gass.edu.vn an vu thu hang.pdf · viỆn hÀn lÂm khoa hỌc xÃ hỘi viỆt nam hỌc viỆn...

VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ THỊ THU HẰNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ

PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) TRONG XÂY DỰNG

KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM

Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế

Mã số: 62 31 01 06

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1. PGS.TS Đỗ Đức Định

2. PGS.TS Nguyễn Thanh Đức

HÀ NỘI, 2016

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các

kết quả, số liệu nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và

được trích dẫn đầy đủ theo quy định.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Vũ Thị Thu Hằng

ii

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU.............................................................................................................. 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TÂNG

KINH TẾ TẠI VIỆT NAM ……………………………………………………..

7

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRÊN THẾ GIỚI.................................................. 7

1.1.1. Tình hình nghiên cứu về ODA nói chung................................................... 7

1.1.2. Tình hình nghiên cứu về KCHTKT…………............................................ 9

1.1.3. Tình hình nghiên cứu về QLNN đối với ODA……................................... 9

1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC.............................................. 12

1.2.1. Tình hình nghiên cứu về thu hút và sử dụng vốn ODA nói chung............. 12

1.2.2. Tình hình nghiên cứu về KCHTKT …………........................................... 14

1.2.3. Tình hình nghiên cứu về thu hút và sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực

KCHTKT…………………………………………………………………

15

1.2.4. Tình hình nghiên cứu về QLNN đối với vốn ODA ở Việt Nam………… 16

1.3. NHẬN XÉT CHUNG VỀ KẾT QUẢ CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ NGHIÊN

CỨU VÀ KHUNG PHÂN TÍCH CỦA LUẬN ÁN …………………………...........

21

1.3.1. Nhận xét chung về kết quả các công trình đã nghiên cứu……..………… 21

1.3.2. Khung phân tích của luận án……………………………………………... 22

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ...

24

2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG

XÂY DỰNG KCHTKT ……………………………………………………………….

24

2.1.1. Tổng quan về vốn ODA và Kết cấu hạ tầng kinh tế……………………... 24

2.1.2. Khái niệm QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT…………...… 32

2.1.3. Sự cần thiết của QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT…... 34

2.1.4. Nội dung QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.……….… 40

2.1.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT…………………………………………………………………

43

2.1.6. Tiêu chí đánh giá QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT..................................................................................................

52

2.2. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY

DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI ….

55

2.2.1. Những kinh nghiệm thành công ………………………………………. 55

2.2.2. Những kinh nghiệm chưa thành công ...................……………………… 61

2.2.3. Bài học rút ra cho Việt Nam về QLNN đối với vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT..……………………………………………………...….

63

iii

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA

TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM…....

66

3.1. KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TRONG

XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM…………….....

66

3.1.1. Khái quát thực trạng KCHTKT của Việt Nam……………………… 66

3.1.2. Khái quát tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT tại Việt Nam……………………………………….………

68

3.2. CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY

DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993-2015

75

3.2.1. Hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA trong xây dựng KCHTKT

của Việt Nam………………………………………………………..…

75

3.2.2. Cơ cấu bộ máy QLNN và phân cấp quản lý đối với vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT……………………………………………….……….

77

3.2.3. Lập quy hoạch, kế hoạch và vận động vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT…………………………………………………………….…

81

3.2.4. Thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT……………………………………………………………..

83

3.2.5. Bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT…. 87

3.2.6. Đánh giá, giám sát việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT …………………………………………………………......

89

3.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA

TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM………

92

3.3.1. Một số thành tựu đạt được của QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT………………………………………………………..…….

92

3.3.2. Những hạn chế của QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT. 98

3.3.3. Nguyên nhân các hạn chế của QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT……………………………………………………………

109

CHƯƠNG 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN

LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG

KINH TẾ TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ………………………

115

4.1. BỐI CẢNH QUỐC TẾ, TRONG NƯỚC VÀ TÁC ĐỘNG…………….……

4.1.1. Bối cảnh quốc tế ………………………………………………………….

115

115

4.1.2. Bối cảnh trong nước……………………………………………………… 116

4.1.3. Tác động của bối cảnh quốc tế và trong nước đến quản lý thu hút và sử

dụng ODA trong xây dựng KCHTKT......................................................

118

4.2. QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI VỐN ODA TRONG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ CỦA VIỆT NAM…….

121

4.2.1. Quan điểm, mục tiêu xây dựng và phát triển KCHTKT ở Việt Nam…. 121

iv

4.2.2. Định hướng thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng KCHTKT…...…. 124

4.2.3. Quan điểm, định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước đối với vốn

ODA trong xây dựng KCHTKT ……………………………………….

126

4.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ……...…....

129

4.3.1. Nâng cao nhận thức về vốn ODA nói chung, ODA trong xây dựng

KCHTKT nói riêng……………………………………..………………

129

4.3.2. Xây dựng quy hoạch, tăng cường vận động, hướng vốn ODA vào

đồng bộ và hiện đại hóa KCHTKT, coi trọng những công trình thiết yếu

131

4.3.3. Hoàn thiện khung pháp lý và cải thiện thủ tục QLNN đối với vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT…………………………………………….

133

4.3.4. Bố trí kịp thời vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT.................................................................................................

136

4.3.5. Nâng cao chất lượng chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án ODA cho

KCHTKT…………………………………………………………….

137

4.3.6. Xây dựng cơ chế cho địa phương vay lại và tạo điều kiện để khu vực tư

nhân tiếp cận nguồn ODA vốn vay trong xây dựng KCHTKT ……….

139

4.3.7. Đẩy mạnh công tác theo dõi, kiểm tra, giám sát và đánh giá việc thu

hút và sử dụng vốn ODA cho KCHTKT…………………………...….

141

4.3.8. Hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ

quản lý và thực hiện dự án ODA, đặc biệt ODA cho KCHTKT……...

144

4.4. ĐIỀU KIỆN ĐỂ TRIỂN KHAI GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI

VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KCHTKT………………………………………

146

4.4.1. Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô………………………………………… 147

4.4.2. Phát huy sức mạnh của hệ thống chính trị và của toàn dân trong phòng,

chống tham nhũng, lãng phí ……………………………………………

147

4.4.3. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ thông tin

trong hoạt động của các cơ quan nhà nước…………………………..…

148

4.4.4. Giữ gìn và phát triển quan hệ đối tác tốt đẹp với các nhà tài trợ……… 150

KẾT LUẬN…………………………………………………………………………. 151

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ…………………………… 154

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO………………………………………… 155

PHỤ LỤC…………………………………………………………………………… 164

v

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

TỪ VIẾT

TẮT

TÊN TIẾNG ANH TÊN TIẾNG VIỆT

ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á

CG Consultative Group Hội nghị Nhóm tư vấn thường

niên các nhà tài trợ dành cho Việt

Nam

DAC Development Assistance

Committee

Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển

EU European Union Liên minh Châu Âu

GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội

GNP Gross National Product Tổng sản phẩm quốc dân

GTVT Giao thông Vận tải

IMF International Monetary

Fund

Quỹ tiền tệ quốc tế

JICA Japan International

Cooperation Agency

Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

KCHT Kết cấu hạ tâng

KCHTKT Kết cấu hạ tầng kinh tế

KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư

ODA Official Development

Assistance

Hỗ trợ phát triển chính thức

OECD Organisation for Economic

Co-operation and

Development

Tổ chức Hợp tác và Phát triển

Kinh tế

PMU Project Management Unit Ban Quản lý dự án

QLNN Quản lí nhà nước

UBND Ủy ban nhân dân

UNDP United Nation Development

Programme

Chương trình Phát triển Liên hợp

quốc

WB World Bank Ngân hàng Thế giới

VDPF Vietnam Development

Partner Forum

Diễn đàn đối tác phát triển Việt

Nam thường niên

vi

DANH MỤC CÁC BẢNG

STT Tên bảng Trang

1 Bảng 3.1: Một số công việc và Trách nhiệm của Các cơ quan liên quan

trong Bộ máy QLNN đối với vốn ODA đối với xây dựng

KCHTKT

80

2 Bảng 3.2: Mười quốc gia nhận ODA nhiều nhất trên thế giới 93

3 Bảng 3.3: Tỷ trọng vốn ODA và vốn vay ưu đãi giải ngân so với GDP,

Tổng vốn đầu tư toàn xã hội và Tổng vốn đầu tư từ Ngân sách

nhà nước thời kỳ 2011 – 2015

96

4 Bảng 4.1: Lượng vốn ODA trung bình năm đầu tư cho các nước

đang phát triển

116

DANH MỤC CÁC HÌNH

STT Tên hình Trang

1 Hình 1.1: Khung phân tích QLNN trong xây dựng KCHTKT 23

2 Hình 2.1: ODA đầu tư theo ngành ở các khu vực địa lý năm 2013 44

3 Hình 3.1: ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993 - 2014 69

4 Hình 3.2: ODA hỗ trợ ngành giao thông vận tải và bưu chính viễn thông 70

5 Hình 3.3: Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong

xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế Việt Nam

78

6 Hình 3.4: Quy trình thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án

ODA trong xây dựng KCHTKT.

84

7 Hình 3.5: Vốn ODA cam kết, ký kết và giải ngân thời kỳ 1993 – 2014 95

8 Hình 3.6: Số lượng nhân sự tham dự chương trình tập huấn cho các

PMU của WB năm 2013 và 2014

97

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia, kết cấu hạ tầng kinh

tế là cơ sở vật chất có vai trò đặc biệt quan trọng. Kết cấu hạ tầng kinh tế đồng bộ và

hiện đại, nền kinh tế mới có khả năng phát triển nhanh, ổn định và bền vững. Chính vì

vậy, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế là ưu tiên của nhiều quốc gia, nhất là các nước

đang phát triển.

Nhận thức rõ tầm quan trọng của kết cấu hạ tầng kinh tế đối với sự phát triển

của đất nước, ngay từ đầu những năm đổi mới, Việt Nam chủ trương huy động ở mức

cao nhất nguồn vốn nước ngoài, trong đó vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã và

đang chứng minh vai trò quan trọng không thể phủ nhận đối với xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế Việt Nam.

Những công trình kết cấu hạ tầng kinh tế được xây dựng và nâng cấp bằng vốn

ODA như hệ thống đường giao thông, cầu, cảng, các nhà máy điện, hệ thống trạm

biến thế và dây tải điện, các dự án cấp thoát nước, hệ thống bưu chính viễn thông... đã

đặt cơ sở nền tảng cho phát triển kinh tế quốc dân, góp phần bảo đảm tăng trưởng kinh

tế nhanh, thu hút đầu tư, tạo việc làm, tăng thu ngân sách, gia tăng trao đổi thương mại

và cung ứng dịch vụ, phát triển các lĩnh vực văn hoá xã hội, bảo đảm an ninh quốc

phòng, xoá đói giảm nghèo và tác động lan tỏa kéo theo sự phát triển rút ngắn khoảng

cách giữa các vùng miền, nâng cao đời sống nhân dân, góp phần tạo diện mạo mới cho

đất nước. Tuy nhiên cho đến nay, kết cấu hạ tầng kinh tế của nước ta vẫn là trở ngại

hàng đầu, “nút thắt cổ chai” và là một trong ba khâu cần đột phá để tạo điều kiện phát

triển kinh tế đất nước.

Là một nguồn vốn quốc tế, ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế của

mỗi quốc gia tiếp nhận lại có tác dụng ở mức độ khác nhau, bên cạnh các yếu tố khách

quan thì phần cốt yếu là do công tác quản lý nhà nước. Vốn ODA là một nguồn vốn

thuộc ngân sách nhà nước, được nhà nước quản lý việc thu hút và sử dụng. Vì vậy, đối

với hiệu quả vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, vai trò của quản lý nhà

nước là hết sức quan trọng.

Quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở

Việt Nam đã dần được hoàn thiện. Hệ thống văn bản pháp lý cơ bản cho thu hút và sử

2

dụng vốn ODA liên tục được cải cách, bộ máy quản lý vốn ODA dần được kiện toàn,

công tác vận động thu hút ODA đạt được kết quả đáng khích lệ,... Tuy nhiên, công tác

này còn nhiều yếu kém cần nhanh chóng khắc phục như quy hoạch kế hoạch yếu, thiếu

tầm nhìn dài hạn; thủ tục quản lý phức tạp và khác biệt với nhà tài trợ; bố trí vốn đối

ứng không đầy đủ, kịp thời; giải phóng mặt bằng chậm; giám sát đánh giá dự án chưa

chặt chẽ; thiếu chế tài xử lý vi phạm; trình độ cán bộ quản lý yếu,… dẫn đến tình trạng

chi phí đầu tư cao, hiệu quả thấp, thất thoát vốn lớn, để xảy ra nhiều vụ việc gây chấn

động dư luận như vụ tiêu cực của Ban quản lý dự án 18, vụ tiêu cực tại Ban quản lý dự

án Đại lộ Đông-Tây và Môi trường nước thành phố Hồ Chí Minh (PCI); vụ nghi vấn

Công ty Tư vấn giao thông Nhật Bản hối lộ quan chức đường sắt Việt Nam để được

nhận thầu dự án,…

ODA là nguồn vốn mang tính ưu đãi nhưng cũng là nguồn vốn có khả năng gây

nợ cao nếu sử dụng kém hiệu quả. Các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế lại là những

công trình có quy mô lớn, kỹ thuật cao, đòi hỏi lượng vốn lớn, thu hồi vốn chậm và

tồn tại lâu dài với kinh tế xã hội, quản lý nhà nước về những công trình dự án này nếu

không đáp ứng yêu cầu thì nền kinh tế và toàn bộ xã hội sẽ phải gánh chịu sự lãng phí

lớn về nguồn lực trong khi đất nước khan hiếm vốn cho quá trình phát triển.

Trước bối cảnh kinh tế thế giới lâm vào tình trạng trì trệ sau cuộc khủng hoảng

tài chính thế giới năm 2008 và nợ công Châu Âu tiếp tục diễn ra sau đó, nguồn cung

ODA trên thế giới có xu hướng giảm sút do khó khăn tài chính của các nhà tài trợ.

Trong khi đó, Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình thấp và nợ công của

nước ta cũng đang có xu hướng tăng lên. Mặt khác, nhu cầu vốn của các nước đang

phát triển như nước ta ngày càng gia tăng cho những nhu cầu phục hồi kinh tế, chuyển

đổi mô hình và tái cấu trúc nền kinh tế sau khủng hoảng, giảm thiểu tác động của biến

đổi khí hậu,… Điều đó cho thấy, việc thu hút ODA của Việt Nam đứng trước nhiều

thách thức. Trong bối cảnh đó, thu hút được nguồn vốn ODA từ các nhà tài trợ đã khó,

quản lý nguồn vốn này để đem lại lợi ích thực sự, đáp ứng yêu cầu phát triển trong

nước và yêu cầu của các nhà tài trợ càng khó hơn.

Thực tế này đòi hỏi Việt Nam cần có những cải cách trong quản lý nhà nước

cho phù hợp với tình hình mới để vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

phát huy hiệu quả cao hơn đối với phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm an toàn nợ

công quốc gia.

3

Xuất phát từ những lý do trên, việc phân tích đánh giá một cách khách quan

thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế là vấn đề cần thiết và cấp bách. Chính vì vậy, đề tài

"Quản lý nhà nước đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong xây dựng

kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam" vừa mang tính lý luận, vừa mang tính thực tiễn

và được nghiên cứu sinh lựa chọn làm chủ đề nghiên cứu cho Luận án tiến sĩ kinh tế.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở lý luận và phân tích thực tiễn quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam, Luận án đề xuất các giải pháp

nhằm tiếp tục hoàn thiện quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế ở Việt Nam.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận án cần hoàn thành các nhiệm vụ

nghiên cứu sau:

(i) Luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế.

(ii) Nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế của một số quốc gia để có thể vận dụng vào điều kiện

thực tiễn Việt Nam.

(iii) Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế trong giai đoạn 1993-2015, chỉ rõ những thành tựu,

hạn chế và nguyên nhân.

(iv) Tìm hiểu bối cảnh và xu hướng trong và ngoài nước ảnh hưởng đến thu hút và sử

dụng vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam.

(v) Đề xuất định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối

với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam trong giai đoạn

2015 - 2025.

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là công tác quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam.

4

3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi khoa học: Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà

nước đối với vốn ODA trong phạm vi xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế được đặt trong

mối quan hệ với nền kinh tế quốc gia và tình hình quốc tế.

- Phạm vi không gian: Luận án tập trung nghiên cứu vấn đề quản lý nhà nước về vốn

ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam.

- Phạm vi thời gian: Phần lớn thông tin, số liệu sẽ được thu thập, cập nhật và tính toán

chủ yếu trong giai đoạn từ năm 1993 (khi Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng các

nhà tài trợ quốc tế) cho đến năm 2015. Phương hướng và giải pháp đề xuất đến năm

2025.

4. Phương pháp nghiên cứu

- Phép biện chứng duy vật là phương pháp luận nghiên cứu của Luận án: Có

nghĩa là, Luận án nghiên cứu việc thu hút và sử dụng vốn ODA cho xây dựng kết cấu

hạ tầng kinh tế trong mối quan hệ biện chứng với các nguồn vốn khác và vốn ODA

đầu tư cho các lĩnh vực khác; nghiên cứu việc quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong mối quan hệ biện chứng với việc quản lý các lĩnh vực kinh tế xã hội khác;

nghiên cứu các mặt quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng

kinh tế trong mối quan hệ biện chứng với nhau,...

- Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận án là phương

pháp định tính và các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng để giải quyết các

vấn đề đặt ra trong quá trình nghiên cứu bao gồm:

+ Phương pháp nghiên cứu tổng hợp, thống kê, so sánh và phân tích hệ thống,

logic, lịch sử: sử dụng số liệu theo chuỗi thời gian và tại một thời điểm phân tích so

sánh dọc để thấy được sự khác biệt vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở

thời điểm này so với thời điểm trước. Phương pháp so sánh còn được sử dụng để so

sánh các nội dung của công tác quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT của Việt Nam với công tác này ở một số nước khác, kể cả những nước

thành công hay không thành công trong sử dụng vốn ODA. Phân tích hệ thống thể

hiện ở việc nghiên cứu QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT đuợc đạ t trong

tổng thể về chính sách tài chính lẫn quy hoạch,... của quốc gia. Đánh giá từng nội dung

quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT trong mối quan hệ với các

yếu tố tác động như chính trị, kinh tế, xã hội, gắn với bối cảnh, điều kiẹ n cụ thể trong

5

nước và quốc tế từng thời kỳ nhất định để có thể rút ra những nhạ n định khoa học

trung thực, chính xác, thuyết phục.

+ Phương pháp nghiên cứu tài liệu, khảo sát thực tế, thu thập thông tin, số

liệu: Phân tích và tổng hợp các tài liệu về lý luận và thực tiễn quản lý thu hút và sử

dụng vốn ODA trong kết cấu hạ tầng kinh tế. Số liệu sử dụng trong luận án là số liệu

thống kê, các báo cáo của các tổ chức, cơ quan có uy tín như: Ngân hàng thế giới,

Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư,... Bên cạnh

đó, luận án cũng tham khảo các công trình nghiên cứu của các cá nhân được đăng tải

trên sách, tạp chí, kỷ yếu hội thảo khoa học, luận án, bài báo,... của các nhà khoa học

trong và ngoài nước. Trên cơ sở số liệu đó, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà

nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở nước ta và đưa ra giải

pháp phù hợp.

5. Những đóng góp của luận án

- Hệ thống hóa cơ sở lý luận quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng

kết cấu hạ tầng kinh tế. Trong đó, tác giả đã làm rõ thêm khái niệm, tầm quan trọng,

nội dung của quản lý nhà nước đối với vốn ODA, cụ thể trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế.

- Xây dựng và phân tích 2 nhóm nhân tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với

vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế.

- Đưa ra các tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng

kết cấu hạ tầng kinh tế.

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam cho đến năm 2015, chi tiết ở hầu hết các nội

dung quản lý nhà nước, chỉ ra các thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế.

- Phân tích bối cảnh tác động, định hướng cũng như quan điểm quản lý nhà nước

đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và đề xuất một số giải pháp

có tính chất gợi ý chính sách nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam và điều kiện bảo đảm thực hiện

các giải pháp này.

6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Luận án đã làm sáng tỏ hơn một bước cơ sở lý luận quản lý nhà nước đối với

vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế. Những vấn đề thực tiễn mà luận án

đề cập góp phần thiết thực vào việc hoàn thiện quản lý nhà nước đối với vốn ODA

6

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam.

Sau khi hoàn thiện, luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác

nghiên cứu, giảng dạy, hoạch định chính sách và thực tiễn về các vấn đề có liên quan

đến quản lý nhà nước về vốn ODA nói chung, quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng.

7. Kết cấu luận án

Ngoài phần lời cam đoan, mục lục, danh mục các từ viết tắt, danh mục bảng,

hình, danh mục tài liệu tham khảo, mở đầu, kết luận và phụ lục, luận án được kết cấu

thành 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây

dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế tại Việt Nam

Chương 4: Định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với vốn

ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam trong thời gian tới.

7

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG

KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM

Nghiên cứu quản lý nhà nước (QLNN) đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức

(ODA) trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế (KCHTKT) dành được sự quan tâm

đáng kể của các học giả Việt Nam và trên thế giới.

1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRÊN THẾ GIỚI

1.1.1. Tình hình nghiên cứu về ODA nói chung

Vốn ODA là một nguồn vốn quan trọng trên thị trường tài chính quốc tế. Vì vậy,

các quốc gia, các tổ chức tài chính quốc tế rất quan tâm nghiên cứu về nguồn vốn này.

The history of Official Development Assistance, OECD của Helmut Führer,

(1996) là một công trình nghiên cứu về lịch sử hình thành và phát triển của vốn ODA

cùng với các hoạt động của Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) - Cơ quan chuyên cung

cấp ODA do Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) lập ra - qua các thập kỷ,

với những con số và sự kiện một cách chi tiết. Công trình này cho thấy ý nghĩa của

ODA trong việc hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội cho các nước nghèo và những nỗ lực

của DAC trong nhiều năm qua [105].

Ngân hàng thế giới (WB), Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP),

OECD, Nhật Bản,... thường tiến hành nghiên cứu những ảnh hưởng của vốn ODA tại

các quốc gia tiếp nhận để từ đó đưa ra chính sách và các khuyến cáo như: Thực trạng

viện trợ 1998-1999, thực trạng viện trợ 2000 của WB. Đây là bức tranh tổng thể tình

hình thực hiện ODA trên toàn thế giới. OECD cũng có nhiều công trình nghiên cứu

tổng quan về vốn ODA với những con số thống kê chi tiết theo nhà tài trợ, nước nhận

viện trợ, ngành nhận viện trợ… như trong tác phẩm Development Aid at a Glance -

Statistics by Regions – 1. Developing countries 2015 hay OECD statistics in a post-

2015 world - Outcomes of the 2014 OECD DAC High Level Meeting năm 2015.

National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Development Forum

(2010), ODA Reform: Five Recommendations-Moving into the 21st century -

Development Cooperation (DC), Multi-sectoral Task Force for the Reform of

Japanese ODA lại dựa trên các cuộc thảo luận chuyên sâu của nhóm tác giả tổ chức

vào năm 2010, năm khuyến nghị đã được đưa ra cho việc cải cách ODA của Nhật Bản.

8

Đó là: chuyển đổi hỗ trợ phát triển ODA thành Hợp tác - Phát triển DC; Tăng cường

năng lực chính sách trên trường quốc tế; Tăng cường quan hệ đối tác, tăng nguồn vốn

cho các nước đang phát triển; Thiết lập một chiến lược hợp tác mới cho Châu Á:

hướng tới hợp tác theo mô hình mạng…[113].

Bài viết Japanese ODA stimulates Indian infrastructure Development, của

Rohit Sinha and Geethanjali Nataraj, ORF (2013) đăng trên East Asia Forum khẳng

định ODA của Nhật đã giúp Ấn Độ có những bước tiến lớn trong phát triển cơ sở hạ

tầng. Ấn Độ hiện là một trong những nước nhận ODA lớn nhất của Nhật Bản. Dự án

quan trọng nhất được Nhật Bản tài trợ là Delhi Metro, một dự án có tác động lớn đến

hệ thống giao thông đô thị của Ấn Độ. Nhật Bản hiện cũng đang tài trợ cho các dự án

đường sắt Bangalore và tàu điện ngầm Chennai, mở rộng phát triển đường cao tốc, dự

án đường vành đai thành phố và các dự án phát triển đô thị [118].

Tu Thuy Anh and Vu Thi Phuong Mai có một công trình nghiên cứu năm 2012:

On the Impacts of ODA on FDI: Does Composition of FDI Matter? Evidence from

Asean Countries, SECO/WTI Academic Cooperation Project. Nghiên cứu này làm

sáng tỏ sự tương tác giữa ODA và FDI ở các nước ASEAN. ODA giúp mang lại cơ sở

hạ tầng chất lượng tốt hơn đã góp phần trực tiếp vào việc cải thiện môi trường đầu tư.

Các tác động trực tiếp và gián tiếp (như nâng cao chất lượng nguồn nhân lực) của

ODA ảnh hưởng tích cực đến môi trường đầu tư thu hút FDI và ngược lại [101].

Về vốn ODA ở Việt Nam, Overview of Offcial Development Assistance Vietnam

của UNDP năm 1999 hay năm 2001 mô tả thực trạng thu hút và sử dụng ODA ở Việt

Nam qua các năm một các đầy đủ từ nguồn vốn, đối tác, ODA phân bổ cho ngành,

lãnh thổ, những tồn tại và xu hướng ODA trong thời gian tiếp theo. Những công trình

này mang lại cái nhìn khách quan cho việc thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam từ

phía các tổ chức quốc tế [120].

Năm 2007, Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật bản (JBIC) qua công trình Hoạt

động ODA của JBIC tại Việt Nam cũng giới thiệu tình hình vốn vay và nội dung các

dự án ODA của JBIC ở Việt Nam. Trong tổng vốn ODA mà Ngân hàng này dành cho

Việt Nam, thì chủ yếu chảy vào lĩnh vực KCHTKT với nhiều dự án quan trọng trong

ngành năng lượng và giao thông vận tải.

WB cũng có nhiều công trình nghiên cứu về quan hệ đối tác của Việt Nam như

Việt Nam - Chiến lược Hỗ trợ quốc gia của nhóm Ngân hàng thế giới giai đoạn 2003 -

2006, hay Việt nam - Chiến lược hợp tác quốc gia 2007- 2011. Các ấn phẩm này cung

9

cấp những đánh giá hoạt động của Nhóm các nhà tài trợ trong nhiều lĩnh vực khác

nhau, trong đó có đề cập một số ngành thuộc KCHTKT.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu về kết cấu hạ tầng kinh tế

Nghiên cứu về KCHT có một số công trình như: Reforming Infracstructure,

Privativation, Regulation and Competition của The World Bank (2004) đề cập đến kết

cấu hạ tầng trong mạng lưới của các dịch vụ công, nghiên cứu việc quản lý và tham

gia của tư nhân đối với giao thông, cải cách việc cung cấp nước... Naoyuki Yoshino và

Masaki Nakahigashi (2000) với The Role of Infrastructure in Economic Development

(Preliminary Version) lại nghiên cứu vai trò của KCHT đối với phát triển kinh tế của

các nước Đông Nam Á và rút ra: KCHT đóng vai trò quan trọng với phát triển kinh tế

vì phát triển KCHT góp phần nâng cao năng suất và hiệu quả kinh tế và phát triển

KCHT có tác động rất tích cực đến giảm nghèo [122].

Cesar Calderon và Luis Serven (2004) trong tác phẩn The Effects of

Infrastructure Development on Growth and Income Distribution sau khi nghiên cứu bộ

dữ liệu của 121 nước trong thời kỳ 1960 – 2000 đã đưa ra kết luận: Trình độ phát triển

kết cấu hạ tầng (KCHT) có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và trình độ phát

triển KCHT càng cao thì thước đo bất bình đẳng về thu nhập trong xã hội ngày càng

giảm [102].

Báo cáo của WB vào năm 2011: Việt Nam và Ngân hàng thế giới: Quan hệ hợp

tác trong xây dựng cơ sở hạ tầng cho thấy: Hỗ trợ xây dựng co sở hạ tầng luôn luôn

đóng vai trò quan trọng trong quan hẹ hợp tác giữa Viẹ t Nam và WB. Co sở hạ tầng

chiếm tới 2/3 tổng vốn cho vay đầu tu của WB và hon 50% tổng giá trị hỗ trợ của WB

cho Viẹ t Nam (gồm vốn cho vay đầu tu và hỗ trợ ngân sách). Bản báo cáo này mô tả

các dự án ODA mà WB đã đầu tư cho co sở hạ tầng Việt Nam bao gồm các ngành

na ng luợng (chủ yếu là điẹ n) giao thông, đô thị, nuớc và vẹ sinh, thông tin và viễn

thông từ năm 1994 đến 2011. Báo cáo cho thấy mục đích, mục tiêu và các tác động

của các công trình ODA của WB đến kinh tế xã hội, xoá đói giảm nghèo của Việt Nam

và nhận định, thấy trong tu ong lai gần, co sở hạ tầng vẫn có thể là yếu tố chủ chốt

trong quan hẹ hợp tác giữa hai bên [49].

1.1.3. Tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với ODA

Với vị trí một trong những nước đứng đầu trong cung cấp ODA, Nhật Bản có

nhiều công trình nghiên cứu về khía cạnh này như: ODA Evaluation Guidelines vào

năm 2009. Đây là ấn bản thứ năm của Cục Hợp tác Kinh tế, Bộ Ngoại giao Nhật Bản

10

(Ấn phẩm đầu tiên được biên soạn vào năm 2003 và được sửa đổi nhiều lần). Ngoài

việc cung cấp nhiều lý luận về đánh giá dự án, dựa trên kinh nghiệm của cơ quan này

trong đánh giá ODA, tài liệu này hướng dẫn đánh giá ODA nhằm tăng cường tính

minh bạch và trách nhiệm giải trình cho công chúng, và cải thiện ODA bằng cách kết

hợp thông tin phản hồi từ việc đánh giá. Công trình này hướng dẫn đánh giá việc cung

cấp ODA của nhà tài trợ hướng tới tính khách quan và công bằng [115].

Strengthening Korea's Evaluation of ODA Projects của Sang-Tae Kim,

Kyunghee University, Hàn Quốc cho rằng, đánh giá các chính sách và các chương

trình cấp ODA là một công cụ quan trọng trong việc cải thiện chất lượng và hiệu quả

hợp tác phát triển, sau khi Hàn Quốc tham gia DAC. Công trình này nghiên cứu cụ thể

tình hình cũng như nghiệp vụ đánh giá ODA của nhà tài trợ [111].

Công trình The role of economic Planning Unit (EPU) in Managemant of ODA

của Ehidah Misran, Uỷ ban Kế hoạch Kinh tế, Văn phòng Thủ tướng Malaisia (2006)

bàn về vai trò, chức năng nhiệm vụ của tổ chức này trong hệ thống quản lý ODA, công

trình cũng đề cập đến tình hình thu hút ODA của Malaisia từ một số nhà tài trợ, và đi

sâu làm rõ một khía cạnh trong quản lý nhà nước về ODA, đó là công tác theo dõi

đánh giá và giám sát các dự án ODA ở Malaisia [103].

Nghiên cứu về ODA ở Trung Quốc, tác giả Yingming Yang năm 2006 có

nghiên cứu: Making ODA Working for National Development - Using World Bank

Experiences in China as an Illustration. Công trình đề cập đến hệ thống quản lý ODA

của Trung Quốc với vai trò trách nhiệm của các cơ quan trung ương và sự phối hợp

giữa các cơ quan này. Giám sát đánh giá cũng là một nội dung được trình bày khá rõ

nét trong công trình này [121]. Operational Experience on the WorldBank Financed

Road Projects là công trình của Phòng Truyền thông tỉnh Hồ Bắc, Trung Quốc vào

năm 2006. Tài liệu trình bày các dự án ODA của WB dành cho Trung Quốc, những

con số thống kê về các dự án đường bộ ODA mà WB dành cho tỉnh Hồ Bắc và cũng

đưa ra mô hình bộ máy quản lý vốn ODA của tỉnh cho các dự án này [108].

Otto Holicki and Neo Tladinyane có công trình Evaluation of ODA to the

Infrastructure nghiên cứu về ODA cho lĩnh vực hạ tầng. Các tác giả đề cập đến ODA

cho KCHT nói chung, bao gồm cả KCHTKT và KCHT xã hội. Tác giả cho rằng: ODA

đầu tư cho KCHT là phù hợp với chính sách của chính phủ bởi vì nó sẽ hỗ trợ các lĩnh

vực khác. Nghiên cứu ở Nam Phi, ODA đầu tư cho KCHT bị ảnh hưởng bởi các yếu tố

như mối quan hệ của địa phương và sự cân đối lượng ODA cho nhiều ngành khác

11

nhau. Chính phủ thường ưu tiên đầu tư cho KCHT ở những vùng khó khăn. Công trình

cho rằng: ODA cho KCHT ở Nam Phi còn hạn chế là do một số lý do như: thiếu phối hợp

giữa các bộ phận khác nhau trong bộ máy quản lý, giám sát ODA được cho là khâu yếu

nhất. Tác giả nhận định, xu hướng là giảm vốn đầu tư trực tiếp của chính phủ vào cơ sở hạ

tầng và điều này được bù đắp bởi sự gia tăng của đầu tư khu vực tư nhân [107].

Trong Kỷ yếu hội thảo về Đánh giá ODA ở Tokyo, Benny Setiawan, Bộ Kế

hoạch và Phát triển Quốc gia Indonesia có công trình National Policy on Project

Monitoring and Project Performance Evaluation as a management tool of ODA in

Indonesia. Theo tác giả, các khoản vay nước ngoài phải được quản lý minh bạch, trách

nhiệm và phù hợp với các ưu tiên phát triển. Pháp luật cũng chỉ đạo để nâng cao hiệu

quả chính sách quốc gia về dự án và các hoạt động giám sát đánh giá dự án ở

Indonesia [117].

Các nghiên cứu trên có điểm chung là sự quan tâm đặc biệt cho công tác kiểm

tra, đánh giá ODA và cũng cho thấy tầm quan trọng của nó đối với hiệu quả ODA

trong quá trình quản lý. Đây là một gợi ý cho tác giả luận án khi xem xét hoạt động

QLNN và đưa ra giải pháp đối với ODA trong xây dựng KCHTKT ở Việt Nam.

Công trình nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB), năm 2006: Việt Nam -

Những thách thức đối với cơ sở hạ tầng cho rằng: Trước kia, thách thức với Việt Nam

chỉ là cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng cơ bản ở những nơi chưa có dịch vụ thì giờ

đây, khi kinh tế phát triển hơn, Việt Nam phải đối mặt với những thách thức trong việc

điều chỉnh những chính sách và thể chế về cơ sở hạ tầng như tiếp cận các nguồn tài

chính mới, cải tiến các quy trình lập kế hoạch, cải thiện tính hiệu quả của các nhà cung

cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng, phát triển cơ chế mạnh hơn để khuyến khích khu vực tư

nhân tham gia lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Các báo cáo trong công trình này của WB đề cập

khách quan đến các vấn đề về giao thông, điện, viễn thông, cấp nước và vệ sinh và

những vấn đề liên ngành [48].

“Đánh giá khung tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam - Báo cáo

cuối cùng” xuất bản năm 2013 của WB, dựa trên đánh giá những hạn chế và cơ hội mà

các chính quyền địa phương gặp phải trong việc tiếp cận các nguồn vốn cho cơ sở hạ

tầng. Nhóm nghiên cứu tiến hành nghiên cứu ở ba tỉnh là thành phố Hồ Chí Minh,

Quảng Nam và Quảng Ninh. Báo cáo cho rằng, sự phân tán trong đầu tư vào cơ sở hạ

tầng dẫn đến sự trùng lặp và lãng phí. Báo cáo cũng chỉ ra nguyên nhân của tình trạng

này là do phân cấp đầu tư chưa hiệu quả, các địa phương cạnh tranh trong phát triển

12

kết cấu hạ tầng mà không tính đến liên kết vùng khiến chi phí vốn tăng. Nguồn vốn

cần thiết đáp ứng cơ sở hạ tầng trong tương lai vượt quá khả năng của ngân sách nhà

nước. Báo cáo cũng đưa ra một số khuyến nghị hữu ích để xây dựng cơ sở hạ tầng địa

phương ở Việt Nam [50].

1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

1.2.1. Tình hình nghiên cứu về thu hút và sử dụng vốn ODA nói chung

Khái niệm "Hỗ trợ phát triển chính thức" thâm nhập vào đời sống kinh tế xã hội

nước ta từ những năm cuối thập kỷ 80. Vốn ODA cũng đã nhận được sự quan tâm của

Chính phủ, các Bộ có liên quan, các nhà tài trợ chính qua các đề tài nghiên cứu, đánh

giá kết quả và những vướng mắc trong quá trình thu hút và sử dụng. Bên cạnh đó,

nguồn vốn này cũng được nhiều tác giả chọn làm đề tài nghiên cứu luận án tiến sỹ,

luận văn thạc sỹ và các bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành.

Trong những năm gần đây, Nhật Bản đã trở thành nhà tài trợ lớn nhất cho nhiều

nước trong đó có Việt Nam. Việt Nam cũng là một trong những nước tiếp nhận ODA

hàng đầu của Nhật Bản. Trong cuốn sách “Vốn vay ưu đãi ở Việt Nam những năm gần

đây - Thực trạng, vấn đề và giải pháp (Trường hợp Nhật Bản)” 2003, tác giả Lưu

Ngọc Trịnh đã đi sâu phân tích hiện trạng vốn vay của Nhật Bản. Trong vốn ODA

dành cho Việt Nam, ODA của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) chiếm

phần tuyệt đối. Công trình này nghiên cứu các vấn đề liên quan đến vốn vay của JBIC

nói chung và vốn vay JBIC cho Việt nam nói riêng [74].

Cuốn sách Thu hút và sử dụng ODA của Ngân hàng thế giới tại Việt Nam của

Nguyễn Hữu Dũng năm 2010 là một công trình nghiên cứu việc thu hút và sử dụng

ODA của WB. Ngoài thực trạng ODA của WB ở Việt Nam, tác giả cũng chỉ ra nhân tố

ảnh hưởng tới việc thu hút ODA của WB gồm: mục tiêu chiến lược cấp ODA của WB,

nguồn ngân sách của WB, quan hệ và sự tin tưởng giữa Việt Nam và WB, bối cảnh

kinh tế và chính trị quốc tế và khu vực; và các yếu tố từ phía Việt Nam như ổn định

chính trị, kinh tế vĩ mô, hệ thống luật pháp, khả năng lập dự án, chất lượng tiến độ và

hiệu quả ODA [22].

Bộ Kế hoạch Đầu tư (KH&ĐT) - Cơ quan đầu mối trong quản lý ODA ở Việt

Nam - có nhiều báo cáo về vốn ODA như: Tổng quan ODA ở Việt Nam 15 năm 1993-

2008, Báo cáo tình hình vận động, thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam hàng

năm... Công trình Cơ sở dữ liệu về viện trợ phát triển Việt Nam – Công cụ quản lý và

điều phối nguồn vốn ODA, Diễn đàn Hiệu quả viện trợ AEF cũng đưa ra Báo cáo tiến

13

độ hiệu quả viện trợ hỗ trợ phát triển bền vững năm 2011. Báo cáo này phục vụ Diễn

đàn Hiệu quả viện trợ lần thứ ba năm 2011 và Hội nghị giữa kỳ Nhóm tư vấn các nhà

tài trợ cho Việt Nam (CG)… Những báo cáo này mô tả bức tranh tổng quan về thu hút

và sử dụng ODA ở Việt Nam từng giai đoạn từ góc nhìn của cơ quan quản lý ODA của

nước tiếp nhận viện trợ.

Đặc biệt, mới đây, nhân kỷ niệm 20 năm thu hút và sử dụng ODA, Bộ KH&ĐT

xuất bản một số cuốn đặc san như: Báo cáo đánh giá toàn diện 20 năm quan hệ hợp

tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ (1993-2013) năm 2013, hay Tổng quan

công tác vận động, thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ

1993-2014 và định hướng trong thời gian tới năm 2014. Đây là những nghiên cứu

mang tính tổng quan vầ đầy đủ trên nhiều mặt quá trình thu hút và sử dụng ODA trong

hơn 20 năm ở nước ta.

Cuốn đặc san 20 năm hợp tác phát triển của Bộ KH&ĐT năm 2013 cung cấp

những đánh giá nhìn nhận về sự thành công trong quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt

Nam với các nhà tài trợ thời gian qua cũng như định hướng trong thời gian tới. Cuốn

sách tổng hợp nhiều bài viết về quá trình thu hút và sử dụng ODA ở Việt Nam của

nhiều tác giả: một số quan chức cao cấp của Bộ KH&ĐT, Bộ GTVT, Bộ Nông nghiệp

và Phát triển nông thôn; một số nhà tài trợ như Nhật Bản, Ngân hàng phát triển châu Á

(ADB), Cộng hòa Liên bang Đức, Australia... [9].

Luận án tiến sỹ kinh tế của Vũ Thị Kim Oanh, Đại học Ngoại thương, Hà nội

năm 2002 với đề tài Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn hỗ

trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam. Tác giả khá thành công trong việc cung

cấp những luận cứ khoa học về vai trò của vốn ODA trong chiến lược phát triển của các

quốc gia đang và chậm phát triển. Thực trạng sử dụng vốn ODA ở Việt Nam được tác

giả nghiên cứu ở 2 giai đoạn: từ 1975 đến 1990 và từ 1990 đến thời điểm nghiên cứu là

năm 2002 và đưa ra những giải pháp nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này [55].

Tôn Thanh Tâm với luận án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế quốc dân,

Hà nội năm 2004: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn ODA tại Việt nam. Ở

phần lý luận, tác giả đưa ra nhiều góc độ quản lý vốn ODA như quản lý của một nhà

tài trợ, có thể là tổ chức quốc tế hoặc quốc gia, quản lý ODA ở nước tiếp nhận, có thể

là quản lý vĩ mô, có thể là quản lý vi mô chương trình dự án ODA. Thực trạng ở

chương 2, luận án này đã góp phần xác định rõ hơn tính hiệu quả quản lý vốn ODA ở

nước ta theo các giai đoạn của một chu kỳ dự án ODA [58].

14

Trong Hội thảo Khoa học Quốc tế “Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng

ODA của Việt Nam” tại Đà Nẵng vào ngày 7-8/8/2015 có một số bài tham luận có giá

trị như Kết quả thu hút và sử dụng vốn ODA giai đoạn 2006 -2015: Thực trạng và một

vài kiến nghị đề xuất của tác giả Trịnh Ngọc Tuấn, Thu hút và sử dụng ODA trong bối

cảnh Việt Nam là nước có thu nhập trung bình của Nguyễn Ngọc Sơn. Đây là những

bài viết mang tính tổng hợp, cung cấp cái nhìn bao quát về tình hình thu hút và sử

dụng ODA 20 năm qua ở nước ta cũng như đưa ra định hướng trong thời gian tới.

Trên các tạp chí chuyên ngành cũng có nhiều bài viết về thu hút và sử dụng vốn

ODA như bài Quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam: Những vấn đề đặt ra của

Phan Thùy Linh và Trần Thị Lưu Tâm đăng trên Tạp chí Tài chính năm 2011; Để sử

dụng vốn ODA hiệu quả hơn của Hoàng Viết Khang đăng trên tạp chí Kinh tế và dự

báo năm 2012… Ở các mức độ khác nhau, các bài trên các tạp chí đều khái quát những

vấn đề lý luận cơ bản về ODA, tập trung đánh giá về tình hình thu hút và sử dụng

nguồn vốn này, phân tích nguyên nhân của những hạn chế và nêu những giải pháp cụ

thể để việc sử dụng ODA có hiệu quả hơn.

1.2.2. Tình hình nghiên cứu về kết cấu hạ tầng kinh tế

Đề tài nghiên cứu khoa học: “ Phát triển kết cấu hạ tầng để bảo đảm thúc đẩy

và phát triển bền vững” (2006) của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung Ương

CIEM đã khái quát bức tranh kết cấu hạ tầng ở Việt Nam. Theo đề tài này, việc thực

hiện chính sách đa dạng nguồn vốn cho KCHT đã thu hút nhiều thành phần kinh tế

tham gia. Xét về cơ chế cấp vốn đầu tư cho KCHT trong những năm gần đây thì thấy

rằng nguồn ODA chiếm tỷ trọng lớn nhất (37%). KCHT đã được chú ý cải thiện trong

hơn hai thập kỷ qua, với sự kết hợp đa dạng các loại hình KCHT khác nhau trên cả

nước và vùng lãnh thổ, tuy nhiên KCHT Việt Nam vẫn còn yếu kém và chênh lệch

phát triển giữa các vùng. Những yếu kém này là do công tác quy hoạch không minh

bạch và kém chất lượng, và do nước ta thiếu vốn trầm trọng cho phát triển KCHT

trong những năm qua, chủ trương đa dạng vốn đầu tư cho KCHT rất hạn chế, công tác

quản lý KCHT tản mạn giữa nhiều Bộ, năng lực yếu và thiếu cơ chế phối hợp chặt

chẽ…[81].

Bài viết của Nguyễn Văn Vịnh, Phạm Thị Hà đăng trên tạp chí Kinh tế và dự

báo năm 2015, Hoàn thiện thể chế và quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng đã đề cập

đến những hạn chế của thể chế phát triển KCHT. Tác giả đã phân tích và cho rằng, cơ

chế chính sách, quy hoạch phát triển KCHT của Việt Nam chưa hoàn thiện, thiếu đồng

15

bộ, chồng chéo, vừa thừa lại vừa thiếu. Từ đó, tác giả đưa ra được một số biện pháp cụ

thể để hoàn thiện thể chế phát triển KCHT ở nước ta [83].

Các bài báo viết về lĩnh vực KCHTKT cũng rất đa dạng, ở cả hạ tầng giao thông,

hạ tầng đô thị, hạ tầng năng lượng, hạ tầng cảng biển… với nhiều khía cạnh khác nhau.

Ví dụ như bài Kết cấu hạ tầng của Việt Nam: Thực trạng, hạn chế và giải pháp phát

triển đăng trên Tạp chí kinh tế và quản lý 2012 của Nguyễn Nhâm; bài viết của Phạm sỹ

Liêm, (2011), “Đổi mới quy hoạch và đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở Việt nam ” trên

tạp chí Kinh tế và dự báo số 16; Ngô Công Thành (2011): “Giải bài toán phát triển kết

cấu hạ tầng đồng bộ ở Việt Nam” đăng trên Kinh tế và dự báo số 17…

Nhìn chung, các công trình này đều có chung nhận định, KCHT là thiết yếu

cho hoạt động sản xuất kinh doanh và cuộc sống người dân. KCHT là điều kiện để

tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, tăng tính cạnh tranh quốc tế. KCHT ở Việt

Nam còn lạc hậu, là “nút cổ chai” cho quá trình phát triển kinh tế và đang cần những

giải pháp hữu hiệu để xây dựng một hệ thống KCHT đáp ứng yêu cầu phát triển kinh

tế xã hội đất nước.

1.2.3. Tình hình nghiên cứu về thu hút và sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực kết

cấu hạ tầng kinh tế

Đối với lĩnh vực KCHT, luận án tiến sỹ Kinh tế của Phạm Thị Túy năm 2008,

Thu hút và sử dụng ODA vào phát triển hạ tầng ở Việt Nam, Học viện Chính trị Quốc

gia Hồ Chí Minh đã góp phần xác định rõ vai trò của KCHTKT đối với phát triển kinh

tế xã hội và tầm quan trọng của ODA trong phát triển KCHTKT. Ở phần lý luận, luận

án này đã có đóng góp đáng ghi nhận về vai trò của ODA trong phát triển KCHTKT

của các nước tiếp nhận như hỗ trợ ngân sách nhà nước, ODA phù hợp với đầu tư vào

KCHTKT vì đây là lĩnh vực thu hồi vốn chậm, sinh lời thấp, thậm chí là không có lợi

nhuận; ODA cho phép phát triển KCHTKT đồng bộ và hiệu quả; ODA tạo điều kiện

hiện đại hóa KCHTKT và góp phần làm cho khu vực công thành khu vực hiệu quả.

Nội dung chính của luận án này là phân tích những thành tựu cũng như hạn chế

của ODA đầu tư cho KCHTKT ở Việt Nam trên góc độ thu hút và sử dụng vốn. Tác

giả đã tổng kết một số thành tựu như: ODA tăng về cả lượng vốn và nhà tài trợ, đẩy

mạnh KCHTKT vượt trội so với năm 1993 và mặc dù chưa hợp lý nhưng được phân

bố tất cả các vùng trong cả nước; ODA cho KCHTKT đã đem lại tác động tích cực đối

với tăng trưởng và giảm nghèo. Đồng thời, tác giả cũng phân tích hạn chế như giải

ngân chậm, chất lượng công trình kém. Công tác quản lý được tác giả nhận định là còn

16

nhiều thiếu sót. Tuy nhiên, do góc độ nghiên cứu của đề tài này nên tác giả chưa phân

tích vốn ODA trong xây dựng KCHTKT từ phía QLNN một cách toàn diện [72].

Nghiên cứu cụ thể một số ngành thuộc KCHTKT, luận văn thạc sỹ kinh tế của

Trần Thị Thu Minh, Đại học Ngoại Thương năm 2006 “Thu hút ODA vào ngành Bưu

chính viễn thông của Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” đã phân tích và đánh giá

thực trạng vốn ODA đầu tư vào ngành bưu chính viễn thông qua các dự án do Tổng

công ty Bưu chính viễn thông thực hiện. Bài tham luận Các nguồn vốn ODA và vốn

vay ưu đãi phục vụ phát triển giao thông vận tải Việt Nam giai đoạn 1994 – 2015 luận

tại Hội thảo Khoa học Quốc tế “Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt

Nam” tại Đà Nẵng của Nguyễn Thanh Hằng cũng là một bài viết đáng chú ý. Bài viết

đi sâu về tình hình thu hút và sử dụng ODA của Bộ GTVT và đánh giá các kết quả đạt

được cũng như các vướng mắc khi giải ngân vốn ODA cho ngành này. GTVT là ngành

chiếm tỷ trọng vốn ODA cao trong lượng đầu tư vào KCHTKT nên những phân tích

đánh giá của bài viết có giá trị nhất định đối với việc nghiên cứu đề tài luận án [28].

1.2.4. Tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với vốn ODA ở Việt Nam

Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương và Cơ quan Hợp tác Quốc tế

Nhật Bản (JICA) năm 2003 đã phối hợp xuất bản cuốn sách: Nghiên cứu về thông lệ

tài trợ ở Việt Nam – Viện trợ không hoàn lại và chi phí giao dịch - Lắng nghe tiếng nói

của các nước nhận tài trợ nghiên cứu về thông lệ tài trợ ở Việt Nam, tập trung vào các

khoản viện trợ không hoàn lại. Nghiên cứu này được tiến hành theo cách thức mới, từ

quan điểm đa chiều để nhận dạng được xu hướng về đối tượng gánh chịu chi phí giao

dịch trong giai đoạn chuẩn bị và tiến hành các dự án ODA nhằm xác định tình hình

thực tế về chi phí giao dịch ODA ở Việt Nam. Tác phẩm tập trung vào các chi phí giao

dịch không cần thiết, làm giảm hiệu lực và hiệu quả viện trợ. Phương pháp nghiên cứu

chủ yếu dựa trên điều tra mẫu của bốn ngành: giao thông vận tải, nông nghiệp phát

triển nông thôn, giáo dục và y tế. Cuốn sách cũng phân tích chi phí giao dịch ODA

theo giai đoạn thực hiện và chu kỳ dự án, thông qua việc thu thập ý kiến của các cơ

quan nhận tài trợ phía Việt Nam. Công trình cũng phản ánh cách nhìn nhận hay tiếng

nói của nước nhận tài trợ về những vấn đề mà họ phải đối mặt khi tiếp nhận viện trợ

không hoàn lại với một số tình huống điển hình được đưa ra. Công trình nhằm tiến

thêm một bước việc hài hòa và đơn giản hóa các thông lệ tài trợ [80].

Để góp phần cho nỗ lực tăng cường công tác quản lý dự án ODA, trong khuôn

khổ dự án “Tăng cường năng lực quản lý dự án ODA thông qua phân cấp”, năm 2003,

17

Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) và Bộ Tài Chính xuất bản cuốn Sổ tay Hướng dẫn

quản lý các vấn đề tài chính trong Dự án ODA nhằm hỗ trợ nghiệp vụ cho các cán bộ

quản lý tài chính hoặc có liên quan đến dự án ODA, tư vấn trong nước và quốc tế tham

khảo, tra cứu, tìm hiểu về các thủ tục quy định của nhà tài trợ và chính phủ liên quan đến

dự án mình thực hiện, đặc biệt là đối với các dự án phân cấp mạnh cho cơ sở [43].

Bộ KH&ĐT đã cùng với ADB xây dựng các cuốn “Cẩm nang hướng dẫn chuẩn

bị và thực hiện dự án nguồn vốn ODA do ADB tài trợ tại Việt Nam” vào năm 2002 và

được tiếp tục sửa đổi và cập nhật quy định và thủ tục vào năm 2004 và năm 2009.

Cẩm nang được biên soạn trên cơ sở các quy định và thủ tục của Chính phủ Việt Nam

và ADB về quản lý dự án ODA cũng như những kinh nghiệm và bài học rút ra trong

quá trình thực hiện các chương trình và dự án ODA. Cuốn cẩm nang đề cập đến các

giai đoạn khác nhau của chu trình dự án, từ xác định và chuẩn bị dự án đến thực hiện

và chuyển giao dự án. Các cán bộ quản lý chương trình và dự án do ADB tài trợ được

khuyến khích sử dụng cuốn cẩm nang này như một công cụ tham khảo hữu ích để hiểu

rõ về các quy trình xử lý và thực hiện dự án của Chính phủ Việt Nam và ADB. Tuy

nhiên, nhiều văn bản pháp luật của Việt Nam (ví dụ như Nghị định 131/2006/NĐ-CP)

mang so sánh với ADB trong cẩm nang này đã được sửa đổi nên không còn phù hợp

với tình hình hiện nay [4].

Báo cáo đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư quốc gia năm 2014 (P-CPPR)

của một nhóm nghiên cứu của WB đánh giá các dự án ODA của nhà tài trợ WB cho

Việt Nam năm 2014 trong Chương trình Đánh giá Hiệu quả Danh mục Đầu tư Quốc

gia (P-CPPR) - một chương trình đánh giá được thực hiện trong vòng ba năm, bắt đầu

từ năm tài chính 2013 với mục tiêu “Cải thiện hiệu quả hoạt động để đẩy nhanh đạt kết

quả”. Báo cáo đánh giá tình hình thực hiẹ n danh mục đầu tu, tiến đọ của Kế hoạch

hành đọng giải ngân, các vấn đề liên quan đến Ban quản lý dự án (PMU). Qua đánh

giá hoạt đọng danh mục đầu tu đã cho thấy tính chủ đọng và minh bạch của Việt Nam

vẫn tụt hạ u so với các nu ớc khác trong khu vực; các dự án có vấn đề có xu huớng

chạ m cải thiẹ n hon nhiều so với các dự án có vấn đề của các nuớc khác; chất luợng dự

án kém là do các yếu tố nhu thiết kế quá phức tạp, khung kết quả yếu kém và chạ m trễ

trong viẹ c thực hiẹ n các hành đọng khắc phục hạ u quả. Báo cáo cũng cho rằng, tình

hình thực hiện của các dự án giao thông, và phát triển đô thị không được như mong

đợi. Vấn đề lớn cản trở quá trình thực hiện dự án là việc phân bổ vốn đối ứng cho công

tác thu hồi đất và tái định cư, quy trình phê duyệt công tác đấu thầu của chính phủ quá

18

phức tạp, dự án thiếu tính sẵn sàng, và năng lực và thẩm quyền quyết định của PMU

chưa đáp ứng. Mọt loạt các nghiên cứu và họi thảo về cách thức tổ chức PMU ở địa

phuong đã khoi gợi cho mọt số địa phuong bắt đầu sát nhạ p nhiều PMU nhỏ lẻ thành

mọt PMU chung hoạ c sử dụng lại những PMU truớc đây cho các dự án mới. Báo cáo

này của nhóm nghiên cứu của WB đã giúp tham vấn các bộ ban ngành để giải quyết

các vướng mắc đối với quá trình chuẩn bị và thực hiện và nâng cao năng lực cho các

PMU cấp địa phương [51].

Cuốn sách của tác giả Lê Xuân Bá, Phân cấp quản lý ODA ở Việt Nam- Chính

sách và thực hiện ở địa phương, xuất bản năm 2008 đã nghiên cứu tổng quan về thu

hút và sử dụng ODA giai đoạn 1993-2006, đề cập thực trạng của chính sách phân cấp

quản lý ODA của các nhà tài trợ, của một số địa phương ở Việt nam. Cuốn sách cung

cấp một gợi ý quan trọng khi nghiên cứu các khía cạnh liên quan đến nội dung QLNN

về ODA. Tác giả chỉ ra mối quan hệ giữa công tác phân cấp của QLNN với hiệu quả

viện trợ. Phân cấp là một phương tiện, một công cụ quản lý, tạo điều kiện cho chính

quyền địa phương các cấp và cộng đồng tham gia vào việc xây dựng, thực hiện, giám

sát các dự án sử dụng viện trợ. Việc địa phương có nhiều quyền quyết định hơn đối với

dự án trên địa bàn sẽ có tác động tới hiệu quả viện trợ ở tất cả các khâu. Vì lẽ đó, các

nhà tài trợ quốc tế đặc biệt quan tâm đến vấn đề phân cấp quản lý ODA ở các nước

đang phát triển như nước ta [1].

Bên cạnh các tác phẩm trên cũng có các luận văn thạc sỹ, luận án tiến sỹ

nghiên cứu QLNN đối với vốn ODA như Luận văn thạc sỹ kinh tế của Đinh Thị Mai

Hương, Đại học Ngoại thương “Cho vay lại nguồn vốn ODA ở Việt Nam” năm 2007

đã đánh giá thực trạng và đưa ra giải pháp cho vay lại nguồn vốn ODA ở nước ta trên

cơ sở nghiên cứu tình hình thu hút và sử dụng ODA trong giai đoạn 1993 – 2005.

Luận án tiến sỹ kinh tế của Nguyễn Thị Hoàng Oanh, Những giải pháp chủ

yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn ODA trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ

tầng trên địa bàn Hà nội, Đại học Thương mại, Hà nội lại tập trung nghiên cứu công

tác quản lý vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng ở phạm vi một địa phương cụ

thể. Luận án đã phân tích đánh giá thực trạng công tác quản lý nguồn vốn ODA trong

xây dựng KCHT đô thị trên địa bàn Hà Nội, chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế

vướng mắc và để xuất giải pháp [54].

Gần nhất với đề tài nghiên cứu là Luận án tiến sỹ kinh tế của Lê Ngọc Mỹ

Hoàn thiện Quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam, Trường Đại học Kinh tế quốc

19

dân, Hà nội vào năm 2005.

Ở chương 1, luận án này đã cung cấp một số lý luận QLNN về vốn ODA ở

mức khá đơn giản. Chương 2, tác giả tập trung nhiều vào thực trạng thu hút và sử dụng

vốn ODA ở Việt Nam, chiếm khoảng 40 trang. Trong khi đó, phần thực trạng QLNN

về vốn ODA là nội dung chính của luận án, tác giả chỉ tập trung phân tích chủ yếu ở hệ

thống văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA; cơ cấu bộ máy QLNN về vốn ODA

ở Việt Nam với chỉ 14 trang. Tác giả trình bày khá chi tiết về chức năng nhiệm vụ của

các cơ quan quản lý mà điều này đã được quy định trong Nghị định 17/NĐ - CP ban

hành năm 2001 về Quy chế Quản lý và sử dụng ODA về thu hút và sử dụng ODA. Tuy

nhiên, những đánh giá mang tính khái quát về các nội dung QLNN về vốn ODA, chưa

nghiên cứu cụ thể, sâu sắc trên các mặt của nội dung QLNN như thẩm định, phê duyệt;

theo dõi đánh giá dự án, phân cấp quản lý ODA, giám sát đánh giá vốn ODA…[41].

Chương 3, tác giả đưa ra các quan điểm của Đảng về thu hút ngoại lực, trong

đó có vốn ODA để phát triển kinh tế xã hội, phương hướng thu hút sử dụng và QLNN

về ODA và một số biện pháp hoàn thiện QLNN về vốn ODA như: nâng cao nhận thức

về vốn ODA, hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng quy hoạch tổng thể về thu hút

và sử dụng vốn ODA, xác nhận đúng các nhà tài trợ và linh hoạt trong hình thức tiếp

nhận ODA, mở rộng danh mục dự án thu hút và sử dụng ODA, nâng cao năng lực xây

dựng dự án và giải ngân ODA... [41]. Tuy nhiên, luận án đã thực hiện cách đây một

thời gian tương đối dài (11 năm) và chỉ nghiên cứu QLNN về vốn ODA trong tất cả

các lĩnh vực thu hút và sử dụng vốn ODA ở nước ta, chưa tập trung đi sâu vào lĩnh vực

KCHTKT.

Tại Hội thảo Khoa học quốc tế “ Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA

của Việt Nam” năm 2015, Nguyễn Mạnh Tiến có bài Đánh giá về chủ trương, chính

sách của Đảng và Nhà nước trong huy động và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển

ODA trong phát triển kinh tế xã hội. Bài tham luận tập trung đánh giá về vai trò của

Quốc hội Việt Nam trong công tác xây dựng và giám sát thực hiện pháp luật liên quan

đến việc huy động và sử dụng ODA. Bài viết đưa ra nhận định khá xác đáng rằng: môi

trường pháp luật về ODA của Việt Nam chưa đồng bộ, tản mạn, chồng chéo và chưa

ổn định; các hoạt động giám sát thực hiện pháp luật về quản lý và sử dụng ODA chưa

được tiến hành định kỳ thường xuyên, liên tục [64].

Trong Hội thảo này, Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố Đà Nẵng cũng có bài

tham luận Phối hợp giữa các bộ ngành, địa phương trong huy động và sử dụng vốn

20

ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài. UBND thành phố Đà Nẵng cho rằng, thành phố

đã nhận được sự ủng hộ từ các cơ quan trung ương thông qua việc chấp nhận chủ

trương cho Đà Nẵng tiếp nhận một số dự án ODA có ý nghĩa lớn với thành phố. Tuy

nhiên, Đà Nẵng cũng nêu lên không ít vướng mắc gặp phải trong công tác QLNN,

đứng từ góc nhìn của một địa phương trong bộ máy quản lý, như: sự phối hợp giữa các

bên liên quan chưa chặt chẽ, khó khăn trong thẩm định hồ sơ đấu thầu do sự khác biệt

thủ tục đấu thầu của Việt Nam và nhà tài trợ, thời gian phê duyệt của các cấp kéo dài,

đặc biệt là từ các bộ ngành trung ương, gây chậm trễ trong triển khai dự án [77].

Bài viết “Phương pháp tiếp cận ngành trong cơ chế hỗ trợ vốn ODA và khả

năng áp dụng hiệu quả để quản lý đầu tư dự án giao thông đường bộ ở Việt Nam” của

Nguyễn Hồng Thái, Bùi Thị Hoàng Lan đăng trên tạp chí Kinh tế và phát triển số 177

năm 2012 viết về phương pháp tiếp cận ngành là một phương pháp đã được áp dụng ở

nhiều quốc gia trên thế giới khi tiếp cận với nguồn vốn ODA. Phương pháp này được áp

dụng nhiều trong các lĩnh vực KCHT xã hội và trong KCHTKT ở việc xây dựng và bảo

trì phát triển đường giao thông nông thôn. Tuy nhiên, ở Việt Nam, phương pháp tiếp cận

ngành chưa được áp dụng rộng rãi, mà chủ yếu được quản lý theo phương pháp tập

trung từng dự án, mặc dù đặc điểm của các dự án trải dài trên nhiều vùng lãnh thổ và

rộng khắp cả nước. Bài viết cũng chỉ ra những nhược điểm trong phương pháp quản lý

hiện tại như thủ tục ban đầu kéo dài, tính chủ động và phân cấp trách nhiệm của địa

phương thấp, tiêu chuẩn kỹ thuật cứng nhắc và chi phí đầu tư lớn... Bài viết phân tích

khả năng áp dụng phương pháp tiếp cận ngành là khả thi và mang lại hiệu quả thiết thực

trong quản lý các dự án đầu tư phát triển giao đường bộ ở Việt Nam [60].

Bài viết Nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng công trình thuỷ lợi sử dụng

vốn ODA của Nguyễn Hữu Huế, Đạ ng Công Toàn (2014), trên tạp chí Khoa học Kỹ

thuật Thuỷ lợi và Môi trường. Các tác giả cho rằng vốn ODA có vai trò quan trọng,

góp phần nâng cấp các hẹ thống công trình thủy lợi, phục vụ phát triển nông nghiẹ p và

các ngành kinh tế - xã họi khác. Viẹ c quản lý dự án sử dụng vốn ODA đã có những

tiến bọ nhất định và đạt hiẹ u quả rõ rẹ t, tuy nhiên vẫn còn nhiều vấn đề bất cạ p trong

các dự án ODA thuỷ lợi như: số lượng PMU quá nhiều nhưng hiệu quả không cao, tình

hình dự án chậm ở nhiều khâu, theo dõi đánh giá còn nhiều hạn chế, chồng chéo trong

thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Bài viết cũng đề xuất một số giải pháp như xây

dựng đề án thu hút và sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực thủy lợi, áp dụng mô hình

quản lý dự án ODA phù hợp, tính chuyên nghiẹ p cao, cần chú ý na ng lực chuyên môn,

21

đào tạo đọ i ngũ cán bọ [31].

Bản tin ODA số 36 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư có bài viết “Thực trạng hệ

thống theo dõi và đánh giá ODA của Việt Nam và phát triển hệ thống trong tương

lai”. Bài viết đã nêu một số mặt đạt được cũng như hạn chế trong việc xây dựng và

triển khai hệ thống theo dõi đánh giá ODA tại Việt Nam và cách thức để củng cố hệ

thống này trong thời gian tới. Công tác này trước đây chủ yếu do nhà tài trợ thực hiện,

phía Việt Nam buông lỏng thì giờ đây mặc dù hệ thống này đã có những bước tiến

nhất định, song về mặt thể chế, chúng ta vẫn chưa có chế tài đủ mạnh để đảm bảo việc

tuân thủ nghiêm túc chế độ báo cáo. Những tồn tại của thiết kế kỹ thuật đã hạn chế

khả năng kê khai thông tin, khả năng tạo lập cơ sở dữ liệu và tiếp cận thông tin của các

bên liên quan đến dự án ODA [5].

Trên tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 7 năm 2011 có đăng bài của Nguyễn Đoan

Trang, Hài hòa hóa quản lý các dự án ODA ở Việt Nam, hay bài Diễn biến ODA vào

Việt Nam trong khủng hoảng tài chính toàn cầu và lựa chọn chính sách của Phạm Thị

Túy đăng trên Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 391 năm 2010... Những bài viết này đã

mô tả và đánh giá thực trạng QLNN về vốn ODA ở những góc cạnh khác nhau, xoay

quanh những vướng mắc, tồn tại trong các khâu của quá trình quản lý vốn ODA ở

nước ta, đồng thời cũng đề xuất một số giải pháp để nguồn vốn này đóng góp đắc lực

hơn vào công cuộc phát triển kinh tế xã hội, xóa đói giảm nghèo bền vững ở nước ta.

1.3. NHẬN XÉT CHUNG VỀ KẾT QUẢ CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ NGHIÊN

CỨU VÀ KHUNG PHÂN TÍCH CỦA LUẬN ÁN

1.3.1. Nhận xét chung về kết quả các công trình đã nghiên cứu

Nhìn chung, qua khảo sát các công trình nghiên cứu trên thế giới và trong nước,

có thể thấy, có rất nhiều công trình nghiên cứu về tình hình thu hút và sử dụng vốn

ODA như các báo cáo của các tổ chức quốc tế như WB, OECD…; các báo cáo của Bộ

KH&ĐT, đặc biệt là các ấn phẩm xuất bản nhân dịp kỷ niệm 20 năm Việt Nam tiếp

nhận vốn ODA từ các nhà tài trợ quốc tế của cơ quan này; các sách chuyên khảo và

các bài viết của nhiều tác giả trong và ngoài nước… Nghiên cứu về thu hút và sử dụng

vốn ODA cũng có một số luận án tiến sỹ kinh tế như: Luận án của Vũ Thị Kim Oanh,

Đại học Ngoại thương năm 2002: Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu quả

nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam, luận án của Tôn Thanh

Tâm, Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội năm 2004: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản

lý vốn ODA tại Việt nam,…

22

Một số công trình nghiên cứu về thu hút và sử dụng ODA trong lĩnh vực

KCHTKT, nhưng lại chưa tiếp cận ở góc độ QLNN như luận án của Phạm Thị Túy

năm 2008, Thu hút và sử dụng ODA vào phát triển hạ tầng ở Việt Nam, Học viện

Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, hoặc chỉ tiếp cận ở góc độ quản lý của một địa

phương như luận án của Nguyễn Thị Hoàng Oanh: Những giải pháp chủ yếu nhằm

hoàn thiện công tác quản lý vốn ODA trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa

bàn Hà nội, Đại học Thương mại, Hà nội…

Nghiên cứu QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT tại Việt Nam cũng

có nhiều công trình, bài viết nhưng chỉ dừng lại ở việc đề cập được những khía cạnh,

những mặt riêng lẻ như phân cấp quản lý ODA, theo dõi đánh giá dự án ODA, hài hòa

thủ tục quản lý ODA... Luận án của Lê Ngọc Mỹ Hoàn thiện Quản lý nhà nước về vốn

ODA tại Việt Nam, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội vào năm 2005 đã nghiên

cứu QLNN về ODA nhưng đã khá lâu, cách đây hơn chục năm, đến nay, đã có nhiều

thay đổi so với thời gian đó và như đã phân tích ở trên, luận án này chưa đi sâu phân

tích các nội dung QLNN ngoại trừ hệ thống pháp luật và bộ máy quản lý, và cũng chưa

đi sâu nghiên cứu cho lĩnh vực KCHTKT.

Nhìn chung, các công trình đã có những đóng góp nhất định ở các khía cạnh

khác nhau như: làm rõ tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA, KCHTKT... QLNN đối

với vốn ODA cũng đã được các công trình trên đề cập đến ở những mức độ khác nhau,

nhưng chưa giải quyết thấu đáo và cũng chưa xem xét đi sâu vào lĩnh vực KCHTKT.

Nghiên cứu toàn diện mọi khía cạnh của QLNN về vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT về cả lý luận và thực tiễn tại Việt Nam là vấn đề còn đang bỏ trống.

1.3.2. Khung phân tích của luận án

Với kết quả của các nghiên cứu trước đây, luận án sẽ cố gắng đi sâu khắc phục

những hạn chế trên, đưa ra một nghiên cứu tương đối toàn diện về QLNN đối với vốn

ODA trong xây dựng KCHTKT ở Việt Nam. Nghiên cứu của luận án hướng tới việc

hệ thống hóa và bổ sung về:

- Hệ thống hoá và bổ sung về cơ sở lý luận và thực tiễn QLNN đối với vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT, làm rõ khái niệm, tầm quan trọng, nội dung, các nhân tố

ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT.

- Phân tích và đánh giá thực trạng QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT, tìm ra những thành tựu đạt được, hạn chế và nguyên nhân.

23

- Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT của Việt Nam trong thời gian tới.

Với hướng nghiên cứu đó, khung phân tích của luận án dựa trên các nội dung của

công tác QLNN. Đây là những công việc mà nhà nước thực hiện để tiến hành quản lý

vốn ODA trong xây dựng KCHTKT. Các nội dung bao gồm:

- Xây dựng quy hoạch, kế hoạch thu hút và sử dụng ODA, vận động ODA cho

xây dựng KCHTKT.

- Ban hành hệ thống pháp luật chính sách về vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT.

- Xây dựng, tổ chức và vận hành bộ máy QLNN đối với vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT.

- Bố trí vốn đối ứng cho các chương trình dự án ODA trong xây dựng KCHTKT.

- Thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA trong xây dựng KCHTKT.

- Đánh giá giám sát việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

Các nội dung trên được mô tả khái quát trong khung phân tích sau:

Các nội dung trên sẽ được cụ thể hoá ở chương 2 của luận án với những phân

tích nội hàm của từng nội dung QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

Bố trí

vốn đối ứng

Ban hành pháp

luật, chính sách

Lập quy hoạch,

kế hoạch, vận động vốn

ODA

Quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong

xây dựng KCHTKT

Thẩm định

phê duyệt

Đánh giá,

giám sát

Xây dựng, tổ chức và

vận hành bộ máy

quản lý

Nguồn: Tác giả tự xây dựng

Hình 1.1: Khung phân tích QLNN trong xây dựng KCHTKT

24

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ

2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA

TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ

2.1.1. Tổng quan về vốn ODA và Kết cấu hạ tầng kinh tế

2.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và phân loại vốn ODA

* Khái niệm vốn Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Hỗ trợ phát triển chính thức (Oficial Development Assistance - ODA) ra đời

vào những năm sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, bắt nguồn từ Kế hoạch viện trợ

Marshall Plane và tiếp đó là Hội nghị Cô-lôm-bô (1955), hình thành những ý tưởng và

nguyên tắc đầu tiên về hợp tác phát triển dựa trên cơ sở nguồn lực ODA. Tổ chức hợp

tác Châu Âu, tiền thân của tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển OECD ngày nay, đã

cung cấp viện trợ cho các nước đang và chậm phát triển, qua đó giúp các nước này

nâng cao hiệu quả đầu tư và phát triển kinh tế. Từ đó, hoạt động viện trợ được nhân

rộng từ các nước Châu Âu sang toàn bộ các nước còn lại trên thế giới thuộc Châu Á,

Châu Phi, Châu Mỹ La Tinh...

Năm 1972, lần đầu tiên tổ chức OECD đưa ra khái niệm về ODA như sau: “

ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích là thúc đẩy sự phát triển

kinh tế xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của các giao dịch này

có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất là 25%” [45].

Đến năm 1999, WB có đưa ra khái niệm về ODA trong Báo cáo Nghiên cứu

chính sách: “ODA là một phần của tài trợ phát triển chính thức (ODF), trong đó có yếu

tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm 25% trong tổng viện

trợ thì gọi là ODA” [45, tr.7]. Trong đó ODF là tất cả các nguồn tài chính mà chính

phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển.

Theo UNDP trong Báo cáo Tổng quan Viện trợ phát triển chính thức tại Việt

Nam năm 2002, đưa ra khái niệm ODA: “ODA bao gồm tất cả các khoản viện trợ

không hoàn lại và các khoản cho vay đối với các nước đang phát triển, cụ thể là (i) do

khu vực chính thức thực hiện; (ii) chủ yếu nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc

lợi, (iii) cung cấp với các khoản ưu đãi về mặt tài chính (nếu là vốn vay thì phải có

phần không hoàn lại ít nhất là 25%)” [20].

Ở Việt Nam, khái niệm ODA lần đầu tiên được đề cập đến trong Nghị định

25

17/2001/NĐ-CP ban hành ngày 4/5/2001 về Quy chế Quản lý và sử dụng Nguồn vốn

Hỗ trợ phát triển chính thức. Sau đó ODA được quy định trong Nghị định

131/2006/NĐ-CP ban hành ngày 9/11/2006 về Quy chế Quản lý và sử dụng Nguồn

vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (Nghị định thay thế Nghị định 17/2001/NĐ-CP)

Khái niệm vốn ODA trong luận án được xác định theo quy định hiện hành của

pháp luật Việt nam. Hiện nay, vốn ODA được điều chỉnh bởi Nghị định số

38/2013/NĐ-CP ban hành ngày 23/4/2013 về Quy chế Quản lý và sử dụng Nguồn vốn

Hỗ trợ phát triển chính thức ODA và các nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

Nghị định này quy định:

ODA bao gồm ODA viện trợ không hoàn lại và ODA vốn vay:

a) ODA viện trợ không hoàn lại là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn

trả lại cho nhà tài trợ;

b) ODA vốn vay là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ

với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo

đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc

và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc [17].

* Các đặc điểm chủ yếu của vốn ODA

- Thứ nhất, ODA là nguồn vốn có tính ưu đãi

Với mục tiêu trợ giúp các nước đang phát triển, ODA mang tính ưu đãi hơn bất

cứ một nguồn tài trợ nào khác, thể hiện khối lượng vốn vay lớn từ hàng chục đến hàng

trăm triệu USD. Thông thường, ODA có một phần viện trợ không hoàn lại, phần này

dưới 25% tổng số vốn vay. Ví dụ, OECD cho không 20 - 25% tổng vốn ODA. Các

khoản vay thường có lãi suất thấp, thậm chí không có lãi suất. Ví dụ như lãi suất của

ADB là 1%/năm, của WB là 0,75%/năm, Nhật thì tuỳ theo từng dự án cụ thể trong

năm tài khóa. Ví dụ năm 97- 2000 thì lãi là 1,8%/năm.

Thời gian cho vay (hoàn trả toàn bộ vốn) dài, thường từ 20 đến 50 năm. Thời

gian hoàn trả vốn của Nhật Bản là 30 năm, của ADB và WB là 40 năm. Thời gian ân

hạn (chỉ phải trả lãi, chưa phải trả gốc) dài. Thời gian ân hạn thường là 10 năm v.v...

- Thứ hai, ODA thường đi kèm các điều kiện ràng buộc

Thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại một phần

tổng sản phẩm quốc dân (GNP) từ các nước giàu chuyển sang các nước nghèo trong

một số điều kiện nhất định. Vì vậy, bên cạnh tính ưu đãi, ODA còn thể hiện tính chất

ràng buộc nhất định. Những ràng buộc này có thể chứa đựng những nội dung chính trị,

kinh tế, xã hội.

26

+ ODA gắn với các điều kiện chính trị: ODA là một trong những phương tiện

để thực hiện ý đồ chính trị của nước cấp viện trợ đối với nước nhận viện trợ. Ví dụ,

trong thời kỳ chiến tranh lạnh ODA dùng để lôi kéo thêm đồng minh. ODA cũng chịu

ảnh hưởng bởi các quan hệ sẵn có của bên cấp và bên nhận viện trợ. Các nước thường

cấp viện trợ cho bạn chính trị và đồng minh quân sự. Hoặc nó có thể là sự gần gũi về

vị trí địa lý. Ví dụ, Nhật cấp viện trợ nhiều cho các nước Châu Á, còn viện trợ của Mỹ

dành cho Trung Đông.

+ ODA gắn với điều kiện kinh tế

Thực ra, các nước cấp viện trợ đều không quên mưu cầu lợi ích cho mình. Họ

gắn quỹ viện trợ với việc mua hàng hoá và dịch vụ của nước họ như là một biện pháp

tăng cường khả năng làm chủ thị trường xuất khẩu và giảm bớt tác động của viện trợ

đối với cán cân thanh toán. Các nước như Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50%

viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ của nước mình. Tính chung trong toàn khối

DAC là 22% viện trợ phải được sử dụng để mua hàng hoá và dịch vụ của quốc gia

viện trợ.

Mặt khác, thông thường nước tiếp nhận không có quyền lựa chọn đồng tiền để

vay ODA, mà do bên cấp ODA quy định. Chẳng hạn chính phủ Nhật quy định chỉ cho

vay bằng đồng yên Nhật (JPY). Vì vậy, nước tiếp nhận viện trợ có thể phải chịu rủi ro

tỷ giá của đồng tiền viện trợ. Nếu đồng tiền viện trợ tăng giá so với đồng tiền của nước

nhận viện trợ thì nước này sẽ phải trả thêm một khoản nợ bổ sung do chênh lệch tỷ giá

tại thời điểm vay và thời điểm trả nợ.

Ngoài những ràng buộc thì muốn vay ODA, các nước nhận viện trợ cũng phải

thỏa mãn các điều kiện mà nhà tài trợ đưa ra. Cụ thể như sau:

Điều kiện 1: Tình hình phát triển kinh tế xã hội của từng quốc gia, trong đó cơ

bản chủ yếu nhất là tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Thông thường những nước đang

phát triển có mức thu nhập bình quân đầu người một năm thấp hơn mức tối thiểu mới

có đủ tiêu chuẩn vay ODA. Thường thì yêu cầu của các cơ quan cấp ODA đặt ra cho

nước nhận ODA về mức GDP này là khác nhau. Mức tối thiểu này được điều chỉnh

theo thời gian và tuỳ vào chính sách của từng tổ chức tài trợ. Nước có GDP bình quân

đầu người càng thấp thì càng được hưởng nhiều ưu đãi của khoản vốn ODA.

Điều kiện 2: Mục tiêu sử dụng vốn của các nước đang và chậm phát triển phải

phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên của các nhà tài trợ. Các nhà tài trợ

thường có những chính sách và những ưu tiên riêng về một số lĩnh vực hoặc đối tượng

cấp ODA và có sự thay đổi thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Ví dụ WB, Nhật

27

thường ưu tiên cho lĩnh vực giao thông, năng lượng điện, vệ sinh môi trường. Chính vì

vậy các nước đang phát triển đều nắm bắt cơ hội bằng cách căn cứ vào định hướng ưu

tiên của nhà tài trợ làm cơ sở cho chiến lược kêu gọi và sử dụng ODA của mình.

- Thứ ba, ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ

Khi tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA gánh nặng nợ nần thường không

thấy ngay do các dự án có thời gian thu hồi vốn chậm, không có khả năng đầu tư trực

tiếp vào sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại chủ yếu dựa vào xuất

khẩu thu ngoại tệ.

Thực tế nhiều nước sử dụng nguồn vốn này không hiệu quả dẫn đến tình trạng

nợ nước ngoài chồng chất và ngày càng mất khả năng thanh toán như Mehico, Braxin,

Peru, Achentina. Vào năm 1982, thế giới lần đầu tiên biết đến mức độ nguy hiểm của

khủng hoảng nợ nước ngoài. Và đến cuối năm 1995, đầu năm 1996 lại bùng nổ khủng

hoảng nợ lần 2 mà một ví dụ điển hình là trường hợp Mehico. Cuối năm 1994, cán cân

thanh toán của Mehico bội chi quá lớn, Mêhico phá giá đồng Peso và lâm vào khủng

hoảng kinh tế nghiêm trọng. Cuộc khủng hoảng này được giải quyết không phải dựa

vào thay đổi kinh tế trong nước mà là vay nợ nước ngoài. Tổng cộng nước này vay nợ

ngắn hạn 47,8 tỷ USD, chủ yếu là của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Mỹ, Nhóm G10. Đây

là một sự giúp đỡ lớn nhất của IMF dành cho hội viên từ trước đến nay. Một nước chỉ

dựa vào vay nợ để phát triển kinh tế tất yếu sẽ dẫn tới vòng luẩn quẩn nguy hiểm là

vay nợ để phát triển - khủng hoảng kinh tế tiền tệ - vay nợ tiếp nhiều hơn để giải quyết

khủng hoảng - khủng hoảng kinh tế trong nước và gánh nặng nợ nần chồng chất thêm

[30, tr.85,86].

* Phân loại vốn ODA

- Phân loại theo tính chất nguồn vốn

+ Viện trợ không hoàn lại: Đây là nguồn vốn cho không của các nhà tài trợ.

Nguồn vốn này thường được cấp dưới dạng các dự án hỗ trợ kỹ thuật, các chương

trình xã hội như chương trình dinh dưỡng, nước sạch, dân số...

+ Viện trợ có hoàn lại: hay còn gọi là vốn vay ưu đãi với lãi suất thấp và thời

gian vay dài. Loại vốn vay này thể hiện ưu thế so với khoản tính dụng thương mại trên

thị trường tài chính quốc tế.

+ Viện trợ hỗn hợp: Cơ cấu của nguồn vốn bao gồm cả phần vốn hoàn lại và

không hoàn lại. Hiện nay các nhà tài trợ có xu hướng cấp vốn theo hình thức này.

- Phân loại theo hình thức sử dụng

+ Hình thức dự án đầu tư: Đây là hình thức chủ yếu và mang tính truyền thống

28

của vốn ODA, bao gồm:

+ Hỗ trợ cơ bản: thường là các công trình xây dựng cơ bản như đường sá, cầu

cống, đê đập, trường học, bệnh viện, hệ thống viễn thông.

+ Hỗ trợ kỹ thuật: thường có 3 phần: Cung cấp chuyên gia, đào tạo cán bộ, cung

cấp trang thiết bị. Tỷ trọng các khoản hỗ trợ kỹ thuật thường chiếm khoảng 20% tổng

vốn ODA. Trên thực tế có dự án kết hợp cả hai loại hình hỗ trợ trên.

(i) Hình thức chương trình: Hình thức này còn gọi là hình thức viện trợ phi dự

án, nhà tài trợ cung cấp một khối lượng ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn

nhất định như Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, Chương

trình dân số và sức khoẻ sinh sản của UNFPA chu kỳ 1996-2000…

(ii) Hình thức hỗ trợ cán cân thanh toán (hay hỗ trợ ngân sách): thường thì hình

thức này được thể hiện dưới dạng hỗ trợ tài chính trực tiếp như chuyển giao tiền tệ

nhưng đôi khi lại là hiện vật như hàng hóa hoặc hỗ trợ nhập khẩu. Ngoại tệ và hàng

hóa chuyển vào trong nước qua hình thức hỗ trợ cán cân thanh toán được chuyển hóa

thành hỗ trợ ngân sách.

- Phân loại theo đối tác cung cấp

+ Vốn ODA song phương: Là vốn ODA của Nhà nước (Chính phủ) nước này

cấp cho Nhà nước (Chính phủ) nước khác, không thông qua tổ chức thứ ba.

+ Vốn ODA đa phương: là vốn ODA do nhiều thành viên góp vốn thông qua

các tổ chức quốc tế (WB, UN, v.v...) hay tổ chức khu vực (ADB, Liên minh châu Âu

EU, v.v...) hoặc của chính phủ một nước dành cho chính phủ của một nước khác

nhưng được thực hiện thông qua các tổ chức đa phương.

- Phân loại ODA theo điều kiện

+ ODA không điều kiện: Trên thực tế, có lẽ chỉ có Thuỵ Điển là nước duy nhất

cấp ODA không điều kiện.

+ ODA có điều kiện: Ngoài Thuỵ Điển, các nước viện trợ khi cấp ODA thường

gắn với những điều kiện cụ thể về kinh tế, chính trị, v.v... ODA có điều kiện chia 2

loại:

+ ODA không ràng buộc: là việc sử dụng nguồn tài trợ không bị ràng buộc bởi

nguồn sử dụng hay mục đích sử dụng mà có thể chi tiêu ở bất kỳ lĩnh vực hay khu vực

nào.

+ ODA có ràng buộc: là bắt buộc phải chi tiêu ở cấp, ở lĩnh vực viện trợ. ODA

có thể bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng hoặc mục đích sử dụng.

ODA bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng: nghĩa là việc mua sắm hàng hoá, trang

29

thiết bị hay dịch vụ bằng nguồn ODA đó chỉ giới hạn cho một số công ty do nước tài

trợ sở hữu hoặc kiểm soát (đối với tài trợ song phương), hoặc các công ty của nước

thành viên (đối với viện trợ đa phương).

ODA bị ràng buộc bởi mục đích sử dụng: nghĩa là nguồn ODA cung cấp chỉ

được sử dụng cho một số lĩnh vực nhất định hoặc một số dự án cụ thể.

Ngoài ra, còn có loại ODA ràng buộc một phần, tức là một phần phải chi ở cấp

viện trợ, phần còn lại có thể chi tiêu ở các cấp khác tuỳ theo nước nhận tài trợ.

2.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của kết cấu hạ tầng kinh tế

*Khái niệm Kết cấu hạ tầng kinh tế

“Kết cấu hạ tầng” là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam.

Có thể hiểu, kết cấu hạ tầng là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình

thành theo một cấu trúc nhất định, đóng vai trò làm nền tảng và điều kiện chung đảm

bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ tài nguyên, môi trường và an ninh, quốc

phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong mỗi giai đoạn hay thời kỳ phát triển nhất

định. Kết cấu hạ tầng là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền

kinh tế quốc dân có chức năng nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần

thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra thường xuyên liên tục

[81, tr.1].

Tùy theo cách tiếp cận mà kết cấu hạ tầng được phân loại như sau:

- Tiếp cận theo ý nghĩa vật chất và phi vật chất, có kết cấu hạ tầng cứng và kết

cấu hạ tầng mềm. Kết cấu hạ tầng cứng là toàn bộ cơ sở hạ tầng vật chất đảm bảo cho

phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh. Kết cấu hạ tầng mềm là toàn bộ cơ sở

luật pháp, cơ chế, chính sách, thông tin gắn với trí tuệ con người, bảo đảm phát triển

kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh.

- Tiếp cận theo lĩnh vực kinh tế - xã hội, có kết cấu hạ tầng phục vụ kinh tế, kết

cấu hạ tầng phục vụ hoạt động xã hội và kết cấu hạ tầng phục vụ an ninh - quốc phòng.

Tuy nhiên, ít có loại kết cấu hạ tầng nào chỉ phục vụ kinh tế mà lại không phục vụ hoạt

động xã hội và ngược lại.

- Tiếp cận theo khu vực dân cư, vùng lãnh thổ, có kết cấu hạ tầng đô thị và kết

cấu hạ tầng nông thôn.

- Tiếp cận theo ngành, có thể phân loại và xem xét kết cấu hạ tầng theo các

ngành, lĩnh vực của nền kinh tế như: kết cấu hạ tầng trong nông nghiệp, công nghiệp,

thương mại; kết cấu hạ tầng cung cấp năng lượng, nhiên liệu; kết cấu hạ tầng trong

giao thông vận tải, bưu chính viễn thông; trong các ngành tài chính, ngân hàng; trong

30

lĩnh vực văn hóa, y tế, giáo dục, văn hóa xã hội.

- Tiếp cận theo công dụng trực tiếp có kết cấu hạ tầng kinh tế (kỹ thuật) và kết

cấu hạ tầng xã hội. Trong tác phẩm “Phát triển kết cấu hạ tầng để bảo đảm thúc đẩy và

phát triển bền vững” của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương và trong nhiều

công trình nghiên cứu về kết cấu hạ tầng, các tác giả thường phân chia theo cách này.

KCHT xã hội gồm các công trình như nhà ở, cơ sở khoa học, trường học bệnh

viện, công trình văn hóa thể thao... các trang thiết bị đồng bộ với chúng. KCHT xã hội

tập hợp các ngành có tính chất phục vụ xã hội, sản phẩm tạo ra thể hiện dưới hình thức

dịch vụ và thường mang tính chất công cộng.

Kết cấu hạ tầng kinh tế gồm các công trình hạ tầng kinh tế kỹ thuật như năng

lượng (điện, than, dầu khí), các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt,

đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính viễn thông, các

công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông lâm ngư nghiệp [81, tr.3].

Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo

cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn dịnh, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển

nhanh hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho cuộc sống dân cư.

*Đặc điểm cơ bản của Kết cấu hạ tầng kinh tế

- KCHTKT thường là những công trình đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn

chậm, lợi nhuận thấp hoặc không có lợi nhuận. Trong quá trình vận hành cần có chi

phí bảo dưỡng thường xuyên. Mặt khác mức độ rủi ro trong việc xây dựng vận hành

các công trình dự án KCHTKT cao. Thời gian thực hiện các dự án KCHTKT thường

kéo dài. Tính chất kỹ thuật của các dự án thường rất phức tạp.

- KCHTKT là những công trình cố định tại nơi xây dựng, tồn tại lâu dài với

thời gian. Phần lớn các công trình KCHTKT như đường sá, cầu cống, sân bay, bến

cảng... đều không thể di dời đến nơi khác như phương tiện kỹ thuật hay hàng hóa

thông thường khác. Tuổi thọ của các công trình KCHTKT thường vài chục năm, thậm

chí có những công trình đến hàng trăm năm. KCHTKT có giá trị về mặt kiến trúc, lịch

sử văn hóa đối với cộng đồng quốc gia, dân tộc.

- KCHTKT là những công trình chịu tác động lớn từ môi trường tự nhiên. Phần

lớn các công trình được xây dựng ở ngoài trời, chịu tác động cơ học lớn, thường

xuyên chịu ảnh hưởng của điều kiện khí hậu thời tiết, có thể là thiên tai, bão lũ... Vì

vậy các công trình KCHTKT cần có cấu trúc kỹ thuật kiên cố, bền vững mới có thể

tồn tại và sử dụng lâu dài được.

- KCHTKT là một hệ thống các công trình có liên quan mật thiết với nhau. Bản

31

thân các công trình thuộc KCHTKT có mối quan hệ khăng khít, tác động qua lại và

tính liên kết cao, bộ phận này tạo điều kiện cho bộ phận kia thì mới phát huy hiệu quả.

Vì vậy, khi tiến hành đầu tư, cần đề cao tính đồng bộ của KCHTKT thì mới tận dụng

được lợi ích của chúng.

- KCHTKT có tính chất của hàng hóa công cộng. Các công trình này không

phải của riêng ai nhưng hầu như ai cũng cần đến và không ai được giành quyền sử

dụng cho riêng mình. KCHTKT phục vụ cho nhiều ngành, nhiều người. Các công

trình này phục vụ cho hoạt động sản xuất kinh doanh và sinh hoạt của dân cư nên

được sử dụng nhiều lần, nhiều công trình sử dụng với cường độ cao.

- KCHTKT chịu ảnh hưởng của các ngành và lãnh thổ mà KCHTKT phục vụ.

Mỗi ngành có đặc điểm riêng về sản phẩm, công nghệ, mỗi vùng lại có đặc điểm riêng

về điều kiện tự nhiên, kinh tế văn hóa xã hội... Những yếu tố này đều ảnh hưởng đến

công trình KCHTKT.

*Vai trò của Kết cấu hạ tầng kinh tế

Với tính chất đa dạng và thiết thực, KCHTKT là nền tảng vật chất có vai trò

đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia cũng

như mỗi vùng lãnh thổ. KCHTKT có tác dụng với nhiều lĩnh vực từ các hoạt động

kinh tế, xã hội đến văn hóa, quốc phòng, an ninh và phục vụ cho đời sống hàng ngày

của dân cư.

Có KCHTKT đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trưởng

nhanh, ổn định và bền vững, nâng cao năng suất, hiệu quả và góp phần giải quyết các

vấn đề xã hội. Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển là một trở lực

lớn đối với quốc gia.

Ở những nước phát triển từ những năm 50, 60 của thế kỷ trước, đầu tư vào

KCHTKT đã được rất chú trọng, tại đó, người ta nhận thấy việc phát triển KCHTKT

đã kéo theo mức giảm rõ rệt của chi phí sản xuất trong các ngành công nghiệp chế

biến ở Đức, Mỹ, Nhật Bản... Và chính vì mục tiêu giảm chi phí vận chuyển mà nhà

chức trách các bang của Mỹ đã sẵn sàng chi tới 3/4 số đầu tư của họ cho hệ thống

đường giao thông; tại Nhật Bản từ năm 1895 đến 1910 có tới 60% đến 70% tổng vốn

đầu tư của nhà nước là dành cho xây dựng KCHTKT v.v... [72, tr.15].

Ở nhiều nước đang phát triển hiện nay, KCHT thiếu và yếu đã gây ứ đọng

trong luân chuyển các nguồn lực, khó hấp thụ vốn đầu tư, ảnh hưởng trực tiếp đến tăng

trưởng kinh tế. Có thể nói, trình độ phát triển của KCHT có ảnh hưởng quyết định đến

trình độ phát triển kinh tế của đất nước. Chính vì vậy, đầu tư cho phát triển KCHT

32

thường chiếm khoảng 20% tổng vốn đầu tư và chiếm từ 40-60% đầu tư công ở hầu hết

các nước đang phát triển. Tính trung bình, lượng đầu tư này chiếm 4% GDP của các

nước đang phát triển, cá biệt có nước chiếm hơn 10% [81, tr.4].

Với tác động quan trọng mà KCHTKT có thể mang lại, trong quá trình xây

dựng cũng như vận hành, các nhà nước cần chú trọng xây dựng và phát triển

KCHTKT, quan tâm đầy đủ các khía cạnh tác động của KCHTKT, QLNN phải có

tính toàn diện thì mới có thể mang lại hiệu quả thiết thực của công trình dự án

KCHTKT.

2.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế

2.1.2.1. Khái niệm Quản lý nhà nước

Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý lên đối

tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực, các thời cơ

của tổ chức để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều kiện môi trường luôn biến động [37,

tr.12,13].

Quản lý ở quy mô khác nhau thì tính chất của quản lý cũng khác nhau. Quản lý

ở một đơn vị kinh doanh thì gọi là quản trị kinh doanh, quản lý ở phạm vi quốc gia thì

được gọi là quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước là một trong những nhân tố cơ bản

quyết định sự thành bại của công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế mỗi quốc gia.

QLNN bao gồm các yếu tố: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý và khách thể

quản lý và quan hệ giữa chúng. Chủ thể quản lý làm nảy sinh các tác động quản lý; đối

tượng quản lý chịu tác động của chủ thể quản lý, phục tùng chủ thể để có thể tạo ra các

sản phẩm theo mong muốn của chủ thể quản lý.

Trong QLNN, mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý là mối

quan hệ quyền lực trực thuộc, là thứ bậc quản lý; cấp dưới phải phục tùng cấp trên

theo quy định của pháp luật. Đây là sự khác nhau giữa chủ thể của QLNN với các loại

chủ thể không sử dụng quyền lực nhà nước [34, tr.68].

Đối với QLNN, Nhà nước đóng vai trò là chủ thể quản lý. Đây là một hệ thống

các cơ quan quản lý từ Trung ương đến địa phương, gắn với cơ chế quản lý tương ứng,

thực hiện các chức năng quản lý các quá trình kinh tế xã hội ở các cấp khác nhau.

Trong lĩnh vực kinh tế, đối tượng quản lý của QLNN là nền kinh tế quốc dân

với nhiều lĩnh vực, nhiều ngành, nhiều thành phần kinh tế ... Đây là một hệ thống rất

động và phức tạp đòi hỏi hệ thống cơ quan quản lý phải luôn tự đổi mới thì mới có khả

năng giải quyết vấn đề mà quá trình phát triển kinh tế đặt ra. Nếu chủ thể quản lý hoạt

33

động một cách tích cực, có hiệu lực thì đối tượng quản lý phát triển hiệu quả.

Có thể nói, quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền của

nhà nước lên toàn bộ hoạt động kinh tế xã hội nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra, trên

cơ sở sử dụng có hiệu quả các nguồn lực trong và ngoài nước trong điều kiện mở cửa

và hội nhập.

2.1.2.2. Khái niệm Quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế

Đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT, QLNN giữ vai trò quan trọng vì là

nhân tố quyết định lượng vốn thu hút, tính hiệu quả và chất lượng các công trình

KCHTKT xây dựng bằng nguồn vốn này.

Quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là sự tác động có tổ

chức, bằng pháp quyền của nhà nước lên quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA trong

xây dựng KCHTKT nhằm đạt được các mục tiêu xác định trong điều kiện kinh tế xã

hội quốc gia và tình hình quốc tế.

Trong đó:

- Chủ thể QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là các cơ quan nhà

nước các cấp có chức năng và thẩm quyền quản lý (bao gồm các cơ quan lập pháp,

hành pháp và tư pháp) từ Trung ương đến địa phương.

- Đối tượng QLNN là về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là quá trình thu

hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

- Khách thể quản lý là tình hình kinh tế chính trị xã hội trong nước và quốc tế.

- Mục tiêu quản lý: QLNN đối với vốn ODA của một nước cung cấp ODA

khác với QLNN của một nước tiếp nhận ODA. Với các nước tiếp nhận ODA trong xây

dựng KCHTKT, mục tiêu quản lý là sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT với

hiệu quả cao nhất, đóng góp vào tăng trưởng phát triển kinh tế đất nước; không gây

gánh nặng nợ cho quốc gia và ảnh hưởng xấu đến quan hệ quốc tế.

Nhìn chung, quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh

tế bao gồm tập hợp các công việc, nhiệm vụ mà các cơ quan quản lý nhà nước phải

thực hiện trong quá trình thu hút, sử dụng vốn ODA nhằm đạt được những mục tiêu

đặt ra.

Cụ thể hơn, QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là quá trình nhà

nước lập quy hoạch, kế hoạch, tổ chức, điều hành, kiểm tra việc thu hút và sử dụng

ODA trong lĩnh vực KCHTKT nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra trong điều kiện kinh

tế xã hội trong và ngoài nước.

34

2.1.3. Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu

hạ tầng kinh tế

Vốn ODA là nguồn tài chính quan trọng đối với các nước đang và chậm phát

triển, nhất là trong lĩnh vực xây dựng KCHTKT. Để vốn ODA phát huy tác dụng theo

đúng mục đích đề ra thì đòi hỏi nhà nước phải quản lý chặt chẽ. QLNN về vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT nói riêng là tất yếu khách quan, thể hiện ở các lý do sau:

Thứ nhất, do tầm quan trọng và đặc tính của KCHTKT

KCHTKT là điều kiện đặc biệt quan trọng cho tăng trưởng, phát triển kinh tế

quốc gia, có tác dụng với nhiều lĩnh vực kinh tế, xã hội đến văn hóa, quốc phòng, an

ninh và phục vụ cho đời sống hàng ngày của dân cư. Có KCHTKT đồng bộ và hiện

đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Chính vì

tầm quan trọng của KCHTKT mà nhà nước cần quản lý lĩnh vực này.

KCHTKT là công trình đòi hỏi vốn lớn, phức tạp, tầm ảnh hưởng rộng nên cần

nhà nước đóng vai trò chịu trách nhiệm sử dụng các nguồn lực trong và ngoài nước đầu

tư xây dựng. KCHTKT ở vị trí cố định và tồn tại lâu dài, góp phần tạo nên diện mạo đất

nước nên cần tuyệt đối thận trọng trong khâu lập quy hoạch xây dựng, thiết kế xây dựng,

lựa chọn vị trí xây dựng... nhằm phát huy tính hiệu quả cao nhất. Chỉ có nhà nước mới có

thể tổ chức, điều hòa phối hợp và kiểm tra các đơn vị liên quan thực hiện xây dựng

KCHTKT đạt hiệu quả toàn diện trên nhiều mặt. Nếu có những sai lầm trong xây dựng

KCHTKT thì rất khó sửa chữa và để lại hậu quả lâu dài cho kinh tế xã hội.

Do tác động, ảnh hưởng nhiều mặt của KCHTKT: chính trị, kinh tế, xã hội, văn

hóa, an ninh, quốc phòng, đời sống cộng đồng dân cư mà KCHTKT thu hút sự quan

tâm chú ý của nhiều tầng lớp dân cư và các tổ chức chính trị kinh tế xã hội. Các cá

nhân, tổ chức trong địa phương, vùng lãnh thổ và quốc gia đều có quyền lợi đồng thời

có trách nhiệm tham gia cùng phát triển và bảo vệ KCHTKT với những hình thức cụ

thể, thích hợp. Đây là cơ sở để nhà nước huy động các lực lượng tham gia xây dựng

và phát huy trách nhiệm công dân. Mặt khác, nhà nước quản lý KCHTKT cần chú ý

các yếu tố tâm lý xã hội, tránh tạo những chênh lệch quá xa về mức độ thụ hưởng các

dịch vụ công mà KCHTKT mang lại cho các vùng, các tầng lớp dân cư.

Thứ hai, do vai trò của vốn ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của các

nước tiếp nhận, đặc biệt trong xây dựng KCHTKT

ODA có vai trò hỗ trợ lượng vốn quan trọng cho xây dựng KCHTKT ở các

nước tiếp nhận. Hầu hết các nước đang phát triển có KCHTKT lạc hậu, xuống cấp.

Chính phủ các nước này gặp rất nhiều khó khăn khi đầu tư vào các lĩnh vực công cộng

35

như KCHTKT do vốn tích lũy thấp, ngân sách quốc gia thường trong tình trạng thâm

hụt. Trong khi đó, phát triển KCHTKT lại là nhu cầu hết sức cấp bách. Xu hướng

chung của của những nước này là tìm cách thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài, bổ

sung cho nguồn vốn eo hẹp trong nước. ODA có ưu điểm là số lượng lớn, thời gian

vay dài, nước tiếp nhận có thể sử dụng vào những lĩnh vực mà họ quan tâm như xây

dựng KCHTKT. Thực tế, có tới 2/3 tổng lượng vốn ODA trên thế giới được phân bổ

cho lĩnh vực xây dựng KCHT kinh tế, xã hội và hạ tầng quản lý. Do đó, nếu nguồn

ODA cung cấp ngày một tăng, điều đó cũng đồng nghĩa với việc KCHT của các nước

đang phát triển sẽ ngày càng được cải thiện và qua đó tăng trưởng ở những nước này

cũng gia tăng [72, tr.38].

KCHTKT là lĩnh vực đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn chậm, mức sinh lời

thấp thậm chí không có lợi nhuận. Vì vậy, đây là lĩnh vực mà tư nhân ít quan tâm đầu

tư. Vốn ODA với đặc tính ưu đãi nên phù hợp với đầu tư KCHTKT như đường sá,

điện, nước, thuỷ lợi... Ví dụ, ở Việt Nam, trong thời gian từ 1993 - 2014, phần lớn các

khoản vay ODA có quy mô lớn có lãi suất rất ưu đãi, thời gian vay và ân hạn dài nên

được đầu tư nhiều cho KCHTKT. Khoảng 45% khoản vay có lãi suất dưới 1%/năm,

thời hạn vay từ 30-40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn; khoảng 40% các khoản vay

ODA còn lại có lãi suất từ 1-3%/năm, thời hạn vay từ 12-30 năm, trong đó có 5-10

năm ân hạn và còn lại là các khoản vay có điều kiện ưu đãi kém hơn [11, tr.3].

Thực tế, trong thời kỳ đầu ở các nước công nghiệp mới NIC và ASEAN, viện

trợ nước ngoài có một tầm quan trọng đáng kể. Còn ở hầu hết các nước Đông Nam Á,

sau khi giành được độc lập, đất nước ở trong tình trạng nghèo nàn và lạc hậu, để phát

triển KCHTKT thì các nước đã sử dụng vốn ODA. Ở một số nước như Thái Lan,

Singapore, Indonesia, Philippine..., các công trình KCHTKT quan trọng tầm cỡ quốc

gia (sân bay, bến cảng, cầu, đường cao tốc, trung tâm nghiên cứu khoa học...) đã được

xây dựng dựa vào nguồn ODA của Nhật Bản, Mỹ, WB, ADB và một số nhà tài trợ

khác. Một số nước đạt trình độ kinh tế cao hiện nay (Nhật Bản, Hàn Quốc) trước đây

cũng phải dựa vào nguồn ODA của Mỹ, ADB và WB để phát triển [30, tr. 26].

Bên cạnh đó, ODA giúp phát triển KCHTKT hiện đại, từ đó giúp nâng cao

trình độ khoa học công nghệ và phát triển nguồn nhân lực. KCHTKT thường là những

công trình lớn, tính chất kỹ thuật phức tạp, ngay từ khi lập dự án, phân tích kỹ thuật

cần được nghiên cứu với sự trợ giúp, tư vấn của các chuyên gia kỹ thuật chuyên sâu

trong nước và quốc tế về từng khía cạnh của dự án KCHTKT. Trong quá trình thực

hiện, các nhà tài trợ có những hoạt động như cung cấp các tài liệu kỹ thuật, tổ chức hội

36

thảo với sự tham gia của chuyên gia nước ngoài, tổ chức các chương trình tham quan

học tập kinh nghiệm ở những nước phát triển, cử chuyên gia trực tiếp hỗ trợ dự án và

cung cấp những thiết bị kỹ thuật, dây chuyền công nghệ hiện đại. Chẳng hạn trong

phần ODA của Nhật Bản có hỗ trợ kỹ thuật bao gồm rất nhiều loại hình khác nhau về

cung cấp thiết bị vật liệu, huấn luyện đào tạo chuyên môn... Điều này giúp tăng năng

lực cho nước tiếp nhận. Ví dụ, khi nói tới các cây cầu tại Việt Nam, đại diện JICA nói

rằng, công ty trong nước hiện tại có thể chưa xây dựng được nhưng qua một hai dự án

đầu học hỏi thì từ dự án thứ ba trở đi đã có thể làm được. Đây mới chính là lợi ích căn

bản, lâu dài của việc thu hút ODA vào hiện đại hóa hệ thống KCHTKT.

Mặt khác, ODA tạo điều kiện phát triển KCHTKT đồng bộ và hiệu quả, góp

phần tích cực vào tăng trưởng phát triển kinh tế. ODA là nguồn vốn đến từ nhiều nhà

tài trợ với những định hướng tài trợ khác nhau nên nó cho phép tiến hành đồng thời

nhiều dự án trên các địa bàn ở nhiều ngành khác nhau của KCHTKT. Các dự án lớn có

thể nhiều nhà tài trợ cũng tham gia phối hợp hỗ trợ ở nhiều khía cạnh khác nhau giúp

KCHTKT trở nên đồng bộ. KCHTKT đồng bộ không chỉ tăng hiệu quả phục vụ của

chính nó mà còn có tác dụng tích cực đối với phát triển chung toàn xã hội. Rõ ràng

ODA còn là một nguồn vốn có tác dụng điều chỉnh cơ cấu kinh tế và làm tăng khả

năng thu hút nguồn vốn khác.

Các dự án ODA phát triển KCHTKT tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển

cân đối giữa các ngành, các vùng khác nhau trên bình diện quốc gia. ODA đầu tư vào

việc nâng cấp, cải thiện và xây mới các công trình KCHTKT làm cho môi trường đầu

tư trở nên hấp dẫn hơn, làm tăng sức hút dòng vốn FDI và tạo điều kiện cho các nhà

đầu tư trong nước tập trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh có khả năng

mang lại lợi nhuận. Hiệu quả của các công trình KCHTKT chính là hiệu quả tổng hợp

từ phát triển kinh tế xã hội, góp phần vào tăng trưởng kinh tế, cải thiện cuộc sống vật

chất tinh thần cho người dân.

Nhận thức được vai trò và tầm quan trọng của vốn ODA đối với tiến trình phát

triển nền kinh tế - xã hội đòi hỏi Nhà nước phải quản lý vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT một cách hiệu quả, phục vụ cho việc thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của Nhà

nước trong từng thời kỳ. Đó là yêu cầu mang tính khách quan.

Thứ ba, việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA, đặc biệt ODA trong xây

dựng KCHTKT chứa đựng nhiều vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều mặt của đời

sống kinh tế xã hội.

Đối với quan hệ quốc tế, vốn ODA gắn liền với quan hệ ngoại giao của quốc

37

gia với các nước và tổ chức quốc tế. Những mối quan hệ này phức tạp và đa chiều, liên

quan đến vấn đề kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng... đòi hỏi nhà nước phải đặc

biệt chú trọng.

Các nước giàu khi viện trợ ODA đều gắn với những lợi ích và chiến lược như

mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an ninh -

quốc phòng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị... Vì vậy, họ đều có chính sách riêng

hướng vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay họ có lợi thế (những mục tiêu này thay

đổi cùng với tình hình phát triển kinh tế - chính trị - xã hội trong nước, khu vực và trên

thế giới). Ví dụ: về kinh tế, nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào

thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng

hoá của nước tài trợ. Nước tiếp nhận ODA cũng được yêu cầu từng bước mở cửa thị

trường bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nước tài trợ; yêu cầu có những

ưu đãi đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài như cho phép họ đầu tư vào những

lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lời cao. Chính vì vậy khi tiếp nhận ODA, không ai

khác, nhà nước sẽ phải là người cân nhắc nhiều yếu tố phức tạp với các điều kiện ràng

buộc do nhà tài trợ đưa ra.

Vốn ODA là một khoản vốn đầu tư trong cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội, vừa là

yếu tố liên quan đến thị trường vốn, cán cân thanh toán quốc tế, tỷ giá hối đoái, hoạt

động xuất nhập khẩu và quan hệ ngoại giao. Vì vậy, nếu không có sự quản lý của nhà

nước hoặc công tác quản lý không có hiệu quả thì sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới mọi mặt

của đời sống kinh tế xã hội.

Đối với vốn ODA đầu tư cho KCHTKT, tỷ lệ ODA không hoàn lại thấp hơn

nhiều so với ODA đầu tư cho KCHT xã hội như y tế, giáo dục… Đây chủ yếu là dự án

lớn, trong đó có nhiều dự án trọng điểm quốc gia, như cầu, đường, sân bay, cảng biển,

điện nước, thuỷ lợi, viễn thông… nên hầu hết là vốn vay với khối lượng lớn, dễ xảy ra

tình trạng thất thoát, lãng phí. Việc xây dựng chiến lược, quy hoạch không hợp lý,

trình độ quản lý kém, thiếu kinh nghiệm điều hành dự án... khiến cho hiệu quả và chất

lượng các công trình KCHTKT đầu tư bằng vốn ODA thấp... có thể đẩy nước tiếp

nhận ODA vào tình trạng nợ nần. Đặc biệt là tại các nước nhận viện trợ, nhiều khi

người ta còn nhầm lẫn hoặc cố tình nhầm lẫn về thực chất của vốn ODA, họ cho rằng

ODA là nguồn vốn hỗ trợ phát triển, đồng nghĩa với cho không, quà tặng. Bởi vậy, nếu

mặc nhiên sử dụng các khoản vay ODA như tài sản được biếu, tặng thì tất yếu dẫn đến

tình trạng sử dụng lãng phí, tuỳ tiện. Khi đó ODA sẽ trở thành miếng đất màu mỡ cho

các dạng tham nhũng lớn nhỏ. Các công trình thuộc KCHTKT thường là các dự án

38

lớn, tầm ảnh hưởng rộng, xảy ra tham nhũng lãng phí sẽ càng nghiêm trọng, gây ảnh

hưởng xấu đến chất lượng hiệu quả phát triển kinh tế, đến mối quan hệ với các nước,

các tổ chức quốc tế và tạo dư luận không tốt, có thể gây mất niềm tin đối với người

dân trong nước và cộng đồng quốc tế.

Thực hiện dự án KCHTKT bằng vốn ODA cần sự tham gia của nhiều bên, các

đơn vị thực hiện dự án, nhà tài trợ, cộng đồng dân cư. Chẳng hạn như việc giải phóng

mặt bằng đất đai trên địa bàn rộng, ảnh hưởng lớn đến sản xuất kinh doanh và đời sống

người dân nên rất khó khăn phức tạp. Vì vậy, nhà nước phải giữ vai trò tổ chức, điều

hoà, phối hợp và hướng dẫn hoạt động của các bên nhằm làm giảm bớt sự bất đồng và

bất định trong quá trình sử dụng vốn ODA đầu tư xây dựng KCHTKT.

Như vậy, vốn ODA ngoài vai trò tích cực thì cũng có nhiều nguy cơ gây ra

những ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống kinh tế xã hội trong quá trình thu hút và sử

dụng. Do đó, vai trò của QLNN là hết sức quan trọng, có thể giúp khai thác thế mạnh

của vốn ODA cũng như hạn chế những tác động xấu do ODA mang lại, đặc biệt trong

xây dựng KCHTKT. Vì vậy, công tác quản lý việc thu hút và sử dụng ODA có ý nghĩa

quan trọng để đảm bảo cho đất nước một sự tăng trưởng ổn định, vững chắc.

Thứ tư, QLNN là nhân tố quan trọng quyết định hiệu quả của vốn ODA nói

chung, vốn ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng

Những nước quản lý tốt vốn ODA, đặc biệt những công trình lớn như KCHTKT

sẽ có thể mang lại tác dụng kép, vừa bảo đảm hiệu quả kinh tế xã hội của việc thu hút

và sử dụng vốn ODA, vừa bảo đảm chất lượng, hiệu quả của các công trình dự án trong

lĩnh vực này. ODA có những tác dụng tích cực với tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên,

không phải khối lượng ODA sẽ tỷ lệ thuận với tốc độ tăng trưởng kinh tế. Trên thực tế,

một số nước nhận viện trợ rất nhiều song tăng trưởng vẫn chậm chạp, trong khi một số

nước chỉ nhận một lượng viện trợ không lớn nhưng lại tăng trưởng nhanh. Như vậy,

viện trợ chỉ phát huy tác dụng khi một nước có cơ chế quản lý tốt. Hiệu quả của viện trợ

phụ thuộc chủ yếu vào thể chế, chính sách của các nước tiếp nhận.

Trong những quốc gia có chính sách kinh tế tốt, viện trợ có tác dụng như lực

hút đầu tư tư nhân, mỗi một đô la viện trợ sẽ làm tăng đầu tư tư nhân lên 2 đô la, viện

trợ làm giảm nghèo đói và tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh, mỗi 1% bổ sung của viện trợ

trong GDP tạo ra 0,5% tăng trưởng [44, tr.100]. Một nước có cơ chế quản lý tốt chỉ

nhận được khoản viện trợ nhỏ nhưng đã đạt được tốc dộ tăng trưởng 2,2% tính theo

đầu người. Những nước vừa quản lý tốt, vừa có nhiều viện trợ, thì tốc độ tăng trưởng

cao hơn nhiều: 3,7% tính theo đầu người, ngược lại những nước có cơ chế quản lý tồi

39

đều tăng trưởng một cách chậm chạp [45, tr.41].

Với những nước quản lý kinh tế kém, tác dụng của viện trợ tới quá trình phát

triển rất hạn chế, thậm chí gây nợ nần, khủng hoảng tài chính, khủng hoảng kinh tế.

Còn trong môi trường chính sách và thể chế hoàn thiện hơn thì vốn ODA mới có điều

kiện để phát huy tác dụng. Các dự án công cộng do WB tài trợ về đường sá, điện và

giáo dục ở các quốc gia có cơ chế quản lý tốt - có chính sách lành mạnh (lạm phát

thấp, ngân sách bội thu và mở cửa cho thương mại) và các thể chế nhà nước hiệu quả

(ít tham nhũng, luật pháp mạnh và bộ máy hành chính hiệu quả) thì 80% các dự án là

thành công, tỷ lệ hoàn thành vốn cao. Tại các quốc gia có hệ thống chính sách và thể

chế yếu kém, con số tương ứng chỉ đạt có 48% [45, tr. 45].

Thứ năm, xuất phát từ vai trò, chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong

quản lý kinh tế- xã hội nói chung, quản lý ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng

Nhà nước là một thiết chế quyền lực, nhà nước ban hành các văn bản quy phạm

pháp luật, các chính sách, kí kết các điều ước quốc tế… liên quan đến việc thu hút và

sử dụng vốn ODA nói chung và ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng. Những quy

định pháp luật, chính sách này không những bắt buộc toàn thể xã hội phải tuân theo,

mà còn tạo môi trường thuận lợi để thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA góp phần phát

triển kinh tế xã hội đất nước.

Nhà nước trực tiếp tiến hành việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư

vào các lĩnh vực khác nhau, góp phần tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo… Nhà

nước giữ vai trò phân bổ vốn ODA vào các lĩnh vực sao cho phù hợp với yêu cầu phát

triển kinh tế - xã hội đất nước, trong đó có KCHTKT.

Nhà nước giữ vai trò thống nhất ý chí, quan điểm giữa các bên có liên quan

trong quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA. Đó là các cơ quan QLNN về vốn ODA,

các nhà tài trợ (đa phương và song phương), các ban quản lý dự án (PMU) và cộng

đồng người hưởng lợi từ chương trình dự án ODA. Chỉ khi Nhà nước tạo nên sự thống

nhất trong mối quan hệ đa dạng liên quan tới vốn ODA thì mới thu được hiệu quả cao

trong việc thu hút và sử dụng nguồn vốn này. Mặt khác chính vốn ODA cũng là một

công cụ tài chính quan trọng giúp nhà nước quản lý xã hội nói chung và quản lý nền

kinh tế nói riêng.

Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực, thực hiện sự kiểm tra, kiểm soát

việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. Mọi hành vi vi phạm pháp luật của các cá

nhân, tổ chức có trách nhiệm sẽ bị xử lý theo pháp luật. Thông qua việc thống nhất ý

chí quan điểm, định hướng, tổ chức, điều hòa, phối hợp và hướng dẫn hoạt động cũng

40

như tạo động lực cho các bên liên quan, QLNN về ODA sẽ giúp nâng cao hiệu quả

việc thu hút và sử dụng ODA.

Từ những vấn đề trên có thể khẳng định rằng, trong bất kì xã hội nào, đặc biệt

trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước thì QLNN đối với vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT là một tất yếu khách quan, đồng thời cũng là đòi hỏi chủ

quan xuất phát từ bản chất Nhà nước.

2.1.4. Nội dung quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế

Nội dung QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT bao gồm:

- Thứ nhất, xây dựng quy hoạch, kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA, vận

động vốn ODA cho KCHTKT.

Lập quy hoạch kế hoạch là một hình thức định hướng thu hút và sử dụng vốn

ODA. Quy hoạch xác định rõ quy mô, giới hạn thu hút và sử dụng ODA trong xây

dựng KCHTKT trong một khoảng thời gian nhất định của quốc gia. Quy hoạch cũng là

cơ sở, tiền đề để xây dựng kế hoạch, chương trình, dự án ODA. Quy hoạch thu hút và

sử dụng vốn ODA dài hạn là 10 năm, trung hạn là 5 năm, ngắn hạn là kế hoạch từng

năm cụ thể trên bình diện cả nước, một vùng, hay một ngành thuộc KCHTKT như

năng lượng điện, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông v.v...

Cơ sở để xây dựng kế hoạch vốn ODA trong KCHTKT dựa vào chiến lược phát

triển kinh tế - xã hội của cả nước và từng ngành KCHTKT cụ thể; quy hoạch sử dụng

vốn chung cho cả nước trong dài hạn hay trung hạn; khả năng và cơ hội viện trợ của

các nhà tài trợ trong khoảng thời gian đó. Hình thức quy hoạch, kế hoạch vốn ODA

được thể hiện bằng văn bản như bản quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA, các báo

cáo (của các hội nghị giữa nước tiếp nhận với nhà tài trợ), các biên bản thoả thuận,

biên bản ghi nhớ, các hiệp định được cam kết chính thức.Dựa trên cơ sở quy hoạch kế

hoạch đã lập ra, danh mục các chương trình, dự án KCHTKT vận động ODA được xây

dựng cho từng ngành, địa phương và từng nhà tài trợ.

Vận động ODA nói chung, ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng bao gồm

một số công việc như tiến hành xúc tiến, tiếp cận với các nhà tài trợ thông qua ngoại

giao trực tiếp hoặc hội nghị quốc tế; hội nghị điều phối ODA theo ngành thuộc

KCHTKT và địa phương; đàm phán với các nhà tài trợ về danh mục các dự án ưu tiên

vận động ODA; đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung và cụ thể về ODA trong xây

dựng KCHTKT.

- Thứ hai, ban hành hệ thống pháp luật, chính sách về vốn ODA trong xây

41

dựng KCHTKT

Hệ thống pháp luật về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT bao gồm cả các

văn bản điều chỉnh hoạt động thu hút và sử dụng ODA, đồng thời cũng gồm cả các văn

bản điều chỉnh hoạt động của các ngành thuộc KCHTKT.

Công cụ pháp luật về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là tổng thể những

văn bản pháp luật trực tiếp liên quan đến sự tồn tại, thu hút và sử dụng vốn ODA trong

xây dựng KCHTKT, bao gồm: các Luật, Nghị định, Nghị quyết, các thông tư, các văn

bản hành chính liên quan đến vốn ODA, liên quan đến KCHTKT do các Bộ, chính

quyền các địa phương ban hành.

Chính sách cũng là một công cụ quan trọng được Nhà nước sử dụng trong quản

lý thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT. Có thể hiểu chính sách về

vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là tổng thể các biện pháp mà chính phủ sử dụng

nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể nêu ra trong kế hoạch. Thông thường chính sách

thường mang ý nghĩa như là một biện pháp cụ thể, đặc trưng, được sử dụng lặp đi lặp

lại nhiều lần. Các chính sách thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT

có thể thể hiện ở các ngành ưu tiên thu hút và sử dụng vốn ODA, ví dụ như ngành

năng lượng, ngành giao thông vận tải... Hoặc cũng có thể là chính sách khai thác thế

mạnh, sở trưởng của các nhà tài trợ. Đối với KCHTKT thì có thể có chính sách thu hút

với WB, Nhật Bản… Ngoài ra, còn có chính sách vay và trả nợ nước ngoài, chính sách

vốn đối ứng và cho vay lại, chính sách thuế đối với các dự án ODA...

- Thứ ba, xây dựng, tổ chức và vận hành bộ máy QLNN về vốn ODA trong

xây dựng KCHTKT

Bộ máy QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT là hệ thống tổ chức bao

gồm nhiều người, nhiều cơ quan và nhiều bộ phận khác nhau có mối quan hệ và phụ

thuộc lẫn nhau, được chuyên môn hoá và có những chức năng, trách nhiệm và quyền

hạn nhất định, được bố trí theo những cấp khác nhau, thể hiện mối quan hệ dọc và

ngang giữa các bộ phận, đảm bảo sự phối hợp đồng bộ trong thu hút và sử dụng vốn

ODA trong xây dựng KCHTKT. Nhà nước thiết lập cơ cấu các cơ quan QLNN về thu

hút và sử dụng vốn ODA từ cấp Trung ương tới địa phương, xây dựng và hoàn thiện

thể chế hoạt động của bộ máy này; bố trí sắp xếp đội ngũ cán bộ làm việc. Bên cạnh

đó, nhà nước cũng tạo động lực cho bộ máy QLNN hoạt động theo kế hoạch đặt ra;

xây dựng cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan, đơn vị trong bộ máy...

Cán bộ công chức thuộc bộ máy QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT

gồm: Các cán bộ quản lý vốn ODA ở các bộ, ban, ngành, các địa phương liên quan

42

đến ODA và KCHTKT, các PMU, các chuyên gia và nhân viên thực hiện các kỹ thuật

nghiệp vụ quản lý trong cơ cấu bộ máy QLNN về vốn ODA và các ngành thuộc

KCHTKT.

- Thứ tư, bố trí vốn đối ứng cho các chương trình dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT và thanh toán nợ nước ngoài

Vốn đối ứng là phần vốn trong nước tham gia vào từng chương trình, dự án

ODA trong xây dựng KCHTKT theo cam kết giữa nước tiếp nhận và nhà tài trợ nước

ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án, quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền.

Vốn đối ứng là yêu cầu do nhà tài trợ đưa ra nhằm bảo đảm quyền sở hữu và trách

nhiệm của nước tiếp nhận trong dự án ODA. Nhà nước phải cân đối vốn đối ứng trong

tổng ngân sách nhà nước; bố trí vốn đối ứng cho từng ngành, địa phương; điều chỉnh,

bổ sung vốn đối ứng. Đối với các dự án thuộc lĩnh vực xây dựng KCHTKT, vốn đối

ứng thường được sử dụng để thực hiện công tác di dân, giải phóng mặt bằng, tái định

cư, xây dựng dự án chuẩn bị đầu tư và chi phí thẩm định thiết kế, duyệt tổng dự toán,

hoàn tất các thủ tục đầu tư, chi phí liên quan đến quá trình lựa chọn nhà thầu...

Đối với việc trả nợ ODA, Nhà nước có phương án trả nợ cho nhà tài trợ khi các

khoản vay đến hạn. Để bảo đảm an toàn nợ thì phải thường xuyên thực hiện việc

nghiên cứu, đánh giá và dự báo tình hình nợ quốc gia và có chính sách vay phù hợp

cho từng thời kỳ.

- Thứ năm, thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT

Nhà nước phê duyệt quy hoạch ODA trong xây dựng KCHTKT từng thời kỳ,

phê duyệt danh mục các dự án ưu tiên vận động ODA của từng ngành, từng nhà tài trợ.

Thẩm định, phê duyệt nội dung chương trình, dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT bao gồm cả việc thẩm định, phê duyệt dự án từ lúc chưa thực hiện cũng như

thẩm định, phê duyệt các nội dung điều chỉnh, thay đổi của các chương trình, dự án

trong quá trình thực hiện.

- Thứ sáu, đánh giá, giám sát việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT

Giám sát chương trình, dự án ODA trong xây dựng KCHTKT bao gồm các hoạt

động theo dõi và kiểm tra quá trình triển khai thực hiện chương trình, dự án nhằm đảm

bảo đạt được các mục tiêu, hiệu quả của chương trình, dự án, trong đó:

+ Theo dõi chương trình, dự án bao gồm các hoạt động thường xuyên và định

kỳ của các cấp quản lý để cập nhật toàn bộ các thông tin liên quan đến tình hình thực

43

hiện chương trình, dự án (thực hiện qua các báo cáo tháng, quý, năm và báo cáo kết

thúc dự án); phân loại và phân tích thông tin; kịp thời đề xuất các phương án xử lý

nhằm đảm bảo thực hiện đúng mục tiêu, tiến độ, chất lượng trong khuôn khổ các

nguồn lực của chương trình, dự án.

+ Kiểm tra chương trình, dự án bao gồm các hoạt động định kỳ theo kế hoạch

hoặc đột xuất nhằm kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý, phát hiện kịp

thời những sai sót, yếu kém trong việc thực hiện các quy định của pháp luật và điều

ước quốc tế cụ thể về ODA trong xây dựng KCHTKT; kiến nghị các cấp có thẩm

quyền xử lý sai phạm và giám sát việc thực thi các biện pháp khắc phục.

+ Đánh giá chương trình, dự án bao gồm các hoạt động định kỳ, xem xét toàn

diện, có hệ thống và khách quan về tính phù hợp, hiệu quả, hiệu suất, tác động và mức

độ bền vững của chương trình, dự án để có những điều chỉnh cần thiết như điều chỉnh

nội dung, quy mô của dự án ODA trong xây dựng KCHTKT; rút ra những bài học

kinh nghiệm áp dụng cho giai đoạn thực hiện tiếp theo và các chương trình, dự án

khác.

Việc giám sát đánh giá ODA trong xây dựng KCHTKT được nhiều nhà nước

quan tâm vì đây là khâu quan trọng quyết định khả năng tối đa hóa lợi ích trong thu

hút và sử dụng ODA của quốc gia. Nhà nước thông qua việc giám sát đánh giá để

giảm thiểu các tiêu cực trong quá trình thu hút và sử dụng ODA, đồng thời đảm bảo

nguồn vốn được thu hút và sử dụng đúng mục đích với hiệu quả cao và tránh tạo gánh

nặng nợ nần.

Nhìn chung, trong các nội dung QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT trên, nội dung quản lý nhà nước thứ 1 (xây dựng quy hoạch kế hoạch và vận

động ODA) thuộc về công tác thu hút; nội dung thứ 4, 5 (Bố trí vốn đối ứng và thẩm

định phê duyệt chương trình dự án) thuộc về công tác sử dụng; nội dung thứ 2,3,4 (ban

hành hệ thống pháp luật chính sách, xây dựng tổ chức và vận hành bộ máy quản lý,

đánh giá giám sát việc thu hút và sử dụng) thuộc về cả công tác thu hút và sử dụng vốn

ODA trong xây dựng KCHTKT. Tuy nhiên, quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT gắn bó chặt chẽ với nhau nên sự phân chia trên là tương đối.

2.1.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây


Vốn ODA là nguồn vốn quốc tế mà các nhà tài trợ dành cho các nước đang và

chậm phát triển. Chính vì vậy, ảnh hưởng đến QLNN đối với vốn ODA trong xây

44

dựng KCHTKT của một quốc gia phụ thuộc vào cả các nhân tố bên trong quốc gia và

các nhân tố đến từ môi trường quốc tế.

2.1.5.1. Nhóm các nhân tố đến từ cộng đồng nhà tài trợ quốc tế

Thứ nhất, mục tiêu và chiến lược cung cấp ODA của nhà tài trợ trong từng giai

đoạn, trong đó bao gồm quan điểm, mục tiêu và định hướng của nhà tài trợ tập trung

vào khu vực nào hoặc quốc gia nào, lĩnh vực nào, theo phương thức nào là chủ yếu (tỷ

lệ viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi), nhằm đạt được các lợi ích chính trị

hoặc kinh tế của nhà tài trợ. Đối với ODA trong xây dựng KCHTKT thì ưu tiên của

nhà tài trợ cho lĩnh vực này như thế nào sẽ ảnh hưởng đến việc vận động thu hút vốn

ODA cho KCHTKT của các nước tiếp nhận.

Nguồn: www.oecd.org, (2015) Development Aid at a Glance - Statistics by Regions – 1.

Developing countries , tr.10

Hình 2.1: ODA đầu tư theo ngành ở các khu vực địa lý năm 2013

Chẳng hạn, gần đây, châu Á và Châu Phi là hai châu lục nhận được lượng ODA

nhiều nhất. Mục tiêu viện trợ của các nhà tài trợ lớn trên thế giới trước năm 1995 có sự

khác nhau đáng kể. Nhật Bản thường viện trợ nhằm mục tiêu tăng trưởng, do vậy lĩnh

vực ưu tiên là hỗ trợ xây dựng hạ tầng kinh tế. Trong khi đó, các nước thuộc EU trước

đây thường viện trợ cho các lĩnh vực xã hội. Kể từ năm 1995 trở lại đây, lĩnh vực xã

Xã hội

Sản xuất

Hỗ trợ chương trình chung

Viện trợ nhân đạo

Kinh tế

Đa ngành

Nợ

Khác

CHÂU PHI

CHÂU MỸ

CHÂU Á

CHÂU ÂU

CHÂU ĐẠI DƯƠNG

NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN

http://www.oecd.org/

45

hội (bao gồm y tế, giáo dục dân số, cấp, thoát nước, v.v.) đã trở thành lĩnh vực ưu tiên

của viện trợ phát triển, chiếm khoảng 30%-35% tổng nguồn ODA trên thế giới nhằm

giảm nghèo và đảm bảo công bằng xã hội. Sau khi Liên hiệp quốc (UN) đặt ra các mục

tiêu phát triển thiên niên kỷ về cải thiện cuộc sống cho người nghèo trên thế giới trong

năm 2000, lượng ODA cho lĩnh vực kinh tế giảm dần từ 26% năm 1990 xuống còn

khoảng 16.5% tổng nguồn vốn ODA. Đa số các nước cung cấp lượng ODA lớn như

Hoa Kỳ, Đức, Pháp, Anh và các tổ chức đa phương đều có xu hướng phân bổ ODA

nhiều hơn cho lĩnh vực xã hội. Từ năm 2001 trở đi, Nhật Bản đã có sự điều chỉnh về

phân bổ viện trợ và kết quả là khoảng 1/3 ODA dành cho lĩnh vực kinh tế, chủ yếu cho

ngành giao thông, vận tải. [1, tr. 20, 21].

Quan điểm và chính sách cung cấp viện trợ của các quốc gia cũng khác nhau.

Nhật Bản là nhà tài trợ hàng đầu cho Việt Nam. Chính sách ODA của Nhật Bản có

nhiều nét khác biệt so với nhiều nhà tài trợ khác, đó là hỗ trợ nước tiếp nhận tự chủ

thông qua việc phát triển KCHT mà ít kèm theo các điều kiện khắt khe, không gắn

ODA với việc thực thi chính sách như WB và ADB hoặc các vấn đề chính trị nhạy

cảm như dân chủ, nhân quyền như các nước châu Âu. Tuy nhiên, chính sách ODA của

Nhật Bản cũng dựa trên những nguyên tắc nhất định và yêu cầu nước tiếp nhận phải

chấp nhận. Chẳng hạn, nguyên tắc không sử dụng sai mục đích viện trợ, hoặc không

viện trợ cho các chương trình quân sự hoặc yêu cầu phải sử dụng viện trợ có hiệu quả

nhất và chống tham nhũng. Các nước tiếp nhận viện trợ cũng đều phải tính đến những

điều kiện “ẩn” phải tuân theo. Viện trợ của Nhật Bản tuy không đòi hỏi có cam kết về

chính sách, nhưng so với các nhà tài trợ khác, viện trợ của nước này thắt chặt, đặc biệt

là các khoản cho vay thường phải sử dụng các nhà thầu Nhật Bản. Hơn nữa, quá trình

tiếp nhận và sử dụng vốn vay của Nhật còn khá rườm rà, phức tạp hơn so với các nhà

đầu tư khác.

Bên cạnh khoản cho vay không hoàn lại theo thông lệ, nước nhận viện trợ ODA

của Nhật Bản phải tuân thủ nguyên tắc “có vay có trả”. Bởi lẽ, khi người đi vay có

phải trả nợ thì mới chú ý thích đáng đến hiệu quả công trình, đến nghĩa vụ trả nợ. Tuy

nhiên, bên cạnh việc cung cấp tín dụng ưu đãi, trong một số năm gần đây Nhật Bản

cũng ưu tiên hơn trong việc tăng cường các khoản vay ODA không hoàn lại, đồng thời

xem xét có các biện pháp nhằm giúp nước tiếp nhận giảm gánh nặng nợ nần.

46

Về lĩnh vực tài trợ, Nhật Bản coi việc xoá đói giảm nghèo cũng cần thiết như

tăng trưởng kinh tế và cho rằng cải thiện môi trường sinh hoạt và xã hội là để hình

thành nên những điều kiện căn bản cho thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong tương lai.

Với nhận thức như vậy, bên cạnh việc hoàn chỉnh cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường

đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng, chính phủ Nhật Bản coi trọng việc hỗ trợ cho các hoạt

động xoá đói giảm nghèo, giáo dục, y tế, phát triển các địa phương, phát triển đô thị và

môi trường. Trong khi đó, các tổ chức quốc tế như WB, IMF… ưu tiên phát triển kinh

tế trước rồi mới xoá đói giảm nghèo. Các ưu tiên trong chương trình viện trợ của Mỹ

cũng không tập trung vào lĩnh vực xoá đói giảm nghèo mà dành chủ yếu cho việc hỗ

trợ việc thực hiện Hiệp định thương mại. Trong những năm cuối thập kỷ 90, khi phải

đối phó với những suy thoái nặng nề trong khu vực, Nhật Bản đã quyết định trợ giúp

tài chính rất lớn cho các nước Đông Nam Á là nơi chiếm tỷ trọng tương đối lớn về

mậu dịch và đầu tư của Nhật Bản.

Khác với Nhật Bản, Trung Quốc lại nổi lên như một nhà viện trợ ODA mới cho

các nước đang phát triển khác trong những năm gần đây. Điều đáng lưu ý, Trung Quốc

không theo các chuẩn mực của DAC như Nhật Bản hay Hàn Quốc, mà có một quy

chuẩn riêng. ODA của Trung Quốc gồm 3 loại: viện trợ, vay không lãi suất và vay

thương mại. Nếu so với các nhà cung cấp ODA khác, ODA của Trung Quốc đắt đỏ

hơn. Theo Viện Nghiên cứu GIGA (Đức), hầu hết các khoản cho vay ODA của Trung

Quốc có lãi suất cao hơn, trong khi kỳ hạn trả lãi và trả nợ đều ngắn hơn. Một đặc

điểm gây tranh cãi khác của ODA Trung Quốc là chính sách “không có điều kiện đi

kèm”. Tuy nhiên, các nhà phân tích tin rằng: Trung Quốc có mục đích, ODA Trung

Quốc không phải vô điều kiện, mà nó có những điều kiện theo cách khác. Đối với các

nước khác, những điều kiện nhận tài trợ thường là cải thiện quản lý nhà nước, dân chủ,

nhân quyền… Nhưng Trung Quốc hoàn toàn không quan tâm đến các vấn đề này.

Thay vào đó, đòi hỏi của Trung Quốc là sự ủng hộ về chính trị và đầu tư. Trung Quốc

thường tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng và khai thác tài nguyên thiên nhiên, hoặc hỗ

trợ thực hiện các dự án như vậy và hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước của Trung Quốc

ở các nước đang phát triển. Các chương trình ODA không kèm theo điều kiện thì phải

sử dụng công nhân, sử dụng một số trang thiết bị nhập khẩu, các chuyên gia... của

Trung Quốc.

Cụ thể, theo WB và Chính phủ Trung Quốc thì có 7 tỷ USD đầu tư cho cơ sở hạ

47

tầng và 9,5 tỷ USD cho hợp tác kinh tế ở châu Phi trong năm 2006. Tuy nhiên, Trung

Quốc phải đối mặt với những lời chỉ trích nặng nề rằng, Trung Quốc cung cấp ODA là

nhằm đạt được lợi ích kinh tế, đáp ứng nhu cầu tài nguyên trong đó có dầu mỏ của

nước này vì Trung Quốc sẽ phải phụ thuộc vào khí đốt tự nhiên nhập khẩu dự tính sẽ

tăng lên đến 60% vào năm 2020 và 65% vào năm 2030. Ngoài ra, ODA của Trung

Quốc bị chỉ trích vì chỉ yêu cầu người lao động và kỹ sư Trung Quốc cho dự án của

họ. Một số lập luận cũng cho rằng, ODA của Trung Quốc không cải thiện thị trường

lao động ở châu Phi và chỉ chuyển giao công nghệ hạn chế [116, trg 7,8,25].

Thứ hai, quy mô của nguồn ODA hàng năm mà nhà tài trợ có thể dành cho các

nước đang phát triển, quy mô này phụ thuộc nhiều vào tình hình kinh tế, chính trị cũng

như các biến động bất thường có thể xảy ra đối với các nhà tài trợ.

Trong các năm đầu thập kỷ 90, thế kỷ XX, ODA giải ngân của thế giới có xu

hướng giảm dần, xuống thấp nhất là năm 1997, cũng là năm xảy ra khủng hoảng tài

chính Châu Á, với tổng số vốn thực hiện đạt 58 tỷ USD, tương đương khoảng 0.22%

GNI của các nước cung cấp tài trợ. Sự suy giảm về ODA có lẽ do nhiều yếu tố khác

nhau, trong đó 3 yếu tố được coi là nguyên nhân chính bao gồm: Chiến tranh lạnh

chấm dứt, kéo theo đó không còn những khoản ODA tài trợ cho mục đích chính trị

xung quanh cuộc chiến tranh đó; nhiều nước OECD bị thâm hụt ngân sách lớn, do đó

phải cắt giảm chi tiêu và hầu hết các nước tài trợ chính đều cắt giảm tỷ trọng ODA so

với GNI của họ, đặc biệt là Hoa Kỳ chỉ còn 0,08% GNI vào năm 1997; Sự gia tăng

mạnh mẽ của dòng vốn tư nhân chảy vào các nước đang phát triển gây ra sự hoài nghi

về vai trò và sự cần thiết của ODA đối với các nước đang phát triển. Tuy nhiên, sau

đó, năm 1997 ODA lại có xu hướng gia tăng trở lại. Sự gia tăng này chủ yếu là nhờ

tăng viện trợ dưới hình thức xóa nợ cho Irắc và Nigeria... [1, tr.18].

Một giai đoạn khác, từ khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008 đến nay, kinh tế và

thương mại thế giới hồi phục chậm chạp sau khủng hoảng và còn tiềm ẩn nhiều bất ổn,

khó lường. Tình hình kinh tế khó khăn chung đối với các nước, nhất là các nước phát

triển thành viên của DAC tác động tiêu cực đến nguồn vốn ODA. Viện trợ phát triển

đã giảm 4% trong năm 2012, sau khi đã giảm 2% trong năm 2011. Khủng hoảng tài

chính khu vực, đồng euro biến động đã khiến nhiều chính phủ thắt chặt ngân sách của

họ, trong đó đã ảnh hưởng trực tiếp viện trợ phát triển [123].

Tuy nhiên, na m 2014 tổng số vốn ODA tịnh do các nuớc thành viên của DAC

48

cung cấp đạt 135,2 tỷ USD, bằng mức cao 135,1 tỷ USD của na m 2013 mạ c dù tính

theo giá trị thực giảm khoảng 0,5% do yếu tố giá ta ng và tỷ giá hối đoái. Mỹ tiếp tục là

nhà tài trợ lớn nhất về khối luợng viẹ n trợ với tổng ODA đạt 32,7 tỷ USD na m 2014,

ta ng 2,3% theo giá trị thực tế so với na m 2013, mức ta ng là viẹ n trợ nhân đạo, đạ c biẹ t

cho khu vực tiểu sa mạc Sahara châu Phi và Jordan [12, tr. 3,4].

Thứ ba, chính sách và các quy định về quản lý ODA của nước tài trợ, điều này

cũng bao gồm quan niệm cũng như các đánh giá của họ đối với các khoản ODA trong

xây dựng KCHTKT đã được thực hiện ở nước tiếp nhận. Ví dụ như vụ việc tiêu cực

trong quản lý ODA đã làm nhà tài trợ Nhật Bản tuyên bố tạm ngừng cung cấp ODA

cho Việt Nam trong một thời gian.

Trong hai thập kỷ qua, cách thức cung cấp vốn ODA có sự thay đổi đáng kể từ

phía nhà tài trợ. Nếu như trước năm 1995, hầu hết ODA được cung cấp theo phương

thức áp đặt ý muốn chủ quan của các nhà tài trợ (donor driven) thì giai đoạn từ 1995

trở đi, cách tiếp cận theo cơ chế phối hợp (partnership approach) giữa bên tài trợ và

bên nhận tài trợ được chú trọng và áp dụng ngày càng phổ biến hơn. Thay vì chú trọng

đến lượng vốn giải ngân thì các nhà tài trợ đã dần quan tâm nhiều hơn đến hiệu quả và

tác động của ODA đến tăng trưởng và phát triển của các nước tiếp nhận.

Về phía các nước nhận tài trợ, sau khủng hoảng nợ của Mexico và thất bại của

các nước châu Phi trong việc sử dụng nguồn vốn ODA đã có những chỉ trích về việc áp

đặt chính sách không phù hợp của các nhà tài trợ đối với các nước này. Bên cạnh đó, tư

tưởng lo ngại về sự phụ thuộc vào viện trợ và nguy cơ tạo ra gánh nặng nợ nần đã xuất

hiện ngày càng nhiều và được cảnh báo rõ ràng hơn. Do vậy, các nước đang phát triển

cũng thận trọng hơn trong việc tiếp nhận nguồn viện trợ từ các nước phát triển.

Sau đó, hội nghị quốc tế Monterrey của WB tổ chức tại Mexico năm 2002 đã

nhấn mạnh lại vai trò của chính sách, thể chế tốt và quản trị tốt đối với sử dụng ODA

cho phát triển của các nước nhận và khẳng định lại cần tăng cường cơ chế phối hợp

giữa các nước tài trợ và các nước tiếp nhận. Cho đến năm 2005, tại Diễn đàn cấp cao

về viện trợ phát triển tổ chức tại Paris, các nhà tài trợ và các nước tiếp nhận đã cam kết

thực hiện Tuyên bố Paris về nâng cao hiệu quả ODA. Trong Tuyên bố này bao gồm 56

cam kết, được phân thành 5 nguyên tắc chính là nguyên tắc làm chủ của nước tiếp

nhận; nguyên tắc liên kết giữa chính sách của nhà tài trợ và chiến lược, hệ thống thể

chế của nước tiếp nhận; nguyên tắc hài hoà do các nhà tài trợ hợp tác với nhau nhiều

49

hơn để đảm bảo sự không trùng lặp lĩnh vực tài trợ; nguyên tắc quản lý theo kết quả;

nguyên tắc trách nhiệm chung giữa nhà tài trợ và nước tiếp nhận. Phương thức quản lý

ODA của Tuyên bố Paris theo năm nguyên tắc trên đây cho thấy sự cần thiết phải điều

chỉnh về chính sách giữa nhà tài trợ và nước nhận tài trợ sao cho giảm thiểu sự khác

biệt giữa nhà tài trợ và nước tiếp nhận nhằm mục đích cuối cùng là nâng cao hiệu quả

sử dụng nguồn vốn ODA [1, tr. 17,18]. (Phụ lục 1: Điều kiện vay vốn ODA của một số

nhà tài trợ chủ yếu).

Thứ tư, bầu không khí quốc tế và các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa bên tài

trợ với nước tiếp nhận. Nếu bầu không khí này mang tính tích cực thì sẽ tạo thuận lợi

cho việc giữ vững và mở rộng quy mô vốn ODA cũng như đối với việc hài hòa hóa thủ

tục quản lý nguồn vốn ODA giữa các nhà tài trợ với bên nhận tài trợ.

Vốn ODA bị ảnh hưởng bởi quan hệ sẵn có của bên cấp và nhận ODA. Các

nước thường cấp ODA bởi sự tương hợp về thể chế chính trị, bởi quan hệ địa dư gần

gũi... Ví dụ việc phần lớn hỗ trợ song phương của Hàn Quốc đổ vào châu Á (61,6%)

bao gồm cả các nước Đông Nam Á là do yếu tố gần gũi về địa lý, văn hóa giữa Hàn

Quốc với khu vực này. Hay sự tập trung của Nhật vào viện trợ cho các nước châu Á

không chỉ phản ánh những lợi ích thương mại của Nhật Bản, mà còn là kết quả của sự

hiểu biết và kinh nghiệm của họ về châu Á, nếu không nói là về các quan hệ lịch sử

của họ với khu vực này. Bên cấp viện trợ và bên nhận ODA thường là những người

bạn về chính trị và đồng minh quân sự. Nước cấp ODA không cấp cho những đối

tượng mà họ cho là kẻ thù, hoặc chỉ cấp ODA cho các nước xem như kẻ thù nhưng đi

kèm với những ý đồ chính trị đòi hỏi nước tiếp nhận phải đảm bảo thực hiện. Hơn nữa,

nếu giữa hai bên duy trì mối quan hệ tốt thì sự kết hợp trong quản lý, trong hài hòa thủ

tục sẽ thuận lợi. Trường hợp quan hệ quốc tế căng thẳng sẽ gây nhiều khó khăn thách

thức cho nhà nước trong quản lý vốn ODA nói chung, quản lý ODA trong xây dựng

KCHTKT nói riêng.

Chẳng hạn, trong thập niên 70 và 80 của thế kỷ XX, nguồn ODA cho Việt

Nam chủ yếu đến từ các nước xã hội chủ nghĩa như Liên Xô và các nước Đông Âu,

một vài nước Bắc Âu và UNDP có hỗ trợ phát triển cho Việt Nam nhưng chiếm tỷ

trọng không đáng kể. Sau khi thống nhất, chính sách cấm vận do Hoa Kỳ áp đặt đối

với Việt Nam đã hạn chế hỗ trợ phát triển của các nhà tài trợ phương Tây khác. Trong

giai đoạn đó, vốn viện trợ cho Việt Nam được xác định trên cơ sở đàm phán song

50

phương hàng năm giữa Chính phủ Việt Nam và các nước xã hội chủ nghĩa, phụ thuộc

chủ yếu vào phía nhà tài trợ, quyền quyết định của phía Việt Nam rất hạn chế. Khi

khối các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên xô sụp đổ thì nguồn ODA từ

những nước này cho Việt Nam cũng bị cắt giảm, góp phần gây ra sự thiếu hụt vốn đầu

tư phát triển và thiếu hụt ngân sách. Trong bối cảnh như vậy, Việt Nam đã thay đổi

chính sách đối ngoại theo hướng đa phương hóa, đa dạng hóa, đồng thời tìm cách huy

động vốn ODA từ các nhà tài trợ khác. Nhờ chính sách Đổi mới, đồng thời năm 1994

Hoa Kỳ chính thức xóa bỏ chính sách cấm vận Việt Nam, các tổ chức tài chính quốc tế

như IMF, WB và các nhà tài trợ quốc tế khác đã quay trở lại Việt Nam, mở ra cơ hội

để Việt Nam tiếp cận ODA của các tổ chức quốc tế và các nhà tài trợ phương Tây.

2.1.5.2. Nhóm các nhân tố từ phía nước tiếp nhận

Thứ nhất, sự ổn định chính trị. Ổn định chính trị là một trong những yếu tố không

thể thiếu, góp phần giúp các nước có thể kiên trì chính sách phát triển kinh tế. Nền chính

trị ổn định tạo được hòa bình và thịnh vượng. Các nước trải qua các cuộc đảo chính hay

khủng hoảng chính trị sẽ gây bất lợi cho việc thu hút ODA và QLNN về ODA.

Thứ hai, trình độ phát triển kinh tế, thể hiện ở mức tăng trưởng kinh tế và tiến

trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; mức độ ổn định kinh tế vĩ mô

từng giai đoạn, đặc biệt là các chính sách kinh tế vĩ mô như chính sách tài khóa, chính

sách tiền tệ, chính sách thuế, chính sách thương mại, mức độ mở cửa của nền kinh tế,

khả năng sản xuất và xuất khẩu thu ngoại tệ để trả nợ. Đặc biệt các quốc gia luôn phải

cân đối giữa khối lượng ODA vay và khả năng trả nợ của quốc gia.

Chẳng hạn, Malaisia là một đất nước đang phát triển nhận được nhiều ODA từ

nhiều tổ chức đa phương và song phương. Mặc dù năm 1984, chính phủ Mailaisia tăng

chi tiêu thông qua việc vay nợ nước ngoài khoảng 15 tỷ USD, nhưng ngay sau đó, năm

1985, trước nguy cơ tăng nợ nước ngoài và tính toán khả năng trả nợ của nền kinh tế,

chính phủ Mailaisia kịp thời thay đổi chính sách quản lý, cắt giảm chi tiêu, giảm vay

nợ nước ngoài. Các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế đầy tham vọng trong kế hoạch 5 năm

1986-1990 đã được chính phủ xem xét lại và từng bước bãi bỏ. Thay vào đó, chính

phủ Mailaisia tập trung cải cách cơ cấu kinh tế, tiến hành tư nhân hóa một số xí nghiệp

quốc doanh, kể cả các xí nghiệp lớn như hãng hàng không quốc gia, công ty tàu biển

và công ty viễn thông nhằm huy động tối đa nguồn lực trong xã hội vào quá trình phát

triển đất nước với phương châm phát huy nội lực. Chính sách đổi mới kinh tế với việc

51

cắt giảm kịp thời các khoản vay nợ nước ngoài đã góp phần đưa kinh tế Mailaisia

nhanh chóng phục hồi và phát triển một cách bền vững.

Thứ ba, hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT cũng ảnh hưởng

đến uy tín nhà nước và công tác QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT

trong tương lai. Những khoản viện trợ là một phần GNP của các nước tài trợ nên rất

nhạy cảm với dư luận xã hội ở các nước tài trợ. Nhân dân các nước cấp viện trợ coi

trọng cả số lượng và chất lượng viện trợ, vì đó được trích ra từ khoản thuế mà họ đóng

góp cho nhà nước. Họ ủng hộ viện trợ với điều kiện là viện trợ được sử dụng tốt. Chính

vì vậy, các nước nhận ODA cần rất thận trọng với nguồn viện trợ dù dưới dạng hoàn lại

hay không hoàn lại đều phải quản lý chặt chẽ, đảm bảo sử dụng hiệu quả, đúng mục

đích. Khi hiệu quả vốn ODA không cao, các công trình KCHTKT xây dựng bằng vốn

ODA chất lượng kém, thất thoát lãng phí thì cũng là lúc QLNN khó khăn hơn.

Thứ tư, trình độ khoa học công nghệ hay mặt bằng đất đai ảnh hưởng tới

QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT. Khác với các chương trình dự án

trong lĩnh vực xã hội như y tế, giáo dục, xoá đói giảm nghèo, ODA đầu tư trong

KCHTKT chủ yếu là công trình xây dựng như cầu đường, điện nước, thuỷ lợi, viễn

thông nên yếu tố công nghệ rất quan trọng. Mặt khác để xây dựng các công trình

KCHTKT cần có mặt bằng đất đai. Trình độ công nghệ cao trong các ngành này và

một diện tích mặt bằng đất đai phù hợp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho QLNN. Ngược

lại, trình độ công nghệ thấp kém và khó khăn trong việc có được mặt bằng xây dựng sẽ

là những thách thức không nhỏ đối với QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT.

Thứ năm, trình độ văn hóa, ý thức và thái độ của cộng đồng dân cư cũng ảnh

hưởng đến QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

Các công trình KCHTKT như đường sá, cầu cống, cấp thoát nước... là những

công trình tác động trực tiếp và gần sát với cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của cộng

đồng dân cư. Thái độ của người dân với việc xây dựng những công trình này ảnh

hưởng không nhỏ đến QLNN. Những công trình chất lượng kém hay gây lãng phí...

tạo dư luận không tốt và có thể làm mất niềm tin của người dân, gây áp lực lên bộ máy

QLNN. Hoặc trong trường hợp nợ nước ngoài quá cao, vốn ODA thất thoát do tham

nhũng, người dân cũng có thể có thái độ không thiện chí với việc tiếp tục đi vay...

Những phản ứng này phụ thuộc vào trình độ văn hóa, ý thức và trách nhiệm của người

52

dân với tình hình đất nước, và cũng là nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến QLNN đối

với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

2.1.6. Tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết


Tiêu chí đánh giá QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT bao gồm

các yêu cầu cụ thể có tính chuẩn mực để làm cơ sở cho việc đánh giá, đưa ra những

nhận định về hiệu quả thực hiện một cách hệ thống và khách quan. Các tiêu chí đánh

giá QLNN được thể hiện qua các nội dung quản lý vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT, cụ thể:

- Tiêu chí đánh giá công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch thu hút và sử

dụng vốn ODA cho KCHTKT trong từng thời kỳ

+ Tính phù hợp: Trước hết, quy hoạch kế hoạch thu hút và sử dụng ODA trong

xây dựng KCHTKT phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội

của cả nước và từng ngành KCHTKT cụ thể và phù hợp với điều kiện chính sách của

nhà tài trợ. Vận động ODA trong xây dựng KCHTKT phải phù hợp với quy hoạch kế

hoạch đã xây dựng, phù hợp với tình hình của quốc gia cũng như từng địa phương,

từng ngành để có những dự án khả thi mà không gây ra sự chồng chéo, lãng phí và tạo

gánh nặng nợ.

+ Tính khả thi: Tính khả thi đảm bảo sự cân đối giữa nhu cầu vốn và khả năng

huy động. Nhu cầu vốn ODA đầu tư cho KCHTKT là rất lớn, nhưng phải tính đến khả

năng thu hút từ các nhà tài trợ để xây dựng quy hoạch, kế hoạch cho hợp lý.

+ Tính hiệu quả: Tính hiệu quả thể hiện ở việc các dự án KCHTKT trong danh

mục vận động ODA có mục đích, nội dung, địa chỉ rõ ràng. Các dự án ưu tiên phải

theo mức độ cấp thiết, mức độ cấp thiết càng lớn thì lợi ích mang lại càng cao.

+ Tính tiên liệu: Quy hoạch, kế hoạch, danh mục dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT phải được chuẩn bị kỹ càng, có dự tính trước về những vấn đề có thể xảy ra

cả ở trong nước và từ phía các nhà tài trợ. Dự toán các khoản mục phải được lập chính

xác, đầy đủ, tránh phải điều chỉnh sau này.

+ Tính kịp thời: Quy hoạch kế hoạch phải đi trước một bước, làm cơ sở để vận

động và triển khai các dự án cụ thể.

+ Tính chủ động: Thể hiện ở sự tích cực trong tổ chức và tham gia các hội nghị

thu hút vốn ODA cho KCHTKT. Trong đàm phán cần sự khéo léo, có trách nhiệm để

53

đạt yêu cầu về lãi suất, thời hạn vay, về các điều kiện giải ngân, thực hiện dự án, về

công nghệ áp dụng cho công trình KCHTKT, định mức chi tiêu, phí tư vấn, chính sách

đối với chuyên gia trên cơ sở bình đẳng, cùng có lợi.

- Tiêu chí đánh giá việc ban hành hệ thống pháp luật, chính sách về vốn

ODA nói chung và KCHTKT nói riêng

+ Tính toàn diện, đồng bộ và ổn định: Pháp luật, chính sách điều chỉnh việc thu

hút và sử dụng ODA trong xây dựng KCHTKT phải có đầy đủ các chế định pháp luật,

thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời

phải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết. Các văn bản không được chồng chéo,

mâu thuẫn, đảm bảo tính ổn định, các quy định trong văn bản không phải sửa đổi, bổ

sung ngay sau khi văn bản được ban hành.

+ Tính phù hợp, hài hoà với nhà tài trợ: pháp luật, chính sách phải phù hợp với

các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, đồng thời phù hợp, hài hoà với các quy định,

yêu cầu của các nhà tài trợ quốc tế. Pháp luật chính sách phải được xây dựng trên cơ

sở xem xét đầy đủ và toàn diện các vấn đề mà thực tiễn đặt ra và dự liệu được những

biến đổi tích cực hoặc tiêu cực có thể diễn ra trong thu hút và sử dụng ODA trong xây

dựng KCHTKT.

+ Tính minh bạch, hiệu quả và khả thi: Pháp luật chính sách phải công khai, rõ

ràng, rành mạch để mọi đối tượng đều dễ tiếp cận và hiểu đúng. Văn bản pháp luật

phải cụ thể, chi tiết, có khả năng thi hành. Tính khả thi thể hiện đối tượng quản lý phải

chấp hành nghĩa vụ mà văn bản pháp luật quy định và các cơ quan nhà nước (hoặc cán

bộ, công chức) phải tổ chức thi hành các quy định này.

- Tiêu chí đánh giá công tác xây dựng, tổ chức và vận hành bộ máy QLNN về

vốn ODA trong xây dựng KCHTKT

+ Tính hệ thống, hiệu quả, hiệu lực: thể hiện sự lãnh đạo tập trung thống nhất ở

cấp cao nhất, phát huy được tính tích cực của các cơ quan quản lý ở các cấp, khiến cho

họ tận tâm tận lực với công việc và phối hợp chặt chẽ với nhau trong công việc. Dựa

trên nguyên tắc nâng cao hiệu quả quản lý để xác định biên chế tổ chức và chế độ quản

lý. Đảm bảo phối hợp giữa các cấp, lựa chọn phương thức truyền tin về thu hút và sử

dụng ODA trong KCHTKT nhanh chóng và phân công hợp lý để mỗi bộ phận gọn

nhẹ, định biên rõ ràng, đảm bảo thực hiện những mục tiêu của tổ chức với chi phí thấp.

+ Tính chuyên môn hoá và cân đối: Tổ chức bộ máy quản lý vốn ODA trong xây dựng

54

KCHTKT phải xác định rõ phạm vi, chức năng và nhiệm vụ của các bộ phận và phải đảm bảo

sự cân đối, không chồng chéo, trùng lặp. Việc phân cấp phù hợp với tình hình thực tiễn và

trình độ năng lực các cấp. Bộ máy phải đầy đủ các bộ phận, có chuyên môn nghiệp vụ phù

hợp và chuyên nghiệp. Mặt khác số lượng các cấp quản lý phải phù hợp với thực tế, ít đầu

mối trung gian, đảm bảo cho mỗi bộ phận một mức độ tự do sáng tạo để đạt được hiệu quả

cao và phát triển được năng lực của cán bộ trong từng bộ phận.

+ Tính linh hoạt: Tổ chức bộ máy quản lý ODA trong xây dựng KCHTKT

không bảo thủ trì trệ, quan liêu mà luôn phải linh hoạt, thích ứng với những thay đổi

hay biến động của các yếu tố tác động từ môi trường trong nước và quốc tế.

- Tiêu chí đánh giá công tác bố trí vốn đối ứng cho các chương trình dự án

ODA trong xây dựng KCHTKT và thanh toán nợ nước ngoài

+ Tính đầy đủ và kịp thời: Vốn đối ứng cần bảo đảm đầy đủ và kịp thời để đưa

vào dự toán ngân sách nhà nước, tránh tình trạng phải điều chỉnh bổ sung, gây bị động

cho ngân sách nhà nước và chậm trễ trong triển khai thực hiện các dự án ODA trong

xây dựng KCHTKT.

+ Tính chủ động: Nâng cao tính chủ động cho các đơn vị trong việc xây dựng

kế hoạch vốn đối ứng cho các dự án, làm tốt công tác kế hoạch hoá vốn đối ứng cho

các công trình dự án ODA trong KCHTKT. Thanh toán nợ nước ngoài cần có kế

hoạch cụ thể, chủ động và giữ uy tín với quốc tế.

-Tiêu chí đánh giá công tác thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án

ODA trong xây dựng KCHTKT

+ Tính phù hợp, chính xác: Thẩm định phê duyệt công trình dự án ODA trong

xây dựng KCHTKT phải phù hợp với tình hình thực tế, làm sáng tỏ và phân tích về

một loạt các vấn đề có liên quan tới tính khả thi trong quá trình thực hiện dự án: tính

cấp thiết của dự án, thị trường, công nghệ, kỹ thuật, khả năng tài chính, đóng góp của

dự án vào sự tăng trưởng của nền kinh tế…. Các nội dung thẩm định phê duyệt cũng

phải phù hợp với quy định của nhà tài trợ. Việc thẩm định vừa phải đảm bảo tính toàn

diện vừa phải đảm bảo tính cụ thể, chính xác.

+ Tính kịp thời: Việc phê duyệt cần nhanh gọn, không mất nhiều thời gian công

sức và gây phiền nhiễu cho chủ đầu tư, nhà thầu và nhà tài trợ. Công tác thẩm định dự

án ODA trong KCHTKT phải được tiến hành phù hợp với các quy định hiện hành

và đảm bảo thời hạn quy định.

- Tiêu chí đánh giá công tác đánh giá, giám sát việc thu hút và sử dụng vốn

55

ODA trong KCHTKT

+ Tính trung thực, chính xác, khách quan: Kiểm tra, giám sát cần phản ảnh

trung thực khách quan các nội dung. Mức đọ chính xác và minh bạch càng cao chứng

tỏ trình đọ , na ng lực của co quan quản lý càng tốt và nguợc lại. Đây là ca n cứ để các

co quan QLNN phát hiẹ n ra những vấn đề xảy ra và nguyên nhân để có thể xử lý đúng

đắn, góp phần hạn chế các sai phạm. Tính khách quan còn thể hiện cần có giám sát của

cộng đồng dân cư, các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng đối với công trình

KCHTKT.

+ Tính đầy đủ, kịp thời: Giám sát đánh giá phải đầy đủ, thường xuyên, bao quát

tất cả mọi hoạt động từ thu hút đến sử dụng. Các khâu kiểm tra, giám sát đầy đủ giúp

các co quan quản lý phát hiẹ n các nọi dung sai phạm để từ đó có những điều chỉnh kịp

thời. Hệ thống theo dõi cũng cần được xem xét và điều chỉnh, cải thiện thường xuyên

đáp ứng những nhu cầu về phản hồi thông tin của bộ máy quản lý.

+ Tính khả thi, hợp lý: Tính khả thi thể hiện ở các phương pháp, công cụ, thời

gian biểu và các thủ tục đánh giá, giám sát được đề ra là thực tế, thận trọng và hiệu quả

về mặt chi phí, đảm bảo sự thống nhất và phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp.

Sự hợp lý sẽ giúp cho việc phát hiẹ n kịp thời những nguy co, dấu hiẹ u rủi ro kỹ thuật

và tài chính và vấn đề nảy sinh trong các dự án KCHTKT sử dụng vốn ODA, từ đó có

biẹ n pháp phòng ngừa và xử lý hiẹ u quả.

+ Tính hiẹ u lực, hiẹ u quả: Tính hiẹ u lực, hiẹ u quả của công tác kiểm tra, giám

sát đuợc phản ánh thông qua hẹ thống chế tài đuợc thiết kế cụ thể, đủ mạnh và rõ ràng

đối với các tru ờng hợp vi phạm, đồng thời phải gắn với quyền và trách nhiẹ m của từng

chủ thể liên quan đến viẹ c thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

2.2. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY

DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

2.2.1. Những kinh nghiệm thành công

2.2.1.1. Chuẩn bị tốt cho dự án xin viện trợ

Việc chuẩn bị tốt cho các dự án góp phần không nhỏ vào hiệu quả sử dụng vốn

viện trợ. Chuẩn bị chu đáo cho dự án xin viện trợ sẽ tạo thế chủ động cho nước nhận

viện trợ trên nhiều phương diện.

Đối với Trung Quốc, trước những năm 1980, Chính phủ đã cho phép phần lớn

các chương trình, dự án được nhanh chóng sử dụng nguồn vốn ODA nên “chạy theo

56

số lượng, chưa chú trọng tới chất lượng và hiệu quả”. Kết quả là nguồn vốn ODA cho

vay đã làm gia tăng gánh nặng nợ quốc gia, là một trong những nguyên nhân đưa nền

kinh tế vào giai đoạn khó khăn. Để khắc phục tồn tại này, trong suốt gần ba thập kỷ

qua, Trung Quốc đã có những cải thiện đáng kể. Hàng năm, Trung Quốc huy động

khoảng 5-6 tỷ USD vốn ODA từ các nguồn tài trợ song phương và đa phương.

Chuẩn bị dự án cũng được Trung Quốc rất chú trọng và thực hiện tương đối tốt

với các hướng dẫn nghiên cứu khả thi toàn diện tuân theo một trình tự hết sức lôgíc

nên không bỏ sót một khâu kỹ thuật nào. Quy trình lập kế hoạch về cơ bản là từ cơ sở

lên. Quá trình lựa chọn và phê duyệt các dự án đăng ký sử dụng vốn ODA được thực

hiện theo một trật tự thống nhất và rất hiệu quả từ khâu xác định dự án (nghiên cứu

tiền khả thi, đề xuất, lựa chọn dự án), chuẩn bị dự án (nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ

thuật, đánh giá tác động môi trường), đánh giá dự án (mục tiêu, kỹ thuật công nghệ,

phân tích thị trường, hiệu quả kinh tế-xã hội, môi trường, vốn đối ứng, khả năng trả

nợ.v.v.). Để đạt được kết quả cao nhất, Chính phủ Trung Quốc quy định các chủ dự án

phải lựa chọn các viện thiết kế có năng lực cao nhất thông qua đấu thầu cạnh tranh.

Việc đàm phán với phía nhà tài trợ chỉ có thể diễn ra khi nghiên cứu khả thi của các dự

án lựa chọn đã được phê duyệt và việc chấp nhận khoản vay sau khi hoàn tất thiết kế

kỹ thuật. Do vậy, tiến độ giải ngân rất nhanh.

Malaysia, Indonesia xuất bản “Quyển sách xanh” trong đó ghi các dự án ưu tiên

đề nghị vốn đầu tư từ ODA và các nguồn vốn khác cho tài khoá năm sau. “Quyển sách

xanh” được gửi đến các tổ chức quốc tế, các nước cấp viện trợ. Đồng thời các cơ quan

của chính phủ có liên quan phải chuẩn bị tốt các tài liệu và sự bình luận cần thiết để có

thể kịp thời cung cấp cho các tổ chức viện trợ về từng dự án cụ thể. Malaisia chọn lọc

rất kỹ các dự án vay vốn ODA và chỉ tiếp nhận những dự án có quy mô lớn.

Trong việc xây dựng nghiên cứu khả thi và đánh giá hiệu quả của các dự án

ODA, Malaisia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của các nhà tài trợ, và có sự tham gia phối

hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ trong các hoạt động này. Do vậy, một khi phía nhà tài

trợ đã xây dựng xong là Chính phủ Malaisia phê duyệt ngay và nhờ đó họ đã rút ngắn

được công đoạn này. Tương tự như vậy Chính phủ Malaisia đã áp dụng kịp thời kết

quả đánh giá sau dự án của các nhà tài trợ để cải tiến chất lượng thiết kế các dự án

mới; Malaisia không gặp nhiều vướng mắc do sự khác biệt về thủ tục trong nước và

thủ tục của các nhà tài trợ vì các dự án ODA của nhà tài trợ nào tuân thủ hướng dẫn và

57

quy định của nhà tài trợ đó.

2.2.1.2. Cung cấp đủ các nguồn tài chính

Ở Trung Quốc, khi các nhà tài trợ phê duyệt một khoản vay dự án, nhiệm vụ

quan trọng nhất là bố trí nguồn tài chính kịp thời đối với mọi nguồn vốn. Mức trung

bình của các khoản vay ODA thường dưới 40% tổng chi phí vốn đầu tư cho dự án mà

phần lớn trong số này được dùng để mua sắm quốc tế các hàng hoá và dịch vụ; 60%

còn lại bao gồm vốn đối ứng trong nước được sử dụng chủ yếu cho xây dựng công

trình đấu thầu cạnh tranh trong nước. Việc phân bổ các nguồn vốn theo cách thức

trong đó vốn đối ứng chiếm tỷ lệ cao đã làm tăng nhận thức về vai trò làm chủ dự án

và giảm bớt ảnh hưởng của các cơ quan bên ngoài, các nhà tài trợ và các tổ chức cho

vay. Nếu kết quả thẩm định của các cơ quan chức năng cho thấy dự án được lựa chọn

có thiết kế đúng quy cách xét về các mục tiêu thực tế, hiệu quả kinh tế nhờ quy mô,

xây dựng, thiết kế và khái toán chi phí, khi đó Ngân hàng Trung Quốc sẽ xem xét việc

xếp vốn đối ứng (các nguồn lực trong nước nhằm đảm bảo đáp ứng chi tiêu của dự án

bằng nội tệ) để đảm bảo những thu xếp tài chính một cách thấu đáo.

Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng đa dạng hóa hình thức huy động nguồn tài chính

từ các doanh nghiệp trong nước. Ví dụ như, tại thành phố Đông Quản, thuộc tỉnh

Quảng Đông, chính quyền địa phương đã thành lập một công ty vận động tài chính từ

các nguồn khác nhau để xây dựng đường và các nhà máy điện. Các khoản vay được trả

lãi theo định kỳ, phần vốn gốc sẽ được hoàn trả bằng nguồn thu phí của người sử dụng

khi công trình được hoàn thành và đưa vào sử dụng.

Chính phủ Malaisia luôn đảm bảo cung cấp đủ vốn đối ứng để thực hiện dự án

theo đúng tiến độ đặt ra. Chẳng hạn với các dự án ADB, Chính phủ ứng trước vốn để

thực hiện dự án, sau đó ADB sẽ hồi tố cho Chính phủ các khoản tạm ứng này. Do mức

tiết kiệm trong nước cao nên Chính phủ Malaisia đã đề nghị thanh toán một số khoản

nợ trước hạn cho một số nhà tài trợ nhằm sử dụng nguồn vốn trong và ngoài nước một

cách kinh tế nhất.

2.2.1.3. Chú trọng công tác đánh giá, giám sát dự án

Trung Quốc chú trọng đặc biệt đến công tác đánh giá sau dự án và vai trò của

công tác này trong việc ra quyết định và quản lý dự án. Trung Quốc nhận thấy rằng

tính hiệu quả và hiệu dụng của đầu tư cho KCHTKT tác động rất lớn đến sự phát triển

của nền kinh tế. Trung Quốc đã hướng việc đánh giá một số dự án đã hoàn thành vào

58

việc ban hành các quy định áp dụng cho những dự án trên cơ sở các bài học kinh

nghiệm đã đúc kết được.

Trung Quốc là một điển hình tiêu biểu của việc đề cao vai trò của việc quản lý

và giám sát. Hai cơ quan trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính (MOF) và Uỷ ban

cải cách và phát triển quốc gia (NDRC). Bộ tài chính làm nhiệm vụ vận động thu hút

vốn, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. Đồng thời bộ còn yêu cầu các sở

tài chính địa phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án. Các bộ

ngành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong thực hiện và phối hợp với

Bộ tài chính giám sát việc sử dụng vốn.

Ở Trung Quốc, công tác kiểm toán được thực hiện rất tốt, chặt chẽ ở từng khâu.

Cơ quan Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm kiểm toán các dự án theo Quy chế kiểm

toán của Chính phủ. Công tác kiểm toán được thực hiện ở ba giai đoạn: trước khi dự

án khởi công, trong quá trình thực hiện dự án và sau khi dự án hoàn thành. Những

cuộc kiểm toán truyền thống tập trung vào các quy tắc của vận hành dự án. Trong khi

liên tục nhấn mạnh tầm quan trọng của quy tắc thì Trung Quốc cũng cố gắng tìm ra

những bài học tốt về kinh nghiệm liên quan đến thực hiện dự án với quan điểm phổ

biến trên một quy mô lớn.

Cũng như Trung Quốc, ở Malaissia, giám sát và đánh giá thường xuyên được

thực hiện, vì nó là một phần của quá trình phản hồi vào hệ thống lập kế hoạch và ngân

sách riêng của Malaysia. Giám sát và đánh giá nhằm thu thập và phân tích thông tin để

theo dõi những thay đổi, cải thiện hiệu suất và đạt được các kết quả.

Sự phối hợp giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ trong hoạt động kiểm tra,

giám sát các dự án ODA cũng là nguyên nhân dẫn tới thành công trong quản lý và sử

dụng ODA ở Malaysia. Phương pháp đánh giá của đất nước này là khuyến khích phối

hợp đánh giá giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ, bằng cách hài hoà hệ thống đánh

giá của hai phía. Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách

và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả. Hoạt động theo

dõi đánh giá được tiến hành thường xuyên, Malaisia cho rằng công tác theo dõi đánh

giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch, và đặc biệt là

giảm lãng phí.

Ở cấp độ triển khai thực hiện, theo dõi và đánh giá đối với gần như tất cả các dự

án sử dụng vốn ODA ở Malaisia được giám sát bởi một Ban chỉ đạo Dự án (PSC),

59

thường do cơ quan đối tác đứng đầu, với các thành viên gồm các quan chức từ các bộ

phận có liên quan của Malaisia và nhà tài trợ. Ví dụ, đối với các dự án vốn vay bằng

đồng Yên, kể từ tháng 5 năm 2003, JBIC và Malaisia tổ chức một cuộc họp giám sát

thường xuyên để thảo luận về tiến độ thực hiện các dự án của JBIC. Cuộc họp này

được chủ trì bởi Ủy ban Kế hoạch Kinh tế của Malaisia cùng với đại diện của Đại sứ

quán Nhật Bản cũng như các cơ quan thực hiện, nhằm tìm ra các vấn đề phải đối mặt

trong quá trình thực hiện các dự án để đảm bảo thực hiện trôi chảy, kịp thời, phù hợp

với tiến độ đã đề ra [103, tr.11]

Trong một nỗ lực nhằm nâng cao năng lực của các cán bộ tham gia đánh giá và

giám sát dự án ODA, Malaisia tích cực cử cán bộ tham gia hội thảo quốc tế về giám

sát và đánh giá. Ví dụ Hội thảo ODA ở Tokyo đã cho phép các cán bộ cao cấp có liên

quan chia sẻ kinh nghiệm về thực hành quy định giám sát và đánh giá của các nhà tài

trợ và đối tác nước ngoài, đồng thời có khả năng tiếp cận với các vấn đề quốc tế liên

quan đến ODA diễn ra tại Malaisia [103, tr.12].

Malaisia áp dụng khá thành công công nghệ thông tin trong công tác theo dõi,

giám sát các cơ quan liên quan đến quản lý vốn ODA bằng cách đưa toàn bộ các đề

nghị thanh toán lên mạng. Nhờ cách quản lý minh bạch như vậy, nên Malaisia trở

thành một trong những nước nhận viện trợ tiêu biểu về chống tham nhũng.

2.2.1.4. Quy định mức vay và trả nợ hàng năm

Thái Lan cũng là nước có định hướng tốt cho nguồn vốn ODA. Thái Lan đã

dùng 65% vốn ODA từ Nhật Bản để nâng cấp ngành giao thông, bưu điện và năng

lượng [30, tr.51]. Ở Thái Lan có sự nhất trí trong Chính phủ về mục tiêu của quốc gia,

chính sách và danh mục ưu tiên chi tiêu được xác định rõ ràng, cân nhắc kỹ lưỡng

chiến lược tập trung vào các vấn đề: tầm cỡ, mức độ viện trợ, yêu cầu loại nguồn viện

trợ nước ngoài nào, những chỉ số và điều kiện được cho là có thể chấp nhận được, mục

tiêu của nước cấp viện trợ, các thủ tục và các bộ phận đảm nhiệm quá trình viện trợ.

Tại Thái Lan một dự án, đặc biệt là dự án vay nợ, trước khi đề xuất với phía cấp viện

trợ thường phải xem xét và tiến hành nhiều bước để xác định: tính cấp thiết của dự án,

nên vay nợ nước ngoài hay huy động trong nước. Nếu vay, mức vốn cần vay là bao

nhiêu cần được ghi rõ, hiệu quả sử dụng và khả năng hoàn vốn vay. Sau khi các vấn đề

trên được phân tích kỹ, Chính phủ sẽ tiến hành đàm phán với các đối tác để xác định,

lựa chọn nguồn vay với mức lãi suất nhất định và các điều kiện khác. Khi chưa có sự

60

phê duyệt của Chính phủ, các chủ dự án không được tiếp xúc với các đối tác nước

ngoài để đảm bảo tính hiệu quả của việc sử dụng vốn, tránh những cuộc vận động

ngầm không khách quan có thể xảy ra.

Một trong những biện pháp giúp Thái Lan không bị sa lầy vào vòng nợ nần là

xác định “trần” vay, trả hằng năm. Một khoản vay không được tính là nguồn thu ngân

sách nhưng các khoản trả nợ được nhà nước cân đối trong ngân sách quốc gia hằng

năm. Chính phủ Thái Lan quy định mức vay nợ không được vượt quá 10% kế hoạch

thu ngân sách, mức trả nợ bằng 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách hằng

năm. Sự khống chế này nhằm cân đối khả năng vay, trả nợ, mức xuất khẩu của đất

nước, tránh vay mượn tràn lan. Nhiều dự án phù hợp với yêu cầu phát triển của đất

nước, có nguồn vay nhưng vượt quá giới hạn cho phép đều bị gác lại. Là một nước có

mức vay nợ nước ngoài cao (1980-1986 mức vay nợ mỗi năm bình quân khoảng 1,75

tỷ USD) nhưng Thái Lan luôn trả nợ đúng hạn (trung bình mỗi năm khoảng 1 tỉ USD)

[55, tr.43].

2.2.1.5. Phối hợp quản lý và nhất quán, chuyên nghiệp hoá trong công tác bố trí

cán bộ

Malaisia có sự phân định rõ về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý

ODA. Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một nhận thức là tạo

thuận lợi tối đa cho các PMU, làm sao thực hiện các dự án ODA đúng tiến độ, áp dụng

các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết. Những hợp phần nào

trong dự án khó thực hiện, Chính phủ Malaisia chủ động đề nghị với nhà tài trợ huỷ bỏ

hợp phần này. Hiện nay các đề nghị thanh toán được tiến hành trên mạng vi tính, phục

vụ tốt cho công tác theo dõi giám sát của các cơ quan liên quan; những vướng mắc

trong quá trình thực hiện dự án thông qua văn phòng ICU (đơn vị điều phối thực hiện)

tại các Bang, Ban công tác phát triển Bang và Hội đồng Phát triển Quận huyện.

Ở Trung Quốc, thông thường trong suốt quá trình từ khi dự án bắt đầu hiện dự

án. Hầu hết các nhà quản lý dự án và cán bộ chủ chốt vẫn tiếp tục vận hành và bảo trì

những dự án mới kết thúc. Trung Quốc làm được điều này bằng cách thành lập các

phòng chuẩn bị dự án hay các cơ quan thường trực chịu trách nhiệm theo dõi và quản

lý trong suốt quá trình thực hiện dự án.

Với mỗi dự án, cơ quan chủ quản thành lập Văn phòng thực hiện dự án (PIO)

với giám đốc dự án chuyên trách. Sự liên tục của đội ngũ cán bộ luôn được đảm bảo

61

trong quá trình thực hiện dự án, không có vấn đề vướng mắc nào liên quan đến nguồn

nhân lực thực hiện dự án.

2.2.2. Những kinh nghiệm chưa thành công

2.2.2.1. Định hướng trong thu hút và sử dụng vốn ODA thiếu căn cứ khoa học

Một số nước ở Châu Mỹ La-tinh, việc thu hút vốn ODA đẫ không tạo được

điều kiện tăng trưởng kinh tế do đại bộ phận số vốn sử dụng vào mục đích phi sản

xuất, nhập hàng tiêu dùng nên đã biến nguồn vốn này trở thành mảnh đất màu mỡ cho

các tệ nạn tham nhũng, lạm dụng công quỹ của các quan chức. Điển hình là Brazil,

bằng vốn vay nước ngoài, nước này đồng thời tiến hành một chương trình kinh tế cực

kỳ to lớn bao gồm một loạt dự án: Xây dựng tuyến đường sắt từ Miras Gerais tới Sao

Paolo kéo dài hơn 3 năm; xây dựng nhiều nhà máy thuỷ điện mà chỉ riêng một nhà

máy đã ngốn số vốn gấp 10 lần số vốn đầu tư vào chương trình thuỷ lợi ở toàn vùng

Đông bắc với số vốn khổng lồ 620 triệu USD. Ngoài ra, Brazin còn đầu tư vốn ODA

vào 9 nhà máy hạt nhân. Kết quả là Brazil đã trở thành con nợ lớn nhất: 108 tỷ USD

năm 1986 và là một trong hai nước đầu tiên tuyên bố vỡ nợ vào tháng 8 năm 1992.

Ở Châu Phi, nguồn viện trợ đã tập trung quá lớn vào xây dựng công xưởng, biệt

thự lớn, đầu tư chủ yếu vào phát triển đô thị, không quan tâm đến phát triển nông

nghiệp, đầu tư không cân đối, chú trọng nhiều đến khu vực làm ăn thua lỗ, cần sự bao

cấp của nhà nước đã dẫn đến sử dụng vốn kém hiệu quả gây tổn thất lớn cho nền kinh

tế quốc dân. Kết quả là mặc dù nguồn vốn ODA đổ vào những nước SSA (Sub Sahara

Africa) những năm 80 với mức ưu đãi rất cao, tỷ lệ cho không tới 60-80% nhưng tốc

độ tăng trưởng trong những năm này liên tục giảm [55, tr. 44,45].

2.2.2.2. Thiếu sự tập trung hoá và điều phối quản lý ODA

Trung Quốc không có cơ quan đầu mối của Chính phủ trong việc vận động, thu

hút, điều phối, theo dõi và đánh giá các dự án ODA. Trước đây, Trung Quốc có 4 cơ

quan chính tham gia quản lý ODA.

- Uỷ ban kế hoạch phát triển Nhà nước (SDPC): Chịu trách nhiệm về lựa chọn,

sàng lọc và thẩm định các dự án đầu tư;

- Ngân hàng nhân dân Trung Quốc (PBC) chịu trách nhiệm về xây dựng dự án

và kêu gọi các nhà tài trợ cấp vốn cho những dự án lựa chọn sau khi SDPC phê duyệt

trên cơ sở thẩm định của CIEC;

- Bộ Ngoại thương và Hợp tác kinh tế (MOFTEC): Chịu trách nhiệm quản lý

62

nguồn viện trợ không hoàn lại;

- Bộ tài chính (MOF): Chịu trách nhiệm về nguồn vốn vay ưu đãi.

Sau đó, hệ thống quản lý ODA của Trung Quốc đã có sự thay đổi, quản lý tập

trung đi cùng với thực hiện phân cấp. Trung Quốc không có cơ quan đầu mối mà có

hai cơ quan trung ương quan trọng nhất đối với quản lý ODA ở Trung Quốc là Bộ Tài

chính (MOF) và Ủy ban Cải cách và Phát triển quốc gia (NDRC, trước là Ủy ban Kế

hoạch Nhà nước). Ngoại trừ một số khoản viện trợ ODA cho không từ hệ thống Liên

hợp quốc và các nhà tài trợ song phương do Bộ Thương mại quản lý (trước đây là Bộ

Ngoại thương và Hợp tác Kinh tế), tất cả các nguồn vốn ODA khác đều dưới quyền

quản lý của MOF và NDRC.

+ Bộ Tài chính là cơ quan quản lý các khoản nợ nước ngoài, chịu trách nhiệm

soạn thảo những nguyên tắc hướng dẫn cơ bản và các quy định về quản lý nợ nước

ngoài của chính phủ; đàm phán các khoản vay với các tổ chức tài chính quốc tế và các

nhà tài trợ song phương và ký các hiệp định vay; cho vay lại và trả nợ vay; giám sát

việc sử dụng các quỹ nước ngoài.

+ NDRC chịu trách nhiệm kiểm soát tổng thể trần cho vay và tối ưu hóa cấu

trúc của các khoản vay; cùng làm việc với Bộ Tài chính để thực hiện các chương trình

vay và phương án vay hàng năm.

Các cơ quan có vị trí quan trọng khác trong sử dụng ODA bao gồm Quản lý nhà

nước bảo vệ môi trường (SEPA) và Bộ Đất đai và Tài nguyên quốc gia (MNLR). Cả

hai cơ quan này đều có quyền phủ quyết chống lại một dự án được tài trợ bằng nguồn

vốn ODA. SEPA có trách nhiệm xem xét liệu một dự án có phù hợp với các quy định

môi trường quốc gia hay không và MNLR xem xét về sử dụng đất. Các bộ, ngành

cũng đóng vai trò cung cấp hỗ trợ về mặt chuyên môn cho Bộ Tài chính và NDRC

trong việc quản lý ODA trong lĩnh vực của họ [121, tr.5-6].

Do Trung Quốc là một đất nước rộng lớn với một hệ thống hành chính được

phân cấp ở mức độ cao nên Trung Quốc không thấy được lợi ích của việc thiết lập một

hệ thống theo dõi và đánh giá tập trung. Thay vào đó, mỗi cơ quan tự thiết lập một hệ

thống theo dõi và đánh giá cho riêng mình. Trung Quốc thiên về lập báo cáo tháng,

quý và năm của các nhà tài trợ phục vụ theo dõi tiến độ của các dự án ở tầm vĩ mô hơn

là thiết lập một hệ thống theo dõi ở tình hình thực hiện dự án mang tính chất tập trung.

63

2.2.3. Bài học rút ra cho Việt Nam về quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong

xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, có thể rút

ra một số bài học kinh nghiệm sau:

2.2.3.1. Đảm bảo tính chủ động, thận trọng trong tiếp nhận, quản lý và sử dụng

ODA nói chung, ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng

Kinh nghiệm các nước cho thấy sự chủ động phải từ khâu lựa chọn dự án xin

viện trợ, chuẩn bị kỹ càng cho dự án, quan hệ với nhà tài trợ, chủ động có biện pháp

trả nợ..., tránh các biểu hiện “chạy theo số lượng mà không thực sự coi trọng việc đảm

bảo chất lượng của các khoản đầu tư từ nguồn vốn vay”, đặc biệt các dự án ODA cho

xây dựng KCHTKT vì thường đây là các dự án vốn lớn, tầm ảnh hưởng rộng đến kinh

tế xã hội. Việc sử dụng vốn phải gắn với khả năng tạo ra nguồn thu để trả nợ, những

dự án nào xét thấy không hiệu quả và phù hợp với mục tiêu sử dụng thì cần từ chối.

Chính vì vậy, khi đàm phán với nhà tài trợ, cố gắng bảo đảm cho ý kiến gặp nhau một

cách hợp lý trước khi ký kết.

Tính chủ động trong việc đề xuất, chuẩn bị dự án và sử dụng ODA là điều kiện

tiên quyết bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn. Do vậy, cần nâng cao tính tự chủ và vai trò

trách nhiệm của chủ đầu tư, thực hiện tốt các khâu của quy trình dự án lựa chọn, lập

văn kiện chương trình, dự án, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực hiện các hợp đồng

(mua sắm, xây lắp, tư vấn)...

Bài học kinh nghiệm của Malaisia cho thấy, nước này chỉ vay ODA cho các dự

án thật sự cần thiết, có mục tiêu đã được xác định là ưu tiên và ngân sách trong nước

không huy động được. Mặt khác, cần tăng cường năng lực các cơ quan của Chính phủ

trong việc quản lý các nguồn ODA, từ khâu thu hút đến khâu sử dụng, tuyệt đối tránh

tham nhũng, lãng phí, bởi ODA cũng là một nguồn của ngân sách nhà nước.

2.2.3.2. Cung cấp đủ nguồn tài chính cho các dự án ODA trong xây dựng kết cấu


Cung cấp đầy đủ và kịp thời vốn đối ứng trong nước là rất quan trọng với việc

đảm bảo tiến độ thực hiện dự án ODA. Kinh nghiệm của Trung Quốc cũng như

Malaisia cho thấy, họ một mặt thận trọng trong tiếp nhận ODA, và khi đã tiếp nhận

vốn ODA cho dự án nào thì cung cấp đầy đủ vốn đối ứng cho dự án đó. Vốn đối ứng

chiếm tỷ lệ cao (60%) nhưng Trung Quốc lại huy động kịp thời nên các dự án vẫn

64

được giải ngân kịp tiến độ.

2.2.3.3. Chuẩn bị và thực hiện tốt các dự án ODA xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Việc chuẩn bị tốt cho các dự án góp phần không nhỏ vào hiệu quả sử dụng vốn

viện trợ. Chuẩn bị chu đáo cho dự án xin viện trợ sẽ tạo thế chủ động cho nước nhận

viện trợ trên nhiều phương diện.

Chuẩn bị tốt sẽ nâng cao khả năng thành công của dự án. Thực tế cho thấy,

mục tiêu của dự án không phải là số tiền được cung cấp cho dự án mà vấn đề chính là

làm sao để khi kết thúc dự án thì chính chất lượng, kết quả, dự án được đem lại cho

người hưởng lợi những giá trị thực tế hơn hẳn khi chưa có dự án. Việc xây dựng các

dự án KCHTKT bằng vốn ODA như đường sá, cầu cống, sân bay bến cảng, cung cấp

điện nước hay bưu chính viễn thông sẽ là vô nghĩa nếu thiết kế xa dời với những gì mà

thực tế yêu cầu. Bởi vậy chất lượng thiết kế là vô cùng quan trọng nó dường như là

khâu quyết định sự thành công của dự án cả về mặt kinh tế lẫn xã hội của dự án.

Kinh nghiệm của Trung quốc lựa chọn viện thiết kế có năng lực thông qua đấu

thầu là bài học tốt có thể áp dụng. Bên cạnh đó, các cơ quan quản lý cần có sự phối

hợp chặt chẽ và có chung một quan điểm là tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các ban

quản lý dự án để thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt

nhanh gọn nhằm giảm bớt chi phí như Malaisia đã làm. Một số dự án ODA quy mô

lớn, tính chất công nghệ phức tạp hay quá mới, nên thuê tư vấn nước ngoài quản lý dự

án (không phải là tư vấn nước tài trợ ODA).

2.2.3.4. Có cơ chế theo dõi giám sát chặt chẽ các dự án ODA trong xây dựng kết cấu


Việc thu hút ODA đã khó, việc quản lý và sử dụng hiệu quả ODA sẽ còn khó

hơn. Nếu không có cơ chế quản lý và giám sát nghiêm ngặt đối với các dự án ODA, thì

sẽ dẫn đến tình trạng dự án chậm tiến độ, sử dụng nguồn vốn lãng phí, tình trạng tham

nhũng xuất hiện và chất lượng các dự án ODA không cao.

Kiểm soát chặt chẽ tiến độ thực hiện, hoạt động chi tiêu của dự án sử dụng vốn

ODA. Kinh nghiệm các nước chỉ ra, công tác kiểm soát hết sức quan trọng, nó vừa

đảm bảo được tiến độ thực hiện dự án theo thời gian, vừa loại bỏ được những lãng phí,

tham nhũng trong quá trình thực hiện. Từ thực tiễn quản lý ODA ở Malaisia và Trung

Quốc, công tác quản lý, giám sát phải được tiến hành thường xuyên, liên tục qua hình

thức kiểm tra định kỳ, hoặc đột xuất nhằm kiểm tra việc chấp hành các quy định về

65

quản lý; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém trong việc thực hiện các quy định

của pháp luật và điều ước quốc tế về ODA. Việc áp dụng khá thành công công nghệ

thông tin của Malaysia trong công tác theo dõi, giám sát các cơ quan liên quan đến

quản lý vốn ODA bằng cách đưa toàn bộ các đề nghị thanh toán lên mạng để chống

tham nhũng cũng là kinh nghiệm hay.

Đánh giá dự án có thể được tiến hành vào các thời điểm khác nhau của dự án

như đánh giá ban đầu được tiến hành ngay sau khi bắt đầu thực hiện dự án; đánh giá

giữa kỳ vào giữa thời gian thực hiện dự án; đánh giá kết thúc tiến hành ngay sau kết

thúc dự án. Thêm vào đó, việc đánh giá dự án phải được tiến hành bởi các chuyên gia

độc lập được thuê tuyển, có đủ trình độ chuyên môn và kinh nghiệm cần thiết. Việc

đánh giá thực sự dựa trên yếu tố chất lượng, và phải có rút kinh nghiệm cho thực hiện

các dự án sau.

2.2.3.5. Tăng cường công tác phân cấp quản lý ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế và chuyên nghiệp hóa đội ngũ cán bộ

Xây dựng cơ chế phối hợp thực hiện giữa các cơ quan trung ương và địa

phương và các nhà tài trợ có tính thống nhất cao, phân định rõ chức năng nhiệm vụ của

các cơ quan quản lý. Đây chính là cơ sở quan trọng tạo nên thành công trong quản lý

các dự án và tạo niềm tin cho nhà tài trợ.

Trong đào tạo, sắp xếp cán bộ quản lý các dự án ODA, Trung Quốc suốt quá

trình từ khi dự án bắt đầu đến khi dự án kết thúc không có sự thay đổi về nhân sự chịu

trách nhiệm thực hiện dự án. Malaisia cũng rất chú trọng việc bồi dưỡng đào tạo cán

bộ quản lý ODA. Các bộ ngành trong Chính phủ và chính quyền các địa phương cần

có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực của cán bộ làm công tác quản lý

vốn ODA theo hướng chuyên môn hóa hơn nữa mới đáp ứng được yêu cầu quản lý

ODA nói chung, ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng một cách hiệu quả.

66

CHƯƠNG 3

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA

TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM

3.1. KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TRONG

XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM

3.1.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng kinh tế của Việt Nam

KCHTKT là một trong những yếu tố hàng đầu tác động đến phát triển kinh tế

xã hội. Từ một KCHTKT lạc hậu, với phương châm phát triển kết cấu hạ tầng: “Hạ

tầng đi trước một bước, đảm bảo phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội”, KCHTKT

của Việt Nam trong những năm qua đã có nhiều đổi mới quan trọng.

KCHTKT được củng cố và nâng cấp theo hướng chuẩn hoá, phát triển đồng bộ,

nâng cao chất lượng trên toàn bộ hệ thống. Một số công trình xây mới và nâng cấp

nhằm tăng năng lực và mở rộng diện phục vụ đến các cơ sở sản xuất và khu vực dân

cư, từ thành thị đến nông thôn, từ vùng trọng điểm đến những vùng sâu, vùng xa. Nhờ

đó, KCHTKT đã đáp ứng tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế- xã hội với chất lượng

dịch vụ cao hơn, góp phần bảo đảm tăng trưởng kinh tế nhanh, phát triển các lĩnh vực

văn hoá, xã hội, giảm nhẹ thiên tai, bảo đảm quốc phòng, an ninh, nâng cao đời sống

nhân dân, xoá đói, giảm nghèo, rút ngắn khoảng cách giữa các vùng, miền. Kết quả đó

là do trong những năm qua Việt Nam đã dành sự quan tâm lớn cho đầu tư phát triển hệ

thống KCHTKT với mức đầu tư bình quân đạt 9-10% GDP [81, tr.5].

Đối với xây dựng KCHT ở nước ta, ODA là nguồn cung cấp vốn chính trong

thời gian qua, chiếm 37% trong tổng vốn đầu tư cho KCHT. Nguồn vốn này chiếm tỷ

trọng cao nhất trong các nguồn đầu tư cho KCHT. Có thể so sánh với các nguồn khác

như: ngân sách nhà nước 11%; trái phiếu chính phủ 13%; đầu tư tư nhân 21%; còn lại

là các nguồn khác, như: người sử dụng (thu phí sử dụng dịch vụ) là 14%, ngân hàng

thương mại 3% và đầu tư từ cộng đồng 1% [81, tr.16].

Tuy nhiên, KCHTKT ở nước ta vẫn còn yếu kém, lạc hậu, qui mô nhỏ, năng

lực hạn chế, thiếu đồng bộ, kém tính kết nối, hầu hết chưa đạt yêu cầu kỹ thuật, hiện

đang là điểm nghẽn của quá trình phát triển. So với các nước tiên tiến khác trong khu

vực, hệ thống KCHT giao thông Việt Nam ở dưới mức trung bình. Nhìn chung, trình

độ phát triển KCHT ở Việt Nam chưa theo kịp nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, còn

lệch pha với nhu cầu và còn còn để xảy ra thất thoát trong quá trình xây dựng. Hiện

67

trạng KCHTKT thể hiện trên một số lĩnh vực cụ thể như sau:

- Hạ tầng giao thông: Hạ tầng giao thông được đánh giá là lạc hậu và kém

hiệu quả.. Mật độ mạng lưới đường thấp, phân bố không đều, thiếu liên thông. Giao

thông đô thị nhỏ hẹp và phân bố không hợp lý khiến tình trạng quá tải, ùn tắc ngày

càng trầm trọng. Theo ước tính, tỷ lệ đất dành cho giao thông chưa đến 10% đất xây

dựng đô thị, trong khi tỷ lệ cần thiết phải 20-25% [53, tr.45].

Mặc dù Diễn đàn Kinh tế thế giới WEF công bố báo cáo về chỉ số cạnh tranh

của cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam tăng nhanh qua vài năm gần đây, ở vị trí 67

năm 2015 so với vị trí thứ 76 vào năm 2014. Chỉ số về chất lượng đường bộ đứng thứ

93, tăng 11 bậc (năm 2014 đứng thứ 104); chất lượng đường sắt đứng thứ 48, tăng 4

bậc (năm 2014 đứng thứ 52); chất lượng cảng đứng thứ 76, tăng 12 bậc (năm 2014

đứng thứ 88); chất lượng hàng không đứng thứ 75, tăng 12 bậc (năm 2014 đứng thứ

87). Nếu so sánh với các nước châu Á như: Trung Quốc, Singapore, Malaysia,

Indonesia... thì có thể thấy chỉ số của Việt Nam tăng đột phá [85]. Tuy nhiên,

KCHTKT ở Việt Nam còn rất nhiều hạn chế. Giao thông quốc lộ và tỉnh lộ chưa đáp

ứng nhu cầu giao thương hàng hóa và đi lại của nhân dân. Việc đầu tư thường mang

tính chắp vá, không theo kịp tốc độ phát triển, chưa đáp ứng nhu cầu về an toàn.

Đường sắt Việt Nam chủ yếu thừa hưởng hệ thống đường sắt do Pháp để lại nay đã lạc

hậu. Hệ thống cảng biển đầu tư dàn trải, thiếu đồng bộ và thiếu tính cạnh tranh. Việt

Nam chưa có cảng chính, đủ khả năng cạnh tranh với các cảng biển trong khu vực và

trên thế giới, mặc dù có nhiều tiềm năng và lợi thế so với các nước trong khu vực. Hệ

thống hàng không được phân bố rải rác dọc theo chiều dài của đất nước nhưng chưa

đáp ứng được nhu cầu vận tải hàng hóa và hành khách...

- Hạ tầng điện lực: Việt Nam là quốc gia có tiềm năng sản xuất điện, đặc biệt là

thủy điện nhưng hạ tầng điện lực yếu và thiếu cho sản xuất và đời sống dân cư. Điện

năng có thời điểm chưa đáp ứng đủ nhu cầu sản xuất và sinh hoạt, tình trạng thiếu hụt

trở thành vấn đề bức xúc, nhất là vào mùa khô. Nhiều sự cố cắt điện và hư hỏng đường

dây tải điện thường xuyên diễn ra không chỉ gây tổn thất kinh tế mà còn gây mất an

toàn với tính mạng con người.

- Hệ thống cấp thoát nước: Việt Nam chưa có hệ thống cấp nước hoàn chỉnh ở

cả thành thị và nông thôn. Ở đô thị, trong tổng số 689 đô thị trong cả nước, hiện vẫn

còn gần 400 đô thị nhỏ chưa có hệ thống cấp nước tập trung. Hệ thống cấp nước đô thị

chỉ mới đáp ứng 60% nhu cầu cho dân số đô thị với mức tiêu thụ bình quân 80

68

lít/người/ ngày đêm [53, tr. 48]. Hệ thống thoát nước lạc hậu và thiếu đồng bộ, phần

lớn được sử dụng chung cho thoát nước mưa và nước thải, vẫn chưa có các trạm xử lý

nước thải sinh hoạt. Hệ thống thoát nước ở các thành phố lớn chỉ đáp ứng 60% nhu

cầu, ở thành phố nhỏ là 20-25%. Các tuyến cống thường xuyên hư hỏng, hệ quả là xảy

ra úng ngập, nhất là những năm gần đây, khi mật độ xây dựng tăng nhanh... [53, tr.48].

- Về bưu chính viễn thông: Việt Nam là một trong những quốc gia phát triển

ngành viễn thông thuộc loại nhanh nhất thế giới. Tuy nhiên, do xuất phát điểm thấp và

không được đầu tư đồng bộ nên chưa đáp ứng yêu cầu. Hiện tượng mất liên lạc, nghẽn

mạng hệ thống, mất cấp sóng thông tin liên lạc cục bộ xảy ra thường xuyên.

Tóm lại, mặc dù đã có bước phát triển quan trọng nhưng KCHTKT hiện nay

vẫn chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội. KCHTKT yếu, thiếu, kém chất

lượng và quá tải làm ảnh hưởng lớn đến hoạt động sản xuất kinh doanh và đời sống

sinh hoạt của người dân. Những yếu kém về KCHT được coi là một trong những cản

trở lớn đối với sự tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế Việt Nam. Vì vậy, việc thu

hút và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư cho KCHTKT vừa mang tính cấp bách, vừa mang

tính cơ bản và lâu dài.

3.1.2. Khái quát tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng kết cấu

hạ tầng kinh tế tại Việt Nam

Năm 1993, Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế.

Trong hơn 20 năm qua, vốn ODA mang đến cho Việt Nam nguồn vốn bổ sung quan

trọng phục vụ công cuộc phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt trong xây dựng KCHTKT.

Trên cơ sở kết quả các Hội nghị CG và Diễn đàn đối tác phát triển Việt Nam thường

niên (VDPF), tổng vốn ODA cam kết của các nhà tài trợ giai đoạn 1993-2014 đạt

85,195 tỷ USD. Vốn ký kết đạt trên 69,189 tỷ USD, bằng 81,21% tổng vốn ODA cam

kết. Tổng vốn ODA giải ngân tính đến hết năm 2014 đạt 48,23 tỷ USD, chiếm trên

69,71% tổng vốn ODA ký kết [11, tr.2,3].

Trong 7 nhóm lĩnh vực chính mà vốn ODA tập trung vào: giao thông – bưu

chính, năng lượng – công nghiệp, nông nghiệp – xóa đói giảm nghèo, môi trường – đô

thị, giáo dục – đào tạo, y tế – xã hội và ngành nghề khác, thì ODA cho KCHTKT

chiếm tỷ trọng lớn nhất, khoảng 60% [59]. Trong đó, giao thông vận tải và bưu chính

viễn thông chiếm 30.37%, năng lượng và công nghiệp 19,18% [11, tr.5]. Có thể thấy

rõ tỷ trọng vốn ODA đã dành cho các ngành thuộc KCHTKT qua hình sau:

69

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2014), Tổng quan công tác vận động, thu hút, quản lý và sử dụng vốn

ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 1993-2014 và định hướng trong thời gian tới, tr.5

Hình 3.1 : ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993 - 2014

Về các nhà tài trợ, có 51 nhà tài trợ song phương và đa phương, trong đó có 28

nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương có các chương trình ODA thường

xuyên cho Việt Nam. Trong xây dựng KCHTKT ở Việt Nam, có thể kể đến các nhà

tài trợ lớn như: Nhật Bản, WB, ADB, Phần Lan, Pháp, Đức, Australia, Đan Mạch...

Trong đó, Nhật Bản và WB là nhà tài trợ lớn cho lĩnh vực này.

ODA đầu tư vào KCHTKT có hiệu quả tích cực vì nó không chỉ bổ sung vốn mà

còn tác động lan tỏa quan trọng. So với những năm trước đây, hệ thống KCHTKT đã

được phát triển hiện đại hơn nhiều với mạng lưới điện, bưu chính viễn thông được phủ

khắp tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước, nhiều tuyến đường giao thông được làm

mới, nâng cấp, nhiều cảng biển, cụm cảng hàng không cũng được xây mới, mở rộng

(Phụ lục 2: Các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT ở Việt Nam).

3.1.2.1. Đóng góp của vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

- Vốn ODA cho ngành giao thông vận tải và bưu chính viễn thông

Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông là ngành tiếp nhận vốn ODA nhiều

nhất. Tổng vốn ODA ký kết cho lĩnh vực này từ 1993 - 2013 đạt khoảng 21.014,41

triệu USD chiếm 30,37% tổng ODA, trong đó 20,288 là ODA vốn vay [11, tr. 6].

Các chương trình, dự án ODA trong lĩnh vực này đã hỗ trợ Việt Nam xây dựng

và hoàn thiện hệ thống giao thông quốc gia cũng như giao thông vùng và tại các tỉnh,

thành. Ngành giao thông vận tải đã hoàn thành 83 chương trình dự án ODA với tổng

mức đầu tư lên tới 5,23 tỷ USD, trong đó phần vốn góp của các nhà tài trợ là 3,544 tỷ

9.634,09

13,92%

13.269,35

19,18%

21.014,41

30,37%

9.598,53

13,87%

2.733,55

3,95%

3.211,12

4,64%

9.728,27

14,06%

1. Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - Xóa đói giảm nghèo2. Năng lượng và công nghiệp3. Giao thông vận tải và Bưu chính viễn thông4. Môi trường (cấp, thoát nước, đối phó với biến đổi khí hậu,…) và phát triển đô thị5. Giáo dục và đào tạo6. Y tế - Xã hội7. Ngành khác (khoa học công nghệ, tăng cường năng lực thể chế,...)

70

USD. Hiện Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) đang tiếp tục triển khai 49 dự án khác với

tổng mức đầu tư là 17,075 tỷ USD trong đó phần vốn góp của nhà tài trợ là 14,178 tỷ

USD [9, tr. 13].

Hình 3.2: ODA hỗ trợ ngành giao thông vận tải và bưu chính viễn thông

Các dự án ODA đầu tư cho giao thông vận tải đều là các dự án có quy mô vốn

lớn, tạo bước ngoặt căn bản giúp hoàn thiện hạ tầng đường bộ, đường sắt, cảng

biển…từng một thời gian dài bị xuống cấp trầm trọng do hậu quả chiến tranh cũng

như thiếu hụt vốn đầu tư. ( Phụ lục 3: Kết quả đánh giá Việt Nam-Nhật Bản về một số

dự án giao thông)

Về đường bộ: Vốn ODA đã giúp Việt Nam khôi phục và phát triển các công trình

giao thông vận tải quan trọng, góp phần tăng trưởng kinh tế chung của cả nước cũng

như của các địa phương. Các tuyến đường quốc lộ huyết mạch của quốc gia đã được

khôi phục và phát triển, đó là quốc lộ xuyên Việt 1A; các quốc lộ 3,5,10,18 ở phía

Bắc; đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây; đường xuyên Á

thành phố Hồ Chí Minh - Mộc Bài kết nối với hệ thống đường bộ Căm-pu-chia và

Thái Lan trong khuôn khổ hợp tác tiểu vùng Mê-kông; hầm đường bộ qua đèo Hải

Vân góp phần phát triển hành lang kinh tế Đông - Tây mở đường thông thương ra biển

đối với các tỉnh Nam Lào và Đông Bắc Thái Lan. Ngoài ra, vốn ODA cũng đã hỗ trợ

phát triển rộng khắp hệ thống tín hiệu đèn giao thông, cải tạo cơ sở hạ tầng phát triển

giao thông công cộng, giải quyết ách tắc giao thông tại các nút giao thông trọng điểm.

ODA cũng đầu tư xây dựng nhiều cầu đường bộ lớn và hiện đại như cầu Thanh Trì,

cầu Bãi Cháy, cầu Cần Thơ, cầu Mỹ Thuận, cầu Nhật Tân... Việc xây dựng những

công trình này có tác dụng rất tích cực. Chẳng hạn, việc hoàn thành cầu Mỹ Thuận do

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013), Báo cáo đánh giá toàn diện 20 năm quan hệ hợp

tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ (1993-2013), Hà nội, tr.46

71

Úc tài trợ đã kết nối hệ thống giao thông mới, nối dân cư và các chợ của đồng bằng

sông Mê Kông với Băng Cốc, Thái Lan, phần còn lại của Đông Nam châu Á và xa

hơn nữa. Hàng ngày, có đến 14.000 phương tiện qua cầu hàng ngày, nối liền trường

học và các khu thương mại [9, tr.32].

Về đường sắt: Từ 1993 đến nay JICA tài trợ 5 khoản vay để thay thế các cầu yếu

mất an toàn chạy tàu, đặc biệt vào mùa mưa lũ với mục tiêu rút ngắn thời gian chạy tàu

tuyến Hà Nội – thành phố Hồ Chính Minh. Đồng tài trợ ADB + Pháp cho nâng cấp

tuyến Yên Viên - Lào Cai; Các nhà tài trợ châu Âu, Trung Quốc cho một số dự án hiện

đại hóa hệ thống thông tin tín hiệu, xây dựng trung tâm điều hành vận tải, cung cấp

đầu máy, toa xe, ray,... để từng bước cải tạo nâng cấp cơ sở hạ tầng, nâng số lượng đôi

tàu/ngày đêm phục vụ vận chuyển hàng hóa, hành khách.

Về hàng hải và cảng biển: Việt Nam là quốc gia có bờ biển dài nên việc phát

triển hệ thống cảng biển thông thương hàng hóa xuất nhập khẩu quốc tế là hết sức

quan trọng. Một số cảng Việt Nam đã nhận được nguồn ODA như: nâng cấp các cảng

Hải Phòng và Đà Nẵng do JICA đã hỗ trợ cho Bộ GTVT, xây dựng cảng Cái Lân ở

phía Bắc (tỉnh Quảng Ninh) và Cái Mép – Thị Vải, cảng Tiên Sa ở miền Trung (thành

phố Đà Nẵng) trên hành lang kinh tế Đông - Tây; cung cấp hệ thống thông tin duyên

hải Việt Nam; ADB hỗ trợ nâng cấp cảng Sài Gòn; một số nhà tài trợ khác hỗ trợ hệ

thống giao thông hàng hải, đèn biển, tàu tìm kiếm cứu nạn...

Về Hàng không: JICA đã tài trợ rất hiệu quả dự án nâng cấp Nhà ga hành khách

quốc tế Tân Sơn Nhất hoàn thành đưa vào khai thác từ năm 2008. Dự án công trình

xây dựng Nhà ga hành khách T2 của Cảng Hàng không Quốc tế Nội Bài có tổng đầu

tư gần 900 triệu USD, trong đó có gần 700 triệu USD là từ nguồn vốn ODA của Nhật

Bản, đáp ứng 10 triệu hành khách/năm.

Về đường thủy nội địa: WB là nhà tài trợ chính phối hợp với AusAID tài trợ 3

dự án cải tạo đường thủy nội địa và phát triển cơ sở hạ tầng khu vực đồng bằng sông

Cửu Long và đồng bằng Bắc Bộ, Đan Mạch viện trợ không hoàn lại cung cấp một số

phà lớn khu vực đồng bằng sông Cửu Long,...

Về bưu chính viễn thông: Trong thời kỳ 1993-2013, ngành bưu chính viễn

thông và công nghệ thông tin đã thu hút 16 dự án ODA, trong đó đã hoàn thành 9 dự

án. Nguồn vốn ODA đã và đang hỗ trợ để thực hiện nhiều dự án quan trọng của ngành

như Dự án hỗ trợ Trung tâm bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ báo chí, Dự án nâng cấp

trường cao đẳng công nghệ thông tin hữu nghị Việt - Hàn, Dự án phát triển công nghệ

thông tin và truyền thông tại Việt Nam, Dự án phát triển mảng viễn thông nông thôn ở

các tỉnh miền Trung Việt Nam,...[9, tr.48].

- Vốn ODA hỗ trợ cho lĩnh vực năng lượng

72

Tổng vốn ODA được ký kết trong thời kỳ 1993-2013 đạt khoảng 10 tỷ USD,

trong đó viện trợ không hoàn lại không đáng kể, khoảng 0,1%. Lĩnh vực năng lượng

đã nhận được trên 70 chương trình, dự án điện và 20 dự án hỗ trợ kỹ thuật (TA) của

13 nhà tài trợ song phương và đa phương [10, trg 44].

Nhờ có ODA, hàng loạt các dự án nguồn thuỷ điện, nhiệt điện và năng lượng

tái tạo, lưới điện và trạm phân phối, các cơ sở đào tạo, điều hành hệ thống điện... đã

được xây dựng. Nhiều nhà máy điện công suất lớn đã và đang được xây dựng bằng

vốn ODA như nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ 2.1 (288 MW), nhà máy nhiệt điện Phả lại

2 (600 MW), nhà máy thủy điện Hàm Thuận - Đa Mi (475 MW), nhà máy nhiệt điện

Phú Mỹ 1 (1090 MW), nhà máy nhiệt điện Ô-Môn (600 MW), nhà máy thủy điện Đại

Ninh (360 MW), Dự án Nhà máy nhiệt điện Nghi Sơn 1 với sản lượng 3,6 tỷ kWh bảo

đảm cung cấp điện phục vụ sản xuất và đời sống người dân [10, tr.44].

Vốn ODA được sử dụng để phát triển hệ thống đường dây truyền tải điện và

các trạm phân phối điện, tăng cường năng lực cho đường dây 500 KV theo hướng Bắc

- Nam, góp phần ổn định cung cấp điện cho các tỉnh phía Nam, nhất là Thành phố Hồ

Chí Minh. Bên cạnh đó, vốn ODA hỗ trợ thực hiện các dự án cải tạo và nâng cấp hệ

thống lưới điện của nhiều thành phố như dự án đường dây 500KV Pleiku - Mỹ Phước

- Cầu Bông hoặc dự án cáp ngầm 110KV xuyên biển Hà Tiên - Phú Quốc đảm bảo

cung cấp điện ổn định cho huyện đảo Phú Quốc từ hệ thống điện quốc gia, đáp ứng

yêu cầu phát triển và nâng cao sức cạnh tranh đưa Phú Quốc trở thành đặc khu kinh tế

quan trọng, khu du lịch chất lượng cao của cả nước...

- Vốn ODA hỗ trợ phát triển hệ thống thủy lợi

Vốn ODA hỗ trợ phát triển hệ thống thủy lợi miền Trung, đồng bằng sông Hồng,

đồng bằng sông Cửu Long (WB1, WB2, ADB3, ADB5, ADB6, JICA1, JICA2,...), hỗ

trợ khắc phục thiên tai (WB4, WB5,...), một số hệ thống thủy lợi lớn như hệ thống

tưới Phan Rí-Phan Thiết, giảm thiểu lũ và hạn hán vùng sông Mê-kông mở rộng, hệ

thống thủy lợi Phước Hòa, chống lũ Sài Gòn,... góp phần điều hòa nguồn nước, phục

vụ tưới tiêu, phòng chống lũ lụt. Bằng vốn ODA, sau các tác động của thiên tai ở

nhiều nơi, rất nhiều các đoạn đê, kè được sửa chữa nâng cấp đưa vào sử dụng giúp

người dân nhanh chóng khôi phục đời sống, duy trì tăng trưởng kinh tế.

- ODA đầu tư cho lĩnh vực cấp thoát nước

Hầu hết các thành phố trực thuộc tỉnh và các thành phố trực thuộc Trung ương,

các thị xã, thị trấn, thị tứ đã được xây dựng mới, cải tạo hoặc mở rộng các cơ sở cung

cấp nước sinh hoạt các hệ thống thoát nước và một số nhà máy xử lý nước thải sinh

hoạt đã được xây dựng ở một số thành phố. Hầu hết các thành phố lớn, các thành phố

trực thuộc tỉnh, các thị xã và một số thị trấn đều có các hệ thống cấp nước sinh hoạt

73

như Dự án cấp nước thành phố Lai Châu; Dự án cấp nước Sông Công, tỉnh Thái

Nguyên, Dự án Mở rộng hệ thống cấp nước Đà Nẵng giai đoạn 2012-2018... [77].

3.1.2.2. Hạn chế của việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng kết cấu


Tuy có những đóng góp tích cực, thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng

KCHTKT vẫn có những mặt hạn chế. Các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT còn

chậm tiến độ, tỷ lệ giải ngân thấp và có những công trình kém chất lượng, hiệu quả sử

dụng chưa cao, còn xảy ra tham nhũng lãng phí.

Năng lực hấp thụ vốn ODA kém do tỷ lệ giải ngân thấp. Có thể thấy mức giải

ngân đã có những cải thiện nhất định, đặc biệt là trong vài năm trở lại đây song xét

toàn bộ quá trình thì đây vẫn là tỷ lệ thấp. Tổng vốn ODA giải ngân tính đến hết năm

2014 đạt 48,23 tỷ USD, chiếm trên 69,71% tổng vốn ODA ký kết [11, tr.3]. Rất nhiều

công trình KCHTKT chậm tiến độ phải kéo dài thời gian thực hiện. Riêng thời kỳ

2006-2010, khoảng 7 tỷ USD vốn ODA đã ký kết, nhưng chưa giải ngân, trong đó có

nhiều chương trình, dự án được hưởng các điều kiện tài chính ưu đãi cao phải chuyển

tiếp sang thời kỳ 2011-2015. Thời kỳ 2011 - 2015 có khoảng gần 22 tỷ USD ODA đã

ký kết chuyển tiếp sang 2015 – 2020 [7, tr 20].

Dự án ODA trong xây dựng KCHTKT chậm tiến độ là tình trạng phổ biến.

Theo đánh giá của WB, ADB, JBIC, AFD, KFW, hầu hết dự án tài trợ của các ngân

hàng này đều đạt được mục tiêu phát triển, song thường chậm so với tiến độ đề ra. Dự

án của các nhà tài trợ khác cũng vậy. Ví dụ như dự án xây dựng cầu Nhật Tân, Thanh

Trì, Quốc lộ 3 mới Hà Nội- Thái Nguyên, Tín dụng ngành Giao thông Vận tải để cải

tạo cầu yếu, khôi phục cầu Quốc lộ 1A - giai đoạn 3 (Cần Thơ - Cà Mau), dự án Nâng

cao an toàn đường sắt 44 cầu tuyến Hà Nội – thành phố Hồ Chí Minh, dự án Vành đai

III Hà Nội giai đoạn 2 Mai Dịch- Bắc Linh Đàm, dự án Phát triển cảng Cái Mép - Thị

Vải... đều chậm tiến độ. Một số dự án bị cắt giảm, hủy một số hạng mục, hoặc phải tái

cấu trúc toàn bộ dự án do chậm tiến độ thực hiện, gây ảnh hưởng xấu tới hiệu quả sử

dụng nguồn vốn này. Đối với những tuyến đường cao tốc chỉ cần đưa vào khai thác

sớm một đoạn cũng rất có ý nghĩa. Bộ GTVT là cơ quan có lượng vốn ODA bị đọng

lớn nhất. Hiện nay, các dự án đường sắt chậm tiến độ chưa có nhiều chuyển biến như

dự án đường sắt đô thị Hà Nội, tuyến Cát Linh - Hà Đông; đường sắt đô thị số I Hà

Nội (tuyến I) - khu tổ hợp Ngọc Hồi, đoạn Ngọc Hồi - Gia Lâm, tuyến đường sắt đô

thị thí điểm Hà Nội (tuyến 2) đoạn Nam Thăng Long - Trần Hưng Đạo...

Việc giải ngân chậm trễ các dự án vay vốn WB, ADB, JICA… đã thấy ngay hệ

quả là hầu hết các dự án này đều phải điều chỉnh tăng vốn để đạt được mục tiêu ban

đầu, hoặc phải cơ cấu lại, thu hẹp quy mô dự án. Theo một nghiên cứu của ADB cho

74

thấy, nếu chậm tiến độ thi công thường dẫn đến phụ trội chi phí khoảng 14%. Ví dụ,

dự án thủy lợi Phước Hòa, chi phí tăng 101%, dự án cao tốc Nội Bài-Lào Cai tăng

15% và dự án mạng giao thông miền Trung tăng 51% [71].

Các dự án giải ngân chậm gây ra nhiều hệ lụy, hạn chế vai trò tích cực của

ODA. Chẳng hạn, đến năm 2015, trong khi 10 trong số 42 dự án sử dụng nguồn vốn

ODA của WB tại Việt Nam đang trong danh sách cảnh báo đỏ vì chậm trễ, khoảng 15

dự án khác cũng liệt vào diện chậm. Nhiều dự án trong số này rất có thể sẽ không thể

triển khai tiếp được do hết thời gian theo ký kết. Chẳng hạn với các dự án của WB,

vấn đề không chỉ ở chỗ các chuyên gia WB tại Việt Nam khó giải trình với trụ sở

chính về hiệu quả của kế hoạch mới khi mà vốn cam kết cũ vẫn chưa được sử dụng.

Điều này gây tổn phí lớn cho chính Việt Nam [92].

Bên cạnh đó, chất lượng, nội dung thiết kế kỹ thuật tổng thể và chi tiết của

nhiều dự án KCHTKT không phù hợp với thực tế, không lường hết được biến cố kỹ

thuật cũng như sự thay đổi bất thường của môi trường nên phải chỉnh sửa thiết kế hoặc

thiết kế lại toàn bộ nội dung. Hồ so dự án, thiết kế - dự toán chất lu ợng còn thấp, tính

toán, dự báo chua đầy đủ, chuẩn xác dẫn tới nhiều dự án phải điều chỉnh, bổ sung quy

mô, tổng mức đầu tu gây khó kha n trong quá trình thực hiẹ n và làm chạ m tiến đọ đầu

tu xây dựng công trình. Ví dụ, dự án đường xuyên Á phải thiết kế lại gần như toàn bộ,

và chậm so với thời gian tiến độ ban đầu là một năm; tiểu dự án đường Tuy Phong-

Nha Trang với hợp đồng R100-R200 thì khối lượng công việc tăng lên 30% (Thay đổi

đường từ 12,5m lên 18,6m và làm thêm 6 đường tránh); dự án Ta ng cuờng quản lý

thủy lợi và Cải tạo các hẹ thống thủy nông (ADB5), dự án này dự kiến sẽ đóng khoản

vay vào 30/6/2016 nhung vừa qua (6/2014) đã có các hạng mục phải điều chỉnh, bổ

sung với kinh phí 9 triẹ u USD [31].

Cho đến nay không ít các công trình dự án ODA chất lượng kém không phù

hợp với điều kiện thực tế và thuận lợi cho người sử dụng. Chẳng hạn như dự án cấp

nước sạch ở Kon Tum, Yên Bái, vốn vay ODA của Pháp, không hiệu quả vì chỉ sử

dụng được 1/3 công suất thiết kế [27]. Hay ví dụ khác, cảng quốc tế Cái Mép - Thị Vải

được khánh thành cuối tháng 1/2013, bằng nguồn vốn vay ODA của Chính phủ Nhật

Bản và vốn đối ứng của Việt Nam, với tổng vốn đầu tư gần 13.000 tỷ đồng được cho

là đầu tư chưa hiệu quả bởi số tàu vào rất ít. Năm 2014 chỉ đạt khoảng 50% so với

công suất thiết kế, 6 tháng đầu năm 2015 chỉ đạt 10% [97].

Nếu nhìn vào hệ thống các công trình thuộc KCHT của nền kinh tế như đường

cao tốc, đường sắt, sân bay, cảng, cầu... thì Việt Nam vẫn hầu như chưa có được

những công trình lớn đạt tiêu chuẩn quốc tế. Thậm chí nhiều công trình hạ tầng có sử

dụng vốn ODA nhưng được xây dựng với chất lượng kém, chi phí đầu tư cao. Tại một

75

số công trình có hiện tượng sự cố liên quan đến chất lượng như lún nứt trên đường cao

tốc Nội Bài-Lào Cai, hiện tượng hằn lún vệt bánh xe trên Quốc lộ 5, Quốc lộ 18; Có

công trình đã gặp sự cố, thậm chí sự cố nghiêm trọng như vụ sập cầu Cần Thơ, số

người thiệt mạng lên 55 người, 80 người bị thương; sự cố kỹ thuật ở sự án đường sắt

trên cao Cát Linh–Hà Đông gây tai nạn chết người năm 2014… Mặt khác, giá thành

một km đường cao tốc của Việt Nam xây bằng vốn ODA cao gấp 2,5 lần của Mỹ.

Thiếu vốn để vừa tiếp tục xây dựng mới, đồng thời lại thiếu vốn để sửa chữa những

công trình hạ tầng có chất lượng kém. Theo kinh nghiệm Trung Quốc, tiền vay ODA

phải được quản lý chặt chẽ; đầu tư có chất lượng tốt, công trình được sử dụng lâu dài;

khâu chuẩn bị thiết kế dự án cần thật kỹ lưỡng và có thiết kế chuyên nghiệp chứ không

phải vừa xây xong đã sửa.

Hơn nữa, nhiều dự án KCHTKT sử dụng vốn vay ODA ở nước ta không được

quản lý tốt, dẫn đến nhiều vi phạm, gây mất uy tín với nước ngoài. Trong đó, không ít

vụ tiêu cực gây bức xúc trong xã hội. Một số vụ việc nghiêm trọng bị phanh phui như:

vụ án tham nhũng tại PMU 18 năm 2005; hay vụ Bộ Ngoại giao Đan Mạch tuyên bố

ngừng 3 trong số 4 dự án tài trợ vốn ODA cho Việt Nam do có những sai phạm khi sử

dụng nguồn vốn tại dự án Danida năm 2012. Đây không phải lần đầu tiên nhà tài trợ

quyết định ngừng viện trợ đối với nước ta. Trước đó, vào năm 2008, nhà tài trợ song

phương lớn nhất là Nhật Bản cũng đã quyết định tương tự sau khi xảy ra vụ án vụ

Huỳnh Ngọc Sĩ (nguyên Giám đốc Ban quản lý Dự án Đại lộ Đông – Tây) trong vụ

PCI đưa hối lộ để được tham gia vào dự án; vụ nghi vấn Công ty Tư vấn giao thông

Nhật Bản hối lộ quan chức đường sắt Việt Nam để được nhận thầu dự án sử dụng

nguồn vốn ODA của Nhật (JTC) gần đây.

Lĩnh vực KCHTKT như giao thông, cảng biển, sân bay… thường là các dự án

lớn, phức tạp, thực hiện trong thời gian dài, dễ xảy ra các hành vi tham nhũng, gian

lận. Điều này ảnh hưởng đến niềm tin của nhà cung cấp ODA khiến về sau họ ngần

ngại hơn rất nhiều khi cấp ODA cho KCHTKT của Việt Nam.

3.2. CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TRONG XÂY

DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993 - 2015

3.2.1. Hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng

kinh tế của Việt Nam

Trong hơn 20 năm, Chính phủ đã thể chế hóa việc huy động và sử dụng ODA

tại 5 Nghị định. Đây là các văn bản khung pháp lý cao nhất cho hoạt động thu hút và

sử dụng vốn ODA gồm Nghị định 20/CP (1994), Nghị định 87/CP (1998), Nghị định

17/2002/NĐ-CP (2002), Nghị định 131/2006/NĐ-CP (2006) và Nghị định

38/2013/NĐ-CP (2013). Các nghị định sau dần hoàn thiện khung pháp lý tương đối

76

chặt chẽ và đồng bộ cho thu hút và sử dụng ODA nói chung, ODA trong xây dựng

KCHTKT nói riêng.

+ Nghị định 20/NĐ-CP ban hành ngày 15/3/1994 về Quản lý điều phối và sử

dụng vốn ODA là văn bản pháp lý đầu tiên ban hành chưa đầy một năm sau Hội nghị

Paris. Nghị định xác định những ưu tiên, những quy định để quản lý, điều phối và sử

dụng nguồn vốn ODA cũng như chức năng của các cơ quan liên quan.

+ Nghị định 87/NĐ-CP thay thế Nghị định 20/NĐ-CP có chỉnh sửa một số nội

dung như phân cấp quản lý cho cấp bộ, ngành và địa phương trên một số lĩnh vực.

+ Nghị định 17/NĐ-CP ngày 4/5/2001chi tiết hoá một số nội dung như tăng

cường phân cấp quản lý, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ

quan tham gia quản lý và thực hiện dự án ODA gồm cơ quan đầu mối, các cơ quan

tổng hợp, các đơn vị chủ quản và các tổ chức thụ hưởng ODA; chú ý tới công tác theo

dõi và đánh giá dự án vốn ODA; quy định quy chế làm việc của ban quản lý dự án.

Một ưu điểm khác của Nghị định 17/2001/NĐ-CP là tính khá đồng bộ với các văn bản

pháp quy khác có liên quan đến KCHTKT như Nghị định 52/1999/NĐ-CP của Chính

phủ về quản lý đầu tư và xây dựng, Nghị định 88/1999/NĐ-CP của Chính phủ về đấu

thầu và xét thầu v.v...

+ Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 khắc phục những điểm yếu

của các văn bản trước đó và bổ sung thêm các điểm mới thể hiện nguyên tắc quan

điểm hiện đại trong quản lý và tiếp nhận nguồn vốn này như: tập trung, dân chủ, công

khai, minh bạch; phân công, phân cấp; gắn quyền hạn với trách nhiệm; phát huy tính

chủ động đi đôi với kiểm tra, giám sát chặt chẽ; hài hoà thủ tục… Điều đó đánh dấu

một sự phát triển về chất so với các văn bản khung trước đây về thu hút, quản lý và sử

dụng vốn ODA. Nghị định 131/2006/NĐ-CP cũng khá đồng bộ với các văn bản pháp

quy khác có liên quan đến KCHTKT như Nghị định 12/2000/NĐ-CP về quản lý đầu tư

và xây dựng, Nghị định 111/2006/NĐ-CP của Chính phủ về đấu thầu và xét thầu...

+ Nghị định hiện hành là Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 về Quản

lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của

các nhà tài trợ, có hiệu lực từ ngày 06/6/2013.

Điểm mới của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP so với Nghị định số 131/2006/NĐ-

CP của Chính phủ là mở rộng phạm vi điều chỉnh; mở rộng lĩnh vực ưu tiên sử dụng

vốn ODA và vốn vay ưu đãi; cơ chế tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tiếp cận nguồn

vốn ODA và vốn vay ưu đãi; cải tiến quy trình xây dựng và phê duyệt danh mục tài

trợ; phân cấp và tinh giản quy trình, thủ tục; đồng bộ hóa với các văn bản pháp quy

trong nước và hài hòa hóa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ; đa dạng hóa phương

77

thức viện trợ và các hình thức quản lý dự án; tăng cường công tác lập kế hoạch, giám

sát, đánh giá, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm...

Để hướng dẫn thực hiện các Nghị định của chính phủ về quản lý và sử dụng

ODA, Bộ KH&ĐT ban hành thông tư chung hướng dẫn thực hiện Nghị định về quản

lý và sử dụng, Bộ Tài chính ban hành thông tư hướng dẫn về quản lý tài chính đối với

các chương trình dự án ODA và Bộ Ngoại giao ban hành thông tư hướng dẫn ký kết

các điều ước quốc tế. Ngoài các Nghị định chuyên trách về quản lý và sử dụng ODA,

việc sử dụng ODA còn chịu sự chi phối của các văn bản quy phạm pháp luật khác có

liên quan ở trong nước, cũng như các quy định và thủ tục của nhà tài trợ như đấu thầu

mua sắm, di dân giải phóng mặt bằng và tái định cư, quản lý tài chính, Pháp lệnh về ký

kết và thực hiện điều ước quốc tế...

Bên cạnh các văn bản điều chỉnh hoạt động thu hút và sử dụng vốn ODA, vốn

ODA đầu tư cho xây dựng KCHTKT còn được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật

trong lĩnh vực đầu tư xây dựng như Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014;

Luật Doanh nghiệp số 68/2014/QH13 ngày 26/11/2014; Luật Đấu thầu ngày 26 tháng

11 năm 2013; Luật Đầu tư công ngày 18/6/2014; Luật Ngân sách nhà nước số

01/2002/QH11 ngày 16/12/2002; Luật xây dựng 2014 số 50/2014/QH13 ngày

18/06/2014; Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013...

Cùng với các Luật là các nghị định liên quan như: Nghị định số 64/2012/NĐ-

CP về cấp phép xây dựng ngày 04/09/2012; Nghị định số 15/2013/NĐ-CP về quản lý

chất lượng công trình xây dựng ngày 06/02/2013; Nghị định 47/2014/NĐ-CP quy định

về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ngày 15/5/2014... Các văn

bản pháp quy đã tạo ra một hệ thống tương đối đồng bộ trong việc điều chỉnh hoạt

động thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

3.2.2. Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước và phân cấp quản lý đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Ngay từ khi nối lại quan hệ hợp tác phát triển với các nhà tài trợ năm 1993,

Chính phủ Việt Nam đã cam kết “Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng

viện trợ nước ngoài” Đến nay, việc quản lý vốn ODA được ghi rõ trong Khoản 2,

Điều 6 của Nghị định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 23/4/2013:

“Chính phủ thống nhất quản lý ODA và vốn vay ưu đãi trên cơ sở phân cấp gắn trách

nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo

đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan có liên

quan”[17].

78

Hình 3.3: Cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết

cấu hạ tầng kinh tế Việt Nam

Chính phủ

Bộ KH &

ĐT

Bộ

Tài

Chính

Ngân hàng

NNVN

Văn phòng

CP

UBND Tỉnh, thành

phố trực thuộc TW

Các Bộ, Ban, Ngành

thuộc KCHTKT

Ban QLDA

Cấp Tỉnh, TP

Ban Quản lý

Dự án

Nhà

tài trợ

Nước

tài trợ

Nhà

tài trợ

Dự án triển khai

ở địa phương

Dự án triển khai tại

cấp Bộ thuộc

KCHTKT

Quản lý trực tiếp

Phối hợp làm việc

Phối hợp quản lý

Ban Chỉ đạo

QG về ODA

79

Hiện nay có 4 cấp tham gia vào quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA nói

chung, ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng, bao gồm Thủ tướng Chính phủ; các

bộ tổng hợp gồm Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước và

Văn phòng Chính phủ; các Bộ và UBND các địa phương và các chủ dự án, các PMU.

Đây là điểm khác biệt giữa QLNN vốn ODA với các hoạt động QLNN (bao gồm 4 cấp

là Trung ương, tỉnh, huyện, xã). Ngày 23/1/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành

Quyết định số 216/QĐ-TTg về việc thành lập Ban Chỉ đạo quốc gia về ODA và vốn vay

ưu đãi. Ban Chỉ đạo có nhiệm vụ nghiên cứu, đề xuất với Thủ tướng Chính phủ chủ

trương, chính sách, định hướng thu hút, quản lý và sử dụng hiệu quả vốn ODA, giúp

Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, phối hợp liên ngành trong việc giải quyết những vấn đề

quan trọng, liên ngành. Bên cạnh sự khác biệt nói trên, QLNN đối với vốn ODA còn

tính đến vai trò của nhà tài trợ.

Vốn ODA do một cơ quan quản lý tập trung, có phân cấp. Ở Trung ương, Ủy ban

Kế hoạch Nhà nước trước đây và Bộ KH&ĐT (từ năm 1995 đến nay) đảm trách vai trò

cơ quan đầu mối về quản lý và điều phối ODA của Chính phủ. Phối hợp với Bộ

KH&ĐT trong quản lý và điều phối ODA có các Bộ liên quan. Các Bộ và Cơ quan

ngang bộ thực hiện chức năng QLNN về ODA ở cấp ngành; như đối với vốn ODA trong

KCHTKT, việc quản lý thuộc về các bộ như Bộ GTVT, Bộ Xây dựng, Bộ Công

Thương, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn; các

tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm QLNN về ODA trên lãnh thổ

địa phương. Các cơ quan chủ quản cấp ngành và địa phương chỉ định cơ quan đầu mối

quản lý và điều phối ODA của mình như các Vụ Kế hoạch - Tài chính của các Bộ và Sở

KH&ĐT là đơn vị đầu mối về ODA của các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương

[10, tr.62] (Phụ lục 4: Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan QLNN về vốn ODA).

Về phân cấp quản lý, trong thời kỳ đầu khi cộng đồng các nhà tài trợ mới nối lại

việc cung cấp ODA cho Việt Nam, việc quản lý dự án ODA thường được giao cho các

Bộ trung ương theo từng ngành. Việc phân cấp là tất yếu và thực tế cũng đã được thực

hiện từng bước. Nếu trước kia theo Nghị định 20 (năm 1994), Thủ tướng Chính phủ ký

và phê duyệt tất cả các dự án. Hiện nay, gánh nặng này đang được san sẻ dần về các địa

phương khi khối lượng ODA dành cho Việt Nam tăng nhanh. Nhiều chương trình dự án

đã được chia nhỏ và phân cấp cho các cơ quan dưới Bộ, các UBND các địa phương

quản lý. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng phân cấp ngày càng mạnh trong

quản lý ODA của các nước trên thế giới nhưng vẫn còn nhiều vướng mắc trong quá

trình thực hiện.

80

Có thể minh hoạ trách nhiệm của các cơ quan QLNN khi thực hiện một số công

việc quản lý dự án ODA đối với xây dựng KCHTKT như sau:

Bảng 3.1: Một số công việc và Trách nhiệm của Các cơ quan liên quan trong Bộ

máy QLNN đối với vốn ODA đối với xây dựng KCHTKT

Ghi chú: (+): Cơ quan chuẩn bị; (++): Cơ quan liên quan; (+++): Cơ quan phê duyệt

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) (2009),

Cẩm nang hướng dẫn chuẩn bị và thực hiện dự án nguồn vốn ODA do ADB tài trợ tại

Việt Nam, tr.43

Trên thực tế, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan QLNN về vốn ODA chưa rõ

ràng, gây nên tình trạng chờ đợi, mất nhiều thời gian để tổ chức triển khai dự án. Sự

phối hợp trong nội bộ các bộ, ngành, giữa Trung ương và địa phương và với các nhà

tài trợ chưa thật sự thông suốt, nhất là các lĩnh vực KCHTKT có sự tham gia của nhiều

nhà tài trợ.

Trình độ quản lý của các địa phương có sự khác nhau, nên nhiều nơi nhiều lúc

dự án không được triển khai theo đúng kế hoạch. Địa phương triển khai nhanh vẫn

phải chờ địa phương triển khai chậm. Sự phối hợp giữa các bên liên quan của Việt

Nam mà chủ yếu giữa Bộ chủ quản, PMU, chủ đầu tư với chính quyền các địa phương,

cơ quan chức năng còn thiếu chặt chẽ, đặc biệt trong công tác giải phóng mặt bằng. Ví

dụ, dự án cải tạo quốc lộ 1 do vốn ODA của WB và ADB tài trợ liên quan đến hầu hết

các tỉnh thành phố trên trục quốc lộ 1. Do sự phối hợp không tốt giữa các địa phương

nên thống nhất quan điểm đền bù giải phóng mặt bằng rất khó khăn và mất nhiều thời

gian. Địa phương giải phóng mặt bằng nhanh phải chờ địa phương làm chậm. Nhà tài

trợ cũng gặp khó khăn trong việc điều hành triển khai dự án do thiếu một đầu mối giao

Lĩnh vực

Công việc

PMU

Chủ dự

án

Cơ quan

chủ

quản

Bộ

KHĐT

Bộ

Tài

chính

Ngân

hàng

nhà

nước

Uỷ ban

nhân dân

Huy động Nguồn lực Thành lập và tổ chức PMU + +++

Quản lý tài chính Mở tài khoản tạm ứng + ++ ++ ++ +++

Chuẩn bị vốn đối ứng + ++ +++ ++ ++

Kế hoạch Chuẩn bị Kế hoạch thực hiện

dự án cập nhật

+ +++ +++

Chuẩn bị Kế hoạch đấu thầu

cập nhật

+ ++ +++

Đấu thầu Tuyển chọn tư vấn Quản lý

dự án và thiết kế kỹ thuật

+ ++ +++

Quản lý môi trường và

xã hội

Chuẩn bị Kế hoạch tổng thể

đền bù và tái định cư.

+ ++ ++ +++

81

dịch đàm phán. Hậu quả là nhiều dự án gặp ách tắc, chậm tiến độ.

Sự chủ động tiếp cận vốn ODA của các địa phương cũng khác nhau, thể hiện ở

mức độ chuẩn bị tích cực của địa phương khi đón nhà đầu tư, bố trí vốn đối ứng, nắm

bắt thông tin, nhân lực có trình độ và hiệu quả của bộ máy hành chính. Ví dụ, cùng là

tỉnh nhỏ nhưng Quảng Trị lại được đánh giá cao về tính chủ động triển khai dự án hơn

Sơn La, dù số dự án mà Bộ chủ quản nắm giữ ở Sơn La nhiều hơn. Hay trong khi một

số Bộ và địa phương lớn như Bộ GTVT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Hà

Nội, Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh có nhiều kinh nghiệm trong công tác vận

động ODA, nhiều Bộ ngành và các địa phương miền núi còn thiếu những hiểu biết cơ

bản về công tác vận động ODA cũng như quy định của Chính phủ và của mỗi nhà tài

trợ về vấn đề này. Điều này đã dẫn đến một thực tế là có sự chênh lệch về phân bổ

ODA giữa các vùng, ngành trong cả nước.

Bên cạnh đó, trong bộ máy QLNN, tổ chức của PMU còn bất cập. Viẹ t Nam có

mọt số lu ợng lớn PMU ở cấp trung uong cũng nhu ở cấp tỉnh. Theo WB và ADB, số

luợng ban quản lý các dự án ODA của hai nhà tài trợ này hiẹ n nay đã lên tới 500 đon

vị trên tổng số 1.000 đon vị trong cả nuớc. Số luợng ban quản lý dự án nhu vạ y là quá

nhiều và dẫn đến sự lãng phí [31]. Ban quản lý dự án ODA quá nhiều nhung hiẹ u quả

lại không cao. Điều này mọ t phần là do các nghị định ODA truớc bắt buọc chủ đầu tư

phải thành lạ p mọt đon vị quản lý dự án ODA bất kể phạm vi và nọi dung của dự án.

Ngoài ra, sự phân cấp đã khuyến khích các tỉnh thành lạ p đon vị riêng để thực hiẹ n các

dự án ODA. Rất ít PMU tồn tại ngoài các co quan công quyền, sự gia ta ng và na ng lực

tuong đối yếu kém của các PMU, đạ c biẹ t là ở cấp tỉnh, đã đuợc xác định là những

thách thức để thực hiẹ n tốt dự án. PMU được chủ đầu tư thành lập và sử dụng pháp

nhân của chủ đầu tư hoạt động nên chưa giải quyết dứt điểm tình trạng khép kín trong

quản lý đầu tư. Ngoài ra, PMU có thể phải giải tán sau khi dự án chương trình kết

thúc, điều này làm chủ đầu tư khó khăn giải quyết nhân sự dôi ra; người lao động

không an tâm trong công tác, rất khó thu hút được nhân sự tốt. Ngoài các vấn đề về

na ng lực, một thời gian dài, trong mô hình tổ chức chưa phân rõ quyền hạn và nghĩa

vụ của chủ đầu tư với PMU, các PMU được giao quyền lực rất lớn nhưng không có cơ

chế trách nhiệm. Chẳng hạn như PMU18 được giao cho quản lý nhiều dự án và còn

làm chủ dự án để tổ chức đấu thầu hay chỉ định thầu một số dự án, hệ lụy là chất lượng

công trình sau khi bàn giao bị thả nổi, phát sinh chi tiêu sai mục đích và thất thoát

trong đầu tư.

3.2.3. Lập quy hoạch, kế hoạch và vận động vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế

Vận động ODA trong xây dựng KCHTKT được thực hiện trên cơ sở chiến lược,

82

quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của các ngành và của các

vùng và địa phương có công trình dự án KCHTKT; căn cứ trên chiến lược nợ công và

nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011- 2020 và tầm nhìn đến năm 2030; đề án

định hướng thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi trong từng thời kỳ;

các chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình mục tiêu của ngành, địa

phương; chương trình, chiến lược và định hướng hợp tác giữa Việt Nam với các nhà

tài trợ...

Trách nhiệm vận động ODA trong xây dựng KCHTKT do Bộ KH&ĐT là cơ

quan chủ trì tổ chức ở cấp quốc gia, liên ngành, liên địa phương. Các Bộ, ngành thuộc

KCHTKT có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ KH&ĐT và các cơ quan liên quan

tổ chức vận động ODA và vốn vay ưu đãi ở cấp ngành. UBND cấp tỉnh có dự án

KCHTKT chủ trì, phối hợp với Bộ KH&ĐT và các cơ quan liên quan tổ chức vận

động ODA ở cấp địa phương. Các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài hoặc

đại diện của Việt Nam tại tổ chức quốc tế phối hợp với Bộ KH&ĐT và Bộ Ngoại giao

tiến hành vận động ODA tại nước sở tại hoặc tại tổ chức quốc tế đó.

Trong vận động ODA, nổi bật nhất là hội nghị thường niên giữa Việt Nam và

các nhà tài trợ. Giai đoạn đầu tiên là Hội nghị viện trợ do WB và các nhà tài trợ chủ

trì, bản thân nó đã nói lên tính một chiều của hoạt động này, tức là nhấn mạnh ở vai trò

mang tính quyết định của các nhà tài trợ. Sau đó là Hội nghị Nhóm các nhà tài trợ cho

Việt Nam (CG) do WB (đại diện là Giám đốc quốc gia tại Việt Nam) và Bộ KH&ĐT

đồng chủ tọa. Hội nghị này là diễn đàn trao đổi ý kiến giữa Chính phủ và các nhà tài

trợ về chính sách phát triển kinh tế - xã hội, về việc thực hiện ODA và các nhà tài trợ

cam kết tài trợ thường niên. Từ năm 1993 đến nay đã tổ chức 12 Hội nghị Nhóm tư

vấn, trong đó 3 lần họp tại Pari (Pháp), 1 lần tại Tokyo (Nhật Bản), còn lại đều họp tại

Việt Nam. Ngoài Hội nghị CG thường niên tổ chức vào tháng 12 hàng năm, bắt đầu từ

năm 1998 còn có các Hội nghị CG giữa kỳ được tổ chức vào tháng 6 tại một số địa

phương. Trước thềm Hội nghị CG còn tổ chức Diễn đàn doanh nghiệp với sự tham gia

của các cơ quan Chính phủ, các đại sứ, đại diện cho các nhà tài trợ và đông đảo đại

diện của giới doanh nghiệp trong và ngoài nước (Phụ lục 5: Lược sử các hội nghị CG).

Khi Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình thấp thì yêu cầu về đối thoại

chính sách giữa Chính phủ và các nhà tài trợ phải sâu hơn về nội dung, rộng hơn về

phạm vi tham gia của các bên vào quá trình phát triển và kết quả đối thoại cần được

theo dõi và triển khai thực hiện trong thực tế. Đáp ứng yêu cầu của bối cảnh mới,

Chính phủ và các nhà tài trợ đã nhất trí cần thay đổi phương thức và cách thức tổ chức

các Hội nghị CG thành Diễn đàn Đối tác phát triển Việt Nam thường niên (VPDF) tại

Hội nghị CG thường niên lần thứ 20 (tháng 12/2012).

83

Diễn đàn VPDF là kênh để các đối tác phát triển đối thoại chính sách, với

thành phần tham dự được mở rộng hơn, có thể bao gồm cả khu vực tư nhân. Ban thư

ký VPDF do Bộ KH&ĐT chủ trì, các thành viên gồm đại diện một số cơ quan Việt

Nam và nhà tài trợ có trách nhiệm theo dõi và đôn đốc việc thực hiện các kết luận của

Diễn đàn. Trước khi tổ chức Diễn đàn VPDF, nếu thấy cần thiết sẽ tổ chức Hội nghị

kỹ thuật của Diễn đàn để phát huy cao hơn vai trò chủ động của Chính phủ trong việc

xác định chủ đề, chuẩn bị nội dung, tổ chức và điều hành Diễn đàn VPDF. Việc này sẽ

nâng cao trách nhiệm của các cơ quan Việt Nam và các nhà tài trợ trong việc thực hiện

các kết quả của Diễn đàn. Chính phủ và các nhà tài trợ thống nhất tại Diễn đàn VPDF

là các nhà tài trợ sẽ không đưa ra cam kết vốn ODA và vốn vay ưu đãi như trước đây

vì trong bối cảnh phát triển mới các bên quan tâm đến các kết quả đầu ra hơn là việc

huy động các nguồn lực đầu vào, nên các nhà tài trợ có thể đưa ra cam kết bất cứ thời

điểm nào trong năm.

Ngoài ra, vận động ODA còn có các hình thức đối thoại khác như hội nghị

tham vấn chính sách cấp cao, hội nghị hợp tác phát triển, họp ủy ban đối tác, ủy ban

hỗn hợp, ủy ban liên chính phủ giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Các cơ quan đại diện

của nước ta ở nước ngoài cũng tham gia tích cực vào việc vận động ODA cho

KCHTKT, làm cầu nối giữa nước ta và các nước tài trợ. Bên cạnh đó còn có các hình

thức trao đổi, tham vấn chính sách không chính thức thông qua các hoạt động đối

ngoại giữa các cơ quan Việt Nam và các nhà tài trợ.

Vận động ODA cho KCHTKT còn được thực hiện thông qua các hội nghị xúc

tiến đầu tư theo quy mô vùng như Hội nghị xúc tiến đầu tư khu vực vùng núi phía

Bắc, khu vực Tây Nguyên, khu vực Đồng bằng sông Cửu Long,... với sự tham gia

đông đảo của các bộ, ngành, địa phương, các nhà tài trợ, giới doanh nghiệp và đầu tư

trong và ngoài nước. Ngoài ra, còn có hội nghị điều phối viện trợ theo ngành, lĩnh vực

nông nghiệp và phát triển nông thôn, giao thông vận tải, phát triển đô thị... thường do

đại diện của các bộ, ngành và nhà tài trợ đồng chủ tọa. Một số địa phương cũng tổ

chức các Hội nghị vận động viện trợ tại địa phương mình để giới thiệu tiềm năng và

nhu cầu viện trợ.

3.2.4. Thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA trong xây dựng kết cấu


Quy trình thẩm định các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT hiện nay được

phân thành hai cấp phê duyệt là Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, địa phương có công

trình dự án KCHTKT. Theo Nghị định 38/NĐ-CP, đối với phê duyệt văn kiện các

chương trình dự án, các công trình KCHTKT mà là những công trình dự án lớn, dự án

trọng điểm quốc gia, các chương trình, dự án ô (chương trình, dự án ô là chương trình,

84

dự án trong đó có một cơ quan chủ quản giữ vai trò điều phối chung và các cơ quan

chủ quản của các dự án thành phần); các chương trình, dự án kèm theo khung chính

sách; các chương trình, dự án trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tôn giáo; các khoản

ODA viện trợ không hoàn lại có quy mô vốn tài trợ tương đương từ 1 triệu USD trở

lên... thì do cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm tổ chức thẩm định và trình Thủ tướng

Chính phủ xem xét, phê duyệt. Công trình KCHTKT không phải phải loại trên chủ yếu

do các ngành, địa phương phê duyệt văn kiện chương trình dự án [17].

Việc thẩm định phê duyệt chương trình dự án ODA trong xây dựng KCHTKT về

cơ bản có thể khái quát trong hình sau:

Các cấp trong bộ máy QLNN tiến hành thẩm định phê duyệt với các danh mục

tài trợ và các văn kiện chương trình dự án ODA trong xây dựng KCHTKT. Danh mục

Có thông báo Bộ KH&ĐT, Chủ dự án xây dựng văn kiện dự án chi tiết

- UBND Tỉnh/Bộ chủ quản về KCHTKT trình Bộ KH&ĐT thẩm định

Danh mục yêu cầu tài trợ ODA

- Bộ KH&ĐT trình Thủ tướng chính phủ phê duyệt.

Chủ dự án lập đề cương chương trình dự án KCHTKT

- Sở KH&ĐT/Vụ KH&TC xem xét hồ sơ dự án, tổng hợp danh mục.

- Trình UBND tỉnh/Bộ chủ quản về KCHTKT

Đối với các dự án còn lại:

Sở KH&ĐT/Vụ KH&TC thẩm

định, trình UBND tỉnh/Bộ chủ

quản về KCHTKT phê duyệt.

Chủ đầu tư triển khai thực hiện chương trình dự án KCHTKT.

Đối với các dự án lớn, quan trọng:

Bộ KH&ĐT thẩm định,

trình Thủ tướng CP phê duyệt.

Nguồn: Tác giả tự xây dựng

Hình 3.4: Quy trình thẩm định, phê duyệt các chương trình dự án ODA

trong xây dựng KCHTKT.

85

tài trợ gồm một hoặc nhiều chương trình, dự án yêu cầu tài trợ ODA. Văn kiện chương

trình, dự án là tài liệu trình bày bối cảnh, sự cần thiết, mục tiêu, nội dung, kết quả, các

hoạt động chủ yếu, tổng vốn, nguồn và cơ cấu vốn, các nguồn lực khác, cơ chế tài

chính trong nước và hình thức tổ chức quản lý thực hiện chương trình, dự án ODA

trong xây dựng KCHTKT. Đối với các dự án đầu tư, văn kiện dự án là Báo cáo nghiên

cứu khả thi.

Có thể thấy, trong thời gian dài trước đây, việc điều phối, phân cấp phê duyệt

dự án còn hạn chế do tập trung quá nhiều và Thủ tướng Chính phủ, trong khi các Bộ,

địa phương thì rất hạn chế nên thời gian phê duyệt lâu, dự án ODA bị chậm trễ, đặc

biệt là bước thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các

hạng mục sử dụng vốn sau đấu thầu. Ở mỗi bước, PMU đều phải gửi hồ sơ đến nhiều

bộ ngành, cơ quan Trung ương. Các tiêu chuẩn đòi hỏi không đồng nhất, có được sự

đồng ý của tất cả các cấp thì phải mất nhiều thời gian và công sức. Chẳng hạn, trong

giai đoạn thực hiẹ n Dự án Hỗ trợ Tài nguyên nuớc cũng của WB, thực tế đã chứng

minh rằng vô cùng khó kha n để xử lý "vô số các hoạt đọng thẩm định" [51, trg 21].

Trong phê duyệt dự án đã có tình trạng, một dự án ở địa phương trình lên Thủ

tướng Chính phủ phê duyệt, phải trình qua 8 cấp. Ví dụ, tiểu dự án thuỷ lợi Hóc Môn -

Bắc Bình Chánh với 2 phần, phần A do một PMU trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát

triển nông thôn, phần B do một PMU trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông

thôn Thành phố Hồ Chí Minh. Một tiểu dự án trên cùng một địa bàn, với điều kiện tự

nhiên và kinh tế - xã hội giống nhau, lại phải chia ra 2 phần. Hơn nữa trong khi trong khi

PMU tiểu phần A phải qua 6 cấp thì PMU tiểu phần B phải qua 8 cấp để cùng giải quyết

một nội dung.

Thời gian gần đây, việc phân cấp cho các bộ, địa phương đã thuận lợi hơn cho

thẩm định phê duyệt dự án. Tuy vậy, vẫn còn nhiều tồn tại. Thời gian chuẩn bị và phê

duyệt dự án thường bị kéo dài, từ khâu đề xuất ý tưởng đến khâu phê duyệt và ký kết

thường mất từ 02 đến 03 năm thậm chí lâu hơn. Chất lượng của một số văn kiện

chương trình, dự án ODA chưa đáp ứng yêu cầu và chưa phù hợp với những điều kiện

cụ thể của Việt Nam, thường nhiều thiếu sót dẫn tới tình trạng nội dung dự án phải bổ

sung và điều chỉnh nhiều lần. Đơn cử, dự án An toàn giao thông đường bộ có giá trị

36,092 triệu USD được triển khai thực hiện từ năm 2005. Theo khảo sát của WB,

trong cả dự án có thiết kế phức tạp quá mức. Dự án An toàn đuờng bọ bao gồm 18 tiểu

hợp phần, trong đó viẹ c đấu thầu có mạ t trong hon 60 gói, liên quan đến 63 tỉnh thành

86

trên khắp Viẹ t Nam, đạ t ra những thách thức thực hiẹ n thủ tục mọt cách ruờm rà bởi

thiếu mọt thể chế rõ ràng và hiẹ u quả. Thể chế phức tạp và trong thiết kế dự án bao

gồm quá nhiều các gói thầu, vấn đề đấu thầu đã không đuợc theo dõi triẹ t để và phải

gia hạn ngày kết thúc hai lần [51,trg 22]. Ví dụ khác, dự án xây dựng tuyến đường sắt

đô thị thí điểm thành phố Hà Nội, đoạn Nhổn - Ga Hà Nội có dự toán là 783 triệu euro,

trong đó vốn ODA là 653 triệu euro và vốn đối ứng từ ngân sách thành phố là 130

triệu euro. Song đến tháng 7-2014, dự án đã phải bổ sung 393 triệu euro, trong đó vay

thêm 304,99 triệu euro vốn ODA. Dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông sử dụng

nguồn vốn ODA của Trung Quốc và vốn đối ứng của Chính phủ Việt Nam. Sau năm

năm thi công thì tổng mức đầu tư được điều chỉnh tăng từ 552 triệu đô la Mỹ lên 891

triệu đô la Mỹ [56].

Không những thế ở một số địa phương vẫn có tình trạng phê duyệt dự án ODA

cho xây dựng KCHTKT một cách chồng chéo, gây lãng phí nghiêm trọng. Ví dụ, để

giải quyết tình trạng thiếu nước ngọt, nước sạch sinh hoạt cho 45.000 cư dân các xã ở

cù lao Lợi Quan, huyện Gò Công Tây và Gò Công Đông của tỉnh Tiền Giang, trong

tháng 2-2004, UBND tỉnh Tiền Giang đã liên tục phê duyệt 2 dự án cấp nước cho vùng

cù lao Lợi Quan với tổng kinh phí hơn 51 tỉ đồng, trong đó phần lớn là vốn vay ODA

của WB và Trung ương hỗ trợ. Việc UBND tỉnh Tiền Giang trong vòng 15 ngày phê

duyệt 2 dự án cung cấp nước sạch cùng địa điểm, cùng nội dung, mục đích khiến dư

luận hết sức bức xúc trước sự việc cùng một lúc có 2 dự án cung cấp nước sạch cho cư

dân cù lao Lợi Quan được phê duyệt chồng lên nhau và thừa nhận nếu 2 dự án này

được triển khai cùng lúc thì sẽ lãng phí rất lớn [93].

Một ví dụ khác, năm 2010, Chính phủ Hàn Quốc nhận tài trợ cho tỉnh Quảng

Bình Dự án cấp điện bằng năng lượng mặt trời cho các xã vùng sâu, vùng xa chưa có

điện lưới thông qua hiệp định vốn vay ODA với số vốn 12 triệu USD, vốn đối ứng của

Chính phủ Việt Nam 1,783 triệu USD. Đây được xem là Dự án cấp điện bằng năng

lượng mặt trời lớn nhất Việt Nam cho đến thời điểm đó. Khu vực triển khai dự án trải

rộng trên địa bàn 8 xã của 4 huyện, với gần 1.300 hộ dân và 78 cơ quan, dịch vụ công

được hưởng lợi. Trong lúc Dự án cấp điện bằng năng lượng mặt trời tỉnh Quảng Bình

đang được triển khai, thì tỉnh này tiếp tục phê duyệt dự án kéo điện lưới trùm lên hầu

hết địa bàn của dự án pin mặt trời. Để giải “bài toán” dự án chồng dự án, Sở Công

Thương Quảng Bình có “sáng kiến” bằng văn bản số 716, đề xuất UBND tỉnh và được

lãnh đạo tỉnh này đồng ý bằng việc bút phê vào góc văn bản, cho phép tháo dỡ các vật

87

tư, thiết bị của Dự án điện mặt trời cất vào kho làm vật tư thay thế cho những nơi đang

sử dụng điện năng lượng mặt trời. Gần 14 triệu USD vay của Chính phủ Hàn Quốc có

nguy cơ thành phế liệu [84].

Trong quá trình thẩm định, cơ quan, đơn vị đầu mối thẩm định phải lấy ý kiến

các cơ quan liên quan, xem xét trình tự, thủ tục và tiến độ thẩm định của nhà tài trợ để

đảm bảo sự phối hợp. Ý kiến đồng thuận hoặc ý kiến khác nhau giữa các bên phải

được phản ánh trong báo cáo thẩm định. Thực tế trong quan hệ với nhà tài trợ, Việt

Nam thiếu sự chủ động, linh hoạt trong việc xây dựng dự án, chủ yếu dựa vào các nhà

tài trợ, do đó nhiều trường hợp nội dung dự án không phù hợp với phương hướng ưu

tiên sử dụng ODA, không đáp ứng được yêu cầu về nội dung của công tác thẩm định,

đánh giá theo quy định hiện hành.

Bên cạnh đó, vẫn xảy ra tình trạng trình duyệt “kép”. Mặc dù giữa Việt Nam và

các nhà tài trợ đã đạt được nhiều tiến bộ trong việc hài hòa quy trình, thủ tục song vẫn

còn tồn tại các khác biệt giữa hai bên, nhất là trong ba khâu công việc quan trọng gồm

đấu thầu mua sắm; đền bù, di dân và tái định cư và quản lý tài chính. Trong các văn

bản pháp quy hiện hành thường có quy định về tính tối thượng theo đó trong trường

hợp có sự khác biệt giữa quy định của Việt Nam và của nhà tài trợ thì tuân thủ theo

quy định tại điều ước quốc tế đã ký kết, song thực tế cho thấy việc nêu cụ thể sự khác

biệt này trong điều ước quốc tế không đơn giản nên để đảm bảo an toàn trước thanh

tra, kiểm toán, chủ dự án thường áp dụng phương thức “trình duyệt kép” cả phía Việt

Nam và nhà tài trợ dẫn đến mất nhiều thời gian trình, duyệt và ra quyết định.

3.2.5. Bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Đối với một dự án ODA trong xây dựng KCHTKT, nhà tài trợ đều yêu cầu

Chính phủ Việt Nam phải cung cấp vốn đối ứng theo một tỷ lệ nhất định, qua đó nâng

cao trách nhiệm của Việt Nam, cũng như việc lựa chọn dự án ưu tiên. Chuẩn bị tốt

vốn đối ứng sẽ nâng cao hiệu quả thu hút, thúc đẩy nhanh các dự án, cũng như củng

cố lòng tin đối với các tài trợ. Nếu vốn đối ứng không được cung cấp đủ và kịp thời sẽ

gây ra sự chậm trễ đối với tiến trình dự án, làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công, từ đó

dẫn tới trượt giá, làm tăng tổng mức đầu tư, khó thành công trong sử dụng ODA hiệu

quả để phục vụ các mục tiêu phát triển.

Ở nước ta hiện nay, vốn đối ứng hiện nay được lấy từ các nguồn ngân sách

trung ương, ngân sách địa phương và từ người dân đóng góp. Trên cơ sở nhu cầu vốn

đối ứng do các chủ dự án đề nghị, các Bộ, địa phương chủ quản sẽ tổng hợp nhu cầu

88

vốn đối ứng của Bộ và địa phương mình trình Bộ KH&ĐT để tổng hợp nhu cầu vốn

đối ứng của cả nước. Trên cơ sở khả năng cân đối của ngân sách nhà nước, Bộ

KH&ĐT sẽ xây dựng kế hoạch vốn đối ứng cho các Bộ, ngành trình Thủ tướng Chính

phủ phê duyệt. Các Bộ, ngành sẽ chủ động phân bổ vốn đối ứng cho các dự án thuộc

bộ, ngành mình quản lý.

Thông thường, tỷ lệ bình quân chung về vốn của các dự án ODA tại Việt Nam

là 80% vốn vay và 20% vốn đối ứng. Các dự án vay vốn OECD hoặc WB thường quy

định vốn đảm bảo trong nước bằng 15% tổng trị giá dự án; các dự án viện trợ của các

tổ chức Liên Hợp Quốc (UN) thường yêu cầu vốn đảm bảo trong nước bằng 20% trị

giá dự án. Cho nên, những dự án kết cấu hạ tầng lớn như đường cao tốc... có tổng mức

đầu tư vài tỷ USD thì vốn đối ứng cũng cần đến hàng trăm triệu USD [56].

Vấn đề hiện nay là thiếu trầm trọng vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây

dựng KCHTKT. Thực tế việc triển khai các dự án ODA phát triển KCHTKT quy mô

lớn (như giao thông vận tải, hạ tầng đô thị ...) cho thấy việc bố trí không đầy đủ vốn

đối ứng đã làm trì hoãn việc thực hiện các dự án. Vì nguồn vốn đối ứng quá thiếu nên

mới xảy ra tình trạng vốn ODA dành cho xây lắp luôn được các nhà tài trợ cung cấp

đủ, thi công đến đâu, giải ngân đến đó, vốn đối ứng chủ yếu để phục vụ giải phóng mặt

bằng lại trong tình trạng vừa thiếu, vừa không kịp thời.

Vốn đối ứng từ nguồn ngân sách nhà nước chủ yếu lấy từ danh mục chi cho đầu

tư phát triển. Khoản chi này lại phụ thuộc nhiều vào khoản thu ngân sách nhà nước

trong năm. Vì vậy, khi có sự cố hay bất trắc trong nguồn thu thì vốn đối ứng không đủ

cung cấp theo kế hoạch đặt ra. Về nguyên tắc, vốn đối ứng của chương trình, dự án

thuộc cấp nào thì cấp đó xử lý trong ngân sách của mình. Trường hợp một số địa

phương vốn đối ứng phát sinh quá lớn, vượt quá khả năng cân đối thì trình thủ tướng

Chính phủ để xin hỗ trợ một phần. Ví dụ, kế hoạch phân bổ vốn trong giai đoạn 2011 -

2015, cả vốn trái phiếu Chính phủ và ngân sách nhà nước phân bổ cho ngành giao

thông vận tải bình quân chỉ khoảng trên dưới 25 nghìn tỷ đồng mỗi năm. Với số vốn ít

ỏi này, chỉ cần bố trí đủ đối ứng cam kết cho các dự án ODA và các dự án xã hội hóa

đang triển khai cũng sẽ hết [86].

Ngân sách địa phương cũng được phân chia theo kế hoạch nên nếu lấy ngân

sách địa phương cấp cho các dự án ODA thì có thể thiếu vốn cho các dự án khác trong

kế hoạch đã đề ra. Với các tỉnh nghèo, việc đóng góp của người dân gặp khó khăn.

Nhiều dự án cấp nước sạch được hoàn thành song người dân cũng không đủ tiền để

89

đóng góp nốt phần đường ống đưa nước từ nguồn vào nhà, do vậy ảnh hưởng đến hiệu

quả dự án.

Không kể hàng loạt các dự án bị đình hoãn, giãn tiến độ do không được bố trí

vốn, hàng loạt các dự án giao thông lớn dù có đủ vốn xây lắp nhưng vốn đối ứng rất

thiếu hoặc được cấp nhỏ giọt làm ảnh hưởng đến tiến độ chung. Đơn cử như Dự án

Quốc lộ 3 mới Hà Nội - Thái Nguyên chậm tiến độ nhiều tháng và một trong những

nguyên nhân dẫn tới điều này có phần của thiếu vốn đối ứng cho giải phóng mặt bằng.

Điều này ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ triển khai thi công, hoàn thành dự án

đúng kế hoạch, tiến độ. Hay như dự án cao tốc Bến Lức - Long Thành do Tổng Công

ty Đầu tư Phát triển đường cao tốc VN (VEC) làm chủ đầu tư. Dự án có tổng mức

đầu tư lên đến 31 nghìn tỷ đồng, sử dụng nguồn vốn vay ODA của ADB và Nhật Bản.

Nguồn vốn xây lắp của dự án đã được nhà tài trợ đáp ứng đầy đủ, các nhà thầu thực

hiện đến đâu được giải ngân đến đó. Tuy nhiên, phần vốn đối ứng trong nước được

cấp nhỏ giọt. Cụ thể, năm 2014, dự án cần 2.729 tỷ đồng vốn đối ứng nhưng chỉ được

bố trí 954 tỷ đồng. Thiếu vốn đối ứng làm ảnh hưởng đến tiến độ đền bù giải phóng

mặt bằng, dẫn tới dự án không có mặt bằng sạch để ADB chấp thuận khởi công các

gói thầu này [87].

Ngoài những công trình chuyển tiếp hoàn thành sau năm 2015 đang thiếu vốn

đối ứng, hàng loạt các dự án giao thông cũng đang trông chờ nguồn vốn này như:

Đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông, dự án tín dụng ngành giao thông

vận tải để cải tạo mạng lưới đường quốc gia (giai đoạn 1), dự án phát triển cơ sở hạ

tầng giao thông đồng bằng sông Cửu Long (hợp phần đường sông),... Theo các

chuyên gia giao thông, mọt khối luợng vốn trị giá 1,2 tỉ đô la Mỹ nằm trong các dự án

giao thông của WB cũng đang phải nằm mọt chỗ do thiếu 130 triẹ u đô vốn đối ứng

[51,trg 14]. Ngành năng lượng cũng trong tình trạng tương tự, tập đoàn điện lực Việt

Nam EVN cũng không đủ vốn đối ứng để vay cho nhiều dự án theo yêu cầu của các tổ

chức cho vay như WB, ADB...

3.2.6. Đánh giá, giám sát việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng kết


Công tác theo dõi và đánh giá ODA thời gian gần đây đã được chú trọng và

tăng cường, đặc biệt sau khi Chính phủ ban hành Nghị định 131/2006/NĐ-CP, đã quy

định thiết lập hệ thống theo dõi và đánh giá ODA ở cấp quốc gia, cấp cơ quan chủ

quản và cấp chủ dự án. Hiện nay, công tác giám sát và theo dõi dự án được triển khai ở

90

mọi cấp từ Trung ương, các bộ, địa phương chủ quản cho đến các PMU. Ngoài ra công

tác này còn được thực hiện bởi chính các nhà tài trợ hoặc phối hợp thực hiện giữa các

nhà tài trợ với các cơ quan liên quan của phía Việt Nam.

Theo quy định hiện hành, các PMU phải lập báo cáo tiến độ triển khai thực hiện

dự án theo tháng, quý, năm và báo cáo kết thúc dự án cho các cơ quan cấp trên. Các Bộ,

địa phương chủ quản có trách nhiệm thực hiện các báo cáo quý về tiến độ triển khai các

dự án ODA thuộc phạm vi quản lý của Bộ và địa phương mình. Bộ KH&ĐT, Bộ Tài

chính, Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm lập báo cáo nửa năm và hàng năm về tình

hình triển khai thực hiện các dự án ODA.

Tuy nhiên trên thực tế các thông tin về tình hình thực hiện dự án thường không

được các cấp thông báo kịp thời, các thông tin thường không đầy đủ. Điều này gây khó

khăn cho các cơ quan tổng hợp, đặc biệt là Bộ KH&ĐT, trong việc tổng hợp tình hình

thực hiện dự án để báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Trong khi đó, nhiều chủ dự án khi gặp

khó khăn trong quá trình thực hiện thì lại thường yêu cầu các cơ quan cấp trên giải

quyết. Do thiếu các thông tin cập nhật thường xuyên nên việc giải quyết các vướng mắc

thường mang tính chất sự vụ, không có tính hệ thống, đồng bộ và kịp thời. Bên cạnh đó,

tuy hệ thống các quy định về việc giám sát, theo dõi dự án đã được ban hành đầy đủ,

nhưng do thiếu các chế tài nên công tác này còn bị coi nhẹ và chưa thực sự đáp ứng các

nhu cầu đề ra.

Hơn nữa, kết quả quản lý thuờng đu ợc đánh giá chỉ bằng công trình (mức đọ

hoàn thành, tiến đọ thực hiẹ n) mà chua xem xét đến hiẹ u quả sau đầu tu mọt khi công

trình đuợc đua vào vạ n hành khai thác sẽ gây khó kha n cho viẹ c đánh giá, định huớng

đầu tu từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí. Ví dụ nhu tại Dự án an toàn đuờng bọ, các

báo cáo nền đuợc phát hiẹ n là sử dụng dữ liẹ u không đáng tin cạ y, các dữ liẹ u quan

trọng bị thiếu và các nguồn dữ liẹ u cũng không nhất quán và phù hợp với bối cảnh

Viẹ t Nam. Tuy nhiên, do kết luạ n này của báo cáo đánh giá và giám sát đuợc đua ra

vào thời điểm dự án kết thúc, nên đã không đuợc tạ n dụng mọt cách hiẹ u quả. Truờng

hợp Dự án Thuỷ lợi, hầu hết các chỉ số giám sát đuợc đã đánh giá đầu ra (nhu diẹ n tích

có kênh thủy lợi mới) mà không xem xét các kết quả (ví dụ nhu các thay đổi trong sản

xuất nông nghiẹ p). Các vấn đề tuong tự cũng đã đuợc xác định trong Dự án Hỗ trợ Tài

nguyên nuớc, trong đó các chỉ số chủ yếu liên quan đến đầu ra chứ không phải kết quả

[51, trg 23].

Công tác đánh giá sau khi dự án kết thúc hiện còn mang tính hình thức và xem

91

nhẹ. Trước đây chỉ có nhà tài trợ thực hiện việc đánh giá dự án sau khi kết thúc trong

khi các cơ quan liên quan của phía Việt Nam không có đầy đủ kinh phí thực hiện công

tác này, hiện nay đã có sự cải thiện nhưng chưa rõ nét. Trong một số trường hợp, việc

nhà tài trợ đánh giá hiệu quả sau khi hoàn thành dự án không phản ánh đúng thực tế

mà thể hiện quan điểm của nhà tài trợ và điều này ảnh hưởng đến việc rút ra các bài

học kinh nghiệm.

Vai trò của thanh tra giám sát, chưa được chú trọng đúng mức ở nhiều cấp quản

lý. Quốc hội chưa giám sát tối cao về ODA. Chỉ có Ủy ban Đối ngoại thực hiện hai lần

giám sát năm 1999, 2003. Năm 2006, khi xảy ra vụ PMU 18, Ủy ban Đối ngoại một

lần nữa báo cáo lại các kiến nghị của lần giám sát trước. Việc đánh giá giám sát bị

buông lỏng ở các cấp nên đã để xảy ra các vụ thất thoát lãng phí tham nhũng trong các

dự án ODA xây dựng KCHTKT. Nhiều vụ việc gây chấn động dư luận như tiêu cực tại

Ban quản lý dự án Đại lộ Đông - Tây và Môi trường nước TP Hồ Chí Minh (PCI); vụ

nghi vấn tiêu cực tại dự án Danida (Đan Mạch) năm 2012; vụ nghi vấn Công ty Tư

vấn giao thông Nhật Bản hối lộ quan chức đường sắt Việt Nam để được nhận thầu dự

án sử dụng nguồn vốn ODA của Nhật (JTC) gần đây.

Vụ PMU 18 là vụ bê bối liên quan đến tham nhũng trong Bộ GTVT đầu năm

2006. Vụ việc đã gây xôn xao dư luận tại Việt Nam cũng như các nước và tổ chức

cung cấp ODA cho Việt Nam và đã khiến Bộ trưởng Bộ GTVT Đào Đình Bình phải từ

chức và Thứ trưởng Thường trực Nguyễn Việt Tiến bị bắt. Bùi Tiến Dũng, nguyên

tổng giám đốc PMU 18, bị nhận án 23 năm tù giam vì nhiều tội danh. Những sai phạm

của PMU 18 gây thiệt hại nghiêm trọng trong sử dụng vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT. Chẳng hạn, khi xây dựng cầu Bãi Cháy trên Quốc lộ 18 với tổng mức đầu

tư 1.374 tỉ đồng bằng nguồn vốn vay ODA và vốn đối ứng từ ngân sách Nhà nước,

PMU18 đã thành lập các văn phòng điều hành không cần thiết và lập khống danh sách

với 26 nhân viên tư vấn bổ sung nhằm rút tiền của dự án chia nhau gần 3,5 tỉ đồng.

Nhiều dự án KCHTKT do PMU18 làm chủ đầu tư PMU đảm trách làm ẩu, lún nứt hư

hỏng nặng nề, xuống cấp, lệch chiều dài thực tế, bớt xén khối lượng… như cầu Bãi

Cháy, dự án nâng cấp cải tạo Quốc lộ 18, dự án cải tạo nâng cấp mở rộng quốc lộ 2

đoạn Đoan Hùng (Phú Thọ) - Vị Xuyên (Hà Giang), quốc lộ 1A - đoạn Phước Chiến

(Ninh Thuận), dự án giao thông nông thôn 2… Việc khắc phục sự cố của các công

trình này đã dẫn tới thiệt hại hàng chục tỷ đồng cho nhà nước…[88]

92

Dự án Đại lộ Đông - Tây khởi công 31/1/2005, bắt đầu từ quốc lộ 1A huyện

Bình Chánh và kết thúc tại xa lộ Hà Nội quận 2, tổng chiều dài toàn tuyến gần 22 km,

có hạng mục hầm Thủ Thiêm vượt sông Sài Gòn lớn nhất Đông Nam Á. Dự án với

tổng vốn đầu tư ban đầu gần 10.000 tỷ đồng, trong đó có 6.394 tỷ đồng vay ODA của

JBIC, số còn lại từ ngân sách thành phố. Giám đốc Ban Quản lý Dự án Đại lộ Đông

Tây, ông Huỳnh Ngọc Sĩ không làm đúng nhiệm vụ được giao, làm lợi cho phía nhà

thầu Nhật Bản để nhận hối lộ 262.000 USD. Ngày 1/9/2011, ông Huỳnh Ngọc Sĩ bị

tuyên phạt 20 năm tù về tội nhận hối lộ. Một vụ việc khác, công ty Nhật Bản JTC thừa

nhận hối lộ số tiền gần 80 triệu yên (16 tỉ đồng) để trúng thầu dự án đường sắt đô thị

Hà Nội. Đây là dự án có vốn ODA của Nhật [100].

Những vụ việc xảy ra ở nước ta tuy không ảnh hưởng nghiêm trọng tới mức bị

đánh giá là sử dụng ODA không thành công như Philippin (Sự sụp đổ chế độ

Ferdinand Marcos vào tháng 1/1986 cho thấy một mạng lưới tham nhũng hết sức tinh

vi của Philippin trong giải ngân vốn ODA của Nhật Bản. Thời kỳ này các nhà thầu

Nhật Bản coi việc chi trả hoa hồng là một thủ tục bình thường trong giao dịch thương

mại ở Philippin và gây tai tiếng trên toàn thế giới). Nhưng với Việt Nam thì cũng vì

những vụ việc này mà Nhật Bản, Đan Mạch cũng đã từng tuyên bố tạm ngừng cung

cấp ODA cho Việt Nam trong một thời gian.

Lĩnh vực KCHTKT như giao thông, cảng biển, sân bay… thường là các dự án

lớn, phức tạp, thực hiện trong thời gian dài, dễ xảy ra các hành vi tham nhũng, gian

lận. Thế nhưng thực tế số vụ án liên quan đến gian lận, tham nhũng được phát hiện và

xử lý còn ít, và quan trọng hơn là sự việc được phát hiện bởi chính nhà tài trợ. Các cơ

quan chức năng bị động trong việc phát hiện. Điều ấy cho thấy chúng ta thụ động đối

với sự tham nhũng trong chi tiêu ODA cho KCHTKT. Hành lang pháp lý lỏng, cộng

với công tác phòng, chống tham nhũng còn hạn chế là những nguyên nhân chính dẫn

đến việc chúng ta không chủ động phát hiện ra những tiêu cực này.

3.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA

TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ TẠI VIỆT NAM

3.3.1. Những thành tựu đạt được của quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong

xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Thứ nhất, chính phủ đã rất nỗ lực trong việc thực thi đường lối đổi mới, tạo

lập môi trường chính trị, kinh tế, xã hội thuận lợi cho việc thu hút và sử dụng ODA

trong xây dựng KCHTKT.

93

Việc chính phủ không ngừng mở rộng các mối quan hệ ngoại giao, tiến hành cải

cách về thể chế chính sách, cải cách môi trường kinh doanh, đổi mới phương cách và

nâng cao năng lực quản lý... tạo một môi trường thuận lợi cho việc thu hút và triển

khai các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT. Nhờ những nỗ lực đó mà Việt Nam là

một trong những nước đứng đầu trong tiếp nhận ODA của các nhà tài trợ trên thế giới.

Bảng 3.2: Mười quốc gia nhận ODA nhiều nhất trên thế giới

Đv: triệu USD

Tên nước 2011 2012 2013 Trung bình

3 năm

% trong tổng số

các nước tiếp

nhận

1.Afghanistan 6 885 6 726 5 266 6 292 4%

2.Viet Nam 3 596 4 116 4 085 3 932 3%

3.Cộng hoà Dân chủ Công gô 5 534 2 859 2 572 3 655 3%

5.Ethiopia 3 539 3 261 3 826 3 542 3%

6.Thổ Nhĩ Kỳ 3 189 3 033 2 741 2 988 2%

7.Tanzania 2 446 2 832 3 430 2 903 2%

8.Kenya 2 482 2 654 3 236 2 791 2%

9.Hy Lạp 414 1 807 5 506 2 576 2%

10.Pakistan 3 508 2 019 2 174 2 567 2%

11. Ấn Độ 3 228 1 668 2 436 2 444 2%

12.Các nước khác 106 207 102 000 114 814 107 674 76%

Tổng số 141. 028 132. 975 150. 086 141. 363 100%

Nguồn: www.oecd.org, (2015), Development Aid at a Glance - Statistics by

Regions -1. Developing countries, tr. 4.

Quan hệ kinh tế đối ngoại của Việt Nam đã phát triển mạnh mẽ trong thời gian

qua, đặc biệt là từ 1995 đến nay với việc Việt Nam tích cực gia nhập ASEAN, ký kết

Hiệp định thương mại Việt Nam-Hoa Kỳ, trở thành thành viên chính thức của WTO…

Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) có hiệu lực cuối năm 2015, Hiệp định Thương mại

tự do Việt Nam- EU, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương TPP được ký kết

v.v... Chính quan hệ quốc tế mở rộng và phát triển đã giúp Việt Nam tạo lập niềm tin

với các nhà tài trợ, hoàn thành việc ký kết các điều ước quốc tế khung, điều ước quốc

tế cụ thể (Hiệp định chương trình, Nghị định thư) với các đối tác.

Thứ hai, môi trường pháp lý được quan tâm và thường xuyên bổ sung theo

hướng ngày càng đồng bộ và phù hợp với tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA

trong thực tế từng giai đoạn.

QLNN đối với ODA trong xây dựng KCHTKT đã đi vào nề nếp trên cơ sở các

http://www.oecd.org.vn/

94

văn bản pháp quy ngày một đồng bộ. Từ khi Việt Nam nối lại quan hệ với các nhà tài

trợ, năm 1993-1994, việc quản lý và sử dụng vốn ODA được điều tiết bởi từng quyết

định riêng lẻ của Thủ tướng Chính phủ đối với từng dự án và nhà tài trợ cụ thể. Sau

đó, các văn bản pháp quy về lĩnh vực này đã dần được hoàn thiện. Bình quân khoảng

4 năm một lần, các Nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA được đổi mới,

Nghị định sau tiến bộ hơn Nghị định trước, nhất là về vai trò lãnh đạo và chính sách thu

hút sử dụng ODA của Chính phủ, phân cấp cho các cơ quan chủ quản trong quá trình

thực hiện, đồng thời tăng cường công tác theo dõi, giám sát tình hình và kết quả thực

hiện các chương trình, dự án ODA đã dần được đưa vào các quy định của pháp luật.

Các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động ODA trong xây dựng KCHTKT đã khắc

phục tình trạng thiếu, yếu kém của những năm đầu thu hút và sử dụng.

Trong KCHTKT, thu hút và sử dụng ODA được điều chỉnh ngày một tốt hơn

nhờ sự đồng bộ của các văn bản pháp luật. Quốc hội đã ban hành mới và sửa đổi bổ

sung nhiều lần văn bản pháp luật có liên quan đến KCHTKT trong các lĩnh vực như

xây dựng cơ bản, đấu thầu, giải phóng mặt bằng... như Luật Ngân sách nhà nước, Luật

Xây dựng, Luật ký kết gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế, Luật Đầu tư, Luật Đấu

thầu, Luật Quản lý nợ công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Đầu tư công, Luật

Quản lý nợ công... Các văn bản quy phạm pháp luật này là cơ sở pháp lý quan trọng

để Chính phủ cụ thể hóa việc huy động và sử dụng hiệu quả ODA từ các nhà tài trợ.

Thứ ba, bộ máy QLNN đã dần được kiện toàn theo hướng xác định rõ chức

năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý và phân cấp mạnh hơn.

Bộ máy QLNN về vốn ODA đã được hình thành tương đối đầy đủ và liên tục

được hoàn thiện. Các cơ quan QLNN liên quan tới ODA trong xây dựng KCHTKT đã

xác định rõ hơn chức năng nhiệm vụ trong quản lý ODA và dần kiện toàn tổ chức bộ

máy. Ban Chỉ đạo quốc gia về ODA và vốn vay ưu đãi được thành lập đã tích cực phát

huy vai trò để giải quyết các khó khăn, vướng mắc của các chương trình, dự án, thiết

lập cơ chế phối hợp với Nhóm 6 Ngân hàng Phát triển (WB, ADB, AFD, JICA,

KEXIM, KfW), định kỳ tổ chức các hội nghị kiểm điểm chung tình hình thực hiện các

dự án (JPPR) 02 năm một lần; xây dựng và tổ chức thực hiện các kế hoạch hành động

cải tiến tình hình thực hiện và đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ODA.

Với việc thực hiện phân cấp ở nước ta, hệ thống theo dõi, kiểm soát quá trình

thu hút và sử dụng vốn ODA từ Trung ương xuống tới địa phương cũng đã được hình

thành. Chẳng hạn, từ khi ban hành Nghị định 17/2001/NĐ-CP, mỗi cơ quan quản lý,

thực hiện các chương trình dự án ODA từ Trung ương đến địa phương đã thành lập

đơn vị chuyên trách về theo dõi và đánh giá dự án.

Việc phân cấp trong QLNN đối với vốn ODA ở mọi ngành, mọi cấp ngày càng,

95

0,00

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

5.000,00

6.000,00

7.000,00

8.000,00

9.000,00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

CAM KẾT

KÝ KẾT

GIẢI NGÂN

mạnh. Các cấp ngành và địa phương đã phát huy vai trò nhiều hơn, giảm gánh nặng

quản lý cho Trung ương. Hướng phân cấp được thực hiện trong thời gian qua ở nước

ta là hoàn toàn phù hợp với xu hướng quốc tế vì ở các quốc gia giàu kinh nghiệm trong

thực hiện dự án ODA như Thái Lan, Inđônêsia và cả Philippin, phần lớn quá trình ra

quyết định trong giai đoạn thực hiện dự án đều do cấp bộ ngành thực hiện. Ở

Inđônêsia còn được phân cấp mạnh hơn, các dự án nhỏ thì việc phê duyệt các hồ sơ

thầu, xét thầu do cấp giám đốc dự án thực hiện, hệ thống phân cấp khá hiệu quả, mức

độ trao quyền hạn tương đối rộng.

Thứ tư, công tác vận động ODA trong xây dựng KCHTKT được thực hiện

chủ động, tích cực với các hình thức phong phú ở nhiều cấp.

Kết quả thu hút ODA từ năm 1993 đến nay cho thấy công tác vận động, thu hút

và sử dụng ODA của Việt Nam đã thu được nhiều kết quả tích cực, thể hiện ở kết quả

số vốn ODA các nhà tài trợ dành cho Việt Nam không ngừng tăng lên. Đặc biệt, sự

thay đổi phương thức và cách thức tổ chức các Hội nghị CG thành Diễn đàn VPDF đã

thể hiện vai trò chủ động, trách nhiệm của bên Việt Nam trong quá trình thu hút và sử

dụng ODA. Kết quả của công tác vận động ODA thể hiện ở hình sau:

Đơn vị: Triệu USD

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2014), Tổng quan công tác vận động, thu hút, quản lý

và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 1993-2014 và định hướng trong thời

gian tới, tr. 4.

Hình 3.5: Vốn ODA cam kết, ký kết và giải ngân thời kỳ 1993 – 2014

Với số vốn trên, ODA chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng vốn đầu tư từ ngân

sách nhà nước, bình quân chiếm khoảng 15-17%, và với sự hiện diện của hàng loạt

96

công trình ODA trong lĩnh vực KCHTKT như đường quốc lộ, cầu, cảng, nhà máy

điện, hệ thống cấp thoát nước... đang đóng góp quan trọng trong phát triển kinh tế xã

hội Việt Nam. Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh vốn đầu tư phát triển của Việt

Nam còn hạn hẹp, nhất là khi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội lại rất lớn

[9, tr. 4].

Mặt khác, xét từ góc độ đóng góp cho tăng trưởng kinh tế, bảng 3.3. cho thấy

mức đóng góp của ODA giải ngân trong 5 năm trở lại đây chiếm khoảng 3%, và chiếm

gần 10% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, và khoảng 50% vốn đầu tư từ ngân sách nhà

nước (Tuy nhiên năm 2015, do mức giải ngân thấp nên các chỉ tiêu này đều giảm

mạnh). Điều này cũng thể hiện thành quả của công tác vận động ODA của Việt Nam.

Bảng 3.3: Tỷ trọng vốn ODA và vốn vay ưu đãi giải ngân so với GDP, Tổng vốn đầu

tư toàn xã hội và Tổng vốn đầu tư từ Ngân sách nhà nước thời kỳ 2011 – 2015

Chỉ số 2011 2012 2013 2014 2015

1. GDP (nghìn tỷ đồng)Theo giá hiện hành 2.535 2.953 3.589 3.937 4.230

2. ODA và vốn vay ưu đãi giải ngân (nghìn tỷ

đồng) 75,93 87,12 108,06 120,15 80,53

3. ODA và vốn vay ưu đãi giải ngân / GDP

(%) 3,00 2,95 3,01 3,05 1,90

4. ODA và vốn vay ưu đãi giải ngân / Tổng

vốn đầu tư toàn xã hội (%) 8,65 8,81 9,90 9,84 5,99

5. ODA và vốn vay ưu đãi giải ngân / Tổng

vốn đầu tư từ NSNN (%) 42,66 42,50 52,53 57,85 41,30

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Đề án Định hướng thu hút quản lý và sử dụng

nguồn vốn ODA và các khoản vốn vay ưu đãi khác của nhà tài trợ nước ngoài thời kỳ

2016-2020, tr.8

Bên cạnh đó, cho đến năm 2013, đã có 51 nhà tài trợ song phương và đa

phương, trong đó có 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương có các

chương trình ODA thường xuyên cho Việt Nam. Hầu hết các nhà tài trợ đều có

chương trình hợp tác trung hạn về hợp tác phát triển với Việt Nam. Con số này thể

hiện sự đồng tình và sự ủng hộ chính trị mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế với công

cuộc đổi mới và chính sách phát triển, thể hiện sự tin tưởng của các nhà tài trợ vào

hiệu quả tiếp nhận và sử dụng vốn ODA của Việt Nam [9, tr. 4].

97

FY 14

■ Directors ■ Project Managers ■ staff

Thứ năm, cán bộ quản lý ODA đã được quan tâm đào tạo, tiếp thu khoa học

công nghệ, thực hiện dự án đạt nhiều tiến bộ.

Trong bộ máy quản lý, đội ngũ cán bộ, công chức đang từng bước được chuẩn

hoá và được bồi dưỡng kiến thức nghiệp vụ chuyên môn. Năng lực thực hiện và quản lý

các chương trình dự án ODA trong xây dựng KCHTKT đã có những bước tiến bộ. Bằng

nhiều hình thức khác nhau và qua thực tế thực hiện dự án, nhiều cán bộ Việt Nam từ các

cơ quan cấp quản lý vĩ mô tới các PMU đã làm quen và dần tích luỹ được kinh nghiệm

thực hiện về quản lý vốn ODA, đặc biệt trình độ tiếng Anh của đội ngũ quản lý đã được

cải thiện rõ nét trong vài năm trở lại đây.

Những năm gần đây, công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ quản lý ODA trong các cơ

quan quản lý và các PMU đã được quan tầm. Ví dụ, một chương trình đào tạo toàn diện

về chính sách và thủ tục của WB được thiết kế cho Giám đốc các PMU ( 7%), cán bộ

quản lý dự án (14% )và các nhân viên (79%), thực hiện cho tổng số 758 người trong năm

2014. Chương trình này tập trung vào nhiệm vụ quản lý tổng thể dự án, đấu thầu, quản lý

tài chính, các vấn đề về an toàn xã hội và giám sát và đánh giá.

Nguồn: WB (2014), Báo cáo đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư quốc gia năm 2014

(P-CPPR), tr. 17

Hình 3.6: Số lượng nhân sự tham dự chương trình tập huấn cho các PMU của WB

năm 2013 và 2014

Càng ngày, phía Việt Nam càng tham gia ngày càng sâu vào quản lý vận hành

dự án. Trong giai đoạn đầu, các dự án sử dụng vốn ODA đều do các nhà tài trợ xây

dựng, chuyên gia nước ngoài thực hiện. Các hội nghị viện trợ cho Việt Nam, phía Việt

98

Nam phải cử người báo cáo về tình hình kinh tế xã hội để các nhà tài trợ thảo luận.

Báo cáo này cũng phải có chuyên gia của IMF và chuyên gia của một số nhà tài trợ

tham gia thực hiện. Sau này, việc lập báo cáo đã được phía Việt Nam chủ động thực

hiện, từng bước nâng cao tính minh bạch chính xác. Các nhà tài trợ cập nhật báo cáo

để cùng Việt Nam thảo luận, lựa chọn lĩnh vực dự án tài trợ. Đối với từng dự án, cán

bộ Việt Nam có thể vận hành hoàn toàn, từ khâu chuẩn bị dự án đến thực hiện các dự

án KCHTKT, các nhà tài trợ có thể chỉ giữ vai trò giám sát.

Việt Nam đã tiếp thu nhiều kỹ năng và kinh nghiệm quản lý tiên tiến với sự hỗ

trợ của các chương trình, dự án ODA về công nghệ cao, tiên tiến trong các lĩnh vực

công nghệ thông tin, công nghệ vật liệu, công nghệ xây dựng... Dự án Phát triển hạ

tầng khu công nghệ cao và Trung tâm vũ trụ Việt Nam tại khu Công nghệ cao Hòa

Lạc, Hà Nội do Nhật Bản tài trợ là một ví dụ. Theo báo cáo đánh giá độc lập trong nội

bộ của Nhóm 6 Ngân hàng Phát triển, số lượng các dự án hoàn thành, kết quả phát

triển và mức độ đạt được mục tiêu đề ra của Việt Nam tính đến hết năm 2014 đứng thứ

hai sau Trung Quốc và đứng trên Ấn Độ, Philippin, Indonesia và Pakistan [7, tr.7].

3.3.2. Những hạn chế của quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết


Thứ nhất, hệ thống pháp luật, chính sách liên quan đến QLNN về vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT còn nhiều bất hợp lý.

Nội dung các văn bản pháp luật còn nhiều điểm bất hợp lý, đặc biệt trong lĩnh

vực đầu tư và xây dựng các công trình KCHTKT như quy định về đền bù thiệt hại

hiện nay chưa thoả đáng cho người dân, gây chậm trễ cho công tác đền bù, giải phóng

mặt bằng, tái định cư. Các chính sách đền bù trong giải phóng mặt bằng không thống

nhất và hay thay đổi. Đấu thầu cũng là vấn đề mà chưa đáp ứng được yêu cầu hài hoà

thủ tục với các nhà tài trợ, gây khó khăn cho cả cấp quản lý và cấp thực hiện nguồn

vốn ODA, làm chậm tiến độ thực hiện và giải ngân.

Nội dung của các văn bản pháp luật mới chỉ tập trung nhiều vào việc thu hút và

sử dụng vốn ODA mà chưa đi sâu vào nội dung vận hành dự án, mà đây mới là phần

quyết định tính hiệu quả của việc thu hút và sử dụng vốn ODA. Chẳng hạn như hiện

nay đang triển khai dự án xây dựng các tuyến đường sắt đô thị có quy mô lớn, lần đầu

tiên triển khai thực hiện ở Hà Nội, hầu hết các cán bộ của phía Việt Nam đều chưa có

kinh nghiệm, trong khi đó các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về đường sắt đô thị, các

hướng dẫn liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ các chủ sở hữu công trình trên

99

mặt đất khi có công trình ngầm xây dựng đi qua còn chưa hoàn chỉnh.

Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 cũng bộc lộ nhiều bất cập, sự thay

đổi lại gây khó khăn hơn trong quá trình thực hiện các dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT. Ví dụ, Mục b, Khoản 2, Điều 35 quy định: “Đối với sửa đổi, bổ sung

không làm tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ (như lãi suất, thời hạn vay,

mức tiền vay, các khoản phí) hoặc không thay đổi cam kết khác của Chính phủ so với

trước đó, cơ quan đề xuất quyết định việc sửa đổi, bổ sung trên cơ sở ý kiến bằng văn

bản của Bộ KH&ĐT, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và các cơ quan khác có liên quan”.

Thực tế, trong quá trình triển khai dự án ODA việc sửa đổi như trên diễn ra khá

thường xuyên như: chuyển từ hạng mục dự phòng lên xây lắp hoặc tư vấn, tỷ trọng

giữa phần ngoại tệ và nội tệ (ở các hiệp định vay song phương), ... nên việc lấy ý kiến

nhiều Bộ, ngành liên quan tốn nhiều thời gian. Trong khi trước đây Bộ Tài chính (đối

với khoản vay song phương) và Ngân hàng Nhà nước (đối với khoản vay đa phương)

quyết định việc triển khai thủ tục sửa đổi, bổ sung.

Mặt khác, mặc dù Nghị định số 38/2013/NĐ-CP đã đề cập đến cơ chế tạo điều

kiện cho khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi nhưng chưa xây

dựng mô hình cũng như thể chế pháp luật, chính sách khuyến khích và giải pháp hạn

chế rủi ro để thu hút vốn từ thành phần kinh tế tư nhân tham gia vào lĩnh vực đầu tư

xây dựng cơ bản cho các công trình KCHTKT.

Ngoài ra, các văn bản pháp luật cũng chưa có cơ chế, chế tài xử lý và chế độ

khen thưởng cụ thể đối với các cơ quan QLNN, các PMU dẫn đến việc thực thi những

quy định liên quan đến vốn ODA của các đơn vị bộ phận này chưa nghiêm túc.

Thứ hai, các cơ quan QLNN về ODA trong xây dựng KCHTKT chưa chủ

động, phân cấp quản lý còn nhiều hạn chế

Cơ quan quản lý các cấp chưa thể hiện vai trò làm chủ trong công tác quy

hoạch, kế hoạch và điều phối, chưa đủ năng lực và làm chủ trong việc chuẩn bị và tổ

chức thực hiện các chương trình, dự án ODA trong xây dựng KCHTKT. Trong quan

hệ với các nhà tài trợ và chuyên gia nước ngoài, Việt Nam cũng chưa chủ động khi

phối hợp, liên kết, thoả thuận nên xảy ra tình trạng nhiều nhà tài trợ muốn đầu tư vào

một lĩnh vực, một địa phương dẫn đến đầu tư chồng chéo, có những ngành những địa

phương có quá nhiều dự án cùng loại; có ngành, địa phương khác lại không có dự án.

Trong nhiều trường hợp các cơ quan thụ hưởng chưa xuất phát từ nhu cầu thực

tế mà bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong việc hình thành các dự án ODA. Tâm

100

lý các ngành các cấp đều muốn có nhiều dự án được thực hiện trong phạm vi quyền

quản lý của mình nên họ thẩm định dự án không thấu đáo, có khi chấp nhận cả những

ràng buộc bất lợi hoặc lựa chọn những dự án không có hiệu quả cao xét trên tổng thể

nền kinh tế. Điều này cần chú ý để tránh tình trạng của nhiều nước châu Phi, khi đã

không dành được quyền lựa chọn dự án ODA, kết cục là dự án được thực hiện một

cách miễn cưỡng và viện trợ trong trường hợp này không đạt hiệu quả như mong

muốn, nếu không muốn nói là không thành công.

Mặt khác, số liệu thống kê cho thấy, trong giai đoạn1993-2013, mặc dù đạt

được số vốn cam kết và giải ngân luỹ kế khá lớn, tỷ trọng vốn cam kết và giải ngân

thuộc các chương trình, dự án do các bộ, ngành trung ương quản lý chiếm phần lớn

(76% đối với cam kết và 87,9% tổng vốn giải ngân trong toàn giai đoạn); vốn ODA do

các địa phương quản lý chiếm tỷ trọng nhỏ (21% tổng vốn giải ngân luỹ kế trong giai

đoạn 1993-2013). Đây là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến việc lồng

ghép các chương trình ODA do các bộ, ngành quản lý vào kế hoạch nguồn vốn đầu tư

của các địa phương phần nào trở nên khó khăn hơn do thiếu tính chủ động [56].

Mặc dù đã đẩy mạnh phân cấp trong bộ máy quản lý nhưng năng lực thực tế

của các địa phương chưa đáp ứng yêu cầu và còn có sự chênh lệch giữa các tỉnh. Số

lượng các PMU quá nhiều và được tổ chức chưa hợp lý, vẫn thuộc các cơ quan chủ

quản nên thiếu sự độc lập dẫn đến tình trạng khép kín trong quản lý.

Thứ ba, quy hoạch huy động và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT

thiếu, chưa khoa học, không có tầm nhìn dài hạn, thường là theo yêu cầu của các

địa phương mà chưa đặt trong mối quan hệ với khả năng trả nợ dẫn đến phân bổ

vốn dàn trải.

Quy hoạch, kế hoạch thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng KCHTKT trong

từng giai đoạn trước hết phải dựa trên cơ sở của Quy hoạch, Kế hoạch phát triển kinh

tế xã hội và Quy hoạch, Kế hoạch phát triển KCHTKT ở giai đoạn tương ứng. Tuy

nhiên, quy hoạch, kế hoạch của Việt Nam thiếu và chưa mang tính khoa học. Chúng ta

chưa có một quy hoạch tổng thể phát triển KCHT đủ khả thi. Từ Nghị quyết Trung

ương 4 Khóa XI, chúng ta mới chỉ có định hướng tổng thể phát triển KCHT đến năm

2020, nhưng những vấn đề xa hơn, chi tiết hơn chưa được giải quyết thỏa đáng [19].

Theo kinh nghiệm của Nhật Bản, Hàn Quốc, yếu tố quan trọng dẫn đến thành

công trong phát triển KCHT là phải thống nhất quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch

KCHTKT. Ở nước ta, hai hệ thống quy hoạch này không những không thống nhất mà

101

còn mâu thuẫn, nên nhiều khi có quy hoạch KCHT nhưng không thực hiện được vì

không có quỹ đất. Chính vì thiếu quy hoạch chung và quy hoạch lại chưa hợp lý, chưa

ăn khớp các loại quy hoạch nên KCHTKT thiếu đồng bộ, chia cắt theo lãnh thổ hành

chính nên chồng chéo, gây lãng phí và giảm hiệu quả sử dụng vốn. Ví dụ, cụm cảng

Cái Mép - Thị Vải của Bà Rịa Vũng Tàu đầu tư bằng vốn ODA với nhiều cảng biển

được xây dựng nhưng chưa có đường giao thông kết nối; hoặc giao thông đường bộ

kết nối các tỉnh thành phố, song các địa phương khác nhau có tiêu chuẩn đầu tư, lộ

trình xây dựng khác nhau. Vì vậy, không có sự gắn kết, gây ách tắc cục bộ, giảm hiệu

quả khai thác sử dụng.

Mặt khác, quy trình lập quy hoạch kế hoạch không có quy định rõ ràng về việc

tham vấn ý kiến của các bên liên quan, ví dụ trong KCHTKT là các đối tượng trực tiếp

và gián tiếp sử dụng công trình KCHTKT, các chuyên gia am hiểu lĩnh vực chuyên

ngành... nên quy hoạch, kế hoạch chưa nắm bắt được nhu cầu xã hội. Với những quy

hoạch đã có thì việc triển khai đúng quy hoạch, giám sát quy hoạch chưa nhận thức

đúng mức; vi phạm, không tuân thủ quy hoạch xảy ra khá nhiều trong thực tiễn.

Hiện nay, các bộ, địa phương có dự án ODA trong xây dựng KCHTKT tự xác

định các nhu cầu phát triển của ngành và địa phương mình, không dựa trên một định

hướng phát triển chung của cả quốc gia, không tính đến khả năng triển khai thực hiện

của chủ dự án dẫn đến xây dựng một danh mục ưu tiên vận động ODA trong xây dựng

KCHTKT một cách tuỳ tiện, không gắn với trách nhiệm và cao gấp nhiều lần so với

nhu cầu phát triển mang tính thực tế. Vấn đề là do thiếu một quy hoạch nhất quán, các

cơ quan quản lý trung ương thường phải chạy theo yêu cầu của các chủ dự án, các bộ

và địa phương. Việc một số bộ và địa phương đã trực tiếp trao đổi và chủ động thoả

thuận với các nhà tài trợ về danh mục các dự án kêu gọi viện trợ của ngành và địa

phương mình đặt Chính phủ và Bộ KH&ĐT trước một sự đã rồi, rất khó khăn trong

việc đàm phán về các điều kiện vay trả, giải ngân v.v...

Các quy định về xây dựng danh mục vận động ODA mới chỉ phù hợp với giai

đoạn đầu khi quy mô cung cấp ODA còn ở mức khiêm tốn, khả năng xây dựng dự án

của các chủ dự án còn ở mức thấp. Việc thiếu một quy hoạch vận động và sử dụng

ODA cũng như thiếu sự quản lý tập trung của Nhà nước, đặc biệt là các cơ quan Trung

ương, đã dẫn tới nhiều khó khăn trong việc vận động ODA cũng như công tác triển

khai thực hiện các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT.

102

Mặt khác, việc huy động vốn ODA căn cứ nhiều vào nhu cầu, danh mục các

chương trình dự án đề xuất mà chưa đặt trong mối quan hệ với khả năng trả nợ, mối

quan hệ giữa hiệu quả chương trình dự án với hiệu quả quản lý nợ công và an toàn nợ

công. Hầu hết các khoản nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công của nước ta là các

khoản vay ODA. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, năm 2013, nợ công trong GDP

chiếm 54,2%, nợ nước ngoài là 36.280,43 triệu USD, chiếm 37,3% GDP [13,

tr.11,12]. Theo ông Trương Hùng Long, Cục trưởng Cục Quản lý nợ và Tài chính

quốc tế, Bộ Tài chính, năm 2015, tổng nợ phải trả của Việt Nam chiếm 16% thu ngân

sách. Năm 2016, Chính phủ trình Quốc hội kịch bản trả nợ và đảo nợ trong bối cảnh

tình hình kinh tế hiện nay chiếm 24% tổng thu ngân sách, trong đó 14,7% trả nợ gốc,

tương đương 150 000 tỷ đồng.

Điều này tiềm ẩn nhiều rủi ro nhất là trong điều kiện thâm hụt ngân sách cao và

dự trữ ngoại tệ mỏng. Rủi ro này càng lớn khi ưu đãi giảm dần và điều kiện vay nước

ngoài chặt chẽ hơn sau khi Việt Nam gia nhập nhóm nước có thu nhập trung bình. Mặt

khác, chúng ta còn phải chịu rủi ro liên quan đến biến động lãi suất và tỷ giá. Các

công trình KCHTKT vốn lớn và chủ yếu từ nhà tài trợ Nhật Bản và WB là hai chủ nợ

lớn nhất của Việt Nam. Các khoản vay ODA của Việt Nam hiện nay chủ yếu là bằng

đồng Yên, trong khi đó tỷ giá đồng Yên rất dao động, sự lên giá của đồng Yên và lãi

suất sẽ khiến gánh nặng trả nợ của Việt Nam tăng lên. Mặc dù nợ nước ngoài của Việt

Nam vẫn nằm trong ngưỡng an toàn và chưa phải là vấn đề quá nghiêm trọng song

nếu xu hướng tăng nhanh không đi kèm với hiệu quả sử dụng cao sẽ chứa đựng những

rủi ro tiềm ẩn cho nền kinh tế và gánh nặng trả nợ tương lai.

Trong khi nợ công vẫn tăng cao thì giá các công trình sử dụng ODA đã tạo nên

trần mới về suất đầu tư, dựa vào đó các dự án BT, BOT cùng loại, đã có cơ hội té nước

theo mưa, làm cho giá cả các công trình hạ tầng của nước ta không thể ở chung mặt

bằng của thế giới. Vì thế theo khảo sát của WB, chi phí vận tải của nước ta chiếm gần

12% GDP, trong khi ở các nước chỉ trên dưới 5%. Từ đó, kéo theo sự yếu thế trong

cạnh tranh của cả nền kinh tế.

Việc phân bổ ODA trong xây dựng KCHTKT dàn trải cũng chính là hệ quả của

việc thiếu quy hoạch. Việc cào bằng, thiếu trọng điểm khi sử dụng ODA trong xây

dựng KCHTKT đã dẫn đến phân bổ dàn trải, không kích thích được nội lực. Tập trung

vốn ODA xây dựng một tổ hợp hạ tầng kinh tế ở các vùng trọng điểm trong một thời

gian ngắn, tạo ra một vùng kinh tế phát triển là phương án tối ưu. Tuy nhiên, vốn

103

ODA trong xây dựng KCHTKT vẫn có tình trạng phân tán, mỗi nơi một ít. Cách làm

như vậy không mang lại hiệu quả cao mà còn tăng gánh nặng nợ. Bài học Brazin

những năm trước đây khi xây dựng hàng loạt các nhà máy thuỷ điện với số vốn khổng

lồ và 9 nhà máy điện hạt nhân… đã đẩy nước này trở thành con nợ lớn nhất thế giới

với 108 tỷ USD và tuyên bố vỡ nợ vào năm 1992. Một tổ hợp cơ sở hạ tầng ở đây có

nghĩa là phải đảm bảo có cảng, sân bay hiện đại, liên lạc viễn thông tốt, đường sá và

cầu cống thuận tiện, kho tàng và bốc dỡ tốt, việc cung cấp điện nước được đảm bảo...

thì mới phát huy được khả năng hấp thụ và hiệu quả của vốn ODA cho kinh tế xã hội.

Khi định hướng lĩnh vực ưu tiên sử dụng, vốn ODA phân bổ quá rộng và dàn

trải một phần là do tình hình thiếu vốn đầu tư diễn ra trong tất cả các lĩnh vực

KCHTKT, các địa phương. Chẳng hạn, trong giao thông ODA phân bổ cho xây dựng

đường bộ, cầu, cảng, sân bay, đường sắt... nên việc sử dụng ODA không tập trung vào

các dự án án lớn, sức lan tỏa cao. Đầu tư vào nhiều dự án nhỏ cũng có nghĩa là tốn

nhiều chi phí giao dịch trong triển khai dự án. Mặt khác, các dự án ODA trong xây

dựng KCHTKT thiếu tập trung vào các vùng trọng điểm tạo sự phát triển đột phá, lan

tỏa và lôi kéo. Đơn cử, kết cấu hạ tầng của 2 tuyến phát triển quan trọng của đất nước

Hà Nội - Hải Phòng, Hồ Chí Minh - Vũng Tàu, cho đến nay vẫn bất cập, chưa có

đường sắt tốc độ cao - để giảm chi phí vận tải, giảm tai nạn giao thông.... Nếu nhìn

vào hệ thống các công trình thuộc KCHTKT của nền kinh tế như đường cao tốc,

đường sắt, sân bay, cảng, cầu... thì Việt Nam vẫn hầu như chưa có được những công

trình lớn đạt tiêu chuẩn quốc tế.

Thứ tư, giải phóng mặt bằng gặp nhiều vướng mắc, gây hệ lụy nghiêm trọng

Một trong những nguyên nhân hàng đầu trong quản lý dẫn đến dự án chậm hiện

nay là công tác giải phóng mặt bằng. Đây là vấn đề nan giải tồn tại nhiều năm và xảy

ra ở hầu hết tất cả các dự án KCHTKT cần phải giải phóng mặt bằng ở nước ta. Những

công trình KCHTKT như đường cao tốc, nhà máy điện… cần diện tích đất lớn nên

việc giải phóng mặt bằng của Trung ương và địa phương thường gặp khó khăn do thủ

tục rườm rà, tái định cư ách tắc, giá đến bù không thống nhất… Điều này dẫn đến

nhiều hệ luỵ nghiêm trọng, ngoài việc làm dự án đình trệ, chậm tiến độ, chậm đưa vào

khai thác, giảm hiệu quả đồng vốn, còn ảnh hưởng đến niềm tin của người dân, của

các nhà tài trợ, thậm chí nhà thầu kiện đòi bồi thường do chậm bàn giao mặt bằng.

Trường hợp cầu Nhật Tân, công trình có ý nghĩa lớn vì sau khi hoàn thành đã

kết nối trung tâm Thủ đô Hà Nội với các tỉnh phía Bắc, đồng thời rút ngắn tuyến

104

đường từ trung tâm Thủ đô đến sân bay Nội Bài, được chính phủ xác định là công

trình trọng điểm quốc gia, xảy ra tình trạng nhà thầu “kiện ngược” lại chủ đầu tư đòi

bồi thường chi phí trượt giá do chậm bàn giao mặt bằng. Nhà thầu Tokyu khởi công

gói thầu số 3 - gói thầu đường dẫn cầu Nhật Tân thuộc địa phận huyện Đông Anh (Hà

Nội) bắt đầu thực hiện từ tháng 4/2009. Tuy nhiên, tiến trình thi công liên tục phải tạm

dừng do vướng mặt bằng. Phải đến tháng 3/2012, công tác giải phóng mặt bằng mới

hoàn tất, tức dự án phải lùi tiến độ hơn 2 năm, khiến ngân sách phải chi hơn 155 tỉ

đồng bồi thường cho nhà thầu Nhật Bản.

Tiếp đó, chủ đầu tư Dự án Cao tốc Hà Nội - Lào Cai- Tổng công ty Đầu tư và

Phát triển Đường cao tốc VN (VEC) cho biết, hiện nay các nhà thầu nước ngoài liên

tục gửi đơn khiếu nại về công tác giải phóng mặt bằng. Và đến nay, Ban Quản lý

đường sắt đô thị TPHCM – chủ đầu tư dự án tuyến metro số 1, Bến Thành – Suối Tiên

– bị nhà thầu khiếu nại và đòi bồi thường 2,5 tỷ đồng/ngày do chậm bàn giao mặt bằng

thi công dự án so với cam kết trong hợp đồng. Theo hợp đồng, toàn bộ mặt bằng phải

bàn giao cho nhà thầu vào tháng 1/2013. Tuy nhiên, đến tháng 3/2015 việc bàn giao

mặt bằng mới hoàn tất, tức chậm 27 tháng. Theo tính toán, số tiền bồi thường có thể

lên tới hàng nghìn tỷ đồng [90].

Thứ năm, quy trình và thủ tục quản lý chương trình và dự án ODA trong xây

dựng KCHTKT còn phức tạp và có sự khác biệt với các nhà tài trợ

Thủ tục hành chính trong xây dựng KCHTKT còn khá phức tạp, khi triển khai

dự án có quá nhiều thủ tục phải phê duyệt và phải qua rất nhiều cơ quan nên thời gian

chờ đợi kéo dài dẫn đến dự án chậm. Các địa phương đều phản ánh về thủ tục, quy

trình thiếu đồng bộ, dàn trải tại nhiều văn bản, gây tốn kém rất nhiều thời gian. Chẳng

hạn, đối với thủ tục giải ngân, để rút vốn, chủ đầu tư nộp cho Kho bạc Nhà nước kèm

theo đơn rút vốn; bộ hồ sơ gồm ít nhất bảy loại tài liệu trong khi để quyết toán phải

nộp tám loại tài liệu mới được thẩm tra. Nguyên nhân là do chủ đầu tư chịu trách

nhiệm trước pháp luật về dự án và dự án còn chịu kiểm toán của phía Việt Nam và

kiểm toán độc lập của nhà tài trợ.

Nghị định 38 quy định cụ thể 5 bước trong quy trình vận động, quản lý và sử

dụng ODA và vốn vay ưu đãi khác, bao gồm: xây dựng và phê duyệt danh mục tài trợ

chương trình, dự án; chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt văn kiện chương trình, dự án; ký

kết điều ước quốc tế khung, điều ước quốc tế cụ thể về ODA…; tổ chức thực hiện

chương trình, dự án; theo dõi, đánh giá chương trình, dự án. Đây là một điều khoản

105

mới hoàn toàn so với Nghị định 131/2006/NĐ-CP và nhằm nâng cao hiệu quả, đơn

giản hóa, đồng bộ hoá các thủ tục liên quan đến ODA nhưng nhiều đại diện nhà tài trợ

vẫn chưa hài lòng về điều này. Đơn cử, trưởng đại diện JICA - ông Mori Shocho cho

rằng, các thủ tục vẫn vô cùng phức tạp và mất rất nhiều thời gian. Ví dụ, ngày

31/3/2015, sau khi đại diện Chính phủ 2 nước ký kết công hàm cam kết dành 112,41 tỷ

yên vốn ODA tài trợ cho 7 dự án tại Việt Nam, theo kế hoạch JICA sẽ ký kết luôn các

Hiệp định vay vốn với Bộ Tài chính. Tuy nhiên, do chậm trễ về hoàn thiện hồ sơ, mới

chỉ 2 Hiệp định với tổng vốn ODA cam kết tài trợ khoảng 46 tỷ Yên được ký kết, còn

5 dự án khác đang trong quá trình chờ hoàn thiện nốt quy trình [91].

Những thủ tục về đấu thầu, đền bù, giải phóng mặt bằng… cũng phức tạp. Cụ

thể, khi có kế hoạch chuẩn bị đầu tư hoặc triển khai thực hiện dự án, các sở, ngành,

PMU địa phương lại phải chờ thông báo, hướng dẫn của các bộ, ngành. Những công

đoạn về thủ tục trình, phê duyệt không ăn khớp nhau đã kéo dài quá trình đầu tư, thực

hiện các dự án ODA. Các thủ tục Việt Nam và các nhà tài trợ thường xuyên thay đổi

làm chậm chễ tiến độ dự án, phát sinh chi phí cho các dự án, tăng chi phí do trượt giá,

lạm phát... cũng làm cho tổng mức đầu tư dự án tăng.

Thủ tục phê duyệt thiết kế chi tiết, tổng dự toán, nội dung đấu thầu của phía

Việt Nam (do Bộ Xây Dựng tiến hành) bị chậm trễ, không chính xác cả trước và sau

khi ký kết hiệp định vay vốn ưu đãi. Do việc này không được bất cứ một cơ quan

chuyên môn độc lập nào phản biện, kiểm tra, xem xét dẫn đến việc xác định không

chính xác tổng dự toán, thường là thấp hơn so với tổng vốn cam kết trong Hiệp định

vay vốn, do đó ảnh hưởng đến quá trình đấu thầu. Trong rất nhiều trường hợp, giá

thắng thầu cao hơn so với tổng dự toán được duyệt, nên các cơ quan chức năng không

có căn cứ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong khi đó, các nhà thầu nước

ngoài cho rằng giá thắng thầu vẫn thấp hơn tổng số vốn tài trợ cam kết trong các hiệp

định vay vốn nên không chịu giảm giá.

Mặt khác, các quy định của Việt Nam cũng chưa hài hòa với quy định của nhà

tài trợ trong thẩm định, phê duyệt như các quy định về đấu thầu, nghiệm thu kỹ thuật

và giải ngân vẫn còn tồn tại những sự khác biệt, chậm được xử lý đã ảnh hưởng tới

tiến độ chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án ODA. Quy định của nhiều nhà

tài trợ, đặc biệt là Nhật Bản - nhà tài trợ chủ yếu các dự án KCHTKT quy mô lớn, yêu

cầu dự án phải được các cấp có thẩm quyền phê duyệt thì mới có thể xem xét cấp vốn

trong khi Việt Nam lại có quy định phải có sự cam kết chắc chắn về vốn nước ngoài

106

mới có căn cứ để thẩm định và trình phê duyệt.

Cũng trong công tác đấu thầu, các nhà tài trợ như WB, ADB, JICA đều có

hướng dẫn thủ tục đấu thầu riêng, một số nhà tài trợ như Trung Quốc, Úc, Pháp không

có hướng dẫn cụ thể. Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT quy định chi tiết lập hồ sơ mời

thầu xây lắp được ban hành là kết quả nỗ lực sau gần 1 năm làm việc của Bộ KH&ĐT,

ADB và WB để hài hòa hóa quy định về đấu thầu của Việt Nam và hướng dẫn đấu

thầu của nhà tài trợ. Tuy nhiên thủ tục trong công tác đấu thầu của Việt Nam vẫn tồn

tại nhiều khác biệt với nhà tài trợ. Ví dụ, theo quy định của các nhà tài trợ không phải

phê duyệt dự toán đối với các gói thầu, nhưng thực tế chủ đầu tư vẫn tiến hành phê

duyệt dự toán vì Hiệp định ký kết không quy định vấn đề này nên tuân theo pháp luật

Việt Nam và để có cơ sở xem xét giá hợp lý trong đề xuất của nhà thầu, quản lý tổng

mức đầu tư và tuân thủ trình tự đầu tư xây dựng cơ bản khi các cơ quan kiểm tra, kiểm

toán. Hoặc Luật Đấu thầu quy định loại bỏ hồ sơ dự thầu nếu có giá trị tuyệt đối về sai

số học hoặc sai lệch lớn hơn 10% (trừ gói thầu tư vấn). Tuy nhiên, hướng dẫn của các

nhà tài trợ thường quy định “loại hồ sơ dự thầu có sai lệch đáng kể” nên khó định

lượng trong hướng dẫn áp dụng thực hiện. ADB quy định “Có thể loại bỏ tất cả các hồ

sơ dự thầu, khi giá dự thầu cao hơn nhiều so với mức ngân sách hiện có”, WB quy

định “ Nếu chào thầu được đánh giá là đáp ứng đúng và thấp nhất nhưng vẫn cao hơn

nhiều so với mức dự kiến trước khi đấu thầu của Bên vay thì Bên vay phải điều tra dẫn

đến mức cao quá mức như vậy và xem xét việc mời thầu lại” JICA thì lại quy định “

Hồ sơ dự thầu có giá đánh giá thấp nhất vượt quá giá dự toán một giá trị lớn có thể loại

hồ sơ”. Chính vì mỗi nhà tài trợ có quy định riêng nên chủ đầu tư phải lưu ý tuân thủ

quy định của nhà tài trợ, đồng thời phải lường cả việc hậu kiểm của các cơ quan

QLNN. Về thời gian lựa chọn nhà thầu, Luật Đấu thầu quy định, từ khi mở thầu đến

khi ký kết hợp đồng không quá 210 ngày thì các nhà tài trợ không quy định chi tiết, và

thực tế thời gian thường vượt quá thời hạn này do đánh giá thẩm định chậm, nhà tài trợ

chấp thuận chậm…

Thứ sáu, việc thu xếp vốn đối ứng từ ngân sách luôn rơi vào thế bị động,

không đáp ứng đủ và kịp thời cho các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT, gây

ách tắc, chậm tiến độ dự án.

Các quốc gia tiếp nhận vốn ODA thường ưu tiên việc kịp thời bố trí nguồn tài

chính cho các dự án ODA. Khác với tỷ lệ vốn đối ứng thường là 20% của Việt Nam

thì tỷ lệ này ở Trung Quốc rất cao, lên đến 60%, nhưng nước này luôn coi đây là

107

nhiệm vụ quan trọng nhất khi phê duyệt vay vốn cho một dự án và thu xếp nguồn tài

chính thấu đáo. Với mức tiết kiệm cao, Trung Quốc cũng như Malaisia cung cấp đủ

vốn đối ứng để đảm bảo cho tiến độ dự án.

Trong khi đó, ở nước ta tình trạng thiếu và chậm vốn đối ứng cho các dự án

ODA trong xây dựng KCHTKT gần đây trở nên phổ biến và là vấn đề bức xúc. Kế

hoạch vốn đối ứng không được xây dựng sát với thực tế, thiếu do nguồn ngân sách hạn

hẹp. Thực tế việc triển khai các dự án ODA, đặc biệt là các dự án ODA phát triển hạ

tầng quy mô lớn (như giao thông vận tải, hạ tầng đô thị...) cho thấy việc bố trí không

đầy đủ đã ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện các chương trình, dự án, đặc biệt trong

khâu đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư và thực hiện các công trình xây dựng

thuộc phần đóng góp của phía Việt Nam. Việc kéo dài thời gian thực hiện dự án

thường dẫn đến nhiều hệ lụy: các lợi ích từ dự án không được chuyển giao cho đối

tượng hưởng lợi kịp thời, chi phí giám sát, quản lý và chi phí cam kết gia tăng. Có thể

thấy, chúng ta đã quá chú trọng cho việc thu hút ODA mà chưa thận trọng tính tới khả

năng tài chính của nước mình để đảm bảo tiến độ và tính khả thi, hiệu quả của dự án.

Thứ bảy, theo dõi đánh giá dự án trong một thời gian dài bị buông lỏng, kiểm

tra giám sát còn yếu, tính công khai, minh bạch còn thấp

Kinh nghiệm của hầu hết các nước thành công trong sử dụng ODA đều cho

thấy, họ hết sức coi trọng và sát sao trong khâu theo dõi đánh giá. Tuy nhiên, công tác

này ở nước ta còn rất yếu.

Công tác theo dõi và đánh giá dự án đã được triển khai ở các cơ quan quản lý

nhưng công tác chấp hành báo cáo theo quy định của Chính phủ của các chương trình,

dự án còn thấp. Báo cáo thường nộp chậm, thiếu thông tin. Thông tin thì có độ xác

thực và cập nhật chưa cao. Trong khi đó, vốn ODA cần một kênh thông tin đa chiều để

bên Việt Nam có thể nâng cao khả năng điều phối tránh tình trạng trùng lặp, tăng

cường khả năng theo dõi và quản lý... Quá trình tin học hoá công tác theo dõi đánh giá

dự án hiện triển khai còn chậm cũng như thiếu một chế tài bắt buộc các đơn vị thực

hiện các báo cáo định kỳ.

Các cơ quan chức năng chưa kiểm soát chặt chẽ với các dự án ODA, các vụ

tham nhũng, hối lộ thời gian qua hầu hết xảy ra trong lĩnh vực xây dựng KCHTKT và

do phía nhà tài trợ phát hiện. Điều này ảnh hưởng đến niềm tin của nhà cung cấp ODA

khiến về sau họ ngần ngại hơn rất nhiều bởi chính các nước cấp ODA cũng chịu sự

giám sát của Quốc hội và người dân nước họ. Khi chính phủ cung cấp ODA cho nước

108

khác thì bản thân họ cũng phải kiểm soát tham nhũng ở nước tiếp nhận. Việc thiếu

kiểm tra, giám sát là một nguyên nhân không nhỏ góp phần làm cho những bất cập, sai

phạm trong sử dụng vốn ODA chậm được khắc phục, góp phần đẩy nợ công lên sát

ngưỡng mất an toàn.

Kết quả phát hiện các gian lận, tham nhũng thông qua hoạt động giám sát,

thanh tra, kiểm toán trong quá trình thực hiện các dự án ODA cho đến nay chưa có

một tổng kết, đánh giá chuyên đề về vấn đề này. Mặt khác, vai trò phản biện, giám sát

độc lập trong quy trình thực hiện ODA chưa được quy định, đặc biệt là vai trò giám

sát của tổ chức quần chúng và báo chí. Đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT,

thì việc tham gia của đối tượng người hưởng lợi và vai trò giám sát của họ là yếu tố

quan trọng quyết định sự thành công của dự án, nhất là trong các chương trình dự án

duy trì và mở rộng các tuyến đường, dự án thuỷ lợi, cấp thoát nước, phát triển mạng

lưới điện… Một nghiên cứu của WB về việc tham gia của người hưởng lợi đối với các

dự án thuỷ lợi cũng đã xác nhận điều đó khi đánh giá 121 dự án nước nông thôn ở 49

nước vào năm 1995 và thấy rằng, 68% các dự án có sự tham gia ở mức độ cao của

người hưởng lợi thì rất thành công, trong khi chỉ có 12% dự án ít có người hưởng lợi

tham gia là có kết quả, 62% số dự án thành công nếu không có sự tham gia tích cực

của người hưởng lợi thì tỷ lệ thành công chỉ còn 10% [45, tr. 98].

Thứ tám, các vấn đề tài chính chưa có được chính sách nhất quán đối với

ODA trong xây dựng KCHTKT

Các chính sách tài chính trong nước (thuế, cơ chế cho vay lại, các định mức chi

phí về chuyên gia và PMU...) nặng về xử lý theo vụ việc mà chưa có chính sách nhất

quán, được công bố trước làm cơ sở cho việc tính toán lựa chọn phương án thực hiện

dự án. Ví dụ, Nghị định số 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ có quy định: “Ngân sách

nhà nước cấp phát 100% cho các chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã

hội hoặc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi

của ngân sách nhà nước và Ngân sách nhà nước cho vay lại toàn bộ hoặc một phần

vốn cho Các chương trình, dự án có khả năng thu hồi toàn bộ hoặc một phần vốn; Các

chương trình, dự án không thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước” [17]. Tuy

nhiên, hiện nay, tất cả các dự án kể cả dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp

như dự án Quản lý rủi ro ngập nước thành phố Hồ Chí Minh..., Bộ Tài chính đều yêu

cầu Thành phố vay lại toàn bộ. (Tất nhiên, thành phố Hồ Chí Minh là 1 trong 13 địa

phương cân đối được thu - chi, còn 50 địa phương nhận cấp phát ngân sách từ trung

109

ương). Mặt khác, nghiên cứu tiền khả thi, đánh giá tác động môi trường... của các dự

án ODA rất khó thực hiện vì các Bộ ngành chưa có văn bản hướng dẫn nguồn kinh phí

để trả cho các hoạt động này được lấy từ đâu, hạch toán như thế nào.

Trong công tác cấp phát và cho các địa phương vay lại vốn ODA, hiện đang có

sự thiếu bình đẳng khi địa phương lớn thì có dự án và được trợ cấp lớn, trong khi địa

phương nhỏ thì chỉ được cấp nguồn vốn nhỏ tập trung vào một số dự án vay lại (nước

nông thôn, điện nông thôn). Một số địa phương như Vĩnh Long, Bạc Liêu thì thậm chí

hoàn toàn không có dự án được trợ cấp vốn ODA. Bên cạnh đó, đối với các dự án vay

lại, Bộ Tài chính cũng chưa xác định được cơ chế tài chính ngay từ đầu của giai đoạn

chuẩn bị đầu tư theo hướng dự án được vay lại và vay lại với tỷ lệ bao nhiêu, lãi suất

vay lại ra sao. Việc này làm cho các địa phương không chủ động được nguồn ngân

sách chuẩn bị đầu tư, cân đối bố trí ngân sách địa phương để hoàn trả vốn vay lại cho

Chính phủ, dự án sau khi đã được phê duyệt lại phải điều chỉnh lại cơ chế tài chính cho

phù hợp với yêu cầu của Bộ Tài chính.

Vốn ODA cho KCHTKT có sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân đã được

thực hiện nhưng còn yếu. Trong thời gian qua có thể kể đến như Dự án xây dựng nhà

máy nhiệt điện Phú Mỹ 2 (WB), Dự án của Công ty Cổ phần Năng lượng Hòa Phát

(Tập đoàn Hòa Phát),... JICA cũng đã tài trợ cho vay đầu tư dự án xây dựng hệ thống

đường sá, nước thải cho các khu công nghiệp ở tỉnh Long An, Công ty Kobelco Eco

Solutions Co. Ltd là chủ đầu tư dự án xây dựng nhà máy lọc nước và xử lý nước thải

tại đây và có nhận vốn tài trợ từ JICA; Dự án xây đường cao tốc Phan Thiết, bằng vốn

vay của WB... Có thể nói, đây là một trong những cách thức có thể tạo sự bình đẳng

trên thị trường nhưng còn còn ít được áp dụng.

3.3.3. Nguyên nhân các hạn chế của quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây


3.3.3.1. Nguyên nhân khách quan

QLNN đối với ODA trong xây dựng KCHTKT phụ thuộc vào nhiều yếu tố ở

trong nước và ngoài nước, chịu tác động khá sâu sắc của quá trình nước ta chuyển

sang nền kinh tế thị trường và trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.

Thứ nhất, trình độ phát triển kinh tế, khoa học công nghệ của nước ta còn thấp

Kinh tế tiềm lực yếu, ngân sách nhà nước hạn hẹp nên ách tắc trong việc cung

cấp vốn đối ứng. Mặt khác, chúng ta chưa xây dựng hệ thống chuẩn mực kinh tế, kỹ

thuật làm căn cứ cho các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT hoạt động và lành

110

mạnh và hiệu quả. Trình độ khoa học công nghệ còn lạc hậu là một thách thức đối với

hoạt động quản lý điều hành của Nhà nước đối với kinh tế nói chung và quản lý ODA

trong xây dựng KCHTKT nói riêng, nhất là khi muốn xây dựng hệ thống giám sát

đánh giá hiệu quả.

Thứ hai, tình hình tài chính của các nhà tài trợ gặp khó khăn, các chính sách,

quy trình và thủ tục của các nhà tài trợ rất đa dạng và khác nhau, có khi phức tạp, có

những điểm chưa phù hợp với quy trình của Việt Nam.

Việc thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng KCHTKT chịu sự ảnh hưởng của

các nước tài trợ, của bối cảnh kinh tế quốc tế, của các hiệp định, cam kết mà phía Việt

Nam ký với nước ngoài. Sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, các nước tài trợ

đều lâm vào tình trạng khó khăn kinh tế nghiêm trọng. EU lâm vào cuộc khủng hoảng

nợ công chưa có lối thoát rõ ràng. Kinh tế Mỹ đã phục hồi sau khủng hoảng nhưng

chưa có sự tăng trưởng rõ rệt. Kinh tế Nhật phục hồi chậm nhưng lại lâm vào những

khó khăn về thiên tai, sự cố nhà máy điện hạt nhân. Do vậy, vốn tài trợ của các nước

này cho các nước đang phát triển có xu hướng giảm.

Mỗi nhà tài trợ lại có những quy định riêng dẫn đến khó khăn cho các cơ quan

chủ quản cũng như các chủ dự án trong quá trình thực hiện các dự án ODA. Đặc biệt là

những dự án lần đầu tiên được triển khai tại Việt Nam đã mất nhiều thời gian để thống

nhất các thủ tục, nội dung liên quan trong quá trình triển khai dự án. Các khoản vay

ODA ưu đãi thường kèm theo những điều kiện như chỉ định thầu, ưu tiên nhà thầu

nước ngoài, yêu cầu mua máy móc, thiết bị, vật liệu từ quốc gia tài trợ vốn ODA.

Bằng các điều kiện này, các quốc gia tài trợ ODA đảm bảo được lợi nhuận cho các tập

đoàn, các công ty của nước họ. Cơ chế thực hiện vốn ODA lâu nay vẫn theo kiểu, phải

đảm bảo cho việc sử dụng thiết bị chính, nguyên vật liệu chính, tư vấn thiết kế, nhà

thầu thậm chí cả tư vấn giám sát của nhà tài trợ. Mọi công trình đều phải tuân thủ điều

này như Cầu Cần Thơ, Mỹ Thuận, cầu Bãi Cháy, nhà ga Tân Sơn Nhất số 2... Nước

tiếp nhận vì đang cần vốn cho phát triển nên vẫn phải chấp nhận cả những điều kiện

không mong muốn.

Chẳng hạn, vốn ODA của Nhật cho vay luôn đi kèm với điều kiện phải sẽ phải

sử dụng là công ty tư vấn Nhật, nhà thầu Nhật, vật liệu nhập khẩu từ Nhật. Việc bắt

buộc này sẽ gây ra trường hợp, giá thành bị đẩy lên cao hơn gấp nhiều lần do chi phí

vận chuyển. Đó chính là nguyên nhân đẩy giá các công trình ODA. Ví dụ khi xây

dựng cầu Cần Thơ, chúng ta phải đấu tranh rất nhiều Nhật mới cho chúng ta sử dụng

111

xi măng tại nhà máy xi măng của công ty Nhật Bản sản xuất tại Nghi Sơn. Dự án xây

dựng như cảng Lạch Huyện - Thành phố Hải Phòng, nhà tài trợ Nhật đã giữ đặc quyền

quy hoạch, thiết kế, thi công... nên rất khó cho Việt Nam có thể giám sát. Nếu so sánh

Cầu Mỹ Thuận trên sông Tiền được đầu tư từ nguồn vốn viện trợ không hoàn lại của

Australia thì thấy có giá chưa tới 80 triệu USD mà cầu Cần Thơ qua sông Hậu có quy

mô khoảng 1,5 lần cầu Mỹ Thuận, được đầu tư từ nguồn JIBIC thì riêng phần cầu

chính đã có giá 250 triệu USD, tức là gấp 3 lần cầu Mỹ Thuận. Những công trình sử

dụng nguồn vốn này ngoài việc phải tuân thủ những điều kiện của vốn JIBIC thì còn

kèm theo các điều kiện khác nữa. Ví như tối thiểu 30% vật tư thiết bị công trình phải

nhập khẩu từ nước cấp vốn, cho dù những vật tư thiết bị đó có thể khai thác, có thể có

sẵn từ nguồn nội địa... Một so sánh khác, cầu Tân Vũ - Lạch Huyện dài gần 5 km, bao

gồm cả cầu dẫn, với tĩnh không 12 m, chỉ đủ cho các tàu sông đi qua, ngoài hai nhịp

đúc hẫng, còn lại đều là những nhịp giản đơn, không có kết cấu dây văng, lại thi công

trên vùng nước nông, bị sa bồi bồi lắng, có chỗ chỉ sâu 3m... sử dụng vốn STEP có giá

khởi đầu đã là 500 triệu USD. Trong khi cầu Bạch Đằng ở cách đó 5 km về phía

thượng lưu, với kết cấu dây văng, tĩnh không thông thuyền đạt 49,5m cho tầu biển lớn

đi qua, là một dự án BOT, thì lại có giá 350 triệu USD [89].

Mặt khác, hầu hết các nhà tài trợ đều có những quy định ngặt nghèo về nhà thầu

xây lắp, đặc biệt là WB và ADB - hai nhà tài trợ lớn ở lĩnh vực giao thông. Các nhà tài

trợ không cho phép các doanh nghiệp thuộc Bộ GTVT tham gia đấu thầu các dự án do

bộ hoặc một đơn vị trực thuộc thực hiện. Các nhà thầu trong nước đành chấp nhận làm

thầu phụ cho nhà thầu nước ngoài. Ví dụ, dự án xây dựng cầu Nhật Tân (Hà Nội) được

thực hiện bằng nguồn vốn vay của JICA, theo quy định của điều kiện vay vốn, nhà

thầu chính trong gói thầu xây lắp phải là nhà thầu Nhật Bản. Hầu hết các dự án khác

cũng có tình trạng tương tự, như dự án Đường vành đai 3 (Hà Nội) do nhà thầu

Sumitomo (Nhật Bản) thực hiện, dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông phải mua

tàu và chọn nhà thầu chính Trung Quốc. Chính vì vậy, đôi khi những bất cập trong

QLNN không phải do phía Việt Nam mà nguyên nhân đến từ các nhà tài trợ.

Thứ ba, năng lực nhà thầu kém

Năng lực nhà thầu hạn chế là một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ

các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT. Do quy định muốn thay nhà thầu phải tổ

chức đấu thầu lại thay vì chọn tiếp nhà thầu đứng thứ hai và việc phân xử trách nhiệm

và nghĩa vụ của nhà thầu phức tạp nên các chủ dự án thường không sử dụng giải pháp

112

thay thế nhà thầu dẫn đến việc công trình không triển khai theo tiến độ được.

Mặt khác, không những năng lực nhà thầu trong nước hạn chế mà năng lực nhà

thầu nước ngoài cũng chưa đáp ứng yêu cầu. Chính vì các dự án sử dụng ODA của

Nhật Bản hay Hàn Quốc đều sử dụng nhà thầu, tư vấn thiết kế, giám sát, thi công,

cung cấp thiết bị từ nước cho vay vốn và năng lực, ý thức trách nhiệm kém từ một số

nhà thầu nên vẫn có hiện tượng các nhà thầu ngoại không đủ năng lực nhưng vẫn

trúng thầu. Nhiều nhà thầu nước ngoài khi thi công các dự án giao thông ở nước ta

cũng tỏ ra yếu kém về năng lực, không tương xứng với những hồ sơ khi bỏ thầu các

dự án giao thông. Một số dự án lớn và của nhiều công trình trọng điểm của nước ta dù

đã gây ra tai tiếng như: đường sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông; Dự án đường cao tốc Hạ

Long – Móng Cái; đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi, song có trường hợp không

thể thay thế vì ràng buộc các điều kiện hiệp định vay vốn. Đối với một số vốn vay

ODA từ Trung Quốc, chúng ta còn phải đối diện với điều kiện ràng buộc cho phép đưa

công nhân Trung Quốc sang thực hiện dự án. Thậm chí, xảy ra một tình huống hy hữu

trong lịch sử thi công các dự án ODA tại Việt Nam, đó là liên danh nhà thầu đến từ

Hàn Quốc là Pumyang – Sungjee tại Dự án xây dựng đường cao tốc thành phố Hồ Chí

Minh - Long Thành - Dầu Giây có tổng mức đầu tư 15.010 tỷ đồng, đã bị phá sản giữa

chừng, đẩy chủ đầu tư phải tổ chức tuyển chọn lại nhà thầu, vừa mất thời gian, vừa đội

thêm chi phí. Đáng lo ngại hơn, theo đại diện tư vấn giám sát Gentisa tại Dự án Xây

dựng đường cao tốc Nội Bài - Lào Cai, một số nhà thầu thậm chí thi công không đúng

quy trình công nghệ quốc tế, một trong những lỗi rất nặng mà lẽ ra không được phép

xảy ra đối với các nhà thầu quốc tế.

3.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan

Thứ nhất, hạn chế từ nhận thức của đội ngũ cán bộ quản lý vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT

Một bộ phận cán bộ ở các cấp, kể cả cán bộ lãnh đạo chưa hiểu rõ vai trò và bản

chất của ODA. Tính chất ưu đãi của vốn vay và viện trợ không hoàn lại thường dẫn

đến việc không chú ý đến yêu cầu về hiệu quả của việc sử dụng ODA, chưa quan tâm

đầy đủ đến việc xác định các ưu tiên đầu tư; thiếu phát huy vai trò làm chủ trong thực

thi nhiệm vụ.

Vốn ODA chủ yếu là vốn tín dụng, hoàn toàn không phải là viện trợ không

hoàn lại hay “tiền chùa” như vẫn bị cố ý hiểu lầm trong một bộ phận không nhỏ cán bộ

và dân chúng. Sau khi Việt Nam thoát khỏi nhóm nước thu nhập thấp, gia nhập nhóm

113

thấp nhất trong những nước có thu nhập trung bình thì điều kiện ưu đãi giảm đi, điều

kiện vay và trả nợ cũng khắc nghiệt hơn. Song những hệ lụy mang tính lâu dài này của

ODA chưa được làm rõ trong công luận, trong khi ODA còn gắn liền với lợi ích nhóm,

tư duy nhiệm kỳ, bệnh thành tích đã và đang khiến số công trình KCHTKT sử dụng

vốn ODA kém hiệu quả.

Nội dung phương thức và phương pháp tuyên truyền, phổ biến giáo dục về vai

trò của vốn ODA và gánh nặng nợ do nó tạo ra cho các cấp quản lý và cộng đồng dân

cư chưa có hoặc còn nghèo nàn, đơn điệu và chưa phù hợp. Chính điều này làm giảm

hiệu quả của hoạt động giám sát cộng đồng đối với ODA trong xây dựng KCHTKT.

Thứ hai, trình độ, năng lực cán bộ quản lý, cán bộ thực hiện dự án ODA trong

xây dựng KCHTKT còn yếu

Nhìn chung, năng lực quản trị khu vực công của Việt Nam còn hạn chế, QLNN

đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT chưa kiểm soát được thất thoát lãng phí,

tham nhũng góp phần làm cho một số dự án, mặc dù vay giá rẻ những đã trở thành đắt.

Năng lực cán bộ quản lý yếu, đặc biệt ở cấp địa phương. Phần lớn cán bộ ở địa phương

chưa đủ trình độ để xây dựng một dự án ODA hoàn thiện để trình cấp Trung ương xem

xét, không đủ năng lực tự thẩm định các dự án thuộc thẩm quyền của mình. Công tác

tổ chức quản lý và triển khai dự án còn yếu, chủ yếu làm theo kinh nghiệm. Tâm lý sợ

mất dự án, ngại đấu tranh với nhà tài trợ đã dẫn tới việc khá nhiều dự án không phù

hợp với mong muốn và ưu tiên của địa phương.

Đối với cán bộ của PMU, năng lực của đội ngũ cán bộ tham gia quản lý dự án

còn hạn chế: không đúng ngành nghề thực tế thiếu kinh nghiệm và kỹ năng đấu thầu,

kế toán dự án; yếu trong việc giám sát thi công, đảm bảo tiến độ, kỹ năng nhận thức,

phối hợp làm việc với đối tác nước ngoài và các cơ quan liên quan chưa đạt hiệu quả

cao.... Vấn đề sử dụng ngôn ngữ tiếng Anh và thiếu kinh nghiệm trong đàm phán với

đối tác nước ngoài dẫn tới kết quả là việc hình thành và thiết kế dự án chịu sự chi phối

của nhà tài trợ, thiếu kinh nghiệm quản lý hợp đồng (điều chỉnh giá, công thức tính

trượt giá, thay đổi chi phí kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng,…) gây ra nhiều khó

khăn của một số chương trình, dự án, đặc biệt là những dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT có quy mô lớn, kỹ thuật công nghệ cao. Ví dụ, PMU không có tính chuyên

nghiệp, không am hiểu chuyên môn, đơn vị tư vấn lập báo cáo tiền khả thi, báo cáo

khả thi không lường hết các vấn đề nên xảy ra trường hợp nhà thầu Trung Quốc bỏ giá

quá thấp để trúng thầu, đến lúc ký với các nhà thầu phụ Việt Nam thì phải đúng giá

114

nhà thầu phụ mới chịu làm, thế nên mới chậm tiến độ dẫn tới đội vốn.

Cuọ c khảo sát của WB đã đưa ra nhận định, ở giai đoạn thiết kế dự án, trong khi

các PMU thuờng phải đóng góp tích cực trong bản thiết kế, thì các PMU cấp tỉnh có sự

tham gia rất hạn chế. Các PMU này không đuợc tu vấn đầy đủ, đối tuợng huởng lợi

không đuợc xác định ở cấp tỉnh, và các biẹ n pháp giảm thiểu rủi ro đã có thể đuợc

củng cố. Vai trò tuo ng đối thụ đọng của các PMU cấp tỉnh trong giai đoạn thiết kế dự

án đuợc coi là mọt trong những yếu tố dẫn đến viẹ c họ thiếu sự kiểm soát về dự án

[51, tr.16].

Những yếu kém đó cũng một phần do chế độ đãi ngộ cho các cán bộ QLNN

cũng như cán bộ PMU còn nhiều hạn chế, tiền lương của các cán bộ PMU chủ yếu từ

nguồn vốn đối ứng nên không thoả đáng với trách nhiệm công việc đòi hỏi; công tác

đào tạo cán bộ quản lý ODA còn chưa được chú trọng đúng mức, nhất là những năm

trước đây. Bên cạnh đó, có tình trạng cán bộ lãnh đạo và chủ chốt của các PMU làm

việc theo chế độ kiêm nhiệm mà không chuyên trách, vì vậy thời gian làm việc hạn

chế, không kịp thời, khả năng chuyên môn, trách nhiệm không cao nên công việc bị

ách tắc, không đạt hiệu quả cao. Việc thay thế nửa chừng cán bộ chủ chốt của dự án,

nhất là người quản lý điều hành là nguyên nhân làm gián đoạn thực thi dự án. Ông

Hoàng Viết Khang, Vụ trưởng Vụ Kinh tế Đối ngoại, Bộ KH&ĐT nhấn mạnh, riêng

với hai nhà tài trợ WB và ADB đã có 500 PMU trên tổng khối lượng vốn tài trợ

khoảng 25 tỷ USD tại 63 tỉnh. Số lượng PMU như vậy là quá nhiều và dẫn đến sự lãng

phí. Mỗi dự án đều có ban chuẩn bị dự án, song khi chuyển sang quá trình thực hiện lại

tiến hành thành lập mới các PMU. Như vậy, những người mới lại được tuyển và ban

giám đốc dự án cũng thay đổi, có dự án trong 5 năm thay đổi năm đời giám đốc, cuối

cùng dự án đó lại phải dừng lại. Trong khi các nước đã thành công trong quản lý ODA

rất quan tâm đến việc đào tạo bồi dưỡng cán bộ quản lý ODA như Malaisia hay

chuyên nghiệp hoá và không hề có sự thay đổi về nhân sự trong suốt quá trình từ khi

bắt đầu đến kết thúc dự án như Trung Quốc là một trong những cách tổ chức quản lý

quan trọng, quyết định sự thành công của những nước này.

115

CHƯƠNG 4

ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG

KINH TẾ TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI

4.1. BỐI CẢNH QUỐC TẾ, TRONG NƯỚC VÀ TÁC ĐỘNG

4.1.1. Bối cảnh quốc tế

Từ khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế thế giới năm 2008, kinh tế thế

giới đối mặt với nhiều khó khăn và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Giai đoạn từ năm 2009 đến

nay, kinh tế thế giới bước vào giai đoạn tăng trưởng chậm và trì trệ; những bất ổn tài

chính-tiền tệ toàn cầu vẫn diễn biến phức tạp: nợ công châu Âu vẫn chưa được dập tắt

hoàn toàn, cạnh tranh tỷ giá vẫn tiếp tục gay gắt, các đòn bẩy tài chính bị cắt giảm,

việc thiết lập hàng loạt qui định xiết chặt việc quản lý các dòng vốn xuyên quốc gia...

Cùng với đó, biến đổi khí hậu toàn cầu vẫn diễn ra với tốc độ ngày càng nhanh hơn và

dữ dội hơn; sự thiếu hụt năng lượng toàn cầu ngày càng nghiêm trọng và sẽ tăng lên,

vấn đề lương thực cũng trở nên gay gắt...

Từ năm 2010, đa số các nước đều đã tiến hành tái cấu trúc nền kinh tế để đạt

được sự phục hồi bền vững. Tuy nhiên, quá trình tái cấu trúc này diễn ra còn chậm

chạp. Kinh tế Mỹ đã phục hồi và bắt đầu có sự tăng trưởng, nhưng còn chậm. Các

nước EU vẫn luẩn quẩn và chưa thoát hoàn toàn khỏi nợ công châu Âu. Nhật Bản bắt

đầu phục hồi kinh tế sau khủng hoảng, nhưng lại lâm vào những khó khăn đặc biệt về

thiên tai, sự cố nhà máy điện hạt nhân… Do vậy, những khó khăn kinh tế của các

nước, nhất là các nước lớn vẫn còn hiện hữu.

Trước khó khăn tài chính của cộng đồng các nhà tài trợ, OECD đã công bố Báo

cáo về tình hình viện trợ cho các nước đang phát triển trên thế giới trong năm 2011.

Theo đó, trong năm 2011, viện trợ từ các nhà tài trợ chủ chốt cho các nước đang phát

triển đã giảm gần 3%. Đây là mức giảm đầu tiên kể từ năm 1997 và đã phá vỡ một xu

hướng kéo dài trong nhiều năm liền. Con số trên cho thấy các khó khăn tài chính và

ngân sách tại một số nước thuộc DAC ảnh hưởng đến ngân sách dành cho ODA. Tuy

vậy, sau đó, với sự cố gắng của các nhà tài trợ, lượng vốn ODA trên thế giới tăng trở

lại nhưng còn đối diện với nhiều khó khăn và vẫn sẽ tiếp tục được duy trì ổn định cho

đến năm 2018 [7, tr.18].

116

Bảng 4.1: Lượng vốn ODA trung bình năm đầu tư cho các nước đang phát triển

Đơn vị: tỷ USD

Thời kỳ 1970

-1979

1980

-1989

1990

-1999

2000

-2009

2000

-2013

2011 2012 2013

Số vốn ODA 60,214 80,463 82,387 107,719 139,091 137,455 132,975 149,499

Nguồn: www.oecd.org (2015), Development Aid at a Glance-Statistics by

Regions – 1. Developing countries.

Nhìn chung, tình hình thế giới và khu vực trong những năm qua và cả trong một

số năm tới sẽ có nhiều tác động không thuận, quá trình phục hồi của nền kinh tế toàn

cầu yếu hơn so với dự kiến, ảnh hưởng đến thị trường xuất khẩu, đến xuất khẩu lao

động và đến thu hút các nguồn vốn như FDI, ODA... Trước tình hình đó, các nhà tài

trợ có những thay đổi trong việc cung cấp ODA. Các nước thành viên của OECD sẽ áp

dụng chính sách ODA theo hướng gắn các quy định về bền vững nợ của IMF và chính

sách cho vay của WB. Đây là động thái tích cực giúp bảo vệ các nước thu nhập thấp

tránh khỏi tình trạng vay quá mức. Các khoản viện trợ trong thời gian tới sẽ tập trung

vào việc giải quyết các thách thức phát triển toàn cầu, tập trung nhiều hơn vào các

quốc gia kém phát triển, kết hợp hài hòa với các nguồn tài trợ phát triển khác, gắn kết

chặt chẽ giữa giảm nghèo và phát triển bền vững để hỗ trợ thực hiện Chương trình

nghị sự 2030 của UN vì sự phát triển bền vững (SDGs).

Bên cạnh đó, hội nhập quốc tế diễn ra sâu rộng và mạnh mẽ ở các khu vực và

trên phạm vi toàn cầu trong khung khổ các Hiệp định thương mại tự do song phương

và đa phương mang lại những cơ hội phát triển to lớn đi kèm với những thách thức cho

các quốc gia. Trong thời gian tới, nguồn tài trợ phát triển cho KCHTKT sẽ trở nên

phong phú và đa dạng hơn do việc hình thành và đi vào hoạt động các Quỹ, Ngân hàng

khu vực hoặc toàn cầu như Ngân hàng Đầu tư hạ tầng châu Á (AIIB) và Ngân hàng

các nền kinh tế mới nổi (BRICS Bank), Quỹ Mekong - Nhật Bản về phát triển hạ tầng

hiện đại,... Việc này sẽ mang lại nhiều lựa chọn hơn cho các nước đang và chậm phát

triển trong việc tiếp cận các nguồn vốn phù hợp cho đầu tư phát triển KCHTKT và đi

liền với đó trách nhiệm sử dụng vốn của các nước tiếp nhận cũng tăng lên.

4.1.2. Bối cảnh trong nước

Ở trong nước, nhờ thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2001-

2010 và Kế hoạch 5 năm 2011- 2010, Việt Nam đã đạt cột mốc phát triển của một


117

nước thu nhập trung bình thấp, tạo ra những tiền đề quan trọng để đẩy mạnh công

nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân.

Tuy đạt được mức phát triển tương ứng với một nước thu nhập trung bình thấp, song

Việt Nam còn thua kém về nhiều mặt so với trình độ phát triển của một số nước thu

nhập trung bình trong khu vực và trên thế giới.

Khi bước vào thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015,

cùng với việc hội nhập sâu và nhanh hơn vào nền kinh tế khu vực và thế giới, bên

cạnh những thuận lợi do tiến trình hội nhập đem lại, kinh tế Việt Nam cũng chịu tác

động của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu năm 2008 và khủng

hoảng nợ công ở châu Âu năm 2009. Do vậy, tình hình kinh tế đã có những dấu hiệu

bất ổn. Những yếu kém vốn có của nền kinh tế từ nhiều năm chưa được giải quyết

(như sức cạnh tranh thấp, năng lực quản trị yếu kém, cơ sở hạ tầng chưa phát triển,

khoa học công nghệ còn lạc hậu, chất lượng nguồn nhân lực thấp, thị trường tài chính

còn chưa phát triển mạnh, tăng trưởng vẫn dựa vào yếu tố vốn là chủ yếu...) đã bộc lộ

ra một cách rõ ràng, gay gắt đã ảnh hưởng tới ổn định kinh tế vĩ mô.

Tuy vậy, Việt Nam đã đạt được hầu hết các mục tiêu đề ra trong Kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015. Kết quả này đã tạo ra các nền tảng và điều

kiện cần thiết để hoàn thành các mục tiêu đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã

hội 10 năm 2011 - 2020, đó là tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 5 năm đạt 6,7 -

7%/năm, GDP bình quân đầu người năm 2020 dự kiến đạt khoảng 3.200 - 3.500 USD.

Muốn vậy, tổng vốn đầu tư toàn xã hội theo giá thực tế dự kiến khoảng 10.567 nghìn

tỷ đồng, tương đương khoảng 480 tỷ USD, trong đó tổng vốn đầu tư phát triển từ

nguồn ngân sách nhà nước dự kiến khoảng 3.570 nghìn tỷ đồng, tương đương gần 180

tỷ USD. Cơ cấu dự kiến vốn trong nước khoảng 75%, vốn ngoài nước khoảng 25%.

Đối với nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi, tổng nhu cầu huy động và sử dụng thời kỳ

2016 - 2020 là rất lớn, khoảng 39,5 tỷ USD (các Bộ, ngành Trung ương khoảng 21 tỷ

USD, các địa phương khoảng 18,5 tỷ USD với tổng số trên 1.203 dự án) [7, tr.17, 21].

Tổng số vốn ODA và vốn vay ưu đãi chưa giải ngân của các chương trình, dự

án đã ký kết chuyển tiếp từ thời kỳ 2011 - 2015 còn khá lớn, khoảng gần 22 tỷ USD,

trong đó phần lớn là những dự án đầu tư của Nhóm 6 Ngân hàng Phát triển với các

khoản vay ODA ưu đãi [7, tr 20]. Do vậy, thời gian tới phải tập trung cao độ để hoàn

thành các chương trình, dự án này theo đúng tiến độ và thời hạn cam kết, đưa các công

118

trình vào khai thác và tạo nguồn vốn gối đầu, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã

hội và các tiền đề bền vững cho giai đoạn sau, mà trước hết là đến 2025.

Quá trình hội nhập sâu rộng của đất nước một mặt đem lại thời cơ thuận lợi

nhưng mặt khác phải đối mặt với sự cạnh tranh rất quyết liệt, gay gắt trong khi nền

kinh tế phát triển chưa thực sự bền vững, sức cạnh tranh của nền kinh tế và năng suất

lao động còn thấp, cơ sở hạ tầng yếu kém; xóa đói giảm nghèo chưa bền vững; và hậu

quả nặng nề của hiện tượng biến đổi khí hậu toàn cầu…

Trong khi đó, các yêu cầu phát triển kinh tế đất nước ngày càng lớn, nhất là yêu

cầu phát triển KCHTKT, trong khi nguồn lực của Việt Nam còn rất hạn chế. Để đẩy

nhanh quá trình phát triển, đạt các mục tiêu đề ra và vượt qua bẫy thu nhập trung bình,

Việt Nam vẫn tiếp tục tranh thủ vốn ODA từ cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, sẽ có

những thay đổi căn bản. Đã đến lúc kết thúc giai đoạn quá độ chuyển đổi từ quan hệ

viện trợ phát triển sang quan hệ đối tác. Các nhà tài trợ, với lộ trình khác nhau, sẽ tiếp

tục có những điều chỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hướng

chuyển dần từ việc cung cấp ODA sang các khoản vay với các điều kiện kém ưu đãi

hơn, tập trung mạnh vào thương mại, hợp tác đầu tư hoặc chấm dứt các chương trình

hỗ trợ phát triển cho Việt Nam.

4.1.3. Tác động của bối cảnh quốc tế và trong nước đến quản lý nhà nước về vốn

ODA nói chung, ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng

Trong bối cảnh khó khăn từ các nhà tài trợ và nhất là khi Việt Nam trở thành

nước có thu nhập trung bình thấp, chúng ta không còn nhận được ODA dồi dào như

trước. Chúng ta sẽ bị hạn chế tối đa nguồn ODA lãi suất thấp từ năm 2017 (theo nhận

định của Bộ Tài chính) và phải chuyển sang các khoản vay theo điều kiện thị trường.

Nhiều nhà tài trợ đã rút lui với tư cách nhà tài trợ song phương, mặc dù họ có thể vẫn

cung cấp thông qua các kênh khác nhau hoặc thông qua chương trình hỗ trợ toàn cầu.

Hà Lan đã ngừng hỗ trợ song phương vào năm 2012, Thuỵ Điển kết thúc vào năm

2013, Đan Mạch kết thúc vào năm 2015, DFID (Anh) kết thúc vào năm 2016, Phần

Lan sẽ kết thúc vào năm 2017 – 2018. Đối với các định chế tài chính quốc tế, trước

mắt là WB, sau chu kỳ IDA-17 vào năm 2017, sẽ dừng cung cấp vốn vay ODA với các

điều kiện ưu đãi (IDA) và thay vào đó là vốn vay với các điều kiện kém ưu đãi

hơn (IBRD). Theo chiều hướng đó, ADB có thể cũng sẽ dừng cung cấp vốn vay với

các điều kiện ưu đãi (ADF) để chuyển sang vốn vay với các điều kiện kém ưu đãi

(OCR) trong một hoặc hai năm sau WB. Tình hình đó dẫn tới việc vốn vay sẽ tăng giá

119

đòi hỏi các cơ quan Việt Nam cần phải tính toán, cân nhắc toàn diện khi quyết định sử

dụng nguồn vốn của các ngân hàng phát triển nhằm đạt được hiệu quả đầu tư và bảo

đảm an toàn nợ công.

Tình hình quốc tế và trong nước có ảnh hưởng đáng kể đến quan hệ hợp tác

phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Việt Nam phải tiếp cận, huy động cả các

nguồn vốn đắt hơn với các điều kiện khắt khe hơn. Điều này thể hiện ở những điều

chỉnh nhất định về chính sách viện trợ của các nhà tài trợ cho Việt Nam như: thay đổi

về chính sách và cơ cấu nguồn vốn viện trợ, phương thức hợp tác phát triển trong thời

gian tới.

- Về chính sách và cơ cấu viện trợ: Theo tập quán viện trợ phát triển quốc tế,

viện trợ với những điều kiện ưu đãi dành cho các nước nghèo, chậm phát triển có mức

thu nhập thấp. Tính chất ưu đãi của ODA thể hiện ở viện trợ không hoàn lại và vốn

vay ưu đãi. Trong quá khứ, là nước thu nhập thấp, Việt Nam đã được hưởng những ưu

đãi của ODA trong thời kỳ 1993-2010. Do vậy, sự thay đổi đầu tiên của chính sách

viện trợ của các nhà tài trợ đối với Việt Nam dễ nhận thấy là quy mô vốn ODA ưu đãi,

bao gồm viện trợ không hoàn lại và vay ưu đãi giảm dần, thể hiện trên thực tế từ năm

2009 đến nay và xu hướng còn tiếp tục giảm trong thời gian tới.

Một số nhà tài trợ điều chỉnh cơ cấu nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam

theo hướng giảm nguồn vốn viện trợ không hoàn lại và các khoản vốn vay ưu đãi, mở

các kênh tín dụng mới có các điều kiện cho vay kém ưu đãi hơn với lãi suất sát với lãi

suất thị trường vốn, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ ngắn hơn. ADB và WB là

những nhà tài trợ nhiều cho KCHTKT đi tiên phong trong việc mở các kênh vốn vay

kém ưu đãi. Một số nhà tài trợ cũng cung cấp các nguồn vốn vay kém ưu đãi như vốn

vay phát triển của Cộng hoà liên bang Đức, vốn tài trợ phát triển khác của Nhật Bản,...

Có thể thấy, các ngành sử dụng viện trợ không hoàn lại thường là KCHT xã hội như y

tế, giáo dục, tăng cường năng lực thể chế... Còn KCHTKT thường sử dụng ODA vốn

vay nên việc cắt giảm viện trợ không hoàn lại không ảnh hưởng nhiều tới KCHTKT

mà các điều kiện vốn vay khắt khe hơn mới là vấn đề tác động lớn đến KCHTKT của

nước ta trong thời gian tới.

- Về phương thức hợp tác phát triển: Các đối tác phía nhà tài trợ sẽ hợp tác

trực tiếp với các đối tác Việt Nam (các cơ quan, tổ chức công và tư, các địa phương,

các tổ chức phi chính phủ và các cá nhân…). Các đối tác phát triển có thể cung cấp các

khoản hỗ trợ cụ thể cho các cơ quan và tổ chức Việt Nam thông qua các Quỹ toàn cầu

120

hoặc khu vực, các tổ chức của UN, các tổ chức phi chính phủ của Việt Nam hoặc nước

ngoài hoặc các đối tác phát triển song phương và đa phương khác đang hoạt động tại

nước ta. Chính phủ hai bên sẽ đóng vai trò gián tiếp là tạo môi trường thuận lợi và hỗ

trợ các bên trực tiếp phát triển quan hệ với nhau.

Một số các nhà tài trợ như các tổ chức thuộc UN tập trung hỗ trợ Chính phủ

Việt Nam với tư cách là nhà tư vấn chính sách phát triển thay vì nhà tài trợ; áp dụng

những mô hình hỗ trợ linh hoạt hơn và hợp tác chặt chẽ với các cơ quan Việt Nam vận

động các nguồn lực bổ sung để đáp ứng nhu cầu hỗ trợ đang tăng lên trong bối cảnh

ngân sách của UN hạn hẹp. Nhóm các Ngân hàng phát triển bao gồm ADB, AFD,

JICA, KfW, KEXIM và WB - nguồn cung cấp vốn ODA và vốn vay ưu đãi chủ yếu

của Việt Nam, tập trung đầu tư các công trình KCHTKT và xã hội như phát triển

đường bộ, cảng biển, cảng hàng không; xây dựng các nhà máy điện và hệ thống truyền

tải và phân phối; phát triển hạ tầng đô thị; phát triển nông nghiệp và nông thôn kết hợp

xóa đói, giảm nghèo; xây dựng hệ thống thủy lợi; phát triển chính sách, thể chế để hỗ

trợ cải cách kinh tế và tăng cường năng lực con người,...

Xu thế nguồn vốn ODA giảm dần và vốn vay ưu đãi tăng lên là nét đặc trưng

của sự thay đổi trong chính sách viện trợ. Hiẹ u quả viẹ n trợ sẽ tùy thuọc vào tính đòn

bẩy của nó, đó là khả na ng huy đọng thêm các nguồn lực và các na ng lực khác của

quốc gia để thúc đẩy những thay đổi trong hiệu quả sử dụng ODA. Viẹ n trợ là chất

xúc tác hon là nguồn tài trợ, viẹ n trợ có thể đóng vai trò đáng kể trong viẹ c tạo động

lực cho quá trình phát triển của các nuớc đang phát triển trên thế giới.

Sự thay đổi tiếp theo ở cách tiếp cận và mô hình tài trợ phát triển, với việc tăng

cường áp dụng tiếp cận chương trình, ngành, hỗ trợ ngân sách chung và hỗ trợ ngân

sách có mục tiêu; khuyến khích sự tham gia vào quá trình phát triển của các tổ chức

phi chính phủ; hỗ trợ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển các lĩnh vực công,

nhất là đầu tư xây dựng KCHTKT và KCHT xã hội; phân công lao động và bổ trợ lẫn

nhau trên cơ sở lợi thế so sánh giữa các nhà tài trợ.

Những thay đổi trong quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài

trợ trình bày ở trên đặt ra những thách thức trong việc quản lý thu hút và sử dụng

nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi trong thời gian tới. Tuy nhiên, sự gia tăng quy mô

vốn vay kém ưu đãi tùy thuộc vào năng lực hấp thụ nguồn vốn này của các đối tác

Việt Nam. Điều này đòi hỏi các cơ quan thụ hưởng Việt Nam phải tăng cường năng

lực và cải tiến mạnh mẽ tình hình thực hiện dự án.

121

4.2. QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI VỐN ODA TRONG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ CỦA VIỆT NAM

4.2.1. Quan điểm, mục tiêu xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam

Nhận thức rõ tầm quan trọng của KCHT nói chung, KCHTKT nói riêng đối với

sự phát triển đất nước, ngay từ đầu những năm đổi mới, Đảng Cộng sản Việt Nam đã

chủ trương đẩy mạnh phát triển kết cấu hạ tầng. Chủ trương này đã được khẳng định

trong các văn kiện quan trọng của nhiều kỳ Đại hội Đảng.

KCHTKT đã được đề cập từ Văn kiện Đại hội Đẩng Cộng sản Việt Nam lần

thứ VII (1991): “Phát triển kết cấu hạ tầng, sớm khắc phục tình trạng xuống cấp, mở

rộng và hiện đại hoá có trọng điểm mạng lưới giao thông vận tải, chú trọng phát triển

vận tải đường biển, đường sông, đường sắt và hàng không quốc tế, phát triển giao

thông nông thôn và miền núi. Tiếp tục hiện đại hoá mạng bưu chính quốc tế và trong

nước; phủ sóng phát thanh và truyền hình khắp cả nước; phát triển ngành sản xuất

thiết bị bưu điện” .

Chủ trương này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội Đảng lần thứ VIII (1996)

và Đại hội Đảng lần thứ IX (2001) và đã xác định mục tiêu chiến lược phát triển kết

cấu hạ tầng là: “Kết cấu hạ tầng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội, quốc

phòng, an ninh và có bước đi trước. Hệ thống giao thông bảo đảm lưu thông an toàn,

thông suốt quanh năm và hiện đại hoá một bước. Mạng lưới giao thông nông thôn

được mở rộng và nâng cấp. Hệ thống đê xung yếu được củng cố vững chắc; hệ thống

thuỷ nông phát triển và phần lớn được kiên cố hoá. Hầu hết các xã được sử dụng điện,

điện thoại và các dịch vụ bưu chính- viễn thông cơ bản” và“Phát triển năng lượng đi

trước một bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm an toàn năng

lượng quốc gia... Phát triển mạng lưới thông tin hiện đại và đẩy nhanh việc ứng dụng

công nghệ thông tin trong các lĩnh vực của đời sống xã hội...”

Tại Đại hội Đảng lần thứ X (2006), Đảng tiếp tục chủ trương ưu tiên phát triển

kết cấu hạ tầng, xem đây là một khâu đột phá để phát triển đất nước hiện nay và chuẩn

bị cho bước tiếp theo. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X chỉ rõ: “Trên cơ sở bổ sung và

hoàn chỉnh quy hoạch, huy động các nguồn lực trong và ngoài nước để xây dựng đồng

bộ kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội, nhất là sân bay quốc tế, cảng biển, đường cao tốc,

đường ven biển, đường đông tây, mạng lưới cung cấp điện, hạ tầng kỹ thuật và hạ

tầng xã hội ở các đô thị lớn, hệ thống thuỷ lợi, cấp thoát nước. Phát triển công nghiệp

122

năng lượng đi đôi với công nghệ tiết kiệm năng lượng. Tăng nhanh năng lực và hiện

đại hoá bưu chính- viễn thông” [25].

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 đề ra mục tiêu phấn đấu đến

năm 2020 là: "Kết cấu hạ tầng tương đối đồng bộ, với một số công trình hiện đại".

Chiến lược coi đây là một trong ba đột phá chiến lược để đưa nước ta cơ bản trở thành

nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020: "Xây dựng hệ thống kết cấu hạ

tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ

tầng đô thị"; nêu rõ những công việc cần làm trong định hướng "Phát triển nhanh kết

cấu hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông". Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung

ương Đảng tại Đại hội XI cũng trình bày rõ: "Tập trung xây dựng, tạo bước đột phá về

hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước"...

Ngày 16/1/2012, Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành

Trung ương Đảng khóa XI về Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa

nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 cũng đã

đưa ra quan điểm về KCHTKT như sau:

- Quy hoạch phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội phải hiện đại,

đồng bộ trên phạm vi cả nước, từng ngành, từng vùng và từng địa phương, đáp ứng

yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; có phân kỳ đầu tư, ưu tiên những dự

án quan trọng tạo sự đột phá và có tác động lan toả lớn. Tăng cường công tác quản lý

trong khai thác sử dụng công trình.

- Huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu

hút các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh

tế, xã hội; đồng thời tiếp tục dành vốn nhà nước tập trung đầu tư vào các công trình

thiết yếu, quan trọng, khó huy động các nguồn lực xã hội.

- Phát triển kết cấu hạ tầng là sự nghiệp chung, vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ

của toàn xã hội, mọi người dân đều có trách nhiệm tham gia đóng góp, trước hết là

trong thực hiện chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng; bảo đảm lợi ích hài hoà giữa

Nhà nước, người dân và nhà đầu tư.

- Phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng phải kết hợp chặt chẽ với bảo đảm quốc

phòng, an ninh; thu hẹp khoảng cách vùng, miền; gắn với tiết kiệm đất canh tác, bảo

vệ môi trường, tăng trưởng xanh và ứng phó với biến đổi khí hậu [18].

Với quan điểm phát triển KCHTKT, Nghị quyết số 13-NQ/TW chỉ ra mục tiêu

123

“Tập trung huy động mọi nguồn lực để đầu tư giải quyết cơ bản những tắc nghẽn, quá

tải, bức xúc và từng bước hình thành hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội tương

đối đồng bộ với một số công trình hiện đại, bảo đảm cho phát triển nhanh và bền

vững, tăng cường hội nhập quốc tế, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu,

xây dựng nông thôn mới, thu hẹp khoảng cách vùng, miền và nâng cao đời sống nhân

dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh và giữ vững độc lập chủ quyền quốc gia, đáp ứng

yêu cầu nước ta cơ bản đạt được quy mô và trình độ của nước công nghiệp theo

hướng hiện đại vào năm 2020”. Trong đó, tập trung nguồn lực cho 4 lĩnh vực trọng

tâm với các mục tiêu cụ thể như sau:

- Về hạ tầng giao thông, bảo đảm kết nối các trung tâm kinh tế lớn với nhau và

với các đầu mối giao thông cửa ngõ bằng hệ thống giao thông đồng bộ, năng lực vận

tải được nâng cao, giao thông được thông suốt, an toàn.

- Về hạ tầng cung cấp điện, bảo đảm cung cấp đủ điện cho sản xuất và sinh

hoạt, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; đi đôi với tiết kiệm,

giảm tiêu hao điện năng.

- Về hạ tầng thuỷ lợi và ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm tưới, tiêu chủ

động cho diện tích lúa 2 vụ, các vùng cây công nghiệp và nguyên liệu, nuôi trồng thuỷ

sản tập trung. Chủ động phòng, tránh bão, lũ, ứng phó với biến đổi khí hậu và nước

biển dâng.

- Về hạ tầng đô thị lớn, từng bước phát triển đồng bộ và hiện đại, giải quyết cơ

bản tình trạng ách tắc giao thông, úng ngập; cung cấp ổn định điện, nước và xử lý chất

thải đạt tiêu chuẩn môi trường [18].

Định hướng xây dựng KCHTKT đã đề cập đến hạ tầng giao thông, hạ tầng

cung cấp điện, hạ tầng thuỷ lợi và ứng phó với biến đổi khí hậu, hạ tầng đô thị, hạ tầng

thông tin... với các công trình dự án cụ thể (Phụ lục 6: Định hướng phát triển KCHT

đồng bộ)

Hiện nay nền kinh tế của Việt Nam vẫn còn nghèo, thu nhập của người dân còn

thấp vì vậy nguồn vốn ODA là rất cần thiết, nhất là đối với xây dựng KCHTKT. Năm

2014, WB khẳng định Việt Nam phải cần tới 150 tỉ USD để phát triển hạ tầng cơ sở

[94]. Trong các giải pháp để thực hiện định hướng trên, có giải pháp thu hút mạnh và

sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA. Đẩy mạnh vận động các đối tác, các nhà tài trợ

tiếp tục cung cấp ODA để phát triển kết cấu hạ tầng, nhất là các công trình lớn.

http://www.tinmoi.vn/phap-luat/an-ninh-hinh-su

http://dddn.com.vn/thu-nhap.tag

124

4.2.2. Định hướng thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Trong những năm tới, nhằm mục tiêu nâng cao trình độ phát triển, vượt qua bẫy

thu nhập trung bình, một mặt, Việt Nam chủ trương dựa vào nội lực là chính trên cơ

sở có các chiến lược và chính sách tạo được sự đồng thuận toàn xã hội để có sự tham

gia đóng góp của mọi nguồn lực, nhất là các nguồn lực tư nhân. Mặt khác, tiếp tục

thực hiện chính sách hội nhập quốc tế sâu rộng và toàn diện để tranh thủ các nguồn lực

từ bên ngoài, trong đó có vốn ODA. Các định hướng thu hút và sử dụng ODA trong

xây dựng KCHTKT cụ thể như sau:

4.2.2.1. Định hướng sử dụng ODA theo nguồn vốn cho kết cấu hạ tầng kinh tế

Trong việc huy nguồn vốn vay ODA, cần có cách tiếp cận linh hoạt theo

hướng sử dụng tối đa các khoản vay ODA với các điều kiện ưu đãi. Đối với vốn

ODA không hoàn lại, cần ưu tiên sử dụng để hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, các lĩnh vực

xã hội như y tế, giáo dục. Đối với vốn vay ODA, cần tập trung nguồn vốn này cho

cân đối ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi

xã hội và các dự án thuộc lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và là

đối tượng chi của ngân sách nhà nước như các công trình thuộc KCHTKT. Đồng

thời, thực hiện cho vay lại từ ngân sách nhà nước cho các chương trình, dự án đầu tư

phát triển có khả năng thu hồi vốn. Ngoài ra, vốn vay ưu đãi cần tập trung đầu tư cho

các chương trình, dự án trọng điểm quốc gia, có nguồn thu và khả năng trả nợ chắc

chắn như xây dựng các nhà máy điện, các tuyến đường cao tốc thu phí, tàu điện

ngầm, đường sắt trên cao ở các thành phố lớn, hệ thống thông tin liên lạc viễn thông,

các công trình sản xuất có hàm lượng công nghệ và kỹ thuật cao,...

Như vậy, KCHTKT là lĩnh vực được định hướng là nhận các khoản vay ODA

và vốn vay ưu đãi. Vốn vay ưu đãi là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ưu đãi

hơn so với vay thương mại, nhưng yếu tố không hoàn lại chưa đạt tiêu chuẩn của

ODA vốn vay. Như vậy, vốn vay ưu đãi cũng sẽ gánh đỡ cho vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT trong thời gian tới, đặc biệt ở các công trình trọng điểm quốc gia.

4.2.2.2. Định hướng thu hút và sử dụng ODA theo nhà tài trợ

Căn cứ tình hình thu hút và sử dụng ODA trong thời gian qua, định hướng thu

hút và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi trong thời gian tới cần tập trung vào những

nhà tài trợ cung cấp nhiều vốn ODA và vốn vay ưu đãi, đặc biệt Nhóm 6 Ngân hàng

phát triển để phát triển KCHTKT hiện đại, cơ sở hạ tầng tiên tiến, tạo ra những "cú

125

huých" và "tác động lan tỏa" thúc đấy phát triển thương mại, đầu tư, các vùng và khu

vực phát triển trọng điểm. Sáu ngân hàng gồm WB, ADB, Cơ quan Phát triển Pháp

(AFD), Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW), JIBIC và Ngân hàng Xuất nhập khẩu Hàn

Quốc (KExim) là các ngân hàng chính hỗ trợ nguồn vốn ODA cho Việt Nam. Trợ

giúp nguồn vốn của sáu ngân hàng chiếm khoảng trên 80% tổng vốn ODA cho Việt

Nam. Các ngân hàng này cũng thường ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực KCHTKT.

4.2.2.3. Định hướng về các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA trong xây dựng kết


Trong thời gian tới, quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam cần theo định hướng sau:

- Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu phát triển của Chiến lược phát triển kinh tế xã

hội 10 năm 2011-2020 và các Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2016-2020),

trong đó tập trung ưu tiên thực hiện 3 đột phá lớn; hỗ trợ thực hiện Đề án xây dựng hệ

thống kết cấu hạ tầng đồng bộ phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

- Ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho các chương trình, dự án đầu tư công

quan trọng khó có khả năng thu hút đầu tư của khu vực tư nhân hoặc sử dụng các

nguồn vốn vay thương mại.

- Sử dụng nguồn vốn ODA như nguồn vốn bổ trợ nhằm khuyến khích khu vực

tư nhân đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng thông qua nhiều mô hình và phương thức

khác nhau trong đó có hợp tác công - tư (PPP).

- Một phần vốn ODA có thể được sử dụng để đầu tư phát triển sản xuất nhằm

thúc đẩy thương mại, góp phần tạo công ăn việc làm và tạo chuyển dịch cơ cấu kinh tế

ở các vùng, các địa phương.

- Trong định hướng về các lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử dụng ODA, ngoài các

lĩnh vực như hạ tầng xã hội, nguồn nhân lực, môi trường, hỗ trợ sản xuất kinh doanh...

thì KCHTKT là lĩnh vực được ưu tiên hàng đầu trong định hướng thu hút sử dụng

ODA. ODA được định hướng hỗ trợ xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, quy

mô lớn và hiện đại. Cụ thể như sau:

+ Phát triển các tuyến đường cao tốc, ưu tiên phát triển hệ thống đường bộ ở

những vùng có dung lượng hàng hóa lớn, các địa bàn thuộc các cực tăng trưởng, kết

nối với các địa phương, vùng miền, với khu vực và quốc tế, tạo ra tác động lan tỏa

mạnh, thúc đấy tăng trưởng của cả nước.

+ Xây dựng mới, hiện đại hóa và nâng cao năng lực các dịch vụ tổng hợp của

một số cảng biển nước sâu của quốc gia; hình thành các trung tâm kinh tế biển lớn.

126

+ Xây dựng một số sân bay quốc tế.

+ Nâng cấp và xây mới một số tuyến đường sắt quốc gia và đường sắt đô thị, kể

cả metro ở một số thành phố lớn.

+ Nâng cấp, phát triển đồng bộ và hiện đại hóa hệ thống hạ tầng ở các đô thị,

nhất là các thành phố lớn.

+ Phát triển nhanh hệ thống nguồn điện, lưới điện truyền tải và phân phối đi đôi

với sử dụng công nghệ tiết kiệm năng lượng, bảo đảm đủ năng lượng cho nhu cầu phát

triển của đất nước và đời sống nhân dân; phát triển các nguồn năng lượng tái tạo (điện

gió, điện mặt trời,...); hỗ trợ thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia sử dụng

năng lượng tiết kiệm và hiệu quả.

+ Phát triển đồng bộ và từng bước hiện đại hóa hệ thống thủy lợi, các công

trình phòng chống thiên tai và hiện đại hóa hệ thống thông tin, để đáp ứng yêu cầu

phát triển và giảm nhẹ thiên tai.

Vốn ODA cũng được định hướng sử dụng để hỗ trợ việc hiện thực hóa các định

hướng phát triển các vùng lãnh thổ trong đó tập trung ưu tiên cho các tỉnh nghèo, vùng

sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc. Các dự án, chương trình tập trung vào việc hỗ

trợ cải thiện đời sống và sinh kế của người dân địa phương, hỗ trợ giải quyết các vấn

đề bức xúc trong quá trình đô thị hóa nhanh ở các tỉnh (cấp thoát nước, xử lý rác thải,

phát triển giao thông nội đô, giải quyết nhà ở cho người nghèo...). Song song với phát

triển KCHTKT, Chính phủ cần coi trọng phát triển chính sách và thể chế quản lý

KCHTKT để ngành này phát triển bền vững trong nền kinh tế thị trường nhằm cung

cấp cho xã hội các dịch vụ công có chất lượng với giá cả cạnh tranh.

4.2.3. Quan điểm, định hướng hoàn thiện quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Chủ trương huy động vốn nước ngoài, bao gồm vốn vay ODA, được thể hiện

trong các văn kiện của nhiều kỳ Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam. Bắt đầu từ Đại hội

đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ VII đã xác định nhiệm vụ huy động vốn nước

ngoài: tranh thủ mọi khả năng và dùng nhiều hình thức thu hút vốn nước ngoài; tranh

thủ viện trợ và vay dài hạn lãi suất thấp. Các Đại hội Đảng tiếp theo vẫn tiếp tục

phương châm huy động nguồn vốn trong và ngoài nước để đầu tư phát triển, trong đó

vốn trong nước có ý nghĩa quyết định, vốn ngoài nước có ý nghĩa quan trọng. Việc huy

động vốn nước ngoài phải trên nguyên tắc đảm bảo hiệu quả kinh tế và trả được nợ.

Với chủ trương của Đảng và Nhà nước và trong bối cảnh kinh tế trong nước và

127

tình hình quốc tế hiện nay và trong những năm sắp tới, có thể đưa ra các quan điểm

trong công tác QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng KCHTKT như sau:

Thứ nhất, tranh thủ vốn ODA cho xây dựng KCHTKT với quan điểm giảm tối

đa các ràng buộc chính trị; phù hợp với chủ trương đa phương hoá, đa dạng hoá quan

hệ kinh tế đối ngoại củaViệt Nam.

Nhà nước ta hoan nghênh các nhà tài trợ cam kết giúp Việt Nam xây dựng các

công trình KCHTKT, nhưng không chấp nhận bất kỳ yêu sách nào làm tổn hại tới độc

lập chủ quyền, an ninh, và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, xâm phạm tới lợi ích của nhân

dân. Nhà nước có những chính sách quan tâm đến lợi ích chính đáng và hợp lý của các

nhà tài trợ và có sách lược đối thoại với từng nhà tài trợ khác nhau nhằm tạo ra sự

quan tâm cao của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế đối với sự phát triển kinh tế - xã

hội của Việt Nam.

Thứ hai, sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT cần phối hợp với các

nguồn vốn khác.

Mỗi nguồn vốn đều có những đặc điểm cũng như ưu và khuyết điểm riêng,

không thể thay thế cho nhau. Việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA trong xây dựng

KCHTKT phải được xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu

tư cho KCHTKT nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bảo đảm tính bền vững,

bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và

an toàn nợ công. Vốn ODA là quan trọng nhưng không thể thay được tính chất quyết

định của nguồn vốn trong nước. Thế mạnh của mỗi nguồn vốn chỉ phát huy được khi

có sự phối hợp với các nguồn vốn khác, nhằm có thể sử dụng chúng một cách có hiệu

quả nhất và tạo nên một sức mạnh tổng hợp thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Chính

vì vậy, cần tạo điều kiện thuận lợi để khu vực tư nhân tiếp cận vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT trên cơ sở chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nước và tư nhân.

Thứ ba, sử dụng vốn ODA để phát triển KCHTKT có trọng tâm, trọng điểm.

Phát triển theo trung tâm và lan tỏa dần là vấn đề có tính quy luật trong phát

triển kinh tế theo không gian. Chính vì vậy, tập trung vốn ODA xây dựng một tổ hợp

hạ tầng kinh tế - xã hội ở các vùng trọng điểm trong một thời gian ngắn, tạo ra một

vùng kinh tế phát triển là phương án tối ưu. Tóm lại, không nên đầu tư dàn trải và

phân tán vốn ODA, mỗi nơi một ít, mà nên tập trung chúng vào một vùng trọng điểm,

có sức lan tỏa trong một thời gian, sau đó lại tập trung xây dựng các tổ hợp cơ sở hạ

128

tầng ở những nơi khác.

Thứ tư, cần gắn liền chức năng, quyền hạn, trách nhiệm và lợi ích của các bộ

phận trong QLNN về vốn ODA trong xây dựng KCHTKT với nhau. Có như vậy mới

có thể tạo động lực, đề cao tinh thần trách nhiệm trong các quyết định quản lý của các

cấp, tránh được tình trạng lạm quyền, quan liêu, tham nhũng, khi sự cố xảy ra thì đùn

đẩy trách nhiệm. ODA trong xây dựng KCHTKT chịu sự quản lý thống nhất của

Chính phủ trên cơ sở phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và

tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám

sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan; bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách

nhiệm giải trình trong việc cung cấp và sử dụng.

Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong QLNN về vốn ODA. Vốn ODA

được nhà nước quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo việc sử

dụng mang lại hiệu quả tổng thể cho nền kinh tế đất nước. Tính dân chủ thể hiện ở chỗ

nhà nước tiến hành phân cấp cho các ngành, các địa phương trong thu hút và sử dụng

vốn ODA trong xây dựng KCHTKT, dựa trên cơ sở quy định rõ chức năng, quyền hạn,

trách nhiệm của từng cấp. Mặt khác, các thông tin về chương trình dự án cần được

công khai cho các cơ quan, người dân biết và có cơ chế để người dân tham gia vào quá

trình kiểm soát, thực hiện và vận hành dự án.

Thứ năm, cần quán triệt quan điểm tiết kiệm và hiệu quả trong QLNN về vốn

ODA; kiểm tra, quản lý chặt chẽ, chống lãng phí, tiêu cực. Bảo đảm công khai, minh

bạch và đề cao trách nhiệm giải trình về chính sách, trình tự và thủ tục. Hiệu quả phải

được thể hiện ở việc đạt mục tiêu đề ra với một lượng vốn đầu tư ít nhất, đồng thời có

được những công trình KCHTKT chất lượng tốt, hiệu quả cao.

ODA được coi là khoản nợ quan trọng nhất do Chính phủ đứng ra vay. ODA

đầu tư cho KCHTKT là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nước được sử dụng để thực

hiện các mục tiêu xây dựng KCHTKT hiện đại và đồng bộ. Vì vậy, lượng vốn này

phải được phản ánh trong ngân sách Nhà nước và sử dụng theo quy định của pháp luật.

Trong huy động và sử dụng ODA cho xây dựng KCHTKT, cần tuân thủ các quy định

hiện hành của pháp luật Việt Nam và các điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi

mà Chính phủ hoặc Nhà nước Việt Nam đã ký kết.

Khi sử dụng vốn vay của nước ngoài ta phải tính toán tới khả năng trả nợ trong

nước. Các dự án sử dụng vốn vay phải có phương án trả nợ vững chắc, xác định rõ

trách nhiệm trả nợ, không được gây thêm gánh nặng nợ nần không trả được.

129

4.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ

4.3.1. Nâng cao nhận thức về vốn ODA nói chung, ODA trong xây dựng kết cấu

hạ tầng kinh tế nói riêng

Như đã nhận định ở chương trước, nhận thức không đầy đủ thấu đáo về vốn

ODA của đội ngũ cán bộ quản lý, cán bộ PMU và các tầng lớp nhân dân nói chung là

nguyên nhân chủ quan dẫn tới những yếu kém trong QLNN đối với ODA trong xây

dựng KCHTKT. Với Việt Nam, do lúc đầu, tỷ lệ vốn ODA không hoàn lại chiếm 90%

nên các cơ quan tiếp nhận vốn ODA có sự nhìn nhận về nguồn vốn này chưa rõ ràng,

nên cho rằng, vốn ODA là viện trợ cho không, hoặc vốn vay nhưng không phải trả lãi

hoặc lãi suất rất thấp không đáng kể. Hậu quả là, vốn ODA được sử dụng một cách tuỳ

tiện, nhiều sơ hở dẫn đến hiện tượng tham nhũng, lãng phí, làm cho nguồn vốn ODA

thực hiện được nhưng không tính tới khả năng thu hồi để trả gốc và lãi, gây gánh nặng

cho nền kinh tế đất nước. Còn giờ đây, chỉ có một phần nhỏ ODA là không hoàn lại,

còn chủ yếu là ODA vốn vay. Vì vậy, Việt Nam phải có nhận thức đúng về ODA, vì

sau khi thoát khỏi nhóm nước có thu nhập thấp, ưu đãi giảm đi, các điều kiện vay và

trả nợ sẽ khắc nghiệt hơn, nên nếu lạm dụng ODA thì sẽ để lại nhiều hệ lụy khó lường.

Trước hết, chúng ta cần xác định lại quan niệm về thu hút vốn ODA, không nên

coi đó như một thành tích về quan hệ quốc tế hay thắng lợi trong đàm phán. Xác định

như vậy thì mới có sự tiết chế, thận trọng trong các quan hệ khi định vay thêm ODA.

Chỉ khi có quan điểm đúng đắn về vốn vay ODA thì mới có động cơ và hành động thu

hút, sử dụng và quản lý hiệu quả nguồn vốn này.

Cần phải thống nhất nhìn nhận vốn ODA theo quan điểm: Vốn ODA là một

nguồn tài chính mà Nhà nước phải đi vay nước ngoài. Khoản vay này Nhà nước cần

phải hoàn trả lại cả gốc lẫn lãi cho các nhà tài trợ. Ngoài ra, nền kinh tế còn phải chịu

các khoản chi phí khác như: Phí dịch vụ, ưu đãi đối với các nhà tài trợ, thất thu thuế

đối với các doanh nghiệp trong nước bị mất thị trường,... Vì vậy, chi phí để có được

khoản vốn ODA không thấp như lãi suất cho vay của nó. Hơn nữa, dù vốn ODA có

thời gian ân hạn, vay dài nhưng đến hạn nó cũng sẽtrở th ành khoản vay ngắn hạn. Nếu

vốn ODA không được sử dụng hiệu quả thì đất nước không trả được nợ và khi nợ nần

chồng chất, nền kinh tế sẽ rơi vào khủng hoảng kinh tế như trường hợp của Brazin,

Achentina,...

130

Kinh nghiệm thành công về sử dụng vốn ODA của Singgapore, Hàn Quốc và

Thái Lan cho thấy: Tiền vay được quản lý chặt chẽ, sử dụng hợp lý và hiệu quả;

KCHTKT được xây dựng bằng vốn ODA có chất lượng tốt với tầm nhìn dài chứ

không phải xây dựng trong một thời gian ngắn rồi lại phải làm lại. Chính phủ các nước

này chỉ sử dùng vốn ODA vào những công trình thiết yếu để phục vụ xóa đói giảm

nghèo, chú trọng hướng tới khu vực đầu tư tư nhân và xuất khẩu; không vay để đầu tư

cho những dự án nhỏ lẻ tràn lan và dàn trải như của Việt Nam trong thời gian qua,

càng không vay để đầu tư những siêu dự án. Các nước này đều đặt mục tiêu sẽ “tốt

nghiệp vốn ODA” trong một tương lai không xa. Hàn Quốc dừng nhận vốn ODA sau

20 và hoàn toàn “tốt nghiệp” ODA sau 30 năm. Việt Nam phải có ý thức “tốt nghiệp”

vốn ODA thì từ đó mới luôn có ý thức nâng cao hiệu quả sử dụng.

Bài học của Indonesia đã có giai đoạn từng phải trả giá đắt trong nhận thức về

ODA dẫn đến việc để đối tác nước ngoài thông qua các dự án ODA áp đặt điều kiện

tiên quyết nhằm trực tiếp hoặc gián tiếp gây ảnh hưởng đến công việc nội bộ quốc gia

hoặc chấp nhận cả những dự án không khả thi, dẫn đến tăng nợ nước ngoài cũng đáng

để chúng ta xem xét. Hiện nay, Indonesia đã từ chối nhiều dự án, thể hiện rõ tính độc

lập, chủ quyền trong quan hệ quốc tế.

Bản chất ODA vẫn là khoản vay và có nghĩa vụ phải trả nợ, nên cần loại bỏ tư

tưởng “xin” ODA trong một bộ phận cán bộ ở các cấp chưa hiểu rõ vai trò và bản chất

của ODA, dẫn đến ý thức lệch lạc và sử dụng tùy tiện, thiếu trách nhiệm. Do đó, cần

nâng cao nhận thức và năng lực cho đội ngũ tham gia quản lý và sử dụng nguồn vốn

ODA nói chung, ODA trong xây dựng KCHTKT nói riêng. Đồng thời, cần giáo dục,

tuyên truyền, giải thích rõ bản chất của vốn ODA, những kết quả có thể đạt được nếu

sử dụng tốt nguồn vốn này, và ngược lại những hậu quả mà nền kinh tế đất nước sẽ

phải gánh chịu nếu lãng phí vốn. Việc tuyên truyền phổ biến này có thể thông qua các

lớp tập huấn do các Bộ mở ra cho các cán bộ làm việc liên quan đến vốn ODA hoặc

bằng các văn bản hành chính, và rộng hơn là phổ biến trên các phương tiện thông tin

đại chúng để toàn dân tiếp cận và hiểu về nguồn vốn này.

Nhận thức về ODA không chỉ quan trọng đối với đội ngũ cán bộ quản lý và sử

dụng ODA mà còn là của nhiều tầng lớp dân chúng. ODA đầu tư vào công trình

KCHTKT nào thì cũng đều được thanh toán từ nghĩa vụ đóng thuế của người dân. Suy

cho cùng là người dân phải gánh chịu nên việc quản lý sử dụng một cách hợp lý có

hiệu quả là trách nhiệm của các cơ quan QLNN trước nhân dân và cũng là trách nhiệm

131

của người dân trong việc sử dụng đồng tiền của chính mình. Người dân đang được

hưởng lợi từ các công trình KCHTKT xây dựng bằng ODA, nhưng hầu như họ vẫn

cho rằng đó là tiền của chính phủ chứ không phải là tiền của nhân dân nước khác cho

vay và mình là người trả nợ. Thực tế này đã hạn chế các tác động tích cực lâu dài về

mặt xã hội của ODA, người dân thờ ơ với chính nghĩa vụ trả nợ của mình và bên cạnh

đó cũng không nhìn nhận rõ quan hệ hữu nghị và hợp tác giữa nhân dân các nước cho

và nhận ODA.

Chính vì vậy, công tác tuyên truyền kiến thức và hiểu biết đúng đắn về vốn

ODA cần thực hiện rộng khắp và phổ biến trong các tổ chức chính trị xã hội, các

trường học, qua các phương tiện thông tin đại chúng, và cũng có thể qua các nhóm tự

nguyện,... để lan rộng ý thức xã hội và cộng đồng về ODA, đặc biệt ODA trong xây

dựng KCHTKT. Từ nhận thức đúng đắn, cộng đồng người dân sẽ chính là lực lượng

quan trọng để giám sát các công trình KCHTKT xây dựng bằng nguồn vốn ODA một

cách chặt chẽ và hiệu quả.

Nếu nhận thức đúng về ODA thì sẽ chủ động trong tiếp nhận ODA. Chính phủ

phải là người chủ động trong tiếp cận nhà tài trợ và là trung gian chủ động phối hợp

các nhà tài trợ với nhau nhằm tránh tình trạng phụ thuộc vào nhà tài trợ dẫn đến vốn

ODA bị sử dụng chồng chéo không hiệu quả vì vốn ODA cũng tuân theo qui luật lợi

ích cận biên giảm dần. Các cơ quan chức năng cần chủ động trong thu hút và sử dụng

trên quan điểm đảm bảo lợi ích lâu dài cho đất nước. Kinh nghiệm của Malaisia là chủ

động phối kết hợp với nhà tài trợ, trong khi Việt Nam lại phụ thuộc nhiều vào nhà tài

trợ như thời gian vừa qua. Thực chất vốn ODA là sự ưu đãi của đối tác nước ngoài

hoặc các tổ chức quốc tế dành cho các nước có nền kinh tế kém phát triển hơn, vì thế

nước tiếp nhận viện trợ cần đảm bảo sự chủ động trong tiếp nhận quản lý và sử dụng

ODA để không phải trả giá cho những hạn chế trong nhận thức về tiếp nhận ODA.

4.3.2. Xây dựng quy hoạch, tăng cường vận động, hướng vốn ODA vào đồng bộ

và hiện đại hóa kết cấu hạ tầng kinh tế, coi trọng những công trình thiết yếu

Trong bối cảnh kinh tế thế giới vẫn chưa phục hồi mạnh, tiềm ẩn rủi ro, thu hút

ODA ngày càng khó khăn cho các quốc gia, trong đó có Việt Nam. Vốn ODA cần

được thu hút và sử dụng một cách có định hướng chiến lược, xây dựng quy hoạch về

thu hút và sử dụng vốn ODA nói chung, trong đó có ODA cho KCHTKT. Quy hoạch

là công cụ để xác định, đảm bảo vốn ODA được thu hút và sử dụng có trọng điểm, có

mục đích rõ ràng. Nó là căn cứ tin cậy thể hiện rõ nhu cầu về vốn ODA cho KCHTKT

132

để các nhà tài trợ căn cứ vào đó xem xét tính hợp lý, tính hiệu quả và khả năng hoàn

trả vốn của Việt Nam và đưa ra quyết định tài trợ. Nó cũng là công cụ để hướng dẫn,

thúc đẩy mọi nỗ lực của các cơ quan QLNN thực hiện mục tiêu về sử dụng vốn ODA.

Thời gian qua, ODA đầu tư cho KCHTKT của Việt Nam còn dàn trải ra nhiều

địa phương và nhiều dự án, chưa thực sự tập trung cho các công trình và địa phương

trọng điểm và thực sự cần thiết, nên hàng loạt công trình bị đình hoãn, giãn hoặc chậm

tiến độ. Vẫn còn nhiều công trình đầu tư không thiết thực, hiệu quả sử dụng không

cao, gây lãng phí tiền vốn. Việc đầu tư không theo quy hoạch, kế hoạch, nếu có thì ở

tầm ngắn hạn, không có tầm chiến lược dài hạn, có công trình xây xong sử dụng không

hết công năng, không phát huy được tác dụng, chỗ cần thiết thì chưa có, chỗ làm xong

thì chưa có người sử dụng, gây phản cảm và bức xúc trong dư luận và xã hội.

Từ thực tế đó, quy hoạch cần có tầm nhìn dài hạn đối với việc sử dụng vốn

ODA với những cân nhắc hiệu quả kinh tế - xã hội cụ thể cho từng lĩnh vực

KCHTKT. Trước hết, phải xây dựng một cách khoa học với sự tham vấn của nhiều

bên về bản quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch tổng thế phát triển KCHT

để làm cơ sở quan trọng cho quy hoạch thu hút và sử dụng ODA cho xây dựng

KCHTKT. Quy hoạch cần được điều chỉnh linh hoạt hơn trong việc thiết lập một lộ

trình ưu tiên theo ngành và lĩnh vực KCHTKT khi lên kế hoạch vận động thu hút, sử

dụng vốn ODA. Các dự án ODA đã cam kết cần được đưa vào cân đối trong kế hoạch

hàng năm và được nhanh chóng hợp thức hoá bằng các Hiệp định vay vốn.

Kinh nghiệm của Malaisia và Thái Lan cho thấy, trong quy hoạch thu hút và sử

dụng ODA, cần đề ra các nguyên tắc lựa chọn dự án ưu tiên sử dụng vốn ODA cho

KCHTKT, tránh đầu tư dàn trải, phân tán không hiệu quả, không đúng thời gian quy

định và kiên quyết từ chối các khoản ODA, nếu xét thấy không hiệu quả hoặc hiệu quả

thấp do bị chi phối bởi các yếu tố ràng buộc. Không những Malaisia, Thái Lan mà cả

Indonesia cũng từng tuyên bố nguyên tắc chỉ vay tiếp dự án khi đã thực hiện xong các

dự án cũ, vay ODA phải bảo đảm an toàn cao, yêu cầu phải có chuyên gia tư vấn là

điều kiện tiên quyết để đảm bảo hiệu quả của các dự án lớn. Một thời, Trung Quốc

cũng đã từng cho phép phần lớn các dự án được nhanh chóng sử dụng vốn ODA mà

không đề cao hiệu quả, do đó, nguồn vốn ODA cho vay đã làm gia tăng gánh nặng nợ

quốc gia, đưa nền kinh tế vào giai đoạn khó khăn. Tuy nhiên, sau đó, để khắc phục,

Trung Quốc đã chuyển đổi chiến lược cải cách, hiện đại hoá nền kinh tế, quản lý ODA

hiệu quả hơn. Theo đó, việc chấp nhận khoản vay chỉ được thực hiện sau khi đã hoàn

133

tất thiết kế kỹ thuật và đánh giá tình hình tài chính, trách nhiệm trả nợ, nguồn tiền và

kế hoạch trả nợ là giải pháp cần học hỏi.

Thực tế cho thấy, các công trình quan trọng thiết yếu có tác động mạnh tới

phát triển kinh tế xã hội. KCHTKT xây dựng đồng bộ và hiện đại còn tạo ra sức mạnh

phát triển lan tỏa mang tính cộng hưởng, có thể tạo nên những cú huých cho nền kinh

tế, đem lại những xung lực mới cho phát triển. Có thể tập trung vào những vùng thuộc

các tuyến phát triển quan trọng của đất nước để có thể tạo ra những cực tăng trưởng có

tác động dẫn truyền, mạnh dạn loại bỏ những dự án ODA kém hiệu quả và không phù

hợp với bối cảnh của Việt Nam hiện nay, chỉ lựa chọn và chấp nhận những dự án

ODA có ý nghĩa thiết thực và hiệu quả kinh tế - xã hội cụ thể, đảm bảo tự chủ, sáng

tạo và tỉnh táo trong việc huy động và sử dụng ODA. Bên cạnh việc chọn các lĩnh vực

ưu tiên, cần lựa chọn địa bàn thực hiện dự án sao cho phù hợp với năng lực của từng

địa phương, chủ trương phân cấp và đảm bảo đầu tư tập trung và có sự gắn kết, tác

động hiệp lực giữa các tiểu ngành, tạo động lực thúc đẩy sự phát triển toàn khu vực và

lan tỏa sang vùng khác.

Bên cạnh đó, ODA cho KCHTKT phải tận dụng được công nghệ tiên tiến của

thế giới, lựa chọn công nghệ thích hợp, đồng thời, cần học tập kinh nghiệm, kỹ năng

của nước ngoài để làm chủ công nghệ hiện đại. Giải pháp này càng có ý nghĩa trong

điều kiện mới khi quy mô huy động thêm nguồn vốn ODA sẽ giảm dần và chuyển dần

sang nguồn vốn có mức ưu đãi vay thấp hơn.

Mặt khác, Việt Nam cần tăng cường và nâng cao chất lượng đối thoại chính

sách ở cấp quốc gia và cấp ngành thuộc lĩnh vực KCHTKT với các nhà tài trợ quốc tế.

Đối thoại chính sách cần đi sâu về nội dung, mở rộng phạm vi tham gia của các bên,

phát huy vai trò chủ động của các cơ quan trong việc xác định chủ đề, chuẩn bị nội

dung, đồng thời kết quả đối thoại chính sách cần được theo dõi và triển khai thực hiện,

xây dựng VPDF trở thành một diễn dàn thật sự hữu ích cho việc đối thoại và chia sẻ

thông tin để củng cố và tăng cường sự tin cậy giữa Chính phủ và các nhà tài trợ.

4.3.3. Hoàn thiện khung pháp lý và cải thiện thủ tục quản lý nhà nước đối với vốn

ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Với sự tồn tại nhiều bất hợp lý và chưa hài hoà với các nhà tài trợ, trong thời

gian tới, hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA trong xây dựng KCHTKT cần

được rà soát, bổ sung, chỉnh sửa bất cập của những văn bản đã ban hành.

Thứ nhất, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến thu

134

hút, sử dụng nguồn vốn ODA theo hướng tinh giản, phù hợp quy trình thủ tục giữa

Việt Nam với các nhà tài trợ, đáp ứng tốt những thay đổi khi Việt Nam đã trở thành

quốc gia đang phát triển có mức thu nhập trung bình. Nếu cần thiết, xem xét tiếp tục

sửa đổi Nghị định 38/NĐ-CP với mục tiêu tăng cường quản lý một cách thống nhất và

tạo ra sự minh bạch.

Thứ hai, các văn bản pháp qui về quản lý và sử dụng vốn phải đồng bộ và thực

hiện nghiêm túc ở các cấp. Vì vậy, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách

theo hướng giảm bớt những bất cập hiện tại, đồng thời đảm bảo phù hợp với tập quán

thương mại quốc tế và hài hoà với thủ tục của các nhà tài trợ.

Cơ chế chính sách quản lý thời gian tới cần tập trung vào ban hành mới hoặc

sửa đổi các định mức kinh tế - kỹ thuật cho phù hợp với tình hình thực tế; hướng dẫn

quy trình, thủ tục thực hiện chương trình, dự án, nhất là trong công tác đền bù và giải

phóng mặt bằng; cơ chế thẩm định giá; định mức chi tiêu; quy chế kiểm tra, kiểm

toán, giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn và hoàn trả nợ vay nước ngoài. Khung

đền bù giải phóng mặt bằng cần phù hợp với giá thị trường, các chi phí phải đảm bảo

cuộc sống của người dân thuộc diện di rời. Cùng với đó, cần ban hành các quy định,

quy trình cụ thể để các thành phần kinh tế tư nhân có thể tiếp cận và vay ODA, đặc

biệt các dự án quan trọng như giao thông, năng lượng, cấp thoát nước,...

Bộ Tài chính cần khẩn trương hoàn thiện và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt

và ban hành văn bản pháp quy về chính sách, cơ chế tài chính đối với việc sử dụng

nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi phù hợp với quy định hiện hành và tình hình, khả

năng vận động nguồn vốn này trong thời gian tới. Chẳng hạn, nên sửa đổi điều 7, Nghị

định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 về lãi suất cho các tổ chức tín dụng vay lại từ

nguồn vốn vay nước ngoài (Hiện nay lãi suất cho vay lại được tính bằng rủi ro tỷ giá

(6%), cộng lãi suất vay nước ngoài (đối với nguồn WB là 2,0%) và phí của Bộ Tài

chính (0,2%), sau khi cộng thêm chênh lệch cho các ngân hàng (khoảng 4%) sẽ làm

cho lãi suất đến người vay trở lên quá cao, khiến các dự án rất khó thực hiện, nên cần

điều chỉnh hợp lý. Những quy định, chính sách cần có tính ổn định lâu dài, tiên liệu

được, tránh những tác động không đáng có, gây quan ngại cho các nhà tài trợ về tính

ổn định về chính sách của Việt Nam.

Thứ ba, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy của Việt Nam theo hướng hài

hòa với quy trình và thủ tục của nhà tài trợ. Rà soát, sửa đổi hệ thống các văn bản

pháp quy trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng, đấu thầu, đất đai, môi trường theo hướng

135

phù hợp với quy định về quản lý nguồn vốn ODA và hài hòa thủ tục với các nhà tài

trợ. Hoàn thiện khung thể chế trong lĩnh vực đấu thầu trên cơ sở Luật Đấu thầu sửa

đổi, bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế và hài hòa với quy trình, thủ tục của nhà tài

trợ, giải quyết dứt điểm tình trạng phá giá trong đấu thầu, có quá nhiều cấp tham gia

vào việc trình, duyệt dẫn đến việc không xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan có

liên quan.

Thứ tư, tăng cường các chế tài xử lý vi phạm khi sử dụng ODA trong xây

dựng KCHTKT, đặc biệt các trường hợp tham nhũng lãng phí thất thoát vốn cần có

hình thức xử lý nghiêm minh. Môi trường pháp lý minh bạch và có tính cưỡng chế cao

là một trong những điều kiện thúc đẩy tiến độ thực hiện các chương trình, dự án. Phải

có cơ chế đủ mạnh để nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định đầu tư cho ODA

trong xây dựng KCHTKT, nếu gây lãng phí thất thoát có thể bị xử phạt hành chính,

cách chức hoặc miễn nhiệm. Với các dự án ODA trong xây dựng KCHTKT, chủ đầu

tư phải chịu trách nhiệm toàn diện về hiệu quả, chất lượng của dự án, và có trách

nhiệm giám sát thường xuyên đối với các PMU để phát hiện kịp thời các vấn đề phát

sinh và có biện pháp xử lý.

Việc đảm bảo công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong Nghị định

38 mới chỉ mang tính nguyên tắc mà chưa được cụ thể hóa hết vào quy trình ODA, dẫn

đến chưa ngăn chặn tình trạng xin - cho, tiêu cực, tham nhũng. Trước những hạn chế

trong quản lý ODA hiện nay, nên giảm bớt sự chồng chéo hoặc mâu thuẫn trong các

văn bản pháp lý hiện hành có liên quan đến ODA trong xây dựng KCHTKT. Quốc hội,

cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất về nợ công và người dân, chủ thể phải đóng thuế và

là người trả nợ cuối cùng, cần phải được tham gia vào quy trình ODA.

Đối với các PMU, cần có quy định pháp lý về việc đảm bảo chất lượng dự án

trong quá trình thực hiện. PMU phải chịu trách nhiệm từ khâu chuẩn bị đến khâu thực

hiện dự án KCHTKT, nghiệm thu và vận hành dự án trước chủ đầu tư và đối tượng thụ

hưởng, quy định rõ tính pháp lý của PMU để đảm bảo tính chuyên nghiệp. Bên cạnh

đó, cần xây dựng quy chế làm việc của PMU chặt chẽ, có chính sách đãi ngộ và kinh

phí hoạt động rõ ràng, tăng cường tính minh bạch và cơ chế thưởng phạt nghiêm minh.

Thứ năm, với việc trở thành nước có thu nhập trung bình và hội nhập ngày càng

sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu, nhiều nhà tài trợ cả song phương lẫn đa phương

nhấn mạnh tiếp cận theo ngành, chương trình, hỗ trợ ngân sách trong chính sách viện

trợ mới dành cho Việt Nam. Do vậy, để tăng cường thu hút và nâng cao hiệu quả sử

136

dụng ODA Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh bổ sung và sửa đổi hệ thống văn bản pháp

luật để phù hợp với cách tiếp cận và mô hình viện trợ mới nhằm đảm bảo một mặt

bằng chung cho việc áp dụng các phương thức viện trợ. Thiết kế và bổ sung thiết chế

tổ chức và trình tự thủ tục cho việc áp dụng phương thức hỗ trợ chương trình và các

phương thức tài trợ mới khác theo hướng thể chế hóa việc tiếp cận theo chương trình,

bắt đầu từ khâu vận động ODA, và các ngành, vùng, địa phương xây dựng các chương

trình mục tiêu làm cơ sở để thu hút ODA, hạn chế tối đa các dự án đơn lẻ.

4.3.4. Bố trí kịp thời vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế

Với tình trạng thiếu vốn đối ứng làm ách tắc hàng loạt dự án KCHTKT đang

diễn ra hiện nay, giải pháp cấp thiết là đảm bảo đầy đủ và kịp thời vốn đối ứng cho các

chương trình và dự án ODA trong xây dựng KCHTKT để đạt tỷ lệ giải ngân cao nhất

và nhanh nhất. Trước hết, vấn đề xác định nhu cầu vốn đối ứng cần phải được quan

tâm ngay từ giai đoạn xây dựng dự án và đàm phán với từng nhà tài trợ. Để làm được

điều này, cần xem xét kỹ, tính toán cụ thể, đảm bảo tin cậy trong kế hoạch vốn để sát

với khả năng thực hiện, tránh các chênh lệch lớn.

Chúng ta cần học tập kinh nghiệm của các nước, thực hiện nguyên tắc phải cân

đối được đủ nguồn vốn đối ứng mới ký kết chương trình, dự án với các nhà tài trợ

nước ngoài. Đối với danh mục các dự án khởi công mới, nhất thiết chỉ thực hiện các

dự án thực sự cần thiết, có hiệu quả và xác định được khả năng trả nợ. Các chủ dự án

và các bộ, địa phương chủ quản và PMU cần phải tham gia ngay từ đầu trong quá trình

đàm phán với các nhà tài trợ về kế hoạch thực hiện của dự án, và kế hoạch vốn đối

ứng để bảo đảm quá trình thực hiện sau này được thông suốt, tránh trường hợp tăng

giảm đột ngột về nhu cầu vốn đối ứng. Đảm bảo cung cấp kịp thời, đầy đủ vốn đối ứng

thông qua xây dựng quy trình quản lý vốn đối ứng bài bản, thực hiện nghiêm việc

thẩm định vốn, đảm bảo quy mô dự án phù hợp với khả năng của cơ quan chủ quản.

Quá trình xây dựng và hình thành chương trình, dự án ODA cho KCHTKT cần

rà soát và xác định rõ nhu cầu vốn đối ứng và khả năng cân đối các nguồn ngân sách

nhà nước. Hàng năm, chính phủ cần dành ra một khoản dự phòng để có thể hỗ trợ

ngoài kế hoạch cho các địa phương khó khăn về nguồn vốn đối ứng để đảm bảo các

dự án được ký kết và thực hiện đúng kế hoạch. Tuy vậy, Chính phủ cũng phải có sự

phân loại dự án một cách rõ ràng: Những dự án nào chính phủ cấp nguồn vốn đối ứng,

những dự án nào địa phương buộc phải thực hiện cam kết của mình. Chẳng hạn, các

137

dự án có nguồn thu như cấp nước sạch thì địa phương phải đảm bảo nguồn vốn đối

ứng. Trong quá trình xây dựng kế hoạch thực hiện dự án, kế hoạch di dân giải phóng

mặt bằng cần được xây dựng sát với thực tế, phù hợp với tiến độ xây dựng cơ bản,

tránh tập trung công tác này vào giai đoạn đầu của dự án làm tăng đột biến nhu cầu

vốn đối ứng trong giai đoạn này, ưu tiên cân đối nguồn vốn đối ứng cho các chương

trình, dự án KCHTKT đã ký kết và thực hiện theo đúng tiến độ.

Đổi mới phương thức bổ sung nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA cho

KCHTKT thông qua các hình thức: Tăng cường thu hút các nguồn lực của xã hội để

bổ sung nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA như hình thức xây dựng - kinh doanh

- chuyển giao (BOT), xây dựng - chuyển giao (BT) hay đối tác công tư (PPP), qua đó

giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước; mở rộng áp dụng hình thức cho các ngân

hàng thương mại vay lại và giải ngân các dự án ODA có cấu phần tín dụng, có thể

dưới hình thức là ngân hàng bán buôn (như Dự án tài chính nông thôn) hoặc là ngân

hàng bán lẻ nguồn vốn Dự án (trong dự án Năng lượng tái tạo, Dự án Cho vay Doanh

nghiệp vừa và nhỏ), theo đó các ngân hàng tham gia sẽ tự thu xếp phần vốn đối ứng

cho dự án; huy động vốn đối ứng thông qua việc vay vốn các ngân hàng thương mại

trực tiếp hoặc qua phát hành trái phiếu. Để đáp ứng kịp thời về vốn đối ứng nên cho

phép các Bộ, địa phương chủ quản có nhiều quyền hạn hơn trong việc điều chuyển

vốn đối ứng giữa các dự án thuộc quyền quản lý và thông báo cho các cơ quan tài

chính, kho bạc cấp vốn theo đúng tiến độ.

Vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình, dự án

ODA cụ thể, không được tùy tiện cho các mục tiêu khác. Để đảm bảo cam kết về vốn

đối ứng cần ưu tiên bố trí đầy đủ và kịp thời vốn đối ứng trong kế hoạch ngân sách

hàng năm cho các chương trình, dự án thuộc diện được sử dụng vốn ngân sách nhà

nước trước khi bố trí cho các nhiệm vụ chi khác.

4.3.5. Nâng cao chất lượng chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án ODA cho kết


Quá trình chọn lựa và phê duyệt dự án phải được thực hiện theo một trật tự

thống nhất và hiệu quả từ khâu xác định dự án, nghiên cứu tiền khả thi; chuẩn bị dự

án. Kinh nghiệm của Trung Quốc, Malaisia đều cho thấy, muốn lựa chọn được dự án

tốt phải dùng những chuyên gia tư vấn hàng đầu có đủ kiến thức, kinh nghiệm, chuyên

môn sâu về những chi tiết mang tính kĩ thuật trong việc đánh giá; lựa chọn công nghệ,

thiết bị kỹ thuật, vốn đầu tư, hiệu quả kinh tế, tài chính, tác động môi trường, thị

138

trường,... để thẩm định dự án. Hiện nay xu hướng là nên phân cấp trách nhiệm thẩm

định dự án cho các Bộ, ngành và địa phương, nhưng bên cạnh đó phải nâng cao trình

độ thẩm định cho từng đơn vị thì giải pháp này mới có hiệu quả.

Làm tốt công tác thẩm định để lựa chọn được các dự án có hiệu quả sử dụng

vốn ODA trong xây dựng KCHTKT, đồng thời tăng cường trách nhiệm của cơ quan

thẩm định và cơ quan thực hiện dự án, tránh tình trạng khi dự án đi vào hoạt động kém

hiệu quả phải xin gia hạn trả nợ hoặc chuyển trách nhiệm trả nợ cho Ngân sách Nhà

nước. Để đẩy nhanh thời gian thẩm định, phê duyệt dự án ODA trong xây dựng

KCHTKT, phải nâng cao chất lượng báo cáo nghiên cứu khả thi, đảm bảo đầy đủ,

chính xác các thông số kỹ thuật. Rút ngắn thời gian khởi động dự án và giảm thiểu tình

trạng nhà thầu không đủ điều kiện trong quá trình thực hiện hợp đồng.

Tiếp tục đơn giản hoá thủ tục hành chính, công khai qui trình, thời hạn trách

nhiệm xử lý các thủ tục liên quan đến thực hiện các chương trình, dự án sử dụng

nguồn vốn ODA trong xây dựng KCHTKT. Cần rà soát và loại bỏ ngay những quy

định về thủ tục xét duyệt không cần thiết, các thủ tục rườm rà và tốn phí thời gian, các

vướng mắc về thủ tục với các nhà tài trợ trong các khâu phê duyệt dự án, ký kết hiệp

định, trao đổi công hàm, trình tự và thủ tục rút vốn, đấu thầu và xét duyệt kết quả đấu

thầu,... Các thủ tục về miễn giảm thuế ODA, cấp vốn đối ứng cần được xem xét lại

theo hướng đơn giản hoá các giấy tờ và cấp trung gian xử lý.

Rà soát lại các thủ tục tài chính trong nước, đặc biệt là thủ tục rút vốn theo

hướng giảm phiền hà trong quá trình này. Ban hành chế độ, chính sách đặc thù riêng

về thủ tục và trình tự giải ngân để đặc biệt đối xử với một số dự án gặp nhiều khó

khăn song vẫn phải đảm bảo tính công bằng và minh bạch.

Đối với các dự án ODA cho vay lại, cần quy định rõ vai trò thẩm định của cơ

quan cho vay lại trước khi đề xuất dự án với nhà tài trợ. Việc thẩm định các dự án vay

lại không chỉ dừng ở khâu thẩm định dự án mà phải bao gồm cả việc thẩm định năng

lực quản lý và năng lực tài chính của người vay lại để đảm bảo việc thu hồi vốn cho

vay lại. Đối với dự án được xác định là khó có khả năng hoàn vốn, thì hoặc là không

vay hoặc Nhà nước cấp phát hoặc chuyển chủ đầu tư, không nên để tình trạng biết là

khó có khả năng hoàn vốn mà vẫn làm thủ tục nhận vay lại, sau đó lại xin chuyển sang

cơ chế ngân sách nhà nước cấp phát.

Tiếp tục hài hòa thủ tục với các nhà tài trợ thông qua việc hài hòa về khuôn khổ

thể chế, pháp lý và tổ chức hội nghị liên quan để xác định và tháo gỡ những vấn đề

139

vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện. Tăng cường trao đổi với các nhà tài trợ,

phối hợp cả các phía, đặc biệt về thủ tục nội dung và thời gian phê duyệt thẩm định.

Mặt khác, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của chủ đầu tư, thực hiện tốt các

khâu của quy trình dự án lựa chọn, lập văn kiện dự án, thẩm định, phê duyệt, tổ chức

thực hiện hợp đồng mua sắm, xây lắp, tư vấn,... khả năng trả nợ, tính bền vững trong

quá trình phát triển và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả sử dụng vốn.

4.3.6. Xây dựng cơ chế cho địa phương vay lại và tạo điều kiện để khu vực tư

nhân tiếp cận nguồn ODA vốn vay trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế

Đối với việc cho địa phương vay lại, hiện nay, hơn 92% nguồn vốn vay nước

ngoài của Chính phủ cho địa phương theo hình thức cấp phát và địa phương vẫn coi

đây là khoản "cho không". Điều này dẫn tới tình trạng các địa phương đăng ký vốn

nhiều, nhưng đầu tư dàn trải, tràn lan, hiệu quả chưa cao. Trong khi tình trạng nợ công

tăng cao, theo dự báo của Bộ Tài chính, cuối năm 2015 đạt 61,3% GDP và sắp chạm

ngưỡng Quốc hội phê duyệt là 65%; chỉ số trả nợ do Chính phủ vay so với thu Ngân

sách Nhà nước sắp chạm ngưỡng an toàn (25%), thì rất cần thiết quản lý ODA vốn vay

theo hướng tăng cường cho vay lại gắn với việc trách nhiệm trả nợ chuyển dần từ

Trung ương sang địa phương.

Việc cho vay lại đối với chính quyền địa phương phải cân nhắc tính toán trước

khi sử dụng nguồn vốn này. Trước đây, vốn chủ yếu là nhà nước cấp phát, nay khi các

địa phương phải vay, tỷ trọng vay cao thì phải cân nhắc ngay từ khâu phê duyệt đầu tư,

hiệu quả dự án và tính toán khả năng trả nợ. Điều này cũng sẽ thay đổi tư duy sử dụng

nguồn vốn tại các địa phương. Các địa phương phải ý thức rõ ràng và tính toán kỹ

lưỡng là phải vay bao nhiêu và xác định phương án trả nợ.

Hoạt động cấp phát và cho vay cần minh bạch hơn và gắn với khả năng, trách

nhiệm chi trả của địa phương để đảm bảo tính bền vững. Cơ quan chức năng trước khi

cho vay lại vốn nước ngoài phải xác định thật cẩn thận tính cấp thiết của dự án, mức

vốn, nhu cầu và khả năng trả nợ của địa phương để đảm bảo nguồn vốn thật hiệu quả.

Theo đó, cơ quan chức năng cần có cơ sở pháp lý thật rõ ràng về quy trình, thủ tục cho

vay lại. Ngoài ra, việc cải cách sẽ có lộ trình và không chuyển hẳn sang 100% cho vay

lại để tránh “sốc” cho các địa phương. Việc này cần vừa làm vừa đánh giá tác động tới

Trung ương cũng như địa phương để hoàn thiện cơ chế cho địa phương vay lại.

Đối với việc cho tư nhân tiếp cận vốn ODA, kinh nghiệm các nước trong việc

sử dụng vốn ODA, sử dụng các nguồn vốn xây dựng KCHTKT cho thấy, họ thường áp

140

dụng hình thức đối tác công-tư (PPP), huy động nguồn lực và sức mạnh của khu vực

tư nhân để phát triển hạ tầng. Tỷ lệ giải ngân vốn ODA ở các nước thường cao hơn

Việt Nam rất nhiều vì họ áp dụng mô hình hợp tác cùng đầu tư giữa nhà nước và tư

nhân, để các doanh nghiệp tư nhân sử dụng ODA. PPP là một hình thức có thể khai

thác nguồn lực to lớn từ thành phần kinh tế tư nhân.

PPP không chỉ giúp giảm áp lực về vốn cho ngân sách nhà nước, mà còn có thể

nâng cao tính hiệu quả của vốn vay khi cho tư nhân vay lại nguồn vốn này. Đồng thời,

tạo thêm không gian cho các doanh nghiệp tư nhân lớn mạnh là hoàn toàn phù hợp xu

hướng chính sách đối xử bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp của nước ta. Do

đó, kết hợp hình thức hợp tác PPP được đánh giá là một giải pháp khả thi để sử dụng

hiệu quả hơn nguồn vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

Để khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án ODA cho

KCHTKT, cần có các chính sách và thể chế thích hợp để tạo môi trường cho các mô

hình, phương pháp tiếp cận và sự tham gia rộng rãi của các đối tác, kể cả chế độ giám

sát cộng đồng đủ mạnh, minh bạch và có trách nhiệm giải trình cao để bảo đảm sự tiếp

cận bình đẳng của tất cả các thành phần kinh tế, công cũng như tư. Có như vậy, khu

vực kinh tế tư nhân mới cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro với nhà nước trong

sử dụng nguồn vốn này. Để đạt được điều đó, cần thể chế hóa sự tiếp cận của khu vực

tư nhân bằng các văn bản quy phạm pháp luật với các hướng dẫn, quy định cụ thể đối

với từng phương thức ODA và đảm bảo an toàn vốn vay và giảm thiểu rủi ro.

Thông tin về các nguồn ODA cần được công khai, minh bạch với các chủ thể có

khả năng tham gia thực hiện. Bộ KH&ĐT nên hình thành tổ chức chuyên trách thu hút

vốn ODA cho tư nhân tiếp cận từ khâu thẩm định, giới thiệu quảng bá, tìm nguồn vốn

và đàm phán. Nhà nước và các tổ chức tài chính cần xác lập khung pháp lý, các điều

kiện tài chính và năng lực chuyên môn đi kèm để bảo lãnh cho các nguồn vốn vay

ODA của các doanh nghiệp.

Cần có những hướng dẫn cụ thể theo tư duy đổi mới, làm cho các thành phần

kinh tế bình đẳng hơn trong tiếp cận các nguồn vốn ODA. Việc bình đẳng giữa các

thành phần kinh tế cần được thực hiện trên thực tế, không nên đưa ra nhiều quy định

cứng nhắc, khó vận dụng, cần có những chính sách khuyến khích và tạo môi trường

thuận lợi cho các doanh nghiệp tư nhân thực hiện dự án bằng vốn ODA trong xây

dựng KCHTKT.

141

4.3.7. Đẩy mạnh công tác theo dõi, kiểm tra, giám sát và đánh giá việc thu hút và

sử dụng ODA cho kết cấu hạ tầng kinh tế

- Về theo dõi vốn ODA trong xây dựng KCHTKT, cần sớm hình thành hệ thống

thông tin để thúc đẩy sự trao đổi thông tin giữa các bộ, ngành trung ương và địa

phương, giữa chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ. Hệ thống thông tin này nhằm đáp

ứng nhu cầu về các kế hoạch, nhu cầu sử dụng vốn, tiến độ thực hiện các chương trình

dự án KCHTKT. Điều này sẽ góp phần khuyến khích những sáng kiến, tăng cường sự

hiểu biết về các quy định, thủ tục, xác định những nhu cầu vay vốn. Mặt khác, hệ

thống này sẽ giúp chia sẻ thông tin với cộng đồng tài trợ vì lợi ích chung của cả hai

bên. Đây là một biện pháp không tốn kém mà lại đạt hiệu quả cao.

Hiện nay, các nhà tài trợ cũng như các quốc gia đối tác đều mong muốn có các

quy chế và hệ thống đơn giản hoá để cùng nhau thực hiện, tiến tới các điểm chung về

mẫu, nội dung và tính thường xuyên cho một báo cáo định kỳ ở mỗi chương trình, dự

án phù hợp yêu cầu của tất cả các nhà tài trợ. Vì vậy, việc hoàn thiện khung thể chế về

quản lý, sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi nếu đảm bảo hài hoà thủ tục giữa các

nhà tài trợ thì sẽ thúc đẩy nhanh quá trình vận động, quản lý và triển khai các chương

trình, dự án ODA. Do đó, cần nhanh chóng hoàn thành cơ sở dữ liệu về ODA để cung

cấp thông tin kịp thời, chính xác, nhất quán và có hệ thống nhằm phục vụ cho quá

trình hoạch định chính sách, báo cáo theo yêu cầu cho các cơ quan và nhà tài trợ.

- Về đánh giá dự án, cần tăng cường khâu đánh giá sau dự án và rút ra kinh

nghiệm cho các dự án sau. Các cơ quan chức năng cũng cần nghiêm túc nhìn nhận lại

vấn đề và tiến hành rà soát toàn bộ quãng thời gian thực hiện các dự án ODA, đánh giá

lại những tiêu chí lựa chọn nhà thầu ngay từ hiệp định vay để điều chỉnh. Cần phải có

tiêu chí khuyến khích các nhà thầu trong nước có năng lực. Nếu họ đủ năng lực và

kinh nghiệm, phải tạo điều kiện để các nhà thầu này tham gia, nếu không là nhà thầu

chính thì cũng phải là nhà thầu trong liên danh, chứ không thể chỉ làm thầu phụ như

hiện nay. Bởi vì, sau nhiều năm tiếp nhận vốn ODA trong xây dựng KCHTKT và triển

khai các dự án lớn, nhiều nhà thầu trong nước đã lớn mạnh cả về năng lực lẫn kinh

nghiệm thi công. Mặt khác, khi lựa chọn nhà thầu quốc tế, phải có điều kiện ràng buộc

chặt chẽ trong hợp đồng về năng lực, kinh nghiệm thi công. Năng lực nhà thầu trong

hồ sơ thầu cần phải thực tế và kiểm định, vì nhiều khi nhà thầu nước ngoài nhưng vẫn

kém năng lực.

- Về giám sát, thanh tra dự án ODA trong xây dựng KCHTKT, cần tăng cường

142

thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng ODA, từ khâu thẩm

định, phê duyệt danh mục đầu tư, tới hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý

sai phạm. Đẩy mạnh hơn nữa công tác thanh tra, kiểm toán, giám sát, chống tiêu cực,

tham nhũng. Ngoài việc quyết định các chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng

thu hút và sử dụng ODA, cần nâng cao hơn nữa vai trò và trách nhiệm của Quốc hội

trong việc giám sát quản lý ODA, đặc biệt là những dự án ODA được tài trợ bởi các

nhà tài trợ đa phương. Quốc hội và các cơ quan Quốc hội cần tăng cường hoạt động

giám sát về cơ chế chính sách, pháp luật về thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA và các

nguồn vốn ưu đãi trong thời gian tới.

Tăng cường vai trò kiểm tra, thanh tra của bộ chủ quản, các bộ có chức năng

quản lý và các cơ quan thanh tra, kiểm toán đối với việc thực hiện dự án và hoạt động

quản lý của chủ đầu tư, các PMU. Bên cạnh đó, phải có sự đổi mới tư duy, có sự chọn

lọc, quy định chặt chẽ về trách nhiệm quy trình, thực hiện trách nhiệm giải trình, công

khai, minh bạch khi sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

Đặc biệt, cần khuyến khích sự tham gia giám sát của xã hội, cơ quan báo chí,

truyền thông đối với các dự án KCHTKT sử dụng nguồn vốn ODA. Cùng với đó, cần

xây dựng cơ chế để khuyến khích cộng đồng (dân cư, nhà khoa học, nhà nghiên cứu)

tham gia trong các khâu từ thu hút, vận động đến triển khai thực hiện và giám sát,

đánh giá các dự án. Xây dựng cơ chế minh bạch thông tin tới tất cả các bên như nhà

nước, tổ chức dân sự, người dân để các đối tượng hưởng lợi hiểu rõ về vai trò, quyền

lợi, trách nhiệm của mình khi tham gia vào các dự án ODA.

Cần có quy định rõ các tiêu chí để chấp nhận vốn ODA, thực hiện công khai

minh bạch toàn bộ số vốn, dự án ODA, công bố rõ quy trình phân bổ vốn và dự án

ODA với các tiêu chí rõ ràng, giảm tối đa cơ chế “xin-cho”. Quy định rõ trách nhiệm

cá nhân về từng dự án, đồng thời công bố công khai tên những người chịu trách

nhiệm; quy định có phản biện độc lập về dự án, trong đó phân tích rõ tác động kinh tế-

xã hội của dự án, khả năng thu hồi vốn để trả nợ vốn vay; tổ chức việc giám sát của tổ

chức quần chúng, hiệp hội chuyên ngành trong quá trình thực thi dự án; chủ động và

tỉnh táo khống chế nợ ở ngưỡng an toàn, quyết định các chương trình, dự án mang tính

khả thi cao, có sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng, của cộng đồng và các

nhà khoa học, trong đó phải tính đến khả năng trả nợ.

Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính cần tăng

cường hoạt động chuyên môn để thẩm định, đánh giá, phát hiện và ngăn chặn kịp thời

143

các hành vi vi phạm pháp luật; kiên quyết xuất toán các khoản chi sai mục đích, không

đúng khối lượng, đơn giá, không đúng tiêu chuẩn định mức, dự toán; tăng cường quản

lý tài sản của các PMU theo Quy chế về quản lý tài sản Nhà nước; thực hiện chế độ

trách nhiệm vật chất, trách nhiệm pháp lý đối với nhà thầu, tư vấn giám sát trong việc

xác nhận khối lượng thanh toán,… Quản lý chặt chẽ tài sản mua sắm phục vụ hoạt

động dự án. Chẳng hạn, về tiêu chuẩn định mức mua sắm ô tô phục vụ cho các dự án,

có thể không dùng vốn vay nước ngoài như hiện nay và sử dụng luân chuyển cho

nhiều dự án cho đến khi từng chiếc xe hết giá trị sử dụng

Đối với công tác quản lý đấu thầu, nội dung hồ sơ mời thầu phải phù hợp với

quy định của điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế đã ký với nhà tài trợ; tuân thủ đầy

đủ quy định về trình, thẩm định và phê duyệt các nội dung trong đấu thầu theo đúng

quy định pháp luật về đấu thầu của Việt Nam. Đồng thời, đưa tiêu chuẩn đánh giá chi

tiết phù hợp với yêu cầu của gói thầu vào hồ sơ mời thầu để tạo sự minh bạch, hiệu

quả trong đấu thầu nhằm lựa chọn được nhà thầu đáp ứng đầy đủ về tư cách hợp lệ,

năng lực, kinh nghiệm và có giải pháp khả thi để thực hiện gói thầu. Thực hiện nghiêm

túc việc xử lý vi phạm hợp đồng đối với các hành vi chậm tiến độ, không bảo đảm chất

lượng vật tư, thiết bị, công trình,... trong các công trình KCHTKT dùng vốn ODA.

Giải phóng mặt bằng và tái định cư là vấn đề nan giải của các dự án ODA trong

xây dựng KCHTKT nên cần thường xuyên kiểm tra, đôn đốc tiến độ; chủ trì, phối hợp

với các chủ dự án, các địa phương liên quan để giải quyết kịp thời các vướng mắc, xác

định cụ thể, chi tiết cho từng trường hợp và có phương án xử lý, tập trung đẩy nhanh

công tác bồi thường. Giải phóng mặt bằng và tái định cư theo phương án cuốn chiếu,

làm đến đâu gọn đến đó, đáp ứng kịp thời tiến độ thi công.

Xây dựng hướng dẫn chung về đền bù, tái định cư để giải quyết nhanh công tác

giải phóng mặt bằng, bổ sung hoàn thiện các quy định của pháp luật về thu hồi đất,

đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng KCHTKT theo hướng nhà nước quyết định giá

đền bù phù hợp, có phân biệt giữa công trình phúc lợi công cộng với công trình kinh

doanh. Có kế hoạch tái định cư, đảm bảo quyền lợi của người bị thu hồi đất, đồng thời

vận động sự tự nguyện chấp hành và tham gia đóng góp tích cực của người dân. Kiên

quyết xử lý nghiêm đối với các hành vi cố tình không chấp hành quy định của pháp

luật về giải phóng mặt bằng. Tăng cường công tác tuyên truyền, vận động, thuyết phục

để các hộ dân trong diện giải phóng mặt bằng hiểu, đồng thuận và chấp hành chủ

trương thu hồi đất. Mặt khác, thực hiện công tác giải phóng mặt bằng công khai, minh

144

bạch theo đúng luật định, đảm bảo công bằng, chính xác.

4.3.8. Hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ

quản lý và thực hiện dự án ODA, đặc biệt ODA cho kết cấu hạ tầng kinh tế

4.3.8.1. Hoàn thiện cơ cấu bộ máy quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng

kết cấu hạ tầng kinh tế

Đối với bộ máy quản lý, cần phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ

quan tham gia vào quá trình quản lý vốn đi đôi với việc nâng cao trình độ, năng lực

của cơ quan có liên quan. Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước của Bộ, ngành chủ

quản trong lĩnh vực KCHTKT và chức năng tổ chức thực hiện dự án, nhất là trong các

khâu thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán, lập hồ sơ mời thầu, tổ chức đấu thầu và phê

duyệt kết quả đấu thầu, theo dõi và giám sát thực hiện.

Xây dựng một cơ chế phối hợp thực hiện giữa các cơ quan trung ương và các

địa phương với các nhà tài trợ trong việc xây dựng dự án, cũng như cơ chế vận động

thu hút ODA, cơ chế điều phối, theo dõi và quy trình thực hiện giám sát. Đây chính là

những cơ sở quan trọng tạo nên thành công của mỗi dự án, qua đó tạo niềm tin cho các

nhà tài trợ và nâng cao khả năng thu hút vốn ODA từ các nước và các tổ chức quốc tế.

Phân cấp rộng hơn cho cấp dưới nhưng đồng thời phải gắn với trách nhiệm của

người được phân cấp. Gắn trách nhiệm của chủ đầu tư và người đứng đầu cơ quan

quản lý chủ đầu tư trong việc thực hiện dự án và khi xảy ra các sai phạm bằng các quy

định và kỷ luật hành chính, đồng thời ban hành các chế tài đủ mạnh trong lĩnh vực

này. Cần hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng khép kín các khâu trong quy trình thực

hiện đầu tư ở một Bộ, ngành hoặc một địa phương, vì tình trạng này dễ dẫn đến phát

sinh tiêu cực.

Để thu hút và giải ngân sử dụng nguồn vốn ODA đúng tiến đọ và hiẹ u quả,

nên áp dụng mô hình quản lý dự án ODA phù hợp, có tính chuyên nghiẹ p cao. Vai trò

của các PMU ODA tại các cấp, đạ c biẹ t cấp địa phuong, là hết sức quan trọng. Hiẹ n

nay, phần lớn các dự án ODA đuợc tổ chức quản lý theo hình thức mỗi dự án lại thành

lạ p mọt PMU, đa phần cán bọ PMU là kiêm nhiẹ m nên làm viẹ c không toàn tâm toàn

ý. Thành lạ p PMU chuẩn và phù hợp sẽ giúp cho quá trình giải ngân các dự án ODA

nhanh hon. Các PMU chuyên nghiẹ p thuờng biết khai thác và tạ n dụng đuợc những

kiến thức đã học hỏi và những kinh nghiệm đã tích lũy trong nhiều na m. Với các PMU

chuyên nghiệp, các dự án sẽ được tổ chức hiệu quả hơn, giảm được chi phí hoạt động,

tăng cường được năng lực và kỹ năng quản lý dự án.

145

4.3.8.2. Nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ về thu hút và sử dụng vốn ODA nói

chung và ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng

Năng lực và trình độ của lực lượng cán bộ quản lý và thực hiện các dự án ODA

là một trong những yếu tố quan trọng nhất quyết định mức độ hiệu quả vốn ODA

trong xây dựng KCHTKT. Mặc dù đã có nhiều tiến bộ nhưng năng lực và trình độ cán

bộ quản lý thực hiện dự án ODA hiện nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Vì lẽ đó,

tăng cường năng lực quản lý và sử dụng ODA cho các cán bộ thuộc các Bộ, ban,

ngành theo hướng chuyên nghiệp và chuyên sâu là hết sức cần thiết.

Hiện nay, việc xây dựng danh mục thu hút và sử dụng ODA cũng như quản lý

thực hiện dự án ODA đã được phân cấp tới các địa phương. Hơn nữa, thời gian tới

đây, thay vì được cấp phát, các địa phương sẽ phải vay lại vốn ODA từ chính phủ và

tự lo trả nợ, nên cấp địa phương phải chủ động trong phần trách nhiệm của mình, đặc

biệt là cải thiện năng lực quản lý. Chính vì vậy, các cấp này cần tăng cường công tác

đào tạo và bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ hiện còn yếu về năng lực và chưa đủ kinh

nghiệm. Cần phải có một chương trình huấn luyện rộng rãi để tạo ra những thay đổi về

nhận thức, thái độ và kỹ năng ở các cấp, nên đưa ra kế hoạch phát triển, nâng cao chất

lượng nguồn nhân lực phục vụ cho công tác quản lý và thực hiện các dự án sử dụng

vốn ODA. Căn cứ trên cơ sở này, Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính, các Bộ, ban ngành, địa

phương, các PMU phân tích nhu cầu về đào tạo và bồi dưỡng cán bộ, từ đó đưa ra kế

hoạch thực hiện cụ thể.

Đối với các cơ quan quản lý cấp Trung Ương (Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính,...) và

các cơ quan quản lý cấp địa phương (Vụ Kinh tế Đối ngoại, Ban Kinh tế Đối ngoại của

các Sở KH&ĐT,...) cần có kế hoạch lựa chọn những cán bộ có năng lực và triển vọng

đưa đi đào tạo ở cấp đại học và sau đại học về quản lý dự án và các lĩnh vực có liên

quan. Mặt khác, cũng tích cực tổ chức các khoá học do Bộ KH&ĐT kết hợp với nhà

tài trợ, các cuộc hội thảo trao đổi kinh nghiệm quản lý và điều hành dự án ODA.

Mặt khác, cần tăng cường năng lực của các PMU. Cụ thể, các Bộ, ngành, địa

phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước cần tiến hành đánh giá năng lực của

các Chủ dự án, PMU để chấn chỉnh ngay việc phân cấp trong đấu thầu bảo đảm theo

đúng quy định. Chủ dự án khi thành lập PMU phải tính đến việc sử dụng các PMU

hiện có, có đủ năng lực hoặc PMU chuyên nghiệp để thực hiện tốt nhiệm vụ hỗ trợ

thực hiện và quản lý dự án, phải xây dựng tiêu chí cho từng vị trí trong PMU nhằm

hình thành các PMU chuyên nghiệp, đủ trình độ và kỹ năng về quản lý dự án; nghiên

146

cứu và thực hiện việc phân cấp trách nhiệm cho các PMU nhằm rút ngắn thời gian

thực hiện các quy trình thủ tục.

Đào tạo và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, điều phối và sử dụng vốn

ODA là một biện pháp quan trọng trong QLNN về ODA cho KCHTKT. Công việc

quản lý dự án ODA đòi hỏi các cán bộ dự án phía tiếp nhận phải rất chủ động và linh

hoạt. Vì lẽ đó, cán bộ làm việc trong bộ máy nhà nước, cán bộ của PMU có liên quan

đến vốn ODA cần được bổ túc và nâng cao những kiến thức cơ bản về ngoại giao,

pháp luật quốc tế, tin học văn phòng, ngoại ngữ; các kiến thức về kinh tế thị trường,

những phương pháp phân tích chính sách kinh tế, đàm phán ký kết hợp đồng kinh tế,

quản lý tài chính và kế toán dự án, theo dõi, đánh giá quá trình thực hiện dự án và

cách thức sử dụng công nghệ thông tin trong tổ chức thực hiện dự án,... Đào tạo

thường xuyên về chính sách, quy trình, thủ tục và nghiệp vụ quản lý và sử dụng ODA.

Rà soát đội ngũ cán bộ PMU để tăng cường bồi dưỡng năng lực chuyên môn về đấu

thầu và quản lý dự án, bảo đảm tuân thủ yêu cầu chuyên môn của Chủ dự án, bên mời

thầu, tổ chuyên gia đấu thầu theo quy định, đồng thời nâng cao ý thức đạo đức nghề

nghiệp, trách nhiệm cá nhân.

Để có thể thu hút và giữ được đội ngũ cán bộ có năng lực chuyên môn và kinh

nghiệm, có trình độ tiếng Anh,… để làm việc với các nhà tài trợ, nhà thầu và tư vấn

quốc tế cần phải có chế độ đãi ngộ thỏa đáng. Do đó, đề nghị Bộ Xây dựng, Bộ Tài

chính phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng và ban hành định mức chi phí

quản lý dự án và mức lương cho các cán bộ thực hiện quản lý dự án ODA. Cải cách

chính sách tiền lương, chế độ bảo hiểm xã hội, góp phần ổn định cuộc sống của cán bộ,

công chức nói chung và cán bộ, công chức QLNN về ODA nói riêng. Tiền lương được

cải thiện sẽ giảm được nhiều tiêu cực, quan liêu trong quản lý ODA. Chế độ lương và

phụ cấp cho đội ngũ cán bộ QLNN cũng như nhân sự của PMU cần được tính toán cho

hợp lý hơn, tương xứng với năng lực và trách nhiệm của họ.

4.4. ĐIỀU KIẸN ĐỂ TRIỂN KHAI GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ

Để thực hiẹ n các giải pháp hoàn thiẹ n QLNN đối với vốn ODA trong xây dựng

KCHTKT như đã đề xuất ở trên, cần có nhiều điều kiẹ n nhất định. Cụ thể như sau:

147

4.4.1. Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô

ODA được coi là khoản nợ quan trọng nhất của Chính phủ đứng ra vay. Để các

nhà tài trợ tin tưởng cho vay và đảm bảo khả năng trả nợ thì một yếu tố quan trọng là

bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô. Ổn định kinh tế vĩ mô, tạo lạ p môi truờng đầu tu thông

thoáng, ta ng sức hấp dẫn đầu tu, củng cố niềm tin cho nhà đầu tu sẽ thu hút đuợc vốn

ODA cho KCHTKT. Chính vì vậy, điều kiện để thực hiện giải pháp QLNN về vốn

ODA trong xây dựng KCHTKT là tạo lập và duy trì một môi trường vĩ mô lành mạnh

và ổn định để làm cơ sở huy động và sử dụng vốn ODA có hiệu quả.

Nhiệm vụ này bao gồm hàng loạt các vấn đề cần giải quyết, cần tăng cường

quản lý ngân sách nhà nước, tập trung chống thất thu, nợ đọng thuế, chuyển giá; triệt

để tiết kiệm chi ngân sách, kiểm soát chặt chẽ, đẩy mạnh xuất khẩu, nâng cao hiệu quả

hoạt động xúc tiến thương mại; tận dụng tối đa các điều kiện thuận lợi do các cam kết

quốc tế, hiệp định thương mại tự do mang lại, gắn với việc thay đổi mô hình kinh tế

dựa trên chất lượng, năng suất, hiệu quả và năng lực cạnh tranh. Đặc biệt là cải cách cơ

cấu tài chính - tiền tệ, tạo dựng một khung luật pháp phù hợp, duy trì ổn định các chỉ

số kinh tế vĩ mô, cải thiện môi trường kinh doanh nhằm tạo tăng trưởng cho nền kinh

tế. Chỉ khi đó, sản xuất kinh doanh tốt, xuất khẩu tăng mới có nguồn thu tốt và tăng

khả năng trả nợ. Bên cạnh đó, vốn ODA có thể chiếm tới khoảng 80% tổng vốn đầu tư,

song nếu không có khoảng 20% vốn đối ứng của phía Việt Nam thì dự án cũng không

thể thực hiện được. Nếu tình trạng bất ổn vĩ mô kéo dài thì sản xuất đình trệ, nguồn thu

ngân sách khó khăn, không có nguồn để bố trí đầy đủ vốn đối ứng và việc giải ngân

vốn ODA dù đã cam kết cũng khó thực hiện được.

Mặt khác, tạo ra môi tru ờng cạnh tranh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế

mới tạo điều kiẹ n để phát triển kinh tế, góp phần phát triển bền vững các ngành, các

doanh nghiẹ p, nhất là các doanh nghiệp tư nhân, để họ có đủ năng lực tiếp cận nguồn

vốn ODA, từ đó làm ta ng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Giữ vững ổn định kinh

tế vĩ mô, làm lành mạnh hệ thống tài chính ngân hàng sẽ là điều kiện quan trọng để

Việt Nam có thể huy động các nguồn vốn đa dạng, trong đó có vốn ODA cho phát

triển KCHTKT.

4.4.2. Phát huy sức mạnh của hệ thống chính trị và của toàn dân trong phòng,

chống tham nhũng, lãng phí

Các giải pháp quản lý ODA trong xây dựng KCHTKT cần có quyết tâm cao

trong phòng, chống tham nhũng, lãng phí từ phía các cơ quan chức năng của Nhà

148

nước. Chính phủ cần tăng cường chỉ đạo xây dựng thể chế, hoàn thiện cơ chế, chính

sách tạo ra hành lang pháp lý cho nhiệm vụ này. Các giải pháp đấu tranh phòng ngừa

được tập trung vào những vấn đề như: xây dựng định mức tiêu chuẩn; xây dựng quy

tắc ứng xử; điều chuyển vị trí công tác; xác định trách nhiệm người đứng đầu; kê khai

tài sản và minh bạch thu nhập; cải cách thủ tục hành chính,…

Hoạt động giám sát của các tổ chức đoàn thể và cộng đồng nhân dân; các cơ

quan thông tấn, báo chí cần được đẩy mạnh để kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm minh

các vụ tham nhũng, lãng phí và những tiêu cực khác; ý thức của nhân dân về phòng

chống tham nhũng, lãng phí cần được đề cao; các cơ quan thông tin đại chúng phát

huy tốt vai trò và trách nhiệm, góp phần quan trọng tạo ra sức mạnh công luận. Sự cam

kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và có sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng là điều

kiện quan trọng để đảm bảo việc thực hiện tốt các dự án đầu tư công.

Các cơ quan chuyên trách về phòng, chống tham nhũng, lãng phí được kiện toàn,

từng bước nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy quản lý. Hoàn thiện cơ chế quản

lý, giám sát nhằm khắc phục những sơ hở, thiếu sót trong công tác quản lý; trong đó

phải công khai, minh bạch về cơ chế, chính sách, các dự án đầu tư, xây dựng cơ bản,

mua sắm từ ngân sách Nhà nước, huy động đóng góp của nhân dân. Nghiên cứu sửa

đổi, bổ sung hoàn thiện quy định kiểm soát thu nhập, minh bạch tài sản, xử lý tài sản

tham nhũng, đưa ra các giải pháp kiên quyết, mạnh mẽ và cứng rắn hơn. Đồng thời,

cần hoàn thiện quy trình xác định trách nhiệm của người đứng đầu khi để cơ quan, đơn

vị xảy ra tham nhũng, lãng phí. Có cơ chế khuyến khích và bảo vệ những người đấu

tranh chống tham nhũng, lãng phí; kỷ luật nghiêm những người bao che, ngăn cản việc

chống tham nhũng, lãng phí.

Trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, việc phát huy sức mạnh

của toàn hệ thống chính trị và của nhân dân có ý nghĩa to lớn, quyết định đến sự thành

bại cuộc đấu tranh chống thất thoát, tiêu cực trong công tác quản lý ODA cho các dự

án vốn lớn như KCHTKT. Các nhân sự được lựa chọn vào tổ chức chống tham nhũng

của Nhà nước phải dựa trên tiêu chí nghiêm ngặt về cả đức và tài.

4.4.3. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ thông tin

trong hoạt động của các cơ quan nhà nước

Thứ nhất, tập trung cải cách thủ tục hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước tinh

gọn, hiệu lực hiệu quả thì mới tạo điều kiện cho các giải pháp cải cách bộ máy QLNN,

đơn giản hoá thủ tục trong thẩm định phê duyệt các dự án KCHTKT sử dụng ODA.

149

Về cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cần được điều chỉnh, sắp xếp

tinh gọn, hợp lý, xác định rõ phạm vi, nội dung, chức năng quản lý nhà nước, điều

chỉnh giữa các cấp hành chính cho phù hợp với tình hình thực tiễn, trên nguyên tắc

mỗi việc chỉ do một cơ quan phụ trách, khắc phục sự trùng lắp, chồng chéo về chức

năng, nhiệm vụ. Thực hiện việc phân cấp trong bộ máy QLNN khoa học và hiệu quả.

Tiếp tục thực hiện đề án cải cách công vụ công chức, tăng cường hiệu lực hiệu

quả thực thi chính sách, pháp luật. Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công

chức vì nhân tố con người luôn là nhân tố quyết định thắng lợi mọi công việc. Thực

hiện chọn cán bộ theo phương châm cạnh tranh nhân tài để có đội ngũ công chức có

năng lực thực sự. Đối với từng cơ quan, đơn vị phải có trách nhiệm giáo dục cán bộ,

công chức tinh thần trách nhiệm, kỷ luật, văn hóa hành chính trong thi hành công vụ.

Kiên quyết đưa ra khỏi bộ máy nhà nước những cán bộ, công chức thoái hóa, biến

chất, nhũng nhiễu, thiếu trách nhiệm trong thi hành công vụ. Đồng thời, xây dựng một

cơ chế tiền lương và chính sách đãi ngộ thỏa đáng để đội ngũ công chức yên tâm làm

việc lâu dài và cống hiến với khả năng cao nhất cho cơ quan, đơn vị, qua đó thu hút

những người giỏi, có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và tâm huyết đến công tác trong

bộ máy nhà nước.

Thứ hai, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các cơ

quan nhà nước và cung cấp dịch vụ công, thúc đẩy nhanh việc áp dụng chính phủ điện

tử. Ứng dụng công nghệ thông tin giúp chính quyền các cấp nâng cao năng lực quản

lý, điều hành, làm cho nội dung công tác quản lý nhà nước ngày càng minh bạch hơn,

người dân dễ tiếp cận với thông tin và tri thức.

Cần phải ban hành các quy chế, quy định về quản lý, vận hành và sử dụng hệ

thống thông tin đã được triển khai; xây dựng quy trình trao đổi; lưu trữ, xử lý văn bản

điện tử; quy chế bảo đảm an ninh, an toàn thông tin. Cùng với đó, phải có cơ chế duy

trì, bảo dưỡng hạ tầng công nghệ thông tin, thường xuyên rà soát, đầu tư, nâng cấp,

nhằm đáp ứng kịp thời cho nhu cầu phát triển ứng dụng công nghệ thông tin. Đồng

thời, phải có đội ngũ cán bộ có đủ trình độ chuyên môn, nghiệp vụ tiếp nhận các hệ

thống phần mềm đã triển khai, nhằm đảm bảo các hệ thống thông tin đã đầu tư được

hoạt động liên tục, hiệu quả. Mặt khác, tăng cường tuyên truyền rộng rãi nhằm nâng

cao hiểu biết, nhận thức cho các cơ quan quản lý, người dân và doanh nghiệp về các

lợi ích trong việc khai thác thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước.

150

4.4.4. Giữ gìn và phát triển quan hệ đối tác tốt đẹp với các nhà tài trợ

Trong điều kiện quốc tế ngày nay, khi quá trình hội nhập ngày càng được xúc

tiến mạnh mẽ, ngoại giao song phương và đa phương giữ một vị trí quan trọng, thì việc

gìn giữ và phát triển quan hệ quốc tế góp phần nâng cao vị thế của đất nước, tạo điều

kiện thuận lợi trong quan hệ với các nhà tài trợ là điều kiện cần thiết để thu hút và sử

dụng ODA cho xây dựng KCHTKT.

Vai trò làm chủ của quốc gia về chủ trương, chính sách và các mục tiêu phát

triển với sự đồng tình và ủng hộ của các đối tác phát triển là yếu tố quan trọng hình

thành mối quan hệ đối tác hợp tác phát triển hiệu quả. Việc chủ động hội nhập kinh tế

quốc tế và khu vực theo tinh thần phát huy tối đa nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác

quốc tế, bảo đảm độc lập tự chủ, bảo vệ lợi ích dân tộc, củng cố và thúc đẩy các mối

quan hệ song phương, tạo ra thế cơ động linh hoạt trong quan hệ quốc tế, nhất là quan

hệ với các nước láng giềng và các nước trong khu vực có ý nghĩa quan trọng đối với

việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong xây dựng KCHTKT. Nhờ những thành tựu của

công cuộc đổi mới và chính sách đối ngoại rộng mở, đa phương hóa, đa dạng hóa quan

hệ quốc tế mà chúng ta giữ gìn và phát triển được các mối quan hệ với các nhà tài trợ,

đồng thời tăng cường trao đổi, học tập kinh nghiệm thu hút sử dụng vốn ODA trong

xây dựng KCHTKT của các chính phủ trên thế giới, nhất là các nước trong khu vực.

Với những thành tựu đạt được khá toàn diện trên các lĩnh vực, Việt Nam đang

là một nền kinh tế năng động có nhiều triển vọng phát triển, dành được sự quan tâm

cao của các nhà tài trợ, ngày càng hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trên thế giới. Trong

điều kiện xây dựng quan hệ đối tác tin cậy và hợp tác phát triển, quan hệ giữa Việt

Nam và các nhà tài trợ không đơn thuần giữa bên tài trợ và bên nhận viện trợ mà phát

triển quan hệ đối tác trên cơ sở tin cậy, tôn trọng lẫn nhau, đề cao và chia sẻ trách

nhiệm chung và trách nhiệm giải trình về các kết quả phát triển. Điều kiện thuận lợi đó

sẽ giúp chúng ta thu hút và sử dụng tốt hơn vốn ODA trong xây dựng KCHTKT.

151

KẾT LUẬN

Vốn ODA đã tồn tại trên thế giới khoảng 70 năm và được đánh giá là đóng vai

trò quan trọng đối với phát triển kinh tế của nhiều nước đang và chậm phát triển. Với

Việt Nam, vốn ODA thời gian qua đã xây dựng và nâng cấp hàng loạt các công trình

kết cấu hạ tầng kinh tế, góp phần bảo đảm tăng trưởng kinh tế nhanh, gia tăng trao đổi

thương mại và cung ứng dịch vụ, đầu tư, tạo việc làm và thay đổi diện mạo đất nước.

Nghiên cứu công tác quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn.

Luận án đã thực hiện những nội dung chủ yếu sau:

Thứ nhất, về mặt lý luận, luận án đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận quản lý

nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, bao gồm: khái

niệm; sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ

tầng kinh tế; các nội dung và các nhân tố ảnh hưởng cũng như các tiêu chí đánh giá

quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế. Các nội

dung quản lý nhà nước chính là khung lý thuyết để dựa vào đó tác giả phân tích đánh

giá thực trạng quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh

tế tại Việt Nam.

Thứ hai, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không

thành công của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc,

Malaisia, Thái Lan, và một số nước châu Phi và Mỹ la tinh... luận án rút ra một số bài

học cho Việt Nam như: Đảm bảo tính chủ động, thận trọng trong tiếp nhận, quản lý và

sử dụng ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế; cung cấp đủ nguồn tài chính;

chuẩn bị và thực hiện tốt các dự án; có cơ chế theo dõi giám sát chặt chẽ các dự án;

tăng cường công tác phân cấp quản lý ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và

chuyên nghiệp hóa đội ngũ cán bộ.

Thứ ba, luận án đã khái quát tình hình thu hút và sử dụng ODA nói chung và

những đóng góp của vốn ODA ở một số ngành thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế như giao

thông vận tải, năng lượng điện, hệ thống cấp thoát nước, bưu chính viễn thông... Vốn

ODA là nguồn vốn lớn nhất xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở nước ta thời gian qua

(chiếm 37% tổng vốn đầu tư toàn xã hội) và đã đầu tư vào hàng loạt các công trình lớn

nhỏ ở nhiều địa phương, trong nhiều lĩnh vực của kết cấu hạ tầng kinh tế. Tuy vậy,

152

nhiều dự án ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế chậm tiến độ, chất lượng

không đảm bảo, còn xảy ra tình trạng tham nhũng lãng phí...

Thứ tư, luận án đã phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam trên các mặt hệ thống pháp luật, cơ

cấu bộ máy quản lý, công tác vận động vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh

tế, công tác thẩm định phê duyệt dự án, bố trí vốn đối ứng cho dự án, kiểm tra giám sát

các dự án ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế. Từ tình hình các mặt của quản

lý nhà nước, luận án cũng đưa ra đánh giá như sau:

Những thành tựu đạt được của công tác quản lý nhà nước đối với vốn ODA

trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế gồm: tạo lập được môi trường chính trị, kinh tế,

xã hội thuận lợi; môi trường pháp lý được quan tâm và thường xuyên bổ sung hoàn

thiện cho phù hợp tình hình thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng

kinh tế từng giai đoạn; bộ máy quản lý nhà nước đã dần được kiện toàn; công tác vận

động ODA được thực hiện tích cực với các hình thức phong phú ở nhiều cấp; thực

hiện dự án đạt được nhiều tiến bộ.

Tuy nhiên, công tác này còn tồn tại nhiều hạn chế như: hệ thống pháp luật,

chính sách liên quan còn nhiều bất hợp lý; các cơ quan quản lý nhà nước về ODA chưa

chủ động, phân cấp quản lý còn nhiều hạn chế; thiếu quy hoạch huy động và sử dụng

vốn ODA, không có tầm nhìn dài hạn dẫn đến đầu tư dàn trải; giải phóng mặt bằng ách

tắc kéo dài; quy trình và thủ tục quản lý còn phức tạp và có sự khác biệt với các nhà tài

trợ; việc thu xếp vốn đối ứng từ ngân sách luôn rơi vào thế bị động, không đáp ứng đủ

và kịp thời làm cho các dự án chậm tiến độ; theo dõi, đánh giá dự án trong một thời

gian dài bị buông lỏng, kiểm tra giám sát còn yếu... Luận án cũng đã lý giải nguyên

nhân khách quan và chủ quan của những hạn chế này.

Thứ năm, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát

triển kết cấu hạ tầng kinh tế, định hướng thu hút và sử dụng ODA và lĩnh vực ưu tiên

ODA trong thời gian tới, cũng như những quan điểm quản lý vốn ODA cho kết cấu hạ

tầng kinh tế, luận án đề xuất hệ thống giải pháp từ phía quản lý nhà nước cho vốn

ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam và điều kiện để thực hiện

các giải pháp. Các giải pháp được đưa ra gồm:

- Xây dựng quy hoạch, tăng cường vận động, hướng vốn ODA vào đồng bộ và hiện

đại hóa kết cấu hạ tầng kinh tế, coi trọng những công trình thiết yếu

153

- Hoàn thiện khung pháp lý và thủ tục quản lý nhà nước đối với vốn ODA trong xây


- Bố trí kịp thời vốn đối ứng cho các dự án ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh

tế

- Nâng cao chất lượng quá trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án ODA cho kết


- Tạo điều kiện thuận lợi cho khu vực tư nhân tiếp cận ODA vốn vay cho xây dựng


- Đẩy mạnh công tác theo dõi, kiểm tra giám sát và đánh giá dự án về vốn ODA cho


- Hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước, nâng cao nhận thức và trình độ đội ngũ cán

bộ quản lý và thực hiện dự án ODA, đặc biệt ODA cho kết cấu hạ tầng kinh tế.

Với kết quả nghiên cứu trên đây, luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho

những ai quan tâm đến lĩnh vực quản lý nhà nước đối với ODA nói chung và vốn

ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng. Tuy nhiên, với điều kiện

nghiên cứu có hạn, luận án không thể tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót. Tác giả rất

mong nhận được các ý kiến đóng góp. Tác giả cũng xin chân thành cám ơn sự chỉ dẫn

quý báu của tập thể người hướng dẫn khoa học, sự khích lệ và đánh giá của các nhà

khoa học, nhà quản lý trong quá trình thực hiện luận án này.

154

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2010), Một số giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối

với doanh nghiệp FDI tại Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 176 tháng

9/2010.

2. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2011), Thành viên biên soạn giáo trình: Quản lý nhà nước

về Kinh tế, NXB Khoa học Kỹ thuật.

3. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2011), Quản lý nhà nước đối với các dự án công trình xây

dựng quốc gia, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 188 tháng 9/2011.

4. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2012), Quản lý nhà nước đối với vốn hỗ trợ phát triển

chính thức (ODA) tại Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 198 tháng 7/2012.

5. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2012), Xóa đói giảm nghèo – Đóng góp tích cực từ nguồn

vốn ODA, Tạp chí Thanh tra số tháng 9/2012.

6. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2015), Quản lý nhà nước về vốn ODA trong xây dựng kết

cấu hạ tầng kinh tế – những nỗ lực hoàn thiện, Tạp chí Châu Á – Thái Bình Dương

số 451 tháng 8/2015.

7. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2015), ODA phục vụ xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở

Việt Nam, Tạp chí Châu Phi và Trung Đông số 08 (120) tháng 8/2015.

8. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2015), Nguồn vốn ODA với việc hỗ trợ phát triển chính

sách, thể chế và cải cách hành chính, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 236 tháng

9/2015.

9. Th.S Vũ Thị Thu Hằng, (2016), Thay đổi quan điểm tiếp nhận ODA trong thời kỳ

hội nhập ở Việt Nam, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 242 tháng 3/2016.

155

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. TIẾNG VIỆT

1. Lê Xuân Bá, (2008), Phân cấp quản lý ODA ở Việt Nam- Chính sách và thực hiện ở

địa phương, Nxb Tài chính, tr.17,18,20,21

2. Lê Xuân Bá, (2011), Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung

Ương và địa phương, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 8/2011

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2008), Tổng quan 15 năm ODA ở Việt Nam 1993-2008,

Đặc san

4. Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) (2009),“Cẩm nang

hướng dẫn chuẩn bị và thực hiện dự án nguồn vốn ODA do ADB tài trợ tại

Việt Nam”, tr.43

5. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2011), Thực trạng hệ thống theo dõi và đánh giá ODA của

Việt Nam và phát triển hệ thống trong tương lai, Bản tin ODA số 36

6. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2012), Đối thoại Việt Nam - Nhật Bản về Kết cấu hạ tầng

lần thứ hai, Bản tin ODA số 39

7. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Đề án Định hướng thu hút quản lý và sử dụng

nguồn vốn ODA và các khoản vốn vay ưu đãi khác của nhà tài trợ nước ngoài

thời kỳ 2016-2020, tr.7, 8, 17,18,21

8. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2013), Những thay đổi chính về chính sách và điều kiện

vay ODA vốn vay Nhật Bản áp dụng từ ngày 1/4/2013, Bản tin ODA số 40

9. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013), 20 năm hợp tác phát triển, Đặc san, tr.4,

9,13,32,48,58,59.

10. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013), Báo cáo đánh giá toàn diện 20 năm quan hệ hợp

tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ (1993-2013), Hà nội,

tr.36,44,46, 62,70,75

11. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2014), Tổng quan công tác vận động, thu hút, quản lý và

sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 1993-2014 và định hướng trong

thời gian tới, tr.2,3,4,5,6

12. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015), Báo cáo nghiên cứu những thay đổi về chính sách

viện trợ ở cấp quốc tế và cấp quốc gia, tr.3,4

13. Bộ Tài chính (2014), Bản tin nợ công số 3- Các bảng số liệu thống kê 2010-2013,

tr. 11,12

156

14. Cơ quan hợp tác Việt Nam – Nhật Bản (JICA), (2013), Quan hệ đối tác Việt Nam

– Nhật Bản từ quá khứ đến tương lai, Đặc san Kỷ niệm 20 năm nối lại Hỗ trợ

phát triển chính thức ODA cho Việt Nam

15. Chính phủ nước CHXHCNVN, (2001), Nghị định 17/2001/NĐ-CP về quản lý và

sử dụng ODA

16. Chính phủ nước CHXHCNVN, (2006), Nghị định 131/2006/ NĐ-CP về quản lý

và sử dụng ODA

17. Chính phủ nước CHXHCNVN, (2013), Nghị định số 38/2013/ NĐ-CP về Quản lý

sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

18. Chính phủ nước CHXHCNVN, (2012), Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị Trung

ương IV Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Kết cấu hạ tầng

19. Trần Kim Chung, (2015), Hoàn thiện thế chế quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng

ở Việt Nam, tạp chí Kinh tế và Phát triển, số 216 tháng 6/2015

20. Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP, (2002), Tổng quan viện trợ phát

triển chính thức ở Việt Nam 2002, Tài liệu do Văn phòng thường trú UNDP tài

Việt Nam phát hành, Hà Nội

21. Nguyễn Việt Cường, (2011), Thu hút và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam: Những

vấn đề đặt ra, Tạp chí Tài chính số 561 năm 2011

22. Nguyễn Hữu Dũng (2010), Thu hút và sử dụng vốn ODA của Ngân hàng thế giới

tại Việt Nam, NXB Văn hóa Thông tin, Hà Nội

23. Diễn đàn Hiệu quả viện trợ AEF, 2011, Báo cáo tiến độ hiệu quả viện trợ hỗ trợ

phát triển bền vững

24. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại hội toàn quốc lần thứ VI, VII,

NXB Sự Thật, Hà nội.

25. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại hội toàn quốc lần thứ VIII, IX, X,

XI, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà nội.

26. Đỗ Đức Định, (1996), Quan hệ kinh tế Việt Nam – Nhật Bản đang phát triển,

NXB Khoa học xã hội, Hà nội

27. Nguyễn Thành Đô, (2015), Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt

Nam – Những bài học từ thất bại, Bài tham luận tại Hội thảo Khoa học Quốc

tế ‘Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt Nam”, Đà Nẵng,

ngày 7-8/8/2015

28. Nguyễn Thanh Hằng, (2015), Các nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi phục vụ phát

triển giao thông vận tải Việt Nam giai đoạn 1994 – 2015, Bài tham luận tại

157

Hội thảo Khoa học Quốc tế ‘Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của

Việt Nam”, Đà Nẵng, ngày 7-8/8/2015

29. Vũ Thị Thu Hằng, (2005), Quản lý nhà nước về vốn hỗ trợ phát triển chính thức

ODA tại Việt Nam – Thực trạng và giải pháp, luận văn thạc sỹ kinh tế, Đại

học Ngoại Thương, Hà nội

30. Hội Khoa học Kinh tế Việt Nam (1996), Hỗ trợ phát triển chính thức ODA trên

thế giới và Việt Nam (tài liệu dùng cho các khóa tập huấn ngắn hạn), Hà nội,

tr.26, 51,85-86

31. Nguyễn Hữu Huế, Đặng Công Toàn, (2014), Nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư xây

dựng công trình thuỷ lợi sử dụng vốn ODA, Khoa học Kỹ thuật Thuỷ lợi và

Môi trường, số 47 tháng 12/ 2014

32. Nguyễn Thị Huyền (2008), Khai thác nguồn vốn ODA trong sự nghiệp Công

nghiệp hóa, Hiện đại hóa ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế, thành phố Hồ

Chí Minh.

33. Hoàng Viết Khang, (2012), Để sử dụng vốn ODA hiệu quả hơn, Tạp chí Kinh tế

và dự báo, số 2/2012

34. Mai Hữu Khuê (2003), Lý luận quản lý nhà nước, Hà Nội, tr.68

35. Phạm Sỹ Liêm, (2011), “Đổi mới quy hoạch và đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở

Việt nam ”, Tạp chí Kinh tế và dự báo, số 16/2011

36. Phan Thùy Linh, Trần Thị Lưu Tâm, (2011), Quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt

Nam: Những vấn đề đặt ra, Tạp chí Tài chính số 566 số tháng 12/2011

37. Nguyễn Đức Lợi (2008), Giáo trình Khoa học Quản lý, NXB Tài chính, tr. 12,13

38. Trần Thị Thu Minh (2006) “Thu hút ODA vào ngành Bưu chính viễn thông của

Việt Nam – Thực trạng và giải pháp”, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Đại học Ngoại

Thương, Hà nội

39. Hồ Quang Minh, Hoàn thiện chính sách, thể chế về ODA thông qua việc xây dựng

Đề án ODA 2011 – 2015 và thay thế Nghị định 131/2006/NĐ-CP

40. Lê Ngọc Mỹ (2004), “Quản lý nhà nước về vốn ODA”, Tạp chí Du lịch Việt Nam,

số tháng 10/2004

41. Lê Ngọc Mỹ (2005), Hoàn thiện Quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam,

Luận án tiến sỹ Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội

42. Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật bản (2007), Hoạt động ODA của JBIC tại Việt

Nam

158

43. Ngân hàng Phát triển Châu Á và Bộ Tài Chính (2003), Sổ tay Hướng dẫn quản lý

các vấn đề tài chính trong Dự án ODA, Hà Nội.

44. Ngân hàng thế giới (1998), Việt Nam vượt lên thử thách, Hội nghị nhóm tư vấn

các nhà tài trợ cho Việt Nam 7-8/12, 1998, tr.100

45. Ngân hàng thế giới (1999), Đánh giá viện trợ khi nào có tác dụng khi nào không

và tại sao, NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội, tr.7, 41, 45, 98

46. Ngân hàng thế giới (2004), Báo cáo phát triển Việt Nam 2004, Nghèo, Báo cáo

chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị CG, tr. 82

47. Ngân hàng thế giới (2005), Báo cáo phát triển thế giới 2005 – Môi trường đầu tư

tốt hơn cho mọi người, NXB Văn hóa Thông tin

48. Ngân hàng thế giới (2006), Việt Nam – Những thách thức đối với cơ sở hạ tầng

49. Ngân hàng thế giới (2011), Việt Nam và Ngân hàng thế giới: Quan hệ hợp tác

trong xây dựng cơ sở hạ tầng, Báo cáo của WB

50. Ngân hàng Thế giới, (2013), Đánh giá khung tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa

phương ở Việt Nam - Báo cáo cuối cùng

51. Ngân hàng thế giới (2014), Báo cáo đánh giá hiệu quả danh mục đầu tư quốc gia

năm 2014 (P-CPPR), tr.16,17,21,22,23

52. Nguyễn Bạch Nguyệt, Từ Quang Phương, (2010), Giáo trình Kinh tế Đầu tư, Nxb

Đại học Kinh tế quốc dân.

53. Nguyễn Nhâm, (2012), Kết cấu hạ tầng của Việt Nam: Thực trạng, hạn chế và

giải pháp phát triển, Tạp chí kinh tế và quản lý, số tháng 1/ 2012, tr.45, 48

54. Nguyễn Thị Hoàng Oanh, (2006), Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công

tác quản lý vốn ODA trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn Hà

nội, Luận án Tiến sỹ Kinh tế, Đại học Thương mại, Hà nội

55. Vũ Thị Kim Oanh, (2002), Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu quả

nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam, Luận án Tiến sỹ

Kinh tế, Đại học Ngoại thương, Hà nội, tr.43, 44, 45

56. Nguyễn Ngọc Sơn, (2015), Thu hút và sử dụng ODA trong bối cảnh Việt Nam là

nước có thu nhập trung bình, Bài tham luận tại Hội thảo Khoa học Quốc tế

‘Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt Nam”, Đà Nẵng, ngày

7-8/8/2015

57. Lê Văn Tăng, (2015), Luật Đấu thầu bước đầu phát huy hiệu quả, tạp chí Kinh tế

và dự báo số 3, tháng 2/2015

159

58. Tôn Thanh Tâm, (2004), Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn ODA tại Việt

nam, Luận án tiến sỹ Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội

59. Nguyễn Quang Thái, Trần Thị Hồng Thủy, (2014), Vốn ODA trong điều kiện mới,

Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà nội, Kinh tế và Kinh doanh, Tập 30, Số

1/2014.

60. Nguyễn Hồng Thái, Bùi Thị Hoàng Lan, (2012), Phương pháp tiếp cận ngành

trong cơ chế hỗ trợ vốn ODA và khả năng áp dụng hiệu quả để quản lý đầu tư

dự án giao thông đường bộ ở Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Phát triển số 177

/2012

61. Ngô Công Thành (2011), Giải bài toán phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ ở Việt

Nam, Tạp chí Kinh tế và dự báo, số 17/2011

62. Vũ Nhữ Thăng, (2015), Vai trò của nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài

trong cân đối tài chính quốc gia giai đoạn 2006 – 2014, Bài tham luận tại Hội

thảo Khoa học Quốc tế ‘Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt

Nam”, Đà Nẵng, ngày 7-8/8/2015

63. Bùi thị Kim Thu, (2012), So sánh viện trợ phát triển chính thức (ODA) của Nhật

Bản với một số quốc gia khác tại Việt Nam , tạp chí Khoa học và công nghệ

94(06)

64. Nguyễn Mạnh Tiến, (2015), Đánh giá về chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà

nước trong huy động và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển ODA trong phát

triển kinh tế xã hội, Bài tham luận tại Hội thảo Khoa học Quốc tế “Đánh giá

20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt Nam”, Đà Nẵng, ngày 7-8/8/2015

65. Đỗ Hoàng Toàn, PGS. TS. Mai Văn Bưu, (2005), Giáo trình quản lý nhà nước về

kinh tế, Nxb Lao động Xã hội.

66. Nguyễn Đoan Trang, (2011), Hài hòa hóa quản lý các dự án ODA ở Việt Nam,

Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 7/2011

67. Tăng Ngọc Tráng, (2015), Hoàn thiện công tác thẩm định, giám sát, đánh giá dự

án đầu tư công, Tạp chí Kinh tế và dự báo số 1, tháng 1/2015

68. Võ Tá Tri, (2015), Chuyển nhượng quyền khai thác đường cao tốc, những vấn đề

đặt ra, Tạp chí Kinh tế và dự báo số 10, tháng 5/2015

69. Lưu Ngọc Trịnh, (2003), “Vốn vay ưu đãi ở Việt Nam những năm gần đây. Thực

trạng, vấn đề và giải pháp – Trường hợp Nhật Bản” , Nxb Lao động- Xã hội.

70. Trần Đình Tuấn, (1993), Những điều cần biết về viện trợ phát triển chính thức

ODA, NXB Xây dựng

160

71. Trịnh Ngọc Tuấn, (2015), Kết quả thu hút và sử dụng vốn ODA giai đoạn 2006 -

2015: Thực trạng và một vài kiến nghị đề xuất, Bài tham luận tại Hội thảo

Khoa học Quốc tế ‘Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt

Nam”, Đà Nẵng, ngày 7-8/8/2015

72. Phạm Thị Túy, (2008), Thu hút và sử dụng ODA vào phát triển hạ tầng ở Việt

Nam, Luận án tiến sỹ Kinh tế, Học viện Chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí

Minh, tr.15,38

73. Phạm Thị Túy (2011), Nguồn vốn ODA cho nước thu nhập trung bình và những

vấn đề đặt ra cho Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và dự báo số 6/2011

74. Phạm Thị Túy, (2011), Xu hướng vận động của nguồn vốn ODA sau khủng hoảng

kinh tế toàn cầu và những gợi mở sử dụng cho các nước tiếp nhận, Tạp chí

Kinh tế và phát triển, số 168 tháng 6/2011

75. Trang Thị Tuyết, (2011) Giáo trình quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế,

NXB Khoa học và Kỹ thuật.

76. Vũ Ngọc Uyên, (2007), Tác động của ODA đối với tăng trưởng kinh tế ở Việt

Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế, Viện Kinh tế Việt Nam, Hà Nội

77. UBND thành phố Đà Nẵng, (2015), Phối hợp giữa các bộ ngành, địa phương

trong huy động và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài, Bài tham

luận tại Hội thảo Khoa học Quốc tế ‘Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng

ODA của Việt Nam”, Đà Nẵng, ngày 7-8/8/2015

78. UBND thành phố Hồ Chí Minh, (2015), Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng

ODA tại thành phố Hồ Chí Minh, Bài tham luận tại Hội thảo Khoa học Quốc

tế “Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt Nam”, Đà Nẵng,

ngày 7-8/8/2015

79. Dương Đức Ưng, (2005), Đề án phân cấp về quản lý và sử dụng viện trợ phát

triển chính thức, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Hà Nội.

80. Viện Quản lý kinh tế trung ương, Tổ chức Hợp tác quốc tế Nhật Bản JICA,

(2003), Nghiên cứu về thông lệ tài trợ ở Việt Nam – Viện trợ không hoàn lại

và chi phí giao dịch - Lắng nghe tiếng nói của các nước nhận tài trợ

81. Viện Quản lý Kinh tế Trung Ương, (2009), Phát triển kết cấu hạ tầng để bảo đảm

thúc đẩy và phát triển bền vững, Trung tâm Thông tin Tư liệu, tr.1,3, 4,5,16

82. Nguyễn Văn Vịnh (2011), “Phát triển kết cấu hạ tầng từ quy hoạch đến đầu tư

xây dựng”, Kinh tế và Dự báo số 16/2011

161

83. Nguyễn Văn Vịnh, Phạm Thị Hà, (2015), Hoàn thiện thể chế và quy hoạch phát

triển kết cấu hạ tầng, tạp chí Kinh tế và dự báo số 3, tháng 2/2015

84. https://diennangluongmattroi.wordpress.com (2015), 14 triệu USD vốn ODA sắp

thành phế liệu

85. www.baochinhphu.vn (2015) Hạ tầng giao thông tăng hạng và những chuyện

liên quan

86. www.baogiaothong.vn. (2015), Các dự án ODA giao thông "thiệt đủ đường" vì

thiếu vốn đối ứng

87. www.baogiaothong.vn. (2015), Hàng loạt dự án giao thông “khát” vốn đối ứng

88. cand.com.vn (2006) Điểm mặt những sai phạm của PMU 18

89. vneconomy.vn, (2015), Góc nhìn: ODA và những nguy cơ tiểm ẩn

90. www.dantri.com.vn, (2015), TPHCM không lường trước "kịch bản" bị đòi bồi

thường 2,5 tỷ đồng/ngày

91. www dantri.com.vn(2015), ODA từ Nhật Bản giảm do...vướng thủ tục hành chính

92. www.ncseif.gov.vn (2015), Sử dụng nguồn vốn ODA của WB: Hệ lụy vì chậm

93. www.nld.com.vn (2004), Dự án chồng lên… dự án

94. www.vcci.com.vn (2014), “Hai mặt” của đồng vốn ODA

95. www.tapchicongsan.org.vn (2012), Viện trợ phát triển giảm vì suy thoái toàn cầu

96. www.tapchitaichinh.vn, (2013) Vốn ODA với phát triển Việt Nam, 20 năm nhìn lại

97. www.thesaigontimes.vn (2015), Một số cảng cho thuê chỉ hoạt động 10% công

suất

98. www.thesaigontimes.vn (2015), Vốn ODA và những chi phí tiềm ẩn cho xã hội

99. www.vietnamnet.vn (2015), Vay 5 tỷ USD/năm: Nợ công sắp chạm trần, không

thể dừng lại

100. www.vietnamnet.vn (2011), Quan chức Việt Nam, những án tham nhũng ODA

động trời

II. TIẾNG ANH

101. Tu Thuy Anh and Vu Thi Phuong Mai, (2012) On the Impacts of ODA on FDI:

Does Composition of FDI Matter? Evidence from Asean Countries, SECO /

WTI Academic Cooperation Project

102. César Calderón and Luis Servén, (2004), The Effects of Infrastructure

Development on Growth and Income Distribution

https://diennangluongmattroi.wordpress.com/

http://www.baogiaothong.vn/

http://www.baogiaothong.vn/

http://www.ncseif.gov.vn(2015)/

http://www.vcci.com.vn/

http://www.tapchitaichinh.vn/

http://www.thesaigontimes.vn/

http://www.thesaigontimes.vn/

162

103. Economic planning unit, prime minister’s department Malaisia, (2006), The role

of economic Planning Unit (EPU) in Managemant of ODA, tr.11,12

104. Phan Thanh Hải, (2011), Improvement of the management of offical development

assistance (ODA) project in Vietnam, Luận án tiến sỹ kinh tế, Australia.

105. Helmut Führer, (1996), The history of Official Development Assistance, OECD,

Paris

106. Pham Thu Hien, (2008), “Effect of ODA in infrastructure in attracting FDI

inflows in Vietnam”, work papers, Ministry of Planning and Investment of

Vietnam

107. Otto Holicki and Neo Tladinyane, (2000), Evaluation of ODA to the

INFRASTRUCTURE Sector, International Organisation Development

108. Hubei Province Communications Department, China (2006), Operational

Experience on the WorldBank Financed Road Projects

109. JICA, (2012), Training and Dialogue Programs, General information on

Japanese ODA Loan Seminar, Japan

110. Kei Yoshizawa, (2011), Japan’s Initiative on Infrastructure Development in

Africa and TICAD Process (Fifth Ministerial Meeting NEPAD-OECD Africa

Investment Initiative), Office for TICAD Process Japan International

Cooperation Agency (JICA) Dakar, Japan

111. Sang-Tae KIM, Strengthening Korea's Evaluation of ODA Projects, Kyunghee

University, Korea

112. National Economic and Development Authority, (2011), CY 2011 ODA Portfolio

Review Report, Philippine

113. National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Development Forum

(2010), ODA Reform: Five Recommendations – Moving into the 21st century-

Development Cooperation (DC), Multi-sectoral Task Force for the Reform of

Japanese ODA

114. Jens Marten, (2001), Rethinking ODA, Global Policy Forum

115. Ministry of Foreign Affairs, (2009), ODA Evaluation Guidelines, Japan.

116. Jihwan Park, (2014), Korean ODA strategies for resource diplomacy towards

Africa:Learn the’Angola mode’of Chinese ODA strategies, National Disaster

Management Institute, tr.7,8,25

117. Benny Setiawan, Ministry of National Development Planning/ National

Development Planning Agency, Republic of Indonesia (2003), “National

163

Policy on Project Monitoring and Project Performance Evaluation” as a

management tool of ODA in Indonesia, Third Tokyo Workshop on ODA

Evaluation.

118. Rohit Sinha and Geethanjali Nataraj, ORF (2013), Japanese ODA stimulates

Indian infrastructure Development, East Asia Forum

119. The World Bank, (2004), Reforming Infracstructure, Privativation, Regulation

and Competition, Washington DC

120. UNDP, (2001), Overview of Offcial Development Assistance Vietnam

121. Yingming YANG, (2006), Making ODA Working for National Development--

Using World Bank Experiences in China as an Illustration, tr.5,6

122. Naoyuki Yoshino & Masaki Nakahigashi (2000), The Role of Infrastructure in

Economic Development (Preliminary Version)

123. www.oecd.org (2015), Aid to poor countries slips further as the goverments

tighten bubgets

124. www.oecd.org (2015) Development Aid at a Glance - Statistics by Regions – 1.

Developing countries, tr.4,10

125. www.oecd.org (2015), OECD statistics in a post-2015 world - Outcomes of the

2014 OECD DAC High Level Meeting

http://www.oecd.org.vn/



164

PHỤ LỤC 1

ĐIỀU KIỆN VAY VỐN ODA CỦA MỘT SỐ NHÀ TÀI TRỢ CHỦ YẾU

STT Tên nhà tài trợ

Lãi suất (%) Thời gian trả nợ (năm)

Ân hạn (năm)

Phí dịch vụ

(%)

1 Bỉ 0 10-13 1-3

2 Pháp

- Vay Chính phủ

0,9-1,5 15-20 5-8

- AFD Elibor-1 % (PS2),Elibor-2% (PS1),

Elibor (PS3)

3 Áo 0,75-3 15-18 3-5

4 Đức

- Vay ưu đãi 0,75 40 10

- Vay phát triển 2,5-3 12-15 3

5 Đan Mạch 0 10-15 Thời gian xây lắp

6 Na Uy 0 10 Thời gian xây lắp

7 Hungari 0 15 3-5

8 Tây Ban Nha 1 15 5

9 Thụy Sĩ 10 Vay thương mại (50% tổng giá trị hợp đồng)

10 Nhật Bản

- Vay thông thường

1,2 30 10

- Vay ưu đãi 0,55 40 10

- STEP 0,2 40 10

- Môi trường 0,25 40

- STEP Môi trường

0,1 40 10

11 Hàn Quôc 0,05-0,1 35-40 10

12 ADB:

- ADF (ưu đãi) 0 32 8 1%

- OCR

(thông thường)

0,4

(LIBOR+ chênh lệch lãi suất)

15-25 3-5 (tương ứng với thời gian trả

nợ)

0,5% (phí đầu vào) và 0,75% (phí cam kết)

13 WB:

- IDA (ưu đãi) 0 40 10 0,75%

- IBRD (kém ưu đãi)

(LIBOR+ 0,2) 30 5 0,25 (phí thu xếp một lần)

Nguồn: Bộ KH&ĐT (2013), Báo cáo đánh giá toàn diện 20 năm quan hệ hợp tác phát

triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ (1993-2013), Hà nội, tr.86

165

PHỤ LỤC 2

CÁC DỰ ÁN ODA TRONG XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ

Ở VIỆT NAM

TT Danh mục công trình, dự án Thời gian KC-HT Tổng số vốn

TỔNG SỐ 351.728.112

1 Dự án QL3 mới đoạn Hà Nội - Thái Nguyên 2009-2013 10.217.230

2 Dự án cầu Thanh Trì và đoạn tuyến VĐ3, HN 2000-2012 7.660.935

3 Dự án đầu tư xây dựng GĐ2 Mai Dịch - Bắc Hồ Linh Đàm

thuộc VĐIII- TP HN 5.547.403

4 Phát triển cảng quốc tế Cái Mép - Thị Vải 2008-2014 12.891.234

5 XD cầu Cần Thơ trên QL 1A (hạng mục chính đã hoàn thành,

phần đường gom sử dụng vốn dư kéo dài hiệp định tới 2018)

2001-2010; các

hạng mục bổ sung

hoàn thành năm

2016

4.831.967

6 Giao thông nông thôn 3 (Hiệp định Cr.5032: 3/2012-

30/6/2014) 2012-2014 2.244.000

7

Đường hành lang ven biển phía Nam địa phận Việt Nam từ

cửa khẩu Xà Xía tỉnh Kiên Giang đến giao QL1 Km225+200

TP Cà Mau

2009-2015 8.831.455

8 Dự án phát triển GTVT khu vực đồng bằng Bắc bộ (WB6) 2008-2016

9 Dự án XD cầu Vĩnh Thịnh QL2C 2009-2014

10 Đường nối sân bay Nội Bài - cầu Nhật Tân 2011-2014

11 Dự án đường cao tốc Nội Bài - Lào Cai 2009- 2014 1270.71 triệu

USD

12 Dự án tăng cường ATGT trên các QL 3,5,10,18 (JICA) 2007-2014

13 XD hệ thống giao thông thông minh dự án đường ôtô cao tốc

TP.HCM-TL 2012-2014

14 Dự án 45 cầu GTNT các tỉnh MT và Tây Nguyên 2002-2006; 2012-

2014

15 Tiểu dự án HTKT chuẩn bị đầu tư dự án xây dựng đường cao

tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi 2011-2013

16 Dự án đầu tư điều chỉnh nút giao giữa dự án cầu Thanh Trì

với Quốc lộ 5 - Thành phố Hà Nội 2013 -2015

17 Dự án quản lý tài sản đường bộ Việt Nam

- Hỗ trợ kỹ thuật nghiên cứu dự án

- Thực hiện dự án

166

18 Dự án tín dụng ngành GTVT để cải tạo mạng lưới đường

quốc gia (giai đoạn I) 2005-2015 6.961.180

19 Phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ĐBSCL (WB5)

Hợp phần đường sông 2008-2016 5.270.460

Hợp phần quốc lộ 2007-2016 2.569.776

20 Dự án đầu tư xây dựng đường sắt đô thị Hà Nội. Tuyến Cát

Linh-Hà Đông 2000-2015 8.769.965

21 Đường ô tô Tân Vũ - Lạch Huyện 2013-2015 11.849.195

22 Cảng cửa ngõ quốc tế Hải Phòng (Lạch Huyện) 2010-2019 18.627.756

23 Cầu Nhật Tân và đường 2 đầu cầu 2009-2017 13.626.300

24 Nâng cấp mạng lưới tiểu vùng sông Mê Kông mở rộng phía

Bắc lần thứ 2 (QL217) 2010-2016 1.899.300

25 Đường bộ cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi 2013-2017 27.967.631

26 Đường bộ cao tốc Bến Lức - Long Thành 2013-2017 31.320.000

27 Dự án xây dựng tuyến Lộ Tẻ - Rạch Sỏi 2011-2015 6.693.775

28 Dự án kết nối khu vực trung tâm đồng bằng MêKông 2011-2017 21.246.886

29 Dự án tín dụng ngành GTVT để cải tạo mạng lưới đường

quốc gia giai đoạn II (Hiệp định lần 3) 2013-2018 8.254.148

30 Đầu tư xây dựng, nâng cấp Bệnh viện Đa khoa Giao thông

vận tải Trung ương 2013-2015 312.986

31 Dự án phát triển hệ thống kiểm soát giao thông đường cao tốc

tại Hà Nội 2013-2014 151.115

32 Dự án xây dựng đường cao tốc TP.HCM - Long Thành - Dầu

Giây 2009 - 2015 20.630.254

* Các dự án năm 2014 Tổng công ty đường sắt VN làm chủ

đầu tư 62.991.702

1

Dự án hiện đại hóa tín hiệu thông tin đường sắt các tuyến Hà

Nội – Đồng Đăng, Hà Nội – Lào Cai, Hà Nội – Thái Nguyên

và Khu đầu mối Hà Nội (Dự án TTTH 3 tuyến phía bắc và

khu đầu mối HN)

2008-2014 2.227.743

2 Dự án Hiện đại hóa tín hiệu thông tin đường sắt đoạn Vinh -

Sài Gòn, tuyến ĐSTN, giai đoạn I 2005-2014 2.423.678

3 Dự án Nâng cao an toàn cầu đường sắt trên tuyến Hà Nội -

Hồ Chí Minh 2004-2016 9.283.990

4 Dự án Cải tạo, nâng cấp tuyến đường sắt Yên Viên - Lào Cai 2008-2015 3.434.273

5 Dự án hiện đại hóa thông tin tín hiệu đường sắt đoạn Hà Nội

- Vinh, tuyến ĐSTN, giai đoạn II 2007-2015 1.082.289

6 Dự án đường sắt đô thị Hà Nội, tuyến số 1, giai đoạn 1 2011-2017 19.459.689

167

7 Dự án đường sắt đô thị Hà Nội, tuyến số 1, giai đoạn 2A 2012-2020 24.825.107

8 Dự án hiện đại hóa Trung tâm điều hành vận tải 2007-2015 254.933

Tổng công ty Hàng hải Việt Nam

1 Dự án cải tạo nâng cấp cảng Hải Phòng giai đoạn II 2001 - 2011 1.772.251

Bộ Xây dựng

1

Dự án đầu tư phát triển Trường Cao đẳng nghề LINAMA 2 thành

Trung tâm chất lượng cao vốn ODA của Chính phủ Cộng hòa Pháp

và Chính phủ Cộng hòa Đức

2012-2018 792.913

Bộ Thông tin truyền thông

1 Dự án Phát triển CNTT&TT tại VN (Hợp phần PIU và PCU) 2006-2013 573.421

2 Dự án Trung tâm truyền thông đa phương tiện 2009-2014 574.443

Nguồn: Số liệu tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư 2015

168

PHỤ LỤC 3

KẾT QUẢ ĐÁNH GIÁ CHUNG VIỆT NAM - NHẬT BẢN

MỘT SỐ DỰ ÁN GIAO THÔNG VẬN TẢI(2007 – 2010)

Dự án

Xếp

hạng

chung

Xếp hạng theo các tiêu chí đánh giá

Phù hợp Hiệu suất Hiệu quả,

tác động Bền vững

1. Nâng cấp Quốc lộ số 5 B A B A B

2. Nâng cấp Quốc lộ 1A và cải tạo cầu

A A A A B

3. Cải tạo cầu đường sắt Hà Nội – TPHCM

A A A A B

4. Hệ thống thông tin duyên hải phía Nam

A A B A A

5. Đường dây 500 KV Phú Mỹ - Tp. HCM

A A B A A

6. Thủy điện Hàm Thuận – Đa Mi

A A B A A

7. Thoát nước Hà Nội A A B A A

8. Cảng Tiên Sa (Đà Nẵng) A A B A A

9. Đường hầm đèo Hải Vân A B A A A

10. Sân bay Tân Sơn Nhất A a (3) a (3) a (3) a (3)

11. Thủy điện Đại Ninh A a (3) b (2) a (3) a (3)

Thang điểm chung: A (Rất hài lòng), B (Hài lòng), C (Trung bình), D (Không hài lòng)

Xếp hạng: a (cao), b (trung bình), c (thấp)

Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan Việt Nam và nhà tài trợ

JBIC (nay là JICA) tiến hành đánh giá 11 dự án đầu tư quy mô lớn trong lĩnh vực giao thông

(đường bộ, sân bay, cảng biển), năng lượng điện, phát triển đô thị, thông tin liên lạc trong

khuôn khổ Chương trình đánh giá chung Việt Nam - Nhật Bản 2007 - 2010. Kết quả đánh giá

đã thể hiện sự thành công của các dự án đầu tư ODA của Nhật Bản tại Việt Nam, cụ thể trong

số 11 dự án có 10 dự án được xếp hạng ở mức "Rất hài lòng" và chỉ có 01 dự án được xếp

hạng ở mức "Hài lòng"

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2014), Tổng quan công tác vận động, thu hút, quản lý và

sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 1993-2014 và định hướng trong thời gian tới,

tr.20-21

169

PHỤ LỤC 4

CHỨC NĂNG NHIỆM VỤ

CỦA BỘ MÁY QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ODA

Điều 60. Quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi

Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi, bao gồm các

nội dung sau:

1. Quyết định chiến lược, chính sách, quy hoạch, định hướng thu hút và sử dụng

ODA và vốn vay ưu đãi cho từng thời kỳ.

2. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA và vốn

vay ưu đãi theo thẩm quyền.

3. Điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi.

Điều 61. Nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ Kế hoạch và Đầu tư giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA và

vốn vay ưu đãi, có các nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1. Là cơ quan đầu mối trong việc vận động, điều phối, quản lý và sử dụng ODA

và vốn vay ưu đãi; chủ trì soạn thảo chiến lược, chính sách hợp tác phát triển với nhà

tài trợ, quy hoạch thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi; phân tích và

đánh giá hiệu quả sử dụng các nguồn vốn này.

2. Chủ trì soạn thảo, trình ban hành hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp

luật về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi theo thẩm quyền.

3. Chủ trì việc chuẩn bị nội dung và tổ chức vận động, điều phối các nguồn ODA

và vốn vay ưu đãi theo thẩm quyền.

4. Tổng hợp và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục tài trợ theo quy

định tại Khoản 3 Điều 13 và Khoản 1 Điều 14 Nghị định này.

5. Chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ về việc

ký kết điều ước quốc tế khung về ODA và vốn vay ưu đãi và điều ước quốc tế cụ thể

về ODA viện trợ không hoàn lại theo quy định tại Khoản 4 Điều 30 Nghị định này.

6. Phối hợp với Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cơ chế tài

chính trong nước áp dụng đối với các chương trình, dự án có sử dụng ODA vốn vay và

vốn vay ưu đãi.

7. Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính:

170

a) Trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cơ chế tài chính trong nước áp dụng đối

với các chương trình, dự án có sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại thuộc thẩm

quyền phê duyệt Danh mục tài trợ của Thủ tướng Chính phủ; xác định cơ chế tài chính

trong nước áp dụng đối với các chương trình, dự án có sử dụng vốn ODA viện trợ

không hoàn lại thuộc thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ của cơ quan chủ quản;

b) Tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân ODA và vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng; bố

trí đầy đủ và kịp thời vốn chuẩn bị chương trình, dự án, vốn đối ứng nguồn xây dựng

cơ bản để chuẩn bị thực hiện và thực hiện đối với các chương trình, dự án thuộc diện

cấp phát từ ngân sách trung ương trong kế hoạch vốn hàng năm;

c) Xử lý nhu cầu bổ sung vốn trong kế hoạch dự toán ngân sách hàng năm của

chương trình, dự án theo quy định tại Khoản 5 Điều 43 và Điều 44 Nghị định này.

8. Xây dựng, vận hành và hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá các chương

trình, dự án ở cấp quốc gia; chia sẻ thông tin với các cơ quan liên quan và nhà tài trợ,

khai thác có hiệu quả hệ thống này.

9. Theo dõi, kiểm tra việc quản lý và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án;

đôn đốc, hỗ trợ việc thực hiện các chương trình, dự án.

10. Làm đầu mối giải quyết các khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện

các chương trình, dự án, những vấn đề liên quan đến nhiều Bộ, ngành để đảm bảo tiến

độ thực hiện và thúc đẩy giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi; kiến nghị Thủ tướng

Chính phủ quyết định biện pháp xử lý các vấn đề về ODA và vốn vay ưu đãi thuộc

thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.

Trong trường hợp cần thiết, chủ trì thành lập đoàn công tác liên ngành làm việc

trực tiếp với cơ quan chủ quản, chủ dự án, Ban quản lý dự án và nhà tài trợ để xem xét,

đánh giá và giải quyết kịp thời những vướng mắc theo thẩm quyền.

11. Trình Thủ tướng Chính phủ báo cáo tổng hợp theo định kỳ (6 tháng, một

năm) và đột xuất về tình hình vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu

đãi; kiến nghị các giải pháp nhằm tháo gỡ khó khăn trong quá trình thực hiện các

chương trình, dự án.

12. Chủ trì tổ chức thực hiện các biện pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả

quản lý, sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi.

13. Biên soạn và phổ biến các tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về vận động, chuẩn

bị, thẩm định, tổ chức quản lý thực hiện, giám sát và đánh giá chương trình, dự án; hỗ

171

trợ công tác đào tạo quản lý chương trình, dự án theo hướng chuyên nghiệp và bền

vững.

Điều 62. Nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tài chính

1. Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan liên quan xây dựng chiến

lược, chính sách hợp tác phát triển với nhà tài trợ, quy hoạch thu hút, điều phối, quản

lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi; phân tích và đánh giá hiệu quả sử dụng các

nguồn vốn này.

2. Hướng dẫn chuẩn bị nội dung liên quan đến điều kiện sử dụng vốn, quản lý tài

chính của các chương trình, dự án.


ký kết điều ước quốc tế cụ thể về vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi quy định tại Khoản

2 Điều 30 Nghị định này.

4. Đại diện chính thức cho “bên vay” đối với các khoản vốn vay ODA và vốn

vay ưu đãi nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ với nhà tài trợ, trừ các khoản vay do

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là đại diện cho Việt Nam và được ủy quyền ký kết

điều ước quốc tế về khoản vay đó.

5. Quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án:

a) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan hướng dẫn về quản lý tài chính đối

với chương trình, dự án;

b) Chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan chủ quản và các cơ

quan có liên quan trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cơ chế tài chính trong nước áp

dụng đối với các chương trình, dự án có sử dụng ODA vốn vay và vốn vay ưu đãi

trước khi ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu đãi;

c) Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt cơ

chế tài chính trong nước áp dụng đối với các chương trình, dự án có sử dụng vốn ODA

viện trợ không hoàn lại thuộc thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ của Thủ tướng

Chính phủ; xác định cơ chế tài chính trong nước áp dụng đối với các chương trình, dự

án có sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại thuộc thẩm quyền phê duyệt Danh

mục tài trợ của cơ quan chủ quản;

d) Quy định cụ thể thủ tục rút vốn và quản lý rút vốn của các chương trình, dự án

trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành và quy định tại các điều ước quốc tế về

ODA và vốn vay ưu đãi đã ký với nhà tài trợ;

172

đ) Chủ trì hướng dẫn thực hiện chính sách thuế và phí đối với các chương trình,

dự án; giải quyết các vấn đề vướng mắc liên quan đến thuế và phí;

e) Bố trí vốn ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác để trả nợ các khoản vốn

vay ODA và vốn vay ưu đãi khi đến hạn;

g) Phối hợp với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam xác định và công bố danh sách

các ngân hàng thương mại đủ tiêu chuẩn thực hiện việc giao dịch thanh toán đối ngoại

đối với nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi;

h) Theo dõi, kiểm tra công tác quản lý tài chính trong việc sử dụng vốn ODA và

vốn vay ưu đãi và tổ chức hạch toán kế toán ngân sách nhà nước đối với các nguồn

vốn này;

i) Tổng hợp theo định kỳ (6 tháng, một năm) số liệu giải ngân, rút vốn, thanh

toán và trả nợ đối với nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi báo cáo Thủ tướng Chính

phủ và thông báo cho các cơ quan liên quan;

k) Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân ODA

và vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng; xử lý nhu cầu bổ sung vốn trong kế hoạch dự toán

ngân sách hàng năm của chương trình, dự án theo quy định tại Khoản 5 Điều 43 và

Điều 44 Nghị định này;

l) Chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư bố trí đầy đủ và kịp thời vốn đối

ứng nguồn hành chính sự nghiệp để chuẩn bị thực hiện và thực hiện các chương trình,

dự án thuộc diện cấp phát từ ngân sách trung ương trong kế hoạch vốn hàng năm;

m) Tổ chức cho vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự

án áp dụng cơ chế ngân sách nhà nước cho vay lại.

Điều 63. Nhiệm vụ và quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam


ký kết các điều ước quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu đãi với các tổ chức tài chính

tiền tệ quốc tế quy định tại Khoản 3 Điều 30 Nghị định này.

2. Bàn giao hồ sơ và toàn bộ các thông tin liên quan đến chương trình, dự án cho

Bộ Tài chính sau khi các điều ước quốc tế cụ thể về vốn ODA và vốn vay ưu đãi có

hiệu lực, trừ thỏa thuận vay với Quỹ Tiền tệ quốc tế.

3. Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính xác định và công bố danh sách các ngân

hàng thương mại đủ tiêu chuẩn thực hiện việc giao dịch thanh toán đối ngoại đối với

nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi, làm cơ sở để cơ quan chủ trì đàm phán điều ước

173

quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu đãi lựa chọn ngân hàng phục vụ cho chương

trình, dự án.

4. Tổng hợp theo định kỳ (6 tháng, một năm) và thông báo cho Bộ Tài chính, Bộ

Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan liên quan về tình hình rút vốn và thanh toán thông

qua hệ thống tài khoản của các chương trình, dự án mở tại các ngân hàng.

Điều 64. Nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tư pháp

1. Thẩm định dự thảo điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi theo quy định

của pháp luật về điều ước quốc tế.

2. Tham gia đàm phán, góp ý xây dựng nội dung dự thảo điều ước quốc tế về

ODA và vốn vay ưu đãi.

3. Tham gia ý kiến đối với đề cương chương trình, dự án hợp tác với nước ngoài

về pháp luật.

4. Thẩm định văn kiện chương trình, dự án hợp tác với nước ngoài về pháp luật

thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ.

5. Có ý kiến pháp lý về các vấn đề pháp luật đối với dự thảo khung chính sách tái

định cư trước khi trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

6. Cấp ý kiến pháp lý đối với các điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi

hoặc các vấn đề pháp lý liên quan khác theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền.

Điều 65. Nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Ngoại giao

1. Phối hợp với các cơ quan liên quan, trên cơ sở chính sách đối ngoại chung, xây

dựng và thực hiện chủ trương, phương hướng vận động ODA và vốn vay ưu đãi, chính

sách đối tác; tham gia vận động ODA và vốn vay ưu đãi.

2. Chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan liên quan chỉ đạo

các cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại nước ngoài hoặc

tại tổ chức quốc tế tiến hành vận động ODA và vốn vay ưu đãi, phù hợp với chủ

trương, phương hướng vận động, quy hoạch, kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn

ODA và vốn vay ưu đãi trong từng thời kỳ.

3. Kiểm tra đề xuất đàm phán, ký điều ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi;

tham gia đàm phán, góp ý kiến đối với dự thảo điều ước quốc tế về ODA và vốn vay

ưu đãi.

4. Thực hiện các thủ tục đối ngoại về việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế

về ODA và vốn vay ưu đãi; tổ chức lưu trữ, sao lục, công bố điều ước quốc tế về ODA

và vốn vay ưu đãi.

174

5. Tham gia đánh giá các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi.

6. Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện thủ tục ký kết và thực hiện điều ước quốc tế

về ODA và vốn vay ưu đãi theo quy định của pháp luật về điều ước quốc tế.

Điều 66. Nhiệm vụ và quyền hạn của Văn phòng Chính phủ

1. Giúp Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành thống

nhất quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi.

2. Tham gia ý kiến về nội dung trong quá trình chuẩn bị chương trình, dự án theo

yêu cầu của cơ quan chủ quản hoặc chủ dự án; thẩm tra và đề xuất, kiến nghị về chính

sách, cơ chế, cách thức tổ chức thực hiện chương trình, dự án trước khi trình Chính

phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.

3. Giúp Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện

Nghị định này.

Điều 67. Nhiệm vụ và quyền hạn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan

trực thuộc Chính phủ

1. Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan liên quan xây dựng chiến

lược, quy hoạch định hướng thu hút và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi; xây dựng các

chính sách, biện pháp điều phối và nâng cao hiệu quả sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi

thuộc lĩnh vực phụ trách.

2. Xây dựng Đề cương chương trình, dự án, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt

hoặc phê duyệt theo thẩm quyền theo quy định tại Điều 13 Nghị định này.

3. Phối hợp với Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong việc trình

Thủ tướng Chính phủ về việc ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu

đãi đối với các chương trình, dự án do mình làm chủ quản theo quy định tại các Khoản

2 và 3 Điều 30 Nghị định này.

4. Đề xuất trình Thủ tướng Chính phủ về việc ký kết điều ước quốc tế cụ thể về

ODA viện trợ không hoàn lại quy định tại Nghị định này và tổ chức thực hiện điều ước

quốc tế đó sau khi được ký kết.

5. Thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với vốn ODA và vốn vay ưu đãi

theo ngành, lĩnh vực phụ trách theo quy định của pháp luật.

6. Công khai minh bạch và chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn ODA và

vốn vay ưu đãi của các chương trình, dự án do mình trực tiếp quản lý và thực hiện.

175

Điều 68. Nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Bộ, ngành và các cơ quan liên quan

xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi; xây dựng

các chính sách, biện pháp điều phối và nâng cao hiệu quả sử dụng ODA và vốn vay ưu

đãi trên địa bàn tỉnh, thành phố.

2. Xây dựng Đề cương chương trình, dự án, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt

hoặc phê duyệt theo thẩm quyền theo quy định tại Điều 13 Nghị định này.

3. Phối hợp với Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong việc trình

Thủ tướng Chính phủ về việc ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu

đãi đối với các chương trình, dự án do mình làm chủ quản quy định tại các Khoản 2 và

3 Điều 30 Nghị định này và thực hiện điều ước quốc tế đó sau khi được ký kết.

4. Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc trình Thủ tướng Chính phủ về

việc ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA viện trợ không hoàn lại quy định tại Nghị

định này và tổ chức thực hiện điều ước quốc tế đó sau khi được ký kết.

5. Chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải

phóng mặt bằng cho chương trình, dự án trên địa bàn theo quy định của pháp luật, điều

ước quốc tế về ODA và vốn vay ưu đãi mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

là thành viên.

6. Thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với vốn ODA và vốn vay ưu đãi

trên địa bàn theo quy định của pháp luật.

7. Công khai minh bạch và chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn ODA và

vốn vay ưu đãi của các chương trình, dự án do mình trực tiếp quản lý và thực hiện.

8. Bố trí vốn trả nợ ngân sách trung ương để trả nợ nước ngoài đối với các

chương trình, dự án áp dụng cơ chế ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh vay

lại nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi.

Điều 38. Nhiệm vụ và quyền hạn của chủ dự án trong quản lý thực hiện các

chương trình, dự án

1. Tổ chức bộ máy quản lý và thực hiện chương trình, dự án trên cơ sở quyết

định của cơ quan chủ quản.

2. Chịu trách nhiệm về quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn tài trợ cho

chương trình, dự án từ khi chuẩn bị, thực hiện đến khi đưa chương trình, dự án vào

khai thác sử dụng.

176

3. Lập và trình cơ quan chủ quản phê duyệt kế hoạch tổng thể thực hiện chương

trình, dự án; Phê duyệt kế hoạch thực hiện chương trình, dự án hàng năm để làm cơ sở

phê duyệt kế hoạch phân bổ vốn hàng năm của cơ quan chủ quản.

Riêng đối với các trường hợp chương trình, dự án vay lại vốn ODA và vốn vay

ưu đãi của Chính phủ, vốn đối ứng do chủ dự án tự bố trí thì chủ dự án chịu trách

nhiệm về việc lập, phê duyệt kế hoạch vốn hàng năm.

4. Xây dựng kế hoạch hoạt động cho từng quý, phục vụ cho công tác điều hành,

giám sát và đánh giá chương trình, dự án.

5. Tổ chức thẩm định; phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán và dự toán các

hạng mục công trình (đối với dự án đầu tư xây dựng công trình).

6. Thực hiện công tác đấu thầu theo quy định của pháp luật hiện hành về đấu

thầu.

7. Đàm phán, ký kết, giám sát việc thực hiện các hợp đồng và xử lý các vi phạm

hợp đồng.

8. Phối hợp với chính quyền địa phương tổ chức thực hiện công tác bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư theo quy định của pháp luật, điều ước quốc tế cụ thể về ODA và

vốn vay ưu đãi về chương trình, dự án (đối với dự án đầu tư xây dựng công trình).

9. Thực hiện giám sát và đánh giá chương trình, dự án nhằm đảm bảo chương

trình, dự án thực hiện đúng tiến độ, chất lượng và đạt mục tiêu đề ra.

10. Chịu trách nhiệm về thất thoát, lãng phí, tham nhũng và các sai phạm thuộc

thẩm quyền trong công tác tổ chức quản lý và thực hiện chương trình, dự án gây thiệt

hại về kinh tế, xã hội, môi trường, ảnh hưởng đến mục tiêu và hiệu quả chung của

chương trình, dự án.

11. Đối với các chương trình, dự án áp dụng cơ chế cho vay lại, chủ dự án có

trách nhiệm hoàn trả đầy đủ và kịp thời vốn vay lại theo các điều kiện vay lại đã thỏa

thuận.

12. Các nhiệm vụ và quyền hạn khác theo quy định của pháp luật, điều ước quốc

tế cụ thể về ODA và vốn vay ưu đãi về chương trình, dự án.

Điều 40. Nhiệm vụ và quyền hạn Ban quản lý dự án

1. Nhiệm vụ và quyền hạn của Ban Quản lý dự án do chủ dự án giao trên cơ sở

quyết định thành lập Ban quản lý dự án.

Chủ dự án có thể ủy quyền cho Ban quản lý dự án quyết định hoặc ký kết các văn

bản thuộc thẩm quyền của mình trong quá trình quản lý thực hiện. Việc ủy quyền này

177

phải được quy định tại Quyết định thành lập Ban quản lý dự án hoặc tại các văn bản ủy

quyền cụ thể của chủ dự án.

2. Ban quản lý dự án có thể được giao nhiệm vụ quản lý nhiều chương trình, dự

án, nhưng phải được chủ dự án chấp thuận và phải đảm bảo nguyên tắc: từng chương

trình, dự án không bị gián đoạn, được quản lý và quyết toán theo đúng quy định hiện

hành của pháp luật. Trong trường hợp không có đủ điều kiện thực hiện một số phần

việc về quản lý và giám sát, Ban quản lý dự án có thể thuê tư vấn thực hiện các công

việc này với sự chấp thuận của chủ dự án.

3. Ban quản lý dự án có các nhiệm vụ cụ thể sau đây:

a) Hỗ trợ chủ dự án lập kế hoạch tổng thể và kế hoạch chi tiết hàng năm thực

hiện chương trình, dự án;

b) Hỗ trợ chủ dự án trong công tác chuẩn bị thực hiện và thực hiện chương trình,

dự án;

c) Hỗ trợ chủ dự án thực hiện các hoạt động đấu thầu và quản lý hợp đồng;

d) Hỗ trợ chủ dự án trong công tác giải ngân, quản lý tài chính và tài sản của

chương trình, dự án;

đ) Thực hiện công tác theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện chương trình, dự án;

e) Chuẩn bị để chủ dự án nghiệm thu và bàn giao các kết quả đầu ra của chương

trình, dự án sau khi hoàn thành; hoàn tất công tác kiểm toán, bàn giao tài sản của

chương trình, dự án; lập báo cáo kết thúc và báo cáo quyết toán chương trình, dự án;

g) Thực hiện các nhiệm vụ khác trong khuôn khổ chương trình, dự án do chủ dự

án giao.

Nguồn.: Trích một số điều quy định trong Nghị định số 38/2013/ NĐ-CP về Quản lý

sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ của Chính phủ

nước CHXHCNVN

178

PHỤ LỤC 5

LƯỢC SỬ CÁC HỘI NGHỊ NHÓM TƯ VẤN CÁC NHÀ TÀI TRỢ

DÀNH CHO VIỆT NAM (HỘI NGHỊ CG)

Năm 1993 Hội nghị bàn tròn về viện trợ cho Việt Nam

1. Thời gian Từ ngày 9-10/11/1993

2. Địa điểm Pa-ri (Pháp)

3. Trọng tâm Thảo luận về triển vọng phát triển của Việt Nam nhằm tăng gấp đôi

GDP trên đầu người vào năm 2000.

4. Cam kết tài trợ 1.860,80 tỷ USD

Năm 1994 Hội nghị CG thường niên

1. Thời gian Từ ngày 15 - 16/11/1994


3. Trọng tâm Giúp Việt Nam đấy mạnh quá trình cải tổ nền kinh tế với các

chương trình ưu tiên phát triển năm 1995.



1. Thời gian Từ ngày 30/11 - 01/12/1995


3. Trọng tâm Quản lý Kinh tế vĩ mô: Cải cách khu vực kinh tế Nhà nước, tạo “sân

chơi bình đẳng ” cho các Doanh nghiệp thuộc các khu vực kinh tế

khác nhau





3. Trọng tâm Thảo luận về các nhiệm vụ và thách thức của Việt Nam trong giai

đoạn mới của phát triển kinh tế và cải cách: duy trì sự ổn định kinh

tế vĩ mô, các nỗ lực tăng cường và thúc đấy cải cách.




179

2. Địa điểm Tokyo (Nhật Bản)

3. Trọng tâm Việt Nam quyết tâm đấy mạnh công cuộc Đổi mới một cách toàn

diện và đồng bộ với 6 điểm trong chương trình Hành động của

Chính phủ Việt Nam bao gồm: Tăng cường năng lực cạnh tranh; cải

cách doanh nghiệp nhà nước; cải thiện hệ thống Ngân hàng; phát

triển nông thôn và giảm nghèo; đầu tư vào con người; cải cách hành

chính.





3. Trọng tâm Thành tựu và thách thức trong nỗ lực cải thiện cuộc sống của nhân

dân Việt Nam; nhất là phát triển nông thôn và xóa đói giảm nghèo.




2. Địa điểm Hà Nội (Việt Nam)

3. Trọng tâm Sự cấp thiết của việc thực hiện một chương trình đấy nhanh “Đổi

mới”.





3. Trọng tâm Những vấn đề ưu tiên cao của Chính phủ Việt Nam như xóa đói

giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn, giáo dục và đào

tạo, y tế và cơ sở hạ tầng.





3. Trọng tâm Cam kết ủng hộ Việt Nam, thúc giục tiếp tục thực hiện cải cách -

Biến tầm nhìn thành hành động nhất là tiến bộ đạt được trong Chiến

lược tăng trưởng toàn diện và xóa đói giảm nghèo (CPRGS).



180



3. Trọng tâm Dự thảo Chương trình hành động của Chính phủ Việt Nam trong 5

năm tới: tập trung vào việc tăng cường tính cạnh tranh, phát triển

con người và sự cần thiết phải xây dựng một khu vực công minh

bạch và hiệu quả hơn.





3. Trọng tâm - Tình hình phát triển kinh tế xã hội 2001-2003 và việc thực hiện

Chiến lược tăng trưởng toàn diện và xóa giảm nghèo (CPRGS);

- Doanh nghiệp - tính cạnh tranh và hiệu quả trong nền kinh tế Việt

Nam;

- HIV/AIDS - một thách thức xã hội và kinh tế;

- Những tiến bộ trong việc nâng cao hiệu quả vốn vay ODA và

giảm chi phí giao dịch.





3. Trọng tâm - Những thành tựu, thách thức và tiền đề cho phát triển kinh tế xã

hội thời kỳ 2006-2010;

- Xây dựng và đổi mới nội dung kế hoạch 5 năm;

- Thành tựu trong quản lý vĩ mô, tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo

và vai trò chỉ đạo của Chính phủ trong việc thực hiện chiến lược

CPRGS;

- Thách thức: nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm lợi ích của

tăng trưởng được phân chia một cách rộng rãi và bình đẳng nhất;

- Chiến lược quốc gia về phòng chống HIV/AIDS và chống phân

biệt đối xử với những người có HIV/AIDS;

- Tăng cường khả năng cạnh tranh và hội nhập của Việt Nam vào

nền kinh tế toàn cầu, công tác chống tham nhũng: Thảo luận về tiến

trình và những thách thức khi Việt Nam gia nhập WTO;

- Tính hiệu quả của viện trợ ODA và giảm chi phí giao dịch.


181




3. Trọng tâm - Thảo luận việc xây dựng và thực hiện: Kế hoạch phát triển kinh tế

và xã hội giai đoạn 2006-2010 và Chiến lược CPRGS;

- Diễn đàn Doanh nghiệp Việt Nam;

- Tăng cường quản trị và điều hành, đấu tranh phòng chống tham

nhũng;

- Tăng cường hiệu quả của ODA và giảm chi phí giao dịch: thông

qua Tuyên bố Hà Nội.





3. Trọng tâm - Con đường phát triển của Việt Nam trong tương lai, nhấn mạnh

một số vấn đề quan trọng gồm: phát triển kinh tế, xóa đói giảm

nghèo, cải thiện chất lượng tăng trưởng, bảo đảm hòa nhập xã hội,

bảo vệ môi trường, cải thiện quản lý và điều hành;

- Các bước tiến hành cải cách và mở cửa nền kinh tế thông qua tạo

công ăn việc làm, tăng trưởng xuất khấu và thu hút đầu tư nước

ngoài;

- Chuyển đổi vai trò của Chính phủ sang điều tiết hoạt động doanh

nghiệp, tăng cường năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực

trong bộ máy hành chính của Việt Nam;

- Đấu tranh phòng chống tham nhũng.





3. Trọng tâm - Những thuận lợi và thách thức đối với nền kinh tế khi Việt Nam

chuyển từ một quốc gia có mức thu nhập thấp sang mức thu nhập

trung bình: đấy mạnh thực hiện những cải tổ chính và tập trung vào

chất lượng tăng trưởng;

- Thiên tai và biến đổi khí hậu;

- Vai trò và việc thực hiện các cam kết của Việt Nam khi là Thành

viên Tổ chức thương mại Thế giới WTO;

182

Nguồn: Bộ KH$ĐT (2013), Báo cáo đánh giá toàn diện 20 năm quan hệ hợp tác phát

triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ (1993-2013), Hà nội, tr.80-85

- Cơ hội và thách thức khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập

trung bình;

- Ưu tiên cho phát triển bền vững;

- Đảm bảo hội nhập xã hội;

- Tương lai của Quan hệ đối tác phát triển khi Việt Nam gia nhập

nhóm quốc gia có thu nhập trung bình.





3. Trọng tâm - Chủ đề: Thúc đấy Tái cơ cấu kinh tế và giảm nghèo;

- Nội dung chính: Tình hình kinh tế vĩ mô Việt Nam và Chương

trình tái cơ cấu: Tình hình kinh tế vĩ mô Việt Nam năm 2011 và

định hướng 2012. Một số định hướng về Chương trình Tái cơ cấu

nền kinh tế, tái cơ cấu đầu tư công;

- Tái cơ cấu khu vực Tài chính - Ngân hàng;

- Bảo đảm an sinh xã hội và giảm nghèo: Đô thị hóa, nhập cư và

chính sách ứng phó;

- Báo cáo kết quả của Diễn đàn cấp cao Busan, Đối thoại Chống

tham nhũng, Diễn đàn Doanh nghiệp.





3. Trọng tâm Ổn định kinh tế vĩ mô Thảo luận cải tiến Hội nghị CG


183

PHỤ LỤC 6

ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG KẾT CẤU HẠ TẦNG ĐỒNG BỘ

1- Định hướng phát triển hạ tầng giao thông

- Về đường bộ, ưu tiên đầu tư nâng cấp và mở rộng Quốc lộ 1A, hoàn thành

phần lớn vào năm 2015 và hoàn thành toàn tuyến vào năm 2020. Duy tu và nâng cấp

để đảm bảo giao thông các tuyến quốc lộ. Đầu tư nối thông tuyến đường Hồ Chí Minh

và nâng cấp đoạn qua Tây Nguyên. Lựa chọn đầu tư những đoạn có hạ tầng yếu kém

trên tuyến đường ven biển gắn với đê biển. Nối thông tuyến đường biên giới phía Bắc,

phía Tây, Tây Nam. Nâng cấp một số tuyến giao thông hành lang kinh tế Đông Tây.

Ưu tiên đầu tư trước một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam, tuyến

nối Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh với các cửa ngõ và các đầu mối giao thông

quan trọng. Phấn đấu đến năm 2015, hoàn thành khoảng 600 km và đến năm 2020

hoàn thành đưa vào sử dụng khoảng 2.000 km đường cao tốc.

- Về đường sắt, ưu tiên nâng cấp, hiện đại hoá hệ thống tuyến đường sắt Bắc -

Nam hiện có. Nghiên cứu các phương án khả thi đường sắt tốc độ cao để có kế hoạch

đầu tư xây dựng phù hợp. Phát triển đường sắt đô thị, đường sắt nội ngoại ô tại Hà Nội

và Thành phố Hồ Chí Minh. Nghiên cứu đầu tư mới tuyến đường sắt khổ 1,435 m nối

Thành phố Hồ Chí Minh với thành phố Cần Thơ và Thành phố Hồ Chí Minh với thành

phố Vũng Tàu.

- Về đường thuỷ nội địa, nâng cấp các tuyến đường thuỷ nội địa chính; tăng

chiều dài các đoạn tuyến sông được quản lý khai thác. Nâng cấp và xây dựng mới một

số cảng đầu mối, bến hàng hoá và hành khách ở đồng bằng Sông Cửu Long và đồng

bằng Sông Hồng. Ưu tiên hoàn thành nâng cấp các tuyến ở đồng bằng Sông Cửu Long

kết nối với Thành phố Hồ Chí Minh; các tuyến sông Tiền, sông Hậu, sông Hồng, sông

Thái Bình.

- Về cảng biển quốc gia, rà soát, điều chỉnh quy hoạch, tiếp tục đầu tư phát triển

hệ thống cảng biển quốc gia, các cảng cửa ngõ quốc tế, các bến cảng nước sâu tại ba

vùng kinh tế trọng điểm có khả năng tiếp nhận các tàu container thế hệ mới. Ưu tiên

đầu tư đồng bộ, hiện đại hai cảng biển cửa ngõ quốc tế Lạch Huyện (Hải Phòng) và

cảng Cái Mép - Thị Vải (Bà Rịa - Vũng Tàu); khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài

đầu tư phát triển cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong (Khánh Hoà).

- Về cảng hàng không, ưu tiên đầu tư nâng cấp đồng bộ, hiện đại 5 sân bay quốc

tế: Nội Bài, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Cam Ranh. Xây dựng cảng

184

hàng không quốc tế Nội Bài trở thành cảng cửa ngõ quốc tế của miền Bắc. Huy động

nguồn vốn ODA và khuyến khích hợp tác công tư để đầu tư xây dựng mới cảng trung

chuyển hàng không quốc tế Long Thành.

- Ưu tiên đầu tư nâng cấp các công trình giao thông quan trọng trong hệ thống

giao thông của khu vực phía Bắc, Tây Bắc và vùng đồng bằng Sông Cửu Long. Kết

hợp phát triển hạ tầng giao thông đường bộ với phát triển một số lĩnh vực khác như

thuỷ lợi, ứng phó với biến đổi khí hậu; kết hợp giữa phát triển giao thông với xây dựng

nông thôn mới.

2- Định hướng phát triển hạ tầng cung cấp điện

Thực hiện đúng tiến độ các nhà máy điện theo Quy hoạch điện 7, ưu tiên các

nhà máy có công suất từ 1.000 MW trở lên. Phát triển cân đối công suất nguồn trên

từng miền: Bắc, Trung, Nam. Ưu tiên phát triển nguồn điện năng lượng mặt trời, điện

gió; nghiên cứu đưa nhà máy thuỷ điện tích năng vào vận hành phù hợp với sự phát

triển của hệ thống điện.

Tập trung đầu tư phát triển các nhà máy điện hạt nhân Ninh Thuận I và Ninh

Thuận II, bảo đảm đến năm 2020, đưa tổ máy điện hạt nhân đầu tiên vào vận hành,

đến năm 2030, nguồn điện hạt nhân có tổng công suất 10.700 MW.

Phát triển lưới điện truyền tải đồng bộ, phù hợp với tiến độ vận hành các nhà

máy điện. Nghiên cứu áp dụng lưới điện thông minh, công nghệ hiện đại nhằm nâng

cao chất lượng lưới điện phân phối; kết nối, hoà mạng đồng bộ hệ thống điện Việt

Nam với hệ thống điện các nước trong khu vực.

Thực hiện sử dụng điện tiết kiệm và hiệu quả. Phấn đấu giảm hệ số đàn hồi

điện/GDP còn 1,0 vào năm 2020.

3- Định hướng phát triển hạ tầng thuỷ lợi và ứng phó với biến đổi khí hậu

Tập trung đầu tư nâng cấp các hệ thống thuỷ lợi hiện có, hiện đại hoá thiết bị

điều khiển vận hành để phát huy công suất thiết kế và nâng cao năng lực phục vụ.

Xây dựng và củng cố hệ thống đê biển, đê sông, đê cửa sông, các trạm bơm, các công

trình ngăn mặn, xả lũ, giữ ngọt, tiêu úng thích ứng với điều kiện biến đổi khí hậu,

nước biển dâng, đặc biệt là đồng bằng Sông Cửu Long, đồng bằng Sông Hồng và vùng

ven biển Trung Bộ. Xây dựng các công trình điều tiết, kiểm soát lũ vùng đồng bằng

Sông Cửu Long, vùng duyên hải miền Trung, kiểm soát triều, bảo đảm tiêu nước cho

các đô thị lớn, an toàn cho sản xuất và dân sinh. Đầu tư hoàn thiện hệ thống

cảnh báo thiên tai, bão, lũ, triều cường, động đất, sóng thần trong cả nước.

http://www.tinmoi.vn/

185

Tiếp tục đầu tư nâng cấp, xây dựng các công trình thuỷ lợi nhỏ và công trình

cấp nước sinh hoạt ở các vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới, hải đảo. Phát

triển thuỷ lợi phục vụ nước sinh hoạt, nuôi trồng thuỷ sản và cải tạo môi trường vùng

ven biển. Đầu tư các công trình thuỷ lợi quan trọng ở Tây Nguyên, Tây Bắc và các

công trình thuỷ lợi kết hợp phòng, chống lũ khu vực miền Trung, đồng bằng Sông Cửu

Long.

Xây dựng phương án thích hợp và từng bước đầu tư bảo đảm nguồn cấp nước

cho đô thị và công nghiệp khu vực đông bắc Bắc Bộ, đồng bằng Sông Hồng, đồng

bằng Sông Cửu Long, vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, vùng kinh tế trọng điểm

miền Trung.

4- Định hướng phát triển hạ tầng đô thị

Dành đủ quỹ đất cho giao thông theo quy định khi xây dựng các khu đô thị mới.

Ưu tiên cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới các tuyến chính ra vào thành phố, các trục

giao thông hướng tâm, nút giao lập thể tại các giao lộ lớn, các tuyến tránh đô thị, các

đường vành đai đô thị và các cầu lớn tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh.

Phát triển vận tải hành khách công cộng, hiện đại, cả đường bộ, đường sắt trên

cao, đường ngầm và giao thông tĩnh, nhất là các hình thức vận tải khối lượng lớn, hệ

thống giao thông thông minh, phấn đấu đến năm 2020 đạt tỉ lệ đảm nhận vận chuyển

khoảng 25 - 30% hành khách công cộng. Phát triển một số công trình hạ tầng đô thị

lớn, hiện đại về giao thông, cung cấp điện, cấp thoát nước... tại Hà Nội và Thành phố

Hồ Chí Minh.

Xây dựng các nhà máy cung cấp nước sạch cho các đô thị trong cả nước, hệ

thống thoát nước và xử lý nước thải, xử lý chất thải rắn ở các thành phố lớn và các

trung tâm vùng. Từng bước giải quyết tình trạng úng ngập khu vực nội đô. Nghiên cứu

đầu tư hệ thống đê ven biển, công trình thuỷ lợi ven sông Sài Gòn, hệ thống cống ngăn

triều, kiểm soát lũ, bảo đảm tránh ngập nước do thuỷ triều tại Thành phố Hồ Chí

Minh, Cần Thơ.

Đến năm 2015, tỉ lệ cấp nước sạch tại các đô thị từ loại III trở lên đạt 90%, các

đô thị loại IV đạt 70%; khắc phục tình trạng ngập úng thường xuyên trong mùa mưa ở

các đô thị loại II trở lên; khoảng 85% tổng lượng chất thải rắn sinh hoạt đô thị được

thu gom và xử lý bảo đảm môi trường. Đến năm 2020, tỉ lệ cấp nước đối với các đô thị

loại IV trở lên đạt 90%, các đô thị loại V đạt 70%; khắc phục cơ bản tình trạng ngập

úng tại các đô thị từ loại IV trở lên; 95% tổng lượng chất thải rắn sinh hoạt được thu

gom và xử lý bảo đảm môi trường.

186

5- Định hướng phát triển hạ tầng khu công nghiệp, khu kinh tế

Phát triển đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, khu kinh tế. Không lấy

đất lúa để xây dựng các khu công nghiệp mới. Đến năm 2015, giải quyết cơ bản tình

trạng thiếu nhà ở và các hạ tầng xã hội thiết yếu như nhà trẻ, mẫu giáo, trường học, cơ

sở khám chữa bệnh… cho lao động các khu công nghiệp. Đến năm 2020, hoàn chỉnh

các công trình kết cấu hạ tầng trong các khu công nghiệp, khu kinh tế, đặc biệt là các

công trình hạ tầng xã hội và xử lý nước thải, rác thải.

6- Định hướng phát triển hạ tầng thương mại

Phát triển hạ tầng thương mại tại các trung tâm sản xuất và tiêu thụ hàng hoá

lớn tại các cảng cửa ngõ, các khu kinh tế cửa khẩu. Phát triển các chợ đầu mối nông

sản, các trung tâm phân phối lớn, trung tâm bán buôn theo nhóm hàng nông sản, các

cửa hàng tiện lợi ở nông thôn; các cửa hàng chuyên doanh, siêu thị và trung tâm

thương mại, trung tâm mua sắm tại các đô thị lớn, đô thị trung tâm vùng, các thành

phố, tỉnh lỵ.

Đẩy nhanh việc xây dựng trung tâm hội chợ triển lãm thương mại cấp quốc gia,

nâng cấp các trung tâm hội chợ triển lãm thương mại hiện có tại các thành phố lớn.

Xây dựng các trung tâm hội chợ triển lãm thương mại quy mô vừa tại các tỉnh, thành

phố có vị trí trung tâm vùng. Phát triển nhanh hệ thống thương mại điện tử.

7- Định hướng phát triển hạ tầng thông tin

Phát triển mạnh hệ thống kết nối đa dạng với quốc tế, hình thành siêu xa lộ

thông tin trong nước và liên kết quốc tế; tăng cường quản lý thông tin trên mạng

Internet, các mạng xã hội và blog cá nhân. Tiếp tục phát triển vệ tinh viễn thông, đưa

vệ tinh Vinasat-2 vào hoạt động trước năm 2015; xây dựng khu công nghệ thông tin

trọng điểm quốc gia.

Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về công dân, đất đai, nhà ở, doanh nghiệp, làm

cơ sở cho việc ứng dụng công nghệ thông tin quản lý các nguồn lực phát triển đất

nước. Đẩy nhanh tiến trình thực hiện thẻ công dân điện tử, Chính phủ điện tử và cam

kết ASEAN điện tử.

Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý, khai thác, vận hành hệ

thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội và toàn bộ nền kinh tế. Coi thúc đẩy phát triển và

ứng dụng công nghệ thông tin là nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu trong lộ trình công nghiệp

hoá, hiện đại hoá trong từng ngành, từng lĩnh vực. Phát triển mạnh công nghiệp công

nghệ thông tin, thúc đẩy ngành công nghiệp phần mềm phát triển nhanh, bền vững.

187

Nâng cao năng lực làm chủ công nghệ và hiệu lực, hiệu quả quản lý hệ thống hạ

tầng thông tin, nội dung thông tin phục vụ lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Đảng, Nhà

nước; đáp ứng yêu cầu cung cấp, trao đổi thông tin của xã hội, thúc đẩy phát triển kinh

tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo đảm an toàn, an ninh thông tin, chủ

quyền quốc gia về không gian mạng.

Nguồn: Trích Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung

ương Đảng khóa XI về Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta

cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

gass.edu.vn an vu thu hang.pdf · viỆn hÀn lÂm khoa hỌc xÃ hỘi viỆt nam hỌc viỆn...

Documents