fundamentarea cheltuielilor
TRANSCRIPT
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
1/85
www.referat.ro
CUPRINS
1. Sectorul public i politica economic ........................................................................ 1
1. Clarificri conceptuale privind sectorul public ............................................... 12. Politica economic concept, obiective, instrumente......................................9
2.1 Delimitri conceptuale ale politicii economice...............................................91.1.1 Fundamente teoretice ale politicii economice.....................................11
2.2 Obiectivele politicii economice ................................................................. 141.1.2 Funciile statului...................................................................................15
2.3 Instrumentele politicii economice ................................................................202. Veniturile i cheltuielile publice ale Romniei ......................................................28
1. Cheltuielile publice ale Romniei ....................................................................281.1 Clasificarea cheltuielilor publice: ..............................................................281.2 Obiectivele statului n domeniul cheltuielilor publice dup Revoluia dindecembrie 1989...................................................................................................301.3 Analiza cheltuielilor publice n Romnia anilor 90 .....................................32
1.1.3 Cheltuielile publice sociale....................................................................321.1.4Cheltuieli publice pentru nvmnt......................................................33
Sursa: ..........................................................................................................................33Calculat pe baza datelor din Statistiques financires internationales, Annuaire 1997,Fonds Montaire International; World Developement Report Knowledge forDevelopement, The World Bank 1998/99; date furnizate de Comisia Naional
pentru Statistic i Ministerul Finanelor....................................................................331.1.5Cheltuieli publice pentru sntate...........................................................361.1.6Cheltuieli publice pentru securitate social............................................42
1.1.6.2Protecia social a omerilor............................................................451.1.6.3Cheltuielile publice pentru aciuni economice.................................481.1.6.4Cheltuieli publice pentru alte destinaii...........................................53
2. Veniturile publice ale Romniei ......................................................................562.1 Conceptul de politic fiscal i rolul su, ca i component a politicii
bugetare, n cadrul politicii economice...............................................................562.2 Scurt analiz asupra veniturilor Romniei anilor 2000 ...............................572.3 Pai de reform n politica fiscal .................................................................59
1.1.9Impactul msurilor de politic fiscal asupra dezvoltrii economieiromneti66
1. Sectorul public i politica economic
1. Clarificri conceptuale privind sectorul public
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
2/85
Ne intreseaz sectorul public din perspectiv economic. Economia
folosete de cele mai multe ori noiuni precum: Stat, Guvern, cu sensul
generic de instituii care guverneaz societatea, administreaz interesele
publice. Aceast perspectiv ne las n ambiguitate, de aceea trebuie
convenit asupra a dou accepiuni pe care le poate avea sectorul public.
n sens larg, sectorul public1cuprinde toate funciile Statului. Paul
Samuelson, Richard Lipsey, Stanley Fisher, George Stiegler i muli ali
economiti confer o accepiune larg sectorului public.
n sens restrictiv, sectorul public constituie totalitatea activitilor ce
au ca scop producerea bunurilor i serviciilor publice. Aceast perspectiv
este caracteristic unor ramuri mai recente ale tiinei economice, cum ar fi
economia serviciilor publice, economia managerial, economia dezvoltrii
etc.
Dac adoptm sensul larg al noiunii de sector public, putem distinge
trei paradigme de-a lungul istoriei moderne a gndirii economice: liberal,
a bunstrii sociale i dirijist.
Statul liberal este minimal, cu aciune neutr n economie,
organizarea activitilor productive i distribuia veniturilor factorilor de
producie fiind lsate minii invizibile a pieelor. Un nelept principiu
liberal din sec. XIX spunea c: Guvernul cel mai bun este acela care
guverneaz cel mai puin2. Un asemenea guvern avea trei funcii
importante: meninerea ordinii interne i administrarea justiiei, aprarea
naional i administrarea lucrrilor publice. E de reamintit partizanilorStatului un celebru pasaj ce aparine lui Adam Smith: Potrivit sistemului
de libertate natural, suveranul are doar trei datorii de ndeplinit; trei
datorii de mare importan, ntr-adevr, dar depline i inteligibile pentru
nelegerea comun; prima, datoria de a proteja societatea de violena i
invazia altor societai independente; a doua, datoria de a proteja ct mai
mult posibil pe fiecare membru al societii de injustiia sau opresiunea1 Vasile, Ian, Sectorul public - Iluzia bunstrii generale, Iai, 2000, p.272Idem.
2
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
3/85
fiecrui alt membru al ei, sau datoria de a stabili o administrare exact a
justiiei i a treia, datoria de a dezvolta i menine anumite lucrri publice
i anumite instituii publice care nu pot fi niciodat n interesul unui
individ sau a unui mic numr de indivizi pentru a fi dezvoltate i ntreinute
datorit faptului c profitul nu ar putea niciodat s acopere cheltuiala
oricrui individ sau mic numr de indivizi3. Statul liberal se bazeaz pe
funcionarea pieelor perfect concureniale, cu echilibru autoreglator, care
aloc n modul cel mai eficient resursele i distribuie cel mai corect
veniturile att sub raport economic ct i social Statul liberal asigur
exercitarea liberei iniiative supraveghind limitele legale ale acesteia; tot el
definind drepturile de proprietate, drepturile civile i umane pentru a
supraveghea exercitarea acestor drepturi pentru ca cetenii s nu fie supui
abuzurilor, fie publice, fie private.
n secolul al-XIX-lea, pentru c structura economiilor era simpl,
chiar i n cele mai evoluate ri, consolidarea contractelor pe baze private
era cea mai important funcie a guvernului n economie. n acelai timp,
fiind puine produse fr pia, sectorul public nu putea s aib dect o
dimensiune nesemnificativ. Anglia a cunoscut un asemenea stat liberal, ca
i SUA, Frana, dar nu pentru mult vreme.
Preocuprile neoclasicilor pentru alocarea eficient a resurselor i
comoportamentul individual n dorina de a ntemeia o tiin economic
pozitivist4 i-au ndeprtat pe economiti de la studiul instituiilor i
comportamentul societilor.Denaturrile n practica guvernrii impuse spre exemplu de
emanciparea marxist a proletariatuluii puterea monopolist a unor mari
ntreprinderi industriale au determinat reluarea disputei privind funciile
guvernrii, implicit sectorul public.
3
Avuia Naiunilor, Editura Academiei, 1965, apud, V. Ian, Op. Citp. 294prin care se ncearc s se - neleag i s se explice faptele i fenomenele economice, sprijinindu - sepe un raionament inductiv bazat pe ipoteze de comportament i organizare constituindu - se astfel unmodel al relaiilor cauz efect ntre diferite variabile economice
3
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
4/85
Foarte clar explic M. Friedman, rolul guvernrii n noul context
economic: Un guvern chemat s menin legea i ordinea, s defineasc
drepturile de proprietate, ( ... ), s impun executarea contractelor, s
promoveze concurena, s ofere un cadru monetar s se angajeze n
activiti de contracarare a monopolurilor tehnice i de depire a
efectelor de vecintate privite n mare msur ca suficient de importante
spre a justifica intervenia guvernamental i care s completeze caritatea
individual i familia n protejarea persoanelor neresponsabile- fie nebunii
sau copiii un astfel de guvern ar avea evidentimportante funcii de
ndeplinit. Liberalul consecvent nu este un anarhist.5
Paradigma Statului bunstrii sociale a aprut mai nti ca o reacie
a aciunilor politicienilor, ntre care Bismark, Disraeli, Roosvelt sunt cei
mai emineni i abia ulterior a fost ilustrat prin opera economitilor.
Englezul Arthur Pigou este cel care a fundamentat conceptul de bunstare
social n The Economies of Welfare 1920. Ulterior s-a dezvoltat
economia dezvoltrii care este focalizat pe fundamentarea celui mai
bun mod de organizare a activitaii, a celei mai bune distribuii a venitului
i a celui mai bun sistem de impozitare.
Dup opinia economitilor bunstrii, imperfeciuni ale pieii ca:
externaliti sau efecte de vecintate, puterea de monopol a firmelor,
insuficienta producie de bunuri publice i instabilitatea comportamentelor
individuale nu pot fi lsate spre soluionare mecanismului autoreglator al
pieei. Ele, imperfeciunile, sunt slbiciuni ale mecanismului iardemocraiile au ales s foloseasc mna vizibil- ( P. Samuelson), n
economia mixt. Deci de aici ia fiina proasptul concept: welfare state-
prin care indivizii sunt protejai i li se garanteaz un standard minim de
via indiferent de veniturile lor pe pia.
Daca guvernarea este responsabil pentru bunstarea populaiei,
atunci orice aciune politic urmrind echitatea veniturilor i stabilitatea5 M., Friedman, Capitalism i libertate, Editura tiinific i Enciclopedic, 1994, p. 50
4
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
5/85
economic nu este un pre prea mare pentru renunarea la libertile
economice i politice individuale. n statul bunstrii guvernul trebuie s
promoveze eficiena, stabilitatea i echitatea.
Economitii au pregtit suportul interveniei active a statului iar
politicienii au menirea de a folosi diversele instrunente prin intermediul
politicii economice i de a aciona n virtutea bunstrii sociale. Problema
este c decidenii politici vor avea ncredere n msurile lor i n demersul
catre scopul bunstrii chiar i dac cu voie sau fr voie au depit
limitele interveniei statale.
Timpul tranziiei ca i graniele ntre statul bunstrii i statul dirijist
au fost n multe ri aproape imperceptibile.
Paradigma Statului dirijist constituit dintr-un cumulum de idei
economice radicaliste, teorii tradiionaliste, concepii aparinnd
socialismului democratic cu rdcini mai degrab la doctrinarii francezi
dect la Marx; idei ce cultiv solidarismul comunitar. Aceast paradigm a
cutat un alt tip de stat dect cel capitalist. Adepii paradigmei dirijiste
considerau c trebuie prezervate libertile cetenilor i unele stimulente
private, cum ar fi profitul, cu scopul dezvoltrii unei societi echitabile i
juste. Reprezentativi n acest sens sunt primii economiti ai dezvoltrii:
Raul Prebisch, Gunar Myrdal, Henric Singer, Paul Baran, Fr. Perroux6. Fie
pentru a demara procesul dezvoltrii economice n rile napoiate, fie
pentru a reconstrui industriile distruse de rzboi i a ameliora inegalitile
sociale acute n rile dezvoltate, ei au conceput pentru stat dou roluriinedite: organizator al activitii economice i agent economic.
n concepia statului dirijist sistemul pieelor libere nu dein
suficiente potene n scopul dezvoltrii unor ramuri industriale noi, de mari
dimensiuni, formrii capitalului uman, dezvoltrii infrastructurii
industriilor strategice sau de interes naional. Acest handicap i gsete
rezolvarea printr-o funcie adoptat de statul dirijist: funcia de coordonare6 Vasile, Ian, Op., cit., p. 32
5
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
6/85
planificat a economiei i de alocare a resurselor. Conform scopului propus
statul a recurs la nfiinarea i extinderea ntreprinderilor publice i s
naionalizeze o parte din ntreprinderile private existente.
Statul dirijist a cptat nuan n funcie de ara sau guvernarea care
l-a adoptat. Spre exemplu Frana, Japonia, Belgia, Coreea de Sud au folosit
planificarea dar sectorul public nu a atins dimensiuni prea ridicate. Vis--
vis, statele latino-americane i a unora asiatice (India, Pakistan) care rmn
reprezentative pe scsra involuiei economice.
Concluzionnd, admitem eficiena potenial a economiilor mixte,
regsind n ele paradigmele economiilor liberale sub mbriarea minii
vizibile a guvernelor. Pentru dezvoltarea durabil a unei economii se
impune ca sectorul public s nu constituie o alternativ la sectorul privat ci
un numr de activiti complementare la acesta.
Spre exemplu, la nceputul secolului XX S.U.A a acordat
monopolul telefoniei companiei A.T and T. Pe baza principiului c doar un
sistem interdependent i universal poate furniza un serviciu public eficace.
Uniunea European a introdus reglementarea serviciului public ca fiind
un serviciu minimal cu o calitate specificat oferit oricrui utilizator la
un pre accesibil7. Potrivit regulilor comunitare activitile acoperite de
aceast noiune sunt: telecomunicaiile, serviciile potale, furnizarea
energiei electrice, transportul feroviar i serviciile de distribuire a apei.
Gestiunea serviciilor publice este de competena autoritilor publice
dar acestea o pot exercita direct sau o pot delega unor firme private prinsubcontracte.
Un bun sau serviciu public are dou caracteristici eseniale:
a) non-exclusivitatea, ceea ce nseamnc, odat produs,
nimeni nu poate fi exclus de la consumul su;
b) non-rivalitatea, adic, consumul unui asemenea bun de
ctre un individ nu duce la nici o scdere a consumului7 Tiberiu, Brilean,Politici economice, Iai, 2002, p. 12.
6
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
7/85
oricrui alt individ pentru acelai bun8. De exemplu,
traversarea unui pod aglomerat de ctre un vehicul n plus.
Exist i o categorie de bunuri mixte, exclusive dar non-rivale,
bunuri ce nu pot fi
consumate de cei ce nu pltesc dar, odat produse, asigur beneficii egale
tuturor cumprtorilor (ex.: parcuri, rezervaii, autostrzi, monumente,
biblioteci, muzee .a.).
n concluzie exist foarte puine servicii publice pure, deci non-
exclusive i non-rivale n consum, iar pentru cele care exist nu rezult cu
necesitate faptul c producia trebuie s aib loc n sectorul public, mult
mai eficient fiind cea n regim privat.
n ceea ce privete ponderea sectorului public n P.I.B., judecat
dup ponderea cheltuielilor guvernamentale, ea variaz de la ar la ar.
De pild, n Hong-Kong e de 15%, n Ungaria de 60%.
n fapt, diferena dintre un sector public excesiv i unul ngust este
echivalent cu diferena dintre o rat de cretere economic de 3% i una
de 7% pe an. i totui, pe ansamblu, ponderea sectorului public a crescut
pe msura dezvoltrii economice. Fiecare perioad de emergency,
fiecare rzboi, fiecare depresiune economic, fiecare val de interes privind
srcia i inechitatea au extins activitatea guvernului. Dar dup ce starea de
urgen a trecut, cheltuielile publice nu au dat niciodat napoi fa de
nivelele anterioare9.
Economistul australian Colin Clark a concluzionat, pe baza analizeiunor serii largi de date statistice c statul nu ar putea depi un prag critic
de 25% din P.I.B. fr a crea puternice tensiuni, restul trebuind s revin
pieei. De fapt, comparaia relevant nu este ntre piee perfecte i guverne
imperfecte, nici ntre piee deficiente i guverne binevoitoare, raionale i
atottiutoare, ci ntre instituii inevitabil imperfecte.10
8
n The pure theory of public expenditure, Review of Economics and Statistic, Nov. 1954.9 P.A., Samuelson, Microeconomics, New York, 1989, p. 410, apud,,Vasile, Ian, Op.cit., p. 34.10 Otto Eckstein,Public Finance, Englewood Cliffs, Prentice-Hall Inc., 1973, p. 17, apud, Vasile, Ian,Op.cit., p.35.
7
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
8/85
Parcurgnd ct de ct paradigmele de gndire asupra sectorului
public ne vom permite n continuare s definim acest concept. Putem
considera sectorul public sau statul, ca fiind constituit din ansamblul
organizaiilor n care prevaleaz modul de decizie politic i colectiv,
oricare ar fi regimul politic din acel stat: dictatur, monarhie, democraie
reprezentativ sau direct11. Aceste organizaii sunt n principal:
administraiile publice, adic guvernele fie ele naionale,
regionale sau locale;
organismele de securitate social care se ocup cu
organizarea sistemelor de pensii, pentru limit de vrst,
invaliditate, ct i a asigurrilor de sntate, pentru accidente
i pentru omaj;
Din punct de vedere a teoriei i normelor contabilitii naionale i
principalelor statistici privind cheltuielile i veniturile publice, aceste
organizaii poart denumirea de ntreprinderi publice. Prin prisma
analizei economice a sectorului public, dintre cele dou categorii de
ntreprinderi publice, numai una aparine indiscutabil sectorului public.
Astfel:
O prim categorie este format din ntreprinderile de drept privat, al
cror capital este n ntregime sau n majoritatea sa n minile statului, fie
pentru c acesta le-a creat, fie pentru c acestea au fost naionalizate. Chiar
dac puterea public poate exercita un control asupra lor, n virtutea
participrii sale financiare, aceste firme sunt asimilabile ntreprinderilor
private, deoarece ele vnznd bunuri i servicii private sunt gestionate
conform principiilor comerciale care prevaleaz n societile private, adic
au ca prioritate obinerea de profit.
De altfel, ntreprinderile de drept public, respectiv privat, care
produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv i care sunt finanate n
principal de ctre stat, prin participaii de capital, mprumuturi i/sau11 A., Profiroiu,Economia sectorului public, Ed., Economic, Bucureti, 2001, p. 14
8
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
9/85
subvenii,fac parte din sectorul public pentru c statul le impune, n
detrimentul rentabilitii, luarea n considerare a unor obiective de
redistribuire, de ocupare de dezvoltare regional sau respectarea unor
norme de calitate specifice12.
n secolul XX au cunoscut o larg dezvoltare organizaiile private,
fr scop lucrativ care produc, pe o baz voluntar, servicii ce rspund
unor nevoi colective. Ale unor categorii de populaie. Att numrul ct i
importana lor au fcut ca ele s formeze astzi un sector care se distinge
de cel al economiei private. Spre exemplu, asociaiile de consumatori sunt
organisme ca activitate non-guvernamental poate fi asimilat unui
serviciu colectiv, ntruct de difuzarea informaiilor, beneficiaz nu numai
membrii acestor asociaii, ci ansamblul populaiei.
Statul a recurs i va recurge, n mod regulat, la reglementri pentru a
constrnge ramurile economice s-i conduc afacerile n concordan cu
obiectivele politice pe care el le urmrete. Aceast form de intervenie
prin legi i reglementri contribuie, n egal msur, la imposibilitatea de a
trasa o frontier ntre sectorul public i cel privat.
2. Politica economic concept, obiective, instrumente.
2.1Delimitri conceptuale ale politicii economice.ntr-o prim accepiune politica economic constituie ansamblul
interveniilor publice cu scopul de a regla mersul global al economiei.
O a doua accepiune ar defini acest concept, depolitic economicca,
reprezentnd ansamblul deciziilor adoptate de ctre autoritile publice, n
vederea orientrii activitii economice ntr-un sens considerat rezonabil pe
teritoriul naional13.
Circumcis mult vreme unei politici de meninere a concurenei pure
i perfecte, politica economic i reformuleaz coninutul i obiectivele o
12 A., Profiroiu, Op., cit., Editura, Economic, Bucureti, 2001, p. 1613 Ion, Ignat, Gheorghe, Luac, Ion, Pohoa, Neculai, Clipa,Economie politic,Editura Economic,Bucureti, 1998, p. 425.
9
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
10/85
dat cu revoluia keynesian n economie, conform creia economia de
pia nu tinde, n mod spontan, spre echilibre dezirabile, revenindu-i
politicii economice misiunea de a interveni pentru realizarea unor
asemenea echilibre.
Pe de o parte politica economic nu se substituie deciziilor private (aa
cum tinde s fac planificarea economic) iar pe de alt parte, politica
economic nu se confund cu economia public, aceasta din urm,
abordnd activitile economice pe care statul le ntreprinde n calitate de
agent economic.
Referitor la conceptul de politic, acesta se definete prin raportare la
obiectul aciunii de politic economic: se constituie ca politic economic
deciziile (de intervenie sau neintervenie) adoptate de ctre autoritile
publice avnd ca obiectiv principal s regleze condiiile produciei,
repartiiei i alocrii resurselor.
Teoria politicii economice are la baz dou premise fundamentale de
sorginte empiric (observaional).
A. Politica economic se constituie ca un ntreg, ca o entitate n cadrul
creia se manifest interdependena dintre ansamblul instrumentelor i
ansamblul obiectivelor. Aceasta este o premis relaxat n practica politicii
economice i impune realizarea, n plan theoretic, a unor proprieti foarte
restrictive, surprinse n cadrul formalizriipoliticii economice i justificat
de analiza politicii economice n domenii particulare de intervenie.
Practica politicii economice trebuie s reziste la dou tentaii:1. soluionarea - pe pri a problemei generale cu care se
confrunt decidentul public, eludnd astfel solidaritatea organic
a diverselor msuri i instrumente de politic economic.
2. combinarea, adesea artificial, a diverselor intervenii ale statului
conform orizontului de timp al decidentului.
10
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
11/85
Aceast premis opereaz disjuncia a dou abordri aparent opuse,
a problematicii politicii economice14:
abordarea sectorial, care consider politica economic ca o
sum a interveniilor statului n diverse domenii ale activitii
economice punnd n relaie instrumente i obiective
specifice fiecrui domeniu (politica bugetar, politica
monetar etc.);
abordarea globala politicii economice, genernd o viziune
de ansamblu asupra relaiilor ntre instrumentele i
obiectivele autoritii publice, n cadrul creia se ncearc
degajarea condiiilor de coeren i eficacitate ale politicii
economice (raionalitatea public).
Evident delimitarea precedent nu funcioneaz n realitate, deoarece
orice politic economic concret const ntr-o interdependen necesar
ntre interveniile sectoriale i globale, ntr-o cutare permanent a unei
raionaliti al crei coninut depinde evident de cadrul instituional,
inclusive legislative, al politicii economice.
B. Politica economic este iniiat i realizat de ctre stat,
dispunnd de o raionalitate care poate justifica o reprezentare a
comportamentului su pe baza calcului economic, n condiiile distinciei
ntre raionalitatea economic i cea politic.
1.1.1 Fundamente teoretice ale politicii economice Natura i dozajul politicilor economice evolueaz sub efectul
modificrilor mediului economic, prioritilor n continu schimbare ale
autoritii publice i nu n ultimul rnd fundamentelor teoretice din care se
inspir concepiile referitoare la politica economic.
Prin anii 60 au triumfat politicile activiste de inspiraie keynesian,
viznd stabilizarea conjunctural pentru a evita ca activitatea economic s14 A., Profiroiu, Op., cit., Ed., Economic, Bucureti, 2001, p.17
11
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
12/85
fie deturnat de pe calea utilizrii depline a mincii. Atacurile au venit apoi
din partea monetaritilor i neoclasicilor. n ciuda denunurilor virulente
ale pericolelor intervenionismului keynesian, monetaritii i-au cantonat
mult timp contraofensiva pe acelai teren, criticile viznd perioada de
reacie, dozajul incorect al instrumentelor, riscul sacrificrii unui obiectiv
n favoarea altuia etc. Monetaritii pledaser pentru reguli i mai puin
pentru discreionar n conduita politicii de stabilizare, rmnnd totui
fideli modelului neoclasic IS-LM15.
Reconstrucia teoriei macroeconomice, pornind dela fundamente
microeconomice, transform profund viziunea asupra interveniei statului
n economie. Reconsidernd politica economic ca un joc cu sectorul
privat16, abordarea neoclasic investete autoritile publice cu dou roluri
convenional distincte:
-statul ca arbitru, care determin regulile jocului;
-statul ca participant la joc, ale crui decizii de cheltuieli i de
mcasri, de finanare i de intervenie pe piaele financiare reprezint una
din datele majore de care trebuie s in seama agenii privai.
n calitate de actor economic, statul este supus unor restricii,
desigur diferite de acelea ale agenilor privai, ns de natur comparabil,
precum restricia de finanare a sectorului public, i n particular restrucia
de insolvabilitate intertemporal, restricii care genereaz legturi strnse
ntre politica bugetar i politica monetar.
n acest sens, creaie de moned fiduciar de ctre Banca Centralreprezint totdeauna o contraparte aunui deficit public neacoperit prin
mprumuturi i invers, finanarea bugetar prin creterea datoriei publice
implic faptul c n viitor va trebui sau nca statul s monetizeze datoria,
depreciind-o i alimentnd inflaia, sau c ncasrile fiscale vor crete.
Conform acestei dualiti comportamentale a statului, finanarea unui nivel
dat al cheltuielilor publice prin ndatorare i deci relansrile bugetare este15 Gh., Manolescu,Politici economice, concepte, instrumente,Bucureti, 1997, p. 3016Idem.
12
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
13/85
vorba fie de scderea temporar a ncasrilor, fie de creterea cheltuielilor
sunt fr efecte asupra activitii economice, agenii privai, anticipnd
creterea viitoare a impozitelor, compenseaz foarte exact
dezeconomisirea public printr-o supracretere a economisirii private.
Opuse viziunii keynesiene, analog abordrilor monetariste alegerile
metodologice ale neoclasicilor iau n considerare, n plus, restricia
bugetar a sectorului public, limitnd considerabil neutralitatea monedei,
considernd, din contr, politica bugetar i fiscal ca origine a inflaiei
monetare. ntr-adevr, persistena deficitelor publice se traduce, dac
politica monetar nu este corespunztoare, printr-o cretere exploziv a
ndatorrii publice, oblignd autoritile s monetizeze datoriile. Inflaia ar
avea, n ultim instan, n viziunea neoclasic, cauze bugetare i fiscale, n
timp ce n viziunea monetar ea are totdeauna origine monetar.
Concluziile neoclasicilor au resuscitat mai trziu o vast
contraofensiv cu privire la renprosptarea fundamentelor
intervenionismului, chiar a activismului conjunctural.
Dei dup cel de al-II-lea rzboi mondial, n Occident au urmat ani
de cretere economic corespunztoare unei ocupri satisfctoare, sub
egida teoriilor macroeconomice keynesiste ncepnd cu anii 70 aceste
teorii s-au dovedit tot mai ubrezite; contextual s-a degradat, creterea a
ncetinit, omajul i infalaia au crescut iar dezechilibrele internaionale s-
au accentuat. Ca urmare a introducerii sistemului ratelor de schimb
flotante, ocurilor petroliere s.a.m.d..Astfel politicile conjuncturale au suferit un eec, n faa cruia are
loc un retur n for a tezelor liberale, n diferite forme i adoptarea n anii
80 de politici structurale mai ales, menite s combat inflaia. Acestea au
reuit s redea stabilitate preurilor i s relanseze creterea, cu omaj
relativ mic, dar se face simit o mare instabilitate financiar, alimentat i
de amploarea fenomenelor speculative, i o degradare a raporturilorsociale.
13
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
14/85
Totui aceste politici au adus n deceniul 90 economiile occidentale
la prformane greu de ntlnit n istorie, urmare i a influenei tehnologiilor
de vrf ale noii economii i a unui foarte bun pilotaj al politicilor
macroeconomice. Aceste strpungeri tehnologice au provocat o nou faz
ascendent a ciclului Kondratiev17.
n ntreaga perioad comunist economiile estice au suportat o
cplanificare hipercentralizat ca instrument de politic economic
principal, rigid i ineficient, ingerine i comandamente politice i
administrative n economie. Alocarea deficitar a resurselor i lipsa de
performan economic, nnbuirea libertilor fundamentale au condus
finalmente la implozia sistemului comunist, rile respective parcurgnd
acum o dificil tranziie.
2.2 Obiectivele politicii economiceObiectivele politicii economice reprezint scopuri sau nzuine
politice exprimate n termeni economici, cum ar fi: progresul economic i
social, securitatea naional, bunstarea populaiei sau justiia social. Ele
se concretizeaz n niveluri dorite ale unor mrimi macroeconomice, cum
ar fi rata de cretere a venitului naional, gradul de ocupare a forei de
munc, rata inflaiei etc.
Obiectivele majore ale politicii economice sunt:
- asigurarea unei creteri echilibrate a economiei n general,
appreciate prin rata de cretere a PIB;
- controlul omajului sau realizarea unei piee a forei de munc
echilibrate, apreciate prin rata omajului;
- controlul inflaiei sau asigurarea unui nivel al preurilor stabil,
apreciat prin indicele de cretere a preurilor de consum;
- realizarea echilibrului extern, apreciate prin cota deficitului
balanei de pli fa de PIB;17 Tiberiu, Brilean, Op., cit., p. 2
14
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
15/85
- distribuirea echitabil a veniturilor;
- asigurare protejrii mediului nconjurtor.
Datorit faptului c obiectivele politicii economice sunt greu de
nfptuit concomitent, dovedindu-se puin conciliabile, guvernele sunt
adesea nevoite s privilegieze unul sau altul dintre ele.
Cele mai importante obiective ale politicii economice alctuiesc un
careu magic: cretere, ocupare, preuri i echilibrul exsterior. Acestea pot
fi regsite mai jos n funcia de stabilizare a statului. Exist desigur, o serie
de convergene ntre aceste finaliti: creterea favorizeaz ocuparea,
stabilitatea preurilor contribuie la asigurarea echilibrului exterior, dar i o
serie de divergene care pot fi importante: o cretere economic puternic
i un ridicat nivel de ocupare sunt factori de tensiuni inflaioniste i de
degradare a situaiei conturilor externe. Aceste divergene, sunt cu att mai
vii cu ct se are n vedere termenul scurt, fac -de facto- dificultatea politicii
economice.
Obiectivele politicii economice sunt organic legate de funciile
statului n economia naional aa cum va reiei din paragraful urmtor.
1.1.2 Funciile statuluiTipologia cea mai frecvent folosit pentru a descrie rolul pe care-
joac statul n viaa economic se sprijin pe cele trei funciuni propuse de
Richard Musgrave n Teoria finanelor publice ( 1959): alocarea,
stabilizarea i distribuia.
A. Funcia de alocare
a) Optimum-ul lui Pareto
Eficacitatea economic const n utilizarea totalitii resurselor
disponibile astfel
nct s se obin maximum de satisfacie pentru indivizi. Teoria
economic reine criteriul de eficacitate propus de Vilfredo Pareto (1906):
15
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
16/85
Alocarea resurselor ntre diferite posturi posibile este optim
atunci cnd nu mai putem mbunti satisfacerea individului fr a duna
satisfacerii celuilalt
b) Deficienele economiei de pia
Analiza economic recunoate dou situaii principale n care
iniiativa privat i
schimburile ntre indivizi nu pemit asigurarea unei alocri optime a
resurselor ( aa cum o vede Pareto) i unde intervenia statului poate, n
schimb s contribuie la o alocare mai eficient.
Serviciile publice pure
Un serviciu colectiv pur este un serviciu utilizat n acelai timp de
toi membrii
unei comuniti i pentru care productor particular nu ar putea exclude pe
beneficiarii ce nu doresc s contribuie la finanarea serviciului respectiv.
De exemplu: aprarea naional, ordinea public, securitatea bunurilor i a
persoanelor, justiia, reeaua rutier, iluminatul public, etc.
Externalitile
Vorbim despre externalitate atunci cnd preferinele unui individ au
efect asupra
bunstrii altor indivizi care nu pot fi luai n considerare n schimburile de
mrfuri. Cheltuielile pentru sntatea i educaia indivizilor produc efecte
externe pozitive pentru colectivitate: bunstarea fiecruia este mbuntit
printr-o productivitate mai ridicat i printr-o asociere mai agreabil cu
investiiile altora n propria sntate i n nivelul lor de educaie. Poluarea
i toate prejudiciile aduse mediului constituie exemple de efecte externe
negative.
Indivizii i stabilesc preferinele n funcie de costurile i avantajele
particulare care le sunt asociate; ei nu in cont de avantajele i costurile
sociale pe care deciziile lor le implic pentru societate. Apare astfel o
16
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
17/85
producie sub-optimal n activitile care genereaz economii externe18. n
aceste condiii statul trebuie s intervin pentru a le ntri pe primele
(sntate, educaie, cercetare) i pentru a le frna pe ultimele (poluare etc.)
B. Funcia de stabili zare
Politicile de stabilizare tind s regleze evoluia variabilelor
macroeconomice n aa fel nct s evite sau s limiteze principalele
dezechilibre susceptibile de a afecta economia naional. n acest domeniu
se rein n mod frecvent patru obiective
(patrulaterul magic al lui Nicholas Kaldor): cretere, locuri de munc,
stabilitate preurilor i echilibrul extern19.
a) Creterea
Masurat de procentanjul creterii anuale a produsului intern brut
(PIB) ea este
destinat s constituie o ameliorare a bunstrii colective, creterea
permind sporirea locurilor de munc, a venitului naional i a venitului pe
cap de locuitor (dac populaia crete mai lent dect PIB). Creterea
activitii interne antreneaz i presiuni asupra creterii preurilor (inflaia)
i stimuleaz importurile (riscul unui deficit comercial). Acest obiectiv este
compatibil cu cel al locurilor de munc dar intr n contradicie cu
stabilitatea preurilor i echilibrul extern.
b) Locurile de munc - ocuparea
n sens larg, acest obiectiv semnific o utilizare optim a factorilorde producie
(munc i capital), adic angajri care permit obinerea celei mai ridicate
productiviti posibile. Mai des e folosit sensul de utilizare integral a
minii de lucru. Obiectivul const n reducerea omajului la omajul
voluntar minimal necesar bunei funcionri a pieei muncii.18
De reinut c efectele externe pozitive generez economii pozitive, iar efectele externe negative,dezeconomii externe* Jacques Genereux,Politici economice, Institutul European, p.21.19 Jacques Genereux,Politici economice,Institutul European,2001, p.21
17
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
18/85
c) Stabilitatea preurilor
Se msoar rata inflaiei prin variaia procentual a unui indice al
nivelului general
al preurilor (n general un indice al preurilor la bunurile de consum). Un
minimum al creterii preurilor pare ineluctabil ntr-o economie n cretere
unde se exercit n permanen presiuni din partea cererii de bunuri i
servicii. Obiectivul stabilitii preurilor vizeaz deci o rat a inflaiei nu
att nul ct relativ sczut (1 3%)
d)Echilibrul extern
Prin acesta se nelege echilibrul balanei de pli, calcul ce reflect
suma plilor primite sau vrsate n restul lumii. Importante sunt cele trei
componente eseniale: pli curente, micri de capitaluri non-monetare i
variaia rezervelor de schimb ale sectorului bancar sau oficial (Trezoreria
statului sau Banca Central).
Balana de pli curente ( sau a tranzaciilor curente ), expune
totalitatea
schimburilor de bunuri, servicii i venituri cu restul lumii. Ea include
balana comercial (schimb exclusiv de bunuri).
Balana micrilor de capital non-monetare prezint micrile
de capital pe
termen lung i pe termen scurt ale sectoarelor private i nebancare
(sectoarele care nu au putere de creaiune monetar): mprumuturile,
plasamentele, investiiile directe efectuate de ctre agenii naionali nstrintate sau efectuate n ar de ctre agenii nerezideni.
Variaia rezervelor de schimb
Balan a global a plilor este suma celorlalte balane precedente.
Dac e
excendentar, atunci agenii non-bancari rezideni primesc mai multe pli
externe dect vars n exterior. n schimb un deficit al balanei globale se
18
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
19/85
traduce printr-o ieire net a devizelor i printr-o diminuare a rezervelor de
schimb.
Presiunea extern pe termen lung
Constrngerea de echilibru se ntlnete mai ales n caz de deficit . pe
termen
mediu sau scurt, o ar poate compensa un deficit al tranzaciilor curente
prin mprumuturi de capitaluri din strintate,care permit un excedent al
balanei capitalurilor. Dar aceasta antreneaz apoi rambursarea
capitalurilor i a intereselor. Comisionul anual de rambursat contribuie de
asemenea la apariia unor noi deficite prin mprumuturile de capitaluri
strine, cu riscul de a pune la ndoial, n ochii pieelor financiare,
capacitatea rii de a transpune ntr-o zi venitul n devizele necesare
rambursrii datoriei. Pe termen lung presiunea este deci, mai sever dect
pe termen scurt: ara trebuie s caute echilibrul balanei tranzaciilor
curente.
Presiunea extern pe termen scurt
Un deficit important al balanei tranzaciilor curente poate induce
speculatorilor
(la burs) o viziune pesimist asupra evoluiilor urmtoare a balanei
globale i deci s-i conduc la o anticipare a unei posibile devalorizri a
ratei de schimb.
C. Funcia de distribuire
a) Distribuirea venitului i a avuiei
Statul opereaz o redistribuire direct ntre diferii ageni prin
prelevri obligatorii (cotizaii sociale i impozite) i prin transferuri
(ajutoare, subvenii, prestaii sociale, etc.). Statul opereaz de asemenea o
redistribuire direct n favoarea funciilor sale de alocare i de stabilizare.
Repartiia teritorial a echipamentelor colective i a marilor sevicii publice
modific repartiia bunstrii populaiei. Este aceast situaie ca i n cazulpoliticilor de stabilizare. O relansare a economiei prin consum poate s se
19
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
20/85
fac cu prioritate n beneficiul salariailor cei mai defavorizai; o relansare
prin investiii poate s mbunteasc cu prioritate profitul
ntreprinderilor. Funcia de distribuire nu este deci separabil de celelalte
funcii ale statului.
c) O funcie neglijabil din lipsa unui criteriu de decizie
Funcia de distribuire este n mare msur neglijat de teoria politicii
economice.
Criteriul optimum-ului lui Pareto poate fi aplicat funciilor etatice de
alocare i stabilizare dar nu permite evaluarea repartiiei veniturilori a
avuiilor ntre indivizi: o situaie n care un singur individ acapareaz
totalitatea avuiei i a veniturilor este optim n viziunea lui Pareto. Exist
deci tot attea situaii optime ct numrul indivizilor. Distribuia pune
problema deciziei, ns nu exist nici un criteriu operaonal de evaluare
recunoscut de teoria economic. Aa cum funcia de alocare este neleas
de la sine de majoritatea economitilor si nu se afl dect rareori n prim-
planul dezbaterilor politice, teoria i informaiile politicii economice sunt
cel mai frecvent centrate pe studiul politicii de stabilizare.
Dup Tinbergen (Tehnici moderne de politic economic, 1961)
principalele eluri ale statului pot fi clasificate astfel: pacea internaional,
bunstarea material, mbuntirea repartiiei veniturilor, emanciparea
grupurilor defavorizate libertatea individului, compatibile cu celelalte eluri
de mai sus20.
Politica economic este prin urmare definit, ca utilizarea raional ainstrumentelor n vederea atingerii optimum-ului acestor eluri.
2.3 Instrumentele politicii economiceRealizarea obiectivelor are loc prin folosirea instrumentelor politicii
economice, care sunt mrimi sau structuri economice determinabile sau
20 Gh., Manolescu, Op., cit., p.3520
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
21/85
influenabile direct de ctre puterile publice pentru atingerea scopurilor
propuse21.
Punerea n aplicare unui anumit instrument ntr-o anumit
mprejurare reprezint o msur de politic economic.
Combinaia mai multor msuri de politic economic pentru
realizarea vreunui obiectiv reprezint o strategie de politic economic.
Instrumentele politicii economice sunt n principal de natur
financiar. Relevnd de la puterea public sau politic, politica bugetar
acioneaz prin mrimea veniturilori cheltuielilor statului, ca i prin sold (
excedent sau deficit bugetar ). Politica monetar condus de Banca
Central, afecteaz contextual financiar i monetar influennd evoluia
economic.politica ratei de schimb moduleaz constrngerile externe.
Controlul direct asupra preurilor, veniturilor i fluxurilor cu exteriorul, pot
completa panoplia mijloacelor de reglare macroeconomic.
Politica macroeconomic nu include politicile structurale care
acioneaz asupra organizaiilor i a proporiilor economice, cum ar fi
politicile sectoriale, privatizrile sau dereglementrile.
n ce privete raportul dintre instrumente i obiective, reinem dou
propuneri22:
1). Principiul coerenei, al lui Jan Tinbergen, potrivit cruia politica
economic trebuie s aib cel puin tot attea instrumente cte obiective.
2) Principiul eficienei, al lui Robert Mundell, potivit cruia politica
economic trebuie s utilizeze fiecare instrument funcie de obiectivulpentru care posed un avantaj comparativ fa de celelalte mijloace.
n funcie de natura i funcionalitatea lor, instrumentele de politic
economic se mpart pe familii de politici economice, corespunztor
finalitilor i programelor adoptate de decidentul public. n acest sens este
evident predilecia politicilor economice de natur social-democrat
21 Ion, Ignat, Gheorghe, Luac, Neculai Clipa, Ion Pohoa, Op., cit., p.42122 Tiberiu, Brilean, Op., cit.,p. 1-2.
21
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
22/85
pentru instrumentele fiscal-bugetare i pentru reformele instituionale i
nclinaia politicilor de natur liberal pentru instrumentele monetare.
n manier sistematizat pot fi prezentate preferinele diferitelor
familii de politici economice delimitate ideologic, pentru anumite
instrumente:
Instrumente Social-
democratice
Centriste Conservatoare
Dominante
-investiii publice
-impozite directe
-controlul
preurilor
-reforme
instituionale
-investiii publice
-impozite indirecte
-rata de scont
-reforme instituionale
-impozite indirecte
-rate de scont
Acceptate
-controlul
importurilor
-impozite directe
-taxe vamale
-curs de schimb
-controlul preurilor
22
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
23/85
Indiferente
- controlul
importurilor
Respinse
-impopzite directe
-taxe vamale
-curs de schimb
- naionalizri - investiii publice
- impozite directe
- taxe vamale
- curs de schimb
- controlul
importurilor
- reforme
instituionale
- naionalizri
*) Sursa: Gh. Manolescu, Procese i politici macroeconomice ale
tranziiei, Bucureti, 1997, p. 58
Dac ne referim la practica politicii economice, mixurile acestor
instrumente capt diferite semnificaii vis--vis de schema prezentat mai
sus; mixuri viznd realizarea unor obiective n condiii concrete i conform
unor finaliti impuse de realitatea economic.Att practica ct i teoria politicii economice au oferit o grupare a
acestor instrumente n funcie de perioada necesar pentru modificarea
nivelului lor, modificare care constituie nsi esena procesului de
instrumentare a politicii economice.
n cadrul acestei grupri pot fi disociate patru categorii de
instrumente:1) instrumente care opereaz n mod continuu i automat. De
exemplu, baza de impozitare, care variaz n cazul impozitelor
directe ntr-o relaie automat i continu cu variaia volumului
activitii economice;
2) instrumente care opereaz printr-o intervenie discreionar a
decidentului public, ns n mod continuu. De exemplu,
23
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
24/85
intervenia Bncii Centrale, ca ofertant sau solicitant de capital pe
piaa deschis.
3) instrumente care opereaz discreionar i discontinuu. n aceast
categorie pot fi citate variaiile ratei de scont sau contingentarea
creditelor
4) instrumente cu caracter discontinuu, ns nediscreionare.
Creterea cheltuielilor publice reprezint un instrument din
aceast categorie, deoarece nu pot fi utilizate discreionar de ctre
decidentul public (guvern).
Principiul enunat mai sus, referitor la egalitatea numrului de
instrumente cu cel al obiectivelor comport anumoite relaxri i
anume:
-pentru a atinge anumite obiective ntr-un orizont de timp dat,
numrul
instrumentelor pot fi inferioare numrului obiectivelor fixate, pornind de
la ideea c utilizarea unor instrumente, n mod secvenial, n mai multe
perioade, echivaleaz, din punct de vedere al coerenei deciziei publice, cu
utilizarea mai multor instrumente n aceeai perioad.
-utilizarea mai intens a fiecrui instrument trebuie s respecte
condiiile
limitative referitoare la utilizarea instrumentelor.
-avnd n vedere c decidentul public este iteresat nu numai s
ating anumite obiective, ci s menin traiectoriile fixate apriori,egalitatea instrumentelor cu obiectivele, n cadrul politicii economice,
trebuie testat punctual, n fiecare moment.
n practica politicilor economice, nerespectarea regulii egalitii
decurge, adesea, din dou cauze strns legate:
-autoritatea public nu a respectat proporiile proiectate ntre
numrul instrumentelor i numrul obiectivelor.
24
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
25/85
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
26/85
Balana micrilor de capital non-monetare prezint micrile
de capital pe
termen lung i pe termen scurt ale sectoarelor private i nebancare
(sectoarele care nu au putere de creaiune monetar): mprumuturile,
plasamentele, investiiile directe efectuate de ctre agenii naionali n
strintate sau efectuate n ar de ctre agenii nerezideni.
Variaia rezervelor de schimb
Balan a global a plilor este suma celorlalte balane precedente.
Dac e
excendentar, atunci agenii non-bancari rezideni primesc mai multe pli
externe dect vars n exterior. n schimb un deficit al balanei globale se
traduce printr-o ieire net a devizelor i printr-o diminuare a rezervelor de
schimb.
Presiunea extern pe termen lung
Constrngerea de echilibru se ntlnete mai ales n caz de deficit . pe
termen
mediu sau scurt, o ar poate compensa un deficit al tranzaciilor curente
prin mprumuturi de capitaluri din strintate,care permit un excedent al
balanei capitalurilor. Dar aceasta antreneaz apoi rambursarea
capitalurilor i a intereselor. Comisionul anual de rambursat contribuie de
asemenea la apariia unor noi deficite prin mprumuturile de capitaluri
strine, cu riscul de a pune la ndoial, n ochii pieelor financiare,
capacitatea rii de a transpune ntr-o zi venitul n devizele necesare
rambursrii datoriei. Pe termen lung presiunea este deci, mai sever dect
pe termen scurt: ara trebuie s caute echilibrul balanei tranzaciilor
curente.
Presiunea extern pe termen scurt
Un deficit important al balanei tranzaciilor curente poate induce
speculatorilor
26
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
27/85
(la burs) o viziune pesimist asupra evoluiilor urmtoare a balanei
globale i deci s-i conduc la o anticipare a unei posibile devalorizri a
ratei de schimb.
C. Funcia de distribuire
a) Distribuirea venitului i a avuiei
Statul opereaz o redistribuire direct ntre diferii ageni prin
prelevri obligatorii (cotizaii sociale i impozite) i prin transferuri
(ajutoare, subvenii, prestaii sociale, etc.). Statul opereaz de asemenea o
redistribuire direct n favoarea funciilor sale de alocare i de stabilizare.
Repartiia teritorial a echipamentelor colective i a marilor sevicii publice
modific repartiia bunstrii populaiei. Este aceast situaie ca i n cazul
politicilor de stabilizare. O relansare a economiei prin consum poate s se
fac cu prioritate n beneficiul salariailor cei mai defavorizai; o relansare
prin investiii poate s mbunteasc cu prioritate profitul
ntreprinderilor. Funcia de distribuire nu este deci separabil de celelalte
funcii ale statului.
O funcie neglijabil din lipsa unui criteriu de decizie
d) Funcia de distribuire este n mare msur neglijat de teoria
politicii economice.
Criteriul optimum-ului lui Pareto poate fi aplicat funciilor etatice de
alocare i stabilizare dar nu permite evaluarea repartiiei veniturilori a
avuiilor ntre indivizi: o situaie n care un singur individ acapareaz
totalitatea avuiei i a veniturilor este optim n viziunea lui Pareto. Existdeci tot attea situaii optime ct numrul indivizilor. Distribuia pune
problema deciziei, ns nu exist nici un criteriu operaonal de evaluare
recunoscut de teoria economic. Aa cum funcia de alocare este neleas
de la sine de majoritatea economitilor si nu se afl dect rareori n prim-
planul dezbaterilor politice, teoria i informaiile politicii economice sunt
cel mai frecvent centrate pe studiul politicii de stabilizare.
27
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
28/85
Politica economic este prin urmare definit, ca utilizarea raional a
instrumentelor n vederea atingerii optimum-ului acestor eluri.
2. Veniturile i cheltuielile publice ale Romniei
1. Cheltuielile publice ale Romniei
Cheltuielile publice reprezint o redistribuire a resurselor societii
ntre membrii acesteia, care se realizeaz prin intermediul sectorului
public23.
Pentru a nelege mai bine modul i rolul concret n care se
materializeaz cheltuielile publice este util clasificarea lor.
1.1 Clasificarea cheltuielilor publice24:a). O clasificare organic se face n funcie de criteriul administrativ,
cheltuielile publice se grupeaz n funcie de instituia la care se refer
ministere, regiuni, localiti, instituii;
b). O clasificare funcional grupeaz cheltuielile n funcie de
profilul activitilor: legislativ, executiv, juridic, poliie, armat, educaie,
sntate, etc.;
c). O clasificare economic distinge cheltuielile de funcionare de
cele de transfer sau de capital;
d). Dup rolul n viaa economic cheltuielile publice se mpart n:
- cheltuieli reale care presupun un consum definitiv de venit
naional (cheltuielile administrative, cheltuieli militare, etc.);
- cheltuieli economice care contribuie la creterea avuiei
naionale (construcii de drumuri, aeroporturi, magistrale
electrice, etc.);
23 Tiberiu, Brilean,Economia sectorului public note de curs, Iai, 2002, p. 3724Idem
28
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
29/85
- alte cheltuieli care nu au o influen direct asupra venitului
naional, cel puin n aparen (cercetarea fundamental,
sntatea, etc.);
e). Dup modul n care se repercuteaz n activitatea economic,
cheltuielile publice pot fi grupate:
- cheltuieli care se autolichideaz, se recupereaz de la beneficiarii
bunurilor i serviciilor finanate cu bani publici (cheltuieli pentru
ntreinerea imobilelor nchiriate);
- cheltuielile productive care contribuie la creterea venitului
naional (cheltuieli pentru sntate, proiecte economice etc.);
- cheltuieli ce au ca scop bunstarea imediat, incluznd n
principal cheltuielile de transfer (ctre comuniti sau instituii,
cu titlu definitiv);
- cheltuieli neproductive, care constituie o risip de resurse;
- cheltuieli prezente pentru economisirea unora viitoare care se
amortizeaz pe termene lungi (cheltuielile de educaie).
f). Dup caracterul lor, permanent sau incidental, cheltuielile publice
se mpart n:
- cheltuieli ordinare;
- cheltuieli extraordinare.
g). Dup modul n care se materializeaz deosebim:
- cheltuieli de personal;
- cheltuieli materiale.h). Din punct de vedere juridic cheltuielile publice pot fi:
- cu titlu definitiv;
- cu titlu temporar (avansuri, mprumuturi).
Cheltuielile publice conform bugetului de stat al Romniei se
grupeaz n felul urmtor25
:25T., Brilean, Op. cit.,p. 38.
29
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
30/85
1) Cheltuieli social-culturale (nvmnt, cultur i art, asisten
social, tineret i sport, etc.);
2) Cheltuieli de gospodrie comunal i locuine;
3) Cheltuieli pentru aprarea naional;
4) Cheltuieli pentru ordinea public;
5) Cheltuieli cu autoritile publice (Preedinie, Parlament, Guvern,
organele autoritii judectoreti, .a);
6) Cheltuieli pentru aciuni economice (cercetare tiinific,
subvenii pentru industrie, agricultur, mediu, transporturi i
telecomunicaii, .a);
7) Alte aciuni;
8) Transferuri;
9) Datoria public;
10) Rezerve.
1.2 Obiectivele statului n domeniul cheltuielilor publice dupRevoluia din decembrie 1989.
n perioada premergtoare Revoluiei din decembrie 1989, n care
principalele mijloace de producie se aflau n proprietatea statului, iar
economia era condus n mod centralizat, cea mai mare parte a cheltuielilor bugetului de stat era orientaat spre finanarea economiei naionale.
Edificarea economiei de pia fcea imperios necesar adaptarea sistemului
de finanare a obiectivelor i a aciunilor economice la condiiile tranziiei.
Privatizarea ntreprinderilor de stat urma s despovreze bugetul de
stat de cheltuielile aferente unitilor trecute n proprietate privat. Cum
ns privatizarea constituie un proces ndelungat i dificil, unitileeconomice aflate nc n propritatrea statului (organizate ca regii autonome
30
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
31/85
i societi comerciale cu capital majoritar de stat) continuau s reclame
importante sume de bani pentru restructurare i retehnologizare.
n condiiile n care piaa de capital din Romnia era slab dezvoltat,
iar investiiile strine de capital erau nesemnificative, insuficiena
resurselor financiare (subcapitalizarea) constituiau un obstacol major cu
deosebire pentru ntreprinderile de stat care nregistrau pierderi sau
rentabiliti modice. Subvenionarea ntreprinderilor de stat care lucrau cu
pierderi, ca i acoperirea diferenelor de pre la unele produse i servicii
care se valorificau la preuri i tarife (ce nu acopereau costurile de
producie) fixate de stat, avea s rmn o povar apstoare pentru
bugetul de stat, n ultim instan pentru contribuabili.
Totodat statul trebuia s-i asume responsabilitatea finanrii
anumitor obiective economice, cum ar fi dezvoltarea i modernizarea
infrastructurii, protecia mediului i altele, care nu sufereau amnare.
nvmntul, sntatea, protecia social i cultura constituiau alte
destinaii importante ale cheltuielilor publice. Aprarea, ordinea public,
securitatea naional, etc., ntregeau cererea de resurse financiare publice
ce nu putea fi ignorat la ntocmirea bugetului de stat.
n ceea ce privete cheltuielile rmase n sarcina bugetului de stat,
era necesar ca acestea s fie dimensionate pe ct posibil dup criterii
tiinifice (pentru a se evita astfel arbitrariul), s fie repartizate pe
beneficiari n mod transparent, iar efectuarea lor s fie supus unui control
riguros din partea organelor abilitate. Dei extrem de important,reconsiderarea cheltuielilor din punctul de vedere al destinaiei nu era
suficient; se impunea totodat abordarea cheltuielilor publice din punct de
vedere economic. Trebuia urmrit cu atenie maxim ct din sumele
alocate de la buget pentru o anumit destinaie (nvmnt, sntate,
ordine public activiti i servicii economice, etc.) servete pentru
retribuirea personalului, pentru achiziii de materiale i servicii, pentrusuvenii sau transferuri, pentru creterea stocurilor de valori materiale sau
31
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
32/85
pentru investii n mijloace fixe. Aceasta, deoarece fiecare categorie de
cheltuieli are, din punct de vedere economic, o anumit finalitate, servete
unui scop bine determinat, induce efecte de un fel sau altul.
Raionalizarea cheltuielilor bugetare fcea imperios necesar
reorganizarea instituiilor publice, reconsiderarea reglementrilor n
materie i, nu n ultimul rnd, restructurarea aparatului de stat n funcie de
atribuiile ce i erau ncredinate. Cu alte cuvinte, se impuneau evaluarea
corect a activitii tuturor institiiilor publice, examinarea critic a tuturor
cheltuielilor publice, perfecionarea managementului la toate nivelurile
administraiei publice centrale i locale, eficientizarea cheltuirii banului
public.
1.3 Analiza cheltuielilor publice n Romnia anilor 90
1.1.3 Cheltuielile publice sociale
Cheltuielile sociale prin dimensiunea i structura lor i pun
amprenta asupra
evoluiei ntregii societi.
n anii tranziiei, cheltuielile sociale au nregistrat o evoluie
sinusuoas: de la 44,9% n 1990 au sczut la 40,0% n 1992, apoi aucrescut treptat pn la 51,3% n 199926.
n cadrul cheltuielilor publice sociale, cele destinate nvmntului
i educaiei, ocrotirii sntii, asigurrilor sociale, asistenei sociale i altor
forme de protecie social sunt mai bine reprezentate dect cele aferente
culturii, cultelor, activitilor sportive i de tineret. Asemenea afirmaii
generale ar putea s creeze impresia c cel puin nvmntul, sntatea i26 Iulian, Vcrel,Politici fiscale i bugetare n Romnia , Bucureti, 2001, p. 189-190
32
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
33/85
securitatea social s-ar gsi pe fgaul cel bun n ceea ce privete
finanarea din fonduri publice.
n realitate, mutaiile produse n structura cheltuielilor sociale la noi,
n anii 90, ascund o serie de carene ce nu pot fi trecute cu vederea.
1.1.4Cheltuieli publice pentru nvmntCu toate c n ara noastr nvmntul este considerat ca fiind o
prioritate naional, n anii tranziiei nvmntului i-au fost alocate din
fonduri publice sume echivalente cu numai 3%-3,6% din PIB, fa de cel
puin 4% ct prevede Legea nvmntului27.
Ct de mic este efortul financiar public fcut de Romnia pentru
nvmnt, n comparaie cu cel al altor ri dezvoltate, n curs de
dezvoltare sau n tranziie, se poate vedea din datele cuprinse n tabelul
urmtor.
Efortul financiar public pentru finanarea nvmntului n 32 ri
dezvoltate, n curs de dezvoltare i n tranziie, comparativ cu cel din
Romnia, n anul 199928
ri
dezvoltate
%cheltuieli
publice pt.
nvmnt
n PIB
Locul
ierar-
Hic
Cheltuieli
publice pt.
nvmnt
n $ pe
locuitor
Locul
ierar-
hic
ri n
curs de
dezvoltar
e i n
tranziie
%cheltuieli
publice pt.
nvmnt
n PIB
Locul
ierar-
hic
Cheltuieli
publice pt.
nvmnt
n $ pe
locuitor
Locul
ierar-
hic
Norvegia 8,3 1 2792 1 Ucraina 7,7 1 ... ...
27 Iulian, Vcrel, Op. cit., p.191.28Sursa:
Calculat pe baza datelor din Statistiques financires internationales, Annuaire 1997,
Fonds Montaire International; World Developement Report Knowledge for
Developement, The World Bank 1998/99; date furnizate de Comisia Naional
pentru Statistic i Ministerul Finanelor.
33
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
34/85
Danemarca 8,3 2 2741 2 Tunisia 6,8 2 137 4Suedia 8,0 3 2059 4 Rep.Ceh 6,1 3 279 1Canada 7,3 4 1395 9 Ungaria 6,0 4 ... ...Frana 5,9 5 1558 6 Slovenia 5,8 5 ... ...Elveia 5,5 6 2409 3 Maroc 5,6 6 68 7Austria 5,5 7 1594 5 Egipt 5,6 7 57 8Marea
Britanie
5,5 8 1043 12 Mexic 5,3 8 168 2
Portugalia 5,4 9 527 15 Croaia 5,3 9 ... ...SUA 5,3 10 1461 8 Polonia 4,6 10 141 3Olanda 5,3 11 1356 11 Slovacia 4,4 11 ... ...Spania 5,0 12 714 14 Bulgaria 4,2 12 ... ...Italia 4,9 13 930 13 Fed. Rus 4,1 13 ... ...Germania 4,7 14 1390 10 Columbia 3,5 14 79 6Japonia 3,8 15 1558 7 Turcia 3,4 15 95 5Grecia 3,7 16 404 16 Romnia 3,4 16 53 9
... lips de date.
n anul 1999, ntre cele 32 de ri cuprinse n analiz, Romnia, cu
cheltuieli publice pentru nvmnt reprezentnd 3,4% din PIB, s-a situat
(alturi de Turcia) pe ultimul loc, la mare distan de nivelul nregistrat n
alte ri. Potrivit datelor publicate de UNESCO, media cheltuielilor publice
pentru nvmnt pe plan mondial, n 1999, a fost de 5,5% din PIB n
rile cu un venit sczut pe locuitor, de 4,5% n rile cu un venit mediu i
de 5,5% n cele cu un venit ridicat. n comparaie cu aceste cifre medii,
realizate la scar mondial, Romnia se situeaz cu peste 1 p.p (puncte
procentuale) n urma rilor din grupul cruia aparine i cu 1-3 p.p n urma
altor ri aflate n tranziie.
Decalajul dintre Romnia i alte ri dezvoltate, n curs de
dezvoltare sau n tranziie este i mai mare dac lum n considerare
nivelul cheltuielilor medii pentru nvmnt pe un locuitor exprimate n
dolari SUA. Efortul financiar al Romniei a fost, n 1999, de 7,5 ori mai
mic dect cel al Greciei, de 5,2 ori mai redus dect al Republicii Cehe, de
2,6 ori dect al Poloniei i de 1,8 ori mai redus dect cel al Turciei.
n condiiile unui efort financiar public subdimensionat i ale unuinivel de trai al populaiei sczut, nu este deloc de mirare c nvmntul
34
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
35/85
liceal i cel universitar din ara noastr prezint o serie de carene i
nregistreaz rmneri n urm fa de cel din alte ri.
n ara noastr, n anul 2001/2002 numrul studenilor din
nvmntul de stat era de 360.590 (la care se adaug studenii din
universitile particulare), fa de 164.507 n anul2003/2004.
Cu toat creterea nregistrat n anii tranziiei, numrul studenilor
nscrii n anul universitar 2004-2005 n nvmntul de stat i particular
ce revin la 100.000 de locuitori n Romnia, de 1816, ne situeaz n urma
multor ri, printer care se numr: Finlanda (4033), Norvegia (4009),
Spania (3858), Frana (3617) i altele.
n spatele cifrelor medii, pe ansmblul rii, se ascund discrepane
apreciabile ntre mediile sociale i ntre judee n ceea ce privete gradul de
cuprindere a copiilor i tinerilor n nvmnt, baza material a colilor,
numrul elevilor ce revin la un cadru didactic etc.
Iat cteva exemple: rata brut de cuprindere colar la toate
nivelurile, n anul2003/2004, n mediul urban a fost de 79,1%, iar n cel
rural de numai 43,6%; n municipiul Bucureti aceasta a fost de 89,0%, iar
n judeul Giurgiu de 52,3%; gradul de alfabetizare a populaiei adulte n
mediul urban, n 1997, a fost de 99%, iar n cel rural de 94,7%; n
municipiul Bucureti acesta a fost de 99,4%, iar n judeul Giurgiu de
89,6%29
Soluionarea problemelor cu care se confrunt nvmntul nostru,
inclusiv cele legate de majorarea alocaiilor bugetare i de repartizarea maiechitabil a acestora n teritoriu, ar putea contribui la mbuntirea
indicelui dezvoltrii umane, la modernizarea sistemului de educaie i
formare profesional, la apropierea nvmntului romnesc de
standardele europene, indispensabile admiterii noastre n Uniunea
European.
29Raportul naional al dezvoltrii umane, Romnia 1999.35
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
36/85
1.1.5Cheltuieli publice pentru sntateOcrotirea sntii constituie un alt domeniu de interes major pentru
societatea romneasc i nu numai. Din pcate, aceast apreciere corect,ntlnit frecvent n programele partidelor i ale guvernelor, n discursurile
oamenilor politici, ca i n studiile specialitilor, a rmas fr acoperire n
activitatea practic. Este suficient s amintim c sumele cheltuite pentru
sntate n Romnia, n intervalul 1998-2006 au reprezentat ntre 2,6% i
3,7% (inclusiv cele alocate de asigurrile de sntate) din PIB, n timp ce
alte ri au alocat acestui scop cu mult mai mult.
Spre exemplificare, redm n tabelul de mai jos efortul financiar
public pentru finanarea snptii, realizat ntr-un numr de 29 de ri
dezvoltate, n curs de dezvoltare sau n tranziie, sub forma ponderii medii
a cheltuielilor pentru sntate n PIB, n perioada 1990-1995.
Cheltuielile pentru sntate n Romnia, n anul 2004, s-au cifrat la
55 de dolari SUA n medie pe un locuitor, n timp ce alte ri n tranziie
cheltuiesc cteva sute de dolari, iar rile dezvoltate ajung pn la 2000 de
dolari i chiar mai mult.
Este locul s amintim aici c Strategia mondial a sntii (SMS),
intitulat Sntate pentru toi pn n anul 2000, adoptat de Adunarea
Mondial a Sntii n 2000 i pus n aplicare doi ani mai trziu,
cuprinde o serie de obiective extrem de importante.
Astfel, la orizontul anilor 2004, cel puin 5% din PIB va trebui s fie
consacrat sntii. Cu privire la acest obiectiv, autoritile de la Bucureti
va trebuit s informeze OMS c Romnia a repartizat pentru finanarea
sntii, n anul 2004, numai 3,7% din PIB, ceea ce nseamn ndeplinirea
obiectivului respectiv n proporie de numai 74%. Reamintim c ase ri n
tranziie, cuprinse n tabelul de mai jos, au ndeplinit sau depit obiectivul
la care ne referim, iar alte patru ri le-au realizat ntr-o proporie mai maredect noi.
36
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
37/85
Efortul financiar public pentru finanarea sntii n 29 de ri dezvoltate,
n curs de dezvoltare sau n tranziie: ponderea medie a cheltuielilor pentru
sntate n PIB, n perioada 1998-2006
30
ri dezvoltate % cheltuieli
pt. sntate
n PIB
Locul
ierar-
hic
ri n curs de
dezvoltare i n
tranziie
% cheltuieli
pt. sntate n
PIB
Locul
ierar-
hic
Germania 8,2 1 Croaia 8,5 1Frana 8,0 2 Republica Ceh 7,7 2Elveia 7,2 3 Slovenia 7,4 3Belgia 7,0 4 Ungaria 6,8 4Canada 6,8 5 Republica Slovac 6,0 5Olanda 6,7 6 Ucraina 5,0 6Norvegia 6,6 7 Republica Moldova 4,9 7SUA 6,6 8 Polonia 4,8 8Suedia 6,0 9 Federaia Rus 4,1 9Spania 6,0 10 Bulgaria 4,0 10Austria 5,9 11 Tunisia 3,0 11Marea Britanie 5,8 12 Columbia 3,0 12Japonia 5,7 13 Turcia 2,7 13Grecia 5,5 14 ri cu venit sczut 0,9Italia 5,4 15 ri cu venit mediu 3,0Portugalia 4,5 16 ri cu venit ridicat 6,9
La nivel naional, indicatorii care caracterizeaz gradul de asisten
medical acordat populaiei sunt comparabili cu cei realizai n ri
dezvoltate. Astfel, n anul 2005, la nivelul ntregii ri la un medic
reveneau 486 locuitori (550 n 1990); la un cadru sanitar reveneau189 de
locuitori (176 n 2004), iar la 1000 de locuitori reveneau 7,4 paturi n
spitale (8,9 n 2004).Modul defectuos n care medicii, cadrele sanitare i unitile
spitaliceti sunt repartizate n teritoriu face s existe nu puine pungi mai
ales n mediul rural ca i n unele zone geografice mai puin dezvoltate
economic, n care populaia este lipsit de asisten sanitar primar de
care are nevoie i pentru obinerea creia trebuie s parcurg mari distane
30 Sursa: World Development Report, Knowledge for Development, The World Bank 1998/9937
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
38/85
pe drumuri impracticabile din cauza ploilor, a zpezii ori a reliefului
accidentat.
Dei n anii care au urmat dela adoptarea Strategiei Mondiale a
Sntii n ara noastr au fost date n folosin noi prize de ap, au fost
executate lucrri de aduciune a apei n diverse localiti, au fost construite
noi staii de tratare a apei ori au fost dezvoltate i modernizate cele
existente, problema apei potabile este departe de a fi rezolvat nici la orae
i cu att mai puin la sate.
Spre exemplificare evideniem carenele existente n aprovizionarea
populaiei cu ap, n evacuarea apelor uzate i n confortul sczut al multor
locuine. n anul 2005 n Romnia 47,7% din numrul total al locuinelor
se aprovizionau cu ap din afara cldirii.
Involuia economiei reale n perioada postdecembrist, nsoit de
reducerea nivelului de trai al marii majoriti a populaiei, criza de locuine
i gradul redus de confort al multora dintre ele, precaritratea resurselor
financiare alocate asistenei medicale i, nu n ultimul rnd, liberalizarea
ntreruperilor de sarcin au provocat fenomene demografice profund
ngrijortoare. Este vorba de raportul dintre numrul naterilor i cel al
deceselor, care s-a nrutit continuu i s-a tradus prin unui spor natural
anual negativ al populaiei: fa de o rat medie anual de cretere a
populaiei de 0,5% n perioada 1980-1990, n perioada 1998-2006 aceasta a
fost de -0,4% 31
Alte probleme cu care se confrunt ara noastr n domeniul ocrotiriimedicale se refer la rata ridicat a mbolnvirilor de tuberculoz, SIDA i
rujeol care ne plaseaz pe unul dintre primele locuri din Europa. Or,
msurile de combatere a acestora, ca i alte programe naionale, reclam
eforturi financiare importante, pe care societatea noastr nu este n msur
s le suporte.
31 Iulian, Vcrel, Op. cit., p. 195.38
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
39/85
Nu putem eluda acest subiect, al cheltuielilor publice pentru sntate
fr a reveni n anii de acum, 2002-2006, pentru a ne referi la un subiect
tocmai fierbinte din domeniul sntii.
Din initiativa premierului Adrian Nastase, la acest nceput de an a avut
loc o mare reuniune in care s-a prezentat poziia Guvernului fa de
unele aspecte din Sanatate. Minitrii care au tangent cu sistemul
sanitar au prezentat o situaie din Sntate, msurile care le vor lua i au
discutat cu fiecare factor local (direcie judeeana de sntate public,
prefect, case de asigurri de sntate). "In fiecare an s-au alocat mai
muli bani pentru Sntate, dar fr nici un fel de mbuntire. Peste
70-80% din fonduri se cheltuiesc numai pe salarii sau pe alte activiti
care nu au legtur cu actul medical. Datoriile din spitale au crescut de
la 3.000 de miliarde de lei n 2005, la 5.000 de miliarde de lei n 2006 i
acum sistemul vine s solicite peste 9.000 de miliarde de lei. Am
constatat lipsa de competen managerial vis--vis de respectarea
prevederilor bugetare. Este inadmisibil i deranjant risipa de bani
publici", a declarat erban Mihilescu. Secretarulgeneral al
Guvernului s-a referit i la efii de uniti publice sanitare care dein
cabinete private, pe medicii de familie care dau raportri false,
consumul produselor din import, numrul supradimensionat al
personalului medical din spitale i numrul prea mare de paturi. "Anul
trecut au fost peste 5 milioane de internri, iar 30% din acestea nu au
existat niciodat", a precizat erban Mihilescu. La rndul su, DanielaBarto, ministrul Sntii, a acuzat managerii de spital care au
acumulat datorii din lipsa de iniiativ i protejarea intereselor personale
n dauna celor publice. Ministrul Sntii a avertizat c se vor plti
datoriile spitalelor, dar numai n funcie de indicatorii de eficien
realizai, incepnd de la sfritul lunii martie i aprilie. "Exist multe
uniti sanitare ce vor fi publicate pe site-ul CNAS i MSF i care nuvor primii toi banii pentru c nu se justific cheltuielile", a specificat
39
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
40/85
Daniela Barto. Spitalul Judeean Bistria are datorii de 28 de miliarde
de lei, dintre care 4 miliarde de lei vor fi achitate, Spitalul Judeean
Braov are 164 de miliarde de lei (doar 13 miliarde de lei achitate),
Spitalul din Fgra - 23 de miliarde de lei (1,7 miliarde de lei achitate),
Spitalul de Urgen Bucureti are 295 de miliarde de lei (doar 206 de
miliarde de lei achitate), Spitalul Universitar are 210 miliarde de lei
(doar 53 achitate), Spitalul Sf. Maria are 77 de miliarde de lei (doar 41
de miliarde de lei achitate), Institutul de Diabet Paulescu - 208 miliarde
de lei (16 miliarde lei achitate), Fundeni - 445 de miliarde de lei (doar
212 miliarde de lei achitate), Endocrinologie Parhon - 22 miliarde de lei
(din care 1 miliard de lei achitat), Institutul Matei Bal - 125 de
miliarde de lei (dintre care 44 de miliarde de lei achitate). Eugeniu
Turlea, preedintele Casei Naionale de Asigurri de Sntate, a
precizat c n 2003 fa de 2002 s-a nregistrat o cretere a veniturilor
cu 14,9%. Din veniturile de peste 54.000 de miliarde de lei, au fost
aprobate cheltuieli de 48.869 miliarde de lei. "Din suma de 9.756 de
miliarde de lei, CNAS a prevzut s achite in 2006 suma de 4.440 de
miliarde de lei, pentru 156 de spitale plata datoriilor va fi facut. Restul
creanelor nu poate fi pltit pentru c este nejustificat". n privina
farmaciilor, din datoria total de 3.490 de miliarde de lei, pna in aprilie
2006 vor fi achitate datoriile mai vechi de 90 de zile, adic 1.210 de
miliarde de lei. Pentru programele de Sntate va fi achitat integral
datoria de 1.316 miliarde de lei. La rndul su, Mihai Tnsescu,ministrul Finanelor Publice, i-a inut discursul pe un ton amenintor
"Sunt hotrt s repunem disciplina n sistemul sanitar. Vom monitoriza
printr-un program strict spitalele. n 2006 pentru Sntate s-au alocat 2
miliarde de dolari, iar serviciile medicale sunt proaste, datoriile sunt
mari. Asta nseamn indisciplin. Datoriile sunt consecina unui
management defectos32
.32A se vedea Rapoartele Gugernului (martie 2003)
40
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
41/85
Se poate concluziona c anul 2005 nu a fost nici pe departe un an al
relansrii reformei n sistemul de sntate romnesc, ci mai degrab
unul al stagnrii acestui proces. Stagnarea reformei n sntate s-a
datorat, n parte, att lipsei unei viziuni clare asupra imperativelor
momentului, ct i lipsei de voin politic n adoptarea unor msuri
legislative necesare. Se adaug la toate acestea i stngciile, ezitrile
i, nu de puine ori, chiar nepriceperea clientelei politice, promovat n
funcii de decizie.
Datoriile sistemului public de sntate ctre furnizorii i distribuitorii de
medicamente, materiale sanitare i utiliti, (datorii cifrate la sfritul
anului 2005 la peste 6.500 miliarde lei) aproape s-au dublat comparativ
cu anul 2006, ajungnd la 12.600 miliarde lei. Aceasta, n condiiile n
care, ca n fiecare an, CNAS a colectat mai mult dect era prevzut,
realiznd un excedent de venituri, dar Ministerul Finanelor, tot ca n
fiecare an dup 2000, i-a blocat n Trezorerie (aproximativ 15.000
miliarde lei).
Directorii de spitale sunt responsabili de datoriile acumulate n sistem,
deoarece acetia nu i pot respecta planul propriu de management al
resurselor atta vreme ct contractele spitalelor cu casele de asigurri au
fost semnate sub presiune, cu amendamente din partea directorilor i cu
promisiuni din partea CNAS c banii vor ajunge n sistem la timp iar
fondurile vor fi mrite la rectificarea de buget, ceea ce nu s-a ntmplat.
n condiiile n care subfinanarea cronic i erorile n luarea deciziilor
la nivelul Ministerului Sntii i Familiei adncesc criza sistemului de
sntate, nu este de mirare c nici un obiectiv al Strategiei naionale
privind reforma n unitile sanitare cu paturi, adoptat prin HG nr.
826/2002, nu a fost ndeplinit pn la finele anului 2002. Astfel:
nu s-a efectuat evaluarea unitilor sanitare cu paturi, din punct devedere al serviciilor medicale oferite (termen 31 iulie 2006);
41
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
42/85
nu s-a produs restructurarea centrelor de sntate cu paturi (termen
31 iulie 2006);
nu s-au elaborat criteriile privind ierarhizarea spitalelor i nici
criteriile de restructurare i reorganizare a spitalelor (termen 30
septembrie 2006);
nu s-a produs reorganizarea i eficientizarea spitalelor oreneti,
municipale i de unic specialitate (termen 31 decembrie 2006);
nu s-a organizat reeaua de tratament pentru toxicomani (termen 31
decembrie 2006);
nu s-a introdus sistemul de finanare a spitalelor bazat pe grupe de
diagnostic-DRG (termen 31 decembrie 2006)
Din cele prezentate mai sus reiese clar c mult mediatizata
reorganizare a spitalelor prin scderea numrului de paturi, anunat
de ctre Ministerul Sntii i Familiei dup recenta ntlnire de la
Snagov, nu se poate baza pe date obiective i, n consecin, deschide
larg porile arbitrariului, cu consecine periculoase asupra sistemului.
1.1.6Cheltuieli publice pentru securitate socialn anii 2000, cheltuielilor pentru securitatea social le-au revenit
ntre 22,5% i 31,1% din totalul cheltuielilor bugetului general consolidat
i, respectiv, ntre 56% i 61% din totalu cheltuielilor publice sociale.
Dintre cheltuieile cu securitatea social, n tabelul de mai jos am
individualizat cheltuielile cu plata pensiilor, cele pentru protecia
omerilor, ajutoarele i indemnizaiile n bani, alocaiile familiale precum
i cheltuielile cu protecia social ce mbrac forma serviciilor.
1.1.6.1 Cheltuielile cu plata pensiilor
Cuprind toate categoriile de pensii, indiferent din ce fonduri sunt
suportate, i anume: pensii de asigurri sociale de stat, pensia suplimentar,
pensii de asigurri sociale pentru agricultori pensii militari, pensii de
42
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
43/85
asisten social pentru invalizi, orfani, vduve i veterani de rzboi, pensii
pentru handicapai i ajutor social acordat n baza Legii nr. 3 din 1997.
ntre acestea, locul cel mai important l ocup pensiile de asigurri sociale
de stat (73,0% din total n 1998), urmate de pensia suplimentar (10,6%) i
de pensiile pentru agricultori (8,9%).
n perioada 1998-2006, cheltuielile cu plata pensiilor, n raport cu
totalul cheltuielilor bugetului general consolidat, au manifestat tendin de
cretere, determinat de doi factori, i anume: evoluia numrului
pensionarilor i, respectiv, a nivelului pensiilor lunare.
O cretere att de rapid a numrului pensionarilor a fost favorizat
de msura luat de factorii de decizie din ara noastr de a permite ieirea
la pensie a unor categorii de salariai nainte de mplinirea vrstei i/sau a
vechimii n munc prevzute de Legea asigurrilor sociale. Prin aceast
msur s-a scontat temperarea ritmului de cretere a omajului, ateptat ca
urmare a restructurrii ntreprinderilor. S-a preferat ca o parte din salariaii
susceptibili s fie disponibilizai s se pensioneze i s primeasc pensie,
n loc ca acetia s devin omeri i s beneficieze de ajutorul de omaj.
Trebuie spus c sporirea numrului pensionarilor (cu 2076), n
perioada 1998-2006, s-a produs n condiiile reducerii numrului
salariailor (cu 2787), ceea ce a condus la creterea accentuat a gradului
de dependen al pensionarilor fa de salariai.
Cheltuielile publice cu plata pensiilor, protecia social a omerilor,
ajutoarele i indemnizaiile n bani, alocaiile familiale i protecia socialsub forma serviciilor, n mld. Lei i n procente fa de totalul cheltuielilor
bugetului general consolidat (CBGC), n perioada 1999-200633
33Sursa: Calculat pe baza datelor Comisiei Naionale pentru Statistic ale Ministerului Finanelor i aleMinisterului Muncii i Proteciei Sociale.
43
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
44/85
Cheltuieli 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Pensii-mld.
Lei
56,4 134,0 388,0 1309,0 3234,0 4966,0 7524,0 15986,0
%CBGC 17,0 15,5 15,5 19,1 18,9 19,6 20,3 18,6Protecia soc.
Mld. Lei
- 6,8 44,9 177,9 482,1 717,4 754,5 3215,6
%CBGC - 0,8 1,8 2,6 2,8 2,8 2,0 3,7Ajutoare i
indemnizaii
n bani- mld.
Lei
6,0 14,7 23,2 76,6 231,6 333,6 596,5 2027,0
%CBGC 1,8 1,7 0,9 1,1 1,4 1,3 1,6 2,4Alocaii
familiale-
mld. Lei
37,7 45,8 81,0 210,0 532,5 598,3 787,4 3338,9
%CBGC 11,3 5,3 3,2 3,1 3,1 2,4 2,1 3,9Protecie
social,
servicii- mld.
Lei
3,0 10,5 33,6 78,4 273,9 401,8 552,6 1257,9
%CBGC 0,9 1,2 1,3 1,1 1,6 1,6 1,5 1,5
44
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
45/85
1.1.6.2 Protecia social a omerilor
Cheltuielile publice antrenate n scopul proteciei acestei categoriisociale defavorizate sunt prezentate n tabelul urmtor34:
Destinaia cheltuielilor Unitatea
de
msur
mld. lei
199
9
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Total cheltuieli
din care:
6,8 44,9 177,
9
482,
1
717,
4
754,
5
3215,
6
5332,5
Ajutor de omaj % 61,8 70,8 62,1 60,7 28,6 24,3 19,4* 25,0Ajutor de integrare
profesional
% - - - 1,0 8,3 7,8 3,2 3,8
Alocaie de sprijin % - 8,0 26,7 22,2 32,0 26,5 6,7 9,3Calificarea i
recalificarea omerilor
% 1,9 0,8 0,6 0,3 0,2 0,4 0,4 0,4
Plata absolvenilor % 0,9 0,7 0,5 1,1*
*
0,6*
*
0,6*
*
0,3** 0,8**
Pli compensatoriieffectuate n cadrul
programelor de
restructurare, privatizare
i lichidare
% - - - - - - 54,1 43,2
Alte cheltuieli % 35,4 19,7 10,1 14,7 30,3 40,4 15,9 17,5
*Include i alocaiile pentru compensarea preului la pine.
** Conform Ordonanei Guvernului nr 32/1994 privind ncadrarea n
munc a absolvenilor instituiilor de nvmnt.
Analiza cheltuielilor cu protecia social a omerilor, n strns
corelaie cu evoluia numrului omerilor, evideniaz urmtoarele.
a) Dei pentru protecia omerilor s-au cheltuit an de an sume
importante (ntre
34Sursa: Calculat pe baza datelor din Anuarul statistic al Romniei, 1995 i 1998, Comisia Naionalpentru Statistic.
45
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
46/85
0,8% n 1999 i 3,8% n 2006 din totalul cheltuielilor bugetului general
consolidat), totui de acestea nu au beneficiat ntreaga mas a omerilor.
Ponderea omerilor neindemnizai, din cauza ieirii din drepturi, numrul
total al omerilor nregistrai, a avut o evoluie sinuoas: reducere de la
21,2% la 8,5% n perioada 1999-2002; cretere de la 8,5% la 21,8% ntre
anii 2002-2004 i din nou reducere de la 29,8% la 22,9% n intervalul
2004-2006.
n lipsa oricrui transfer direct n bani de la fondurile publice,
omerii neindemnizai au fost obligai, probabil, s lucreze la negru.
b) Ajutoarele i alocaiile bneti, de care au beneficiat omerii
indemnizai, nu au
fost prea mari; cu rare excepii, acestea s-au situat sub nivelul salariului
minim net pe economie.
Ajutorul de omaj, ajutorul de integrare profesional i alocaia de sprijin,
medii lunare pe persoan, n procente fa de salariul minim net pe
economie, n perioada 2000-200635
Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Ajutor de omaj 64,8 71,3 102,7 97,4 112,9 135,8* 103,8
Ajutor de integrare
profesional
- - 70,7 65,0 65,0 65,0 57,5
Alocaie de sprijin 43,8 41,1 41,2 60,0 60,0 53,2 47,1*)Inclusiv alocaiile pentru compensarea creterii preului la pine
b) Dei numrul omerilor nregistrai a atins cifre importante
(care au variat
ntre 337 i 1224), totui nu mai puini dintre acetia au fost cuprini n
programul de reciclare.
Faptul c omerii cuprini n asemenea cursuri au reprezentat abia
2,1%-4,2% din totalul omerilor nregistrai denot c aciunea de
recalificare a omerilor a avut un caracter mai mult simbolic. Aceast35Sursa: Anuarul statistic al Romniei, 2005, Comisia Naional pentru Statistic
46
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor
47/85
concluzie este confirmat i de ponderea extrem de redus a cheltuielilor
cu aceast destinaie n totalul cheltuielilor cu protecia social a omerilor.
c) Cheltuielile cu protecia social a omerilor au constituit, n
marea lor
majoritate, transferuri bneti directe ctre omeri, adic au reprezentat
msuri pasive de protecie. n schimb, cheltuielile destinate aplicrii unor
msuri active calificarea i recalificarea omerilor, subvenionarea
absolvenilor i acordarea de credite cu dobnzi sczute ntreprinderilor
mici i mijlocii au vizat un numr restrns de beneficiari i au avut un
impact nesemnificativ.
Programe regionale viznd combaterea omajului au fost demarate
cu mare ntrziere i cu o foarte slab susinere financiar, n loc ca acestea
s fi precedat aciunea de disponibilizare a salariailor.
d) Pentru a face fa unor disponibilizri masive, fr o pregtire
prealabil
privind soarta zecilor de mii de salariai rmai fr locuri de munc n
urma msurilor de restructurare, privatizare sau lichidare a unor mari
ntreprinderi, mine, etc., factorii de decizie au aplicat o soluie pe ct de
costisitoare, pe att de ineficient: plata de compensaii. n faa unei
asemenea oferte generoase, unii salariai, care nu erau ameninai cu
pierderea locurilor de munc au protestat (mergnd pn la grev) pentru a
fi trecui i ei pe listele de licenieri.
Acordate pentru sprijinirea omerilor ca s demareze activiti pecont propriu, compensaiile au fost folosite n principal pentru consum.
Sumele uriae acordate cu titlu de pli compensatorii au avut i un impact
psihologic negativ: a fost acreditat ideea c este mai avantajos s fii omer
i s fii pltit pentru nemunc, dect s ai un loc de munc i s trudeti
pentru a fi retribuit.
Dup opinia ex-premierului Theodor Stolojan, cea mai bun formde protecie social este creterea economic. Fr cretere economic, nu
47
-
8/6/2019 fundamentarea cheltuielilor