). When side-stepping the parallel organisation mode, it is likely to be harder for administrative officers to submit their arguments, and harder for politicians to follow up implementation directly. In 1998, 25 per cent of local governments had chosen this kind of de-coupling.

3. The committees can also be weakened by reducing the degree of specialisa-tion, through introducing a function-based division of the tasks in opposition to the traditional service or departmental-based division as in the main-committee model. In accordance with the fundamental insight from organisation theory, i.e. that organising generates attention (Gulick 1937/1992; Hammond 1990), when the committees' responsibility is broadened, the committees are supposed to take a wider range of issues into consideration when making decisions. Thus, in a de-specialised model, the politicians' knowledge will be broad, rather than specialised and detailed, and agencies will have to compete for political attention. In 1998, 26 per cent of the local goverments had de-specialised their committees.

8 The line of approach adopted in the assessment of the committees' structure is inspired by the comparison of the committee arrangements at the national level in 13 West European countries undertaken by Helland (2000b). In the rationale underlying the choice of the selected dimensions, certain points have been culled from Mattson and Strøm's (1995) comparative study of committee arrangements in Western countries, as well as from Powell and Whitten's (1993) comparative study of the effect of economy on people's voting behaviour in 19 industrialised democracies.

204


The three municipalities included in the study are named South, West and North according to where they geographically are situated relative to the capital of Oslo. The alternative committee-structures that they represent are illustrated in Figure 7.1 below.

Figure 7.1 The three committee models represented in the study (political bodies are indicated by circles, administrative bodies by squares)

Committee Education Technical Cultural for health and committee committee committee social affairs

Council

Executive committee


Services

Council

Executive committee

Com. for cultur,care and youth

South- strong and specialised -

North- relatively weak and de-specialised -

West - weak and de-specialised -

Services

Health and Education Technical Culturalsocial care issues issues

Com.for physicalenvironment

Administration

Youth

Social

Health

Culture

Care for elderly

and disabled

Property

Fire

Technical andbuilding issues

Planning andD

evelopment

Chief executive officer (1+2) Chief executive officer

CouncilExecutivecommittee

Services

Culture andeducation

Healthandsocialaffairs

Com. fordevelopmentand opera-tional matters

Com. forhealth andsocial affairs

Com. fortrade andresourcepolicy

Technical

Evaluated in accordance with the indicators presented above, the municipality of South with the main-committee model represents a strong and specialised system. In the municipality of West, the model is weak and de-specialised because the committees here lack any decision-making power, political and administrative bodies are de-coupled, and the committees are organised partly due to functions and partly to services. The committees in the local council of North are relatively weak and de-specialised. Here, the committees do have decision-making power, but they are de-coupled from the administrative bodies and de-specialised in the same way as in the municipality of West. Thus, the committee structure in the South municipality is considerably more accessible for spending maximising administrative officers than the system in the municipality of North and West. Accordingly, it is easiest for politicians to pursue the interest of a specific service or sector in the South municipality. (For further details on the organisational structure in the three municipalities, see Appendix 1).

The implication of committee strength and degree of specialisation on the involved actors' opportunity to maximise spending levels can be summed up as in Table 7.1 below. The logic draws on Wildavsky's (1975/1986) division between advocates and guardians, or spenders and savers.

205


Table 7.1 Involved actors' assumed possibility to pursue the interest of a specific service or sector/department – dependent on committee structure

Involved

Involved bodies/actors possibility to pursue the interest of a specific service or sector/department

bodies/actors Strong and specialised committee structure

Weak and de-specialised Committee structure

Committee members

extensive, because of procedural and informational power due to delegated decisions making

power and specialised knowledge

limited, because of less procedural and informational power due to no

delegated decisions making power and de-specialisation

Directors of service-departments/ heads of services

extensive, access to politicians

limited, competing for political attention

As illustrated in Table 7.1, a change in committee model changes the situation both for politicians and administrative officers. The focus here is, however, on the implications of different committee systems for the administrative officers' behaviour. It should be taken into account that in both committee systems, the directors of the service departments have, formally, a closer link to the politicians than the heads of services. In general, the service heads have little direct, formal contact with politicians. Their distant positions obviously make it harder for them to pursue their interests directly over committee members, than the relationship between the directors of departments' and the politicians allows for. At the same time, as has been argued above, the service heads' incentives to argue and behave in a spending maximising way are stronger than for the directors of departments.

Regardless of this difference, considering Table 7.1, the intuitive suggestion is that administrative officers in local governments where the committee structure is weak and de-specialised are likely to behave less spending maximising than in councils with a strong and specialised model. Indeed, the assumption that institutions will control behaviour finds support in theoretical arguments of a general nature. Because of the growth in bureaucratic expertise and the concomitant discretionary power and increased complexity that inevitably surrounds public decision-making, the Weberian concept of the bureaucracy as politicians' "servants" can be looked upon as outdated (Weber 1971/1922: 107−115; Self 1985: 140, 141, 155; Lundquist 1991; Wintrobe 1997). But in fact, the traditional view of a politically detached and neutral bureaucrat, showing political sensitivity, is still present in many West-European countries − presumably just as much at the local as at the national level (Dahl Jacobsen 1960; Self 1985: 142; Svara 1990: 169–178; Christensen 1991b; Jacobsen 1997: 30–32). Even though the environment and external relationships have become increasingly important for public organisations, internal mechanisms for socialisation and control may still have a significant effect (Weber 1952; Kaufmann 1960). It may, moreover, be argued that compliance normally serves the bureaucrat's own career

206


interests and professional "ethos" (Self 1985: 142; Egeberg 1994; Egeberg 1995b). In other words, and according to Hammond (1990: 144): "…in fact, no one has ever demonstrated, neither theoretically nor empirically, the irrelevance of formal structure".

On the other hand, the idea presented above shows that administrative officers, regardless of the recently introduced institutional restraints, at least would try to set out arguments favouring an increased spending level or against budget cuts. According to Wildavsky's (1975/1986: 13) general conclusion on the roles in the game of budgeting: "They (the advocates) all want more." Thus, if bureaucrats really are spending maximises, they may use all possible legal means to fulfil their interest (Cope 1994: 705, 706).

If the administrative officers put forward spending maximising arguments, this does not mean that institutions do not matter. Although the de-specialised and weak models make it harder for the administrative officers to put forward their arguments directly to the decision making political actors, they are still likely to be spending maximisers and to favour these kinds of arguments. It is probably rather banal to assume that utility-maximising administrative officers do not utilise the opportunities they are given by the institutions they work within. Hence, spending maximising arguments will probably be put forward regardless of which committee model the local council has chosen.

The administrative officers actual behaviour should, on the other hand, depend on organisational model – as the administrative officers' behaviour, and not their spending maximising preference, is what the institutions aim at regulating. If the formal organisational mode gives administrative officers direct access to politicians and politicians are more than willing to contribute to different service networks or segments, administrative officers will not have to use informal strategies to be heard. This is the situation in the strong and specialised main-committee model. If, however, access is curtailed and there are conflicts between the administrative officers' and the politicians' interests, the use of informal techniques or strategies to promote spending maximising behaviour is much more likely. Thus, the question is whether administrative officers' use of informal spending maximising strategies, that is spending maximising behaviour, is more common when the political attention is curtailed as in a weak and de-specialised compared to a strong and specialised committee structure.

7.4 The model, comparative technique and the data

The chosen approach is qualitative and comparative, because it makes it possible to explore how administrative officers react when confronted with different institutional arrangements. Comparison makes it, in addition, possible to elucidate the causal relationship between committee structure and spending maximising argumentation and behaviour (outcomes or dependent variables). Three Norwegian municipalities are included and 27 interviews with administrative officers working either within the field of education or care for elderly people are carried out. Administrative officers from two relatively different services have

207


been chosen to avoid bias caused by particularities within one single service. Both high ranking and low ranking administrative officers are interviewed to make it possible to elucidate the importance of rank. Directors of the departments for education and directors of the departments for care for elderly people are considered as high ranking administrative officers. Schoolmasters and heads of agencies delivering services to elderly people (often co-ordinating all public-service delivery of this kind within geographically delimited parts of the municipality) are counted as low ranking administrative officers. The questions put forward in the interviews and the data collected are described in more detail in Appendix 2.

The empirical model at work, or the variable-case matrix, is summarised in Table 7.2 below. As illustrated in the table, the committee system is the operative (independent) variable focused in the study. Following the reasoning in Mills' Indirect Method of Difference (Mill 1843; Przeworski and Teune 1970; Kjeldstadli 1988; Ragin 1989), the three local goverments were chosen because of their variation in the operative variable – committee structure – and similarity regarding the other independent variables. The values of these other independent variables are intentionally held as constant as possible across cases, that is, they do not vary much. In Appendix 1, which variables to include in the empirical model are argued for in a rather pragmatic way – relevance for explaining the phenomenon or outcome being the main criterion for selection. As can be seen, a distinction have been made between contingency variables and variables accounting for organisational characteristics.

Table 7.2 The empirical modell

Local governments Type of variable

Variables South North West

Contin- Size (inhab.) 23,500 28,000 15,000 gency Political stability relatively weak relatively weak relatively weak Financial situation relatively bad relatively bad relatively bad Local "culture" geogr.: central

political: right wing geogr.: central

political: left wing geogr.: central

political: right wing Organisa- Top adm. team yes yes yes tion Top adm. levels 2 3 2 Budget process centralised political centralised political centralised political Delegation relatively extensive relatively extensive relatively extensive Operative variable

Committee Structure

strong and specialised

relatively weak and de-specialised

weak and de-specialised

Arguments Similar, regardless of committee structure Outcomes Behaviour Limited? Medium/extensive? Extensive?

As regards the contingency variables introduced, significant differences are only found in political party history, which is one of the indicators for local culture.

208


The reported variation in size is held to be insignificant for the relationship under study. Accordingly, the financial situation, which probably is the most important independent variable, is regarded as relatively similar across the cases. The three municipalities were not in a dramatically difficult financial situation at the time when the interviews were conducted (autumn 1998), but they had all undergone severe cutbacks on their budgets during the 1990s. This is a fundamentally different situation from one characterised by incremental growth. In this study, local governments in a financial stressed situation are deliberately chosen, because cutbacks often force the involved actors to rearrange political priorities and therefore are likely to generate conflicts (Cowart, Hansen and Brofoss 1975; Vestrheim 1981; Brunsson and Rombach 1982; Aarsæther 1986: part 1, 59–64 and part 5; Jørgensen and Mouritzen 1993: 103–124). Methodologically, such situations should be suitable for the purpose of studying the relationship between politicians and administrative officers. This relationship will, however, vary between different financial situations. Wildavsky (1964: 63–126) differentiates between three situations – defending, increasing and expanding the base – demanding different strategies both for the advocate and guardian. In the municipalities involved in this study, there is little or no room for increasing the budget or advocating new programs and increased expenses. Therefore spending maximising behaviour for the administrative officers under investigation mostly involves guarding against cuts in existing programs. This is, of course, directly reflected in the spending maximising techniques and strategies which are investigated.

Assessing the organisational characteristics represented in the included variables, the administrative part of the organisation varies only with respect to the number of top administrative levels. The top administrative team is similarly organised, with the degree of delegation being about the same in all the municipalities. The budget process is centralised, which implies that the total budget is fixed. Hence, in all municipalities, the formal budget routine leaves limited room for administrative officers to put forward proposals for an increased spending level.

As shown, except for the intentional variation in committee model, the three municipalities under investigation are almost identical – and in fact, probably as similar as the differentiated and complex world of local government allows. Nevertheless, some of the revealed variation in the variables included in the model may represent a potential bias that will be taken into account when interpreting the results. First, the local council of North is the only one with a history of left wing dominated political leadership – although not very strong. It is a rather common view that the Labour party, because they often have been in a majority situation holding all sorts of pivotal positions, tend to develop a quite integrated and informal relationship to the administrative officers and the unions locally. In opposition, the right wing parties often need a coalition to gain a majority in the council. This may imply that a more integrated relationship between political and administrative bodies is taken for granted in the Labour dominated local governments. This may again lead to more spending maximising behaviour here than in the right wing dominated councils of South and West. Second, there are three levels of top administrative officers in the municipality of

209


North, and only two in the South and West municipality. This means that the directors of departments are more loosely connected to the chief administrative officer and the leader-team in the North, and therefore may behave in a more spending maximising way here than in the two other municipalities. In sum, if we find a more spending maximising behaviour in the municipality of North this may, at least partly, be caused by differences in these variables, and not necessarily the operative variable.

Because the ambition in the study is as much to explore the administrative officers' methods for spending maximisation along theoretical lines; as it is to test the theories introduced, some methodological weaknesses should be mentioned. The analyses is based only on synchronic data, which is a general problem for the ambition of making causal inferences: The observed differences between the three cases might always have been there and may therefore not be caused by the institutional changes focused in the study. Moreover, although Mills' Indirect Method of Difference design utilises the selected cases in an efficient way, also the comparative method used has its weaknesses when it comes to making causal explanations. The tendency to reject significant associations due to a crude test (based on the same logic as a statistical test) is one of them. Another weakness is the impossibility of revealing multiple causation, that is, different causes for the same outcome (Mill 1843; Przeworski and Teune 1970; Ragin 1989; 2000).

It is preferable to look upon the study as abductive – in itself, but also as part of an abductive research strategy (Peirce 1973; Alveson and Sköldberg 1994). This study did not start off with a clear theoretical approach; the theoretical framework has been developed along with the empirical analysis. Indeed, the study will serve as the basis for generating hypotheses about the relationship in question, and be followed by a quantitative study based on data from a random sample of Norwegian local councils which makes it possible to generalise the findings.


There are two research questions put forward in this study. As shown above, positive theory on bureaucracy and theory on public administration suggest that there are differences in spending maximising behaviour between administrative officers; dependent on their rank. Thus, the first suggestion is that:

• The directors of departments will push for increases in spending levels to a lesser degree than the lower ranking heads of services.

Second, a distinction between budget maximising arguments and budget maximising behaviour has been made, being argued that:

• If the institutions introduced to weaken the committees work, budget maximising arguments may not be influenced by the chosen committee model,

but:

210


• Administrative officers' spending maximising behaviour, meaning their use of informal budget maximising strategies, will be more present when the political attention is curtailed, as in a weak and de-specialised compared to a strong and specialised committee structure.

The choice of empirical indicators to elucidate these questions, is partly based on insight attained from existing literature and partly by exploring arguments put forward by the interviewed respondents themselves. Two kinds of fully legal budget maximising arguments and/or behaviour are focused. On the one hand, relatively indirect techniques mainly describing ways in which administrative officers can put forward spending maximising arguments will be investigated. On the one hand, the use of more direct strategies, that is, actual budget maximising behaviour. These latter methods are deliberately called "strategies" because they are explicit, and hardly will be used at all, if not intentionally to reach definite ends.

Arguments – indirect techniques

Discussing employees' strategies to enhance their power, Collinson (1994) points out that resistance through persistence may be visible through argumentation, for example through supplying supervisors with information favouring one's interests. Thus, administrative officers in Norwegian local governments may use information to promote their spending maximising standpoints. Sehested (1997) demonstrates how professional employees and unions try to remain independent and autonomous in the process of reorganising Danish local governments through delimiting their agencies' responsibility and clearly defining their boundaries (se also Damgaard 1997). This might be the case also in the question of resource allocation in Norwegian local governments. Because scarcity of resources is a question of perception, the financial "crisis" can be exaggerated to avoid cutbacks and defend existing activity (Jørgensen and Mouritzen 1993: 103–124). Insisting on "all or nothing" − that is, to assert that if a budget cut is made, the entire program will have to be abandoned − is also a possible version of this kind of resistance based on arguments (Wildavsky 1964: 102–104; Lipsky 1980: 39; Brunsson and Rombach 1982: 148; Mouritzen 1991: 278–281).

Thus, assessing spending maximising arguments, the indirect techniques investigated are whether the administrative officers are:

• Putting forward only sector arguments? • Preferring targeted cut-backs or to close down services, rather than pursuing

percentage cuts on a pro rata basis? • Exaggerating the financial crisis? Behaviour – direct strategies

The first direct spending maximising strategy to consider is whether the administrative officers are insisting on "soft budgets". Along with the strategy of suggesting politically "impossible" cuts when asked to reduce the budget,

211


exceeding this year's budget to signalise the agencies needs are well-known kinds of opportunism (Wildavsky 1964: 31, 32). Here, the strategy of insisting on "soft budgets" implies spending maximising behaviour, while other kinds of opportunistic methods may be based solely on arguments.

Building alliances and networks are also well known strategies to improve power in organisations (Jacobsen and Thorsvik 1997). An alternative channel for influencing the local council's spending on a specific service is through national government. Professionals and council employees are very often members of trade unions, with both local and national branches. Therefore, there may be some kind of professional vertical network containing actors both on local and national level that can be activated. Through political argumentation the unions may be able to argue for higher grants to be awarded to the local governments − or standards and directives − to enhance the quality of a specific service at the local level (Rhodes 1981; Laffin 1986: 221–224; Torgersen 1994; Damgaard 1997). Although building alliances is a collective strategy for enhancing the conditions of a specific local government service, it would be interesting to ascertain whether employees in Norway at all use it.

In addition, building horizontal networks or alliances in the local governments where direct access to politicians is no longer available is an alternative. Espeli (1994: 401, 406) describes lobbying as an alternative way of asserting interests internally in the organisation. He defines lobbying as a person or group of people who attempt to influence decision-makers, directly or indirectly, to make decisions in accordance with one's own objectives, though not by the use of formal procedures. Thus, the internal strategy of informal lobbying towards politicians would probably be the easiest method for the administrative officers. However, building external alliances − with users and their organisations or with the local press − may also be efficient strategies. This is because users of public service are also voters, and politicians in general are to be concerned about public opinion (Wildavsky 1964: 65–74; Cowart and Brofoss 1979; Vestrheim 1981: 9; Knudsen 1993; Stoker 1996; Ståhlberg 1996: 51).

Thus, analysing spending maximising behaviour and direct strategies, the question is whether the administrative officers behave as spending maximisers by:

• Behaving opportunistic, that is, insisting on "soft budgets"? • Utilising the unions − challenging national government? • Lobbying towards the local politicians? • Making alliances with users? • Utilising local newspapers?

7.5.1 Differences in arguments – the use of indirect techniques?

It is clear from the interviews that administrative officers find it important to "speak up", that is, not to keep quiet if they think they have good arguments to put forward or if they disagree with decisions that have been made. Almost everyone

212


interviewed mentioned the importance of documenting the development within their service area and the present – often urgent – needs of their clients. The reason why it is important for administrative officers to "speak up" is, according to the respondents, twofold. First of all they intend to gain sympathy and under-standing for the hopeless situation they consider themselves to be in. The wish is, through information, to make their superiors realise that untenable conditions must be improved. Second, it seems to be crucial to free oneself from responsi-bility by alerting one's superior about a budget out of control, dangerous buildings or whatever threats one might foresee. That means that your superior(s) will not, in the future, be able to claim that you did not warn them, that they did not know.

Furthermore, the interviews reveal that the administrative officers try to draw attention to their service area in a number of different ways. Some believe that if they manage to provide an excellent service, and promote this in local media, it will be clear to everyone – administrative superiors and politicians – that this service should be given priority. Others argue that to get the attention and resources they deserve, they have to make sure that their service area is included in a plan. This provides in itself an argument for why the service has to be improved and supplied with more resources. Another way of putting forward factual arguments, which many administrative officers perceive to be their best "weapon", is through letters or different kinds of reports. In preference to give notice in writing, however, many administrative officers prefer to talk directly to relevant people – formal or informal, in meetings or ad-hoc.

Taking the basic need for putting forward arguments described by the respondents as the point of departure, data demonstrates that the administrative officers use different techniques to make their voice heard. In the following, three such techniques are investigated.

Only sector arguments?

The views of department directors vary somewhat with regard to their sense of responsibility for the total expenses and their care for the needs of the department/ service they are in charge of. It seems that department directors, to a higher degree, pursue the need of "their" services and defend their budget in the local governments with a strong and specialised committee structure (the South munici-pality), than in the two other councils where the system is weaker and de-specialised. This is not to say that the directors working within the strong and specialised committee model do not feel any sense of responsibility to the collective good. But relatively speaking, the sectors' or services' interests tend to be of greater importance for their actual budgeting behaviour than for the other directors.

The different attitudes can be illustrated by two opposing viewpoints. In the municipality of South, the school department has succeeded in establishing what they call a resource-model for the educational sector. This implies a certain distribution of resources between, for instance, administration and tuition. In addition, the resource model has, according to the department director, protected the sector against too heavy cutbacks. The consistency inherent in the diametri-cally opposite view, held by most department directors, is formulated very well by

213


one of them: "Am I going to nail some elderly people to the wall, to convince people how miserable the care for elderly people is, to force the politicians to increase the budget for this service, at the same time as my children have to cope with old-fashioned teaching aids because of lack of money? The world is more than health care and social services."

The consensus among the heads of services, on the other hand, is that it is more or less their duty to defend the interests of their clients or users and argue in their favour, or rather in favour of their agency. They ask rhetorically: "If we don't advocate the interest of the users, who else will?" They realise that other depart-ments or services may need the resources they are asking for just as much as they do themselves, and most of them are satisfied with the distribution of resources between the different services within the department. Loyalty towards each other seems to be very strong. One of the headmasters tells that they once addressed the problem of scarce resources, and got the feeling that the politicians within one party were willing to advocate these needs. They were, however, not interested in letting the politicians go ahead, because their intentions were not to get more than their fair share. He explains: "…the politicians weren't able to see this issue in the right perspective. The situation wasn't characteristic only for us, but for all schools. The scarce resources were evenly distributed."

Nevertheless, many of the heads of services do feel that the financial conditions of their agencies are more or less given, arguing that it is impossible for them to change the situation. They do, however, regard their superiors as the ones taking care of this issue. A lot of them even have considerable trust in "their" director's ability to successfully pursue the interests of the service. Accordingly, many of the department directors report some sort of need to show their staff that "their" services are not losing out in the fight for resources.

At the same time, the heads of services seem to have various methods for defending their agency's budgets. The most common spending maximising method in the educational sector is to claim a need for special training for weak pupils (often in separate classes).9 The distribution of resources to this special service has become a matter of internal priorities after the earmarked or targeted grants from the national government were included in the general block grant from 1986 onwards. Part of the growth in demand is due to an increase in problems in families caused by a higher divorce rate than before and generally more instability in close relationships. The directors of departments, however, interpret the steadily growing demand for special training, especially in recent years, just as much as a result of the worsening state of the municipalities' financial situation. Decisions made by the independent advisory office (PP-tjenesten) on the number of hours have never directly determined the actual resources used on this purpose by the schools. In addition to the difficult financial situation, this may be the reason why two of the three local governments have made the system more flexible, so that the independent advisory office no longer

9 This kind of service is often referred to as §8 cases, because this section in the Education Act secures Norwegian pupils "individualised" education, i.e. provision of adequate tuition regardless of functional level (changed to §5 in the new act of 1998).

214


state how many hours of special training a pupil should get. When administering educational services, headmasters are formally given the responsibility to take the overall situation of every schoolchild into account.

The technique used by the heads of services for elderly people is to make the politicians understand that there exists a chain of services in the care of the elderly and disabled. If one link in the chain is weakened, the whole system will get out of balance, they argue, and it will become increasingly problematic to deliver required services. For example, if you reduce the number of long-term places in the nursing home, this will increase pressure on the short-term places. If the patients intended for a short-term stay do not get this service, this in turn puts a greater burden on their relatives and on the need for public service in people's homes. If their relatives become exhausted and are unable to cope any longer, the local government may have to take care of the elderly on a full-time basis. The agency will then need additional long-term places in the nursing home. Thus, the policy of limiting the number of places in nursing homes can result in an untenable situation all round. The core of the service heads' argument is that whatever you do, you can not get rid of people's demand for services. The local government is, by law, obliged to provide help, and when the chain of services is in balance, it is wise not to weaken any link in the chain. This kind of argument is, indeed, used by the heads of services to counter attempts to cut down on any part of the senior citizen service.

The administrative officers want to avoid cuts on a pro rata basis

Some of the administrative officers portray the process of budgeting as "the annual play". That is, a yearly routine where politicians ask the administrative officers to propose reductions, which they do. In the end, however, politicians rarely make any decisions implying what administrative officers call "real" reduction in expenses. In short, the following quotation illustrates what the play is all about. "It is a repeating play in this municipality: The chief administrative officer says that we have to cut down so or so many per cent of the budget. Then the director of the department replies OK, then we have to close down two schools and three kindergartens. Then the politicians refuse to do so, and then we are back again to the point of departure".

The paradox implied in this game is complex and important, revealing the conflict of interests between politicians and administrative officers involved in the process of budgeting (cf. Wildavsky 1964: 102–108; Wolman 1983). Politicians, on the one hand, are forced to limit expenses because of the constrained financial situation. To avoid criticism from people (their voters), they will, naturally, like the consequences of the cuts to be as limited and imperceptible as possible. Politicians therefore put a pressure on the agencies to be more efficient, so that the same service can be delivered for a reduced amount of money. To obtain this, the logical solution is the one chosen in all the three local governments under investi-gation: To impose a general budget reduction of a given percentage (the so-called "cheese slicer" principle). This method can be looked upon as incremental cutbacks (cf. Jørgensen and Mouritzen 1993: 114–117).

215


The method chosen by the politicians is not at all in the interests of the administrative officers – who definitively prefer targeted cuts. First, they will have to advocate and implement decisions which are very unpopular internally in the organisation. Second, they have to manage the consequences of a high degree of efficiency, that is, employees complaining, becoming exhausted and being off on sick leave. Third, as administrative officers, they feel that the terms stated for doing a good job are impossible to handle, and the situation is made uncomfortable for them personally. One service head expressed himself like this: "In a way, there is no chance for you to succeed financially, when you get a budget that is to small to start out with, at the same time as you are not allowed to cut down services. So, this is about manipulating with numbers…".

Accordingly, by refusing to close down specific services and, rather, during the year, introducing a purchasing stop, an investment stop, and a stop in appoint-ments (as two of the local governments in the study have done) the politicians gain what they are aiming for. Service given to people remains approximately the same, it might be of a lower standard, but it is still justifiable. The heads of services, especially, find this situation intolerable. They are longing for a stable environment: They want a given budget which make it possible for them to plan the expenses in what they regard to be the most economic way. In addition, the kind of uncertainty imposed for example by purchasing stop is clearly negative, they argue, because when what is planned never comes true, employees get disillusioned. Several heads of departments experience that they, themselves, are not able to keep what they have promised their subordinates. In their view, either the politicians are uninformed and unaware of what they are doing, or they know what they are doing. In the latter case, the administrative officers argue, the politicians are cowards for not daring to state the consequences. Instead, the heads of services have to make the final decisions, and when people complain they are held responsible, not the politicians.

On the contrary, a decrease in or a discontinuation of certain services would free the officers from the demand for greater effectiveness, and is therefore what the administrative officers in practice argue in favour of, regardless of the kind of committee structure they work within. In professional terms, this can be termed strategic budgeting (cf. Jørgensen and Mouritzen 1993: 117–120). Administrative officers argue that targeted cuts or discontinuing services will make it clear to everybody that the unfortunate financial situation has specific negative conse-quences and therefore would make politicians more reliable (and the system more accountable). In one of the municipalities, service declarations are under discussion. The administrative officers were positive towards this new arrange-ment, probably because it fit in very well with the administrative officers' way of thinking. This can be illustrated by the following discussion:

"Interviewer: Have you reduced the provision of services?

Respondent: No, it is not right to say that we have reduced… …maybe the quality has been reduced, that's a better way of expressing it. This is going to be very explicit in the service declarations we are going to use from next year and onwards.

216


… Interviewer: It must be hard to make service declarations… …and not to promise too much?

Respondent: Yes, but we think that the quality is so low now, that if we are not able to keep what we promise this must be made visible for the politicians."

Although it is understandable, given this background, that heads of services in general prefer cuts in the form of closing down certain services, it is hard to evaluate whether the kind of cuts finally proposed by the directors of departments are politically "impossible". On the one hand, they are ready to reduce quality, source out services, reorganise and close down schools, they say. Considering the literature on budgeting (see for example Wildavsky 1975/1986: 13; Lipsky 1980: 39), it is quite surprising that administrative officers seem to be prepared to cut down on services. The reason may be that they have been forced to change strategy because there has been severe reductions in most departments' budgets over the years, service delivery has become more efficient and they now face a situation where there is no more "fat to cut" (cf. Jørgensen and Mouritzen 1993: 114–120).

On the other hand, and again regardless of organisational structure, directors of departments say that although they may not argue against proposed reductions, they certainly do point out the consequences. They tell of several occasions in which politicians have decided not to cut back on services when the consequences have been made clear to them. It is evident that the directors of departments are aware of the impact of their arguments, and they seem to support the strategy of closing down certain services. Thus, although the heads of services are those talking most about the negative consequences of a, in their opinion, "too efficient organisation", the directors of departments seem to agree.

Not "crisis", but for some the financial situation is unbearable

The local governments in the study were chosen because of their relatively difficult financial situation, and the officers describe the situation as such. The general conclusion emerging from the analysis of the administrative officers' evaluation of their financial situation is, however, that none of them, regardless of rank or type of committee structure in the council, make efforts to exaggerate the financial crisis. Even though they admit to certain negative consequences, the common way to look upon the question is: "Crisis? No, I wouldn't call it crisis … but it is a serious situation which is very difficult to deal with".

The fact that the administrative officers resistance to using the word "crisis" may be due to the recent change in attitude caused by the growing demand for greater streamlining, flexibility and tight financial management as the welfare state has grown, especially in the 1980s and 1990s (Nagel (ed.) 1991; Hatland, Kuhnle and Romøren 1994). To demand efficiency has become inevitable, an actual fact very well reflected by some of the heads of services who even argue that the cutbacks was needed. One head of a service unit presents the following line of arguments: "Maybe it isn't only negative (to have scarce resources). Maybe it is disadvanta-geous to have resources in abundance, in the way that you do not even try to find

217


good or cheap ways of organising the service". Another administrative officer stated that to be forced to cut down on services may have a positive effect too, because it "increases employee consciousness and makes them let you know both when it is possible to reduce and necessary to increase expenses".

Not surprisingly, however, none of the administrative officers are actually completely satisfied with the financial situation of their agency. Their description of the financial situation varies. In Table 7.3 the statements made by the administrative officers is categorised according to three standards: "bad", "middling", "not too bad". The administrative officers who view the situation as the very minimum possible before the whole system breaks down is coded "bad". These administrative officers do not acknowledge any "slack" at all. The following statement illustrates how they characteristically perceive the situation: "The limit for how much pain to tolerate is reached. That is, it is possible to cut down to the bone, but now we have to start to cut in the bone". Other administrative officers talk about the crisis as a question of reduced quality. In this "middling" category, the argument typically is that there is a gap between expectations and the services delivered. The following quotation illustrates the view held by the administrative officers who perceive the situation to be "not too bad": " Whether one should maximise the crisis is a difficult question. I mean, there is no limit to, I believe, how much money you could declare that you needed to make the school even better". For these administrative officers the situation is neither too bad nor too good. Table 7.3 gives a picture, although crude, of the evaluations of the financial situation made by the respondents.

Table 7.3 How the administrative officers describe the financial situation for their department/service. Per cent (N)

Not too bad Middling Bad Total (100) Local government/ committee structure:

South/strong 71 (5) 29 (2) 0 (0) 27 (7) North/relatively weak 33 (3) 56 (5) 11 (1) 35 (9) West/weak 20 (2) 40 (4) 40 (4) 38 (10) Total 39 (10) 42 (11) 19 (5) 100 (26) Rank: Directors of departments 14 (1) 72 (5) 14 (1) 27 (7) Heads of services 47 (9) 32 (6) 21 (4) 73 (19) Total 39 (10) 42 (11) 19 (5) 100 (26)

The table demonstrates that a minority of administrative officers perceive the situation as "bad", while the group looking at the situation as "not too bad" is about the same size as the "middling" group. The pattern that emerges is interesting. First of all, administrative officers working within strong and/or specialised committees seem to judge the financial situation as less bad than those

218


working within the two weak and de-specialised models. This is true, despite the fact that the financial situation facing the three local governments is approximately the same. Thus, it seems that the weaker the system is and the looser it is coupled, the darker the administrative staff looks upon the financial situation. When working within a weak and de-specialised model it is probably essential to speak up to make the situation visible for the politicians.

Second, the table shows that directors of departments tend to evaluate the situation more positively than their subordinates do. Although more of the heads of services than of directors of departments look upon the financial situation as "not too bad", most of the directors consider it to be "middling" and only one of them judges it as "bad". That is, relatively fewer of the heads of services (72 per cent) than their superiors (86 per cent) perceive the situation to be "not too bad" or "middling". And relatively more heads of services than directors of departments evaluate the situation as "bad". Thus, a tight budget seems to be of less importance to the directors of departments than to their subordinates. The analysis is, however, vulnerable to the low number of cases, and the difference is minor.

A reason why the difference is minor, is probably that the directors of departments are the ones formally responsible for, and expected to use most time dealing with, the financial situation of the agencies. They are therefore likely to be more concerned about the financial situation than the heads of services. The heads of services are formally answerable for, and therefore more concerned about, the personnel situation and everyday professional work carried out by the service agency. On the other hand, because they are the responsible ones, department directors may try to tone down the picture painted by their subordinates, if they find this too negative. A second reason explaining the modest divergence between the directors of departments and their subordinates may be that the department directors, through their focus on the financial situation, have actually managed to protect the services against substantial cutbacks.

7.5.2 Differences in behaviour – the use of direct strategies?

The administrative officers claim, not surprisingly, to be "true to the line" – at least in principle. They take part in internal meetings and send letters to their superiors where they put forward their arguments. The importance of following the right internal line is emphasised by some of the respondents. For example, as head of services for elderly people, you have to contact the director of the department for care for elderly and disabled people, and normally not the chief administrative officer directly. Furthermore, in a question about maintenance, for example, the director of the building and construction department cannot be directly contacted. Formally all contact should go via the director of their department. Unless, of course, a project for solving the specific issue in question is established. Hence, the direct strategies discussed in this section are all alternative channels used when the direct formal channels are not accessible or do not work.

The administrative officers feel indeed responsible for finding solutions, and for making things happen. In the interviews, this is expressed by two of the head-

219


masters like this: "…the initiative had to come from the school. The department for education would never initiate this. We are the ones that have to put pressure on." And: "…but it is entirely up to us continuously to define our needs, and we have to be stupid not to…". What to do if you feel that your arguments have not been listened to is perceived as a matter of attitude and a question about loyalty. However, the scale from good to bad manners and from loyalty to disloyalty is very differently understood, and the actual practice varies greatly.

Very few insist on really "soft" budgets

Bad budget discipline, i.e. reading of the budget as "soft", is a well-known phenomenon in the local governments. In the 1980s and earlier, the budget was routinely adjusted two or three times a year, inviting departments to announce additional needs. Over the years it has, however, become less accepted to exceed the budget. Nowadays, the council or executive committee normally deals with the total budget just once a year, while internal adjustments have been delegated to the chief administrative officers and often further down to the heads of departments. Because the administrative officers no longer have any chance of extending the budget during the budget year, the total budget can – in principle − no longer be looked upon as "soft". If one or several of the subordinated services are running budget deficit, it is a problem for the director of the department – not the politicians.

This strong incentive to keep to the budget is exemplified in the interviews where running budget deficit is looked upon as breaking the rules of etiquette by the heads of services. One of them put it like this: "It has happened that we have had to balance the total budget if some have had money left and some have exceeded the budget. That is definitively not a good solution. If some have been clever and thrifty it is unfair that others make use of their surplus." The heads of services do not only accept the principle of definite budgets, they also seem to accept the responsibility involved: "…if I behaved like that (ran a budget deficit) as a private person I probably would have to live on the street. It is pretty obvious that it is impossible to use more money than you actually have." However, according to the respondents, even though it is not looked upon as good manners, if you are stretching the budget, you neither get fired nor seriously reprimanded. Hence, if you are able to explain (or explain away) the reason why it was necessary, the system still allows you to exceed the budget − at least to some degree.

According to the interviews, the technique of looking at the budget as "soft" for acquiring more resources to the service is, now and again, used by the heads of services. Some of them are deliberately stretching their budget, counting on fortunate circumstances – for example that other services do not use their budget or that some additional grant is given during the year. Some do this to be able to make purchases or investments regarded to be absolutely essential. Others perceive the situation as out of their control, and tell that they are forced to exceed the budget because of unfortunate circumstances. For example, a very demanding patient is discharged from the hospital and has to be taken care of locally, or an extremely challenging pupil moves in to the municipality. This kind of rather

220


"weak" spending maximising behaviour among the heads of services do exist, however, independent of what kind of committee-system they are working within.

Regarding the directors of departments, they have – as superiors – the overall responsibility for the department's finances. To get a better picture of whether the directors of departments are actually allowing budget deficits or not, results from the annual reports from 1996 to 1998 are compared in Table 7.4.

Table 7.4 Results from annual reports − 1996 to 1998. Net expenses (NOK 1000) and surplus/deficit, (per cent deficit)

Committee structure/ sector: 1996 % 1997 % 1998 % Education1 105,300

+ 1,000

116,400+ 3,300

143,600 + 1,200

South – strong

Care for the elderly2 152,000 - 500

0.0

170,200+ 500

164,700 + 1,700

Education1 113,699 + 6,248

126,320 + 2,794

152,062 - 2,757

1.8

North – relatively weak Care for the elderly3 157,201

- 5,432

3.5 165,665

- 764 0.5179,174 - 13,065

7.3

Education4 56,601 + 58

62,430+ 698

74,045 0a

West – weak

Care for the elderly5 53,948 + 572

57,931- 1,503 2.6

64,051 - 895

1.4

1 Oppvekst, 2 Helse- og sosial, 3 Pleie og omsorg, 4 Kultur og utdanning, 5 Sosial og omsorg, institusjons- og hjemmebaserte tjenester a The numbers are unclear, the deficit seems to be explained by technical regulations in the budget.

Although the numbers presented in Table 7.4 cover only a limited time span, the time period after the change in organisational structure took place is in fact included. The basis for interpreting the numbers are, in the same way as for Table 7.3 above, that the financial situation in the three local governments are about the same.

A striking finding is that directors of departments in the local councils with a strong and specialised committee structure do not run any significant deficit through the whole period studied. Whether the department directors' budget stretching in the two other municipalities can be looked upon as a deliberate strategy is, however, a complex question. It is obvious that the financial situation has not improved at all over the last years, especially not for departments providing care for elderly people. To run a budget deficit amounting for one or two per cent of the budget is probably an accepted tolerance, and can hardly be looked upon as a strategy for maximising spending. Excluding these cases, the only repeated pattern is found in the local council of North, with a relatively weak and de-specialised model. According to the interviews the financial problem facing the department for care for the elderly and disabled is, however, probably caused by the ruling circumstances within this department. This does not,

221


however, change the fact that the directors of the two investigated departments run deficits only in the two local governments with a relatively weak or weak committee model. Although the evidence is fragile, this indicates a more spending maximising behaviour among directors of departments working within weak and de-specialised than strong and specialised committee models.

The unions − emphasise their internal role

The interviews reveal that unions might just as well turn out to be an opponent as an ally for the administrative officers. Because of that, both department directors and service heads underline that it is important to maintain a good relationship with the unions. Many of the administrative officers question the real power of the local unions in matters of budget decisions and other allocational issues. In some work places they are mostly concerned with rates of pay, working hours and other working conditions. In these questions, however, the unions are pivotal. The administrative officers are, representing the employer, required by law to inform and discuss certain issues with the unions before final decisions are made.

Regardless of committee structure, the directors of departments hardly look upon the unions as allies and a channel for pursuing their own view towards the politicians. On the contrary, this technique for promoting the view of the sectors is used by the heads of services. About half of the heads of services confirm that they use the opportunity to inform the unions in such a manner that they may put pressure on the way things get done. The occasions may be working-environment issues and technical problems with the buildings (where the safety deputy is an additional ally), but also priorities made in the budget, which directly affect their working conditions, and matters of resources for internal management. However, the heads of service rarely use unions actively, that is, they rarely put pressure on unions to put forward their arguments. After having informed them, the service heads most often leave it up to the unions themselves to decide which issues to pursue.

What was assumed initially as a connection between national politics and local budgets seems to be too indirect a means to make the relationship between local and national branches of the unions a network of any interest to Norwegian administrative officers. Thus, the heads of services seem to look upon the unions mostly as an additional internal channel, of limited importance for pursuing their spending maximising aims.

Lobbying politicians − without being too pushing

We have defined lobbying as an alternative way of asserting interests internally in the organisation – not by the use of formal procedures. Most of the directors of departments insist that they are very careful not to confuse the roles as administrative officer and politician. Through their formal position, they are frequently in contact with the politicians. Some of them have been engaged in local council work for so long that they have a considerable network, including local politicians, and it is hard to know whether they utilise this in addition to their formal position. This is, however, as pointed out by one of the respondents, a question of mutual trust. Characterising himself as a "sly fox" he says: "The

222


politicians have to have trust in me… … I'm at that point of intersection, and that's why I find correctness important. It's inherent in the democratic system that I have considerable power. I use that power when preparing the business, but only until the issue is presented for the politicians and they are going to make the final decision. I am not and I should not be able to influence the result. The politicians shall make their priorities in peace and quiet, have their own opinions, disagree with me, to make sure that the right decision – according to the politicians – is made." Hence, the directors of departments seem to have a too close relationship with the politicians to actually lobby them. Although their influence is evident, the directors' actual spending maximising behaviour is therefore hard to reveal.

The heads of services state that they normally keep within the formally given boundaries, only confronting their superiors with their calls for increased budgets and other arguments concerning allocation issues. Generally, it is accepted, and expected that they give answers to questions posed by politicians: "…of course, when a politician is asking me I'm allowed to give my opinion on a matter, unless my superior has made it clear that the matter is not going to be discussed any further. But I do not contact politicians to give my opinion on different issues; I do not use them actively. However, I answer if politicians ask me questions, of course." Although this kind of communication can hardly be looked upon as lobbying, the administrative officers are, as pointed out by one of the respondents, able to influence the degree to which politicians ask them questions: "… we are obliged to inform, and if we are open towards those who want information, and treat them well, then we'll have the pleasure of receiving many questions. Then we don't have to actively contact anyone and engage in subversive activities, but we can fulfil our duty to inform in a businesslike manner." To follow this line of thought, a very efficient strategy to gain influence is obviously to keep the unions well informed, and indirectly getting politicians interested in an issue. The logic is expressed very well by this service head: "…the unions do not always use the traditional way. And then, if there is a leakage, the politicians' demand for information becomes great. Then I have to answer, that's not prohibited."

Although it is hard to judge whether the relationship between administrative officers and politicians involves spending maximising activity or not, almost half of the service heads seem definitively not to use this technique. Interestingly, none of the heads of services have lobbied in the local council of West, with a weak and de-specialised committee structure. Among the rest of the service heads, who report incidents in which they have tried to influence the politicians directly, the way to approach politicians varies. For some of the service heads, it is solely a matter of informing the politicians − they play a passive role, and have never actively contacted any politicians. Their situation can be described with the words of one of the respondents: "I do not keep in contact with politicians… It is clear, however, that after many years they know me, and I know the most central politicians, so that we exchange information and discuss matters when we meet". A more vigorous version is when the service heads actively make sure that the politicians are informed, most often, about an extraordinary situation. On some occasions the politicians are invited to − and actually have visited − the school/

223


nursing home for on-the-spot information. Another technique, often simultane-ously used, is to contact the politicians personally, like this head of services for elderly people once did: "Then I took direct contact with a politician I knew a bit better than the others and explained… …so that she should realise how the system works". More direct and aggressive lobbying, involving politicians directly in internal matters, was used only on a couple of occasions.

The users − both critical and supportive

All Norwegian local governments are obliged to set up a general board representing elderly people in the municipality, as well as boards for every school representing the parents.10 These bodies have a legal right to express their opinion on issues concerning the care of elderly and the running of schools respectively. It varies between councils and schools how engaged the elected representatives are. In the three local governments in our study, the individual school boards are the most active. The users representing the senior citizens, or the elderly themselves, act to a larger degree on their own − as individual persons. This may be because it is easier to expose the need of a single handicapped elderly person than it is for a pupil struggling to cope with school. In the latter case, the child risks being stigmatised as a result of such an engagement, which rarely will make the effort worthwhile. Parents may more easily fight for the rights of their children as a group. Moreover, although time very often is a scarce resource for parents, when they have children at the same school they can join forces and operate within a tighter network than elderly people using public services normally have access to.

Most directors of departments do not regard the relationship with users as a possible channel for influencing politicians when it comes to allocating resources to "their" service sector.11 According to their experience, user engagement can be just as critical as supportive, and it is just as easily directed towards the administrative officers as towards the politicians.12

However, independent of the type of committee structure they work within, about half of the heads of services − that is, the heads of schools − look upon the parents

10 It is not important to distinguish between these here, but there are actually two different kinds of school boards. The SU (SamarbeidsUtvalg = liaison committee) is a compulsory board, and FAU (Foreldrenes ArbeidsUtvalg − Parents Representative Committee) is often established as a working committee. The boards representing pupils (elevutvalg) are compulsory as well, but not relevant to the discussion. 11 In one of the local councils there is talk about organising standing school management boards, and delegating the responsibility for running the school to the parents. In this council, the relationship between the director of the department for education and the parents seems to be much closer than in the other councils. In this particular case, however, the director of education describes the possibility of direct democracy performed through the boards as a threat to represen-tative democracy. Therefore, although the idea of user boards is discussed and judged positive by politicians, they are reluctant to implement changes. 12 In one of the municipalities, for example, a year ago a group of pensioners engaged in heavy criticism of both the administrative officers and the politicians. It all ended with a popular meeting. According to a director of the department for care for elderly and disabled people, the unreason-ableness in the statements about serious negligence put forward in this meeting was obvious and became really well understood by all the participants. Therefore no criticism has been put forward since then.

224


boards as a possible channel to pursue the interests of the school. They are, typically, dealing with issues regarding the buildings and the school roads which need paving and cycle lanes to prevent accidents (services which are the responsibility of the national authorities, not local government). The other half of the heads of services, most of them in the field of elderly care, decline to utilise this channel either out of principle, or because the boards in question are considered powerless.

Headmasters feel obliged to inform the parents' board, as the highest authority at the school, about significant issues. Alliances in a specific issue are often kicked off by the information given: "It started as an ordinary briefing, because the pivot to make this system work is proper information. Whether the news is good or bad, people shall get to know it". Of course, the acquisitive headmaster may use the parents' board in a strategic way: "…when the parents board is receiving information it is a crucial driving force. That's why we support openness and closeness to the parents. We do not experience the parents as critical and opposing, we look upon them as a helpful group of people fighting to get the best services possible for the children and young people living in the municipality". Indeed, it seems like the parents boards confer some sort of power on head-masters, as illustrated by this (and other) statement(s): "The parents are indeed a pressure group. We know that when the parents and the newspapers engage in an issue, then, at least this is what I have experienced in this municipality, the politicians get weak". Thus, it is legitimate for these boards to present their views on specific issues in the local newspaper. They may also insist on meeting the politicians and responsible administrative officers, write letters to the mayor, to politicians in general, and to the chief administrative officer and other administrative officers.

Utilising local newspapers − interpreted as disloyalty

All the three local governments under investigation have a local newspaper. It is, however, more local, and therefore more accessible, for people in the two local councils of South and North, with a relatively weak and a strong committee structure than in the West municipality with a weak and de-specialised model.

In all three local governments, the policy of loyalty has been debated and the heads of services and other employees have been told that internal matters should not be discussed in public. The administrative officers interviewed seem to agree that using the local paper as an ally in the fight for resources for their own agency is, normally, out of question. Although the paper has not been used for this purpose, some of the administrative officers admit that they may think of using it to speak up if all other possible ways of gaining influence have been tried, and if they consider the issue to be of pivotal importance. On the other hand, because they have experienced occasions in which the local paper, via other sources − unions, parents/relatives, users, junior employees − have got their hands on information detrimental to their agency, some of the administrative officers avoid contact with newspapers.

Most of the officers, however, give factual information when asked. As discussed above, because the unions and parents' boards are more than willing to contact the

225


paper, very often the administrative officers do not have to contact the paper themselves to have their arguments presented: "No, I wouldn't deliberately use the media to put pressure on an issue, but often the media get information…". Thus, without being able to count this as a form of spending maximising behaviour, the newspaper may indirectly work as a channel for influence for the administrative officers. Furthermore, to inform about special occasions − as cultural events, new treatment methods or whatever is good news − is encouraged and appreciated by the administrative and political leadership in the local government.

7.5.3 Summing up

Two questions have been explored in the presented data. First, does rank influence administrative officers' spending maximising behaviour? Second, do administrative officers working within weak and de-specialised committee models argue or behave differently than those working in the traditional strong and specialised model? The findings are summed up in Table 7.5.13

13 Differences between the two services included in the analysis − education and care for the elderly people − are not of theoretical interest in this study, and the actual findings are therefore not presented. However, type of service seems to have a significant impact on the administrative officers' behaviour. On the one hand, the heads of the services for the elderly seem to maximise crises to a greater extent, and behave in a more budget-maximising fashion than the heads of the school services. The reason for this may be that the schools, due to legislation, are relatively well protected against cuts. On the other hand, the school heads seem to utilise the unions and the users (parents) as allies in the fight for resources to their services more than their colleagues in the services for the elderly do. Suggested explanations for these differences are formal regulations. Teachers have a legal right to be informed about certain issues via the unions and have tradition-ally had a strong position in the local councils. The schools' compulsory board also creates a channel to allies in the form of the parents.

226


Table 7.5 Rank, committee model and spending maximising arguments and behaviour. Empirical findings

Rank Committee model Arguments – indirect techniques: Pursuing only sector arguments

Lower ranking officers most

spending maximising arguments

Most spending maximising arguments in the strong and specialised committee model

(very weak tendency) Arguing for targeted cut-backs

Agreement No significant difference in arguments

Exaggerating the financial crisis

Lower ranking officers most spending maximising arguments

(weak tendency)

Least spending maximising arguments in the strong and specialised committee model

Behaviour – direct strategies: Insisting on "soft budgets"

No difference

Least spending maximising behaviour in the strong and

specialised committee model (very weak tendency)

Utilising the unions – challenging national government

Utilised only by lower ranking officers

(limited importance)

No significant difference in spending maximising behaviour

Lobbying towards local politicians

Utilised only by lower ranking officers

(not aggressively)

No spending maximising behaviour in the weak and de-specialised committee model

Alliances with users Utilised only by lower ranking officers


Utilising local newspaper

Agreement, disloyal to utilise the local newspaper


In the initial chapter on the model, comparative technique and data (Chapter 7.4), it was argued that administrative officers working in the local council of North, because of left wing party dominance and three top administrative levels, could be biased in the direction of more spending maximising behaviour. As illustrated in Table 7.5, however, the division goes between the strong committee model and the two weak ones. This finding makes sense, as the relatively weak and the weak models do not differ much. Hence, because the administrative officers working in local governments with a relatively weak and de-specialised model are not found to behave particularly spending maximising, the potential bias is probably insignificant.

Top ranking officers less spending maximising than their subordinates?

When considering the administrative officers' spending maximising behaviour, the relevance of rank seems striking. In the majority of indicators included in the analysis, there is a significant difference between directors of departments as senior officers and heads of services as subordinates, in the sense that

227


subordinates act in a more spending maximising fashion than their superiors do. This does not, however, imply that the directors of departments do not defend their department's budget at all. The directors of departments in Norwegian local governments do experience, and report, a demand for larger budgets from subordinates. The importance of alliance between superiors and subordinates should probably not be underestimated (see for example Wildavsky 1964: 33; 1975/1986: 12; Christensen 1994). Nevertheless, the conclusion is that spending maximising behaviour among the directors of departments is relatively limited.

This can, at least partly, be explained by the existence of a top administrative team headed by the chief administrative officer and including all directors of depart-ments (in North also the two additional chief administrative officers). It is likely that this institution functions as a reinforcing arrangement co-existing with rank. Through participating in the team, the directors of departments are made responsible for the whole of the budget, as the team is obliged to address the overall situation of the local governments. Such an interpretation is in accordance with empirical results from research on Danish local governments, where the introduction of this kind of institution has lead to a more integrated style of leadership (Balle Hansen 1998). In contrast, the heads of services do not partici-pate in this co-ordinating group and may feel freer to promote the interests of their agency or service. Another supporting explanation may be the "modern" style of leadership generally developed in the public sector, where professional leaders are preferred. Professionalism is, in this context, equivalent to teamwork. Although it has been common for department directors, due to local government fragmen-tation, to fight the chief administrative officer (Nylehn 1994) – the "modern" role requires co-operation. To compete on the municipal market of interesting jobs, therefore, it may be in the directors of departments' interest to comply with the "modern" role. Our research-design does not, however, allow these theoretical assumptions to be further analysed.

Administrative officers' arguments and behaviour influenced by the institutional statements?

Table 7.5 shows that the type of committee structure adopted by the local councils relatively speaking are of less importance to the administrative officers' arguments and behaviour, than their rank. Differences are found in half of the indicators, of which half show very weak tendencies. In addition, the findings are not consistent. Differences in argumentation are found, although not expected, and the spending maximising behaviour is not always located in the weak and de-specialised models, in opposition to what was expected.

Assessing the spending maximising arguments and indirect techniques, the evidence that the service heads working within a strong and specialised model argue more in favour of the particular service/department s/he is representing, than politicians working within a weak model, is however conclusive. This may be caused by the fact that the specialised model makes sector arguments legitimate, while the de-specialised models stresses the over-all picture and consideration for the whole of the service scheme. No differences in argumen-tation were, however, predicted, because there are good arguments also

228


supporting the opposite of this finding. Because of stronger competition for political attention among administrative officers in the weak model, one could propose the need to put forward service specific arguments to be greater here than in the strong and specialised model.

Such logic seems to be relevant to the differences found in the way that administrative officers describe the financial situation. Considering the relatively bad financial situation in all the local governments under investigation, the administrative officers' need to maximise the actual financial crisis seems to be triggered when access to a responsible committee is restricted, as in the weak and de-specialised committees. This may indicate that communication with politicians flows easier when the committees are accessible for administrative officers. Administrative officers know that politicians are aware of the situation, and are therefore more willing to accept scarce resources – or at least they do not feel the need to use this spending maximising technique.

Although no difference was assumed, implementing a weak and de-specialised committee structure seems on the one hand to reduce the degree of sector oriented spending maximising arguments put forward by the administrative officers. On the other hand, it increases the administrative officers need to be explicit about their financial difficulties. In other words, the relationship between institutional arrangement and the administrative officers' argumentation is ambiguous.

Evaluating the spending maximising behaviour and the direct strategies in use, lobbying local politicians is the only strategy where a substantial difference dependent on committee model is found. Although not aggressively used by the heads of departments, this is an interesting observation because the kind of contact implied in lobbying is directly regulated by the new committee structures. By weakening the committees, a too close contact between politicians and administrative officers should be avoided. The finding is however in opposition to the initial assumption. Administrative officers in the strong model lobby politicians more than those working within the weak models. This does not imply that service heads in the weak models do not lobby at all, but their need for informal contact because of more withdrawn politicians does not exclude contact between administrative officers and politicians in the strong and specialised model. One way of interpreting this finding is simply that more accessible committees, as in the specialised structure, allows for more extensive communi-cation – also informal – between administrative officers and politicians. Knowing each other, it is probably easier to get in contact also informally. Working within a weak and de-specialised committee structure politicians will formally become inaccessible, and it is likely that they deliberately will cut out informal contact with administrative officers.

On the other hand, administrative officers working within the weak and de-specialised models are running budget deficits more often, that is utilising the strategy of insisting on "soft budgets", than those working within a strong and specialised committee system are. The tendency is very weak, but here the finding is in accordance with the argument made at the start. When the administrative officers' access to the politicians is curtailed, their spending maximising behaviour

229


seems to be expressed in this informal way. If the politicians working within weak and de-specialised committee structures also cut the informal contact with administrative officers, this kind of opportunistic behaviour may represent the only sort of strategy that is possible for the administrative officers to use. Indeed, insisting on "soft budgets" can be used as a spending maximising strategy independent of the politicians' goodwill.

In the same way as for the spending maximising arguments, the institutions introduced seem to be ambiguous also when evaluating the administrative officers behaviour. The conclusion is that curtailing the opportunity for spending maximisers to pursue their interests, as in the weak and de-specialised committee models, has not led to comprehensive counteraction by administrative officers. The committee structure can not be said to have a profound impact on the administrative officers' spending maximising argumentation or behaviour. This may be due to the fact that although many of the techniques and strategies are pointed out by the respondents themselves, known to the involved actors and used by some of them, the methods are not particularly attractive. The study shows, for example, that there can be a significant element of risk in co-operating with unions and users, because they can turn against the administrative officers at the next crossroad. Furthermore, to make internal questions public through the local paper is a strategy that seems to be effectively prevented by internal rules and norms which disallow this kind of behaviour. This indicates that other factors than the committee system, common in the three local governments under investigation, set general limits for the administrative officers' spending maximising behaviour.

7.6 Concluding comments

The main question put forward in the study concerns how the assumed spending maximising behaviour of administrative officers is affected by recent changes in the committee system implemented in several Norwegian local governments. By making the committees weak and de-specialised, the administrative officers' access to the politicians has been restricted − and vice versa. Here the political and administrative spheres are no longer, formally, directly linked. The councils' aim for imposing this committee system has been, among other things, to bring committee members' and administrative officers' tendency to maximise sector focused spending to an end, and to encourage more care for the total service scheme. The comparative analyses are mainly based on qualitative data from three Norwegian local governments.

Firstly, the data demonstrates that spending maximising behaviour is not pervasive – but indeed present in local government. The municipalities under investigation face a relatively bad financial situation and the formal budget process leaves very little room for administrative officers to put forward proposals for an increased spending level. Despite these facts, administrative officers seem to find different ways of expressing requests for larger budgets for their own agency.

230


Secondly, the general conclusion is that even though the committee structure has a limited impact on administrative officers' behaviour, they seem to be sensitive to the institutional arrangements imposed on them. Initially it was suggested that the administrative officers' use of relevant spending maximising strategies probably would be most widespread in the weak and de-specialised committee structure. According to data, this is true only when it comes to opportunism. The relationship is very weak, but directors of departments working within a weak and de-specialised committee system run budget deficits to a higher extent than those working within the strong and specialised model. This may be interpreted as a result of curtailing the administrative officers' access to the politicians, by making the formal channels inaccessible – leading them to utilise the strategy of "soft budgets" as an informal method of maximising spending. On the other hand, the administrative officers tend to defend "their" department/agency and lobby the politicians more when working within a strong and specialised, than a weak and de-specialised model. Thus, access not only through formal, but also through informal channels seems to be restricted when the committee structure is weak and de-specialised. The diverging finding indicates, however, that the new institutions introduced by the weak and de-specialised models are ambiguous.

Thirdly, it can be confirmed that not all administrative officers are really spending maximisers. Compared to their subordinates, both spending maximising arguments and behaviour is limited among the senior officers'. This may be explained by the fact that the directors of departments are made responsible for the council's business as a whole by the way the top-administrative team works, including their relationship to the chief administrative officer. To most of the department directors, encouraging sector focused spending maximising argumentation and behaviour, is regarded both as irrational and inappropriate. The practical consequence of this finding is significant. The top ranking officers maintain most of the direct contact with local politicians. If they are not sector oriented spending maximisers after all, the fear that they will distort political preferences on allocation issues is without reason. It is, on the contrary, the administrative structure, common in all the municipalities under investigation, that seems to make the department directors concerned about the overall need within the municipality and the total service scheme. Thus, the budget routine, the way the top administrative leadership is organised, including the strong position held by the chief administrative officer, is probably more important for the top ranking administrative officers' behaviour than the committee structure.

The presented results draw attention to at least two relevant theoretical discussions. First, one of the classical paradoxes in public administration has been exposed: The tension between standardisation and flexibility (Merton 1952: 366; Self 1972: 224; Bawn 1995: 63). It is probably in the interest of politicians and administrative officers to maintain organisational flexibility so as to be able to treat peoples' needs in an adequate way and to deliver high quality public services. Most politicians obviously do not have the skills, nor the time required, and they are not even meant to be directly responsible for delivering these services. Council employees therefore appreciate a high degree of discretion and as professionals they normally prefer the politicians not to interfere in the business of

231


service provision (Lipsky 1980: 19–23). However, when the professional standards are hard or impossible to meet, due to limited economic resources, we have seen that the administrative officers describe their extensive responsibility as rather unpleasant. They would therefore like the politicians to take the blame by establishing regulations which reduce people's expectations and make it clear why the quality of services provided is not as good as it should have been according to their standards. By introducing guidelines, however, the politicians are reducing the administrative officers' autonomy, organisational flexibility and, thereby, quality of the services delivered.14

In other words, whatever politicians do they are criticised by administrative officers. If they hand over responsibility for hard priorities to administrative officers, it can be held that the matter of accountability becomes blurred. It becomes unclear who is really making decisions and the raison d'être of political representation may be questioned. If the politicians, on the other hand, establish criteria or guidelines for administrative officers to follow, the efficiency and quality of the services may suffer because of lack of flexibility. The politicians will have to face less satisfied users, and probably also less satisfied council employees.

Second, although not studied in this article, one theoretically possible side effect from closing the committee structure, as in the weak and de-specialised model, should be considered. When the administrative officers access to politicians is restricted and the administrative and political spheres de-coupled, it probably becomes difficult for politicians to control administrative officers. Considering the problems with hidden information (secret information or technical expertise) and hidden action (not easily observable), weakening and de-specialising the committees makes it harder for the politicians (principals) to control the administrative departments and services (agents) (Eisenhardt 1989: 64). The condition for at least low ranking administrative officers to anticipate political preferences is worsened (Calvert, Moran and Weingast 1987: 498), and close informal supervision is made impossible. Theoretically, such a change can be defended by a simulations change in the control system from behavioural control through supervision, towards control of performance through reports on output (results).

Without discussing whether the latter are likely to be as efficient as the former, it is clear that case performance control limits the amount of information that is made available for the politicians. According to Daft and Lengel (1986) information is needed not only to reduce uncertainty, but also to reduce equivocality. Reducing uncertainty implies obtaining more data to answer explicit questions. Equivocality is caused by ambiguity on which questions are relevant to ask and requires the use of rich, personal media. Due to a wide span in responsibility in the de-specialised committee models, and competition among several administrative officers for political attention, information is bound to be

14 It may also be the case that it is not in the interest of the politicians to make their priorities too clear and direct the administrative work in detail, as recommended by the administrative officers (Fiorina 1982; Kiewiet and McCubbins 1991; Jacobsen 1997: 44–47; Moe 1997: 467).

232


formalised and based mainly on reports and other kinds of written material. This allow for less rich information than direct contact and informal meetings. Politicians are not made into specialists within any specific field, and the contact between the two spheres are formalised and channelled through a few actors – mainly the chief administrative officer and the directors of departments. In sum, therefore, when weakening and de-specialising the committees, politicians limit their chance of getting information which may be useful for them.

How can any local council let this happen? The conclusion in this study is that the institutional arrangements represented by different committee structures are ambiguous. There are, however, some evidence indicating that at least the low ranking administrative officers working within a weak and de-specialised committee structure probably behave less spending maximising on behalf of their agency than those working within a strong and specialised model. Introducing weak and de-specialised committee structures may thereby, at least partly, solve one of the problems with specialisation. Thus; if the local councils' motivation for changing the committee structure is rational, the only answer to the question is that the majority of the councillors are willing to pay the price of harder access to information for avoiding sectorised spending maximisation among low ranking officers – as the high ranking officers do not argue or behave in a particularly spending maximising way. Whether the gain of reorganising is worth the price in lack of information is of course a normative, and political, question.

233


Norsk sammendrag

Ny utvalgsorganisering i norske kommuner: Holdes administrasjonen i sjakk? Det første spørsmålet som diskuteres i studien er hvordan administrativt ansatte, som er antatt å ha generell interesse av å maksimere utgifter, vil reagere på de restriksjonene som den nye komitestrukturen har introdusert i norske kommer på 1990-tallet. Gjennom å innføre nye, svake og de-spesialiserte, komitemodeller er administrativt ansattes aksess til politikere – og vice versa – forsøkt innsnevret. Hovedkonklusjonen er at komitestrukturen er flertydig som institusjonelt uttrykk. Administrativt ansatte som arbeider i kommuner med svake og de-spesialiserte komitemodeller driver i mindre grad med lobbyvirksomhet overfor politikerne, og de forsvarer i mindre grad budsjettet for deres tjenesteområder sammenlignet med de som arbeider i kommuner med sterke og spesialiserte utvalgsmodeller. Men samtidig opptrer de administrativt ansatte i de svake og de-spesialiserte kommunene mest opportunistisk. Det andre spørsmålet som er analysert handler om de administrativt overordnede, sammenlignet med sine underordnede, virkelig søker å maksimere utgiftsbudsjettet for eget tjenesteområde. Svaret er nei. Her er funnene entydige – uavhengig av hvilken utvalgsorganisering kommunene har, så oppfattes utgiftsmaksimering både som irrasjonelt og uønsket av overordnede administrativt ansatte. Begge analysene er basert på kvalitative case-studier og sammenligning av tre norske kommuner.

234


Appendix 1

A description of the empirical model An overview of the model is presented in Table 7.2 in the main text. Here, the choice of each specific variable regarded as relevant for the relationship between politicians and administrative officers is accounted for. The aim is to discuss the significance of differences and similarities between the three municipalities under investigation.

Included contingency variables Size

The size of the municipality, that is, the number of inhabitants, is assumed to be important to the relationship between politicians and administrative officers because the larger the municipality, the higher the number of administrative officers (Kalseth and Rattsø 1998). It is likely that the need for formalisation and routines increases as the organisation increases in size. Indeed, a study of a reorganisation of the service providing care for the elderly concludes that no significant effects are found in very small municipalities (Næss and Wærness 1996). In addition, size is relevant to the ratio of politicians and administrative officers because the larger the municipality, the fewer the politicians – relatively speaking (Harvold 1990). It is likely that in larger municipalities, politicians will inevitably have a more distanced relationship to the large administrative bodies.

It is hard, however, to decide what is a large or a small municipality. Kalseth and Rattsø (1998) reveal that the large-scale gain starts when the municipalities reach about 5,000 inhabitants. This implies that to ensure that the size and number of administrative officers are proportional, municipalities larger than 5,000 should be chosen. Thus, although the number of inhabitants in the local governments chosen for this case-study vary between 15,000 and 28,000, it is assumed that this variation in population will not have a significant impact on the analysis.

Political strength

Norwegian budget studies show that it is hard to find any significant effect stemming from the mix of the political parties represented in the council (Sørensen 1989; 1995). It is even less likely that political party mixture should matter for the behaviour of the administrative officers. However, the strength of the political leadership has been shown to impact on the budget size in the sense that the stronger the political majority in the council, the lower the administration costs (Kalseth and Rattsø 1998), the lesser charges or fees (Borge 1995; Rattsø

235


and Sørensen 1997) and the lesser budget deficit (Borge 1996). A stable political leadership in the local council is, in other words, likely to set a standard for the process of budgeting and the administrative officers possibility to maximise their budgets.

Political strength can be measured in many different ways, and I have used both "objective" measures and the mayors' "subjective" experience. According to the classification used by Kalseth and Rattsø (1998) and Borge (1995; 1996) the mayor and deputy mayor may, in principle, find support in four different ways, depending on the distribution of seats among the parties represented on the council. The "weakest" political leadership is a minority coalition, presumably followed by one-party minority council, then a majority coalition, and the "strongest" leadership is represented by the one-party majority.15 For the three local governments in the study, the power basis after the three last elections is listed in the table below.

Table A1.1 Strength of political leadership

1987 – 1991 1991 – 1995 1995 – 1999 South minority coalition minority one-party minority coalition * North majority one-party minority one-party minority one-party West minority one-party minority one-party minority coalition

* The mayor is, according to the Local Government Act, appointed by/from the elected councillors for a period of only two years. Most often the mayor is re-elected and remains in office for the whole four-year period, but in South this did not ensue in the last period. The mayor was replaced in 1997, and from 1995–1997 the council had a majority coalition.

In contrast to this picture, the mayors' opinion about the situation16 indicated West as the strongest council. According to the mayors, they had a long-standing tradition to pool efforts to reach common solutions. This view is confirmed if the so-called Herfindahl index, measuring party fragmentation, is used to measure political strength (used by for example Borge (1995; 1996)):

SHpp

p2

1=∑

SHp is the proportion of representatives from party p. The index assumes the value 1 when a single party has all the seats in the council, while the minimum value 1/P occurs when the seats are equally distributed between the P parties and the municipal council in question (P is thus the number of parties in the council). The 15 The exact definitions are as follows: Minority coalition: Mayor and deputy mayor from different parties, representing less than 50% of the council. One-party minority: Mayor and deputy mayor from the same party, representing less than 50% of the council. Majority coalition: Mayor and deputy mayor from different parties, representing more than 50% of the council. One-party majority: Mayor and deputy mayor from the same party, representing more than 50% of the council. 16 Interviewed by telephone.

236


index is open to criticism because all the parties weigh the same. The numbers calculated for the local governments included in the study are shown in the table below.

Table A1.2 Party fragmentation, calculation of the Herfindahl-index

1987 – 1991 1991 – 1995 1995 – 1999 South 32.1 25.9 26.1* North 39.8 31.5 27.6 West 33.9 31.6 31.0

* The mayor is, according to the Local Government Act, appointed by/from the elected councillors for a period of only two years. Most often the mayor and deputy mayor is re-elected and remains in office for the whole four-year period, but in South this did not ensue in the last period. The deputy mayor was replaced in 1997, and from 1995–1997 the Herfindahl-index was 27.3.

As shown, it is hard to categorise the local governments. However, although it has not been possible to match the three cases perfectly on this variable, none of the local governments are, or have for the last ten years, been really strong. This may imply that it is presently easier for administrative officers to maximise spending levels than if councils had had a stronger political leadership.

Financial situation

The financial situation is regarded as a crucial variable, for two reasons. First, allocating an increased budget to the actors and agencies involved must be considered significantly different from allocating responsibilities to make cuts. A relevant question often posed is whether it is at all possible to reduce public budgets (Brunsson and Rombach 1982; Rombach 1986). Second, and connected to this argument, the conflict, as felt by the parties, is probably more intense when there is little money to allocate, than when there is more. The challenge for the agencies is not only to choose the right strategy to gain an increase in the budget, but also to avoid reductions. Because the very existence of the agencies is likely to be threatened in times of financial downturn, more basic values are implied and differences in the actors stand on different issues are probably more visible.

All the local governments in the study have had to face a relatively bad financial situation. Administrative officers in the municipalities have confirmed that the situation has been pretty tough, but that they are doing better now towards the end of the 1990s. Objectively, however, the local governments' "wealth" can be measured in a great many ways. All the chosen measures indicate the relative "poverty" of the three Norwegian municipalities dealt with in the study. The two last indicators make it, in addition, possible to compare the financial situation in the three municipalities.

237


Table A1.3 Indicators of the financial situation, 1996, 1997 and 1998

"Lack of resources" NOK per

inhabitant, 19961

"Corrected revenues",

average 100, 19962

Revenues, NOK per

inhabitant 19973

Revenues, NOK per

inhabitant 19983

South 1,330 81 18,118 19,393 North 1,429 90 19,251 20,044 West 1,035 82 19,613 20,083 Mean 25,736 27,264 Minimum 16,862 18,168 Maximum 85,429 79,415

1 Source: Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1 2 Source: Report from Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, juni 1997. Kommunal og arbeidsdepartementet, Rundskriv nr. H20/97 3 Source: Statistics Norway, prepared by the Norwegian Social Science Data Service.

First, a calculation to determine the resource requirements of the municipalities to enable them to cover probable spending needs, carried out by an ad-hoc committee investigating the criteria for transfers from national to local government (the so-called Rattsø Inquiry) (NOU 1996:1), is listed. Second, the reported "corrected revenues" indicates the richness of the local government by correcting total "free" revenues (tax, transfers, and other income) for the expenditure needed to cover compulsory service provision (Kommunal- og arbeidsdepartementet 1997). A lower percentage than 100 indicates that the municipality has lower revenues per inhabitant than the average calculated for all municipalities. Thus, the two first columns show that all the three municipalities "lack" considerable resources to cover the expected service provision, as all of them have lower revenues per inhabitant than the average local government in Norway. In the same way, the two last columns reveal that the three municipalities' revenues both in 1997 and 1998 are relatively low compared both to the mean and to the minimum/maximum revenue for all 435 Norwegian municipalities. Revenues are defined as the sum of taxes, unconditional grants and targeted grants.

Comparing actual revenues the year before and the very year the interviews were conducted confirm, in addition, that the relative poverty in the three local governments under investigation is about the same. Here, it may be argued that the needs of the inhabitants in the municipalities decide the councils' real economic situation. These needs can be measured as the demanding age groups relative share of the population. Relevant numbers from Norwegian Social Science Data Service show that these distributions are about the same in the three municipalities. The age group using schools (7 – 15 years) counts for 10 – 11 per cent of the populations, while the relative share of elderly people (over 80 years) is about 4.5 per cent. This is close to the average distribution, taking all the 435 Norwegian municipalities into consideration. Thus, the pressure on the economy

238


in the three chosen municipalities is about the same – and heavier than for the average Norwegian municipality.

Local "culture"

Cultural characteristics can be regarded, and measured, on different levels (Jepperson and Swidler 1994). Most often, organisational culture is used as an alternative or supplementary way of describing organisational structures (Marsden and Swingle 1994; Goddard 1995; Altman 1998). In our setting, it is not treated and measured as an internal variable – but as an external variable of importance to the municipalities, which by no means can be changed by political and administrative managers. Thus, "culture" is in this setting understood as organisational environment. The cultural dimension included in the model is based on geographically and politically indicators assumed to have a significant impact on the relationship between politicians and administrative officers.

First, the political-administrative relationship may be influenced by the general attitude among people (and politicians and administrative officers), constituted by where the municipality geographically is situated. The three local governments are therefore all situated in the central South-Eastern part of Norway, respectively South, North and West of Oslo (capital city). They are all classified in approxi-mately the same way by Statistics Norway, according to the "Classification Standard 1993" (Statistics of Norway 1994). Focusing on the two last indicators, the local council of West (coded TI-7-3A) and North (coded TI-6-3A) are categorised as a bit more central than the South municipality (coded TI-7-2A), but this difference is likely to be insignificant for the local "culture". The basis of the municipalities' economy is probably more important, and here they are all dominated by service providing business and industry (coded TI).

Second, as argued above, it is not likely that party domination in itself will have an impact on the relationship between political and administrative actors in the three cases. It is, however, a rather common view that councils occupied by left wing parties, that is the Labour Party (DNA), by holding all sorts of pivotal positions often develop a quite integrated (informal) relationship to the administrative bodies and infiltrate, and thereby dominate, the total organisation. The right wing coalitions are often more fragmented, and the largest of them, the Conservative Party (H), has seldom been given the opportunity to be in this kind of majority situation.

As shown above, political leadership in the three local governments included in the study is not very strong, and except from in the case of North, it has not been strong for the last ten years. As can be seen from the table below, North is the only council which has historically been dominated by left wing parties. Although left wing parties do not hold the majority of the seats in any of the councils in the last election period (1995 – 1999), North has a different history from the two other councils, which have been dominated by right wing parties over the last 10 years. Even though the difference should not be exaggerated, the political "culture" in North may imply that a more integrated relationship between politicians and the administrative bodies are taken for granted here, compared to the two other councils. As it has not been possible to control for this when

239


choosing the cases, this difference will be taken into account when interpreting the results.

Table A1.4 Political colour 1987 – 1999

1987 – 1991 1991 – 1995 1995 – 1999 Number Prop.

Left-parties1

Mayor & Dep. mayor2

Number Prop. left-

parties1

Mayor & Dep.

mayor2

Number Prop. left-

parties1

Mayor & Dep. mayor2

SO

53 45.3 % H&H 53 45.3 % H&Krf 41 36.6 % H&Frp

NO 69 56.5 % DNA& DNA

69 58.0 % DNA& DNA

43 46.5 %3 DNA& DNA

WE 41 48.8 % DNA& DNA

41 48.8 % DNA& DNA

41 46.3 % SP&H

1 The following parties are counted as left-parties: The Labour Party (DNA) and the Socialist Left Parties (RV, SV). 2 The following abbreviations are used: H = The Conservative Party, DNA= The Labour Party, Krf = The Christian Party, Frp = The Progress Party and SP = The Centre Party. 3 "The independent list" counting 7 councillors in North in the last period is not regarded a left-party.

Included organisational characteristics Top administrative team

Provisions included in the new Local Government Act of 1992 significantly strengthened the co-ordinating role of the chief administrative officer (CAO). The function of the CAO as head of all employed staff was stressed, not least by the new regulation restraining the council from delegating decision-making power directly to directors of departments or other civil servants. Before the adoption of the new Local Government Act, the model for co-operation between the CAO and the directors of the various departments was not a very integrated one. Because they to a greater extent were given unrestricted authority to make decisions, the directors of departments were in effect self-determining.

Resulting at least partly form this strengthened role of the CAO, the new trend is to integrate the directors of departments into a top administrative leadership team. Research from Danish local governments shows that this kind of arrangement implies a change from joint weekly meetings of directors and the CAO, to a new and more integrated style of leadership (Balle Hansen 1998). All top administrative leaders are responsible for the collective decisions made, obviously making it harder for them to pursue individual spending maximising strategies (Wildavsky 1975/1986: 23). How close the CAO works with the directors of departments will, of course, vary. In the three Norwegian local governments in this study, however, the degree of integration is considerable – and regarded to be approximately similar.

240


Number of top administrative levels

The top administrative level is, however, organised in a somewhat different way in the three Norwegian councils. In opposition to the directors of departments in South and West, relating directly to the chief administrative officers (CAO), the directors of departments in North relate to the additional chief officers assisting the CAO. In other words, there are three levels of top administrative officers in North, but only two in South and West. This can imply that the directors of departments are more loosely connected to the CAO and the team of leaders in North, and therefore may behave in a more spending maximising manner than in the two other municipalities. This potential bias will be considered in the analysis.

Budget process

The process of budgeting will regulate, and therefore probably influence, the administrative officers' possibilities to behave in a spending maximising manner. Even though the exact steps to some degree vary, the budget process is approxi-mately similar in the three local governments in the study – and can be described as a "centralised political" procedure.17 In this procedure, the executive committee plays a major role: The executive committee directs the budget process as it moves forward in the form of an interactive and ongoing collaborative effort by the executive committee, the CAO and, to some extent, the directors of depart-ments. The executive committee presents its draft proposal to the other political committees and the council, and not the CAO, as is the case in other budgetary procedures common in Norwegian local governments (Vabo and Stigen 2000: 53, 54).

Furthermore, in all three local governments the executive committee, in collaboration with the CAO, sets a ceiling as the point of departure for the whole process of internal budgeting. That implies that the directors of departments and the heads of services are not allowed to propose incremental increases, as was normal practice in Norwegian local governments in earlier times (Olsen 1967; Cowart, Hansen and Brofoss 1975). The administrative officers are forced to make internal priorities, and to make the most out of the sum initially given as the gross amount to be spent on a specific programme or service. It is therefore likely that the logic and strategies of the process of budgeting and the submission of spending maximising arguments have dramatically changed in recent years.

Delegation from political to administrative bodies

How much decision making power the political and administrative bodies respectively have is dependent on the degree of delegation. It is likely that spending maximising administrative officers will pay most attention to the actors and bodies holding real power. If the degree of delegation is too extensive, politicians may be irrelevant when the head of a department want to influence a decision. Hence, if the degree of delegation varies too much between the local governments included in the study this might disturb the registered differences between the committee-systems.

17 According to data from Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase.

241


Delegation from political to administrative bodies, centralisation and decentrali-sation, can be measured in many ways (Mäki-Lohiluoma 1994; Vabo and Stigen 2000). In this study, it is measured within two fields – the management of personnel and administration of economic resources. In each of the three municipalities, the council has delegated "considerable decision making power" to the administrative apparatus during the 1990s 18. Political actors are still engaged in deciding on the principles for managing the personnel, but the freedom of the CAO is considerable. In North and South s/he is responsible for establishing new positions, removing them if needed and for employing and firing people. In West, the council deals with some of these issues. In financial matters, the CAO is not allowed to change the political priorities at all. S/he still has, however, disposition of resources necessary for implementing the policies decided upon by the politicians. In South, the authority delegated to the CAO is a bit more far-reaching than in the other two municipalities. Considering the impression given by the administrative officers interviewed, however, the delegation seems to be most extensive in West.

It is, however, hard to claim that one of the councils has delegated more power to administrative staff than the others have. The administrative bodies in each of the three councils are relatively autonomous if they want to influence specific decisions, and the administrative officers have therefore approximately the same incentive to prefer contact with administrative bodies compared to political ones. This implies that the relevance of political bodies is less in these local govern-ments than it would have been if the delegation to administrative bodies were very limited. In financial matters, the delegation is, however, restricted. Although the fact that considerable decision making power delegated to the administrative bodies may not represent the best condition for studying spending maximising bureaucrats and the impact of committee structures, it is a – and the – very realistic condition. The trend is rather clear: In Norwegian local governments, more and more decision making power is delegated from political to administrative bodies (Baldersheim and Stava 1993; Vabo and Stigen 2000).

The Operative variable: Committee structure The actual specialisation of the committees is illustrated in Table 7.1 in the main text. In the table below the differences between political and administrative bodies is further specified.

18 According to data from Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase.

242


Table A1.5 The committee structures in detail

South North West 4 committees: Committee for health and social affairs, Education committee Technical committee and a Cultural committee. 4 service departments: Health and social affairs, Education, Technical, and Cultural

3 committees: Chief executive committee, Committee for culture, care and youth and Committee for physical environment 10 service departments: Administration, Youth, Social, Health, Culture, Care of the elderly and functionally disabled, Technical issues, Property, Planning and Development and Fire department

4 committees: Chief executive committee, Committee for development and operational matters, Committee for health and social affairs and Committee for trade and resource policy3 service departments: Culture and education, Health and social affairs and a Technical department

As listed in the table, South is the only one of the three local governments under investigation where political and administrative bodies are coupled, that is, where the same principle of specialisation guides the organisation of both the committees and the administrative bodies. The specialisation of the politicians' work in North and West is, on the other hand, based (at least partly) on functions − and not on the traditional service or sector divisions.

The table below offers an overview of the organisational changes in the local governments under investigation. The time period the chief administrative officers (CAO) and the interviewed directors of departments had been employed in the same (or equivalent) job in the local government (at the time of the interviews, autumn 1998) is also registered.

Table A1.6 Recent organisational changes

South North West Changes in committee structure no changes

1990s 1993/94 beginning of

1994 Changes in top-administrative organisation

no changes 1990s

1993/94 later in 1994

Chief administrative officer employed 2 years ago 4 years ago1 1 year ago2 Director of department for education employed

merging 13 years ago

6 years ago 7 years ago

Director of department for care for elderly people employed

10 years ago 1 year ago 5 years ago

1 In addition, this CAO has several years of experience form the top-administrative leadership team. 2 In addition, this CAO has several years of experience as administrative officer and has been responsible for the process of reorganisation in the local government.

The changes in the two "reform councils" (North and West) happened five years ago, which should have given sufficient time for the effects to settle by the time the interviews were carried out in 1998. All the four directors of departments

243


involved in reorganising the local governments were employed before the actual changes took place. In the local government where no change had taken place (since the change to a main-committee model in the 1980s) when the interviews were conducted, the directors had an even longer period of service. The length of the period of service varies between the three CAOs, however. The CAO in South is the only one who is new to the system, representing a "modern" business educated CAO.

244


Appendix 2

Data The data used in the analysis are interviews in three local governments with:

• The directors of the departments of education and the elderly in the three local governments.

• The heads of some of the schools and some of the agencies delivering services to the elderly, who often are heads for all kinds of services within a geographically separated parts of the municipality.

The table below shows the number of existing administrative officers in each of the municipalities, and the number of interviews.

Table A2.1 The number of existing administrative officers and the number of interviews

Directors of departments

Heads of service – education

Heads of service – care for elderly

Exists Interv. Exists Interv. Exists Interv. Total South 3 2 14 4 3 2 8 North 2 2 19 4 5 3 9 West 3 3 8 3 9 (2)* 4 (2)* 10 Total 8 7

(88 %) 41 11

(27%) 17 9

(53%) 27

* Both heads of the two district agencies are included, and two of the seven working-leaders on the level below.

The 27 interviews where conducted in a structured manner, following a common interview guide. The officers were interviewed both about how priorities within the local government are made in general, and more specifically about the process of budgeting or allocating resources. The whole of the interviews have been taken into account, but the questions directly regarding the issues dealt with in this article were:

• Could you please give an account of what you understand to be the most important change(s) in the services you are dealing with − over the last 10 years?

245


• How du you rate the economic situation of your local government and your department/service − today, and over the last 10 years? Would you characterise the situation as being in a crisis?

• Do you perceive it as part of your job to submit arguments for increasing the budget of your department/service, or to preventing cuts? If so, what do you do?

• Have you ever, on your own or together with others… (a) … been in contact with politicians to promote the view of your department/service on specific issues? (b) ... worked together with users or users organisations? (c) ... worked together with the unions? (d) ... been in contact with the local newspaper? Every alternative was followed up by the question: Could you please give me an example?

The interviews where carried out by the author, in the autumn of 1998. In three of the interviews, notes were taken, with results written down in detail by the interviewer immediately after the interviews had taken place. The rest of the interviews were tape recorded and written down by a secretary. The data has been analysed by the use of QSR NUDhIST 4, software for qualitative data analysis.

246


8 Nye politiske styringsmodeller i norske kommuner: Hvorfor er ikke særinteressene kommet på rett spor?1

Sammendrag På 1990-tallet innførte en del norske kommuner strategiorienterte politiske styringsmodeller, blant annet i den hensikt å styrke lokalpolitikernes stilling i kommunen. På den ene siden ønsket en å redusere ansattes muligheter for å fremme sine særinteresser overfor politikerne. Samtidig skulle politikernes stilling i forhold til eksterne aktører styrkes, og særinteressene representert ved ulike pressgrupper skulle kanaliseres via politikerne, ikke via administrasjonen. Artikkelen tar utgangspunkt i og søker å gi noen mulige forklaringer på det faktum at de iverksatte organisasjonstiltakene ikke synes å bidra til å bedre den politiske styringen med særinteressene. Ut fra et rasjonelt og instrumentelt perspektiv på organisasjoner argumenteres det for at de incentivene som ligger i det strategiske styringskonseptet har varierende styrke, samtidig som de i noen tilfeller står i motsetning til de involverte aktørenes interesser. Dette kan være en forklaring på hvorfor det viser seg vanskelige å regulere særinteressenes interessehevdende atferd med interne organisasjonstiltak i kommunene. I tillegg argumenteres det, ut fra den normbaserte organisasjonsteorien, for at også rollekonflikter kan være en medvirkende årsak til dette.

1 Artikkelen er skrevet med økonomisk støtte fra programmet "Kommunale beslutningsprosesser og statlig intervensjon" i Norges forskningsråd, Området for kultur og samfunn. Takk til Elin Allern, Tore Hansen, Marit Helgesen, Audun Offerdal og Trine Myrvold for konstruktive kommentarer til tidlige utkast av artikkelen. Spesielt takk til Sissel Hovik for uvurderlig hjelp og oppmuntring i innspurten. Ansvaret for sluttproduktet skal jeg imidlertid ta selv. Artikkelen er foreslått til Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift for publisering.

247


8.1 Innledning

I denne artikkelene diskuteres en av de sentrale intensjonene med utviklingen av den norske, så vel som den nordiske, kommunesektoren på 1990-tallet – nemlig å vitalisere politikernes rolle i det kommunale styringssystemet. Inspirert av New Public Management og den uttrykte kritikken av byråkratiet som denne reformretningen representerer (Aucoin 1990a: 115–117), har den underliggende begrunnelsen for sentrale endringer i kommunes organisering vært at særinteressene forstyrrer politikernes styringsrolle (se for eksempel Montin 1992; 1997; Albæk 1995; Ejersbo (red.) 1997; Kleven 1997; Øgård 1998; Berg 2000; Vabo 2000b). Oppfatningen er at politikerne er blitt mindre sentrale enn de bør være – mens administrasjonen, gjerne i allianse med eksterne interessegrupper i kommunen, dominerer.

De særinteressene det her henvises til er representert både ved de ansatte internt i kommuneorganisasjonen og ved lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper som eksterne påvirkningsagenter. Relasjonen mellom politikerne og disse gruppene er interessant fordi disse fungerer som pressgrupper – som bevisst forsøker å påvirke utfall av kommunalpolitiske beslutninger. I økonomenes termer er slike aktører uten incentiver til ikke å be om økede bevilgninger til den offentlige tjenesten de har interesse i. Det er derfor, ifølge Rattsø (1991: 181), grunn til å tro at både byråkratimakt, profesjonsmakt og pressgruppemakt i kommunene "…resulterer i dyre løysingar, svak produktivitetsutvikling og "feil" sammensetting av tjenestetilbodet". Et slikt verdensbilde kan selvsagt diskuteres, men på 1990-tallet var den gjeldende diagnosen at det sektororienterte politiske styringssystemet var ekspansjons- og derfor utgiftsdrivende (Fimreite 1997: 104, 105; Hagen og Sørensen 1997: 262, 263).

De organisasjonsendringene kommunene har gjennomført i et forsøk på å imøtekomme disse utfordringene kjennetegnes ved at politikerne tildeles en strategisk styringsrolle. Det vil si at den politiske styringen skal være helhetlig og ikke omfatter alle, men kun de mest betydningsfulle spørsmålene for kommunen. Konkret innebærer dette politisk styring gjennom vedtak i overordnede og prinsipielle saker, og et skarpt skille mellom politikk og administrasjon. Ideen er at dette skal hindre de ansatte, og sektorinteressene, i å fragmentere politiske beslutninger og dominere politikerne. Konsentrasjon om overordnede spørsmål, til fordel for enkeltsaker og detaljer, skal dessuten frigjør tid for politikerne til arbeide i forhold til innbyggerne, og bidra til at de sakene som er på den politiske dagsorden har konsekvenser som virkelig er av betydning folk – og da også for lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper. Utgangspunktet i artikkelen er at de iverksatte endringstiltakene ikke synes å ha bidratt til at politikerne har styrket sin stilling og fått bedre styring med særinteressene. Hovedspørsmålet er derfor hvorfor de iverksatte endringene ikke fungerer etter intensjonen – eller, hvorfor er ikke særinteressene kommet på rett spor?

To typer av forklaringer vil bli diskutert. For det første kan svaret ligge i at det er såpass stor konflikt mellom de tiltakene som er iverksatt og de interesser ansatte

248


og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper har – at interessene vinner. De incentivene til endret atferd som ligger i den alternative måten det politiske arbeidet er organisert på i strategiorienterte styringsmodeller er mer eller mindre tydelige. Spørsmålet er om incentivene er sterke nok til å overvinne interessene. For det andre kan svaret ligge i at forsøket på å endre politikernes styringsrolle i strategisk retning kommer i konflikt med andre sentrale og mer grunnleggende roller – som har såpass dypt fotfeste at de aktuelle endringene i interne rammebetingelser får begrenset betydning.

Artikkelen er organisert som følger. Først skal vi se nærmere på den aktuelle styringsreformen på 1990-tallet, og hvilken betydning den har for politikernes relasjon til de ansatte og til lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper. Deretter redegjøres det for empirien på området. Hoveddelen av artikkelen vies imidlertid diskusjonen av hva som kan forklare disse funnene. Artikkelen avsluttes med en kort oppsummering og diskusjon av sentrale funn.

8.2 Fra sektor- til strategiorientering

Problemet med en for sterk administrasjon og for lite eksternt orienterte politikere har i vesentlig grad blitt oppfattet som et sektoriseringsproblem. I en sektororientert styringsmodell er politikerne tett koplet til administrasjonen innenfor mer eller mindre uavhengige sektorer. Dette innebærer risiko for at fagadministrasjonene, i samarbeide med sektorpolitikerne, klarer å presse kommunestyret på en slik måte at de beslutninger som fattes her ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til helheten i kommunepolitikken. Samtidig innebærer denne sektororienterte måten å arbeide på at oppmerksomheten i stor grad rettes mot håndtering av praktiske og løpende (enkelt)saker knyttet til den daglige driften av sektorens tjenester og håndtering av dens brukere. Dette er tidkrevende for politikerne, og det medfører at politikerne konsentrerer seg om saker som ikke er overordnede eller har prinsipiell betydning – og som eksterne aktører dermed kan oppfatte som lite viktige (Norske Kommuners Sentralforbund 1987; Kommunenes Sentralforbund 1989; Stava 1993).

Innsatsen har derfor vært rettet mot å styrke koordineringen i kommunene – gjennom å få politikerne til å innta en mer strategisk rolle. Konkret dreier dette seg om å få politikerne til å fokusere på overordnede saker av prinsipiell betydning, samt å skille klart mellom politikk og administrasjon. For å forenkle bildet av politiske styringsstrukturer i kommunesektoren skal vi videre skille mellom de kommunene som i størst grad har satset på denne typen tiltak, dvs. kommuner med strategiorienterte styringsmodeller, og kommuner med en mer tradisjonell sektororientert organisering. I vedlegg 1 er det redegjort for hvordan de to modellene er definert empirisk. I det videre skal vi se på hvilke implikasjoner forskjellene mellom de to modellene får for politikernes relasjon henholdsvis til ansatte og eksterne pressgrupper.

For de ansatte har det skarpe skillet mellom politikk og administrasjon mest direkte betydning. Både Kommunenes Sentralforbund (1989: 22–26) og Kommunelovutvalget (NOU 1990:13, s.98) argumenterer for at overordnet styring

249


av prinsipper, eller målstyring, gir politikerne bedre kontroll med administrasjonen. Dette fordi slik styring er resultatorientert, retter oppmerksomheten mot viktige og prinsipielle spørsmål og tvinger fram strategiske overveielser og vurderinger av hva som er viktig og mindre viktig. Det som likevel får mest direkte implikasjoner for relasjonen politikere – ansatte er idealet om at politikerne skal diskutere politikk og fatte sine beslutninger uten annen innblanding fra administrasjonen enn det som ligger i sakspapirene. Administrative saker skal overlates til administrasjonen og kun diskuteres her (Kommunenes Sentralforbund 1989: 18; NOU 1990:13, s. 99).

Her ligger den empiriske forskjellen mellom styringsmodellene først og fremst i at de ansatte arbeider tettere sammen med politikerne i sektor- enn i strategiorienterte modeller. Møtepunktene mellom politikerne og administrasjonen er flere, og sektorene er mer selvstendige og i mindre grad koordinert av administrasjonssjefen og dennes kontor. I strategiorienterte modeller er delegasjonen til administrasjonen mer omfattende, og administrasjonssjefen sørger for at administrasjonens synspunkter og handlinger blir samordnet før de når politisk nivå i organisasjonen. I strategiorienterte modeller er med andre ord den formelle kanalen mellom administrasjonen og politikerne snevret inn. Mulighetene for ansatte til å fremlegge argumenter direkte overfor politikerne, på samme måte som politikernes muligheter for direkte å rådspørre de faglig ansvarlige, er begrenset.

For eksterne aktører, herunder lokale organisasjoner, aksjons- eller pressgrupper, er det først og fremst spørsmålet om hva slags saker politikerne griper fatt i som får konsekvenser. I Kommunelovutvalgets innstilling (Sollund 1996: 81) er argumentet at et tydelig skille mellom politikk og administrasjon er viktig for å hindre at omverdenen oppfatter de to sfærer så involvert i hverandre at politikerne ikke kan stilles til ansvar. Dette kommer også til uttrykk i de anbefalinger om organiseringsformer Kommunenes Sentralforbund (1989: 18–21) har gitt kommunene. For politikernes relasjon til innbyggerne er likevel det viktigste, om enn i kombinasjon med dette, at behandling av detaljer og enkeltsaker, i motsetning til overordnede saker av prinsipiell betydning, kan bli oppfattet som "sandpåstrøing" blant folk flest og dermed redusere lokalpolitikkens legitimitet. Nødvendigheten av det politiske systemet vil synliggjøres eksternt på en mer effektiv måte når politikerne tar de virkelig viktige beslutningene (NOU 1990:13, s. 97, 98). Kommunenes Sentralforbund (1989: 21) uttrykker dessuten at "… Det er en forutsetning at den samlete kommunale virksomheten blir organisert på en måte som gjør dialogen mulig uten å sprenge kravene til rimelig arbeidsinnsats. Politikerne må derfor redusere tidsbruken på å styre administrasjonen. Spesielt må politikerne redusere den tida de bruker til detaljstyring og småsaker".

Kapasiteten til å behandle saker er, i tråd med dette, mindre i strategiorienterte enn i sektororienterte styringssystemer – idet både antallet utvalg og antallet kommunestyrerepresentanter gjennomgående er mindre. Antallet saker som behandles politisk er samtidig færre. Det er usikkert om dette i sum fristiller tid for politikerne til eksterne kontakter, men det fungerer i alle fall som et incentiv til å konsentrere oppmerksomheten om mer overordnede saker. Politikerne ser i tråd

250


med dette ut til å stå mer sentralt i budsjettprosessen i strategiorienterte enn i sektororienterte styringsmodeller. Det er imidlertid usikkert om det som ellers behandles politisk i hovedsak er strateginotat, planer, retningslinjer samt mål- og resultatstyringsdokument slik som idealet for en strategiorientert styringsmodell er, eller om det også er detaljorienterte saker og enkeltsaker.

8.3 Men særinteressene er ikke kommet på rett spor…

Rammebetingelsene for politikernes virksomhet – og for deres relasjon til ansatte og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper – varierer altså med styringsmodell. Det som likevel er tilfelle er at forskjellen mellom sektororienterte og strategiorienterte styringsmodeller ikke sikrer at politikerne har styring med særinteressene. Dette er dokumentert i Tabell 8.1 og den oppsummeringen av annen empiri som presenteres i det videre.

Når det gjelder de ansattes relasjon til politikerne, er det kritiske spørsmålet om ulike typer av uformelle interesshevdende strategier gjør seg gjeldende innenfor de nye strategiorienterte styringsmodellene – hvor den formelle kanalen mellom administrasjonen og politikerne jo er snevret inn. To typer av interessehevding analyseres. Den første er å regne som opportunisme. Logikken her er at fordi knapphet på ressurser er et spørsmål om persepsjon, så vil krisemaksimering kunne lønne seg for de ansatte (Wildavsky 1964: 102–104; Lipsky 1980: 39; Brunsson og Rombach 1982: 148; Mouritzen 1991: 278–281). I Tabell 8.1 er opportunistisk atferd forstått som ansattes tendens til bevisst å foreslå nedskjæringer på de politiske mest følsomme områder for å unngå innsparinger. Den andre strategien er intern lobbyvirksomhet overfor politikerne. Espeli (1994: 406) beskriver nettopp lobbyvirksomhet som en alternativ måte å hevde interesser på, sammenlignet med formell deltakelse i et segment. Lobbyvirksomhet defineres som: "Mål- og/eller personrettet påvirkning i (en) enkeltsak(er) av offentlige beslutningstakere på politisk og/eller administrativt nivå av en aktør/organiserte særinteresser eller på vegne av slike. Påvirkningen, som kan være av direkte eller indirekte karakter, foregår helt, delvis eller umiddelbart unntatt offentlighet og i lite eller ikke formaliserte eller institusjonaliserte former" (Espeli 1994: 401).

Når det gjelder relasjonen mellom politikerne og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper er spørsmålet i tråd med dette om disse driver med mer utstrakt lobbyvirksomhet overfor politikerne og/eller administrasjonssjefen i kommuner med strategiorienterte, enn i kommuner med sektororienterte styringsmodeller.

Nærmere spesifikasjon av de modellene som er anvendt i Tabell 8.1, de spørsmålene som er stilt og deskriptiv statistikk av de inkluderte variablene foreligger i vedlegg 2.

251


Tabell 8.1 Ansattes og eksterne aktørers bruk av interessehevdende strategier overfor politikere og administrasjonssjefer. Lineær regresjonsanalyse, standardiserte koeffisienter.

Ansattes interesse-hevdende strategier

Eksterne aktørers interessehevdende

strategier Oppor-

tunisme, politikere

(1998)

Lobby,

politikere(1998)

Lobby,

politikere (1998)

Lobby,

adm. sjefen (1999)

Politisk styringsmodell Sektororientert utvalg (0 nei,1 ja), 1998/99 -0,04** 0,03* -0,01 -0,01 Velgernes kontroll Antall innbyggere, 1998/99 (log) 0,04 0,05* 0,24*** 0,56*** Prosent valgdeltakelse ved valget i 1995–99 -0,08*** -0,06*** -0,05*** 0,00 Politikernes posisjon Ordfører eller varaordfører (0 nei,1 ja) 0,17*** 0,17*** Fast medlem i formannskapet (0 nei,1 ja) 0,14*** 0,12*** Medlem av (hoved)utvalg/komite (0 nei,1 ja) 0,05*** 0,03 Medlem av drifts- eller institusjonsstyre (0 nei,1 ja) 0,07*** 0,08*** Mottar lønn fra kommunen (0 nei,1 ja) 0,09*** 0,12*** Ansatt i en av kommunens egne etater (0 nei,1 ja) 0,06*** -0,03* Personlig initiativtaker (0 nei,1 ja) 0,12*** 0,16*** Administrasjonssjefens posisjon Ny og ung administrasjonssjef, 1999 (0 nei,1 ja) 0,08 Kravene i befolkningen Andel av befolkningen 0 – 6 år, 1998 -0,02 0,00 -0,03 0,05 Andel av befolkningen 7 – 15 år, 1998 0,05 0,13*** 0,13*** 0,10 Andel av befolkningen over 80 år, 1998 -0,04 0,09*** 0,07** 0,13 Kommunens økonomiske situasjon Inntekter per innbygger, 1998 (log) 0,06** 0,09*** 0,11*** 0,28*** Styrken i det politiske lederskap Majoritetskoalisjon, 1995–99 -0,06*** -0,08*** -0,09*** 0,11** Modellens Kji-kvadrat 5,42*** 31,32*** 41,30*** 5,06*** Justert R2 0,01 0,15 0,19 0,11 N 2.698 2.622 2.622 312

Signifikant på 1%-nivå ***, 5%-nivå **, 10%-nivå*.

252


I det videre skal vi kun forholde oss til effektene av organisasjonsmodell, uten at de resultatene som fremkommer i Tabell 8.1 for øvrig vil bli kommentert. Det bør imidlertid nevnes at de variablene som er inkludert i modellene stort sett har de forventede effekter. Resultatene er dessuten i samsvar med Hovik's (1993) analyse av lokale organisasjoners kontakt med ordførerne i 1985 og Sørensen's (1998) analyse av lobbyvirksomhet i norske kommuner i 1994.

Når det gjelder relasjonen mellom politikerne og ansatte, ser vi av Tabell 8.1 at politikerne i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller rapporterer om mer opportunisme enn politikerne i sektororienterte modeller. I følge en analyse av forskjeller i gjennomsnitt, som ikke er rapportert i Tabell 8.1, er dette også tilfellet for administrasjonssjefene.2 Når det gjelder ansattes lobbyvirksomhet mot politikerne er sammenhengen motsatt. Lobbyvirksomheten fra interne aktører er altså mer omfattende i kommuner med sektororienterte enn i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller. I begge tilfeller er imidlertid forskjellen små.

Det er likevel interessant at disse funnene er helt i tråd med en tilsvarende, men komparativ studie av opportunisme og intern lobbyvirksomhet, basert på kvalitative data fra tre norske kommuner (se Vabo 2001b). Her er indikatoren på opportunistisk atferd hvorvidt lederne på ulike nivåer insisterer på "myke" budsjettrammer, det vil si om ansatte overskrider det budsjettet de blir tildelt eller ikke. Av de tre kommunene som er undersøkt, er det minst opportunisme å finne i den kommunen som ikke har endret sin organisasjonsmodell – og som altså er sektororientert. Også her er forholdet motsatt når det gjelder ansattes lobbyvirksomhet overfor politikerne. Analysen viser at intern lobbyvirksomhet ikke forekommer i den kommunen som har den mest utpregede strategiorienterte modellen, i motsetning til i de to andre mer sektororienterte kommunene.

Sektororienterte styringsmodeller synes dermed ikke bare formelt sett å være mer åpne for kontakt mellom politikerne og administrasjonen, men de er også mer åpne for den typen "utenomparlamentarisk" kontakt med ansatte som her er registrert som intern lobbyvirksomhet. Det ser imidlertid ut til at de ansatte er "vanskelige" å ha med å gjøre når politikerne er trukket tilbake fra den operative virksomheten slik som i strategiorienterte styringsmodellen – ansatte nekter, i alle fall i noen grad, å holde budsjettet og å gjennomføre nedskjæringer. Dette indikerer at de ansatte forholder seg til formelle strukturer, samtidig som de ikke stoppes av formelle strukturer når det gjelder å forfølge sine særinteresser. Særinteressene skifter altså spor.

Når det gjelder lokale- organisasjoner, aksjons- og interessegruppers lobbyvirksomhet overfor kommunen, viser Tabell 8.1 relativt klart at politisk styringsmodell er av liten betydning.3 Dette inntrykket er bekreftet også i en rekke 2 Gjennomsnittlig score på indeksen (med en minimumsverdi på 1, og en maximumsverdi på 3,71) for administrasjonssjefer i kommuner med sektororienterte utvalgsmodeller var 2,08 (n = 236), mens den for administrasjonssjefer i kommuner med strategiorienterte utvalgsmodeller var 2,20 (n = 90). Forskjellen er signifikant på 10%-nivå (T-test). 3 Det kan, for eksempel ut fra Selznick's (1957) logikk om organisasjoners institusjonalisering, argumenteres for at årsaken til manglende forskjeller når det gjelder eksterne aktører har å gjøre med at disse har et relativt fjernt forhold til kommunens interne organisering, og at det derfor vil ta svært lang tid for disse å lære og ta inn over seg de nye rammebetingelsene. Det er selvsagt mulig

253


andre studier, hvor det er forholdet til befolkningen generelt som analyseres, og ikke relasjonen til lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper spesielt. De mange case-studiene som evaluerte Frikommune- og Pilotkommune-forsøkene på begynnelsen av 1990-tallet hadde svært lite å berette om forholdet mellom innbyggerne og kommunen (se for eksempel Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et. al 1995). I en senere studie av politikernes kontakt med befolkningen i 14 kommuner finner Vabo (1997a) ingen vesentlige forskjeller som kan henvises til ulikheter i kommunenes organisering. På samme måte viser en studie av Narvik kommune, som gikk over fra en sektororientert til en strategiorientert utvalgsstruktur på begynnelsen av 1990-tallet, at dette hadde liten betydning for politikernes eksterne relasjoner (Vabo 1997b). Studier av danske kommuner viser dessuten at utvalgsendringer i liten grad har noe å si for brukerne, fordi folks opplevelser av det å ta kontakt med kommunen for en stor del vil være avhengig av administrativ organisering (Bidsted 1997; Westenholz 1997).

Når det gjelder eksisterende studier av lobbyvirksomhet, så finner Torsteinsen (1992) få tegn på korporativisme i norske kommuner. Fordi definisjonen av korporativisme i denne studien er meget snever og knyttet til formell deltakelse i kommunal beslutningstaking, innebærer dette likevel ikke at lokale organisasjoner ikke forsøker å påvirke kommunale beslutninger. I en analyse basert på data fra de folkevalgte i 80 norske kommuner i 1994 registrerer Sørensen (1998) omfattende kontaktvirksomhet. Det gjør også Hovik (1993) i sin analyse av organisasjonenes kontakter med ordførerne fra 1985. Denne undersøkelsen analyserer for øvrig effekter av politiske styringsmodeller. Den ble gjennomført på et tidspunkt da hovedutvalgsmodellen var relativt ung og en god del kommuner hadde svært fragmenterte utvalgsmodeller med en mengde ulike politiske utvalg, men det avsløres ingen signifikante forskjeller mellom kommunene avhengig av organisasjonsmodell.

8.4 Mulige forklaringer: Incentiver, interesser og rollekonflikt

Vi ser med dette at selv om den formelle kontakten mellom ansatte og politikerne endres som følge av institusjonelle reformer, så finner særinteressene nye måter å hevde seg på innenfor rammene av de strategiorienterte styringsmodellene. Politikernes relasjon til kommunens innbyggere er på sin side upåvirket av valgt

at en tiårsperiode er kort, og at det vil ta betydelig lengre tid for å endre samhandlingen mellom kommunens politikere og innbyggerne. Data, som tillater en analyse av forholdene på 1990-tallet, gir imidlertid grunnlag for å avvise spekulasjoner om institusjonell treghet. Analysen er basert på en inndeling i tre grupper – de som har hatt sektormodell på hele 1990-tallet, de som relativt tidlig innførte en strategiorientert modell og de som nylig har endret til en strategiorientert modell. Den viser at valg av politisk styringsstruktur er av relativt liten betydning for i hvilken grad lokale organisasjoner, aksjons- og pressgrupper driver lobbyvirksomhet overfor kommunen på lang sikt, mens det kan bety noe på kort sikt. Forklaringen her ligger antakelig i den typen "normaliseringsprosesser" en har observert etter utvalgsendringene i danske kommuner, hvor politikerne for eksempel spesialiserer seg på nye måter i de strategiorienterte utvalgene (Westenholz 1997).

254


politisk styringsmodell, som derved er av liten betydning for måten lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper henvender seg til kommunen på.

De to typene av forklaringer på dette som diskuteres i det videre tar begge utgangspunkt i veletablerte organisasjonsteoretiske standpunkter: Teorier om institusjoner som regler på den ene siden, og på den andre siden som normer (Crawford og Ostrom 1995; Scott 1995). Det første settet av mulige forklaringer bygger på det instrumentelle synet på organisering i rasjonell-aktør teorier – som jo utgjør det teoretiske idegrunnlaget for de faktiske reformene som diskuteres i artikkelen. Her forutsettes endringer i spillereglene å regulere de involverte aktørenes interesser. To spørsmål er sentrale. For det første hvor sterke de incentivene som ligger i en strategisk styringsmodell egentlig er for politikerne, ansatte, og for lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper. For det andre om de involverte aktørenes interesser blir fremmet eller hemmet av de aktuelle incentivstrukturene. Videre er spørsmålet om styrken i disse interessene kan forklare at incentivstrukturen eventuelt mister sin effekt, eller får sideeffekter som er utilsiktet – slik som den registrerte opportunismen blant de ansatte i kommuner med strategiorienterte styringsmodeller må regnes å være.

Det andre settet av forklaringer tar utgangspunkt i den normbaserte organisasjonsteorien, og noe av det som her er skrevet om roller i konflikt. Utgangspunktet er at rollene som ansatt, politiker og innbygger i kommunen er svært mangfoldige (Dahl Jacobsen 1960; Larsen og Offerdal 1990: 79–96; Offerdal 1992; Eriksen og Weigård 1993; Vabo 1997c). Det knytter seg med andre ord mange og ulike forventninger til den samme rollen. Tanken er at de forventningene til politikere, ansatte og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper som ligger implisitt i det strategisk orienterte styringskonseptet vil kunne komme i konflikt med andre forventninger som knytter seg til disse aktørenes roller. Når roller kommer i konflikt er det ikke åpenbart hvilke(n) av disse aktørene vil legge vekt på (March og Olsen 1989: 21, 22; Searing 1991: 1245, 1246). Spørsmålet er dermed om forventninger basert på verdier som er mer etablert og dypere forankret er i konflikt med og viktigere for aktørene enn de nye forventningene som er etablert i det strategiorienterte styringskonseptet. I den grad det er tilfellet kan rollekonflikt være med på å forklare hvorfor en ikke har lykkes i å bedre politikernes styring med særinteressene gjennom å satse på strategisk orienterte styringsmodeller i kommunene.

I det videre vil spørsmålet om incentiver, interesser og rollekonflikt som forklaringer på politikernes forhold til særinteressene bli diskutert systematisk. Som antydet ovenfor er det først og fremst det klare skillet mellom politikk og administrasjon som får implikasjoner for forholdet mellom politikerne og ansatte i kommunen. I relasjonen mellom politikerne og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper blir imidlertid det at politikernes oppmerksomhet skal konsentreres om overordnede prinsipielle spørsmål det sentrale diskusjonstemaet.

255


8.4.1 Relasjonen politikere – ansatte

Sterke incentiver i konflikt med sterke interesser

De empiriske funnene som er presentert ovenfor indikerer at de incentivene som ligger i det strategisk orienterte styringskonseptet – om et skarpt skille mellom den politiske og administrative sfæren – er relativt sterke. Selv om forskjellene her ikke er store, så er det faktisk mindre lobbyvirksomhet overfor politikerne i strategiorienterte- enn i sektororienterte styringssystemer. Det kan antakelig forklares med at den mer utbredte formelle kontakten mellom aktørene i en sektororientert styringsmodell gjør det enklere både for ledere og ansatte generelt å ta direkte og "utenomparlamentarisk" kontakt med politikerne. Ansatte og politikere møter hverandre i formelle sammenhenger og kjenner (i alle fall til) hverandre. Teoretiske argumenter for hvorfor spillereglene følges, slik vi ser her, er at dette både tjener den enkelte ansattes karriere og på mange måter er en grunnleggende del av den offentlige ansattes "etos" (Self 1985: 142; Egeberg 1995b; 1999).

Det vi likevel finner er altså at ansatte i kommuner med strategiorienterte styringsmodeller i større grad opptrer opportunistisk enn ansatte i kommuner med sektororienterte modeller. Dette kan forklares med at byråkrater også vil ha økonomiske egeninteresser (Niskanen 1971). Ansatte har interesse av å oppnå eller opprettholde et økonomisk slingringsmonn som kan bidra til å bedre egen arbeidssituasjon – for eksempel gjennom muligheter for høyere lønninger, forfremmelse, bedre kontorer, bedre pensjonsordninger og frynsegoder (Migué og Bélanger 1974; Dunleavy 1991: 154, 155, 177–181; Niskanen 1991: 18, 19). Det finnes i tråd med denne antakelsen forholdsvis mange studier som bekrefter at ansatte oftest ber om økte budsjetter (Blais og Dion 1991: 355; Dowding 1995: 61; Wintrobe 1997: 438, 439). Uansett hva slags styringsmodell som innføres er det altså meget gode grunner for de ansatte til å søke å fremme sine særinteresser. Styringsstrukturen legger åpenbart føringer på hvordan denne interessehevdingen kan skje, men neppe på ønsket om å fremme særinteressene.

Når vi skal søke forklaringer på hvorfor det er opportunisme, og ikke lobbyvirksomhet overfor politikerne som velges som strategi fra de ansattes side, så vil dette antakelig ha å gjøre med at logikken for de to måtene å hevde sine interesser på er noe ulik. I utgangspunktet er det ikke åpenbart at politikerne, uavhengig av organisasjonsmodell, vil være særlig interessert i å la seg lobbe. De aller fleste utvalgsmedlemmene er også medlem av kommunestyret.4 I tillegg er alle kommunestyremedlemmer partimedlemmer. Dette knytter deres interesser, i motsetning til ansattes interesser, ikke bare til sektor og enkelttjenester, men til helheten i politikken ovenfor kommunens innbyggere. Empiriske studier av norske kommuner tyder i så måte på noen grad av sektorfavorisering blant utvalgsmedlemmene når de blir spurt om sine syn på budsjettfordelingen, fritt forbrukervalg, konkurranseutsetting og privatisering. Men betydningen av partitilhørighet er gjennomgående sterkere (Sørensen 1995; Vabo 2001c). En

4 I 2000, altså i valgperioden 1999 – 2003, kom i gjennomsnitt 72% av medlemmene i kommunenes utvalg og komiteer fra kommunestyret (Vabo og Stigen 2000: 41).

256


rasjonell forklaring på hvorfor politikerne har villet legge restriksjoner på seg selv med den nye måten å organisere på kan være at de ut fra egne interesser – i å ivareta helheten i sine politiske program – har sett det som hensiktsmessig å etablere et klarere skille mellom politikk og administrasjon. Innføring av et strategiorientert styringssystem kan dermed fungere som et incentivsystem også for å få politikerne til å søke å unngå "utenomparlamentariske" kontakter med administrasjonen. Sammenlignet med lobbyvirksomhet som interesshevdende strategi, som jo krever at politikerne lar seg lobbe, så kan ansatte velge opportunisme som strategi uavhengig av politikernes (vel)vilje. Dette kan derfor bidra til at opportunisme er vanligst i de strategiorienterte og lobbyvirksomhet i sektororienterte styringsmodellene.

I tillegg kan det at interessehevding i større grad skjer gjennom opportunisme i strategiorienterte styringsmodeller ha sin årsak i at de ansatte har større muligheter for å lykkes innenfor en slik modell, enn innenfor en sektororientert modell. Utgangspunktet for denne forklaringen er at de-spesialisering, som innebærer at koordineringen må skje på et lavt nivå i organisasjonen, bidrar til at organisasjonens øverste ledelsen får begrenset innsikt i de aktuelle områdene (Egeberg 1999). Som tidligere påpekt er det begrenset kontakt mellom politikerne og ansatte generelt, og det meste av informasjonen i organisasjonen siles gjennom administrasjonssjefen i strategiorienterte styringssystemer. Det gjelder så vel de faglige som de interessehevdende argumenter ansatte i fagadministrasjonen måtte fremføre. I tillegg viser Stigen og Vabo (2001) at innføring av strategisk styring ikke nødvendigvis følges opp med etablering av tilbakeføringsmekanismer for resultatinformasjon i kommunene. Politikerne i en strategiorientert utvalgsmodell har mindre tilgang på informasjon, og antakelig mindre detaljert kunnskap om og kjennskap til virksomheten – og vil derfor ha vanskeligere for å avsløre opportunisme enn politikerne i en sektororienterte modell.

Nye forventninger i konflikt med grunnleggende verdier

I argumentasjonen ovenfor forutsettes det implisitt at ansatte kun forfølger sine egeninteresser. Når mulighetene for å levere argumentene direkte i liten grad er tilstede formelt sett, driver ansatte med lobbyvirksomhet og opptrer opportunistisk overfor politikerne for å skaffe ressurser til det tjenesteområdet de er ansvarlige for. Dette kan imidlertid likeså vel ha sin årsak i faglig stolthet og omsorg for brukerne, som i egeninteresser.

I tråd med logikken i den demokratiske, eller parlamentariske, styringskjeden er administrasjonen legitim kun så lenge den fungerer som et nøytralt apparat for den valgte elite. I et slikt lys er naturligvis det å fremme egeninteresser problematisk, selv om også ansatte i kommunesektoren har en legitim rett til å arbeide for sine interesser som ansatte (Kleven 1991). På den andre siden oppnår kommune-organisasjonen, og spesielt administrasjonen, legitimitet i befolkningen også fordi den er effektiv og bidrar til rettssikkerhet (Olsen 1980; Lundquist 1991; Jacobsen 1997). Det er en klar forventning til fagfolkene ansatt i administrasjonen at de fritt legger fram sine faglige synsmåter, selv om disse er i konflikt med hva politikerne måtte ønske eller prioritere (Dahl Jacobsen 1960).

257


Problemet er selvsagt at det er svært vanskelig å skille faglige argumenter og argumenter som representerer ansattes særinteresser. Opportunisme kan tolkes som en alternativ måte ansatte "argumenterer" for økte ressurser til ulike tjenesteområder på i strategiorienterte styringsmodeller, hvor den mer direkte formelle og uformelle kontakten er begrenset. Dette behovet kan være faglig begrunnet fra de ansatte side. Opportunisme i de strategiorienterte styrings-modellene kan dermed forklares med konflikt mellom ansattes ulike roller: Forventningene til at de skal levere faglige forsvarlige tjenester kan veie tyngre enn lojaliteten til politiske budsjettprioriteringer.

8.4.2 Relasjonen politikere – lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper

Svake incentiver og sammenfall i interesser

De føringene strategiorienteringen legger på omfanget av kontakt er generelt sett betydelig svakere når det gjelder politikernes relasjon til lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper, enn i forholdet mellom politikerne og de ansatte. Tanken har vært at det å overlate ansvaret for detaljer og ikke-prinsipielle saker til administrasjonen skal flytte politikernes fokus fra interne og driftsmessige anliggender til mer overordnede og prinsipielle spørsmål. Slik vil politikerne, teoretisk sett, frigjøre tid til å være mer eksternt orientert. Vi har imidlertid sett at det er uklart om de strategisk orienterte styringsmodellene i realiteten frigjør tid. Tanken har også vært at politikerne, når de tar hand om det prinsipielle og overordnede, fremstår som viktige beslutningstakere. Dersom dette bidrar til at lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper oppfatter at det skjer en maktforskyvning i retning av politikerne, kan vi forvente at de i større grad retter sin lobbyvirksomhet mot politikerne enn mot administrasjonen. Det er nettopp en slik utvikling vi har sett i nasjonal sammenheng. Fordi stortinget har blitt en viktigere beslutningsarena driver organisasjonene i økende grad med lobby-virksomhet overfor stortingspolitikerne, og ser seg ikke lengre fornøyd med å være høringsinstans eller delta i den departementale saksforberedelsen (Klausen og Rommetvedt 1996). Det er imidlertid ikke sikkert at politikere i kommuner med strategiorienterte styringsmodeller i større grad forholder seg til overordnede prinsipielle spørsmål enn politikere i sektororienterte kommuner, selv om systemet legger opp til dette. Som vi skal komme tilbake til nedenfor er det i alle fall uvisst om en endring av politikernes fokus i en slik retning vil gi dem mer makt og gjøre det enklere å forholde seg til befolkningen, eller om det motsatte vil være tilfelle.

Den mangelen på klare incentiver som her er beskrevet kan i utgangspunktet forklare hvorfor det er relativt liten forskjell mellom de to styringsmodellene når det gjelder i hvilken grad politikerne blir kontaktet av lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper. Selv om incentivene ikke er de sterkeste, så kan det imidlertid argumenteres for at sammenfall i de aktuelle aktørenes interesser burde ha bidratt til at organisasjonsendringene likevel ga effekt. Realiteten her er nemlig at alle de involverte aktørene er tjent med mer kontakt. Politikerne har antakelig valgt å etablere et strategiorientert styringssystem som gir rom for mer kontakt

258


med befolkningen generelt og dermed også for ulike typer av lobbyvirksomhet, fordi de er interesset i å kunne representere kommunens innbyggere bedre. Årsaken til dette behøver ikke bare være et ønske om personlig gjenvalg, men at partiet skal oppnå oppslutning. Lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper søker, nærmest per definisjon, å få gjennomslag for sine særinteresser. Deres interesser er imidlertid uavhengig av, og heller ikke forsøkt påvirket gjennom endringer i kommunenes styringssystem. Men når de formelle kanaler for å påvirke politikerne mer eller mindre stenges kan det tenkes at de ansatte, som mer direkte er berørt av et strategiorientert styringssystem, søker å etablere allianser med brukerne av tjenestene (Wildavsky 1964: 65–74; Cowart, Hansen og Brofoss 1975; Kleven 1991). Gjennom en slik interessehevdende strategi kan ansatte gi lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper et ekstra incentiv til å drive lobbyvirksomhet overfor politikerne.

I tillegg finnes det i alle fall ett, om enn ikke intendert, incentiv for lokale interessegrupper til i større grad å drive med lobbyvirksomhet overfor politikere i kommuner med et strategiorientert, enn et sektororientert styringssystem. I tråd med det informasjonsproblemet som ble påpekt ovenfor, vil de politikerne som arbeider i kommuner med strategiorienterte styringsmodeller sannsynligvis ikke ha den samme kunnskap om praktiske konsekvenser av de saker og forslag som fremmes, som sine kollegaer i de sektororienterte kommunene. Fordi de strategiorienterte politikernes grunnlag for å produsere motargumenter vil være begrenset, kan de være enklere å overtale enn politikerne i kommuner med sektororienterte styringssystem er – hvor detaljkunnskapen er større. Det vil altså kunne være mer å vinne for lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper med å drive lobbyvirksomhet overfor kommunepolitikerne når det politiske styringssystemet er strategiorientert, enn når det er sektororientert.

Dersom vi vurderer argumentene samlet, er det likevel ikke overraskende at de relativt svake incentivene, til tross for sammenfall i de involverte aktørenes interesser, ikke gir forventede effekter. Avstanden fra det politiske styrings-systemet til kommunens befolkning er stor, og den reelle forskjellen mellom de to styringsmodellene kommuniseres antakelig i sært begrenset grad. Det er dessuten mulig å argumentere for at selv om politikernes interesse av mer kontakt med befolkningen ligger bak etableringen av strategiorienterte styringsmodeller, så er denne interessen generell – i den forstand at den antakelig er gjeldende uansett hva slags styringsmodell kommunene har. Også dette trekker i retning av å utlikne de forskjellene i ekstern lobbyvirksomhet som kan forventes ved å endre den interne styringsstrukturen i kommunene.

Nye forventninger i konflikt med grunnleggende verdier

Med bakgrunn i en omfattende studie av de normene som ligger implisitt i det strategiske styringskonseptet, som også er introdusert i danske kommuner, konkluderer Berg (2000: 291) blant annet med at: "…Så længe kommunal-bestyrelserne sammensættes af folkevalgte lægmend og konstitueres med en "regering" og en "opposition", vil der næmlig stadig være politikere, som interesserer sig for borgernes konkrete problemer og engagerer sig i den praktiske sagsbehandlingen." I dette ligger at det er vanskelig å endre politikernes

259


tilvante rollemønster, mens det antakelig nærmest vil være umulig å endre de forventningene folk flest og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper har om at politikerne skal engasjere seg i det konkrete. I det videre skal vi se hvordan denne rollekonflikten kan bidra til å forklare hvorfor forskjeller i det politiske styringssystemet ikke er av betydning for eksterne aktørers lobbyvirksomhet overfor kommunen.

Argumentet for strategiorienteringen er at politiske diskusjoner omkring overordnede og prinsipielle saker kan skape verdipregede og interessante debatter (Fevolden, Hagen og Sørensen, 1994: 170). Prinsipielle spørsmål involverer dessuten reelle prioriteringer, som handler om fordeling av goder og byrder, og som derfor skulle være av politisk relevans og gjøre politikerne til sentrale samarbeidspartnere for lokale interessegrupper. Hovedargumentet mot denne ideen er at det er politikk også i enkeltsaker, så vel som i den konkrete (og kanskje detaljerte) iverksettingen av politikken (Kleven 1993; 1997; Offerdal 1992; Fevolden, Hagen og Sørensen 1994: 168–171; Hovik 1994: 116, 117; Bidsted 1997; Stewart 1998; Berg 2000). Vi vet at de ideologiske konfliktene i lokal-politikken, i praksis, svært ofte overskygges av mer konkrete problemer som krever sine løsninger (Skare 1996). Dette synspunktet kan kort oppsummeres slik: "Det strategiske styringskonseptet står i et åpenbart motsetningsforhold til ønsket om bedre kontakt mellom velger og representant. Befolkningen lar ikke kommune-styret slippe unna med måldebatter og temamøter, den krever at politikerne tar ansvar og handler" (Kleven 1997: 73).

I denne kontroversen ligger det minst to sentrale poeng. For det første er det åpenbart at detaljorienterte enkeltsaker kan ha både en overordnet og en prinsipiell karakter. Når politikerne for eksempel vedtar å gi økonomisk støtte til et kultur-arrangement i privat regi er dette en overordnet beslutning i den betydningen at den har kulturpolitiske konsekvenser ut over saken i seg selv. Saken er prinsipiell i den forstand at den legger føringer for kommunens standpunkt til andre tilsvarende saker. Kommuneloven (§23, pkt. 4) skiller da også mellom enkeltsaker og saker som er av prinsipiell betydning på en slik måte at spesifiserte enkeltsaker kan delegeres, mens det kan tas en generell avgjørelse om å delegere alle saker som ikke er av prinsipiell betydning (Overå og Bernt 1993: 158–160). Dette innebærer i og for seg ikke at enkeltsaker som er av prinsipiell betydning ikke kan delegeres til administrasjonssjefen, men de aktuelle sakene må i så tilfelle konkretiseres. Poenget her er imidlertid at det ikke er mulig å skille klart mellom enkeltsaker og overordnede, prinsipielle saker – enkeltsaker kan være svært politiske "småsaker", men behøver ikke dreie seg om ubetydelige detaljer.

Det er, for det andre, ikke minst av kapasitetsmessige årsaker nødvendig for politikerne å delegere betydelig beslutningsmyndighet til administrasjonen. I noen tilfeller, for eksempel når det gjelder enkeltvedtak i barnevernssaker og tildeling av sosialhjelp, kan det også argumenteres for at enkeltsaksbehandlingen bør forestås av profesjonelle. Her vil profesjonelle i de aller fleste tilfeller være bedre i stand til å sørge for at det selvskrevne kravet om rettssikkerhet og likebehandling blir i møtekommet enn politikere. Det er imidlertid ikke sikkert at det er ønskelig å overlate flest mulig spesifiserte enkeltsaker og/eller alle saker som ikke er av prinsipiell betydning til administrasjonen, slik kommunelovens forarbeider tar til

260


orde for (NOU 1990:13, s.137, Ot.prp. nr. 42 (1991–92), s. 88). Det kan være vanskelig for lokalpolitikerne å gi inntrykk av å være lydhøre overfor befolkningen, dersom de avskjærer seg fra å ta stilling til og engasjere seg i alt som ikke handler om prinsipper. Å overlate dette til administrasjonssjefen kan åpenbart oppfattes som et mulig demokratisk problem, blant annet fordi det ofte er utfallet av enkeltsaker som berører folk mest direkte (Berg 2001: 290, 291).

Videre er det nettopp småsakene og de dagligdagse detaljene som er viktige i lokalpolitikernes ombudsrolle (Offerdal 1995: 33–36). Dersom politikerne ønsker å gå inn også i denne rollen, som folk kan ha forventninger til at de ivaretar, vil dette åpenbart vanskeliggjøres av en strategisk politisk styringsmodell. På samme måte som det kan være vanskelig for politikerne å ta kontakt med eller oppsøke folk dersom de opplever å mangle detaljkunnskap, kan kommunens innbyggere komme til å redusere sin kontakt med politikerne dersom de opplever at politikerne likevel ikke vet hva saken dreier seg om.


I løpet av 1990-tallet har en rekke norske kommuner, på oppfordring både fra Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund, endret fra en sektororientert til en strategiorientert styringsstruktur. Hensikten med endringene har vært å gjøre politikerne mer sentrale, gjennom å gi dem bedre styring med særinteressene. Særinteressene representeres her både av ansatte og av eksterne organisasjoner, aksjons- og interessegrupper som søker å få gjennomslag for sine interesser i kommunalpolitiske beslutninger.

For å få særinteressene på rett spor har kommunene søkt å få politikerne til å innta en strategisk styringsrolle – som innebærer helhetlig styring med fokus kun på det som virkelig er viktig for kommunen. Konkret tilstreber de nye strategiorienterte styringsmodellene politisk styring gjennom vedtak i overordnede og prinsipielle saker, og et skarpt skille mellom politikk og administrasjon. Dette i motsetning til den tradisjonelle og sektororienterte hovedutvalgsmodellen, hvor oppmerksom-heten like gjerne er rettet mot enkeltsaker og detaljer som mot overordnede prinsipielle saker, og hvor koplingene mellom politisk og administrativ del av organisasjonen er relativt tett. Hensikten med å innføre et klart skille mellom politikk og administrasjon har i hovedsak vært å redusere særinteressenes innflytelse gjennom å redusere ansattes tilgang til og mulighet for direkte å påvirke politikerne. I forhold til eksterne aktører, herunder lokale organisasjoner, aksjons- eller pressgrupper, har tanken vært at det er de folkevalgte som skal være adressater for særinteressene – og ikke administrasjonen. Overordnede saker av prinsipiell betydning antas i så måte å være mer interessant enn detaljerte enkeltsaker som politikere i sektororienterte styringsmodeller vanligvis er engasjert i. I tillegg forutsettes det å fokusere på det overordnede å lette politikerne for arbeidsoppgaver og derved tidsmessig gi dem rom for ekstern orientering.

Utgangspunktet for artikkelen er at politikerne ikke synes å ha bedre styring med særinteressene i de strategiorienterte enn i de sektororienterte styringsmodellene.

261


Dette forsøkes på den ene siden forklart ut fra et rasjonelt og instrumentelt perspektiv på organisasjoner. Her er spørsmålet hvor sterke de incentivene som ligger i det strategiske styringskonseptet, til forskjell fra det sektororienterte, egentlig er – og om incentivene er i overensstemmelse med eller står i motsetning til de involverte aktørenes interesser. Ut fra den normbaserte organisasjonsteorien rettes fokus, på den andre siden, mot mulige rollekonflikter som forklaringer på hvorfor det viser seg vanskelige å regulere særinteressenes interessehevdende atferd med interne organisasjonstiltak i kommunene.

Studien viser at de incentivene som ligger i det strategiske styringskonseptet når det gjelder relasjonen mellom politikerne og ansatte er relativt sterke, og hindrer omfattende kontakt mellom de to sfærene. Men særinteressene kommer likevel til uttrykk gjennom opportunistisk atferd, hvor ansatte søker å skaffe ressurser til det tjenesteområdet de er ansvarlig for gjennom å overskride budsjetter eller forsøke å hindre nedskjæringer. Dette kan forklares med at ansatte har sterk egeninteresse i et budsjett som gir størst mulig slingringsmonn. Men det kan også forklares med at rollen som fagperson kommer i konflikt med lojaliteten til politiske budsjett-prioriteringer. Når ansatte i større eller mindre grad blir forhindret fra å legge fram sine argumenter direkte overfor politikerne, kan opportunisme være en alternativ måte å si ifra til politikerne på om at budsjettet ikke tillater faglig forsvarlig drift og at brukerne lider.

Når det gjelder forholdet mellom politikerne og lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper er de incentivene som skulle sette politikerne i fokus betydelig svakere. Det er ikke sikkert at strategiorienteringen og det å rette fokus mot overordnede prinsipielle saker frigjør tid eller gjør politikerne viktigere og mektigere. Her er det sammenfall i interesser – både politikerne og eksterne interessegrupper har interesse av mer kontakt. Men denne fellsinteressen gjelder antakelig uavhengig av organisasjonsmodell. Det kan være en av forklaringene på hvorfor den svake føringen som i utgangspunktet ligger i å omorganisere styringssystemet i kommunen ikke er av betydning for lobbyvirksomheten fra eksterne aktører. Også her vil rollekonflikt hos politikerne – ikke minst mellom idealet om å fokusere overordnede, prinsipielle saker og forventninger om at en skal ivareta ombudsrollen og dermed engasjere seg i detaljerte enkeltsaker – kunne forklare manglende effekt av det strategisk orienterte styringskonseptet.

Hva er så implikasjonen av de empiriske funnene som er presentert i artikkelen? Vi har sett at forholdet mellom politikerne og de særinteressene som lokale organisasjoner, aksjons- og interessegrupper representerer ikke berøres direkte av en strategiorientering i det politiske styringssystemet i kommunen. Når det gjelder politikernes relasjon til de ansatte, så er imidlertid avstanden større i strategi-orienterte enn i sektororienterte styringsmodeller. Samtidig er det en, om enn svak, tendens til større opportunisme blant de ansatte i strategiorienterte kommuner. Opportunisme representerer et styringsproblem. Slik atferd gir relativt liten informasjon til politikerne, i motsetning til den formelle og uformelle kommunikasjonen som finner sted mellom ansatte og politikere i kommuner med sektororienterte styringsmodeller.

262


Det sentrale spørsmålet blir hvordan konsekvensene av at ansatte eventuelt fremmer særinteresser i sin kontakt med politikerne bør vektlegges i forhold til det informasjonstapet politikerne uvegerlig får som følge av en strategiorientert organisering. I artikkelen er det argumentert for at ansatte ikke nødvendigvis driver med lobbyvirksomhet overfor politikerne eller opptrer opportunistisk ut fra egne interesser. Deres beveggrunn kan like gjerne være lojalitet til faglige standarder og hensynet til brukerne. Hva som er hva i ansattes argumenter vil alltid være vanskelig for politikerne å vurdere, men kan være lettere å ha en mening om dersom en kommuniserer direkte med de ansatte. Når ansatte opptrer opportunistisk er det i alle fall svært vanskelig å vite hva den egentlige årsaken er. Dette er, slik jeg ser det, et godt argument mot ideen om et skarpt skille mellom de to sfærene. Samtidig er det et godt argument for utstrakt kontakt mellom politikerne og administrasjonen.

263


English summary

New organisational solutions in Norwegian local governments: Why are the pressure groups still not on the right track? The concept of strategic political leadership, introduced to Norwegian local governments during the 1990s, aimed at strengthening the role of local politicians. The idea was to reduce the influence of administrative officers' special interests by restricting their access to politicians. At the same time, politicians should be more visible for external actors, as local organisations, action- or interest groups representing sectional interests. Politicians, not administrative officers, should handle these groups. The point of departure for the article is that the strategic political leadership, introduced as the organisational solution to these challenges, does not work as intended. Two explanations are suggested. Based on the rational choice literature, it is shown that the strength of the incentives given by the concept of strategic political leadership varies significantly. Weak incentives, or incentives in conflict with the interests of vital actors, may explain why the special or sectional interests are hard to regulate by introducing internal organisational changes in the local councils. In addition, conflict in roles, as suggested by theories focusing on organisations relevance as norms, may explain this phenomenon.

264


Vedlegg 1

Nærmere beskrivelse av typiske kjennetegn ved sektororienterte og strategiorienterte styringsmodeller Vedlegget dokumenterer at de politiske utvalgenes spesialiseringsgrad henger sammen med en del andre organisatoriske kjennetegn på en måte som gjør det rimelig å skille mer generelt mellom sektororienterte og strategiorienterte styringsmodeller i kommunene. Beskrivelsen tar utgangspunkt i to grunnleggende organisasjonsgrep: Spesialisering og koordinering (Gulick 1937/92; Hammond 1990). Den tradisjonelle sektororienterte hovedutvalgsmodellen legger større vekt på spesialisering enn de nye strategiorienterte modellene, som helt klart søker å oppnå større grad av koordinering blant annet gjennom å de-spesialisere utvalgspolitikernes arbeide. Rene hovedutvalgsmodeller er de som har fire utvalg: Helse- og sosial, utdanning, teknisk og kultur – eventuelt med tillegg av utvalg for eksempel for miljø og næring/tiltak. I 1992 hadde 84% av kommunene slike rene hovedutvalg, i 2000 var andelen kun 13%. De aller fleste kommuner har gjort mindre justeringer, og i 2000 hadde hele 60% av kommunene justert hoved-utvalgsmodellen, mot 13% i 1992. De strategiorienterte modellene er, i motsetning til de sektororienterte, de-spesialiserte. Her er det politiske arbeidet ofte inndelt etter et funksjonsprinsipp. Det innebærer at utvalgene ivaretar funksjoner som for eksempel drift (undervisning og helse- og sosial/omsorg), utvikling (kultur, næring, miljø og plan) og forvaltning (personal og finans). I 1992 hadde kun 2,5% av kommunene innført et funksjonsprinsipp for arbeids-deling mellom utvalgene, mens andelen i 2000 var 27% (Vabo og Stigen 2000).

Det er åpenbart at det å skille kun mellom sektororienterte og strategiorienterte styringsmodeller innebærer en betydelig forenkling av virkeligheten. Innholdet i en sektororientert modell, eller en strategiorientert modell, vil kunne variere mye, og det vil i praksis være glidende overganger her. De to utvalgsmodellene uttrykker likevel viktige forskjeller når det gjelder vektlegging både av det å gjøre politikerrollen mer overordnet og strategiske og det å skille mellom politikk og administrasjon. For det første er det å endre utvalgsstrukturen en dramatisk organisatorisk endring, som i seg selv bidrar til betydelig press i retning av en mer strategisk politisk styringsrolle. Å endre fra en sektororientert og spesialisert til en strategiorientert og de-spesialisert utvalgsmodell innebærer både at skillet mellom politikk og administrasjon blir skarpere, og at ansvarsområdet blir betraktelig utvidet for den enkelte politiker – som mer eller mindre blir nødt til å konsentrere seg kun om overordnede saker og delegere mer ansvar til administrasjonen. For det andre viser en rekke studier at de kommunene som endrer den politiske

265


organiseringen i retning av en strategiorientert modell generelt sett har gått lengre enn hovedutvalgskommunene når det gjelder å satse på strategisk overordnet politisk styring (Hovik 1994; Tufte 1994; Lie et al. 1995; Vabo 1997a; 1997b; Bukve 2000; 2001). De funn som fremkommer i disse analysene, som for en stor del er basert på case-studier, bekreftes i det landsdekkende materialet som presenteres i tabellen på neste side.

Sammenhengen mellom utvalgsstrukturen og andre organisatoriske kjennetegn ved kommunene, 1999/2000. Sammenligning av gjennomsnitt (T-Test, n i parentes)

Styringsmodell orientert mot: Sektor Strategi Utvalgsstrukturen er: Spesialisert De-spesi-

alisert

Min (Nei)

Max (Ja)

Politisk styring kun i overordnede og prinsipielle saker Antall (hoved)utvalg/komiteer (2000) 1 3,81***

(268) 2,19***

(106) 0 7

Antallet kommunestyrerepresentanter 2 30,60*** (322)

24,86*** (113)

13 85

Antall saker behandlet i kommunestyret (ikke Oslo) 3

119,04***

(253) 105,32***

(101) 39 349

Antall saker behandlet i formannskapet 3

168,52*** (255)

115,44*** (102)

5 752

De siste fasene i årsbudsjett-prosessen i kommunen er organisert slik at 3,6 (1) utvalgene behandler forslag før administrasjonssjefen

koordinerer (2) forslag samordnes av administrasjonssjefen før de

behandles i politiske utvalg (3) formannskapet har utspillet, og fremmer i samarbeide

med administrasjonssjefen koordinert forslag overfor utvalgene

2,11*** (255)

2,33*** (103)

1

3

Kommunen har vedtatt tiltak/program for å gjøre de politiske styringsorganene til overordnede strategiske organ 3

0,28* (199)

0,39* (71)

0 1

266


Styringsmodell orientert mot: Sektor Strategi Utvalgsstrukturen er: Spesialisert De-spesi-

alisert

Min (Nei)

Max (Ja)

Skille mellom politikk og administrasjon Parallellorganisering – politiske utvalg/komiteer er direkte koplet til administrative etater/enheter (1999) 1

0,96*** (266)

0,10*** (106)

0 1

Hvor ofte administrasjonssjefen har vært til stede i møter i (hoved)utvalg/komite eller tilsvarende, (1) aldri/ikke aktuelt, (2) noen få ganger i året, (3) omtrent hver måned eller oftere 3

2,01*** (229)

2,26*** (84)

1 3

I hvilken grad administrasjonssjefen (i egen person) i praksis ivaretar kontakten med politikerne 5

2,05 (152)

1,95 (75)

1 3

I hvilken grad ansvarlige/ledere i administrasjonssjefens stab (for eksempel ass. administrasjonssjefer) i praksis ivaretar kontakten med politikerne 5

1,67* (145)

1,89* (72)

1 3

I hvilken grad lederne for sektorene/de administrative fagenhetene i praksis ivaretar kontakten med politikerne 5

2,53** (221)

2,32** (82)

1 3

Administrasjonssjefen eller administrasjonssjefens kontor involveres i drøftingen av løpende saker som skal legges fram for de politiske utvalgene/komiteene (med besl. myndighet)5

0,25***

(211)

0,46***

(79)

0

1

Kommunestyret har delegert betydelig myndighet fra politiske organ til administrasjonen 3

0,71*** (245)

0,86*** (99)

0 1

I hvilken grad mener politikerne at det i egen kommune er delegert for mye (3), passe (2) eller for lite (1) myndighet til administrasjonen og driftsenhetene slik situasjonen er 4

1,68*** (1.984)

1,81*** (675)

1 3

Signifikant forskjell på 1%-nivå ***, 5%-nivå **, 10%-nivå*. 1 Data er tilrettelagt av forfatteren med utgangspunkt i Kommuneforlagets årlige Kommunenøkkel. 2 Data er hentet fra Statistisk Sentralbyrå / Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste (NSD). 3 Data er hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase, våren 2000. N = 372. 4 Data er hentet fra egen politiker-undersøkelse i 119 kommuner, høsten 1998. N = 2.698. 5 Data er hentet fra egen administrasjonssjef-undersøkelse i alle kommuner, våren 1999. N = 326. 6 For å forenkle presentasjonen er gjennomsnittet sammenlignet her, selv om vi har med kategoriske variabler å

gjøre. Krysstabellanalyser viser at gjennomsnittstallene gir et rimelig bilde av sammenhengen.

267


Vedlegg 2

Empiriske modeller og deskriptiv statistikk De empiriske modellene Den empiriske analysen er basert på tverrsnittdata fra to landsomfattende spørreskjemaundersøkelser – en gjennomført høsten 1998 blant politikerne i et tilfeldig utvalg på 119 kommuner, en annen våren 1999 blant alle landets administrasjonssjefer. Svarprosenten på politikerundersøkelsen var 63, på adminstrasjonssjefundersøkelsen 75. I tillegg benyttes tilgjengelige opplysninger fra Statistisk sentralbyrå og Kommunedatabasen ved Norsk Samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD), samt Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. (Denne dekker foreløpig årene 1995, 1996 og 2000 og tanken er å samle inn data hvert fjerde år, etter valg. Norsk institutt for by- og regionforskning har hatt det faglige ansvaret for databasen, og hovedfunnene fra de tre undersøkelsene er presentert i Vabo og Stigen (2000)).

Følgende spesifikasjon gjelder for de avhengige variablene som analyseres:

- Opportunistisk atferd. Følgende spørsmål ble stilt både til politikerne og administrasjonssjefene: En ser av og til eksempler på at en sektor eller administrativ fagenhet blir bedt om å finne områder for nedskjæringer eller omprioriteringer innenfor sitt budsjettområde, bevisst velger de politiske mest følsomme områder for å unngå innsparinger. I hvor stor grad opplever du at følgende sektorer eller administrative fagenheter bruker en slik metode for å påvirke kommunens satsing på eget tjenesteområde? Svar ble registrert for følgende tjenesteområder: Skole, helse, pleie- og omsorg/eldre, sosial, teknisk, næringsliv/sysselsetting/tiltak, kultur. Svaralternativene var: "Meget stor grad", "Ganske stor grad", "Liten grad", "Ikke i det hele tatt", "Ikke aktuelt".

- Lobbyvirksomhet fra interne: Følgende spørsmål ble stilt til politikerne: Hvor ofte har du, i løpet av det siste året, blitt kontaktet av kommunalt ansatte eller deres organisasjoner som har hatt som målsetting å påvirke kommunens satsing på følgende tjenesteområder: Skoleverket, helsevesenet, eldreomsorgen, sosiale formål, veier, næringsliv/sysselsetting, tiltaksarbeid, kulturformål. Svaralternativer: "Mer enn 7 ganger", "Mellom 3–6 ganger", "Mellom 1–3 ganger", "Ikke i det hele tatt".

- Lobbyvirksomhet fra eksterne: Følgende spørsmål ble stilt både til politikerne og administrasjonssjefene: Hvor ofte har du, i løpet av det siste året, blitt kontaktet av lokale organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper som har hatt som målsetting å påvirke kommunens satsing på følgende tjenesteområder: … Tjenesteområder og svaralternativer likt som spørsmålet over.

268


Regresjonsanalysen presentert i Tabell 8.1 i hovedteksten er basert på logikken i en modell som Sørensen (1998) har etablert for å forklare lobbyvirksomhet rettet mot politikerne i norske kommuner. Modellen forutsetter rasjonell strategisk atferd, og lobbyvirksomhet antas å være påvirket av grad av velgerkontroll, hvilken posisjon politikeren har, kravene eller behovet i befolkningen, kommunens økonomiske situasjon og hvor sterkt det politiske lederskap i kommunen er.

Grad av velgerkontroll er målt som andel av befolkningen som avlegger stemme ved valg. Antakelsen er at politikere i kommuner med stor grad av velgerkontroll i mindre grad vil være åpne for lobbyvirksomhet enn andre. På samme måte antas velgerkontrollen å være mindre i store enn i små kommuner – og kommunestørrelse er dermed den andre indikatoren som benyttes i analysen. I små kommuner er velgerne i en bedre posisjon til direkte å overvåke sine representanter enn i store kommuner. Det er blant annet større grad av direkte kontakter mellom befolkningen og både politikerne og administrasjonen i små enn i store kommuner (Bjørklund og Saglie 2000: 85, 86). I store kommuner er forholdene mindre gjennomskuelige, og en er antakelig mer avhengig av organiserte tiltak for å nå fram med sine standpunkter.

Politikere med sentrale posisjoner er mer innflytelsesrike enn andre politikere, og kan i større grad påvirke både agenda og beslutningsutfall. Deres posisjoner gjør at de er mer synlige i forhold til befolkningen, og øker dermed sannsynligheten for at en blir kontaktet. Et annet aspekt ved dette er spørsmålet om tilgjengelighet, hvor politikere med lønn fra kommunen kan antas å være mer tilgjengelige enn andre, og de som er ansatt i en av kommunens etater både er mer tilgjengelige og kan antas å være attraktive fordi de har god kunnskap og innflytelsesmuligheter. Formelle posisjoner er imidlertid ikke den eneste kilde til politisk innflytelse. De som er aktive – ut fra egne interesser eller evner – vil også kunne være mer synlige og i større grad bli utsatt for lobbyvirksomhet enn andre (Hovik 1993: 110–112). De aktive politikerne har i denne sammenhengen høy score på et spørsmål om de personlig "i løpet av det siste året har tatt initiativ til nye saker, initiativ til endring av innstillinger eller til endring av allerede fattede vedtak i kommunen".

Kravene i befolkningen vil bli gjenspeilet i lobbyvirksomheten fra lokale organisasjoner, aksjons- eller interessegrupper. Her blir kravene målt ved hjelp av den andelen aktuelle aldersgrupper med sterkt behov for kommunale tjenester utgjør av den totale befolkningen (det vil si 0 – 6 år, 7 – 15 år og over 80 år). Logikken er at organiserte brukerinteresser vil forsøke å bygge et godt forhold til kommunens politikere og administrasjon på lang sikt, og derfor kan antas å drive med lobbyvirksomhet. Variasjon i press fra ulike interessegrupper er et sannsynlig uttrykk for befolkningens tilfredshet med de tjenestene som leveres, og viktige signaler for politikere og partier med ønske om gjenvalg. Befolkningsandeler som mål på krav i befolkningen er selvsagt omtrentlig, både fordi det er et grovt og aggregert mål.

269


I kommuner med god økonomisk situasjon, forstått som høye inntekter (målt som rammeoverføringer og skatter per innbygger), vil graden av "slack" være større enn i relativt sett fattigere kommuner. Det øker sannsynligheten for at lobbyvirksomheten skal gi resultater, og kan derfor påvirke omfanget av denne.

Til slutt vil styrken i det politiske lederskap kunne påvirke kostnaden ved lobbyvirksomhet, i den forstand at et sterkt lederskap øker kostanden ved å drive slik virksomhet. Den enkelte interessegruppe vil ha lettere tilgang til flere partier når kommunestyret er fragmentert, og lederskapet er svakt, enn når det motsatte er tilfellet. Her er lederskapet klassifisert som sterkt dersom det partiet/de partiene ordfører og varaordfører representerer har flere enn 50% av representantene i kommunestyret (jfr. Borge 1995).

I Tabell 8.1 i hovedteksten er det imidlertid ikke bare lokale organisasjoner, aksjons- eller interessegruppers lobbyvirksomhet overfor politikerne som analyseres, men også interessehevding i form av opportunisme og lobbyvirksomhet fra ansatte. Det er dessuten ikke bare interessehevding overfor politikerne som analyseres, men også overfor administrasjonssjefen. Den samme forklaringsmodell ble i utgangspunktet valgt for alle disse tilfellene ut fra en antakelse om at intern og ekstern lobbyvirksomhet og opportunisme hadde omtrent de samme drivkreftene.

I den modellen som forklarer opportunisme er de posisjonsrelaterte variablene ekskludert. Dette fordi det er en generell vurdering respondentene er bedt om å gjøre her, og ikke egenrapportering av kontakt slik som i spørsmålene om lobbyvirksomhet. Vi ser imidlertid at modellens forklaringskraft (R2) er svært lav når det gjelder opportunisme. Dette kan ha å gjøre med at opportunisme likevel ikke har de samme drivkreftene som ansattes bruk av lobbyvirksomhet, selv om intern lobbyvirksomhet og opportunisme åpenbart er to alternative og uformelle måter ansatte i kommunen kan si ifra på. Det kan imidlertid også ha å gjøre med at opportunisme er vanskeligere å forklare systematisk enn det lobbyvirksomhet er. Det har ikke lykkes å definere teoretiske baserte tilleggsvariabler for inklusjon i modellen, men den lave forklaringskraften er i alle fall et funn i seg selv.

Modellen er ikke justert når det gjelder ansattes lobbyvirksomhet overfor politikerne, mens den modellen som forklarer administrasjonssjefenes opplevde lobbyvirksomhet er noe justert. I den sistnevnte modellen er politikernes posisjon erstattet med administrasjonssjefens posisjon. Logikken er at lobbyvirksomheten overfor nye og unge administrasjonssjefer kan antas å være mer omfattende enn overfor de mer etablerte. Som "nye og unge" administrasjonssjefer regnes de som er ansatt 1996 eller senere (altså i løpet av den valgperioden undersøkelsen ble foretatt), og som samtidig er yngre enn gjennomsnittet (det vil si 49 år eller under). Begge disse modellene fungerer omtrent like godt som den opprinnelige modellen etablert for å forklarer eksterne aktørers lobbyvirksomhet overfor kommunestyrepolitikere.

270


Deskriptiv statistikk

N Min. Max. Gjennom-snitt

Standard-avvik

Avhengige variabler Politikernes opplevelse av: Opportunisme 2.698 1 4 2,49 0,66Lobbyvirksomhet fra interne 2.642 1 4 1,67 0,62Lobbyvirksomhet fra eksterne 2.641 1 4 1,81 0,64Administrasjonssjefenes opplevelse av: Opportunisme 326 1 3,71 2,11 0,56Lobbyvirksomhet fra eksterne 319 1 4 1,93 0,65Uavhengige variabler Politikerundersøkelsen: Antall innbyggere, 1998 (log) 2.698 0,19 5,42 2,50 1,09Prosent valgdeltakelse ved valget i 1995–99 2.698 48,36 79,26 62,28 5,01Ordfører eller varaordfører 2.698 0 1 0,07 0,25Fast medlem i formannskapet 2.698 0 1 0,27 0,44Medlem av (hoved)utvalg/komite 2.698 0 1 0,87 0,33Medlem av drifts- eller institusjonsstyre 2.698 0 1 0,45 0,50Mottar lønn fra kommunen (som politiker) 2.698 0 1 0,16 0,36Ansatt i en av kommunens egne etater 2.698 0 1 0,15 0,36Personlig initiativtaker 2.644 0 1 0,83 0,37Andel av befolkningen 0 – 6 år, 1998 2.698 6,89 12,48 9,59 1,09Andel av befolkningen 7 – 15 år, 1998 2.698 9,27 15,04 11,92 1,24Andel av befolkningen over 80 år, 1998 2.698 1,52 7,30 4,32 1,21Inntekter per innbygger, 1998 (log) 2,698 9,81 10,73 10,03 0,16Majoritetskoalisjon, 1995–99 2.698 0 1 0,22 0,41Sektororientert utvalg, 1998 2.698 0 1 0,74 0,44Administrasjonssjefundersøkelsen: Antall innbyggere, 1999 (log) 326 -1,4 5,43 1,63 1,05Prosent valgdeltakelse ved valget i 1995–99 326 43,25 81,60 64,15 5,88Ny og ung administrasjonssjef, 1999 318 0 1 0,08 0,27Andel av befolkningen 0 – 6 år, 1998 326 6,46 13,62 9,35 1,26Andel av befolkningen 7 – 15 år, 1998 326 8,30 16,02 11,83 1,36Andel av befolkningen over 80 år, 1998 326 1,52 11,75 4,92 1,61Inntekter per innbygger, 1998 (log) 326 9,81 11,16 10,15 0,25Majoritetskoalisjon, 1995–99 326 0 1 0,38 0,49Sektororientert utvalg, 1999 326 0 1 0,72 0,45

271


272


9 Political charactersitics, institutional procedures and fiscal performance: Panel data analyses of Norwegian local governments 1991 – 19981

Terje P. Hagen and Signy Irene Vabo

Summary Budgeting can be understood as a common resource pool problem where spending agencies have incentives to encourage excessive levels of current spending and reduce budget surplus or create budget deficits. The political leadership is assumed to have an important role in keeping fiscal control and oppose the high-demanders' pressure for increased spending, and three factors of relevance for their success is investigated. Effects of political characteristics – political colour and political strength, the strength of relevant interest groups and two institutional characteristics – committee structure and budgeting procedures – are assumed to be of relevance for the bargaining strength of the political leadership. The analyses are based on panel data from up to 434 Norwegian municipalities in the period from 1991 to 1998. The results support the hypothesis that strong political leadership improves fiscal performance, while the political colour of the council do not affect fiscal performance in a significant way. The effect of interest groups is to a high degree community specific. Furthermore, differences in budgetary procedures do not seem to affect fiscal performance. A strong committee structure seems, on the other hand, to result in better fiscal performance than a weaker committee system. This is interpreted as a result of the informational advantage of the politicians working within a strong committee system.

1 The Research Council of Norway's program for "Local government decisions and central government interventions" has funded the work done by Signy Irene Vabo in this article. We are grateful for valuable comments on former versions of this article, from Leif Helland and other participants at the National Conference for Norwegian Political Scientists, at Hønefoss, Norway, January 10 – 12, 2001, and from John Ashworth, Per Tovmo and other participants at the 2001 Annual Meeting of the European Public Choice Society, Paris, April 18 – 21, 2001. Thanks also to Sølve Mikal Nerland for research assistance. The article is submittet to European Journal of Political Research.

273


9.1 Introduction

There is growing interest in how political and institutional factors affect fiscal performance both at national, regional and local level (cf. Roubini and Sachs 1989; von Hagen 1992; Alesina and Perotti 1996; Poterba 1996; Alesina et al. 1997; Strauch and von Hagen 2000). At national level, at least in Europe, the interest have increased partly as a result of the introduction of EU's convergence criteria. At regional and local level the interest is increasing mainly due to a general fiscal pressure resulting from tax growth limitations and increased demand from an ageing population. In this article we investigate the effects of budgetary procedures, committee structure and strength of the political leadership within a political economy framework of fiscal performance. The dataset comprises up to 434 Norwegian local governments in the period from 1991 to 1998 (the capital, Oslo, is excluded). In contrast to comparative studies at the national level, this dataset is comprehensive. Relatively high degrees of homogeneity among the local governments do also allow us to perform strong empirical tests of the effects of variation both in political characteristics and institutional procedures (cf. Alesina and Perotti 1996: 405; Poterba 1996: 329). All local governments apply similar electoral rules (proportional representation), the revenue generation is standardised and a balanced budget rule is imposed on local governments by the central government.

Local governments are mainly service producing organisations. In Norway, local governments are responsible for key services such as kindergartens, primary education, care for elderly and disabled, culture and some technical services. The logic in this study is that agencies delivering these services and a number of pressure groups interested in expansion of specific service areas are constantly bargaining with the politicians. The pressure represented by these high demanding interest groups may result in budget expansion and deficits. In the Norwegian context the possibility of raising taxes at local (and regional) level is limited. The system of financing local expenditures is centralised and implies that municipalities can not recompense increased costs by levying increased income taxes.2 Due to the county governor's approval criteria, the approved budget also must be balanced. Nevertheless, accounting data revealed in Table 9.1, show that local governments run deficits. This indicates that the approved budget is not always realistic, possibly because of uncertainties about revenues and spendings or due to strategic budgeting.

As a measure of budget balance, or fiscal performance, the "net operating surplus" ("netto driftsresultat") from the municipal accounting database (data from Statistics Norway, prepared by the Norwegian Social Science Data Service) will be used. Here, net operating expenses, interests and loan repayments are subtracted from net revenues, while payment received from borrowers is added. Thus, "net operating surplus" expresses the surplus for investments and appropriation. Measured as a percentage of operating revenues it is recommended from the Ministry of Local Affairs that the net operating surplus should be 3 − 5 2 For a further presentation and discussion of the financing system for local governments in Norway, see Borge and Rattsø (1998).

274


per cent as a minimum. In addition to several other measures of fiscal performance, Table 9.1 shows "net operating surplus per inhabitant" which will be used as the dependent variable in this study.

Table 9.1 Fiscal performance, 1991 – 1998

Year Net operating surplus a)

Surplus growth b)

Budget deficits (frequency)c)

Net operating surplus as share

of revenues d)

Ne)

1991 990 - 19.2 0.044 429 1992 897 -9.4 25.3 0.039 433 1993 839 -6.5 23.0 0.037 433 1994 1478 76.2 6.9 0.063 434 1995 826 -44.1 18.7 0.035 434 1996 910 10.2 23.7 0.038 434 1997 1506 65.5 8.1 0.064 434 1998 578 -61.6 29.7 0.022 434 a) Net operating surplus in 1998 Norwegian Crowns (NOK) per capita. Weighted average b) Growth rate in per capita net operating surplus (percent change) c) Local governments with budget deficit (share of total) d) Revenues (sum of taxes and grants) per capita in 1998 NOK. Weighted average e) The capital of Oslo is excluded from the dataset due to its dual status with responsibility both for local and county services. Data are missing from some local governments in the first part of the period.

On average, the net operating surplus is positive for every year in the relevant period. There are vast changes in surplus, however, with a steep decline from 1994 to 1995, and 1997 to 1998. Despite positive budget balance on the average, around 20 per cent of the municipalities run deficits every year. In 1998 close to 30 percent of the municipalities ran deficits. As percentage of operating revenues, net operating surplus on the average is in the recommended interval (3 – 5 per cent), but with variations between years and (of course) between municipalities.

Bad fiscal performance in local governments, especially if it is long lasting, can be looked upon as a democratic malfunction. Consequently, the political leadership have an important role in keeping fiscal control – and therefore oppose the high-demanders' pressure on increased spending. Whether they are likely to succeed in doing so is dependent upon several factors. Here, political colour and political strength will first be analysed. In addition to political leadership, two important institutional characteristics, assumed to be of relevance for the strength of the political leadership, are discussed. That is, the committee structure and the financial policy instruments which both have been extensively changed over the last ten years. Few studies have so far taken variations in these sorts of institutional arrangements into account.

275


The rest of the article is organised as follows: First the model and the theoretical arguments behind the hypothesis are presented. Thereafter, we present the empirical specifications and the results. The article is concluded with a short summary and discussion on the implications of the study.

9.2 Analytical approach

The budget balance is usually understood within a two-period framework assuming that a deficit in period 1 leads to tax increases and/or expenditure cuts in period 2. Borge (1995) develops a two-period theoretical model for understanding budget balancing in Norwegian municipalities capturing the trade off between current spending and future expenditure cuts. The relevance of tax increases is, as already noted, minor in Norwegian local governments, as taxes can be understood as fixed by central government. The model assumes a bargaining process between a political leadership and numerous client groups or spending agencies. Spending on the M different service sectors (x1, ... ,xm) in period 1 can be seen as financed by current revenues (Rt) and a possible weakening in the budget balance (BAL), i.e. reduction in the budget surplus or increase in the deficit:

Assuming that real interest rate equals zero, aggregate spending in period 2, Z, equals period 2 revenues, Rt+1, minus the dept carried over from period 1:

The spending agencies prefer a high level of spending in their own sector and a high future fiscal capacity. Their care for the future fiscal capacity is only driven by the concern for future spending in their own sector. The preferences of the spending agencies (W) can then be written:

Wj= uj(xj) + vj(Z)

A spending agency will prefer a spending level such that the marginal gain from higher spending equals the marginal loss by reduced future fiscal capacity, uj'(xj)=vj'(Z), and the goal of the political leadership can be seen as maximising a utilitarian welfare function given by:

1tZ R BAL+= −

[ ]1 1

( ) ( )M M

j j j jj j

W W u x v Z= =

= = +∑ ∑

1

M

j tj

x R BAL=

= +∑

276


Since the spending agencies only take into account the impact of reduced fiscal capacity on future spending in their own sector, the spending agencies will lobby for an aggregate spending level that exceeds that of the political leadership. This leads to externalities and a common pool problem of budgeting parallel to the ones described by Hallerberg and Von Hagen (1994). The actual allocation will depend on the interaction between the spending agencies and the political leadership. There is a rich literature illustrating the problems and the conditions under which the actors will choose to co-operate (e.g. Ostrom 1990). We concentrate on factors that can strengthen the leadership's bargaining power with the agencies. The budget balance (BAL) can then be analysed as a function of the political leaderships actual bargaining power (β) and economic conditions, in particular revenues (R):

BAL = f (R, β)

We will return to the specification of the economic factors later on. Here, we concentrate on variables affecting the leaderships bargaining power (β). In the following pages we start out by discussing the positions of the groups at different sides of the bargaining table: First we discuss characteristics of the political leadership as strength of the political leadership, fragmentation and the ideological orientation of the local council. Thereafter, attention is drawn to interest groups. For simplicity, we assume that the influence of different interests groups depend on their numerical strength. After having discussed the bargaining parties we turn to the rules of the game. Rules of the game are given by institutional factors as the committee system and the budgetary procedures, including giving prerogatives to the chief administrative officer (broadly speaking the local "minister of finance"). These two institutional arrangements are of particular interest in the Norwegian case, because they have been extensively altered in the 1990s as a result of implementations of changes in the Norwegian Local Government Act of 1992.

9.2.1 Political characteristics

The council in Norwegian local governments is elected according to a system of proportional representation. Elections are held every fourth year. In the present election period, 1995 – 1999, the average council has 29 members (Vabo and Stigen 2000: 24). The majority party or coalition elects the mayor among the council members. The position of the mayor must be considered as relatively weak, as s/he is not delegated significant decision-making power and are not responsible for any executive functions. In accordance with the Local Government Act of 1992 the council appoints at a minimum 5 councillors as members of the executive council (formannskapet). The average number of members in the executive council, in the election period 1995 – 1999, is 7.5 (Vabo and Stigen 2000: 24). The executive council is responsible for some specified economic matters, including the presentation of the budget and the obligatory four-year-plan. Although the executive council has never had a distinctively executive power, it has traditionally had a significant co-ordinating function combining

277


responsibility for overall finance, policy and property (Bukve 1996: 154).3 In the Norwegian context the chief administrative officer (CAO) is a professional civil servant, not politically appointed or elected.

Few deny that ideology matter in the size and composition of public spending (Holsey and Borcherding 1997: 587, 588). Indeed, Poterba (1996: 335) argues that correlation between fiscal institutions and fiscal performance may be due to a third variable, which is voters' taste for fiscal constraints. Party dominance can be used as a crude proxy for voters' preferences. At the national level the right−left political axis still predominates also in the area of the countries' financial policy (Helland 2000b). The right-leaning parties are generally more concerned with fighting inflation and overseeing the level of taxes than are the parties to the left, which direct their attention towards reducing unemployment through public intervention, based largely on a strong link to workers' associations. Moreover, the socialist and social-democratic parties justify public solutions ideologically in contrast to the ideological position of the rightist parties, which are often bound by their party programmes to limit the involvement of the state (Powell and Whitten 1993: 404; Hanssen and Pettersen 1995: 231).

As far as Norwegian politics at the local level goes, studies indicate that parties per se are of less importance here than at the national level (Gitlesen and Rommetvedt 1994; Skare 1996). It is hard to find any effect of political party composition on economic priorities made by local councils in Norway (Sørensen 1989; Sørensen 1995; Sørensen and Hagen 1995). The explanations are probably numerous, but both the limited municipal autonomy (strong economic control by central government), and the consensus-seeking executive council model (formannskapsmodellen) seems relevant (Skare 1996). It should be taken into consideration that also in comparative studies on the spending policies of different countries, problems have arisen when attempting to find the link to the country's political leadership (Helland 2000b; Powell and Whitten 1993).

On the other hand, analysing education policy in detail, Martinussen and Pettersen (2001) do find significant differences between the parties' policy in Norwegian local government. Similarly, Borge (1995) demonstrates how social-democratic municipal councils contribute to increase fee income, and thereby increase the public expending locally. Hansen and Pettersen (1995) reveal that municipalities where the right predominates almost always have the lowest property tax. Thus, it seems to be reasonable to place local parties along a right−left dimension. The following hypothesis is to be tested:

H1 The larger share of left-wing parties in the local council, the less positive the budget balance.

We measure the share of leftwing parties by the variable SHSOC.

3 However, after the new Local Government Act was passed in 1992, it has been entirely up to the council to decide what kind of additional responsibilities the executive council is given. It might be delegated power or be purely an advisory body, it might be made responsible only for the statutory economic issues or also for additional issues as for example, physical planning and/or environmental issues (Vabo and Stigen 2000).

278


Another pivotal issue in the debate on whether political factors are important determinants of financial policy concerns the strength of the political leadership. Fiscal discipline in the presence of single party control may be easier because the costs of reaching political consensus is lower (Poterba 1995). Comparing the states in the U.S., Alt and Lowry (1994) find that states with governors from a party different from that of the legislative are more likely than single-party states to run budget deficits. Poterba (1994) reveals that when one political party controls decision-making in a state (and the state has strict anti-deficit rules), adjustment to fiscal shocks is faster than when different parties control the governorship and the legislature. Accordingly, empirical research from Norwegian local governments shows, for example, that the more concentrated among one or a few parties the political leadership is, the lower the administration costs (Kalseth and Rattsø 1998), the lower the charges or fees (Borge 1995; Rattsø and Sørensen 1998) and the better the budget balance (Borge 1996). Thus, the following hypothesis is to be tested:

H2 The stronger the political leadership, the more positive the budget balance.

Two different measures for the strength of political leadership will be used. First, we will use the indicator for party fragmentation defined by the Herfindahl index, utilised by Borge (1995; 1996) in several studies of Norwegian local councils. The Herfindahl index (HERF) is defined as:

where SHp is the proportion of representatives from party p. The Herfindahl index is positively related to political strength and will take the value 1 when a single party has all the seats in the council. The minimum value 1/P occurs when the seats are equally distributed between the P parties in the municipal council.

Kalseth and Rattsø (1998) introduce an alternative classification of party strength by classifying four different types of support for the mayor and deputy mayor. Based on initial testing, their classification is modified and reduced into one variable describing the strength of the leadership. The dummy variable HPOW takes the value of 1 if the mayor and deputy mayor comes from the same party and the party is in a majority position or the mayor and deputy mayor comes from two different parties and these parties are in a majority position, 0 else.

Descriptive statistics for variables describing political characteristics are listed in Table 9.2.

2

1

p

pp

HERF SH=

=∑

279


Table 9.2 Descriptive statistics for political variables, 1991 – 1998

Year SHSOC HERF HPOW

1991 0.43 0.27 0.31 1992 0.43 0.24 0.25 1993 0.43 0.24 0.25 1994 0.43 0.24 0.25 1995 0.43 0.24 0.25 1996 0.38 0.24 0.24 1997 0.38 0.24 0.24 1998 0.38 0.24 0.24

According to the table, the share of left wing representatives (social democrats and socialists) decreases after the 1995-election. Fragmentation measured by the Herfindahl index increases somewhat after the 1991 election, but is relatively stable from the 1991 – 1995 to the 1995 – 1999 election period. Also the number of local councils with the strongest support for the mayor and deputy mayor (HPOW) have decreased, in particular after the 1991 election. Both the Herfindahl index and the dummy variable describing strength behind the mayor and deputy mayor, indicate a weakening of the political leadership in Norwegian local councils over the last ten years.

9.2.2 Interest groups pressure

This far, we have focused on one side of the bargaining table – discussing strength of the political leadership. The other side of the bargaining table is comprised by interest groups that put pressure on the politicians to increase spending. We assume that the influence of the interest groups is a function of their numerical size (cf Craig and Inman 1986) and that there are interest groups associated with each of the local governments' services. In Norway, local governments are responsible for delivering services to various age groups: Kindergartens for children below 7, schools for children between 7 and 164 and care for elderly and disabled. Variables that describe demographic characteristics are included to account for demand side pressure from the different age groups. The demographic variables (SHCH, SHYO, SHOLD) are measured as the number of persons in the specific age groups (0–6 years, 7–16 years and 67 years and above) as share of the total population. On average, the shares in the different age groups are stable during the period (SHCH: 0.08, SHYO: 0.14, and SHOLD: 0.14), but differs between local governments.

4 From 1997 children starts in primary school at the age of 6. We handle this and other time specific effects by inclusion of year specific dummies in the regression analysis.

280


We are going to analyse the following proposal:

H3 The higher the relative size of interest groups (measured as the demanding age groups share of the total population), the more negative is the budget balance.

9.2.3 Institutional factors

Rules of the game are assumed to affect the bargaining outcome. The relevance of budgetary institutions has been widely considered in American studies of fiscal institutions (e.g. Ferejohn and Krehbiel 1987; Poterba 1994; 1996), as well as in comparative studies of European countries (e.g. Helland 1995; 2000b; von Hagen 1992). The importance of the organisation of the budgetary procedures has also been the object of studies carried out in Norwegian county municipalities. Hagen et al. (1996) revealed, for example, that a centralised process with prerogatives given to the chief administrative officer (CAO) weakens the "advocates'" or the departments' impact on the final budget composition.

The budgeting routines in Norwegian local governments have gone through quite a few changes during the 1990s, not least because of changes in the Local Government Act of 1992. There are probably large variations in budgetary routines along several and very different dimensions. However, by describing when the involved actors are engaged in the budgetary process, the routines can be classified in accordance with Alesina and Perotti's (1986) division between "hierarchical" and "collegial" procedures. Three budgeting procedures can be described, as illustrated in Figure 9.1.

281


Figure 9.1 Three alternative budgetary procedures in Norwegian local governments

Centralised administrative budget process

chief chief committees executive council officers executive committee

chief committees chief executive councilofficers executive committee

Fragmentary budget process

Centralised political budget process

chief chief executive committees council officers executive committee

The traditional way of organising the budgetary process is named "fragmentary" budgeting, which is a "collegial" procedure emphasising democratic control in every stage of the process. Here, the heads of the service departments may be perceived as the primary players (shaded in the figure). The process starts with the main sector- or service units and the standing committee debate the draft budget presented by the head of the service department. The recommended drafts are then turned over to the CAO, which co-ordinates them and prepares a combined budget proposal for the executive council, which receives, in addition, the individual drafts from all the standing committees. The executive council presents its recommendations to the municipal council.

In the "centralised administrative" budgetary process (ADMBUD), which is "hierarchical", strong prerogatives are attributed to the chief administrative officer (CAO), as the local "minister of finance". Here, the CAO presents a balanced draft budget to the committees. Their resolutions go on to the executive council, which lays its recommendation before the municipal council.

Finally, what might be designated the "centralised political" procedure (POLBUD) is also hierarchical with the CAO in a central position, but the executive council – consisting of politicians representing the parties elected to the council – plays a major role. The executive council directs the budgetary process and it moves forward in the form of an interactive and ongoing collaborative effort by the executive council, the heads of the departments and the CAO. Following this, the executive council presents its draft proposal to the committees

282


and the municipal council. In the Local Government Act of 1992, there are relatively strong incentives to strengthen the role of the executive committee like in this latter "centralised political" procedure (Vabo and Stigen 2000: 53).

Compared to the fragmented and "collegial" procedure, the centralised administrative budgetary process gives prerogatives to the CAO while the centralised political procedure strengthens the bargaining power of the political leadership. Because the politicians are dependent on support from their constituency, and the pressure groups may be important actors locally, the centralised political procedure leave important economic decisions more open for bargaining – over a longer period of time – than the centralised administrative procedure. They are both, however, "hierarchical" and will probably make it easier to oppose high-demanders pressure on increased spending than the fragmented procedure. In accordance with initial testing, we use a dummy variable (CENTBUD) which takes the value of 1 if the budget procedure is administratively or politically centralised, 0 else. Thus, the hypothesis is:

H4 A centralised budgetary process improves the budget balance.

With a few exceptions, analysis of effects of changing committee structure is a missing link in European studies of fiscal performance, while it is one of the most debated topics in the US (Holsey and Borcherding 1997; Helland 2000b). In 1990, 96 per cent of the Norwegian local councils had set up what is often referred to as the "main-committee" model. The model imply different standing committees for education, for social services and health care, for cultural issues, for construction services and in many cases also for environmental issues and/or local developing issues. The changes in the Local Government Act of 1992 gave, however, the local councils great discretion in decisions on how to organise local government, and alternative ways of organising committees have been developed. All the committee models introduced by Norwegian local governments over the years represent what the American literature on legislative organisation classify as "open ruled". That is, in all models the council can counter proposals put forward by the standing committees with amendments. Though, what distinguishes the committee models can be characterised by three indicators: 5

• The level of delegation (DECIS), that is, whether the standing committees have decision-making authority or not. Without decision-making power the committees will have an advisory function only. When having an advisory role the committees are not made directly responsible for any specific policy areas or any of the provided services. Thus, the committees are relatively restricted, in the sense that they are not able to influence the agenda in the same way as committees with decision making power.

5 The line of approach adopted here is inspired by the comparison of the committee arrangements at the national level in 13 West European countries, undertaken by Helland (2000b). In the rationale underlying the choice of the selected indicators, certain points have been culled from Mattson and Strøm's (1995) comparative study of committee arrangements in Western countries, as well as from Powell and Whitten's (1993) comparative study of the effect of economy on people's voting behaviour in 19 industrialised democracies.

283


Having decision making power represents a procedural right furnishing the committees with potential power. However, what has been undergoing the most change in Norwegian local governments is the flow of information – giving the committee members substantial or relatively constrained specialised knowledge and direct or indirect access to this source of vital expertise. Hence, the two informational characteristics distinguishing the models are:

• The degree of specialisation (SPEC) reflected in the principle for specialisa-tion in use. That is, whether the division of business between the standing committees is function-based (and the committees are relatively large), or based on the traditional service- or departmental division. An example of a function based division is when the responsibility for education, kinder-gartens, social security, health services and care for the elderly and disabled is merged in one large committee, and all development issues (planning, cultural and environmental issues) into another. In accordance with the elementary insight from organisation theory – that institutions generates attention (Gulick 1937; Hammond 1990) – politicians' attention becomes less specialised when they are made responsible for co-ordinating an increased number of issues. By de-specialising the committees, the committee member's knowledge about the policy areas in question get less comprehensive than by specialising, because many more issues demand their attention.

• The existence of parallel organisation of the political and administrative bodies (PARAL), i.e. whether or not the standing committees are specialised to fit the service departments (as in the "main-committee" model). Traditionally, committees specialised according to a service- or departmental division has been parallel organised through direct coupling to the administrative departments.6 In such a system the standing committees gain an informational advantage because they are directly coupled to – and have to relate only to – one administrative agency. However, de-coupling involves that the political and administrative bodies are specialised according to different principles.

The question, then, is how standing committees work. In the analyses two competing perspectives on the understanding of committees are explicated. The distributive perspective on committee power is the prevailing approach in the international literature, and especially in the numerous legislative studies in the US (Collie 1988: 428; Shepsle and Weingast 1995; Strøm 1998). In the distributive theories, the assumption is that the individual's possibility to gain political reward lies in the mechanism that fuels the motivation of the committee members. In turn, through their work in the committees, the committee members often spend much time and energy to gather information and to specialise within a political field. The theories emphasis the electoral connection, legislators are re-election oriented, and the basic assumption is that representatives attempt to maximise district benefits through their work in the committees (Baron and 6 Even now, it is most common that committees specialised according to a service- or departmental division of business also is parallel organised. In 1998 the correlation (Pearson r) between SPEC and PARAL was above 0.9.

284


Ferejohn 1989; Weingast and Marshall 1988; Weingast, Shepsle and Johnsen 1994).

Distributive policies include projects, programs or decisions in general that are concentrating the benefits; while spreading the costs through generalised taxation. The mechanism at work in distributive theories is the logic of exchange, or logrolling: A committee member gives in areas which are not important to her in relation to her voters, in return for getting in areas which are important. It has been stated that the key to unwanted budget expansion lies precisely here − log-rolling leads to greater budget spending than the sum of Congress members' preferences would lead one to expect (Shepsle 1986; Shepsle and Weingast 1987; Collie 1988: 429; Weingast and Marshall 1988; Baron and Ferejohn 1989; Baron 1991). This implies first of all that the goals or preferences induced on the committee member by the electoral connection are to pursue the interests of intense, high-demanding interest groups (Gilligan and Krehbiel 1990; Krehbiel 1991: 30–48; Shepsle and Weingast 1995: 10–17).

As in the American context, there can be strong ties between the councillors in Norwegian local government and the geographical area that demarcates their constituency (Larsen and Offerdal 1990; Aars 1998: 259–264). In most cases, however, the need of a geographical area cut across policy sectors. An alternative way the work in the committees connects the politicians to their constituency is through lobbying by pressure groups. Although there is not a well-developed corporate system for representation at the local level in Norway, you may find pressure groups arguing for example for the best of pupils, disabled people and elderly people (Torsteinsen 1992). As regards education policy for example, both teachers and parents may have a common interest in maintaining a decentralised, and expensive, school structure – which again may result in severe pressure upon local politicians (Sørensen 1994). Furthermore, Sørensen (1998) reveals that interest groups target their lobbying activities toward politicians who are members of relevant standing committees. Still, it may be hard for the committee members to gain advantages on behalf of any specific pressure group. First of all, the interest of a pressure group is specific, whilst the committee members most often are responsible for a certain range of more or less related services. Second, what is best for the pressure group may not be the best for the professionals as employees, and by responding to the pressure put on them the committees risk to run into conflicts with the administrative officers and/or the unions. Therefore, the link between the interest of a pressure group and the interest of the specific sector or service that is handled by the committee may be somewhat complex.

Nevertheless, several additional reasons why members of the standing committees should be high demanders can be offered. One suggestion is that committee members may have genuine self-interest in the policy area "their" committee is administering. Sørensen (1994; 1995) emphasise that especially the public employed teachers' over-representation in Norwegian local councils, result in mis-allocation of resources in favour of the education policy area. Moreover, the work in the standing committees may have both a socialising and a deliberative effect on the members. It is hardly controversial to perceive the service departments, through their directors, as advocates of allocating resources to the service or

285


policy-area they are responsible for (Niskanen 1971; 1991; Migué and Bélanger 1974; Wildavsky 1975/1986; Dunleavy 1991; Hagen 1997; Wintrobe 1997). The argument is that the exchange of information between administrative officers and politicians, and the implicit communication of values, incite the committee members to focus only on the significance of their own service area (Rommetvedt 1998: 63; Sørensen 1995: 124, 125).

In this study preferences are perceived as exogenous and given, and institutions are assumed only to regulate the committee members' opportunities to realise their wishes. Regardless of how the councillors' preferences are formed, therefore, if the logic of exchange is at work the committee members will exploit the committee's procedural and informational power to pursue the interests of the policy sector they are interested in. Niskanen (1971: 195ff), for example, takes for granted that the community of interests that exists between politicians and the service departments will backslide if the bureaucratic unit's monopoly-like situation is prevented, that is, if the parallel organisation mode is side-stepped. In his opinion, the agencies are exploiting the committees, so that the agency heads get the budgets they want. Helland (2000a: 8) put forward an analogous argument when stating that sectorised policy-making in the Norwegian national system is dependent on highly specialised committees – preferably with corresponding area of expertise as the relevant governmental bureau and the organised interests. Thus, the following hypothesis should be supported:

H5 The stronger the standing committees, the more negative the budget balance.

On the other hand, Gilligan and Krehbiel is questioning the basic premise of the distributive perspective, namely that the possibilities of reaping political rewards are the decisive factor motivating the work put in by the committee members (Gilligan and Krehbiel 1990; 1994; Krehbiel 1991: 68–73, 91, 92, 110). Based on classical wisdom in the public administration literature, they point out that it is the need for information that originally lies behind the choice of committees as organisational specialisation. In distributional theories, no account is taken of the uncertainty facing politicians. In the informational perspective, however, uncertainty is precisely the rationale behind specialisation in committees. Specialisation engenders political expertise to reduce the level of uncertainty by articulating expectations – about the relationship between policy objectives and required means (Gilligan and Krehbiel 1990: 536–538; Krehbiel 1991: 66–68).7

Gilligan and Krehbiel stresses that if committee members are extreme preference outliers, and this fact is known, the plenary will not be able to trust the information they obtain, which therefore will be of little value to them. They present a theoretically derived premise stating that the learning potential is greatest when the preferences in the committees only to a limited extent deviate

7 The reasoning behind the argument is that the assembly's preferences are aimed at producing political results. These are produced by the decision + exogenous factors (P = V + ε). The committee specialists want to reduce the level of uncertainty about exogenous factors (ε = 0 in the model).

286


from preferences in the plenary (and when the committees are heterogeneous).8 That is, committee members may be given some distributive advantages as reward for their time-consuming work on the committee and effort to gain specialised knowledge – especially if specialisation is costly and experts are available – but committee members will not have extremely outlying preferences. The basic claim is that the assembly can – and will – avoid institutional arrangements that are informatively inefficient (Gilligan and Krehbiel 1990: 551–555; Krehbiel 1991: 81–101).

Thus, in the Norwegian context the assumption is that strong committees provide the municipal council with the requisite information to implement desired streamlining programmes. If the information provided by the committee has any value (if its disappearance has an effect), one would expect it to be difficult for the council to resist various forms of pressure from administrative officers and interest groups urging increased spending. On the contrary, when the committees are weak – that is when they have no decision making power, are de-specialised and de-coupled from the administrative bodies – the flow of information is reduced. This is caused by the formal rules regulating and restricting the contact between the politicians and the administrative officers, but also by the politicians' limited capacity to gain specialised knowledge and get a good overview of the different policy areas they are handling. Informational power corresponds to the strength of the committee in the sense that strong standing committees are clearly kept better informed than weak committees. Thus, according to the informational arguments, the following hypothesis will be substantiated:

H6 The stronger the standing committees, the more positive the budget balance.

So far, no Norwegian studies of local councils have been taking variations in these sorts of institutional arrangements into account. If H6 gains support, however, it would be in line with a recent empirical examination of the effect of the committee system on the budget balance in some West-European countries. Here it is shown that strong committees play a significant role in acquiring sufficient information for the national assemblies to keep the deficits at a low mark (Helland 2000b).

8 As far as the question of tolerating preference deviation is concerned, Krehbiel (1991) bases his argument on a Bayesian equilibrium for updating games in a situation of non-complete information. The central point here is that the committees will be informative if the preference deviation is moderate. But at some (mathematically) given point, the deviation will be so great that the assembly will lose confidence in the committee's recommendations, and will be obliged to disregard them. For the assembly, the informational value of the committee's efforts will be zero in a comparable situation, but will increase as the preference deviation lessens.

287


Table 9.3 Descriptive statistics for institutional variables, 1991 – 1998

Budgetary procedures

Committee structure Year

Fragmented

(FRAGBUD)

Centralized administrat (ADMBUD)

Centralized political

(POLBUD)

N Decision making power

(DECIS)

Policy- specializa-

tion (SPEC)

Parallel organization

(PARAL)

N

1991 85.8 11.9 2.2 360 95.6 95.4 95.6 4391992 77.7 18.7 3.6 364 97.3 96.1 95.2 4391993 56.6 21.8 21.5 362 97.0 95.2 94.3 4391994 45.9 20.4 33.7 362 96.3 93.3 92.2 4341995 34.6 30.0 35.4 390 91.7 80.2 80.4 4341996 28.0 29.6 42.4 389 89.4 74.9 73.7 4341997 25.0 43.9 31.1 380 89.4 74.7 73.5 4341998 20.8 46.8 32.4 380 89.4 74.0 72.8 434

As can be seen in Table 9.3, listing the descriptive statistics for all the institutional variables, almost all of the local councils (95 per cent) had what we have described as the main-committee-model in 1991. That is, the standing committees had (some) decision making power, relatively high degree of policy-specialisation and parallel-organisation, coupling the political and administrative part of the organisation. In 1998, however, the committee-models varies much more, and about 10 per cent of the local councils have chosen to relieve the committees from decision making power, while one fourth has a de-specialised and de-coupled structure. Yet, changes in budgeting routines are much more prevalent. Table 9.3 shows that there has been a marked shift in the way the actors involved in the budgetary process relate to each other. In 1991, the process was fragmented in the vast majority (86 per cent) of the municipalities that we have information about, but has remained in only 20 per cent (1998) of the local governments.

9.3 Empirical specifications and results

We have discussed factors that are assumed to affect the political leaderships' bargaining power, θ. Our propositions can now be summed up. We expect the political leaderships' bargaining power to increase and, hence, the budget balance to be strengthened by increase in the Herfindahl index (HERF), i.e. less fragmen-tation, and by strengthening of the coalition behind the mayor (HPOW). Further-more, we expect the bargaining power to increase by centralisation of the budget process (CENTBUD), that is if the local government have either a centralised administrative or a centralised political procedure. For the standing committees we have developed alternative hypotheses. We expect the bargaining power to decrease and the budget balance to be weakened by increase in the relative size of the demanding age groups (SHCH, SHYO and SHOLD) and by increase in the share of social democrats and socialists in the council (SHSOC).

288


In addition to the political and institutional characteristics and demographic factors discussed above, we assume that local governments' revenues as well as net interests (INT) and loan payments (LOAN) affect the budget balance (BAL). Changes in revenues can be understood as exogenous shocks to the local governments. We assume that revenue shocks affect both spending and the budget balance. Revenues (R), defined as the sum of taxes, unconditional grants and earmarked grants are assumed to affect BAL positively. We further expect the short run effect of revenues to be higher than the permanent effect. The short run effect is captured by inclusion of a variable on first difference (∆R) and the long run effect is captured by inclusion of a lagged variable (R-1). Net interests and loans should be included to account for the initial dept position of the local governments.

The hypotheses are tested within the following static regression model. Since some of the independent political and institutional variables are assumed to describe identical underlying causes, not all of them will be included in the regression analysis at the same time:

BALjt = α0 + α1∆Rjt + α2Rjt-1 + α3LOANjt + α4INTjt

+ α5SHCHjt + α6SHYOjt + α7SHOLDjt

+ α8SHSOCjt + α9HERFjt + α10HPOWjt

+ α11CENTBUDjt + α12PARALjt + ujt

where ujt is a white noise error term. In addition to these variables, we include dummy variables for years. In some of the models we also include municipal specific terms. This gives us the fixed effect model that only utilises time series variation in the data. The fixed effect models eliminate community specific factors and give a strong and robust test of the effects of the institutional variables.

Economic variables (BAL, R, LOAN and INT) are in 1998-prices and are all standardised per capita. Table 9.4 gives descriptive statistics.

289


Table 9.4 Descriptive statistics for economic variables in NOK per inhabitant, 1991 – 1998 (1998 prices)

Year R LOAN INT

1991 25826 1116 1020 1992 26572 1112 1014 1993 26731 1114 721 1994 27338 1171 554 1995 26713 1170 554 1996 26654 1167 184 1997 27142 1224 26 1998 27230 1274 87

Both revenues and loan payments are relative stable in the period, while the interests payments are reduced considerably. The reduction of interests is mainly due to reduction in general interests rates in the actual period.

As indicated earlier, the empirical analysis is done on a panel data set covering the period from 1991 – 1998. Because of the lag structure, only data from 1992 to 1998 can be analysed. The data covers 380 – 434 local governments in the period from 1991 to 1998. Thus, the panel is "unbalanced" which means that we do not have a constant number of cases through the years. The estimations are done by OLS (Proc REG in SAS) and, for the fixed effect analysis, by maximum likelihood (ML) procedure (Proc MIXED in SAS). Results are given in Table 9.5.

290


Table 9.5 Fiscal performance (budget balance) in Norwegian local governments, 1992 – 1998 (std.dev. in parentheses). Unstandardised regression coefficients

Model 1 Model 2 Model 3 Model 4 Model 5 Model 6 Model 7 Intercept 141

(838) -8178*** (2164)

-382 (746)

-7976*** (2482)

-406 (746)

-8137*** (2632)

-8293*** (2483)

∆R 0.54** (0.02)

0.66*** (0.02)

0.51** (0.03)

0.66*** (0.02)

0.51**(0.03)

0.66*** (0.02)

0.66*** (0.02)

R-1 0.25** (0.006)

0.33*** (0.02)

0.26** (0.006)

0.34*** (0.03)

0.26**(0.006)

0.34*** (0.03)

0.34*** (0.03)

LOAN -0.63* (0.06)

-0.71*** (0.08)

-0.68* (0.07)

-0.76*** (0.09)

-0.67* (0.07)

-0.76*** (0.09)

-0.77*** (0.09)

INT -1.21** (0.03)

-0.88*** (0.03)

-1.20** (0.04)

-0.83*** (0.04)

-1.20**(0.04)

-0.83*** (0.04)

-0.83*** (0.04)

SHCH -5727 (5333)

3051 (8938)

-4371 (5798)

2292 (9807)

-3991 (5801)

825 (9941)

3466 (9812)

SHYO -4593 (3100)

19755*** (7232)

-5340 (2938)

17649** (7961)

-5440 (2938)

17552** (8203)

18205** (7958)

SHOLD -18499* (1649)

-13618** (7008)

-16349* (1719)

-9179 (8252)

-16585* (1725)

-8913 (8267)

-9639 (8247)

SHSOC -146 (343)

-327 (785)

- - - -342 (916)

-

HERF 684 (627)

2318** (1277)

- - - 1744 (1455)

-

HPOW 81 (88)

226** (100)

- - 153 (93)

- 249** (113)

CENTBUD - - 296*** (99)

26 (101)

307*** (99)

28 (101)

36 (101)

PARAL - - 257** (125)

292* (158)

257** (125)

292* (159)

278* (158)

Dummies year

Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes

Dummies community

No Yes No Yes No Yes Yes

Method OLS ML OLS ML OLS ML ML Adj R-Sq 0.66 - 0.63 - 0.63 - - -2 loglikelih. - 53208 - 46200 - 46048 46196 AIC - 54110 - 47088 - 46940 47086

Significance *10%-level, **5%-level, ***1%-level

As can be read from Table 9.5, the estimated coefficients from the financial variables are remarkable stable across the different versions of the model. As expected, increases in revenues increases net operating surplus. An increase in revenue (R) by 1.00 NOK per inhabitant increases the net operating surplus by approximately 0.60 NOK per inhabitant in the short run, less in the long run. Increases in interests (INT) and loan payments (LOAN) both reduce the surplus. The effects of changes in interests are high. 80 – 90 percent of an increase in interest payments is transformed into short-term reduction of the surplus. This

291


indicates that changes in interest payments are more of a surprise to the local councils than changes in the other economic variables.

The effects of demographic factors are difficult to interpret because they depend on the handling of the community specific terms. When municipality specific effects are excluded, share of elderly (SHOLD) take negative and significant values, while the effect of share of children (SHCH) and youth (SHYO) are negative but insignificant. Inclusion of the community specific terms changes the sign of both SHCH and SHYO, while SHOLD remains negative. Our conclusion is that the effects of the pressure from the demand side to a high degree is community specific and therefore captured in the municipality specific term. Thus, the findings here are in opposition to the hypothesis (H3) suggesting that the higher the relative size of the interest group, the more negative the budget balance. It is indeed surprising that the long-term effect of the share of young people (SHYO) is positive.

Effects of the political variables are tested in model 1 and 2. The effect of the share of socialists (SHSOC) in the local council (and in the executive council) is negative, but insignificant. The sign is in accordance with our expectations. Anyway, H1 can not be seen as confirmed. Strength of the political leadership is measured by two variables. Fragmentation increases with lower values on the Herfindahl index (HERF). Consequently, an increase in strength (increasing values on the Herfindahl index) seems to have a positive impact on fiscal performance, at least in the fixed effect model. The political strength behind the mayor and deputy mayor is measured by HPOW that takes the value of 1 if the parties behind the mayors are in a majority position, 0 else. The variable takes positive and significant values in the fixed effect model, indicating that strength behind the political leadership adds positively to the fiscal performance. Local governments with parties behind the mayor in a majority position, have on average surpluses that are 226 NOK higher per inhabitant (model 2) than local governments with the mayors coming from parties in a minority position. Thus, H2 get support.

Effects of institutional factors are tested in model 3 and 4. Budgetary procedures are described by CENTBUD. The results indicate that the centralised budget procedures compared to the fragmented procedure, increases fiscal surplus. However, the results are significant solely in the OLS models, which indicate that the effect of CENTBUD is community specific. Expanding the model by splitting CENTBUD into ADMBUD and POLBUD does not add much to this conclusion. Committee structure has been described by different variables. Initial testing, indicate that the effects of parallel organisation (PARAL) of committees and administration (compared to a non-parallel organisation) as well as the degrees of specialisation (SPEC) have positive effects on fiscal performance. The correlation among these two variables is however strong, and since PARAL give slightly better fit we choose this variable to describe committee structure. Effects of parallel organisation (PARAL) of committees and administration (compared to a non-parallel organisation) are positive and significant in all empirical models, and have an effect on the surplus in the range of 257 – 292 NOK per inhabitant. We interpret this as a result of informational advantage, supporting H6.

292


In model 5 – 7 we are experimenting with different specifications. The effect of PARAL are stable and seems to be robust. The conclusions are that committee structure seems to affect fiscal performance in a way that is compatible with the informational perspective on committees, supporting H6. Since the fixed effect models give us the strongest tests of the effects of political as well as institutional variables, we also conclude that HPOW (majority behind the mayor and deputy mayor) is a variable with relative robust effects. Thus, H2 gain support. On the other hand, we find no stable and robust effect of the budget procedures, and H4 cannot be accepted.

9.4 Conclusion and discussion

Effects of strength of the political leadership and interest groups are analysed within a political economy framework of fiscal performance where budgetary procedures and committee structure regulates the bargaining process. The data is comprehensive, comprising up to 434 Norwegian local governments in the period from 1991 to 1998.

The strength of interest groups, measured as the demanding age groups share of the total population, is hard to interpret. Because the effects of demographic factors depend on the handling of the municipality specific terms assessed, our conclusion is that effects of the pressure from the demand side to a very high degree are municipality specific.

Analysing political strength, we find the effect of fragmentation doubtful, while the effect of strength behind the major and deputy major adds positively to the fiscal performance. Whether the left wing or the right-wing parties dominate in the local council do not seem to have any significant effect on fiscal performance. Effects of variation in budget procedures are neither robust, while the effects of committee structure is stable across different statistic specifications.

We find that a parallel organisation of committees and administration (compared to a non-parallel organisation) and high degree of policy-specialisation (compared to de-specialisation) have positive effects on fiscal performance. We interpret this as a result of informational advantage in strong committees and the hypotheses generated from the competing distributional perspective on committee power, do not gain support. This implies that the information gained through the councillors specialisation in the standing committees most likely are shared with the party members and the plenary – and not kept private and (mis)used by the committee members to put pressure on added spending for specific services in the council.

Turning to the implications for the reforms introduced by the Norwegian Local Government Act of 1992, the result is rather discouraging. One of the major changes in the Act was to make it possible for the local councils to deal with the problem of high-demanding committee members through changing the committee structure. Analysing fiscal performance, it is clear that the local governments that have kept a strong committee model are doing better than the governments that have put weaker models into operation. In other words, the councils who have

293


decided to keep de-centralised and highly specialised committees (a service- or departmental division of business) coupled to the service departments – like in the "main-committee" model – have little to fear. The consequences of weakening the committees might, however, be fatal. When the committee system is weak it is probably very hard for the politicians to keep informed. The committee members are given little information to keep private, which implies that they have little information to share with the plenary. Thus, by choosing to implement a weak committee system, the local government also reduces the general level of information among the councillors. If information is power, the consequence is that the councillors' power is reduced by the new and modern way of organising the standing committees.

294


Norsk sammendrag

Politiske karakteristika, organisering og finansiell styring: Analyse av panel data fra norske kommuner, 1991 – 1998 Budsjettering i det offentlige kan forstås som et "fellesressurs"- eller "allmennings"- problem, hvor et eventuelt budsjettoverskudd kan bli redusert/ budsjettunderskudd økt som en følge av at etater, driftsenheter og klienter har incentiver til økt ressursbruk. Det politiske lederskapet antas å ha en viktig rolle i forvaltningen av kommunens økonomi. Lederskapet må motstå de ulike pressgruppenes forslag til økte bevilgninger dersom den økonomiske situasjonen tilsier det. I artikkelen undersøkes tre sentrale faktorer som kan være med på å bestemme om politikerne lykkes i dette – og på den måten er bestemmende for deres forhandlingsposisjon: Politiske karakteristika som politisk farge og styrke, styrken av relevante interessegrupper og to institusjonelle karakteristika, nemlig komitestruktur og budsjettprosedyrer. Analysen er basert på paneldata fra inntil 434 norske kommuner i perioden 1991 – 98. Resultatet støtter en hypotese om at sterkt politisk lederskap bedrer budsjettdisiplinen, mens kommunestyrets politiske farge ikke gir effekt. Effekten av interessegruppenes styrke er for en stor del kommune-spesifikk. Ulike budsjettprosedyrer ser heller ikke ut til å påvirke budsjettdisiplinen. På den andre siden ser det ut som om en struktur med sterke politiske utvalg gir bedre budsjettstyring enn svakere utvalgsstrukturer. Dette tolkes som et resultat av at politikerne i kommuner med sterke politiske utvalg har et informasjonsfortrinn.

295


296

Referanser/References


Albæk, Erik (1995): "Reforming the Nordic welfare communes." International Review of Administrative Sciences 61: 241–264.

Albæk, Erik et al. (1996): Nordic Local Government. Helsinki: ACTA The Association of Finnish Local Authorities.

Alesina, Alberto and Perotti, Roberto (1996): "Fiscal Discipline and the Budget Process". American Economic Review 86 (2): 401–407.

Alesina, Alberto and Perotti, Roberto (1997): "Fiscal adjustments in OECD countries: Composition and macroeconomics effects". International Monetary Fund Staff Papers 44 (2): 210–248.

Allison, Graham T. (1971): Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. New York: HarperCollins.

Alt, James E. and Lowry, Robert C. (1994): "Divided Government, Fiscal Institutions, and Budget Deficits: Evidence From the States". American Political Science Review 88 (4): 811–828.

Altman, Yochanan (1998): "Cultural Theory and Organizations: Analytical Method and Cases". Organizational Studies 19 (5): 769–785.

Alveson, Mats and Sköldberg, Kaj (1994): Tolkning och reflektion. Vetenskaps-filosofi och kvalitativ metod. Lund: Studentlitteratur.

Amnå, Erik and Montin, Stig (eds.) (2000): Towards a New Concept of Local Self-Government? Bergen: Fagbokforlaget.

Andersen, Ib and Enderud, Harald (1990): "Vidensproduktionens arbejdsgang i hovedtæk", in Andersen, Ib (ed.): Valg af organisationssociologiske metoder – et kombinationsperspektiv. København: Samfundslitteratur.

Andersen, Torhild and Rugset, Stig A. (2000): Hvordan kan medvirkning organiseres? Eksempler på medvirkning til bærekraftig utvikling. Oslo: Kommuneforlaget.

297


Andersen, Vibeke N., Berg, Rikke and Jensen, Roger Buch (1998): "Omstilling og servicedemokrati i kommunerne – politikerrollen under udfordring". Politica, 30(3): 324–338.

Antonsen, Marianne, Greve, Carsten and Jørgensen, Torben Beck (2000): "Teorier om forandringer i den offentlige sektor", in Antonsen, Marianne and Jørgensen, Torben Beck (eds.): Forandringer i teori og praksis. København: Jurist og Økonomforbundets Forlag.

Arnesen, Irene (1997): "Kommuneforvaltningen i Norden." Økonomiske analyser (7): 11–18.

Aucoin, Peter (1990a): "Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums." Governance 3 (2): 115–137.

Aucoin, Peter (1990b): "Assessing Managerial Reforms." Governance 3 (2): 197–204.

Baldersheim, Harald (1993): "Kommunal organisering: Motar sel, men ressursar avgjer?", in Lægreid, Per and Olsen, Johan P. (eds.): Organisering av offentlig sektor. Oslo: Tano.

Baldersheim, Harald and Stava, Per (1993): "Reforming Local Govenrment Policymaking and Management Through Organizational Learning and Experimentation: The Case of Norway". Policy Studies Journal 21(1): 104–114.

Baldersheim, Harald and Ståhlberg, Krister (eds.) (1994): Towards the Self-Regulating Municipality. Free Communes and Administrative Modernization in Scandinavia. Bergen/Åbo: Dartmouth.

Baldersheim, Harald et al. (1995): Kommunal reorganisering. Sluttrapport fra forskerne. Erfaringer fra KS' forsknings- og utviklingsprogram "Alternative organisasjonsmodeller i kommunene". Oslo: KS-forskning/ Kommuneforlaget.

Baldersheim, Harald and Øgård, Morten (1997): Evaluering i kommunal organisasjonsutvikling. Teorier, metoder, praksis. Oslo: Kommuneforlaget.

Baldersheim, Harald et al. (1997): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug.

Baldersheim, Harald and Ståhlberg, Krister (1999): Making local democracy work. An evalutaion of the Hämeenlinna model. Åbo: Åbo Akademi.

Baldridge, J. Victor and Burnham, Robert A. (1975): "Organisational Innovation: Individual, Organisational and Environmental Impacts". Administrative Science Quarterly 20: 165–176.

298


Balle Hansen, Morten (1998): "Chefsgruppemødet – fra informationsformidling til kollektiv ledelse?" Politica 30 (3): 270–284.

Barber, Benjamin (1984): Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age. Berkeley, Los Angeles: University of Califronia Press.

Baron, David P. (1991): "Majoritarian Incentives, Pork Barrel Programs and Procedural Control". American Journal of Political Science 35 (1): 57–90.

Baron, David P. and Ferejohn, John A. (1989): "Bargaining in Legislatures". American Political Science Review 83 (4): 1181–1206.

Bawn, Kathleen (1995): "Political Control Versus Expertise: Congressional Choices about Administrative Procedures". American Political Science Review 89(1): 62–73.

Berg, Rikke (2000): Den "gode" politiker. En studie av politiske ledelsesværdier i kommunerne. Odense: Odense Universitetsforlag.

Bernt, Jan Fridthjof (1997): "Statlig kontroll med kommunene - en trussel mot eller en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet?", in Baldersheim, Harald, et al. (eds.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano.

Bidsted, Charlotte (1997): "Effekter af struktuændringer i kommunerne – Revisited", in Ejersbo, Niels (ed.): Politikere, ledere og profesjonelle i kommunerne. Effekter af strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.

Bidsted, Charlotte (ed.) (1997): Forskelle og ligheder i kommunerne i Danmark, Norge og Sverige. Köbenhavn/Örebro/Oslo: AKF/Novemus/NIBR.

Bjørklund, Tor and Saglie, Jo (2000): Lokalvalget i 1999. Rekordlav og rekordhøy deltakelse. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 12:2000.

Blais, Andre and Dion, Stephan (1991): "Are Bureaucrats Budget Maximizers?", in Blais, Andre and Dion, Stephan (eds.): The Budget Maximizing Bureaucrat. Appraisals and Evidence. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Blais, Andre and Dion, Stephan (eds.) (1991): The Budget Maximazing Bureaucrat. Appraisals and Evidence. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Bleiklie, Ivar (1997): "Fra kulturinnstitusjon til kunnskapsbedrift", in Byrkjeflot, Haldor (ed.): Fra styring til ledelse. Bergen: Fagbokforlaget.

Blom-Hansen, Jens (1998): Studier i statens styring af den kommunale sektors økonomi. Aarhus: Politica.

299


Bogason, Peter (1996): "The Fragmentation of Local Government in Scandinavia". European Journal of Political Research 30: 65–86.

Bogason, Peter (2000): Public Policy and Local Governance. Institutions in Postmodern Society. Cheltenham: Edward Elgar.

Borge, Lars-Erik (1995): "Economic and Political Determinants of Fee Income in Norwegian Local Governments". Public Choice 83: 353–373.

Borge, Lars-Erik (1996): The Political Economy of Budget Deficits: A Study of Norwegian Local Governments. Trondheim: NTNU. Notat.

Borge, Lars-Erik and Rattsø, Jørn (1998): "Reforming a Centralised System of Finance: Norway", in Rattsø, Jørn (ed.): Fiscal Federalism and State–Local Finance. Cheltenham, UK: Edward Elgar.

Boyne, George A. (1995): "Population Size and Economies of Scale in Local Government". Policy and Politics 23 (3): 213–222.

Brunsson, Nils (1989): The Organization of Hypocrisy. Chichester: John Wiley.

Brunsson, Nils and Olsen, Johan P. (1990): "Kan organisasjonsformer veljas?", in Brunsson, Nils and Olsen, Johan P. (eds.): Makten att reformera. Stockholm: Carlssons.

Brunsson, Nils and Rombach, Björn (1982): Går det att spara? Kommunal budgetering under stagnation. Lund: Doxa Ekonomi.

Bukve, Oddbjørn (1991a): Eksperiment og kulturrevolusjon. Nye styringsmodellar i frikommunane. Sogndal: Vestlandsforsking. Rapport 7/91.

Bukve, Oddbjørn (1991b): "Konsernstyring – eit alternativ for kommunane?", in Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (eds.): Nye styringsmodeller i kommunene. Oslo: Kommuneforlaget.

Bukve, Oddbjørn (1991c): "Ingen kommer undan politiken", in Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (eds.): Nye styringsmodeller i kommunene. Oslo: Kommuneforlaget.

Bukve, Oddbjørn (1994): Lokal utviklingspolitikk? Kommunen som nærings-politisk aktør. Oslo: Samlaget.

Bukve, Oddbjørn (1995): "Konsensusdemokrati, majoritetsstyre og management-modellar – erfaringer frå norske kommunar", in Hansen, Tore and Offerdal, Audun (eds.): Borgere, tjenesteytere, beslutningstakere. Oslo: Tano.

Bukve, Oddbjørn (1996): "Consensus, Majority Rule and Managerialism in Local Government: Norwegian Experience and Prospects". Local Government Studies 22(1): 147–168.

300


Bukve, Oddbjørn (2000): Institutional structure and leadership in local government. Sogndal: Høgskulen i Sogn og Fjordane. Notat.

Bukve, Oddbjørn (2001): Konseptentrepenørar og reorganiseringsprosessar. Sogndal: Høgskulen i Sogn og Fjordane. Notat.

Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (eds.) (1991): Nye styringsmodeller i kommunene. Oslo: Kommuneforlaget.

Bukve, Oddbjørn and Hagen, Terje P. (1994): "New Roles in Political and Administrative Leadership in Norwegian Local Government", in Baldersheim, Harald and Ståhlberg, Krister (eds.): Towards the Self-Regulating Municipality. Bergen/Åbo: Darthmouth.

Bukve, Oddbjørn and Simonsen, Morten (1991): Vesle spegel på veggen der. . . Publikums vurdering av tenester i fire frikommunar. Sogndal: Vestlands-forskning. VF-rapport 4/91.

Burns, Tom and Stalker, George M. (1961): The Management of Innovation. London: Tavistock Publications.

Bäck, Henry (2000): Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Malmö: Liber.

Calvert, Randall L., Moran, Mark J. and Weingast, Barry R. (1987): "Congressional influence over policy making: the case of the FTC", in McCubbins, Mathew D. and Sullivan, Terry (eds.): Congress: Structure and Policy. Cambridge: Cambridge University Press.

Christensen, Jørgen G. (1994): "Strategisk ledelse i den offentlige sektor". Politica, 26 (3): 261–274.

Christensen, Tom (1991a): Virksomhetsplanlegging. Myteskaping eller instrumentell problemsløsning? Oslo: Tano.

Christensen, Tom (1991b): "Bureaucratic Roles: Political Loyalty and Professional Autonomy". Scandinavian Political Studies 14 (4): 303–320.

Christensen, Tom and Lægreid, Per (1998): Den moderne forvaltning. Om reformer i sentralforvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.

Cohen, Michael D., March, James G. and Olsen, Johan P. (1972): "A Garbage Can Model of Organizational Choice". Administrative Science Quarterly: 1–25.

Collie, Melissa P. (1988): "The Legislature And Distributive Policy Making In Formal Perspective". Legislative Studies Quarterly XIII: 427–458.

301


Collinson, David (1994): "Strategies of resistance: Power, Knowledge and Subjectivity in the Workplace", in Jermier, John M., Knights, David and Nord, Walter R. (eds.): Resistance and Power in Organizations. London, New York: Routledge.

Cope, Stephen (1994): "Making Spending Cuts in Local Government: Budget-Maximising or Bureau-Shaping?" Contemporary Political Studies: 700–713.

Covaleski, Mark A. and Dirsmith, Mark W. (1988): "An Institutional Perspective of the Rise, Social Transformation, and Fall of a University Budgetary Category". Administrative Science Quarterly 33 (4):562–587.

Cowart, Andrew T. and Brofoss, Karl-Erik (1979): Decisions, Politics, and Change. A Study of Norwegian Urban Budgeting. Oslo: Universitets-forlaget.

Cowart, Andrew T., Hansen, Tore and Brofoss, Karl-Erik (1975): "Budgetary Strategies and Success at Multiple Decision Levels in the Norwegian Urban Setting". American Political Science Review 69: 543–558.

Cox, Gary W. and McCubbins, Mathew D. (1993): Legislative Leviathan: Party Government in the House. Berkeley: University of California Press.

Craig, Steven G. and Inman, Robert P. (1986): "Education, Welfare and the "New" Federalism: State Budgeting in a Federalist Public Economy", in Rosen, H. S. (ed.): Studies in State and Local Finance. Chicago: University of Chicago Press.

Crawford, Sue E. S. and Ostrom, Elinor (1995): "A Grammar of Institutions". American Political Science Review 89 (3): 582–600.

Daft, Richard L. and Lengel, Robert H. (1986): "Organizational Information Requirements, Media Richness and Structural Design." Management Science 32 (5): 554–571.

Dahl Jacobsen, Knut (1960): "Lojalitet, nøytralitet and faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen". Tidsskrift for Samfunnsforskning, 1: 231–248.

Dahl, Robert A. (1984): "Forskjellige former for demokratisk autoritet", in Hagtvedt, Bernt and Lafferty, William (eds.): Demokrati og demokratisering. Oslo: Aschehoug.

Damgaard, Erik (1995): "How Parties Control Committee Members", in Döring, Herbert (ed.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. New York: St. Martin's Press.

Damgaard, Jens Bejer (1997): "How and Why Bureaucrats Control their Governance Structure". Scandinavian Political Studies 20: 3243–3264.

302


DiMaggio, Paul (1988): "Interest and Agency in Institutional Theory", in Zucker, Lynne G. (ed.): Institutional Patterns and Organizations: Culture and Environment. Cambridge: Blackwell Publishers.

Dowding, Keith (1995): The Civil Service. London: Routledge.

Downs, Anthony (1967): Inside Bureaucracy. Boston: Little, Brown and Company.

Drucker, Peter F. (1955): The Practice of Management. Oxford: Heinemann.

Drucker, Peter F. (1976): "What Results Should You Expect? A User's Guide to MBO". Public Administration Review 36: 1–45.

Dunleavy, Patrick (1991): Democracy, Bureaucracy and Public Choice. New York: Harvester Wheatsheaf.

Dunleavy, Patrick and Hood, Christopher (1994): "From Old Public Administration to New Public Management". Public Money and Management, 14(3): 9–16.

Easton, David (1953): The Political System. New York: Alfred A. Knopf.

Egeberg, Morten (1984): Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: Aschehoug/Tanum Norli.

Egeberg, Morten (1990): "Dilemmaer i statsstyre og den organiserte konstitusjon." Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 6 (3): 163–175.

Egeberg, Morten (1994): "Bridging the Gap Between Theory and Practice: The Case of Administrative Policy". Governance 7 (1): 83–98.

Egeberg, Morten (1995a): "Bureaucrats as public policy-makers and their self-interests." Journal of Theoretical Politics 7 (2): 157–167.

Egeberg, Morten (1995b): "The policy-administration dichotomy revisited: the case of transport infrastructure planning in Norway". International Review of Administrative Sciences 61: 565–576.

Egeberg, Morten (1999): "The impact of bureaucratic structure on policy making." Public Administration 77 (1): 155–170.

Eisenhardt, Kathleen M. (1989): "Agency Theory: An Assessment and Review". Academy of Management Review 14 (1): 57–74.

Ejersbo, Niels (1996): Den kommunale forvaltning under omstilling. Odense: Odense Universitet.

Ejersbo, Niels (1998): "Kommunale strukturer – et studie i lokal variation". Politica 30 (3): 285–297.

303


Ejersbo, Niels (ed.) (1997): Politikere, ledere & professionelle i kommunerne. Effekter av strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.

Elster, Jon (1989): Nuts and bolts for the social sciences. New York: Cambridge University Press.

Enderud, Harald (1986): Hvad er organisations-sociologisk metode? København: Narayana Press.

Eriksen, Erik Oddvar and Weigård, Jarle (1993): "Fra statsborger til kunde: Kan relasjonen mellom innbyggerne og det offentlige reformuleres på grunnlag av nye roller?" Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 9 (2): 111–131.

Espeli, Harald (1994): "Lobbyvirksomhet i Norge – en begrepsmessig avgrensing". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 10 (4): 397–412.

Falch, Torberg and Rattsø, Jørn (1996): "Sources of Cost Expansion: Primary Education in Norway 1946-1990". Education Economics 4 (2): 161–185.

Ferejohn, John A. and Krehbiel, Keith (1987): "The Budget Process and the Size of the Budget". American Journal of Political Science 31 (2): 296–320.

Fevolden, Trond (1982): Politikere på fylkesplan. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap.

Fevolden, Trond (1985): "Partipolitikk og prioriteringer", in Hansen, Tore (ed.): Offentlige budsjettprosesser. Oslo: Universitetsforlaget.

Fevolden, Trond, Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1994): Kommunal organisering. Styring, effektivitet og demokrati. Oslo: Tano.

Fimreite, Anne Lise (1997): "Kommunene", in Fimreite, Anne Lise (ed.): Forskerblikk på Norge. En oppsummering fra satsningsområdet: Ledelse, organisasjons og styring. Oslo: Tano Aschehoug.

Fimreite, Anne Lise (2000a): "Hva har rettighetstankegangen å si for det lokale og det regionale selvstyret?", in Flo, Yngve (ed.): Fem innlegg om fylket. Rapport frå seminaret "Regionnivået i det norske styringsverket". Bergen: Los Senteret. Rapport R0008.

Fimreite, Anne Lise (2000b): "Reorganiseringsteori – hvorfor kommer kommunene aldri i mål?", in Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E. (eds.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Fimreite, Anne Lise (ed.) (2000): Kommunal monitor. Bergen: Norsk samfunns-vitenskapelig datatjeneste.

304


Fimreite, Anne Lise and Ryssevik, Jostein (eds.) (1998): Kommunal monitor. Søkelys på tjenesteproduksjon, ressursbruk og prioriteringer i norske primærkommuner. Bergen: Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste.

Fiorina, Morris P. (1982): "Legislative Choice of Regulatory Forms: Legal Process or Administrative Process?". Public Choice 39: 33–66.

Gilligan, Thomas W. and Krehbiel, Keith (1989): "Asymmetric Information and Legislative Rules with a Heterogeneous Committee". American Journal of Political Science 33 (2): 459–490.

Gilligan, Thomas W. and Krehbiel, Keith (1990): "Organization of Informative Committees by a Rational Legislature." American Journal of Political Science 34 (2): 531–564.

Gilligan, Thomas W. and Krehbiel, Keith (1994): "The Gains from Exchange Hypothesis of Legislative Organization". Legislative Studies Quarterly XIX (2): 181–214.

Gitlesen, Jens Petter and Rommetvedt, Hilmar (1994): Lokalvalg i møtet mellom riks- og lokalpolitikk. Oslo: Kommuneforlaget.

Goddard, Andrew (1995): "Investigation the Existence of Multiple Cultures in Three Local Government Organisations". Local Government Studies 21 (2): 206–223.

Goldsmith, Michael J. (1990): "Local Autonomy: Theory and Practice", in King, Desmond S. and Pierre, Jon (eds.): Challenges to Local Government. London: Sage Publications.

Goldsmith, Michael J. and Baldersheim, Harald (1993): "Kommuner i omstilling - et internasjonalt perspektiv", in Baldersheim, Harald (ed.): Ledelse og innovasjon i kommunene. Oslo: Tano.

Granberg, Mikael, Montin, Stig and Mörck, Johan (2000): Prioriteringspolitik ock prioriteringspraktik i ett antal svenska kommuner. Örebro: Universitet i Örebro, Novemus.

Gravdahl, Hans Petter and Hagen, Terje P. (1997): Kommunale organisasjons-former – 1996. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-notat 1997:105.

Guldvik, Ingrid (2000): Blant de få utvalgte? Økt deltakelse i lokalpolitikk fra barn, unge, innvandrere og kvinner. Oslo: Kommuneforlaget.

Gulick, Luther (1937): "Notes on the Theory of Organization", in Gulick, Luther and Urwick, Lydall (eds.): Papers on the science of administration. New York: Institute of Public Administration, Columbia University.

305


Gurr, Ted Robert and King, Desmond S. (1987): The State and the City. Chicago: The University of Chicago Press.

Gustafsson, Agne (1996): Kommunal självstyrelse. Lund: SNS Förlag.

Hagen, Jürgen von (1992): Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities. Mannheim: University of Mannheim. No. 96.

Hagen, Svein Erik and Nylehn, Børre (1990): Strategiarbeid i kommuner. Muligheter og problemer, basert på erfaringer fra Tynset kommune. Lillehammer: Østlandsforskning. ØF-rapport nr. 21/1990.

Hagen, Terje P. (1991): "Moderne" kommunale styringsmodeller. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1991:5.

Hagen, Terje P. (1995a): "Rådmannsvelde eller flertallsstyre? Analyse av budsjettprosessen i tre fylkeskommuner". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 11 (2): 83–113.

Hagen, Terje P. (1995b): "Om bruk av etterspørselsmodellar" i analysar av kommunal ressursbruk", in Hansen, Tore and Offerdal, Audun (eds.): Borgere, tjenesteytere og beslutningstakere. Oslo: Tano.

Hagen, Terje P. (1997): "Agenda setting power and moral hazard in principal-agent relationships: Evidence for hospital budgeting in Norway". European Journal of Political Research 31: 287–314.

Hagen, Terje P. (2000): Ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon. Notat. Senter for helseadministrasjon. UiO.

Hagen, Terje P. and Hovik, Sissel (1991): "Mot det andre kommunale hamskiftet?", in Naustdalslid, Jon (ed.): Kommunal styring. Oslo: Det Norske Samlaget.

Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1995): Stridsspørsmål i kommunal politikk: Utgiftsprioriteringer, organisering og skatt. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning, Handelshøyskolen BI. Notat.

Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (in co-operation with Øyvind Norli) (1996): "Bargaining Strength in Budgetary Processes. The Impact of Institutional Procedures". Journal of Theoretical Politics 8 (1): 41–63.

Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1997): Kommunal organisering. Effektivitet, styring og demokrati. Oslo: Tano Aschehoug.

Hagen, Terje P. and Sørensen, Rune J. (1998): "Fornyelse av kommunal organisering: Aktiv stat, reaktive kommuner?", in Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New Public Management i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.

306


Hallerberg, Mark and Hagen, Jürgen von (1999): "Electoral Systems, Cabinet Negotiations and Budget Deficits in The European Union", in Poterba, James M. and Hagen, Jürgen von (eds.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. Chicago. University of Chicago Press.

Hammond, Thomas H. (1986): "Agenda Control, Organizational Structure and Bureaucratic Politics". American Journal of Political Science 30: 270–420.

Hammond, Thomas H. (1990): "In Defence of Luther Gulick's 'Notes on the Theory of Organization'". Public Administration 68: 143–173.

Hammond, Thomas H. (1996): "Formal Theory and the Institutions of Governance." Governance 9 (2): 107–185.

Hammond, Thomas H. and Knott, Jack H. (1996): "Who Controls the Bureucracy?: Presidental Power, Congressional Dominance, Legal Constraints, and Bureucratic Autonomy in a Model of Multi-Institutional Policy-Making". Journal of Law, Economics and Organization 12 (1): 119–166.

Hammond, Thomas H. and Knott, Jack H. (1999): "Political Institutions, Public Management, and Policy Choice". Journal of Public Administration Research and Theory 9 (1): 33–85.

Hansen, Karin (1997): "The Municipality Between Central State and Local Self-Government: Towards a new municipality." Local Government Studies 23 (4): 44–69.

Hansen, Karin (2000): "Politikerne mellem "central styring" og "samstyring". Jakten på en ny demokratisk rolle", in Bang, Henrik P., Hansen, Allen Dreyer and Hoff, Jens (eds.): Demokrati fra neden. Casestudier fra en dansk kommune. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Hansen, Tore (1981): "Transforming Needs into Expenditure Decisions", in Newton, Kenneth (ed.): Urban Political Economy. London: Frances Pinter Publishers.

Hansen, Tore (1985): "Budsjettering og offentlig politikk", in Hansen, Tore (ed.): Offentlige budsjettprosesser. Oslo: Universitetsforlaget.

Hansen, Tore (2000): "Kommunal autonomi - hvor stort er spillerommet?", in Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E. (eds.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Hansen, Tore, Hovik, Sissel and Klausen, Jan Erling (2000): Stortinget som lokal-politisk aktør. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Plussbok.

307


Hanssen, Jan-Inge and Pettersen, Per Arnt (1995): "Conservative Mobilization and Fiscal Policies". Scandinavian Political Studies 18 (4): 231–263.

Harsheim, Janicke and Johnsen, Vibeke (1997): Mål- og resultatstyring av kommunene. Intensjoner og konkrete uttrykk. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-prosjektrapport 1997:22.

Harvold, Kjell-Arve (1990): Pluralisme i valgkanalen? Om variasjon i kommune-styrestørrelse i norske kommuner. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1990:9.

Harvold, Kjell-Arve and Jan Inge Jenssen (1990): “Målstyring i kommunene - kun for den politiske eliten?” Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 6 (1): 51-60.

Hatland, Aksel, Kuhnle, Stein and Romøren, Tor Inge (1994): Den norske velferdsstaten. Oslo: ad Notam Gyldendal.

Held, David (1996): Models of Democracy. Cambridge: Polity Press, Oxford: Blackwell Publishers Ltd.

Helgesen, Marit (2000): Nye former for demokratisk deltakelse - borgere, brukere og kunder i skolen. Bergen: LOS-senteret. LOS-senteret Rapport R0011.

Helland, Leif (1995): Stortingsbehandlingen av statsbudsjettet og utgiftssidens størrelse. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap. Forskningsrapport 04/95.

Helland, Leif (2000a): Grenser for segmentering? Modellresonnementer og empiri. Oslo: Universitetet i Oslo, Makt- og demokratiutredningen. Rapportserien Nr. 14, april 2000.

Helland, Leif (2000): "Fiscal Constitutions, Fiscal Preferences, Information and Deficits: An Evaluation of 13 West-European countries 1978–95", in Strauch, Rolf and Hagen, Jürgen von (eds.): Institutions, Politics and Fiscal Policy. London: Kluwer Academic Publishers.

Hellevik, Ottar (1995): Sosiologisk metode. Oslo: Universitetsforlaget.

Hempel, Carl G. (1965): Scientific Explanation. Essays in the Philosophy of Science. New York: The Free Press, Macmillian Publishers.

Holsey, Cheryl M. and Borcherding, Thomas E. (1997):" Why does Government's share of national income grow? An assesment of the recent literature on U.S. experience", in Mueller, Dennis C. (ed.): Perspectives on public choice. Cambridge: Cambridge University Press.

Hood, Christopher (1991): "A public management for all seasons?". Public Administration 69 (Spring): 3–19.

308


Hood, Christopher (1995a): "The 'New Public Management' in the 1980s: Variation on a theme". Accounting, Organisations and Society 20 (2/3): 93–109.

Hood, Christopher (1995b): "Contemporary public managment: a new global paradigm?". Public Policy and Administration 10 (2): 104–117.

Hood, Christopher and Jackson, Michael (1994): "Keys for Locks in Administrative Argument". Administration and Society 25(4): 467–488.

Hovi, Jon and Rasch, Bjørn Erik (1993): Strategisk handling. Oslo: Universitetsforlaget.

Hovi, Jon and Rasch, Bjørn Erik (1996): Samfunnsvitenskapelige analyseprinsipper. Oslo: Fagbokforlaget.

Hovik, Sissel (1991): Frikommuneforsøket. Organisering og gjennomføring. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1991:29.

Hovik, Sissel (1993): "Dei frivillige organisasjonane – støysendarar eller informasjonskanalar fra lokalsamfunnet?", in Baldersheim, Harald (ed.): Ledelse og innovasjon i kommunene. Oslo.

Hovik, Sissel (1994): Kommunale styringsmodeller. Forsøk med nye kommunale styringsmodeller. Eksemplene Inderøy og Lunner. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1994:9.

Hovik, Sissel and Stigen, Inger (1995): "Kommunal reorganisering: Eksterne og interne aktørers betydning." Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift 11 (2): 115–131.

Jacobsen, Dag Ingvar (1997): Administrasjonens makt. Om forholdet mellom politikk og administrasjon, og administrasjonens rolle som politisk aktør. Bergen: Fagbokforlaget.

Jacobsen, Dag Ingvar (2000): Hvordan gjennomføre undersøkelser? Innføring i samfunnsvitenskapelig metode. Kristiansand: Høyskoleforlaget.

Jacobsen, Dag Ingvar and Thorsvik, Jan (1997): Hvordan organisasjoner fungerer. Innføring i organisasjon og ledelse. Bergen: Fagbokforlaget.

Jacobsson, Bengt (ed.) (1994): Organisationsexperimet i kommuner och landsting. Lund: Nerenius & Santerus Förlag.

Jansen, Alf Inge (1991): Reform og resultater. Evaluering av forsøksprogrammet "Miljøvern i kommunene". Oslo: NORAS.

Jensen, Thor Øivind et al. (2000): Internett i lokaldemokratiet? Oslo: Kommune-forlaget.

309


Jepperson, Ronald L. and Swidler, Ann (1994): "What properties of culture should we measure?" Poetics, 22: 359–371.

Johnsen, Vibeke (1996): Kommunal organisering. En spørreundersøkelse til kommuner og fylkeskommuner. Oslo: Norsk institutt for by- og region-forskning. NIBR-notat 1996:107.

Johnsen, Åge (1998): "Comment on Børre Nylehn's 'Strategy in Local Government'". Scandinavian Political Studie, 21(2): 189–193.

Jørgensen, Torben Beck and Mouritzen, Poul Erik (1993): Udgiftspolitik og budgetlægning. Viborg: Systime.

Kalseth, Jorid, Rattsø, Jørn and Sørensen, Rune (1993): "Ressursbruken i kommunal administrasjon. Hvor mye kan høstes ved færre småkommuner?". Tidsskrift for samfunnsforskning 34: 219–242.

Kalseth, Jorid and Rattsø, Jørn (1998): "Political Control of Administrative Spending: The Case of Local Governments in Norway". Economics and Politics 10 (1): 63–83.

Kaufmann, Herbert (1960): The Forest Ranger. Baltimore, London: The Johns Hopkins University Press.

Kiewiet, D. Roderick and McCubbins, Mathew D. (1991): The Logic of Delegation. Chicago: University of Chicago Press.

King, Gary, Keohane, Robert O. and Verba, Sidney (1994): Designing Social Inquiry. New Jersey: Princeton University Press.

Kjeldstadli, Knut (1988): "Nytten av å sammenlikne". Tidsskrift for samfunns-forskning 29: 435–448.

Kjellberg, Francesco (1985): "Local Government Reorganization and the Development of the Welfare State." Journal of Public Policy 5 (2): 215–239.

Kjellberg, Francesco (1991): "Kommunalt selvstyre og nasjonal styring. Mot nye roller for kommunene." Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 7 (1): 45–63.

Kjellberg, Francesco (1995): "The Changing Values of Local Government." The Annals of the American Academy of Political and Social Science 540 (July): 40–50.

Klausen, Jan Erling and Hilmar Rommetvedt (1996): "Miljøpolitikken, organisasjonene og de politiske myndighetene", in Klausen, Jan Erling og Hilmar Rommetvedt (eds.): Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug/NIBR.

310


Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (1998): "New Public Management", in Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New Public Management i Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat. Odense: Odense Universitetsforlag.

Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (1998): New Public Management i Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat. Odense: Odense Universitetsforlag.

Kleven, Terje (1991): "'...And They Shall Never Meet'? Om det representative demokratiet og bedriftsdemokratiet i kommunene." Tidsskrift for samfunnsforskning 32: 331–348.

Kleven, Terje (1993): " "...det rullerer og det går..." Om politikernes problematiske forhold til planlegging". Tidsskrift for samfunnsforskning 34(2): 31–51.

Kleven, Terje (ed.) (1994): Seks krøniker om kommunal fornyelse. Delrapport fra evaluering av "Program for kommunal fornyelse". Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1994:12.

Kleven, Terje (1997): "Kommunen som lokalpolitisk arena – inn i solned-gangen?", in Baldersheim, Harald et al. (eds.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano Aschehoug.

Kleven, Terje and Hovik, Sissel (1994): Til innvortes bruk. . . Sluttrapport fra evaluering av "Program for kommunal fornyelse". Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1994:11.

Kleven, Terje et al. (1998): Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring. Oslo: Kommuneforlaget.

Kleven, Terje et al. (2000): "Renewal of Local Government in Scandinavia: Effects for Local Politicians". Local Government Studies 26 (2): 93–116.

Knudsen, Harald (1993): "Samarbeid på tvers av organisasjonsgrenser", in Repstad, Pål (ed.): Dugnadsånd og forsvarsverker. Tverretatlig samarbeid i teori og praksis. Oslo: Tano.

Kommunal og arbeidsdepartementet (1997): Rapport fra Det tekniske beregnings-utvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, juni 1997. Rundskriv nr. H20/97.

Kommunenes Sentralforbund (1989): Kommunen i 90-åra. Nye organisasjons-modeller – nye politiske og administrative roller. Hovedrapport. Oslo: Kommuneforlaget.

Kommunenes Sentralforbund (1994): Politisk styring? Folkevalgte i ny kommunal og fylkeskommunal organisasjonsstruktur. Oslo: Kommuneforlaget.

311


Kommunenes Sentralforbund (1995): Kommunal organisering. Sluttrapport fra KS. Erfaringer fra KS' forsknings- og utviklingsprogram. "Alternative organisasjonsmodeller i kommunene". Oslo: Kommuneforlaget.

Kommunenes Sentralforbund (1998): Rydd opp! Styrket folkestyre og administrativ forenkling. Oslo: Kommuneforlaget. KOU 1-98.

Kommunenøkkelen (1997–98) and (1998–99): Oslo: Kommuneforlaget.

Kopperstad, Olaus-Jon (1999): Statleg mål- og resultatstyring av kommunane. Ein analyse av implementeringa av Styrings- og informasjonssystemet for helse- og sosialtenesta i kommunane. Volda: Høgskolen i Volda/Møreforskning. Arbeidsrapport nr. 70.

Krehbiel, Keith (1990): "Are Congressional Committees Composed of Preference Outliers?" American Political Science Reciew 84 (1): 149–163.

Krehbiel, Keith (1991): Information and Legislative Organization. Michigan: The University of Michigan Press.

Krehbiel, Keith (1996): "Committee Power, Leadership, and the Median Voter: Evidence from the Smoking Ban". The Journal of Law, Economics and Organization 12 (1): 234–256.

Krehbiel, Keith and Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (1987): "Discussion: Why are Congressional Committees Powerful?" American Poltical Science Review 81 (3): 929–945.

Krehbiel, Keith and Rivers, Douglas (1988): "The Analysis of Committee Power: An Application to Senate Voting on the Minimum Wage". American Journal of Political Science 32: 1151–1174.

Laffin, Martin (1986): Professionalism and Policy: The Role of the professions in the Central – Local Government Relationship. Aldershot: Gower.

Lane, Jan-Erik and Magnusson, Tage (1987): "Sweden", in Page, Edward and Goldsmith, Michael J. (eds.): Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States. London: Sage Publications.

Larsen, Helge O. and Offerdal, Audun (1990): Demokrati uten deltakere? Arbeidsvilkår og lederroller i kommunepolitikken. Oslo: Kommuneforlaget.

Larsen, Helge O. and Offerdal, Audun (1994): Demokrati og deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: Kommuneforlaget.

Larsen, Helge O. and Offerdal, Audun (2000): "Political implications of the New Norwegian Local Government Act of 1992", in Amnå, Erik and Montin,

312


Stig (eds.): Towards a New Concept of Local Self-Government? Bergen: Fagbokforlaget.

Lave, Charles A. and March, James G. (1993): An Introduction to Models in the Social Sciences. Lanham: University Press of America.

Lawrence, Paul R. and Lorsch, Jay W. (1967): Organization and Environment. Boston: Graduate School of Business Administration, Harvard University.

Lesjø, Jon Helge and Offerdal, Audun (2000): Partiene – lokalsamfunnets støtte? Oslo: Kommuneforlaget.

Lidström, Anders (1996): Kommunsystem i Europa. Stockholm: Publica.

Lie, Trond (1991a): "Bydelsforvaltning – smått er godt?", in Bildeng, M. and Fürst, Roland (eds.): Norge trenger en storbypolitikk! En debatt om de store byenes funksjoner og særtrekk. Oslo: Kommuneforlaget.

Lie, Trond (1991b): Kommunal organisering – "boksologi" utan ideologi? Stavanger: Rogalandsforskning. Arbeidsnotat RF 83/91.

Lie, Trond (1993): Komplekse forsøk i komplekse organisasjonar. Iverksetting og utfall av frikommuneforsøka med bydelsforvaltning i Stavanger og Trondheim. Stavanger: Rogalandsforskning. Rapport RF 294/93.

Lie, Trond and Hauge, Jarleiv (1991): Omstilling med bremsene på. Evaluering av frikommuneforsøka med bydelsforvaltning i Stavanger og Trondheim. Stavanger: Rogalandsforskning. Rapport RF 31/91.

Lie, Trond, Olsen, Kjell H. and Opedal, Ståle H. (1995): Nye Trondheim – bedre styring og økt fleksibilitet? Stavanger: Rogalandsforskning. Rapport RF 95/070.

Lindblom, Charles E. (1965): The Intelligence of Democracy. New York: Free Press.

Lipsky, Michael (1980): Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.

Londregan, J. and Snyder, J. M. (1995): "Comparing Committee and Floor Preferences", in Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (eds.): Positive Theories of Congressional Institutions. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

Longley, Lawrence D. and Davidson, Roger H. (1998): "Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions", in Longley, Lawrence D. and Davidson, Roger H. (eds.): The New Roles of Parlimentary Committees. London: Frank Cass.

313


Lundquist, Lennart (1991): Förvaltning och demokrati. Stockholm: Norstedts.

Lundquist, Lennart (1993): Ämbetsman eller direktør? Stockholm: Nordstedts Juridik.

Lundquist, Lennart J. and Pierre, Jon (eds.) (1995): Kommunal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur.

March, James G. and Olsen, Johan P. (1979): Ambiguity and Choice in Organizations. Bergen: Universitetsforlaget.

March, James G. and Olsen, Johan P. (1989): Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press.

March, James G. and Olsen, Johan P. (1995): Democratic Governance. New York: The Free Press.

March, James G. and Olsen, Johan P. (1996): "Institutional Perspectives on Political Institutions". Governance 9 (3): 247–264.

Marsden, Peter V. and Swingle, Joseph F. (1994): "Conceptualising and measuring culture in surveys: Values, strategies, and symbols". Poetics 22: 269–289.

Martinussen, Pål E. and Pettersen, Per A. (2001): "Linking coalitions to policy output: The case of local government in Norway". Environment and Planning C: Government and Policy 19 (3): 391–411.

Mattson, Ingvar and Strøm, Kaare (1995): "Parliamentary Committees", in Döring, Herbert (ed.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Compus Verlag, St. Martin's Press.

Merton, Robert K. (1952): "Bureaucratic Structure and Personality", in Merton, Robert K. et al. (eds.): Reader in Bureaucracy. Glencoe: The Free Press.

Meyer, John W. and Rowan, Brian (1977): "Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony". American Journal of Sociology 83 (2): 340–363.

Migué, Jean Luc and Bélanger, Gérard (1974): "Toward a General Theory of Managerial Discretion". Public Choice 17 (Spring): 27–47.

Mill, John Stuart (1843): System of Logic Ratiocinative and Inductive. Being a Connected View of the Principles of Evidence and the Methods of Scientific Investigation. London: Longmans, Green, and Co.

Mintzberg, Henry (1979): The Structuring of Organizations. A synthesis of the Research. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

314


Mintzberg, Henry (1990): "Strategy Formation: Schools of Thought", in Fredrickson, James W. (ed.): Perspectives on Strategic Management. New York: Harper Business.

Moe, Terry M. (1997): "The positive theory of public bureaucracy", in Mueller, Dennis C. (ed.): Perspectives on public choice. Cambridge: Cambridge University Press.

Montin, Stig (1992): "Recent Trends in the Relationship Between Politics and Administration in Local Government: The Case of Sweden." Local Government Studies 18 (1): 31–43.

Montin, Stig (1993): Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. Rapport til Lokaldemokratikommittén. Stockholm: Almänna förlaget. SOU 1993:73.

Montin, Stig (1997): "New Public Management på svenska." Politica 29 (3): 262–278.

Montin, Stig (1998): "Nytt offentlig lederskap och politikerrollen", in Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New Public Management i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.

Montin, Stig and Elander, Ingemar (1995): "Citizenship, Consumerism and Local Government in Sweden." Scandinavian Political Studies 18 (1): 25–55.

Montin, Stig (ed.) (1996): Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Några empiriska studier. SOU 1996:169, Bilaga 5 til slutbetänkande av Kommunala förnyelseskomitten. Stockholm: Fritzes.

Montin, Stig et al. (1999): "Politikerrollen i skandinaviska kommuner – mellan kontinuitet och förnyelse", in Karvonen, Lauri and Ljungberg, Elisabet (eds.): Nordisk demokrati i förändring. Härnösand, Sundsvall, Östersund: Mitthögskolan. Rapport 1999:1.

Montin, Stig and Amnå, Erik (2000): "The Local Government Act and Local Government Reform in Sweden", in Amnå, Erik and Montin, Stig (eds.): Towards a New Concept of Local Self-Government? Bergen: Fagbokforlaget.

Moore, Mark H. (1995): Creating Public Value. Strategic Management in Government. Cambrigde: Harvard University Press.

Mouritzen, Poul Erik (1991): Den politiske cyklus. Aarhus: Politica.

Mouritzen, Poul Erik and Svara, James H. (forthcoming). The Nexus of leader-ship: Administrators in the Political Process of Western Local Governments.

315


Mueller, Dennis C. (ed.) (1997): Perspectives on Public Choice. A Handbook. Cambridge, New York, Melbourne: Cambridge University Press.

Myrvold, Trine M. (1998): Kultursektor i endring? Økonomisk og organisatorisk utvikling i kommunal og fylkeskommunal kultursektor på 90-tallet. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Prosjektrapport 1998:18.

Myrvold, Trine M. and Østtveiten, Helge Strand (1999): All makt i denne sal? Evaluering av de politiske organene. Det parlamentariske styringssystemet i Oslo, Delprosjekt 1. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Notat 1999:103.

Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka (1994): Kommunal Struktur i Förandring. Elva frikommuners utveckling under åren 1988-90. Åbo: Åbo Akademi. Licentiatavhandling i offentlig förvaltning.

Mønnesland, Jan (2001): Kommunale inntektsystemer i Norden. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning, NIBRs Pluss-serie 2-2001.

Nagel, Anne-Hilde (ed.) (1991): Velferdskommunen. Kommunenes rolle i utviklingen av velferdsstaten. Bergen: Alma Mater Forlag AS.

Naschold, Frieder (1996): New Frontiers in Public Sector Management. Trends and Issues in State and Local Government in Europe. New York: Walter de Gruyter.

Niskanen, William A. (1971): Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine.

Niskanen, William A. (1973): Bureaucracy: Servant or Master? London: The Institute of Economic Affairs.

Niskanen, William A. (1975): "Bureaucrats and Politicians". Journal of Law and Economics 18: 617–643.

Niskanen, William A. (1991): "A Reflection on Bureaucracy and Representative Government", in Blais, Andre and Dion, Stephan (eds.): The Budget Maximizing Bureaucrat, Appraisals and Evidence. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Norske Kommuners Sentralforbund (1977): En revurdering av nemndstrukturen i norske kommuner. Oslo: Kommuneforlaget. KT rapport nr. 2/77.

Norske Kommuners Sentralforbund (1987): Hovudutval i kommunane. Kart-legging og evaluering. Oslo: Kommuneforlaget.

Norton, Alan (1994): International Handbook of Local and Regional Government. Aldershot: Edward Elgar.

316


NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen.

NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren. Kommunal- og arbeids-departementet.

NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Kommunal- og regionaldepartementet.

Nylehn, Børre (1994): Omstillingsarbeid i kommunale organisasjoner. Bodø: Nordlandsforskning. NF-rapport nr. 10/94.

Nylehn, Børre (1996): "Strategy in Local Government". Scandinavian Political Studies 19(4): 359–377.

Næss, Sturle and Wærness, Kari (1996): Bedre omsorg? Kommunal eldreomsorg 1980–1995. Bergen: SEFOS.

Offerdal, Audun (1992): Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget.

Offerdal, Audun (1995): Lutter øre? Folkevalde i ombodsrolla. Oslo: Kommunenes Sentralforbund/Kommuneforlaget.

Offerdal, Audun (2000): "Iverksettingsteori – resultatene blir sjelden som planlagt, og det kan være en fordel?", in Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E. (eds.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Offerdal, Audun and Ringkjøb, Hans-Erik (1997): Om partimedlemsundersøkinga i Telemark 1997. Ein gjennomgang av datamaterialet. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonskunnskap/Senter for Samfunnsforskning. SEFOS Notat 145.

Offerdal, Audun and Espeland, Hroar (2000): Prosess eller prosjekt? Lokalsam-funnsutvikling, nærmiljø og lokal planlegging. Oslo: Kommuneforlaget.

Oliver, Christine (1991): "Strategic Responses to Institutional Processes". Academy of Management Review 16 (1): 145–179.

Olsen, Johan P. (1967): Kommunal budsjettering – en beslutningsprosess. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap. Magistergradsavhandling.

Olsen, Johan P. (1980): Politisk organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

317


Osborne, David and Gabler, Ted (1992): Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Addison-Wesley Publicing Company Inc.

Ostrom, Elinor (1990): Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press.

Ot. prp. nr. 42 (1991–92): Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Overå, Oddvar and Bernt, Jan Fridthjof (1993): Lov om kommuner og fylkeskommuner, av 25. september 1992, nr. 107, med kommentarer. Oslo: Kommuneforlaget

Page, Edward C. (1991): Localism and Centralism in Europe. The Political and Legale Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press.

Page, Edward C. (1992): Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis. New York: Harvester Wheatsheaf.

Page, Edward C. and Goldsmith, Michael J. (1987a): "Centre and locality: functions, access and discretion", in Page, Edward C. and Goldsmith, Michael J. (eds.): Central and Local Fovernment Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States. London: Sage Publications.

Page, Edward C. and Goldsmith, Michael J. (1987b): "Centre and locality: explaining cross-national variation", in Page, Edward C. and Goldsmith, Michael J. (eds.): Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States. London: Sage Publications.

Pateman, Carole (1970): Partisipation and Democratic Theory. Cambridge: At the University Press.

Peirce, Charles Sanders (1973): "Pragmatism and Abduction", in Peirce, Charles Sanders (ed.): Lectures on Pragmatism. Hamburg: Felix Meiner Verlag.

Perrow, Charles (1986): Complex Organizations. A Critical Essay. McGraw-Hill Publishing Company.

Pettersson, Henry (1996): "Förändrad politisk styrning? En jämförande studie av nämndsammanslagningar", in Montin, Stig (ed.): Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Några empiriska studier. SOU 1996:169, Bilaga 5 til slutbetänkande av Kommunala förnyelseskomitten. Stockholm: Fritzes.

Pettigrew, Andrew, Ferlie, Ewan and McKee, Lorna (1992): Shaping Strategic Change. Making Change in Large Organisations. The Case of the National Health Service. London: Sage.

318


Pfeffer, Jeffrey (1983): "Organizational Demography", in Cummings, L. L. and Staw, B. M. (eds.): Research in Organizational Behaviour. JAI Press.

Pollitt, Christopher (1995): "Justification by Works or by Faith? Evaluating the New Public Management". Evaluation 1 (2): 133–54.

Poterba, James M. (1994): "State Responses to Fiscal Crisis. The Effects of Budgetary Institutions and Politics". Journal of Political Economy 102 (4): 799–821.

Poterba, James M. (1996): "Balanced Budget Rules and Fiscal Policy: Evidence From the States". National Tax Journal 48 (3): 329–336.

Powell, G. Bingham and Whitten, Guy D. (1993): "A Cross-National Analysis of Economic Voting: Taking Account of the Political Context". American Journal of Political Science 37 (2): 391–414.

Pressman, Jeffrey L. and Wildavsky, Aaron (1973): Implementation. Berkeley: University of California Press.

Przeworski, Adam and Teune, Henry (1970): The Logic of Comparative Social Inquiry. New York: John Wiley & Sons, Inc.

Ragin, Charles C. (1989): The comparative method. Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies. Berkeley: University of California Press.

Ragin, Charles C. (2000): Fuzzy-set social science. Chicago: University of Chicago Press.

Rasch, Bjørn Erik (1997): "Består Stortingets fagkomiteer av "sektorentusiaster"?" Stat og Styring: 25–29.

Rattsø, Jørn (1991): "Samfunnsøkonomiske krav til ressursbruken i kommunane", in Naustdalslid, Jon (ed.): Kommunal styring. Oslo: Det Norske Samlaget.

Rattsø, Jørn and Sørensen, Rune J. (1997): "Kommunen som serviceprodusent/ tjenesteyter: Hva forteller norsk kommuneforskning om kommunesektorens effektivitet?", in Baldersheim, Harald et al. (eds.): Kommunalt selvstyre i velferdsstaten. Oslo: Tano.

Rattsø, Jørn and Sørensen, Rune J. (1998): "Local Governments Integrated in a Welfare State: A Review of Norwegian Local Government Performance", in Rattsø, Jørn (ed.): Fiscal Federalism and State-Local Finance. Cheltenham: Edward Elgar.

Regjeringens proposisjon 1997/1998:113 Nationell handlingsplan för äldre-politiken.

319


Rhodes, R. A. W. (1981): Control and Power in Central-Local Government Relations. University of Essex: Gower Poblishing Company Limited.

Rhodes, R. A. W. (1988): Beyond Westminster and Whitehall. The sub-central governments of Britain. London: Routeledge.

Rhodes, R. A. W. (1997): Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia: Open University Press.

Rombach, Bjørn (1986): Rationalisering eller prat. Kommuners anpassning till en stagnerande ekonomi. Lund: Doxa Ekonomi.

Rommetvedt, Hilmar (1998): "Norwegian Parliamentary Committees: Performance, Structural Change and External Relations", in Longley, Lawrence D. and Davidson, Roger H. (eds.): The New Roles of Parliamentary Committees. London: Frank Cass.

Rose, Lawrence E. (2000): "Demokratiteori – forventninger og virkelighet", in Baldersheim, Harald and Rose, Lawrence E. (eds.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Rosenberg, David (1984): "The Politics of Role in Local Government: Perspectives on the Role Set of Treasurers in Their Relationships to Chief Executives". Local Government Studies 10(1): 47–62.

Roubini, Nouriel and Sachs, Jeffery D. (1989): "Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies". European Economic Review 33: 903–938.

Røvik, Kjell Arne (1992a): Den syke stat. Myter og moter i omstillingsarbeidet. Oslo: Universitetsforlaget.

Røvik, Kjell Arne (1992b): "Institusjonaliserte standarder og multistandard-organisasjoner". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 8 (4): 261–284.

Røvik, Kjell Arne (1998): Moderne Organisasjoner. Trender i organisasjons-tenkingen ved tusenårsskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.

Sabatier, Paul A. and Mazmanian, Daniel A. (1980): "The Implementation of Public Policy". Policy Studies Journal 8: 538–560.

Schumpeter, Joseph A. (1942): Capitalism, Socialism and Democracy. New York: Harper & Row Publishers.

Scott, W. Richard (1981): Organizations: Rational, Natural, and Open Systems. London: Prentice Hall International, Inc.

320


Scott, W. Richard (1995): Institutions and Organizations. Thousand Oaks, California: Sage.

Searing, Donald D. (1991): "Roles, Rules, and Rationality in the New Institutionalism". American Political Science Review 85(4): 1239–1260.

Sehested, Karina (1995): Professioner og offentlige strukturændringer. København/Roskilde: AKF/Roskilde Universitet. Licentiatafhandling.

Sehested, Karina (1997): "Professioner og strukturændringer", in Ejersbo, Niels (ed.): Politikere, ledere og profesjonelle i kommunerne. Effekter af strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.

Sehested, Karina et al. (1992): Effekter af strukturændringer i kommuner. Oplevede virkninger af ændringer i organisationsstruktur i seks danske kommuner. København: Amternes og kommunernes forskningsinstitusjon. AKF-rapport.

Self, Peter (1972): Administrative Theories and Politics. London: George Allen & Urwin.

Self, Peter (1985): Political Theories of Modern Government, Its Role and Reform. London: George Allen & Unwin.

Selznick, Philip (1952): "A Theory of Organisational Commitments", in Merton, Robert K. et al. (eds.): Reader in Bureaucracy. Glencoe: The Free Press.

Selznick, Philip (1957): Leadership in Administration. A Sociological Interpretation. New York: Harper & Row, Publishers.

Sharpe, Laurence James (1970): "Theories and Values of Local Government." Political Studies 18 (2): 153–174.

Sharpe, Laurence James (1981): "Does Politics Matter?", in Newton, Kenneth (ed.): Urban Political Economy. London: Francer Pinter Publishers.

Shepsle, Kenneth A. (1986): "Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions", in Weisberg, Herbert (ed.): Political Science: The Science of Politics. New York: Agathon.

Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (1987): "The Institutional Foundations of Committee Power". American Political Science Review 81 (1): 85–104.

Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (1995): "Positive Theories of Congressional Institutions", in Shepsle, Kenneth A. and Weingast, Barry R. (eds.): Positive Theories of Congressional Institutions. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

321


Simon, Herbert A. (1976): Administrative Behaviour. A Study of Decision making Processes in Administrative Organization. New York, London: The Free Press.

Skare, Audun (1996): "Jo mer lokalpolitikk, dess mindre partipolitikk. Om partienes rolle i lokalpolitikken". Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift 12 (3/4): 239–268.

Smelser, Niel (1973): "The methodology of comparative analyses", in Warwick, Donald P. and Osherson, Samuel (eds.): Comparative Research Methods. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.

Socialstyrelsen (1994): Socialstyrelsens föreskrifter och almänna råd. Tilfälligt statsbidrag til gruppbostäder och sjukhem m.m. Stockholm: Socialstyrelsen. SOSFS 1994:28 (S).

Socialstyrelsen (1996): Ädelreformen - Slutrapport. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2.

Socialstyrelsen (2000a): Äldreuppdraget - Slutrapport. Stockholm: Social-styrelsen. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:4.

Socialstyrelsen (2000b): Övergång til individbaserad statistik över vård och omsorg om äldre och funtionshindrade. Förslag til handlingsplan. Stockholm: Socialstyrelsen. Internpublicering.

Sollund, Merethe J. (1996): Kommunen: Fra konsensus til konflikt. En studie av kommunale reformer med fokus på den nye kommuneloven. Bergen: LOS-senteret. Rapport 9613.

Sosial- og helsedepartementet (1998): Styrings og informasjonshjulet for helse- og sosialtenesta i kommunane. Nasjonale mål og hovudprioriteringar 1998/1999. Rundskriv I-17/98.

SOU 1996:169 Kommunala förnyelsesproblem. Bilaga I til slutbetänkande av Kommunala förnyelseskommittén.

SOU 1996:169 Kommunerna och den statliga styriningen. Bilaga II til slutbetänkande av Kommunala förnyelseskommittén.

St.meld. nr. 14 (1997-98) Om foreldremedvarkand i gunnskolen.

St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane.

St.meld. nr. 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorg.

Statistics of Norway (1994): Standard Classification of Municipalities 1993. Official Statistics of Norway, C185.

322


Stava, Per (1993): "Politisk organisering – erfaringer med hovedutvalgsmodellen og veien videre", in Baldersheim, Harald (ed.): Ledelse og innovasjon i kommunene. Oslo: Tano.

Stewart, John (1998): "In Support of Judgement". Local Government Studies 24 (3): 67–79.

Stigen, Inger Marie and Vabo, Signy Irene (2001): "New Public Management inspirerte organisasjonsløsninger i norske kommuner – blir lokalpolitikken "dum"?", in Fimreite, Anne Lise, Larsen, Helge O. and Aars, Jacob (eds.): Lekmannsstyre under press. Festskrift til Audun Offerdal. Oslo: Kommuneforlaget.

Stoker, Gerry (1991): The Politics of Local Government. Basingstoke: Macmillan.

Stoker, Gerry (1993): "Local Government Reorganisation as a Garbage Can Process". Local Government Policy Making 19 (4): 3–5.

Stoker, Gerry (1996): "Normative Theories of Local Government and Democracy", in King, D. and Stoker, Gerry (eds.): Rethinking Local Democracy. Houndmills: Macmillan.

Stoker, Gerry (1999): "Governance and Networks", in Stoker, Gerry (ed.): The new management of British local government. Houndmills: Macmillan Press Ltd.

Stoker, Gerry (ed.) (1999): The New Management of British Local Governance. Houndmills: Macmillan Press.

Stoker, Gerry (ed.) (2000): The New Politics of British Local Governance. Basingstoke: Macmillan Press.

Strandberg, Urban (1995): Självstendighet eller statsbundethet. Den kommune-ideologiska idedebatten 1962-1974. Göteborg: CEFOS Göteborgs universitet. CEFOS Rapport 2.

Strauch, Rolf R. and Hagen, Jürgen von (eds.) (2000): Institutions, Politics and Fiscal Policy. London: Kluwer Academic Publishers.

Strøm, Kaare (1998): "Parliamentary Committees in European Democracies", in Longley, Lawrence D. and Davidson, Roger H. (eds.): The New Roles of Parliamentary Committees. London: Frank Cass.

Ståhlberg, Krister (1996): Herre i eget hus. 12 debattinnlägg om nordiska kommuner i förandring. Bergen: Norsk senter for forskning i ledelse, organisasjon og styring. LOS Rapport 9605.

323


Ståhlberg, Krister (1998): "Utvecklingspolitiken i finländska kommuner. Vad, var och vem?", in Klausen, Kurt Klaudi and Ståhlberg, Krister (eds.): New Public Management i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.

Svara, James H. (1990): Official Leadership in the City. Patterns of Conflict and Cooperation. New York: Oxford University Press.

Svara, James H. (1998): "The Politics-Administration Dichotomy Model as Aberration". Public Administration Review 58(1): 51–58.

Svenska Kommunförbundet (1994): Kommunal självstyrelse - hovudrapport. Programberedningen för kommunal självstyrelse. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svenska Kommunförbundet/Statistiska centralbyrån (2001): Vad kostar verksamheten i Din kommun? Bokslut 2000.

Sørensen, Rune J. (1989): "Det kommunale demokrati: En fortsettelse av rikspolitikken med andre midler?" Norsk Statsvitenskaplige Tidsskrift 5(3): 267–292.

Sørensen, Rune J. (1994): "Educational policy making: The influence of government employees and interest groups". Oslo: Handelshøyskolen BI. Working Paper.

Sørensen, Rune J. (1995): "The Demand for Local Government Goods. The Impact of Parties, Committees, and Public Sector Politicians". European Journal of Political Research 27: 119–141.

Sørensen, Rune J. (1997): "The legitimacy of Norwegian local government: the impact of central government controls." Environment and Planning C: Government and Policy 15: 37-51.

Sørensen, Rune J. (1998): "Targeting the lobbying effort: The importance of local government lobbying". European Journal of Political Research 34 (2): 301–327.

Sørensen, Rune J. and Hagen, Terje P. (1995): "Do Local Politicians Respond to Citizens' Demands? A Microanalysis of Norwegian Local Government", Scandinavian Political Studies 18 (1): 53–71.

Sørensen, Rune J., Borge, Lars-Erik and Hagen, Terje P. (1999): Effektivitet i offentlig tjenesteyting. Oslo: Fagbokforlaget.

Thompson, James D. (1967): Organizations in Action. New York: McGraw-Hill.

Thoresen, Hilde E. (2000): Fra valg til vedtak. En studie av Høyre og Arbeider-partiet som politiske alternativer i Oslo kommune. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap. Hovedoppgave.

324


Torgersen, Ulf (1994): Profesjoner og offentlig sektor. Oslo: Tano.

Torsteinsen, Harald (1992): "Lokale organisasjoners innflytelse i kommunepolitikken: Finnes det lokal korporatisme?" Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 8 (2): 113–132.

Tufte, Geir C. (1994): Nye kommunale organisasjonsmodeller – mer folkestyre? Rapport fra Narvik kommune og Moss kommune – de to første åra med nye organisasjonsmodeller. Halden: Østfold Distriktshøgskole. ØDH-Rapport 1994:1.

Tufte, Geir C. (1995a): "Kommunen i 1990-åra – mot mer styring fra stat, marked og brukere?". Plan og Arbeid 4: 54–57.

Tufte, Geir C. (1995b): "Ny styringsmodell i Narvik kommune – noen virkninger for politikernes rolle i beslutningsprocessen". Nordisk Administrativt Tidsskrift 76(1): 48–64.

Vabo, Signy Irene (1994): Statlig styring av kommunesektoren. En kunnskaps-oversikt. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 1994:20.

Vabo, Signy Irene (1996): Endringer i kommunale styringsmodeller – begrunnelser, innhold og evaluerte effekter. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-notat 1996:128.

Vabo, Signy Irene (1997a): Nye styringsmodeller – styrkes kommunepolitikernes rolle? Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-prosjekt-rapport 1997:23.

Vabo, Signy Irene (1997b): Lokalpolitikerne i Narvik. Forventninger og praksis. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-notat 1997:116.

Vabo, Signy Irene (1997c): "Politikerrolle – et fruktbart begrep i analyser av lokalpolitisk atferd?". Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 12(4): 509–522.

Vabo, Signy Irene (2000a): Teori og metode. Tre essays. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-notat 2000:117.

Vabo, Signy Irene (2000b): "New organisational solutions in Norwegian local councils: Leaving a puzzeling role for local politicians?". Scandinavian Political Studies 23 (4): 343 – 372.

Vabo, Signy Irene (2001a): Local government discretion - important for local politicians' role in the process of making priorities? A comparison of Norwegian and Swedish local governments. Paper presented at the 29th ECPR Joint Session of Workshops, 6 - 11 April 2001, Grenoble, France.

325


Vabo, Signy Irene (2001b): New committee systems in Nowegian local councils: Any help for keeping the administrative officers under control? Oslo: Norwegian institute for urban and regional research. Working Paper. (Included as Chapter 7 in this doctoral thesis).

Vabo, Signy Irene (2001c): Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local government. Oslo: Norwegian institute for urban and regional research. Working Paper. (Included as Chapter 5 in this doctoral thesis).

Vabo, Signy Irene and Inger Marie Stigen (2000): Kommunal organisering 2000. Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjons-database. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-notat 2000:128.

Vestrheim, Dag (1981): Organisasjon, økonomi og styring i bykommunar. Ei undersøking av ekstraordinære budsjettsaker i Bergen, Trondheim og Stavanger. Bergen: Universitetet i Bergen, Offentlig administrasjon og organisasjonskunnskap. Hovudoppgåve.

Vike, Halvard (1996): Conquering the Unreal. Politics and Bureaucracy in a Norwegian Town. University of Oslo: Department for Museum and Anthropology. Dissertation submitted in partial fulfilment for the Dr. polit. degree.

Walsh, Kieron (1996): "Public Services, Efficiency and Local Democracy", in King, D. and Stoker, Gerry (eds.): Rethinking Local Democarcy. Houndsmills: MacMillan.

Wamsley, Gary L. et al. (1990): Refounding Public Administration. Newbury Park: Sage.

Weber, Max (1952): "The Essentials of Bureaucratic Organization: An Ideal-Type Construction", in Merton, Robert K. et al. (eds.): Reader in Bureaucracy. New York: Free Press.

Weber, Max (1971/1922): Makt og byråkrati. Essays om politikk og klasse, samfunnsforskning og verdier. Oslo: Gyldendal.

Weingast, Barry R. and Marshall, William J. (1988): "The Industrial Organization of Congress; or, Why Legislatures, Like Firms, Are Not Organized as Markets". Journal of Political Economy 96 (1): 132–163.

Weingast, Barry R., Shepsle, Kenneth A. and Johnsen, Christopher (1994): "The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics", in Persson, Torsten and Tabellini, Guido (eds.): Monetary and Fiscal Policy. Volume 2: Politics. Cambridge: The MIT Press.

326


Westenholz, Anders (1997): "Politisk ledelse og effekter af strukturændringer", in Ejersbo, Niels (ed.): Politikere, ledere og profesjonelle i kommunerne. Effekter af strukturændringer. Odense: Odense Universitetsforlag.

Whittington, Richard (1993): What is Strategy – and Does it Matter? London: Routledge.

Wildavsky, Aaron (1964): The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little, Brown and Company.

Wildavsky, Aaron (1975/1986): Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Processes. Boston: Little, Brown and Company.

Wilson, Woodrow (1887): "The Study of Administration". Political Science Quarterly, 2. Quoted by Shafritz, Jay M. and Hyde, Albert C. 1992. Classics of Public Administration. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole.

Wintrobe, Ronald (1997): "Modern bureaucratic theory", in Mueller, Dennis C. (ed.): Perspectives on public choice. Cambridge: Cambridge University Press.

Wolman, Harold (1983): "Understanding Local Government Responses to Fiscal Pressure: a Cross National Analysis". Journal of Public Policy 3 (3): 245-264.

Wood, B. Dan (1988): "Principals, Bureucrats, and Responsiveness in Clean Air Enforcements". American Political Science Review 82 (1): 213–324.

Wright, Vincent (1994): "Reshaping the State: The Implications for Public Administration". West European Politics 17(3): 102–137.

Zucker, Lynne G. (1987): "Institutional Theories of Organizations". Annual Review of Sociology 13:443-464

Øgård, Morten (1998): "Nye forvaltningsmodeller: Foregangsregioner og etternølere i Norden", in Baldersheim, Harald (ed.): Kan fylkeskommunen fornyast? Oslo: Samlaget.

Øgård, Morten (2000): "New Public Management – markedet som rednings-planke?", in Baldersheim, Harald (ed.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Aars, Jacob (1998): Rekruttering og personskifte i lokalpolitikken. En sammen-ligning av Finland og Norge. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Rapport nr. 58.

Aars, Jacob (2000a): Brukerundersøkelser som demokrativerktøy? En praktisk og kritisk idehåndbok. Oslo: Kommuneforlaget.

327


Aars, Jacob (2000b): Få folket i tale! Utvidede folkehøringer som hjelpemiddel til å styrke demokratiet lokalt. Oslo: Kommuneforlaget.

Aars, Jacob and Audun Offerdal (1998): “Local Political Recruitment in Crisis? A Comparison of Finland and Norway.” Scandinavian Political Studies 21 (3): 207–230.

Aarsæther, Nils (1986): Kommunalpolitisk Budsjettering. Tverrsektorielle beslut-ningsprosesser i ein innstrammingsfase. Tromsø: Universitetet i Tromsø, Institutt for Samfunnsvitenskap. Doktorgradsavhandling.

328
