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Revista Venezolana de Gerencia

ISSN: 1315-9984

[email protected]

Universidad del Zulia

Venezuela

Díaz, Luis Eduardo

Gerencia pública previsional en América Latina: Cómo delegar tareas y no hacer las propias

Revista Venezolana de Gerencia, vol. 8, núm. 23, julio-septiembre, 2003, pp. 428-446

Universidad del Zulia

Maracaibo, Venezuela

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Revista Venezolana de Gerencia (RVG)Año 8. Nº 23, 2003, 428-446

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

Gerencia pública previsional en AméricaLatina: Cómo delegar tareas y no hacerlas propias

Díaz, Luis Eduardo*

ResumenEl objetivo del presente artículo es evaluar a la luz de las reformas de seguridad social en

América Latina, los resultados de su apertura al sector privado y el impacto que ha causado su geren-cia en la administración pública previsional, la que ha tenido que compartir o ceder sus servicios, prin-cipalmente a través de empresas con fines de lucro, en su mayoría de tipo financiero. Después de unestudio comparativo, documental y jurídico, además de visitas de estudio a operadoras de fondos depensiones en Chile, se obtienen los siguientes resultados: La libre iniciativa resulta limitada o inexis-tente; los trámites son más efectivos y menos discrecionales; la información de naturaleza financieraaumenta considerablemente, aunque suele ser incomprensible para los afiliados. Fuera del ámbito fi-nanciero, la administración y gerencia funciona ofreciendo sólo lo mínimo y la cobertura no dependenecesariamente de la reforma de los sistemas. Se concluye sosteniendo que lo que gana el Estadosupervisando, lo pierde en responsabilidad social.

Palabras clave: Seguridad Social, Gerencia Pública, Cobertura Previsional, Reforma de Pensio-nes, Fondos de Pensiones.

Previsional Public Management in Latin America:How to Delegate Work to Others

AbstractThe objective of this paper is to evaluate, in light of certain reforms made in social security in

Latin America, the results of private sector management and the impact caused in the management ofprevisional public administration, which has had to cede or share services basically through the es-tablishment of non-profit enterprises, the majority of them of a financial nature. After a documentary,

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Recibido: 02-06-17 . Aceptado: 03-07-09

* Investigador del Centro de Estudios Laborales ( CIELDA ) Facultad de Ciencias Jurídicas y Po-líticas de la Universidad del Zulia (Venezuela). E-mail: [email protected]

legal and comparative study, along with visits to operators of pension funds in Chile, the following re-sults were obtained: free enterprise initiatives are limited or inexistent; the functioning of these serv-ices is more effective and less discretional; available financial information increases considerably,even when it appears to be incomprehensible to users. Beyond the financial sphere, the administra-tion and management function, but offer only minimal coverage which does not necessarily dependon reforms in the system. The conclusion is that what the government wins in supervision, it loses insocial responsibility.

Key words: Social Security, public management, previsional coverage, pension reforms, pensionfunds.

1. Introducción

La administración pública previsio-nal desde los 80, intentó sortear la crisisfiscal y el bajo rendimiento de los fondosde pensiones, creando oficinas privadasindependientes de recuperación de cos-tos, muy extendidas por ejemplo, en elsector salud, hasta llegar a formas másacabadas de publicidad y mercadeo deservicios, donde, siguiendo el mismoejemplo, una empresa de riesgos de en-fermedades, con fines de lucro, recibe deun fondo administrado por el sector públi-co, el valor de una prima anual de asegu-ramiento, conocida como valor de capita-ción, calculada sobre bases actuariales.Así progresivamente, la gerencia pública,tuvo que compartir o hasta ceder, servi-cios de administración pensional y de ries-gos profesionales, y dejando a salvo laasistencia social y enfermedades de largaduración, ocurriría lo mismo en el área dela salud y de la capacitación laboral.

Sociedades anónimas de giro úni-co y con fines de lucro, controlan desde

1981 en Chile, los fondos de pensiones ysalud. Exclusivamente en el área de pen-siones, lo hacen desde 1997 en El Salva-dor, y desde el 2000 en Bolivia y Nicara-gua. En otros países, el sector público deseguridad social funciona en competen-cia con el privado, son los casos de Perú,en 1993, Argentina y Colombia desde1994 y Uruguay en 19961.

En cinco países latinoamericanosse flexibilizó la forma de presentación deloperador. No siendo una sociedad mer-cantil la que debía exclusivamente pres-tar el servicio. Es el caso de México (So-berón y Villagómez, 1999) que, aun cuan-do privatizó el régimen de pensiones, per-mite que sindicatos e instituciones públi-cas, puedan intervenir, además de ban-cos y aseguradoras privadas. En Argenti-na, el Banco Central se reservó por ley(Articulo 39) una compañía de fondos depensiones (Congreso de la Nación,1993), además, pueden constituir admi-nistradoras, las provincias, la municipali-dad de la ciudad de Buenos Aires, socie-dades con o sin fines de lucro, asociacio-

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1 En Perú, además las compañías pueden administrar los riesgos de invalidez y sobrevivencia,hasta tanto el mercado asegurador en el ramo de las pólizas de vida se desarrolle (Moles,2000).

nes profesionales de trabajadores o em-pleadores, mutuales, cooperativas y tam-bién, cualquier ente de derecho públicono estatal.

Sindicatos, mutuales, cooperati-vas, instituciones públicas y sociedadesanónimas, pueden ser administradorasen Colombia, y Bancos públicos y el orga-nismo de seguridad social, conocidocomo el Banco de la Previsión Social(BPS), lo pueden hacer en Uruguay.

En Venezuela, la discusión haatravesado en la última década por tresfases. Una primera fue la de crear em-presas de capital privado, público o mix-to (Gobierno de Rafael Caldera, 1997).La segunda, se inicia después de unafallida re-estructuración del seguro so-cial, cuando el Ejecutivo intenta conver-tir al Instituto Venezolano de los Segu-ros Sociales (IVSS), en una administra-dora de fondos (Gobierno de Hugo Chá-vez, 1999), y la tercera, contempla esta-blecer tales sociedades para grupos dealtos ingresos que deseen una cobertu-ra complementaria no obligatoria (go-bierno de Hugo Chávez, 2002). Ningunade las fases que corresponden a la evo-lución del clima político, han podido po-nerse en ejecución, sin hallar el equili-brio adecuado entre sujetos públicos yprivados, en un mismo mercado. Peroen los países que lograron un modus vi-vendi , surgen comparaciones entre va-lores gerenciales de eficacia y eficien-cia, concedidos normalmente a la ge-rencia privada, con las lentas y atrasa-das prácticas, atribuidas como antivalora la administración la pública.

2. El afiliado elige-selecciona

Una primera cuestión a considerares la selección por parte del afiliado deuna de varias operadoras, considerandolas distintas opciones, conforme a sus in-tereses. Pero, si tomamos como punto departida el caso venezolano en su primeraetapa, los afiliados no tuvieron posibilidadde optar por el antiguo o el nuevo régi-men, a pesar del diálogo que sirvió de an-tecedente para la reforma sancionada enel antiguo Congreso Nacional y el que fi-nalmente negaría la opción. En la segun-da etapa, podía escogerse la empresapública o privada, y en la tercera no hayalternativa alguna. En cambio, en sus co-mienzos, el sistema peruano consintió lapermanencia de los afiliados en el anti-guo régimen, inclusive la posibilidad deretornar al régimen público, dentro de losdos años siguientes a la vigencia de lanormativa (Presidencia de la República,1993), siempre que los hombres fueranmayores de 55 años y las mujeres de 50.Sin embargo, modificaciones introduci-das en la legislación entre 1995-1997, re-dujeron el número de afiliaciones en elsector público, siendo las reformas tansesgadas que lo fulminaron. Las contri-buciones fueron aumentadas, siendomás altas que en las del régimen privado,y a cargo exclusivo del trabajador.

En Bolivia, México y Nicaragua, losnuevos afiliados ingresan automática-mente al nuevo sistema (Mazza, 2000),en tanto que en Colombia (Congreso dela República, 1993) la libertad es mayor,pues se permiten los traslados entre regí-

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menes y operadoras, permaneciendo ensu mayoría los trabajadores en el público.Y en Uruguay, aun cuando aquél no com-pite con el nuevo privado, dada su inte-gración, el anterior, de naturaleza públi-ca, conserva aún no menos del 60% delos afiliados, a los que se les permitió porrazones de edad (mayores de 40 años),optar por continuar o no en el viejo siste-ma, ahora transitorio2. Los nuevos afilia-dos en Argentina, pueden escoger el régi-men público o privado de su preferencia.Pero escogido el último, no existirá posi-bilidad de regresar a la administración gu-bernamental (Castro, 1994).

En Bolivia existe un curioso mono-polio: Considerando los costos de marke-ting y el tamaño del mercado, sólo dosempresas, seleccionadas después deuna licitación universal, operan por deci-sión de las autoridades de supervisión,en los primeros cinco años de vigenciadel sistema (hasta mayo de 2002). Lostrabajadores fueron repartidos según suscumpleaños en las ciudades más populo-sas, como La Paz, Santa Cruz de la Sie-rra, El Alto y Cochabamba. El resto delpaís se repartió conforme a una línea te-rritorial divisoria entre las dos operadoras(von Gerdorff, 1977)3.

Destaca en primer lugar las pocasopciones de elección que han tenido losafiliados, pese a que ésta es fundamen-

tal en el modelo, dado que se exalta lo in-dividual, cuando las cotizaciones se adju-dican a cada contribuyente, en vez deabonarse a un fondo colectivo. Lo públicotambién resulta secundario cuando laelección es forzada o inexistente. Muy di-ferente es el caso chileno: Migraron alnuevo sistema el 75% de los afiliados enlos dos primeros años de operaciones.Consistieron los incentivos en la reduc-ción de la tasa impositiva; un aumento delsalario para los que decidieran trasladar-se al régimen privado; más un refuerzo decampañas publicitarias, pero sobre todo,bonos de reconocimiento de la deuda an-terior, actualizada y con tasas reales po-sitivas fijas, hasta su liquidación. No obs-tante, el sistema público quedaba clausu-rado para los nuevos afiliados (Castro,1994).

Como se observa, salvo el caso co-lombiano, la elección del sistema, públicoo privado, termina siendo limitada o con-dicionada.

La segunda consideración, tieneque ver con la posibilidad del trabajador,una vez elegido el sistema, de trasladar-se de una empresa a otra o de un sistemaa otro, lo que se traduce en altas comisio-nes cobradas a los afiliados; más gastosadministrativos adicionales de supervi-sión. En Argentina, pueden migrar dosveces por año de una operadora a otra,

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2 En Uruguay los afiliados de altos ingresos son ubicados automáticamente en el régimen abiertoalternativamente a una empresa pública o privada, la que si pueden elegir.

3 Es difícil imaginar para el autor un modelo de capitalización individual en un país con una pobla-ción mayoritariamente campesina, en donde la violencia contra movimientos agrarios e indíge-nas es una práctica denunciada por sus dirigentes. Hacendados, policías y ejército, han asesi-nado a más de cincuenta campesinos entre 1996 y el 2001, en Pananty, Yapacani y Canandoa(Avalos, Orko y Ramos, 2002).

según el artículo 45 de la Ley 24.241. Lasuperintendencia chilena aplica la mismarestricción. Un cambio anual se permiteen Perú, de acuerdo al artículo 6 del De-creto Ley No. 25.897 y en México funcio-na, cuando se modifica el régimen de in-versión, la empresa se disuelve, y anual-mente, por voluntad propia. Además, unaadministradora no puede controlar másdel 17% del total de las cuentas de ahorropara pensión durante los primeros cuatroaños de operación y después sólo contro-la hasta un 20%. Limitando los cambios,al menos se frenan los costos, pero se li-mita severamente la libertad de elección,desestimulando la competencia (López,1997).

Los traslados, según un estudio delBoston Bank (1997) entre sus clientes enArgentina, se deben hacer en orden deimportancia, de acuerdo a la relación per-sonal con la empresa, la buena atención yel mejor precio o inversión. En México,otro estudio del Grupo Santander (citadopor López, 1997) señala a la confianza, ala solvencia, el buen servicio y el rendi-miento, como los atributos más importan-tes para determinar el cambio. No obs-tante, la permanencia o traslado de losafiliados, apuntan también a otras razo-nes y motivos: Dado que las comisionesson uniformes, los rendimientos similaresy el producto no puede diversificarse, por-que lo que se ofrece es una pensión, conalgunas variantes en lo que respecta a sucontratación y conforme a la disponibili-

dad de recursos en la cuenta del trabaja-dor; la elección y cambio posterior, es fre-nado drásticamente, amén de las limita-ciones legales para bajar los costos delas transferencias, aparte, la alta concen-tración del mercado en manos de pocasadministradoras, limita todavía más, la li-bre elección y circulación de afiliados.

3. La gerencia informa

La satisfacción al cliente es uno delos objetivos de la gerencia privada. Éstase autorregula por la competencia y la li-bertad de precios. Si se aplica la mismaecuación en el sector público, las admi-nistradoras procuran expeditos mediosde información y trámite, reduciendo eltiempo en las colas y evitando los de ociodel personal durante la jornada.

Los formularios no son difíciles dellenar y el marco legal obliga a mantenerunas pautas informativas mínimas y mos-tradores obligatorios: Las administrado-ras deberán mantener en sus oficinas, enun lugar de fácil acceso al público, infor-mación escrita y actualizada sobre los an-tecedentes de la institución, el balancegeneral, el valor del fondo y de las reser-vas, el esquema e importe de comisionesque cobra por sus servicios, la composi-ción de la cartera de inversión y el valorde la cuota del fondo4.

Existe un protocolo de seguimientoy decisión de casos particulares en lassedes regionales de las administradoras.

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4 La cuota representa el derecho de copropiedad de cada uno de los afiliados o beneficiarios so-bre el fondo con igual valor y características, determinada en forma diaria sobre la base del va-lor de las inversiones del respectivo fondo.

Las oficinas liquidan derechos prestacio-nales de vejez, invalidez y sobrevivencia.A solicitud de los afiliados, pueden acor-darse traslados, consultas, recibirse con-tribuciones voluntarias y atenderse a losya jubilados.

El Cuadro 1, es ilustrativo del fun-cionamiento externo de una agencia mo-delo, el mismo no atiende a un país enparticular, sino a las funciones asignadasa las administradoras, extraídas de las le-yes que las rigen pero también al papelque deberían tener, al actuar en un mer-cado de trabajo segmentado.

Si comparamos el modelo, con elfuncionamiento real de las agencias, des-taca la ausencia del módulo de atenciónde regímenes especiales. Ello es atribui-ble a la dificultad de ubicación que los au-tónomos tienen y al número de fueros es-peciales que existen en cada país, excep-tuados como están, de los sistemas deseguridad social reformados al contarcon sistemas propios.

Los afiliados-clientes son periódi-camente informados en Chile de acuerdoal articulo 31 del Decreto Ley 3500 y enArgentina según los artículos 65 y 66 dela Ley 24241. La empresa elegida deberáenviarles cada 4 meses, la composicióndel saldo de su cuenta individual de pen-siones, la ganancia del fondo particular yla rentabilidad y comisión promedio delsistema.

En Perú, según el artículo 53 y 54del Decreto Ley 25897, la información alpúblico es regulada por la Superinten-dencia de Fondos de Pensiones. El pro-pósito es uniformar la información trimes-tral que proporcionan las empresas, evi-tando confusiones en cuanto a su reali-dad patrimonial y de servicios. Trimestral-mente también se genera la informaciónen Colombia; en El Salvador y Uruguayes al menos dos veces al año; y anual enBolivia y México (Mesa-Lago, 1997).

Finalmente, se pretende el menornúmero de comparecencias posibles a la

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De una agencia Ahorros voluntarios Atención especial Independientes,a otra para la población Rurales, domésticos,

Retirada: culturales, funcionariosIndemnizaciones públicos, etc.Cesantía Información GeneralPensiones y contribucionesAsignaciones voluntarias. Revisión ExpedienteÚnicas

Asistencia Médica

Pagos

Declaración

Análisis

Resolución

LiquidaciónSuspensiones

Traslados Regímenes

EspecialesJubiladosConsultas

Fuente: Elaboración propia a partir de textos legales (Chile, Colombia y Uruguay) y visitas de estudio a operadoraschilenas entre 1997 y 1998.

Cuadro 1Módulos Principales de Atención

sede física y los requerimientos de entre-namiento de personal para administra-ción, mostrador, taquilla y fuerza de ven-tas, son permanentes y formales.

Existen, por lo visto, dos planosbien diferenciados. Uno, el de trámitesmás expeditos, a la vez que menos dis-crecionales. El otro, es el de la informa-ción, la que aumenta considerablemente.Sin embargo, los productos financierosen los que las administradoras centransus operaciones, resultan por variadasrazones extraños para los afiliados (faltade tiempo, desinterés y su complicaciónentre otros)5.

4. La Gerencia invierte con lasupervisión del estado

Reglas de oro sobre inversiones,propias de la gerencia bancaria, son aho-ra desarrolladas por la previsional públicaque administra una cartera como la depensiones. La misma se reparte entreinstrumentos de renta fija o variable, ac-ciones o títulos de deuda. La adquisiciónopera sólo en mercados secundarios,siempre bajo custodia y sobre la base deuna calificación mínima. La gerencia ac-túa sobre un mercado sobre-regulado, nopudiendo los fondos, adquirir por ejem-

plo, inmuebles, gravar su patrimonio y daravales. Además, con el propósito de mini-mizar los riesgos, a sabiendas que se ma-neja una cartera social, debe el patrimo-nio administrado, propiedad de los traba-jadores, generar una rentabilidad míni-ma, la que se calcula mensualmente6.

Constantemente los activos finan-cieros se someten a procesos de evalua-ción, tomando en consideración el montode los recursos administrados y el nivelde riesgo de la cartera de inversiones.Las normas y requisitos de capitalización,son fijados por una superintendencia, a laque nos referiremos más adelante, utili-zando el valor al riesgo que resume lamáxima pérdida esperada, o la peor enun horizonte de tiempo dado7.

Cuando la reforma se encapsula,es la gerencia de corte financiero, concre-tamente en el área de pensiones, la quemás ha influido en la cultura empresarial yen el liderazgo gubernamental, pese aque organismos previsionales y del traba-jo, han venido demandando equipamien-to y capacitación en otras áreas. Inclusi-ve, desde antes de las reformas, servi-cios tradicionales de interés para el traba-jador, como las inspectorías, agencias decolocación, tribunales y procuradurías,han demandado su modernización

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5 Una encuesta publicada en el Financial Times y citada por el Boston Bank (1997), revela el bajoconocimiento que los ciudadanos británicos tienen de instrumentos financieros ofrecidos por elmercado. No es de extrañar que al menos lo mismo ocurra en América Latina.

6 Consideran los críticos de la rentabilidad mínima que ésta limita la competencia y produce el de-nominado efecto “manada” en la que los fondos menos rentables tratan de seguir al líder, ase-mejándose mucho las carteras. En este sentido, México no exige rentabilidad mínima y una ad-ministradora puede invertir en más de un fondo de pensión.

7 Se aplican también normas de adecuación patrimonial de la administradora del fondo de pen-siones, las que son fijadas por una Superintendencia.

(MT-Venezuela, 1997). Diferentes estu-dios sobre estilos de dirección se han he-cho (Garcés y Vallina, 1996) o los quehan pretendido actualizar los contenidos(Koontz y O’Donnel, 1998). Pero ello notiene comparación con el dominio banca-rio que gana espacio en un sector de laadministración del bienestar, concreta-mente en el área de la seguridad social8.

Así tenemos como en Argentina, 5Administradoras de Fondos para Retiro(AFPs) asociadas a bancos, controlan el72,50% de los fondos administrados y el69,50% del total de los afiliados, en tantoque la AFP pública, controlaba en 1997,el 6,4% y el 8,3%, respectivamente, y, lossindicatos e instituciones no financierasno llegaban al 10% del total (MTSS,1998). En México, 6 administradoras, re-lacionadas con bancos, copan el 87% delmercado de afiliados. En manos de insti-tuciones financieras está el 64% de losafiliados en Chile y el 60% de los fondos.En Colombia, el control es del 62% y55%, respectivamente (López, 1997).Apenas en Uruguay, el porcentaje dismi-nuye, 4 administradoras que pertenecena bancos transnacionales, se reparten el48,86%, mientras que el 51,14%, consti-tuye, la cuota compartida entre la admi-nistradora pública y otra que pertenece almovimiento cooperativo nacional de aho-rro y crédito (MT- Uruguay, 2000)9.

Por otra parte, el Banco Central Ar-gentino, garantiza que el saldo de lascuentas individuales de los afiliados, noserá inferior a los aportes obligatorios enpesos, convertibles conforme a ley, hastael momento del retiro, la muerte o invali-dez definitiva. El Estado además, conce-de una garantía, tampoco extensible alsector privado, conforme a la cual, com-plementaría la diferencia de la rentabili-dad mínima exigida, cuando en cualquiermes, fuere inferior a la del sistema y éstano pudiere ser cubierta con las reservas yel encaje legal de cada fondo. Igual ga-rantía existe en caso de incumplimientode una compañía de seguros de vida, porlos correspondientes capitales comple-mentarios que deben aportarse o por lasrentas vitalicias que deben pagarse. Entanto que en Chile, el Estado es garantede todo el sistema (Dieulefait, 2001).

Para garantizar la libertad de elec-ción, en la ley y en la práctica restringida-como se ha visto-, y para que los fondosprovean seguridad económica en la ve-jez, en un ambiente de normal desempe-ño competitivo, una vigilancia indepen-diente es importante. A partir del caso ve-nezolano, seleccionado a propósito, portomar en cuenta experiencias anteriores,especialmente la de Chile, Argentina yUruguay, la supervisión, actúa en las si-guientes áreas (MT-Venezuela, 1998a).

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8 En la administración del bienestar, incluiríamos a la del trabajo (Tribunales y órganos adminis-trativos) y a la previsional (Institutos y demás dependencias de la seguridad social).

9 Lo que tal vez explique la mayor cuota de afiliados sea el respaldo del Estado uruguayo a lasoperadoras públicas en caso de quiebra y pagos de rendimientos mínimos, lo que no es exten-sible a la administración privada.

- Área de Administradoras deFondos de Pensiones. Responsable detodos los procesos relacionados con elcontrol y supervisión del funcionamientoy prestación de servicios de las adminis-tradoras.

- Área de Fondos Individuales.Responsable de todos los procesos rela-cionados con el control y supervisión delmanejo de los fondos de capitalización in-dividual.

- Área de Fondos de Capitaliza-ción Colectiva. Responsable de todoslos procesos relacionados con el control ysupervisión de los fondos de solidaridadintergeneracional y del fondo colectivo deparo forzoso y formación profesional.

- Área de Garantías del Estado.Responsable de todos los procesos rela-cionados con el control y supervisión degarantías a cargo del Estado.

- Área de Prestaciones y Segu-ros. Responsable de todos los procesosrelacionados con el control y supervisiónde las prestaciones dinerarias o no.

- Área de Inspección y Fiscaliza-ción. Responsable de todos los procesosrelacionados con el control, supervisión yfiscalización de los entes que participanen la prestación del servicio, así como laresolución de los reclamos y controver-sias que se susciten en su prestación.

El modo como el control sobre losfondos se ejerce, en especial los de pen-siones, se dibuja en todas las reformas demanera muy uniforme, por lo que el es-

quema bien puede constituir un modelorepresentativo10. Por otra parte, se cons-tata que el personal adscrito a los órga-nos de control, se desarrolla profesional-mente, pero ello no alcanza al resto delfuncionariado.

En fin, probablemente para evitaruna reducción de personal y no asumircostos políticos que lucirían innecesa-rios, la gerencia moderna, es sólo capazde desarrollarse en los nuevos espaciosde la burocracia previsional, eliminandoprogresivamente lo que ya no hace falta.

5. Gerencia sin direcciónpolítica

La gerencia previsional se contraea lo financiero, mientras que la tradicio-nal, no evoluciona en sus estrategias deservicio. Es de suponer que la reformadebe ser encabezada por una direcciónsocial, por un despacho socio-laboral,aunque la realidad es otra. La ejecucióndel plan global de reforma suele tener in-terferencias; en principio, el número deorganismos antiguos y nuevos, provocanretrasos que con creces superan el pla-neamiento, resistencias que van, desdela migración de la data o la ejecución decontratos, hasta las transferencias depersonal o la liquidación de estructuras.En la reforma venezolana, por ejemplo,se involucraban no menos de ocho orga-nismos, aparte de los que debían sercreados, sugiriéndose la conformación

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10 El mismo, bajo la dirección del autor, fue representado reglamentariamente en 1999, pero sinllegar a ejecutarse.

de un comité de unidades participantes(MT-Venezuela, 1998b).

El régimen público desalentado enlos casos que han quedado en pie, debenadoptar también una tecnología de infor-mación, cuya instrumentación no siem-pre es bien recibida internamente. Porejemplo, el seguro social venezolano,bloqueó por casi dos años, el diseño deuna tarjeta inteligente para sus afiliados,pese a que resultaba económica y ofrecíaposibilidades de acceso a servicios en lí-nea, junto con el historial financiero de lasempresas cotizantes. El proyecto nopudo llevarse a cabo, debido a la citadaresistencia y a la tensión entre lo público yprivado, que rige como formal competen-cia entre sistemas (Colombia, Perú y Ar-gentina) donde los afiliados pueden,como se ha señalado, migrar con algunarestricción de frecuencia11.

La falta de una cultura política, esuna de las razones que según Ross(1996), afecta el funcionamiento de losfondos, cultura que debe saber distinguirlos diferentes roles del Estado. Por ejem-plo, también en Venezuela, un decreto-ley sobre el estatuto de la función pública,ponía freno al derecho colectivo del tra-bajo, hasta que fue reformado (Presiden-cia de la República, 2001; Asamblea Na-cional, 2002). Dicha ley, creaba en sededistinta al Ministerio delTrabajo, el regis-tro de las organizaciones sindicales, la di-rección de las negociaciones y los pliegos

de peticiones, trasladándolos al Ministe-rio de Planificación y Desarrollo12.

Los niveles del civilismo corporati-vo y financiero son visiblemente reforza-dos en el plan. Así, por ejemplo, la lujosasede en Caracas (Venezuela) de un ban-co intervenido -pionero en la iniciativa deintroducir fondos privados de pensiones-,es la del Ministerio de Finanzas, en nadacomparable con la del Ministerio del Tra-bajo, cuya unidad de reforma de seguri-dad social, liquidada finalmente en el2001, funcionó en otro de sus locales.Pertenecían al Grupo Progreso, capita-neado por el exbanquero Orlando Castro.Allí comenzaron los primeros tanteos queluego el Estado asumió como propios,cuando su antiguo Ministro de Estadopara la Seguridad Social, al no tener es-pacio donde operar, violentó las puertasdel edificio. Una cizalla en vez de una te-diosa espera, fue el primer paso para unareforma todavía inconclusa. Mientras, enun pequeño cubículo funciona en el Insti-tuto Venezolano de los Seguros Sociales(IVSS), la oficina de relaciones interna-cionales encargada de procesar, conbajo cumplimiento ,como es de esperar-se, los convenios firmados con España,Portugal e Italia, entre otros países. En elmismo IVSS, existen asignaciones queno se pagan, porque el disco duro queresguardaba los datos fue hurtado, y con-tribuciones efectivamente enteradas queno pudieron registrarse, porque el espa-

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11 A costa del fisco y en contra de todo el sistema, puede plantearse el “riesgo moral”, en donde elafiliado se traslada de un fondo privado a uno público, si le reporta un reemplazo salarial mayor,para lo cual, ninguna regulación sería suficiente (Ayala, 1997).

cio de la memoria del sistema debió sercubierto para los siguientes años(MT-Venezuela, 1998c). En Argentina,pueden trasladarse a la jurisdicción co-mercial, más de una decena de juzgadosdel trabajo, convirtiéndose los jueces enmagistrados mercantiles (SADL, 2002) yaumentando el número de causas pen-dientes (dos años promedio). En otrospaíses, la gerencia funciona con lo míni-mo, tampoco puede ir mas ya, por impo-nerlo así la ley.

Precisamente en Chile, el Estadogarantiza pensiones mínimas de vejez, in-validez y sobrevivencia para aquellos queagoten los recursos de su cuenta indivi-dual, o, cuando la renta convenida de ca-rácter vitalicia, contratada con una compa-ñía de seguros, llegare a ser inferior a lamínima. Deberán acreditarse veinte añosde cotizaciones y tener una edad, la mujer60 años y el hombre 65 años. En caso dela invalidez se requieren dos años de coti-zaciones y diez para la de sobrevivencia, odos años en los últimos cinco, o que al me-nos el causante hubiere estado pensiona-do a la fecha de su fallecimiento (Junta deGobierno, 1980).

En Argentina, la pensión no será in-ferior al 40% del salario medio de la eco-nomía, según el artículo 125 de la Ley24241 (Congreso de la Nación, 1993). EnMéxico, la pensión es igual al salario mí-nimo, reajustable al índice de precios al

consumidor del Distrito Federal, con talde registrarse veinticuatro años de coti-zaciones. En Venezuela, existe una dis-posición establecida en el artículo 80 dela nueva Constitución (Asamblea Nacio-nal Constituyente, 1999). Sin embargo,en el seno de la comisión redactora de lanueva Ley de Seguridad Social, existeuna visión más estrecha y a contrapelo dela norma, de sólo conceder pensiones mí-nimas para el que pruebe estar en condi-ción de necesidad (Ríos, 2002). De estaforma, la pensión mínima universal setransformaría en una asistencial, sujeta ala discrecionalidad del Ejecutivo.

En el Salvador, se basa en el sala-rio cotizable medio, pero dependiendo delos recursos fiscales, debiendo acreditar-se veinticinco años. También una pen-sión mínima se garantiza en Colombia yen el Uruguay, en tanto que en Bolivia yen Perú, no existen tales garantías esta-tales (Romero, 1999).

Por un lado observamos un EstadoSupervisor, policial, que cumple con di-cha exigencia de forma competente. Peropor el otro, le resta fuerza a su garantismosocial, compartiendo con el mercado unamayor o menor responsabilidad en elcumplimiento de los derechos subjetivos,donde opera ahora la naturaleza aleato-ria del mercado y la mínima capacidad delEstado. Si la asignación de recursos de-pende del azar, aun con una gestión fis-

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12 En la ley derogada, se definía el derecho de huelga, limitándolo severamente, cuando es un de-recho de contenido diverso, pero que no es el caso tratar aquí. Se ampliaba además, el listadode servicios públicos esenciales que podían regularse en caso de huelga, y por tanto, seguiroperando, sin dejar espacio a la autonomía colectiva para hacerlo, pues era el Presidente de laRepública en Consejo de Ministros quien tomaba la decisión.

calizadora eficiente, la responsabilidadsocial es reducida, por lo que la seguridadprevisional deja de existir.

Al menos formalmente, el númerode instituciones públicas no disminuyen.Por el contrario, con las reformas surgeuna nueva institucionalidad, aunque gi-rando en torno a un ambiente bancario/fi-nanciero. Superintendencias, recauda-doras, operadores de data y administra-doras de variada configuración jurídica,entran en juego, aunque existen diferen-cias de ranking entre éstas últimas.

La arquitectura de los sistemas re-formados se fundamenta en un análisisque jerarquiza la teoría económica, encontraste con el análisis pragmático deinstituciones políticas y sociales (Ross,1998). Los fondos de pensiones, consti-tuirían, conforme a esta tesis dominante,el soporte de una economía inserta en losmercados globales13.

6. El impacto de la nuevagerencia en la cobertura

Las administradoras requieren or-ganizar un departamento de ventas. ElBoston Bank (1997) estima que alrededorde un 2% promedio de nuevos ingresosdebe procesar mensualmente una com-pañía de pensiones. Sin embargo, los de-partamentos no impactan en la cobertura

total del sistema. Existen varias razonespara explicar esto. Una tiene que ver conlos agentes de venta, concentrados entrabajadores dependientes, fácilmentelocalizables y que tienen retención en lafuente. Los vendedores que devenganparte de sus comisiones por los trasla-dos, suelen obviar a los independientes ydependientes de menores ingresos.Otras razones son más generales. En Ar-gentina, Brasil, Colombia, Ecuador yPerú, se observa junto con el escaso ta-maño del sector formal y el mayor númerode independientes, nuevas modalidadesde contratación temporal, lo que reducelos aportes (OIT, 2001a).

Es baja la cobertura en Perú, ape-nas un 28% de la fuerza laboral, es másbaja aún en Bolivia; un 12%. En México,es de un 38% y en Colombia alcanza al35%, en Venezuela, es de apenas un20%. El problema de la cobertura está in-ter-relacionado con el tema de la evasiónde las cuotas. Por ejemplo, en el caso ve-nezolano, alcanza al 50% de la fuerza detrabajo, previendo el Ejecutivo crear unrégimen simplificado de tributación o mo-no-tributo. En la declaración mensual, seincluiría el pago al sistema parafiscal dela seguridad social de establecimientoscon ingresos brutos anuales por debajode 9.000 unidades tributarias (Bs. 19.400por unidad). El propósito es ampliar la

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13 Esta discusión la retomaremos al final del documento, pero un ejemplo sería ilustrativo: Petró-leos de Venezuela, S.A. (PDVSA) requiere de fuentes de financiamiento, constituyendo los fon-dos de pensiones para algunos analistas una oportunidad que, aparte de democratizar la te-nencia del capital accionario de la compañía entre todos los trabajadores, ofrezca acceso a cré-ditos más baratos que el de los mercados internacionales, o al menos constituya una fuente al-ternativa de financiamiento.

base de contribuyentes, costos de admi-nistración y disminuir la presión fiscal (LaVerdad y El Nacional, 2002), la que esmuy alta en países como Argentina y Uru-guay. Las cargas impositivas en el prime-ro, son de 20% de IVA; 50% de impuestoa la renta y 27% de contribución a la segu-ridad social, entre otros impuestos quecausan la expulsión del sector formal a laeconomía subterránea. Y como un “in-vento elusivo”, han sido consideradas enUruguay, las empresas unipersonales,para evitar el pago de las contribuciones ydefraudar a la previsión social (ERT,2000). La nueva ley de seguridad socialvenezolana establece la posibilidad desubsidiar la tasa de contribución de los in-dependientes, con el propósito de mejo-rar la cobertura.

En el caso de Costa Rica se haadelantado un esfuerzo para aumentar,la Caja Costarricense de Seguro Social,tiene la potestad de incluir a trabajadoresautónomos, garantizándoles al menosuna pensión mínima, pudiendo tambiénconcertarse la cuota con organizacionessectoriales. Éstas serán de un 2,5%,como mínimo, a cargo del trabajador yhasta un 7,5%, subsidiado parcialmentepor el Estado, para trabajadores indepen-dientes de bajos ingresos (Comisión so-bre Pensiones, 1998), lo que ha logradoaumentar, entre otras medidas de sani-

dad administrativa, la cobertura a un 57%de la población económicamente activa.

En países más envejecidos, dondela cobertura es mayor, como en Chile yUruguay, que es de un 80%, y en Argenti-na, que es de un 82%; el número de coti-zantes regulares resulta ser todavía bajo,sólo un 44% de la fuerza laboral (ERT,2000).

En varios países se ha hecho tam-bién un gran esfuerzo por mejorar el so-porte informático y unificar la administra-ción tributaria. En Argentina, existe unadirección general impositiva que unifica larecaudación y distribución de los apor-tes14. El Banco de la Previsión Social(BPS) de Uruguay en el 2000, contrató unservicio de reingeniería para reducir en lofundamental el soporte de papel, inte-grando sistemas, deduciendo y contro-lando el derecho y cuantía de las presta-ciones (Tebot, 2001). Y una empresa es-pecializada existe en México, la que auto-riza la afiliación a la administradora elegi-da, además, digitaliza los datos de identi-ficación y los de recaudación15.

Sea por la orientación de la tecno-logía (inclinación a la recaudación), o porsu ausencia parcial, se propone para en-frentar estas limitaciones, un sistema pú-blico de información y consulta mástransparente (Ayala, 1997), sobre todo en

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14 Aunque la administración tributaria no es una recomendación unánime para todos los casos, larecaudación unificada per se es más eficiente, lo que evita la duplicación de costos (Ross,1997).

15 Aparte de la baja cobertura o su dramático descenso, la tecnología, que reduce los plazos y ob-jetiviza los derechos, no parece satisfacer algunos indicadores revelantes, como el número decotizantes por edad, sexo y actividad. Y en las oficinas regionales públicas, como las de em-pleo, se adolece de la tecnología necesaria.

el mercado de pensiones, donde éste noexiste16.

A partir de las experiencias citadas,en el caso venezolano, se diseñó un sis-tema de información en tres fases, comose indica en el Cuadro 2.

En Argentina y Uruguay especial-mente, se han realizado esfuerzos pormodernizar la plataforma comunicacio-nal. Pero la “desaparición” de afiliados,no obedece sólo a la ausencia de proce-dimientos expeditos y recursos, sino aldeterioro del mercado laboral y a los ba-jos ingresos salariales que no permitendiferir los consumos. A la larga, se enca-recen los costos de administración y fi-nanciamiento, y el mercado, achicado asu vez, se concentra en pocas manos,aumentando el Estado sus obligacionesasistenciales17.

El segundo gran tema ligado a lacobertura, es el desempleo. Los serviciosde atención al cesante, aunque puedendescentralizarse, no han despertado elinterés de los gobiernos regionales, pordepender de fuentes nacionales de finan-ciamiento y sólo contar con una limitadacapacidad para desarrollar programas deformación y colocación18.

Las políticas de protección a los de-sempleados no han producido los resul-tados esperados, sobre todo cuando seadoptan como medidas de contingencia.Así tenemos como uno de cada diez tra-bajadores está actualmente sin trabajoen América Latina (OIT, 2001a:48). Ysólo Argentina, Brasil, Chile, Ecuador,Uruguay y Venezuela, cuentan con un se-guro de desempleo, con una coberturaque oscila entre 13 y 52 semanas, perci-biendo de un 50 al 60% de los ingresosdeclarados. Estos esquemas de apoyo,administrados y sostenidos por los go-biernos centrales, están debilitados, de-bido a causas propias de los programas:Bajos presupuestos, burocracia y desin-formación. A esto se le suma, el descalceentre la cesantía y el tiempo menor de co-bertura, lo que obliga a reformas legales ya emplear más recursos. Y finalmente,las tasas de desempleo, suelen ser ma-yores a la capacidad financiera de la ad-ministración.

Partiendo del diagnóstico anterior,Chile ha introducido otro régimen de pro-tección, cambiando drásticamente la pre-sencia pública por una privada, desinte-resada hasta hace poco por administrarfondos que dada su naturaleza, no se ca-

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16 Las administradoras entregan información privilegiada de potenciales pensionados a las ase-guradoras que envían a sus vendedores para ganar el contrato, contaminando de antemano ladecisión del afiliado sobre las distintas opciones para jubilarse.

17 El Estado, históricamente, sirve con la asistencia social a los que no tienen recursos, siendopara aquellos que prueben tal condición. Entonces, si la seguridad social no lo hace, el asisten-cialismo, dado el deslizamiento recurrente de la previsión, aumentará, independientementeque tal realidad, indeseada por los demás, pueda atenderse.

18 Como excepción a la regla, en Argentina, las provincias participan en el financiamiento de unFondo Nacional para atender programas de fomento al empleo y capacitación laboral (MTSS,1998).

pitalizan19. El sistema es financieramentetransparente y equitativo, pero es máscostoso para los actores sociales, po-niendo a prueba la capacidad fiscal delEstado, cuando los recursos del fondosolidario lleguen a ser insuficientes20.

Este sistema fue rechazado en Ar-gentina y también en Venezuela en 1998por una Comisión Tripartita, consiste elrégimen, no sólo en constituir un fondosolidario, sino cuentas individuales deahorro, las que en caso de agotarse, sesubstituirán con recursos del colectivo

(de allí la equidad, pues la solidaridadquedaría reservada a los desempleadoscon menores ingresos en cuenta o quepermanezcan más tiempo cesantes).

En el caso chileno, la cobertura abar-ca a los trabajadores del sector privado, ex-cepto los domésticos que tienen protecciónpor el sistema privado de pensiones. Lascantidades depositadas pueden ser usa-das para contingencias como el despido,renuncia, jubilación o muerte del trabaja-dor. La administración que algunos habíanpropuesto fuera ejecutada por las compa-

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Cuadro 2Fases del Sistema de Información

I. Análisis y Diseñodel Sistema

II. Desarrollo del Sistema III. Implantacióndel Sistema

• Levantamiento de información

• Procesos de afiliación y desafilia-ción.

• Planillas de entrada: Registro pa-tronal, de afiliados, familiares, etc.

• Reportes y novedades.

• Afiliaciones especiales.

• Datos relevantes para fiscaliza-ción.

• Topología de comunicaciones.

• Tecnología Internet.• Definición bajo herramientas

CASE y transmisión electrónicade datos.

• Software y equipos: Progra-mación, documentación yprueba.

• Capacitación.

• Publicidad y propaganda.• Migración de la base de da-

tos.

• Reglamentación operativa.

• Taquilla única.

• Folletería.

• Carnet de afiliación.

• Recepción de información.

• Mantenimiento de la red ygarantía de continuidad.

• Custodia de expedientes yconservación física.

• Resolución de casos.

• Evaluación permanente.

Fuente: Elaboración propia a partir del papel de trabajo elaborado por el MT-Venezuela (1998a).

19 En realidad los fondos de cesantía individual resultan poco atractivos para una empresa, pueslos costos de administración son altos y la utilidad muy inferior a la de los fondos de pensiones.

20 El fondo de cesantía se construye con cuentas de ahorro individual. Si el afiliado queda cesan-te, puede retirar capital e intereses hasta agotarlos, los que serán complementados por un fon-do solidario, subsidiado de hacer falta, por el Estado.

ñías de pensiones en Venezuela, se asig-naron en Chile a una sola entidad recau-dadora de las cotizaciones tripartitas ypagadora además de los beneficios, se-leccionada mediante licitación públicaabierta, por un período que oscila entrecinco y diez años. Por otra parte, un comi-té bipartito y sin facultades administrati-vas, representará a los afiliados y corres-ponderá la fiscalización a la superinten-dencia de pensiones (OIT, 2001b: 50-51).

7. Conclusiones

1. A partir de los 80, la gerencia pública,tuvo que compartir o ceder los servi-cios de administración previsional aempresas en su mayoría privadas ycon fines de lucro.

2. Los afiliados a estas empresas con-frontan limitaciones para ejercer unode los presupuestos básicos de lasreformas, el derecho a elegir el siste-ma o empresa, sea en el ámbito públi-co o privado.

3. Los trámites en las administradorasson más expeditos y menos discre-cionales. También la información au-menta considerablemente, destacan-do la de tipo financiero, pero ella noresulta familiar para los afiliados.

4. El liderazgo gubernamental y empre-sarial ha sido influenciado por la ge-rencia financiera, dominante en la se-guridad social, impulsando la reformaprimero y modelándola después parasus rutinas, sobre todo de informa-ción e inversión, lo que ha resultadomás transparente.

5. Surge una supervisión profesional eindependiente, mientras que el restode las instituciones públicas previsio-nales continúan sin apoyo.

6. El plan general de reforma es resisti-do de diversas maneras, sobresalien-do después de todo, las posturas cor-porativas mercantiles.

7. Por una parte, la dirección políticaprevisional supervisa más y mejor.Por la otra, el garantismo social quese promueve es menor y peor.

8. La gerencia, a través de su departa-mento de ventas, no impacta en la co-bertura total del sistema de seguridadsocial. Ello ocurre porque la captaciónse concentra en un segmento laboralde fácil localización, por la evasión enel pago de los aportes y por ser a suvez las cargas impositivas muy altas.Se han intentado algunos correctivos,como por ejemplo, subsidiar parcial-mente la tasa de aporte a los afiliados,mejorar el soporte tecnológico y unifi-car la recaudación tributaria, insistien-do además, en un servicio general deinformación al afiliado.

9. La baja cobertura obedece principal-mente al deterioro del mercado labo-ral y a los bajos ingresos salarialesque no permiten diferir los consumos.Consecuencialmente, los costos deadministración y financiamiento seencarecen, el mercado se concentraen pocas manos y aumentan las obli-gaciones asistenciales del Estado.

10. Un tema relacionado con la cobertu-ra, lo constituye el desempleo. Losesquemas de administración y segu-ro contra la cesantía se encuentrandebilitados a causa del programa deprotección, la duración y aumento delparo. Chile ha puesto en vigencia unrégimen de protección financiera-mente transparente y equitativo, aun-que más costoso para los actores so-

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ciales, poniendo a prueba la capaci-dad fiscal del Estado para sostener alnuevo régimen, rechazado antes enArgentina y después en Venezuela.

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