furtado celso_la economia latinoamericana_cap10 al 15

7/28/2019 Furtado Celso_La Economia Latinoamericana_cap10 Al 15

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/r Itraducci6n deANGELICA GIMPEL SMITH.Y LA ECONOMifi.STELLA MASTRANGELOrcuisada por el autor LATINOAMERICANA

(formaciOil bistorica y problemas contetnporaneos}

porCELSO FURTADO

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lNDICE) l( Isiglo.veil1tiuno editorcs, saCERRO OEL AGUA 248. MExICO 20. OF:siglo ueintiuno de espana editores, saEMILIO RlEiN 7. MADR:O 33 .ESPANA PREFACIO A LA NUEVA EDICI6N 11PREFACIO A LA PRIMERA EDICI6N 12siglo ueintiuno argentinaeditores, saAI fJERO 952.OS AS.ARGENnNA PRIMERA PARTE: DE LA CONQUISTA A LA F O ~ M A -CI6N DE LOS ESTADOS NACIONALES

'j ,[1 gcJI. INTRODUCCION: CUADRO FisICO Y EVOLUCION DEMOGRAFICA 15

De la exprcsion geogrifica a la realidad historica latinoamericana, 15; Caracteristicas Iisicas, 17; El cuadro demografico, 19

n. BASES ECONOMICAS Y SOCIALES DE LA OCUPACION TERRITORIAL 28Accion individual y encomienda, 28; La produccion de metalespreciosos, 33; EI comercio colonial, 37; Los polos de crccimientoy los origenes del "feudalismo" latinoamericano, 40

In . LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX 413EI final de la era colonial, 48 ; Forrnacion de los estados nacionales, 50

-... -_..:.,---_.., SEGUNDA PARTE: INSERCI6N EN EL SISTE1fA DEDIVISI6N INTERNACIONAL DEL TRABAJO' i 'I '!, \1 e., ,,' {_. IV. LA TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL EN LA. :.}-i \ SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XIX Y SU S EFECTOS EN AMERICA

'J'" '(" - \ '--':::'0 _' , . \ ' , .. h'J" ' I LATINAv..; .- ....__"_ - - - - - I La division internacional del trabajo, 59 ; Tipologia de las econornias exportadoras de materias primas, 64-V. LA REORIENTACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL EN EL

SIGLO ACTUAL 613primcra cdicion en portugues, 1969 La fase de expansion de las exportaciones, 68; N ;l,e.!,as tendencias celso Furtado, 1969 de la econornia internacional, 69; Significacion de la crisis de 1929titulo original: forrnacfio economica para America Latina, 72da america latina VI. ALGUNOS INDlCADORES DE L GRADO DE DESARROLLO ALCAN 76octava edici6n en espafiol, corrcgidapr imcra cdicion en espaiiol, 1971 ZADO EN AMERICA LATINAIndicadores cconomicos, 76; Indicadores sociales, 79y aumentada, 1976 siglo xxi editores, s. a.derechos rescrvados conforme a la Icyirnpreso y hecho en mexico [5]printed an d made in mexico

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CAPITULO X

EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACI6N: 1. PRIMERA FASE

INDUSTRIALIZACION INDUCIDA POR LA EXPANSIONDE LA S EXPORTACIONES

En los paises que se espccializaron en la exportacion de productos primarios, esto es, en los paises en que hubo elevaci6n de productivicladcomo reflejo de la expansion de la demanda mundial de materiasprimas, Ia evoluci6n de las estructuras productivas, particularmenteel proceso de industrializaci6n, presenta caracteristicas peculiares, cuyoestudio constituye uno de los aspectos mas interesantes de la teoriaecon6mica del subdesarrollo. EI aumento de la productividad y delpoder de compra de la poblaci6n provocan modificaciones en el perfilde la demanda global, diversificandola, originando un aumento masque proporcional de la demanda de productos manufacturados. Enefecto, en los paises en que el nivel de ingreso per capita es inferiora 500 d6lares, observase que la elasticidad-ingreso de la demanda demanufacturas de consumo es elevada, siendo su coeficiente del ordende 1.3 a 1.5. De alii que toda elevaci6n del poder de compra de lapoblaci6n signifique no solamente una diversificaci6n de la demanda,sino una diversificaci6n en cierta direcci6n, exigiendo un crecimientomas que proporcional de la oferta de manufacturas. Puesto que Iaespecializaci6n en la exportaci6n de productos primaries (casi siempreuno 0 dos productos) concentra factores en unas pocas lineas de pro-ducci6n, la estructura productiva evoluciona de forma inversa alperfil de la demanda. Asi, el rapido progreso de un monocultivode exportaci6n puede ser acornpafiado por el crecimiento de las irnportaciones de alimentos; la expansi6n de un sector minero de exportaci6npuede traducirse en la sustituci6n de una producci6n artesanal destinada al mercado interno por importaciones de articulos manufac-turados, etc. Observando el proceso en su conjunto se constata quela elevaci6n de productividad es acompafiada por una simplificaci6nen la estructura de la oferta de origen interno y de una diversificaci6n en la composici6n en la demanda global.EI proceso que acabarnos de describir constituye, en los paises latinoamericanos, el punto de partida de la industrializaci6n. La especializaci6n en la producci6n permiti6 la elevaci6n de la productividad

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12726 PROCESO DE INDUSTRIALIZACIONy del ingreso, abriendo el camino a la formacion de un nucleo demercado interno de productos manufacturados y a la construcci6nde una infraestructura. Mientras en la experiencia clasica la industrializacion result6 de la introducci6n de innovaciones en los procesosproductivos, las cuales, a traves de la reducci6n de los precios, penni-tieron la sustitucion de los productos artesanales y la formaei6n delpropio mercado, en el caso latinoamericano el mercado se forma comoconsecuencia de la c1evaci6n de la productividad causada por la especializaci6n en el sector externo, siendo abastecido inicialmente porimportaciones. En este segundo caso, el competidor a desplazar, alverificarse la industrializaci6n, no seria el productor artesanal de bajaproductividad, sino el productor de elevada eficiencia instalado en losmercados mundiales. Pese a todo, el crecimiento del mere ado internoera una realidad alli donde se expandian las exportaciones. Al a1canzardicho mereado ciertas dimensiones, un a politica proteccionista seriasuficiente para provocar un surgimiento industrial, tanto ma s cuantoque las inversiones industriales se beneficiarian de las economias externas proporcionadas po r la infraestructura ya instalada.

La capacidad del embri6n de mercado interno para provocar unprincipio de industrializacion dependia, evidentemente, de un a seriede circunstancias que variaron de pais a pais. Cuando el nuclco deexportaci6n estaba formado por actividades de mineria, 1'1 masade mana de obra absorbida directamente era reducida, y adernas, entales casos, casi siempre los capitales eran preponderantemente extran-jeros; en esas circunstancias la posibilidad de formaci6n de un mercadointerno seria limitada. El grado de concentraci6n de la propiedad dela tierra y las dimensiones relativas del excedente de mana de obratambien desempeii.aban pape1es importantes en la configuraci6n delperfil de la demanda, pues ambos factores condicioriaban la distribu-ci6n del ingreso. Un a alta concentraci6n del ingreso significaba pre-dominio del con sumo de objetos de lujo, los cuales, cuando proveniande la industria manufacturera, deb ian ser necesariamente importados.Mas que el regimen de propiedad de la tierra, fue la mayor 0 menorabundancia de mana de obra excedente 10 que peso sobre la formaci6n del nucleo inicial de mereado interno. Si la tierra era abundante,alii donde la mana de obra er a escasa, se tendi6 '11 uso intensivo delfactor trabajo y extensivo de la tierra, 10 que permiti6 conciliar laconcentraci6n del ingreso con un a tasa de salarios relativamente alta.En tales condiciones -y fue este el caso de la Argentina y del Uru-guay- la concentraci6n del ingreso no impidi6 la formaci6n de unamplio mercado interno para productos manufacturados.

En sintesis, la transici6n hacia un a economia industrial dependi6de un a serie de factores, entre los que cabe destacar:

PRIMERA FASE

a] Naturaleza de la actividad exportadora, de la cual depende lacantidad relativa de mana de obra a ser absorbida en el sector de pro-ductividad elevada y en expansion;

b] Tipo de infraestructura exigido po r la actividad exportadora:la agricultura de clima templado, que crea un a gran red de transpor-tes ; la agricultura de clima tropical, concentrada en areas limitadasy muchas veces en regiones montaii.osas, que se satisface can un ainfraestructura mils rnodes ta ; la produccion minera, que requiereun a infraestructura especializada, en Ia mayoria de los casos creadora de escasas economias externas para el conjunto de 1'1 economianacional;

c] Propiedad de las inversiones realizadas en 1'1 econornia de expor-taci6n: la propiedad extranjera, que reduce la parte del flujo deingreso del sector en expansion que permanece en el pais; la mayorincidencia de la propiedad extranjera en las econornias mineras deexportacion, que agrava los aspectos negatives de estas ;

d] Tasa de salario que prevalece en el sector exportador en la faseinicial, la cual depende principalmente de las dirncnsiones relativasdel excedente de mano de obra;

e] Dimensi6n absoluta del sector exportador, que en la rnayoria delos casos refleja la dimension geografica y demografica del pais.La Argentina constituye el ejemplo cabal del pais en que una eco

nornia de exportacion de productos primarios engendr6 rapidamenteun irnportante mercado interno de manufacturas, basado en el cualsurgio, casi sin transicion, un proceso de industrializaci6n. EI crecimien to inusitado de la poblaci6n por obra de la inmigraci6n, la rapidaurbanizaci6n y la importante infraestructura requerida por el tipode exportacion, crearon un conjunto de condiciones excepcionalmentefavorables a la industrializaci6n. EI nivel relativamcnte elevado de lossalaries iniciales y la avanzada integraci6n de la poblacion en la economia de mercado, son factores igualmente importantes que contribuyen a que ese pais adquiera un fuerte impulse de industrializaci6nya antes del primer conflicto mundial. Ejemplo diametralmente opuestoencontramos en Bolivia 1 que, aun disponiendo de un importante sector exportador, no da ningun paso en el sentido de la industrializacion. En este segundo caso, tenemos un sector minero de exportacionque absorbe un a parte insignificante de la mana de obra a un a tasa

1 La poblaci6n de Bolivia en la epoca de In independencia era seguramentesuperior a la de la Argentina. Entre 1831 y 1900, segun datos censales, lapoblaci6n de Bolivia aument6 apenas en un 60 pa r ciento, mientras que la poblaci6n argentina entre 1869 y 1895 crecia en un 130 por ciento. Entre 1900y 1950, la poblaci6n boliviana paso de 1 696 400 a 3 019 000, mientras laargentina aumentaba entre 1895 y 1947 de 3954- 911 a 15897127.


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12928 PROCESO DE INDUSTRIALIZACIONde salario baja; 1a infraestructura creada para 1a economia minera notiene gran significaci6n para las demas actividades economicas ; en sin-tesis, se reproduce en e1 sector exportador e1 mismo patron de estruc-tura economica que prevalecia en los sectores tradiciona1es, exelu-yendose a 1a masa trabajadora de los beneficios derivados de losaumentos de productividad.

En e1 grupo de paises de agricultura tropical de exportacion, e1 Bra-sil reline las condiciones mas favorab1es a la transici6n hacia 1a indus-trializaci6n. En el altiplano paulista, a diferencia de Colombia y deAmerica Central, la produccion de cafe se realiza de forma extensiva,en condiciones que favorecen 1a construcci6n de una importante infraestructura de transportes. Adernas, siendo un a regi6n en qu e er a cscasala mana de obra," surgi6 la necesidad de fijar tasas de salaries sufi-cientemente altas para atraer a la poblacion de otras regiones, fundamentalmente de Europa. Po r otra parte, una oferta abundante dealimentos, provenientes de la propia regi6n 0 de las areas meridiona1esde colonizacion europea efectuada concomitantemente 0 en periodoanterior, evit6 qu e 1a capacidad para importar fuese en parte absor-bida por la irnportacion de articulos alimenticios. Po r ultimo, condiciones excepcionalmente favorables para la captaci6n de energiaelectrica de fuente hidraulica, .perrnitieron que la region dispusiese dee1ectricidad a tarifas extraordinariamente bajas, desde los comienzosde su industrializacion,

Entre los paises de exportaciones mixtas -agricolas y minerasMexico merece especial atencion, en razon de varias singularidadesque 10 distinguen. La nueva fase de desarrollo de la industria minerapara la exportaci6n, ocurrida en los ultirnos decenios del siglo pasado,a base de metales industriales, tiene sus centros de actividad en e1norte del pais, 10 que coloca en primer plano el problema de vincularesas areas con las regiones centrales, donde se concentra la poblacionrnexicana. La experiencia historica de desvincu1aci6n de las areasseptentrionales en rapido poblamiento, que llevara a 1a perdida deTexas y de California, constituia un a advertencia dernasiado grande.

2 La movilidad de la mano de obra rural fue dificultada en Brasil po r eIregimen esclavista, que prevalecio hasta 1888, y posteriormente por obstaculosimpuestos a la circulacion de personas pOl' las autoridades locales al serviciode los grandes hacendados, EI crecimiento de la poblacion del Estado de Ceara,impulsado poria penetracion del algodon y la gran sequia de 1877, ocasionaronlas primeras migraciones significativas de la region nordestina, las que inicial-mente se dirigiran a la region amazonica, donde se expandia rapidamente laproduccion de caucho en los dos ultimos dece nios del siglo pasado y dos primerosdel actual. Cf. C. Furtado, Formacioti eco71omica del Brasil, cit., capitulos XXIa XXIV.

PRIMERA. PA.SE

Por otro 1ado, un a de las actividades agricolas de exportacion masimportantes de la epoca se situaba en el extrema sur, en la peninsulade Yucatan, de donde salia el henequen. La conciencia de que la sobre-vivencia del pais dependia de su integracion, llevo a1 gobierno mexicano a promover la construccion de una importante re d de transportesy a eliminar las barreras (aduaneras) internas que fragmentaban tradicionalmente el mercado nacional. Las condiciones particulares delterritorio mexicano, qu e dificu1tan el acceso a la mesa central a losproductos venidos del extranjero pOl' e1 mar, habian permitido lacreacicn de un conjunto de industrias textiles desde 1a primera mitaddel siglo XIX. Las barreras aduaneras internas habian obstaculizadoe1 desarrollo de esas indus trias, en beneficio de 1a supervivencia de 1aartesania local, de antigua tradicion en e1 pais. A1 unificarse e1 mercado nacional ca n las lineas de ferrocarril y la eliminacion de esasbarreras, el nucleo manufacturero pudo expandirse con rapidez. Enesta forma, mas que en la Argentina y e1 Brasil, 1a primera fase de 1aindustrializacion mexicana se aproxima al modelo clasico : parte deun a experiencia artesanal, que es superada po r la introduccion de nuevas tecnicas, y absorbe mercados anteriormente satisfechos en granmedida por la oferta artesanal. Es este un aspecto importante a teneren consideraci6n en el analisis de la subsecuente evolucion de Mexico.La naturaleza de las exportaciones -principalmente mineras- y 1aabundancia de mana de obra, que perrnitia mantener los salariesa nive1es extremadamente bajos, podrian haber entorpecido e1 des-arrollo del pais. En la medida en que aumentase 1a capacidad paraexportar, era de preyer que penetrarian en e1 pais bienes manufacturados de procedencia extranjera en cantidades crecientes, arruinando1a actividad artesanal sin crear formas alternativas de empleo para lapoblaci6n. Ese problema practicamente no se planteaba en paises como1a Argentina y e1 Brasil, de pob1aciones relativamente mas escasasy abastecidas de manufacturas importadas. En Mexico un a pob1aci6nrelativarnente densa era abastecida tradicionalrnente por el artesanadolocal, cuya desorganizaci6n en beneficio de bienes importados habriasido tanto mas grave cuanto que el sector exportador en expansiontenia un a reducida capacidad de absorcion de mana de obra. A semejanza de Chile, Mexico se beneficia de un a politica prateecionista durante la prirnera mitad del siglo pasado, esto es, antes dequ e 1a ideologia liberal se impusiese sin restricciones. A diferenciade Chile, sin embargo, e1 pais atraveso un pericdo de gran inestabilidad politica y de estancaci6n 0 retroceso economico. No obstante eso,surge un nucleo de actividad manufacturera cuya existencia sera deimportancia dccisiva en la epoca que sc ha dado en Hamar del Por-


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130 PROCESO DE !NDU STRIALIZACION PRIMERA FASE 131firiato," de estabilidad poll tica y expansion de las actividades exporta-doras. En efecto, pese al predominio en ese periodo de la ideologialiberal, el nucleo industrial encontro condiciones para consolidarse f'y crecer al impulso de la integracion del mercado nacional promovidapor e1 gobierno, y al abrigo de la proteccion natural resultante de laconcentracion demografica en el altiplano central.

DISPAIUDADES ENTRE LOS CASOS DE LA ARGENTINA Y DE MEXICO

Mexico y la Argentina, los dos paises de America Latina que conocieron un importante grado de industrializacion antes del primer conflicto mundial, presentan experiencias historicas totalmente distintas.En el primer caso, la industrializacion tiene sus origenes en la Iaseanterior a la gran expansion de las exportaciones de la segunda mitaddel siglo XI X y se alimenta de un mercado antes abastecido po r laartesania, Mientras que en la Argentina la actividad exportadorageneraba directamente un importante volumen de poder de compra dela poblacion, en Mexico el flujo de salarios que tenia origen directoen las exportaciones era reducido. Pese a todo, la expansi6n del sectorexterno creo condiciones para la instalacion de un a infraestructuraque unificaria el mercado nacional en beneficio del nucleo manufac-turero preexistente. Alrededor de 1900-1905, el sector industrial yacontribuia, en la Argentina, con el 18 por ciento del producto internoy en Mexico, con el 14 por ciento." En ambos casos, el desarrolloeconomico tuvo en ese periodo como centro dinamico el sector exportador en expansion, vale decir, era un reflejo de la integraci6n de laeconomia nacional en el sistema de division in ternaciona1 del trabajo,Sin embargo, mientras en la Argentina la expansion de las exporta-ciones engendraba un fuerte crecimiento del mercado interno, 10 queimpulsaba la industrializaci6n, en Mexico el crecimiento de ese mer-cado interno era mucho mas lento. En la Argentina las inversionesinfraestructurales fueron consecuencia de la indole y localizacion dela actividad exportadora. En Mexico la construccion de una infraes r-,i

3 Del nombre de Porfirio Diaz, el dictador que gobcrn6 Mexico desde1876 a 1910. La designaci6n de Porfiriato se encuentra en la obra monumentaldirigida por Daniel COSIO Villegas, Historia moderna de Mexico, cuyo volumen VII, El Porfiriato. Vida econ6mica, fue publicado en Mexico en 1965.4 Las estadisticas retrospectivas de Ia proclucci6n industrial y de la parti-cipaci6n del sector industrial en el PIB de los paises latinoamericanos, estan

reunidas en el trabajo de la CEPAL, El proceso de industrializaci6n en AmtlricaLatina, Anexo Estadistico (1966).

tructura surgio en gran parte como reflejo de una politica de unificacion del pais, respuesta a fuerzas centrifugas cuya accion se tornabamas grave por un largo proceso de guerras civiles y por la presenciade un poderoso vecino que profesaba abiertarnente un a doctrina imperialista. Merece referencia un punto adicional. En la primera fase dela industrializacion, en los paises exportadores de materias primas,influia la naturaleza de los productos exportados, por cuanto el procesamiento de estos, ya fuese para atender a las necesidades del mer-cado interno 0 para fines de exportacion, constituia una actividadindustrial. Asi, el procesarniento de productos agropecuarios, para losdos fines indicados, constituyo el nucleo inicial de la industria modernaargentina, y el procesamiento de productos minerales, el de un impor-tante sector de la industria mexicana. Explicase, de esta manera, queen Mexico se haya creado una experiencia metalurgica que seria demucha significacion en el desarrollo industrial del pais, particular-mente en la fase siguiente, cuando ocurre la crisis del sector exportador. Por ultimo cabe recordar que, si bien en ambos pafses prevaleciola ideologia liberal en esa fase de crecimiento impulsos de un sectorexportador dinamico, en Mexico la accion estatal no podia ignorarla existencia de un nucleo industrial que venia de epoca anterior, cuyadesaparicion tendria repercusiones sociales sumamente graves, puestoque el sector exportador absorbia una can tidad reducida de mana deobra. Er a este un problema tanto mas grave, cuanto que la penetra-cion de formas capitalistas de produccion en el sector agricola veniaprovocando serios desplazamientos de poblaci6n. Mientras el desarrolloargentino se hacia con elevacion del nivel de vida del conjunto dela poblacion, en Mexico se producia una creciente marginalizacionde grupos poblacionales y una agudizacion de las tensiones socialesque iba a desembocar en el proceso revolucionario que convulsion6al pais a partir de 1910. En la fase siguiente del proceso de industrializacion, cuando se torno indispensable una acci6n mas amplia de lospoderes publicos, el Estado raexicano se presento con mayor aptitudpara actuar en el campo industrial, 10 que no seria fricil de explicarsin tener en cuenta la experiencia del periodo que acabamos de considerar.


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133CAPITULO XI

EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACI6N:II. SUSTITUCI6N DE IMPORTACIONES

LIMITACIONES INTRfNSECAS A LA PRIMERA FASEDE LA INDUSTlUALIZACION

El proceso de industrializacion que se habia iniciado en algunos paiseslatinoamericanos, fue profunclamente afectado por ia crisis de 1929.No es que la crisis constituya un a clara division de aguas entre unperiodo de prosperidad y otro de depresion ; en realidad, con respectoa algunos paises, ya en la fase anterior se multiplicaban los sintoma s de debilitamiento del sector exportador. En Brasil, pOI' ejemplo,las crisis de sobreproduccion de cafe se venian repitiendo desde antesdel primer conflicto mundial y la perdida de la posicion privilegiadaen el comercio del caucho habia ocurrido en la segunda decada delsiglo. En Chile, la crisis del salitre, suscitada por ia competencia delos nitratos sinteticos, pesaba en la economia del pais hacia ma s de unadecada, Sin embargo, a excepcion de Brasil, en todos los paises demayor expresion economica de la region, en cl periodo 1925-1929,el quantum de las exportaciones era entre un cincuenta y un cienpOl' ciento mas elevado que en el primer decenio del siglo. Es conrespecto a la naturaleza del proceso de industrializacion que la crisisde 1929 constituye un marco de gran significacion, Hasta entonces, eldesarrollo del sector industrial habia sido un reflejo de la expansion delas exportaciones; a partir de ese momento, la industrializacion serainducida principalmente por las tensiones estructurales provocadas pOl'la declinacion 0 el insuficiente crecimiento del sector exportador. Laexcepcion a esta regia esta representada pOl' los paises que conocer.inuna fase de fuerte crecimiento de sus exportaciones en un periodoposterior, tales como Venezuela, Peru y los de America Central.

En los paises en proceso de industrializaci6n, la participacion delsector industrial en el PI n se presentaba en 1929 como sigue: 1 Los datos basicos relatives a la evolucion de la producci6n industrialy a la participaci6n del sector industrial y de las importaciones en el PIB que

aparecen en este capitulo estan tornados de CEPAL, El proceso de itulustrializa-cion en America Latina, Anexo Estadistico, cit.[132]

SUSTITUCION DE IMPORTACIONES

POT cientoArgentina 22.3Mexico 14.2Brasil 11.7Chile 7.9Colombia 6.2

Antes de abordar las caracteristicas de la nueva fase del procesode industrializaci6n, conviene esclarecer la pregunta siguiente: i queposibilidades se presentaban a la industrializaci6n latinoamericanadentro del cuadro que prevaleci6 antes de 1929? En otras palabras,i hasta que punto la brusca desorganizacion del comercio mundialfrustr6 un proceso de industrializaci6n en plena marcha ascendente?

Si observamos en detalle los datos relatives a la Argentina, el Brasily Mexico, constatamos que el proceso de industrializacion inducidopor ia expansion de las exportaciones ya presentaba inequivocos sintomas de agotamiento antes de la crisis de 1929. Asi, las modificaciones estructurales de la economia argentina, ya a partir de 1910 erande escasa importancia. En ese aiio, la participacion de la produccionindustrial en el PIE alcanzo el 20 pOI' ciento, proporci6n que se mantendria en 1920; en 1925 alcanzaria a 24.6 pOI' ciento para declinaren 1929 al 22.8 pOI' ciento. Esa inmutabilidad estructural coincidiacon un fuerte crecimiento de la econornia argentina. En el transcursode los dos decenios sefialados, el volumen de la produccion industrialcrecio en un 120 pOI' ciento, ye l quantum de las exportaciones aumentoen un 140 pOI' ciento. En Mexico, el coeficiente de industrializacion(participaci6n de la producci6n industrial en el r-m) cornenzo a descender en la primera decada del siglo, antes del periodo revolucionario. Asi, en el lapso 1900-1910 la tasa media de crecimiento anualdel PIE fue del 4.2 pOI' ciento, siendo que la de aumento de la produccion industrial fue apenas del 3.6 pOI' ciento. En el Brasil, dondeel proceso de industrializacion se hizo con atraso en relacion a losotros dos paises, el indice de la producci6n industrial se eleva en150 pOI' ciento entre 1914 y 1922, pero entre este ultimo afio y 1929se mantiene practicamente estacionario.

Para captar las limitaciones intrinsecas a esa primera fase de industrializaci6n ocurrida en los paises latinoamericanos, es necesario teneren cuenta algunas de sus caracteristicas, Ella consistia esencialmente enla instalacion de un nucleo de industrias de bienes de consumo corriente -tejidos, productos de cuero, alimentos elaborados, confecciones- cuya producci6n se hacia viable en raz6n del crecimiento del


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13+ PROCESO DE INDUSTRIALIZACION SUSTITUCION DE IMPORTACIONES 135ingreso disponible para el consumo impulsado por Ta expansi6n delas exportaciones. Ademas, el proceso de urbanizaci6n, que se dabaparalelamente, creaba nuevas exigencias en el sector de la construeci6n, abriendo el camino a un a industria de materiales del ramo, loscuales sustituian en buena parte a productos tradicionales de origenartesanal. N6tese que esas industrias - l as de bienes de consumo general y las de materiales de construcci6n- son de escaso poder germinativo. En el caso de las primeras, su curva de crecimiento era inicialmente rapida, simplemente porque ocupaban el lugar de productosanteriormente importados. Asi, la producci6n textil pasa, en Brasil,de 22 millones de metros en 1882 a 242 millones en 1905 y a 470 millones en 1915.2 A partir de este ultimo afio, sin embargo, su crecimientosera extremadamente debil, pOl' cuanto la sustituci6n de importaciones habia agotado sus posibilidades y el sector exportador creci6 lentamente 0 se mantuvo estacionario.

La elasticidad de la oferta de rnano de obra - aun cuando provenga del extranjero, como en el caso de la Argentina- permite queel crecimiento del sector industrial se haga en condiciones de tasa desalario constante, en la misma forma que en el caso de la expansi6ndel sector exportador en una econornia en que existe un importantesector de subsistencia. El crecimiento de la producci6n industrialadopta esencialmente la forma de adici6n de nuevas unidades de producci6n, similares a las preexistentes, a traves de la importaci6n deequipos. No se trata de la formaci6n de un sistema de producci6nindustrial, mediante una diversificaci6n creciente, sino de la adici6nde unidades similares en ciertos sectores de la actividad industrial. Lamano de obra absorbida, beneficiandose de una tasa de salario superior a la media del pais, constituye un refuerzo al mercado interno, dela misma manera qu e el crecimiento del sector exportador, al absorberparte del excedente de mana de obra, contribuye a la expansi6n deese mercado. De este modo, no existen diferencias esenciales entrela expansion industrial de esa primera fase y el crecimiento de la agricultura de exportaci6n. La principal diferencia radica en que estaultima, pOl' depender de una demanda externa, operaba como unavariable ex6gena, mientras que las inversiones en el sector industrialdependian del crecimiento de un mercado creado por Ia expansi6nde las exportaciones. En realidad, el sector industrial se comportabacomo un multiplicador de empleo del sector exportador. Para que elsector industrial llegase a superar esa dependencia, seria necesario que

2 Para los datos relacionados con la evoluci6n de la industria textil algodonera brasilefia, vease Stanley J. Stine, Th e Brazilian cotton manufacture tex-tile en terprise in an un derdeve lop ed area, 1850.1950, Harvard University Press,1957.

se diversiIicase 10 suficiente para autogenerar dcmanda; es decir,que se instalasen industrias de equipos y otras, cuyo producto fueseabsorbido pOl' el propio sector industrial y otras actividades productivas. Ocurre, sin embargo, que las inversiones de infraestructura y laspropias inversiones industriales encontraban facilidades de financiamien to fuera del pais, financiamientos que estaban vinculados a laadquisici6n de equipos y tecnologia en centros extranjeros. La dependencia financiera subordinaba la adquisici6n de equipos a abastecedoresextranjeros, reduciendo la actividad industrial al procesamiento dematerias primas locales con equipos importados 0 a la terminaci6nde bienes de consumo importados semielaborados, siempre sobre labase de equipos adquiridos en el exterior. La limitaci6n de la actividad industrial a manufacturas de procesamiento de bienes de consumo, limitaba sobremanera los requerimientos de asimilaci6n de latecnologia moderna. La asistencia mecanica a las industrias existentesse limitaba a la sustituci6n de piezas, 10 que podia ser hecho pOl'agentes ligados a las casas importadoras. Esa aparente ventaja de Ul lprimer momenta repercutiria de forma extremadamente negativa en lafase siguiente, pues la instalaci6n de las industrias se hacia sin quese crease una autentica mentalidad industrial, la cual presupone notan s610 la formaci6n de administradores sino tambicn de cuadros conun conocimiento cabal de los procesos tecnologicos.

LAS MODIFICACIONES ESTRUCTURALES INDUCIDASPO R LA CRISIS DEL SECTOR EXPORTADOR

El brusco colapso de la capacidad para importar, la contraccion delsector exportador y su baja rentabilidad, la obstrucci6n de los canalesde financiamiento internacional, provocados po r Ta crisis de 1929,modificaron profundamente el proceso evolutivo de las economiaslatinoamericanas, particularmente de las que habian iniciado la industrializaci6n. La contracci6n del sector externo dio lugar ados tiposde reacci6n, segun el grado de diversificaci6n alcanzado po r Ia eco,.- n om ia de cada pais : a] retorno de factores productivos al sectorprecapitalista -agricultura de subsistencia y artesania- en un proceso de atrofia de la economia monetaria; b] expansi6n del sectorindustrial ligado al mercado interno, en un esfuerzo de sustituci6ntotal 0 parcial de bienes que anteriormente eran adquiridos en elexterior. El segundo caso configura 10 que se ha convenido en llamarproceso de sustituci6n de importaciones, el cual se define como elaumento de la participaci6n de la producci6n industrial, destinada


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136 137ROCESO DE INDUSTRlALIZAOlONal mercado interno (E) en el producto bruto (P), en condiciones dedeclinaci6n de la participaci6n de las importaciones (M ) en el produeto :

1] ~ dE > dP > dM E dt P dt M dt

A fin de medir la intensidad de la sustituei6n de importaciones (SA!) se puede atribuir a esta la siguiente expresi6n:12J ss: = M t- u,Pt- : -----p;

Los coeficientes de importaci6n de los paises de industrializaci6nmas antigua en America Latina, evolucionaron, a partir de 1929, enla forma que se indica a continuaci6n. La estimaci6n esta hechaa partir de series del PI E y de las importaciones, calculadas ambas apreeios eonstantes, tomando como base 1960.CUADRO 18EVOLUCION DE LO S COEFICIENTES DE IMPORTACIONEN PAlsES SELECCIONADOS

Argentina Mexico Brasil Chile Colombia-1929 17.8 14.2 11.3 31.2 18.01937 13.0 8.5 6.9 13.8 12.91947 11.7 10.6 8.7 12.6 13.81957 5.9 8.2 6.1 10.1 8.9En el decenio que sigue a la crisis, la declinacion del coeficientede importaciones es sustancial en todos los paises mencionados, alcanzando proporciones inusitadas en Chile. Este pais es el unico, de entretodos los incluidos en el cuadro, en el que, en 1937, el PIB aun no

recupera en terrninos absolutos el nivel de 1929. El grado excesivamente elevado de integracion en el comercio internacional -p a r a unpais exportado r de materias pr imas- y la dependencia de la importacion de alimentos dificiles de sustituir, como los productos tropicalesy el azucar, hicieron de Chile no solamente el pais mas afectado pol'la crisis sino tambien aquel en que el proceso de sustitucion de importaciones enfrentaria mayores obstaculos,

S U5TITUCION DE IMPORTACIONE5

La reducc i6n del coeficiente de importacio nes fue posible graciasa un crecimiento mas que proporcional del sector industrial, es decir,a un aumento del coeficiente de industrializaci6n. Damos a continuaci6n la evoluei6n de este ultimo, basada en series del PI E y de laproc!ucci6n indust rial calc uladas a precios de 1960.CUADRO 19EVOLUCION DE LOS COEFICIENTES DE INDUSTRIALIZACIONEN PAlsES SELECCIONADOS

Argentina Mexico Brasil Chile Colombia1929 22.8 14.2 11.7 7.9 6.21937 25.6 16.7 13.1 11.3 7.51947 31.1 19.8 17.3 17.3 11.51957 32.4 21.7 23.1 19.7 16.2

Es en Chile donde se observa la evolucion mas significativa delcoeficiente de industrializacidn en el transcurso de los afios treinta.Aun asi, esa elevacion no seria suficiente para explicar la considerabledeclinacion del coeficiente de importaciones observada en ese pais, lacual tambien traduce un a sustitucion de importaciones en el sectoragricola y un a reduccion sustancial de las inversiones y reorientacionde ellas con miras a reducir su contenido de importaciones. A parti r de la f6rmula (2) y de los datos anteriormente presentados, podemos medir la intensidad del proceso de sustitucion con respecto a diferentes periodos:CUADRO 20MAGNITUD DEL PROCESO SUSTITUTIVO EN PAlSES SELECCIONADOS

1929-1937 1937-1947 1947-1957 1929-1957Argentina 4.8 1.3 5.8 11.9Mexico 5.7 -2.1 2.4 6.0Brasil 4.4 -1 .8 2.6 5.2Chile 17.4 1.2 2,5 21.1Colombia 5.1 -0.9 4.9 9.1

A excepci6n del caso chileno, el proceso de sustitucion se da conintensidad similar en los otros cuatro paises, en el primer periodoconsiderado. En el decenio siguiente, que se beneficia por Ia recuperacion en el comercio mundial de materias primas, producida


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138 PROCESO DE INDUSTRIALIZACIONinmediatamente despues de la guerra, el proceso de sustitucion pierdeintensidad 0 aun retrocede en los paises de mas bajo coeficientede importaciones, 0 sea Brasil y Mexico. En el periodo que sigue a 1947el proceso de sustitucion recupera su curso, pero con menor intensidad.La Argentina, que constituye la excepcion a la regla, es precisamenteel pais en que la industrializacion se hace mas lentamente en elperiodo considerado. Debido a las circunstancias propias de cada paisy a las fases distintas en que se encontraban en el proceso de industrializacion, seria equivocado esperar una clara correlacion positiva entrelas tasas de sustitucion y de crecimiento de la produccion industrial.No obstante, si se comparan los datos relativos a los dos paises congrados de desarrollo mas proximos -Brasil y Mexico- se constataun claro paralelismo entre el proceso de sustitucion y el de industrializacion en los tres decenios referidos.

En el proximo cuadro indicamos los incrementos porcentuales dela produccion industrial en los periodos que estamos considerando.CUADRO 21INTENSIDAD DEL PROCESO DE INDUSTRIALIZAcrONEN PAlSES SELECCrONADOS(en porcentajes)

1929-1937 1937-1947 1947-1957 1929-1957ArgentinaMexicoBrasilChileColombia

2346421690

7386829110

509812358130

220407475100830

Ya hicimos referencia anteriormente a las caracteristicas particulares del caso chileno. Su condicion de pais exportador de productosrninerales determina que la actividad industrial chilena este parcialmente integrada con el sector exportador, ya sea en el procesamien to de minerales a en el aprovechamiento de subproductos. El fuertedescenso de esas actividades en los afios treinta, no permite que aparezca en el indice global el proceso de sustitucion que efectivamenteocurrio en el sector manufacturero. Asi, entre 1929 y 1937, la produccion de tejidos de algodon aumento en mas de cuatro veces, la deconfecciones en mas de dos y la de papel en mas de tres. Pese a todo,la incompresibilidad de las importaciones de alimentos y la necesidadde aumentar las importaciones de combustibles y de algunas materias

SUSTITUCION DE IMPORTACIONES 139primas como el algodon, en una fase en que la capacidad para importa r se reducia a la mitad, explican la lentitud de la industrializacionchilena durante los aiios treinta. Esas dificultades, sin lugar a dudas,contribuyeron a que se tomase conciencia en el pais de la necesidad deuna accion global del Estado con miras a introducir modificacionesen la estructura economica y dar mayor profundidad al proceso deindustrializacion. La creacion, en 1939, de la Corporacion de Fomentode la Prcduccion (CORFO), institucion que serviria de modelo, un decenio mas tarde, a otros paises de America Latina, constituye el puntode partida de la segunda fase de la industrializaci.yn chilena. Correspondio a la CORFO elaborar y ejecutar un plan de electrificacion parael pais, crear las bases de la produccion y refinacion del petroleo,instalar una modern a usina sidcrurgica (Huachipato), desarrollar laproduccion de azucar de betarraga, promover la produccion de papel, etc. Chile constituye pOl' 10 tanto, menos un caso de industrializacion basada en la sustitucion espontanea de importaciones, que deaccion estatal orientada a superar los obstaculos creados a la economiadel pais pa r la desorganizacion de su sector exportador.

En relacion a Colombia cabe sefialar qu e su desarrollo industrialera incipiente en 1929, 10 que determine que las dos fases del procesode industrializacion se superpusiesen de alguna manera. La natura

IIleza del sector exportador, en el que predomina la produccion cafetalera basada en unidades familiares, habia permitido la formacion deun mercado interno que venia induciendo a la instalacion de industrias de consumo corriente, ya en los afios veinte. La crisis, funcionando como un mecanismo de proteccion adicional, precipito eseproceso. La elasticidad de la oferta interna de alimentos, de materiasprimas agricolas y tambien de combustibles, constituyeron factoresfavorables adicionales. Pese a todo, el coeficiente de industrializacionque Colombia presentaba en 194-7 ya habia sido superado por Argentina, Mexico y Brasil en 1929. Es can relacion a estos tres paises queel proceso de sustitucion de importaciones, como factor de estimuloa la industrializacion, se manifiesta en su plenitud.La crisis de 1929, que adopto inicialmente la forma de una contraccion en la c.apacidad para importar, provoco en esos paises depreciaciones cambiarias que pusieronconforme indicamos en capitulos en marcha procesos inflacionarios,anteriores. Uno y otro factor (ladevaluacion cambiaria y la i nflacion ) actuaron en el sentido de elevarla tasa de rentabilidad del nucleo industrial ligado al mercado interno.Ese proceso pudo observarse con claridad en la industria textil delBrasil, que conociera una gran expansion antes de la primera guerramundial y habia continuado aumentando su capacidad productiva enlos afios veinte. Entre 1915 y 1929 el numero de husos aumento de 1.5


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r 140 PROCESO DE INDUSTRlALIZACIONIf a 2.7 millones y el de telares de 51 a 80 mil, 10 que se tradu jo en lacreaci6n de un margen de capacidad ociosa relativamente grande. SDe acuerdo a 10 que expusimos en el capitulo anterior, cumplida la

primera fase de sustituci6n de importaciones, la expansion de ese sec-tor habia pasado a depender del crecimiento de la demanda global, elcual dependia, en el periodo que finaliza con la crisis, del comportamiento del sector exportador. Gracias a ese margen de capacidadociosa y a que la industria no dependia de materias primas importadassino marginalmente, pudo darse una rapida expansion de la producci6n en el periodo siguiente. Asi entre 1929 y 1932 la producci6ntextil brasilefia aument6 en un tercio y entre 1929 y 1939 en dos ter-cios. Ese rapido crecimiento se explica porque ciertos sectores delmercado abastecidos desde el exterior -particularmente en 10 querespecta a articulos de cali dad superior- fueron atendidos por laoferta interna, y tambien porque la propia expansi6n industrial,al elevar el nivel de la demanda global, ampli6 el mercado preexis-tente. Tenemos aqui las dos caras del llroceso de sustituci6n. Por unlado, la producci6n interna aumenta su poder competitive y cubreun segmento mayor del mercado, 10 que se posibilita por la man ten-ci6n de la demanda monetaria, simultaneamente con un aumento delos precios relativos de los productos importados, y por cierto gradode elasticidad de la oferta interna, sin 10 cual los costas marginales seelevarian anulando el efecto favorable, para el productor interno, delincremento de los precios de importacion, Por otro lado, el desarrollode la producci6n industrial, al crear un flujo de ingreso adicional,amplia el mercado interno.

EL PROCESO SUSTITUTIVO Y LA ACCION DEL ESTADO

La sustitucion de importaciones solamente se concret6 en los paisesque ya habian pasado por la primera fase de industrializaci6n, estoes, en aquellos que ya poseian un nucleo significativo de industrias debienes de consumo corriente. De manera general, esas industriaspermiten una utilizaci6n mas intensiva de los equipos y otras instala-ciones, mediante la adici6n de uno 0 dos turnos suplementarios de

s En la segunda mitad del decenio de los veinte los industriales textilesbrasilefios promovieron una gran campafia tendiente a lograr la prohibici6n deimportaciones de equipos, 10 qu e indica c1aramente la situaci6n de impassea qu e se habia llegado al agotarse esa fase en qu e el crecimiento del sectorindustrial no engendraba transformaciones estructurales significativas en laeconomia,

SUSTITUCION DE IMPORTACIONES 141

trabajo. En esta forma, t6rnase posible aumentar la oferta sin inver-siones previas en capital fijo, esto es, sin importar equipos adicionales. Junto a esa elasticidad de la oferta, la otra condici6n esencialpara que se realice la sustituci6n de importaciones, es que ocurra un aexpansi6n del ingreso monetario capaz de anular el efecto depresivode la contracci6n de las actividades de exportaci6n en el nivel deempleo. Esta condici6n adicional fue obtenida mas facilmente en lospaises de agricultura permanente, como la de cafe del Brasil, cuyaproducci6n paso a ser adquirida por el gobierno con financiamientobasado en creditos concedidos por las autoridades monetarias. Enaquellos paises donde se cumplieron esas condiciones, se dio una rapidaexpansi6n de la produccion industrial, creciendo aun mas su rentabilidad. Si se tiene en cuenta que el sector exportador estaba en agudadepresi6n, se comprende que no 5610 los recursos financieros dispo-nibles, sino tambien la capacidad empresarial, hayan sido atraidos porlas actividades industriales.El aumento de la producci6n manufacturera de bienes de consum ocorriente, que se dio al iniciarse el proceso de sustituci6n, se tradujoen un aumento de la demanda de productos intermedios y de equi-pos en general. Frente a las limitaciones que presentaba la capaci-dad para importar, los precios de los insumos industriales tendierona suhir, abriendo nuevas posibilidades a la inversi6n. En los paises enque ya existia una experiencia metalurgica importante, como Mexico,o donde la acci6n del gobierno se hizo sentir con mas eficacia enla promoci6n de industrias basicas, el proceso de sustituci6n se pro-10ng6 y gan6 profundidad. Un a comparaci6n de las experiencias dela Argentina, el Brasil y Mexico es ilustrativa en este sentido. En laArgentina, durante los aDOS treinta se realiz6 un esfuerzo considerablepara preservar el credito externo, 10 que exigia una cierta politicade contenci6n interna. Se trat6 de sustituir importaciones en el sectoragricola -algod6n y otras materias primas del agro- y de orientarla industrializaci6n hacia los hienes de consumo no durables. Lapreocupaci6n por defender el nivel de la actividad interna en las Iasesde depresi6n ciclica llev6 a favorecer a las industrias de demandamenos elastica, es decir, las de consumo general. Partiase del princi-pio de que la demanda de los bienes durables de consumo y de losequipos puede ser mas facilmente comprimida para hacer frente a unadeclinaci6n brusca de la capacidad para importar. En otras palabras,en la Argentina prevaleci6 la preocupaci6n por adaptarse a las con-diciones de inestabilidad del mercado mundial de materias primas. Lasituaci6n de Mexico fue distinta en aspectos fundamenta1es. Contrariamente a 10 que sucedia en la Argentina, el sector exportador estabaen los afios veinte contro!ado por extranjeros, 10 que tendia a hacer


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142 PROCESO DE INDUSTRlALIZACIONmas nitida la linea demarcatoria entre los intereses del Estado mexi-cano y de los grupos exportadores. Ya en los alios veinte 1'1 Estadomexicano habia preparado una accion amplia en 1'1 sector economicocon la creaci6n del Banco Central, de la Nacional Financiera, quees un banco de desarrollo economico, y de la Comision Federal deElectricidad. La expropiaci6n de la industria petrolera en los aliostreinta constituye 1'1 punto algido de la crisis entre 1'1 Estado mexicanoy los poderosos grupos extranjeros que controlaban las actividades deexportaci6n del pais. La situaci6n del Brasil puede ser consideradacomo intermedia entre las dos anteriormente citadas. Al reves de laArgentina, donde los intereses de la economia de exportaci6n refor-zaron su posicion en 1'1 Estado mediante el golpe militar de 1930, en1'1 Brasil esas posiciones se debilitan." Sin embargo, se esta lejos de ladicotomia que seiialamos en 1'1 caso mexicano. EI gobierno de Vargas,no obstante la derrota de la contrarrevolucion inspirada por los gru-pos tradicionalistas en 1932, lleva aclelante una politica de compro-miso con los grupos cafetaleros, cuya produccion sera adquirida, auncuando en gran parte deba ser destruida. Pese a todo, la mayor pro-fundidad de la crisis no permitio que en Brasil se alimentaran ilusionescon respecto a una restauracion del sector exportador en un papelsimilar al que antes le correspondiera. Asi, desde los aiios treinta 1'1gobierno brasileiio se preocupa por unificar 1'1 mercado nacional eli-minando las barreras que aun sobrevivian entre los estados, crea laCompanhia Siderurgica Nacional, a la que corresponded. la instala-ci6n de la usina de Volta Redonda, promueve 1'1 entrenamiento demana de obra industrial en escala nacional, etcetera.

En 1'1 periodo de pasguerra, 1'1 proceso de industrializaci6n en lostres paises referidos, dependera mucho mas de la acci6n estatal orien-.. La crisis de 1929 tuvo amplias repercusiones politicas en la mayoria delos paises latinoamericanos, causando en muchos de e110s levantamientos mili-

tares y sublevaciones populares. Sin embargo, 11 significado de esos movimientospoliticos no siempre fue e1 mismo. Asi, en Argentina 11 poder ejecutivo estaba,desde la cIecci6n de 19I6, en manos de la Uni6n Civica Radical, partido esen-cialmente representative de las cIases medias, principalmente urbanas ; la crisisde 1929, al crear las condiciones para ellevantamiento militar de 1930, abri6 elcamino a la restauraci6n en 1'1 poder de los grupos conservadores en quese reunian los intereses ligados a las exportaciones, a las especulaciones de tierras I a la actividad pecuaria, En 11 Brasil ocurrio un proceso distinto : la Revoluci6nde 1930, ma s bien un a sublevaci6n popular que un levantamiento rnilitar, permiti6 que la oligarquia cafetaIera fuera desplazada del poder, bajo la presi6nde grupos perifericos del nordeste y del extrema sur (Vargas era gobernador delestado de Rio Grande do Sui). La menor influencia de las clases medias urba Ias hizo que 11 desplazamiento de la oligarquia se orientase rncnos hacia la Idemocracia formal, como fuera 11 caso en Argentina bajo 1'1 dominio de la Uni6nCivica Radical, y mas hacia un autoritarlsmo esclarecido. \

SUSTITUCIO:'- l DE UIPORTACIONES 143tada a concentrar inversiones en sectores basicos, de la recuperacionocasional del sector exportador y de la introdueci6n de capitales y tee-nologia extranjeros, que propiamente de la sustituci6n de importacio-nes. Sin embargo, se continuo hablando de sustitucion de importacionesdebido a que la producci6n industrial, orientada estrictamente parasatisfacer la demanda interna, abastece mercados que antes eran pro-veidos mediante importaciones, incluso en pequefia escala. En rigor,los nuevos mercados son crcados principalmente por la ampliaci6n dela demanda global que trae consigo la industrializaci6n. Tratandosede economias que reproducen formas de consumo preexistentes enotros paises, en una primera fase la oferta de cad a prod ucto es ali-mentada por importaciones, aun cuando esa fase tienda a ser cadavez mas corta.

En los cuatro paises que estamos considerando - l a Argentina,Mexico, 1'1 Brasil y Chile- la industrializaci6n inducida por la susti-tuci6n de importaciones es, en realidad, un fen6meno de los aliostreinta y del periodo de la guerra, esto es, de la fase en que lacontracci6n de la capacidad para importar permiti6 que se utilizaseintensamente un micleo industrial surgido en la fase anterior. La inten-sificaci6n de la industrializaci6n en esos paises durante la depresiondel sector externo constituye una clara indicacion de que ese proee50pod ria haber ocurrido anteriormente si tales paises se hubiesen bene-ficiado de politicas adecuadas, En otras palabras, la superacion de laprimera fase de industrializaci6n exigia la instauraci6n de medidaseconomicas eneaminadas a modificar la estructura del nucleo indus-trial, y 1'1 hecho de no haber sido implantadas oportunamente con-dujo a los sectores industriales a una situacion de relativa depresi6n.La crisis, al crear condiciones para una utilizaci6n intensiva de lacapacidad productiva instalada y al ampliar la demanda de productosintermedios y equipos, hizo evidente que el proceso de industrializaci6npara seguir adelante necesitaba adquirir mayor profundidad. La accionestatal, al impulsar la creaci6n de industrias basicas, abriria una ter-cera fase del proccso latinoamericano de industrializaci6n.


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145LA INFLACION ESTR UCTURALIII CAPITULO XII!'LOS DESEQUILIBRIOS PROVOCADOSPOR LA INDUSTRIALIZACION SUSTITUTIVADE IMPORTACIONES: LA INFLACION ESTRUCTURAL

ILL DESARROLLO COMO SECUENCIA DE CAMmos ESTRUCTURALES

Los paises que se especializaron en la exportacion de productos primaries, en el cuadro del sistema de division internacional del trabajosurgido en el siglo pasado, crearon estructuras econornicas de fuertevocacion inflacionista. Ya observamos que en esos paises las crisisciclicas causaban no solo un a baja en el volumen Fisico de las exportaciones sino tambien deterioro de los terminos de intercambio, fugade capitales y obstruccion de las lineas de credito en el exterior. Enesta forma, la reduccion de la capacidad para importar era ma s acentuada y mas rapida que la del flujo de ingreso mone tario genera dointernamente pOl' el sector exportador, 10 que engendraba un a presionsobre la balanza de pagos qu e dificilmente podia ser aliviada con movilizacion de reservas de oro y divisas. Imponiase, en consecuencia, ladesvalorizacion de la moneda, 10 cual provocaba expansion del ingresomonetario del sector exportador, elevacion de la receta tributaria proveniente de ese ingreso y alza de precios de los productos importados,La inflacion se presentaba, pOl' 10 tanto, como un csfuerzo de adaptacion del sistema economico a un conjunto de presiones ejercidas desdeafuera. POI' el hecho de ser impracticable la defensa de la monedamediante la manipulacion de la tasa de interes y la movilizacion delas reservas de oro y divisas y porque la forma de operaI' del movi-miento de capitales a corto plazo agravaba las crisis de la balanzade pagos en cuen ta corriente, era natural que prevaleciesen, conformeindicamos, sistemas de cambio de tasa flexible. POl' otra parte, estossistemas facilitan la especulacion, 10 que acentua la tendencia a lainestabilidad.

La industrializacion sustitutiva de importaciones abrio un nuevociclo de inflacion en America Latina, que se diferencio de los desequi-librios clasicos regionales engendrados pOl' el esfuerzo de adaptaciona las fluctuaciones bruscas del ingreso del sector exportador. Ya obser-vamos que uno de los requisitos para qu e se iniciase el proceso desustitucion, despues de la contraccion de la capacidad para importar,

[144J

era la expansion del ingreso monetario, Esta expansion, si bien eraen parte absorbida por cl aumento de la produccion destinada almercado interno -n o existiendo ese aumento la sustitucion no se con-cretaba- ponia en marcha una serie de tensiones estructurales quese traducian en un proceso inflacionario. EI estudio de esas tensionesconstituye uno de los aspectos mas interesantes del analisis del des-arrollo latinoamericano reciente, y su comprension solamente avanzocuando se lagro superar el marco teorico tradicional en que eranabord ados los problemas de la inflacion,

Considerado el problema solo en sus aspectos mas generales, puedeser planteado de la siguiente manera.: a todo proceso de desarrollo soninherentes modificaciones de las estructuras economicas, que adoptanla forma de transforrnaciones bruscas 0 graduales en el perfil de lademanda y en la composici6n de la oferta. En efecto, el estudio deldesarrollo no es otra cosa que la identificacion y la prevision de esastransformaciones, asi como de las interacciones y de las posibles relaciones de causalidad que existen entre las mismas, Todo sucede comosi el proceso de desarrollo fuese un a cadena de situaciones interdependientes, en la cua! ciertas situaciones dependen de las que ocurrieronanteriormente aunque tambien poseen aptitud gernlinativa propia capazde modificar las tendencias que basta entonces se venian manifestando. Decir qu e el desarrollo consiste en transformaciones estruc-turales, es practicamente un a redundancia, Lo importante es poderidentificar las modificaciones que condicionan a las demas, los agentesresponsables de las decisiones que engendran esas modificaciones y loselementos -situaciones y agentes- que mayor resistencia ofrecena las mismas. La intensidad con que se efectua el desarrollo dependede la eficacia de los centros que toman decisiones estrategicas y de laplasticidad de las estructuras. Los agentes cuyas decisiones son capacesde provocar procesos acumulativos y pOl' 10 tanto de transformar lasestructuras, operan tanto del lado de la oferta como del lado de lademanda, En realidad, existe un sistema de causas circular pOl' el cualtanto el aumento de productividad como la diversificacion de lademanda se refuerzan mutuamente. La rapidez con qu e los agentesresponden a las nuevas situaciones deriva de la mayor 0 menor plas-ticidad de la estructura economica.

En el modelo clasico de desarrollo de America Latina - integracion en el sistema de division internacional del trabajo- el sectordinamico, que era la oferta de productos primarios, casi no interactuaba con la demanda interna. La expansion del sector exportadortraia consigo un a elevaci6n del ingreso interno y la diversificacion deun segmento de la demanda, provocando indirectamente crecimientoy diversificacion de las importaciones. Los productos de demanda


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146 PROCESO DE !NDUSTRIALiZACIONmas elastica durante el crecimiento del ingreso eran precisamente losimportados, 10 que impedia que oferta y demanda interactuasen acumulativamente en el sentido de ampliar cualquier impulso inicialde crecimiento. Por otro lado, el sector exportador, restringido a unpequefio mimero de productos, no ofrecia muchas posibilidadesa la innovaci6n. Asf, ni la ampliaci6n de la demanda requeria muchasmodificaciones en la estructura de la oferta de origen interno, ni elcrecimiento del sector exportador demandaba transformaciones de ma-yor envergadura. En consecuencia, se puede afirmar que se tratabade un modelo de desarrollo que no requeria mayor plasticidad de lasestructuras, 0 sea que era compatible con estructuras de escasa aptitud

para el cambia. En realidad, el modelo exportador que prevaleci6en America Latina, al permitir que el desarrollo se hiciese can unminima de modificaciones en las estructuras econornicas, creo un cIimade resistencia al cambio en el plano social. AI no preparar a lascIases dirigentes para ver en los cambios estructurales un ingredientedel desarrollo, contribuy6 a que se formasen las actitudes que, en lafase siguiente, iban a obstaculizar el desarrollo de la region.

LOS FOCOS DE PRESIONES INFLACIONARIAS llASICAS

Las observaciones que acabamos de hacer adquieren mayor relevanciacuando se tiene en cuenta que la industrializacior, con descenso delcoeficiente de importaciones, 0 sea, la industrializacion sustitutiva deimportaciones, constituye una forma de desarrollo que requiere rapidasmodificaciones en las estructuras econornicas. Las importaciones, queen la fase anterior daban plasticidad a la oferta global, permitiendoque esta respondiese can prontitud a la evolucion del perfil de lademanda, estaran ahara en declinaci6n absoluta 0 relativa y seranconstituidas, cada vez mas, par insumos industriales, es decir, productos de demanda incompresible. En realidad, las importacionesseran ahora el instrumento a utilizar para transforrnar la cstructuraproductiva ligada al mercado interno. Pasase, asi, de una Iase en queel desarrollo adoptaba la forma de modificaciones en la composicionde la demanda (yen la de las importaciones) a otra en que solamentehabra desarrollo si la estructura de la oferta es rapidamenre transformada. Imaginemos una situacidn concreta. Como respuesta a las tensiones creadas en el sector exportador, se intensifica la producci6ntextil mediante turnos adicionales, para sustituir importaciones. El niveldel ingreso global se eleva yean ella demanda de toda una gama deotros productos de consumo. En algunos casas la oferta interna pcdra

LA INFLACION ESTRUCTURAL 147responder inmediatamente, aunque de manera parcial e indirecta,poniendo en marcha procesos sustitutivos. La presi6n para aumentar\., las importaciones de productos intermedios y de equipas se had sen

r tir, reduciendo la capacidad para importar bienes de consumo. HabraI modificaciones significativas en los precios rcIativos e importantesI transferencias de ingreso, reflejos de las tensiones estructurales requeI ridas para modificar la estructura de la oferta, 0 mejor, para reaproxi-II mar los perfiles de la oferta y de la demanda. El tiempo requeridot para que se verifique esa reaproxirnacion refleja en buena medidala plasticidad de las estructuras, teniendo en cuenta el grade de diferenciaci6n alcanzado en la fase anterior pa r el sistema de producciondel pais. Las tensiones estructurales y la consecuente inflacion fueroncondicionadas en cada pais pa r circunstancias locales. No obstante,

en todas partes, aunque en diversos grados, se hicieron sentir ciertosfactores, 10 que permite da r una interpretacion global a la inflaci6nque en los paises latinoamericanos acompafi6 a la industrializacionsustitutiva de importaciones. Entre esos factores, que deben ser considerados como focos de presiones inflacionarias basicas, cabe destacarlos siguientes :a] I nelasticidad de la oferta de productos agricolas. Si bien las.estructuras agricolas latinoamericanas se habian adaptado para responder al crecimiento de la demanda de un as pocos produc tos deexportacion, no se puede decir 10 mismo con respecto a la expansion de la demanda interna. La diferencia, en realidad, es sustancia!. En el primer caso se trata de un sistema rigido, casi siempre basadaen el monocultivo, cuyo crecimiento se efectua extensivamente, mediante la abs orci6n de facto res antes utili zados en una agricultura desubsistencia de productividad econornica inferior, aunque las tecnicasde producci6n no sean mu y distintas. La produccion para el mercado.interno tendria que ser altamente diversificada yean capacidad paraadaptarse a las modificaciones de la demanda, pues entraba en competencia con los excedentesdel propio sector de subsistencia, los cua-les, en funcion de factores clirnaticos, varian erraticamente de afioen afio, El mero crecimiento extensivo, en el caso de la produccionpara el mercado interno, llevaria a precios marginales crecientes, puestendrian que utilizarse tierras cada vez mas distantes de los merca-dos 0 de pear calidad. Frente al rapido crecimiento de la poblacionempleada en las zonas urbanas, solamente un a agricultura de productividad ascendente podria hacer frente a la expansi6n de la demanda. Contrariamente a la agricultura tradicional de exportaci6n,cuyo crecimiento podia ser extensivo, la agricultura de mercado internotendria que abrirse camino eleva ndo su nivel tecnologico ; en casacontrario, las zonas urbanas serian sometidas a una escasez relativa


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148,I, .

PROCESO DE INDUSTRIALIZACION

de productos agricolas, cuyos precios tenderian a elevarse. Como en elmodelo ricardiano, ese aumento de los precios agricolas se traduce enun incremento de la renta de los propietarios de 1.1 tierra, consolidandoel poder de los grupos tradicionalistas y reduciendo la capacidad deadaptacion de 1.1 estructura de 1.1 oferta al nuevo perfil de la demanda.b] l tt[raestructura inadecuada. Los transportes y otros serviciosbasicos, construidos en funci6n de unos pocos productos homogeneosde exportaci6n, resuJtan muchas veces considerablemente inadecua-dos para los requerimientos de la nueva estructura productiva. Tanto Ien 10 que re specta a la agricultura, cuya expansion cubre nuevasareas, como en 10 que concierne a la industria, que se abastece parcialmente de materias primas nacionales y necesita que sus productosa1cancen las distintas zonas del pais, se plantean serios problemas deri-vados de 1.1 inadecuada infraestructura existente. Evidentemente, eseproblema revestia menor gravedad en unos paises que en otros; entodos ellos, sin embargo, se presentaba en grado no despreciable. Lornismo se puede decir con respecto a la red de almacenes (bodegas)y silos, casi siempre inutilizable en funcion del mercado interno. Lainfraestructura financiera tarnbien exigia importantes adaptaciones.El financiamient o de productos homogeneos, de tip a estandari zado,con demanda en los grandes centros internacionales, constituye unaoperacion relativamente simple cuando 1.1 comparamos con el Finan-ciamiento de una produccion agricola altamente diversifjcada y conprecarias condiciones de almacenamiento. Un monto sustancial de lasinversiones realizadas por los gobiernos latinoamericanos en los ulti-mos tres decenios se destine a reacondicionar los sistemas de transportey otros servicios basicos,

c] Ausennia de factor humano adecuado disponible a corto plazo,En 1.1 mayor parte de los paises, aun siendo abundante la oferta dela mana de obra, no existia fuerza de trabajo adecuada a las activi-dades industriales. Muchas veces era escasa la propia tradicion arte- ,sanal, debiendo transferirse la mana de obra directamente de unaagricultura de patron tecnico extremadamente bajo a las fabricas. Ma simportante aun era 1.1 ausencia de tradicion empresarial. A excepci6nde los paises que se habian beneficiado de la inmigracion europeareciente, era escasa 1.1 experiencia empresarial en el sector indus-trial. Seglm ya observamos, 1.1 econornia tradicional de exportacionno Iavorecia el desarrollo de 1.1 capacidad innovadora. Adernas de losextranjeros, fueron los elementos nacionales con experiencia en em-presas dedicadas a la importacion de manufacturas -cas i siemprecontroladas pOl' grupos extranjeros- quienes formaron el nucleo ini-cial de empresa rios industr iales. Ese micleo, pOl' habers e mantenidoaislado de la clase dirigente tradicional y de la clase media prafe-

LA INFLACION ESTRUCTURAL 149sional, tuvo un lento crecimiento, 10 que constituye una de las caUS2,Sprincipales de la poca plasticidad de las estructuras.d] Esiructuras fiscales inadecuadas. Ya observamos que los ingre-sos fiscales dependian esencialmente del comercio exterior, particulannente de las importaciones. Al reducirse esa fuente fiscal, se intent6una reorientaci6n hacia el impuesto de consumo, de elevado costo derecaudacion, En razon de su estructura regresiva, esc impuesto eramuy poco elastico a las elevaciones del nivel del ingreso interno. Elimpuesto a la renta, que surge en la Argentina en los alios treinta,tendra apenas un papel complementario. De manera general las estruc-turas impositivas son extremadamente rcgresivas e inelasticas .11 ere-cimiento del ingreso, cuando este ocurre en actividades ligadas almercado interno. Asi, en 1.1 fase en que las inversiones publicas debianexpandirse, 1.1 capacidad de recaudacion del Estado tornose mas caray mas inelastica, Puesto que las posibilidades de financiamiento externose habian reducido 0 aun desaparecido en los quince afios posterioresa 1.1 crisis de 1929, y no existian mercados Iinancieros internos capacesde absorber ernisiones publicas, en todas partes los gobiernos pasarana depender en mayor 0 menor grado, de anticipos del sistema bancario con redescuento automatico, para financial' las inversiones 0 in-eluso para cubrir una parte de los gastos corrientes. La rnodernizacionde los sistemas fiscales en funcion de las nuevas responsabilidadcs 8.SU-midas pOl' los gobiernos y del nue vo tip o de econ omia que estabasurgiendo, se haria lentamente. En esta forma el propio sector publicose transforrno en factor de rigidez de las estructuras, inclusive en lospaises donde el gobierno procure abrir caminos .11 desarrollo parotros medios.

e] A umento de servicios financieros. Puesto que las inversionesse estaban realizando en condiciones de presi6n sobre la balanza depages, 0 aun de declinacion en 1.1 capacidad para importar, los pre-cios de los equipos (importados en su casi totalidad) tenderan a ele-varse en terminos relativos. En consecuencia, seria necesaria una mayortasa de ahorro para alcanzar la misma tasa de inversion en terminosrcales, Los servicios financieros de las empresas tendrian que aumentar, 10 que const ituye un factor de presion en el sentido de elevaci6ndel nivel de precios.

La importancia relativa de los factores indicados varia de paisa pais y, tambien, en un mismo pais de una epoca a otra. S610 enlos casos en que hubo un prop6sito deliberado de intensificar el des-arrollo, las tensiones estructurales se manifestaron en su plenitud. Asi,en los aiios treinta, al reducirse 1.1 capacidad para importar y expandirse el ingreso monetario, la reorientaci6n de las inversiones haciael sector industrial se hizo con el minimo de tensiones en la Argen-


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150 PROCESO DE INDU STRLALIZACIONtina y con el maximo en Chile. En el primero de esos paises los exce- Identes de exportacion encontraron un mercado alternative en laexpansion del empleo urbano. En Chile no solo no existian posibili- Idades de absorber internamente la proc1ucci6n exportable, sino que iadernas la oferta interna de productos agricolas dernostro gran rigidez. IPese a todo, la agricultura argentina, en un a fase posterior, tambien Iseria un foco de tensiones estructurales. Agotada su Iase de expansionextensiva - e n 10 que respecta a la region cerealera y pecuaria- Iy debiendo competir con los clemas sectores productivos en un mercado de mana de obra de oferta relativamente poco elastica, la ele- .vacion del nivel tecnico y la mayor capitalizacion de esa agricultura Ise hicieron indispensables para que las estructuras economicas conservasen la plasticidad que habian conocido en los periodos anteriores.En ausencia de ese desarrollo en profundidad del sector agricola, laoferta de productos agropecuarios tencli6 a perder elasticidad, pasandoel mercado interno a competir con las exportaciones, con la consecuente agudizaci6n del problema fundamental de insuficiente capacidad para importar. ,

Las tensiones estructurales muchas veces fueron agravadas pOl' las i-politicas que siguieron los gobiernos. Asi, en el Brasil, el poder publicopersisti6 en la politica de adquisicion de excedentes invendibles de cafe(los que eran en gran parte destruidos), inc1uso en los afios de guerra,cuando el fuerte saldo de la balanza comercial y el deficit del presupuesto publico (habiendo entrado en el conflicto, Brasil procedio a unamovilizacion parcial) originaban fuertes presiones inflacionarias. Enla Argentina, a fines de los afios cuarenta y comienzos de los cincuenta, el gobierno al favorecer sobremanera a las inversiones industriales, redujo la rentabilidad del sector agricola, cuya rigidez ya semanifestaba como el principal foco de tensiones estructurales. De rnanera general, los gobiernos, al pretender intensificar las inversionesagravaban las tensiones inflacionarias, EI proposito de aIcanzar un atasa de crecimiento que permitiese absorber el incremento de la poblacion en edad de trabajar y satisfacer las expectativas de los gruposque ya tenian acceso a patrones modernos de vida, adoptaba la formade una dificil carrera de obstaculos, para la cual los grupos dirigentesy los aparatos administrativos no estaban preparados. Mientras mayor r:era la velocidad qu e se pretendia aIcanzar, mas dificil pasaban a ser-ceteris paribus- los obsniculos.

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151LA INFLAGION ESTRUCTURAL

FACTORES CIRCUNSTANCIALES Y MECANISl\fOS DE PROPAGACION

En el analisis estructuralista de la inflacion la atencion se centralizainicialmente en los fccos desde donde se irradian las Ilamadas pre-siones inflacionistas bdsicas, que SOl1 los puntos de la estructura economica que mas resistencia ofrecen a las transformaciones requeridaspOl' el desarrollo." Junto a esas presiones basicas actuan otros factoresque tanto pueden ser circunsianciales como engendrados par el propioproceso inflacionario, Los facteres circunstanciales son muchas vecesel punto de partida de un a nueva onda inflacionaria. Ellos puedenSCI' tanto de naturaleza econornica -elevacion 0 caida brusca de losprecios de exportncion-s- como no economica : perdida de una cosecha de cafe en razon de un a helada, contracci6n de la oferta dealimentos resultante de un a sequin, acciones del gobierno del tipode los casas rcfcridos. En realidad, el proceso inflacicnario tiene siernpre como punto de partida la accion de algun agente, cuya actuacionfrustra 10 que se podria Hamar las "expectativas convencionales",Asi, la elevacion de los precios de exportaci6n, al aumentar los ingresos publicos, puede .inducir al gobierno a lanzar un plan de obrasmodificando las condiciones del mcrcado de trabajo, aumentando elempleo urbano, haciendo crecer la demanda de excedentes agricolas,modificando bruscamente la cornposicion de las importaciones, etc. Deesa manera, muchas expectativas se veran frustradas, originando resistencias a las modificaciones requeridas en la asignacion de los recursos.

1 Sobre la teoria estructuralista de la inflaci6n, los trabaj os basicos son:Juan Noyola Vasquez, "E! desarrollo econ6mico y la inflaci6n en Mexico y otrospaises latinoamericanos", Investigaci6n Econ6mica, XVI, mim, 4, Mexico, 1956;CEPAL, EI desequilibrio ex tun o en el desarrollo econ6mico lainoamericano; elcaso de Me xico, 1957; Celso Furtado, "The external desequilibrium in theunderdeveloped economies", Th e Indian Journal of Economics, abril de 1958;Osvaldo Sunkel, "L a inflaci6n chilena: un enfoque heterodoxo", El TrimesireEconomic a, octubre-diciembre de 1958; Anibal Pinto, "Estabilidad y desarrollo",El 'Trimestre Econ6mico, enero-marzo de 1960 j Julio Oliveira, "L a teoria nomonetaria de la inflaci6n", El T'rimestre Economico, enero-marzo de 1960;Raul Prebisch, "El Ialso dilema entre desarrollo econ6mico y estabilidad rnonetaria", Boletln Econ6mico de Amtirica Latina, marzo de 1961; Dudley Seers,"Inflaci6n y crecimiento: resumen de la experiencia Iatinoamericana", BoletinEconomico de America Latina, febrero de 1962. Para una apreciaci6n de conjunto, vease Joseph Grunwald, "The 'structuralist' school on price stabilizationand economic development: the Chilean case", en A. Hirschmann (coord.),Latin American issues, Nueva York, 1961; Rosa Olivia Villa Martinez, Lnllaciony desarr ollo: el enlo que estructuralista, tesis de licenciatura en la UniversidadNacional Aut6noma de Mexico, 1966; y 'Verner Baer, "The inflation controversyin Latin America: a survey", Latin Amcrican Research Review, vol. II, num. 2,1967.

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152 PUOCESO DE INDV STRIALIZACI6NUna vez puesto en marclia, el proceso inflacionario tiende a crearsituaciones que retroactuan sobre el impulse inicial, aumeritando suvirulencia. Asi, la elevacion de los costos monetarios, provocada pOl'la inflacion, trasciende en el sector exportador reducierido su capa-cidad competitiva en el exterior. La consecuencia podra ser tanto unareducci6n de las exportaciones -1 0 que repercutira en la capacidadpara irnportar y agravara la inflacion-s- como una devaluaci6n cam-biaria, que elevara el nivel de precios de los insumos industrialesimportados, hecho que tampoco dejara de agravar la inflacion. Otroejemplo de factor derivado que gana autonomia como multiplicadorde la presion inflacionaria, es el comportamiento de los servicios pu-blicos: la baja de las tarifas reales puede reducir tanto las inversionesen los mismos, aumentando la rigidez estructural del sistema econornico como un todo, como puede exigir subsidios publicos, incrementando la virulencia de uno de los focos de presion in1acionariabasica.

Los puntos de mayor rigidez de la estructura econornica actuancomo una barrera sobre la cual se acumula energia potencial enfunci6n de un volumen de agua cuyo nivel esta en ascenso. En ciertascircunstancias, esa energia puede ser neutralizada y el sistema econ6mico puede seguir operando como si ella no existiese; 10 mas proba-ble, sin embargo, es que esa presion se irradie afectando a otrospuntos de Ia estructura economica, dependiendo el curso que tomede los mecanismos de propagacion que utilice. Asi, la formaci6n deun deficit en el sector publico exigira un financiamiento, el cual podratener un poder mayor 0 menor de propagacion del potencial inflacionario, POI' otro lado, el alza de los precios agricolas se refleja en1a baja de los salarios reales en los sectores urbanos 0 en la elevacionde los costos de las actividades industriales que dependen de insumosagricolas, transfiriendo la presion a otros sectores. La rapidez con quese propaga la presion inflacionaria, refleja la aptitud de los distintosgrupos sociales para defender su participacion en el ingreso socialy la eficiencia con que los sectores publico y privado defienden susrespectivas posiciones en el proceso de captaci6n de los rccursos disponibles.

Los centros de comando capaces de interferir en la propagacionde las presiones inflacionarias son principalmente los que intervienen en la politica de credito, en la politica de cambio, en la politicade salarios y en la forma de financiamiento del deficit del sector pu-blico. En otras palabras, la presion in1acionaria tiende a propagarsepo r los distintos canales de los flujos monetarios, los cuales constituyensu mecanisme de propugaci/m, Puesto que esos canales ofrecen una

LA IN FLACI6N ESTRVCTVRAL 153cierta resistencia, la presion inflacionaria puede ser parcialmente absorbida. Asi, el sistema de credito no es totalmente elastico, los salariesreales pueden declinar lentamente, el deficit de la balanza de pagospuede ser refinanciado en el exterior, etc. Si la presion continuadurante un tiempo prolongado 0 se acentua bruscamente, los canalesofreceran una resistencia decreciente, pudiendo incluso operar comomecanismos de propagaci6n automritica.

La dificultad para comprender la verdadera naturaleza de les pro-cesos inflacionarios, que en America Latina acompafiaron a las politicas de desarrollo en la Iase de perdida de dinamismo del sectorexportador, resultaba del hecho de concentrar toda la atenci6n enlos mecanismos de propagacion, De ahi que prevaleciese el pun tode vista de que la inflaci6n refleja un mal funcionamiento de los flujosmonetarios. Asi, la tolerancia excesiva del sistema bancario para conel sector privado 0 el abuso de los deficit presupuestarios llevariana un exceso de la demanda sobre la oferta, diagnosticandose una infla-cion de demanda; otras veces la complacencia de los poderes publicosabria la puerta a una elevaci6n excesiva de los salarios y constatabaseuna inflaci6n de cost os. No cabe duda de que estas dos situacionesocurrieron rcpetidas veces en muchos paises latinoamericanos, en eltranscurso de los tres ultimos decenios, particularmente en la inme-diata posguerra. No obstante, esas situaciones casi siempre eran res-puestas a presiones mas profundas, 0 mejor, reflejaban un esfuerzode adaptacion en el cuadro de un proceso mas complejo, cuyos ingredientes principalcs eran las inflexibilidades estructurales y el propo-sito de proseguir con una politica de desarrollo.

ALGUNOS CASOS SIGNIFICATIVOS

Mexico, entre los paises de industriali zaci6n mas avanzada de AmericaLatina, constituye el unico caso en que las presiones inflacionariasfueron totalmente controladas hasta comienzos de la decada de 1970,cuando la inflacion asumi6 nuevas caracteristicas, afectando al conjunto de las economias capitalistas. A partir de 1954, cuando fuedesvalorizado pOl' ultima vez el peso mexicano (con respecto al dolar},el nivel de precios en el pais ha sido relativamente estable: su incremento no se ha apartado sensiblemente del que se observa en EstadosU nidos. Para explicar esa situacion singular es necesario tener encuenta, en primer lugar, el sistema politico monopartidario, que asegura una estricta continuidad en el control del Poder Ejecutivo y re


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15554 PROCESO DE INDUSTRrALIZAClONduce a funciones subalternas el Poder Legislativo." Como el sistemasindical esta integrado en el partido del gobierno, se excluye la posibilidad de ernulacion entre los que administran la politica salarial y loslideres de las organizaciones sindicales. POI' otra parte, la posibilidadde que el sector exportador ejerza una fuerte presion sobre el gobiernopara resarcirse de una baja de precios en los mercados externos,est a. parcialmente excluida. En esta forma, los mecanismos de propagacion estan sometidos a control, 10 que explica que la distribuciondel ingreso se modifique sin que sea afectado el nivel de precios. Ladebilidad de determinados grupos sociales crea condiciones para ciertotipo de adaptacion estructural, a tal punto que e! crecimiento delproducto interno, en ciertos periodos, ha sido acompafiado de bajade los salarios medios reales de esos grupos. Sin embargo, esas consideraciones no serian suficientes para explicar la experiencia mexicana.Otro aspecto importante de la misma, debe buscarse en el aumentoconsiderable de la elasticidad de la estructura economica del pais,resultante de las transformaciones sociales ocasionadas porIa Revolucian, y de la coherencia con que todos los gobiernos ha n enfocadola industrializacion del pais en las ultirnas decadas, EI control de laindustria del petroleo no solamente creo un a fuente importante derecursos para inversion, sino que permitio tambien llevar adelante un apolitica de bajos precios de combustibles, con favorable repercusionen los costos industriales. POl' ultimo, la mcdernizacion del sectoragricola, con la gran irrigacion en el norte y la elevacion del niveltccnico en la meseta central, elimino uno de los focos de presion inflacionaria de mas dificil tratamiento. Cabria agregar el desahogo quetrajo a la cap acidad para importar, la expansion del turismo. De estemodo un a mayor flexibilidad estructural y un control mas rigidode los mecanismos de propagacion, crearon condiciones para que selograse la estabilidad a que hicimos referencia.

La situacion, tanto en Chile como en Argentina, es, en muchosaspectos, diametralmente opuesta a la de Mexico. EI sistema de poderrefleja un compromiso entre grupos fuertemente estructurados, razonporIa cual los mecanismos de propagacion no estan en condiciones deofrecer ninguna resistencia a las presiones inflacionarias. En la Argentina la insuficiencia cronica de la capacidad para importar, la ineptitudque demostro el sector agropecuario para modernizarse, la debilidadintrinseca de! Estado frente a prolongadas tensiones sociales y la faltade una politica de industrializacion a largo plazo - t odo eso en un

2 Un analisis de la estructura de poder vigente en Mexico cncuentrase enPablo Gonzalez Casanova, La democracia en Mexico, Mexico, 1965; veasc tambien Daniel Cosio Villegas, El sistema politico mexicano, Mexico, 1972.

l.A INFLAcrON ESTRUCTURAL

pais que se moderniz6 precozmente y donde las expectativas de la poblacion estan en permanente ascenso- alimentan uno de los mascompIejos procesos inflac ionari os de que se tenga noticia.

EI comportamiento de la inflacion brasilefia tambien presenta particularidades que merecen alusion. En la decada que siguio a la ultimagran guerra, la inflacion desempefio un importante pape! en la aceleracion del desarrollo del pais. La fuerte elevacion de los precios delcafe a partir de 1949 y de los dernas productos de exportacion a partir del conflicto coreano, se tradujo en los conocidos efectos favorablessobre el nivel de ingreso tanto del sector privado como del publico,Sin embargo, frente a las inflexibilidades estructurales en el sectoragricola, en la infraestructura, en el mercado de mana de obra calificada, etc., el proceso inflacionario, que venia del periodo de laguerra, tendio a agravarse.: Para evitar una mayor propagacirir, delos impulsos inflacionarios y tarnbien para defender los precios delcafe en los mercados internacionales, el gobierno mantuvo estable latasa de cambio. En la medida en que se fue elevando el nivel internode precios, ocurrio un a fuerte transferencia de ingresos desde el sector exportador (principalmente el cafetalero) hacia el importador. Enesta forma, los equipos import ados conocieron un sensible descensode precios relativos, 10 que aumento sobremanera la rentabilidad en e!sector industrial. Se trata, pues, de una transferencia de ingreso dentrodel sector privado en beneficio de los grupos mas dinamicos, 10 que diolugar al extraordinario crecimiento industrial de los afios cincuenta,Se restringi6 la ola de nuevas inversiones en el sector cafetalero, yaafectado pOl' excedentes estructurales y se intensifico la diversificaciondel sector industrial. A partir de 1954,3 cuando se introdujo el sistema de licitacion cambiaria, parte sustancial del incremento delingreso del sector exportador, que venia siendo absorbida pOl' e! sectorindustrial, paso a manos del propio gobierno, 10 que permitio reducirel potencial inflacionario creado en el sector publico, principal responsable de las inversiones infraestructurales.A partir de mediados de la decada del 50, la inflacion brasilefiatendi6 a asemejarse cada vez mas al modelo argentino-chileno, quepOl' otra parte se reproduce con caracteristicas agudas en el Uruguay.Los mecanismos de propagacion actuan con crcciente prontitud y losfocos secundarios -creados por Ia propia inflacion- pasan a actual'

3 La reforrna cambiaria introducida po r el ministro Osvaldo Aranha en1954, distribuy6 las mercancias de la !ista de importaciones en cinco categoriasde acuerdo a su grado de esencialidad. Como para el grupo de mercancias con.sideradas menos esenciales se reservaba una pequeiia cantidad de divisas, lacotizaci6n de estas en el remate subia considerablemente, revirtiendo el beneficio hacia las areas fiscales,


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I 156 PROCESO DE INDUSTRIALIZACION con creciente autonomia. Los bancos, que sc beneficiaban de las leyes de control de la usura en 10 que respecta a los ahorristas pequefiosy medics y del dinero barato del redescuento, tendieron a ocuparposiciones privilegiadas. Las empresas reducian su liquidez todo 10 posible y pasaban a depender totalmente del sistema bancario para el

capital de trabajo. En consecuencia, el sistema economico se vuelveextremadamente sensible a cualquier modificacion de la politica decredito. Toda tentativa de control de la inflacion mediante la reduccion del credito se traduce en la paralizacion de las empresas financieramente mas debiles, sin afectar a aquellas que estan ligadas a ban coso estan en condiciones de buscar recursos en el extranjero a cortoplazo. La contraccion del credito puede, asi, paralizar ciertas empresas- que no son necesariamente las menos eficientes- y aumentar loscostos monetarios de otras, c1ebido a la elevacion de los servicios financieros, De ahi que las politicas antinflacionarias inspiradas pOl' elFonda Monetario Internacional, seguidas en Chile a fines de los afios.cincuenta, y en Argentina y Brasil en los afios sesenta, hayan provocado retracciones de la actividad economica sin lograr, pese a todo,un a razonable estabilidad en el nivel de precios.

A partir de cierto mom ento, conforme vcremos con detalle enotro capitulo, las inflexibilidades estructurales comenzaran a actual'no solo como focos de presion inflacionaria, sino como freno al desarrollo. En esta fase, todo esfuerzo de desarrollo tiende a traducirseen agudas presiones inflacionarias, las cuales solamente pueden serabsorbidas mediante politicas orientadas directamente a modificar lasestructuras. En sintesis, el problema de control de la inflacion tendioa integrarse en la politica de desarrollo, pOl' cuanto la consecucion dela estabilidad paso a ser impracticable fuera del marco de un esfuerzoconcertado y orientado a la transforrnacion de las estructuras.A partir de 1964, la politica economico-social brasileiia asumiocaracteristicas que la aproximan, en 10 que respecta al control de lainflacion, a la experiencia mexicana, En efecto, un conjunto de medidas coherentes, llevadas a la practica pOl' un gobicrno autoritario,restablecio cierto grado de elasticidad a la estructura de costos, asumiendo la inflacion, en parte, la forma de concentracion acumulativadel ingreso. EI control estatal de las organizaciones sindicales y laIijacion arbitraria de las tasas de sal ario pOl' los poderes publicoseliminaron un o de los principales mecanismos de propagacion delas presiones, en detrimento de los asalariados de bajo ingreso. POl'otra parte, se introdujo toda una serie de mecanismos destinados a defender el valor real de los activos Iinancieros (de propiedad de personas fisicas 0 de empresas) contra la erosion inflacionaria. Estasultimas medidas estimularon el desarrollo del mercado de capitales

LA INFLACION ESTRUCTURAL 157y reforzaron la posicion de los intermediaries financieros. Asi, los efectos redistributivos de la inflacion fueron canalizados en beneficio de losgrupos de ingresos medios y altos, al mismo tiempo que ciertos focosde presion inflacionaria, especialmente el deficit fiscal, eran eliminados, Sin embargo, la rig

furtado celso_la economia latinoamericana_cap10 al 15

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