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8/18/2019 Ges Deradm t01

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Promoción Interna al Cuerpo de Gestión 2

de la Administración de Castilla y León

Tema 01 Derecho Admini strati vo

Tabla de contenido 1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUÍA ....................................................................................................3

1.1 ENUMERACIÓN ................................................................................................................................................................ 3

1.1.1 Fuentes Directas ...................................................................................................................................................................3

1.1.2 Fuentes Indirectas ................................................................................................................................................................4

1.2 IMPORTANCIA .................................................................................................................................................................. 4

1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas ..........................................................................................................................................4

1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas .......................................................................................................................................4

1.3 CLASIFICACIÓN ................................................................................................................................................................. 4

2 LA CONSTITUCIÓN .........................................................................................................................................................................5

3 LA LEY .............................................................................................................................................................................................6

3.1 LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS ..................................................................................................................... 6

3.2

LA DISTINCIÓN

ENTRE

LEYES

ORGÁNICAS

Y ORDINARIAS

...................................................................................................

7

3.2.1 Leyes orgánicas ....................................................................................................................................................................7

3.2.2 Leyes ordinarias ...................................................................................................................................................................8

3.2.3 El Decreto‐Ley ......................................................................................................................................................................8

3.2.4 El Decreto legislativo ..........................................................................................................................................................10

4 EL REGLAMENTO ..........................................................................................................................................................................11

4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS ...................................................................................................................... 11

4.2 PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA ........................................................................................................................... 12

5 LA COSTUMBRE ............................................................................................................................................................................13

6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO .................................................................................................................................13


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LAS

FUENTES

DEL

DERECHO

ADMINISTRATIVO.

LA

CONSTITUCIÓN.

LA

LEY.

DISPOSICIONES

NORMATIVAS

CON

FUERZA

DE

LEY.

EL

REGLAMENTO.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUIA

El ordenamiento jurídico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o se refiere a la

Administración Pública.

El concepto de ordenamiento jurídico ya fue definido por Santi Romano no como un simple agregado de

normas, pues el ordenamiento jurídico precede a la norma, que es norma no por ninguna cualidad

abstracta, sino precisamente por su inserción en él, que como tal la precede y ha tenido que definirla

previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno, únicamente, cobra todo su sentido. Así, el

ordenamiento jurídico es sustancialmente organización, estructura, de modo que allí donde hay un ente

social organizado hay también Derecho, hay un ordenamiento jurídico en sentido propio.

El Ordenamiento Jurídico en nuestro país no es plano. Está integrado por distintos tipos de normas que

se relacionan entre si conforme a dos principios fundamentales: el de jerarquía y el de competencia. En

los Estados

unitarios

solo

actúa

el

primero

de

ellos.

Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurídico, hay una serie de fuentes del derecho. La

Constitución habla también del ordenamiento jurídico en el mismo sentido de totalidad (Artículos 1.1,

9.1, y 96.1), y en su Artículo 103 establece el pleno sometimiento de la Administración a la Ley y al

Derecho.

1.1. ENUMERACIÓN

Las fuentes

del

Derecho

Administrativo,

con

los

matices

que

enseguida

estableceremos,

son

las

mismas

que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:

1.1.1. Fuentes Directas

• La Constitución.

• La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley ‐Decreto‐Ley y Decreto Legislativo.

• El Reglamento.

•

La Costumbre.


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• Los Principios Generales del Derecho.

1.1.2. Fuentes Indirectas

• Los Tratados Internacionales.

• La Jurisprudencia Contencioso‐Administrativa del Tribunal Supremo.

• No teniendo reconocido el carácter de fuente del Derecho al que alude el artículo 1 del Código

Civil debemos citar la doctrina científica y la de los prácticos en derecho por su importancia en

el derecho administradito.

1.2.

IMPORTANCIA

Sin perjuicio de la consideración de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas las

expresadas, con el carácter que se indica ‐directas o indirectas‐, es de advertir, en cuanto a su respectiva

importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:

1.1.2 En cuanto a las Fuentes Directas

• El reglamento es la fuente más importante del Derecho Administrativo, siendo ésta la rama del

Derecho en que, con mucha diferencia sobre las demás, se aplica con mayor frecuencia. Lo que,

naturalmente,

no

supone

que

en

el

orden

jerárquico

se

encuentre

situado

por

encima

de

la

Ley

formal o los actos a ella equiparados por su eficacia.

• La costumbre, en cambio, tiene, por razones que serán analizadas posteriormente, un reducido

ámbito de aplicación en esta rama del Derecho.

• La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor unanimidad, el

papel de los principios generales del Derecho en el ámbito jurídico‐administrativo, en

particular, como límite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administración.

1.1.3 En cuanto a las Fuentes Indirectas

Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significación de la jurisprudencia y la doctrina en la

elaboración y evolución del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero también en los

restantes países en que se aplica el régimen administrativo. Y, en segundo lugar, la trascendental

importancia de determinados Tratados internacionales para el Derecho interno al producirse su

recepción por el mismo, en virtud de la incorporación de España a la Unión Europea.

1.3. CLASIFICACIÓN

De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar, además de

la que

distingue

entre

las

directas

e indirectas,

a que

nos

acabamos

de

referir,

la

que

contrapone,

dentro


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de aquéllas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplican siempre que concurran los

supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carácter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de

forma escrita, o sea:

• La Constitución.

• La Ley.

• Las Disposiciones Normativas con valor de ley.

• El Reglamento.

Las fuentes subsidiarias, que sólo se aplican en defecto de fuentes primarias son:

• La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos.

• Los principios generales del Derecho.

La Ley podrá derivar del poder legislativo del Estado ‐ley estatal‐ o del órgano correspondiente de las

Comunidades Autónomas

‐ley

autonómica

‐.

La ley estatal podrá ser orgánica u ordinaria: la modificación o derogación de la primera exigirá una

mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2

Constitución); la segunda se aprueba por una mayoría simple.

Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el ámbito estatal por el Poder ejecutivo

que, en tal caso, actúa en sustitución del Poder legislativo. Ello explica que tales disposiciones ‐Decreto

Ley y Decreto legislativo‐ tengan el mismo valor que si procediesen del Poder legislativo. La razón de

esta sustitución radica en la concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad ‐

Decreto‐Ley‐ (Art. 86.1 Constitución) o en la existencia de una previa delegación de las Cortes Generales

a favor del Gobierno (Art. 82.1 Const.).

Por último, las normas jurídicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia competencia

constituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un rango inferior a la Ley y a

los actos a ella equiparados.

2. LA CONSTITUCIÓN

“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento

jurídico”

(Art.

9.1

CE).

De

este

precepto,

que

constituye

una

de

las

piezas

claves

para

la

articulación

de

la

convivencia política en nuestro país, se deducen dos consecuencias, que han sido resaltadas por Garrido

Falla.

En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina jurisprudencial y

científica, la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico, por lo que sus normas son invocables

ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos en la última parte de este epígrafe.

En segundo lugar, que la Constitución no sólo forma parte del ordenamiento jurídico, sino que se

encuentra por encima de las demás normas que lo integran.

Esta situación de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:


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1. Mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones

normativas con fuerza de ley (Art. 161.1.a CE).

2. Por la fijación de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma constitucional (Arts.

166 y 169).

La afirmación de que la Constitución es la fuente suprema del ordenamiento jurídico comporta, por otra

parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras fundamentales sobre las que se

asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello, también, el Derecho Administrativo. A este

respecto debemos advertir que si una norma relativa a la administración pública figura en la

Constitución, lejos de dejar de pertenecer al sector del ordenamiento jurídico que estamos estudiando,

para encuadrarse en el Derecho constitucional, seguirá formando parte de aquél y, precisamente, al más

elevado nivel: puesto que será Derecho Administrativo constitucionalizado.

De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestra Constitución

son los siguientes:

•

Como quiera

que

España

se

constituye

en

Estado

de

Derecho

(Art.

1)

las

Administraciones

públicas actuarán “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Art. 103); es decir, con la

más estricta observancia del principio de legalidad que la Constitución garantiza (Art. 9.3).

• Ese Estado de Derecho es, además, según sabemos ya, un Estado social (Art. 1), por lo que la

gestión de las Administraciones públicas será marcadamente intervencionista y deberá

enderezarse a “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de

los grupos en que se integra sean reales y efectivas; y remover obstáculos que impidan o

dificulten su plenitud” (Art. 9.2). La Constitución impone, pues, a los poderes públicos, y en

particular a las Administraciones públicas, una actitud positiva y dinámica en orden a la

realización de los derechos que reconoce; frente a la actitud estática y contemplativa a la que la

Administración quedaba

relegada

en

el

Estado

liberal.

• En tercer lugar, habida cuenta de que España se constituye en un Estado democrático, que

propugna entre los valores superiores de su ordenamiento jurídico el pluralismo político (Art.

1), se consagra el principio de objetividad en la actuación de las Administraciones públicas (Art.

103.1).

• Por último, la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,

patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce el derecho a la autonomía de las

nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Art. 2). Se configura

así España como un Estado autonómico y, en consecuencia, los principios de autonomía y

solidaridad se alinean con los hasta ahora enumerados (Arts. 138 y 158).

3. LA LEY

3.1. LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS

Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general y abstracta dictada

por el príncipe, pero, al producirse la Revolución francesa, quienes la realizan exigen como tutela de sus


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derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que sólo pueda legislarse acerca de los mismos con

su participación. Surge así la técnica de las materias reservadas al Poder legislativo, como medio de

protegerse frente a la arbitrariedad de la Administración. Y, con ello, el concepto de ley formal, como

contraposición a las leyes materiales, subordinadas a aquélla, que podrá dictar el Poder ejecutivo. Este

último es

el

cauce

utilizado

en

nuestra

Constitución,

del

que

derivan

las

siguientes

consecuencias:

1. Estará reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas materias

expresamente consignadas en la Constitución.

2. Dado que no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, el Poder

legislativo podrá, además, legislar con rango, obviamente, de ley formal sobre cualquier otra

materia, dentro de los límites de la Constitución, y sus mandatos tendrán rango superior a los

contenidos en los reglamentos.

Debemos, no obstante, llamar la atención, desde este momento, sobre un extremo que será objeto en

el epígrafe siguiente de un estudio más pormenorizado: las Cortes Generales, o, si se quiere, por

emplear una terminología más habitual, el Parlamento estatal, han dejado, como consecuencia de la

estructuración de España como Estado autonómico, de ostentar el monopolio de la producción

normativa con rango de ley. Por ello, según la Constitución, aquéllas “ejercen la potestad legislativa del

Estado” , pero no la de las Comunidades Autónomas, que, también, están investidas de esta potestad.

3.2. LA DISTINCIÓN ENTRE LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS

Si, según hemos visto, la técnica de las materias reservadas surge, históricamente, como medio de

proteger a los ciudadanos frente a la posible arbitrariedad de la Administración, modernamente se

utiliza esta

técnica,

en

ocasiones,

en

el

Derecho

comparado,

como

medio

de

establecer

la

misma

protección frente a los abusos de los componentes del Poder legislativo. Tal distinción se caracteriza

desde los puntos de vista procedimental y objetivo:

3.2.1. Leyes orgánicas

En el primer sentido, “la aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría

absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (Art. 81.2).

Se trata, en efecto, de asegurar la máxima adhesión a las decisiones de singular trascendencia, evitando

que

una

mayoría

simple

pueda

introducir

modificaciones

en

pilares

básicos

del

ordenamiento

jurídico.

En el segundo aspecto, son Leyes orgánicas las relativas a los siguientes extremos:

• El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, siempre que, como

luego se verá, se trate de desarrollo directo.

• Las que aprueban los Estatutos de autonomía. Lo que no debe interpretarse como una reserva

de Ley orgánica para la regulación de todo el proceso autonómico (STC 76/1983, de 3 agosto).

• Las que aprueben el régimen electoral general: entendiéndose como tales no sólo las que

regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino también las relativas a las elecciones locales

(STC 38/1983, de 20 de mayo).

•

Las demás

previstas

en

la

Constitución

(Art.

81.1).


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3.2.2. Leyes ordinarias

A diferencia de lo que ocurre con las Leyes orgánicas, las Leyes ordinarias se aprueban por la mayoría de

los miembros presentes, siempre, naturalmente, que las Cámaras estén reunidas reglamentariamente y

con asistencia de la mayoría de sus miembros (Art. 79.1 y 2).

Lo normal será que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cámaras. Sin embargo, éstas podrán

delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley,

salvo, naturalmente, los de reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y

de bases y los Presupuestos Generales del Estado (Art. 75).

Por otra parte, cabe que un proyecto de ley, ordinaria u orgánica, sea aprobado sólo por el Congreso, lo

que ocurrirá si el veto opuesto por el Senado a un proyecto previamente aprobado por el Congreso no

es aceptado por éste.

Finalmente debe

señalarse

que

la

relación

existente

entre

Leyes

orgánicas

y ordinarias

no

se

rige

por

el

principio de jerarquía, pues el rango de ambas normas es idéntico, sino por el principio de competencia,

ya que, sencillamente, las Leyes orgánicas tienen reservadas materias que no podrán nunca ser

reguladas por Leyes ordinarias, disposiciones normativas con fuerza de ley.

3.2.3. El Decreto‐Ley

Consiste el Decreto‐Ley en una disposición con fuerza de Ley, dictada por el Gobierno en casos de

extraordinaria y urgente necesidad. La causa, pues, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en

el ejercicio de las funciones que le son propias radica en esta situación de necesidad extraordinaria y

urgente, cuya apreciación se reserva al propio Gobierno. Si bien, “el Tribunal Constitucional podrá, en

supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una

situación determinada como caso de extraordinaria y urgente necesidad” (STC 29/1982, de 31 de mayo),

ya que “siempre tendrá que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente con la situación de

necesidad alegada como título habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho” (STC

6/1983, de 4 de febrero y SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).

Dado el alcance del Decreto‐Ley, parece lógico que la Constitución cuide de limitar su contenido, que no

podrá afectar a los siguientes extremos:

• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

•

Los derechos,

deberes

y libertades

de

los

ciudadanos

regulados

por

el

Título

I; expresión

que,

como se ve, es más amplia que la utilizada al definir la materia reservada a la Ley orgánica, ya

que afecta no sólo a los derechos y libertades de la Sección Primera del Capítulo II del Título I

CE, sino a todo este Título (STC 111/1983, de 2 de diciembre).

• El régimen de las Comunidades Autónomas.

• El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las Cortes Generales, como

las elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).

Una vez promulgado, en efecto, deberá ser inmediatamente sometido a debate y votación de totalidad

al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de treinta días

siguientes a aquélla.


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El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o

derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el

mismo plazo las Cortes podrán tramitar el Decreto‐Ley como proyecto de ley por el procedimiento de

urgencia (Art. 86 CE).

En consecuencia,

pues,

cabe

que,

durante

el

señalado

plazo

de

treinta

días,

se

dé

alguno

de

los

siguientes supuestos:

• Que el Congreso convalide el Decreto‐Ley, en cuyo caso deja de tener carácter provisional, para

alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre este punto: en primer lugar,

cuando se sigue esta vía el Congreso no puede introducir modificación alguna en el Decreto‐ley

que fiscaliza: como alguien ha señalado, lo toma o lo deja. En segundo lugar, la convalidación

no convierte al Decreto‐Ley en ley; desaparece la provisionalidad, pero “el Decreto‐Ley no

cambia su naturaleza jurídica” (STC 29/1982, de 31 de mayo).

• Que no lo convalide y, en tal supuesto, deja de tener vigencia.

Un dato

debe

ser

resaltado:

a diferencia

de

lo

que

tal

vez

habría

estado

más

en

consonancia

con

la

estructura de las Cortes Generales, la convalidación del Decreto‐Ley no ha de ser efectuada por el

Senado y el Congreso, sino sólo por éste.

Finalmente, señalemos que como la habilitación al Gobierno para dictar el Decreto‐Ley, supuesta la

situación de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitución y éste tiene

fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuera de la competencia de los

Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE].

La doctrina del Tribunal Constitucional en el examen de la concurrencia de estos presupuestos

habilitantes ha partido siempre de la idea de que es competencia de los órganos políticos determinar

cuando la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el

establecimiento de una norma por vía de Decreto‐Ley.

No obstante el Tribunal Constitucional podrá, en supuesto de uso abusivo o arbitrario, rechazar la

definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada y en consecuencia declarar la

inconstitucionalidad de un Decreto‐Ley por inexistencia de presupuesto habilitante por invasión de las

facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución (SSTC 11/2002 de 17 de Enero y

137/2003 de 3 de julio). Así lo resume la STC 68/2007 cuando señala que es función propia de este

tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de

cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución.

El propio Tribunal Constitucional ha indicado la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y

urgente

necesidad

siempre

se

ha

de

llevar

a

cabo

mediante4

la

valoración

conjunta

de

todos

aquellos

factores que determinaron al gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente

los que quedan reflejados en el preámbulo de la norma, a lo largo del debate parlamentario de

convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982 de 31 de mayo,

182/1997 de 28 de octubre, 11/2002 de 17 de enero y 137/2003 de 3 de julio.

Por último, más allá de la concurrencia de las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, el

Tribunal Constitucional exige que cuando los órganos políticos acuden a la fórmula extraordinaria del

Decreto‐Ley, el recurso a la norma con rango de Ley no resulta formalmente arbitrario o

desproporcionado.


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3.2.4. El Decreto legislativo

Puede ser definido como una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de

delegación conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el Gobierno sustituya

al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso, de forma directa, de la

Constitución: se encuentra en la expresa voluntad de las Cortes Generales, manifestada a través de la

ley de delegación, cuyo contenido deberá ser estrictamente respetado por aquél. La Ley de delegación

puede adoptar dos modalidades, Ley ordinaria, lo que dará lugar a la aprobación por el Gobierno de un

Texto Refundido, o Ley de Bases, que implicará la aprobación de un Texto Articulado.

Los límites que la Constitución establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretos legislativos

son de distinto signo:

Existen, en primer lugar, límites positivos. La delegación habrá de ser:

• Expresa. Por lo que no podrá entenderse concedida de modo implícito.

•

Para

materia

concreta,

a

cuyo

efecto

las

bases

que

se

fijen

determinarán

con

precisión

el

objeto y alcance de la legislación.

• Con fijación de los principios y criterios que han de seguirse.

• Con fijación de plazo. De aquí que la delegación no pueda entenderse concedida por tiempo

indeterminado. Todavía más, dada la finalidad y naturaleza de la delegación, ésta se agota por

el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.

• Por último, como el Gobierno es el órgano competente para dictar el Decreto legislativo, la Ley

de delegación no podrá permitir la subdelegación a otras autoridades. Subdelegación que, por

supuesto, tampoco podrá realizar motu propio el Gobierno (Art. 82.3 CE).

Desde el

punto

de

vista

negativo,

está

excluida

la

posibilidad

de

delegar

en

el

Gobierno

la

competencia

para legislar sobre todas aquellas materias reservadas a la Ley orgánica (Art. 82.1 CE).

A diferencia de lo que ocurre con el Decreto‐ley, el Decreto legislativo tiene duración indefinida, sin

necesidad de convalidación por las Cortes Generales, como regla general. Dado, sin embargo, que las

leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control, cabe la posibilidad

de que entre estas fórmulas se incluya la de ratificación del Decreto legislativo por las Cortes Generales

o por alguna de las Cámaras (Art. 82.6 CE).

En cuanto al procedimiento de elaboración debe significarse que, aunque la Constitución nada dice al

respecto, de su contenido no se deduce la derogación de la exigencia de que el Consejo de Estado

dictamine acerca de la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación: exigencia que, por ello,

consideramos vigente

(Art.

10.4

LRJ),

y que

además

ha

sido

recogida

en

la

Ley

orgánica

3/1980,

de

22

de

abril, reguladora de dicho órgano consultivo (Art. 21.1).

Como antes indicamos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con fuerza de Ley, en el

caso del Decreto legislativo, radica en la Ley de delegación. Por ello las normas contenidas en esta

fuente del Derecho tendrán dicho rango en cuanto se ajusten al contenido de aquélla; y, en todo lo que

se excedan, al carecer de la apoyatura necesaria, tendrán carácter exclusivamente reglamentario.

Ello explica que la Constitución, siguiendo la línea sostenida por la jurisprudencia más avanzada y

propugnada por la doctrina científica, admita el control del Decreto legislativo por los Tribunales, a

diferencia de lo que ocurre en cuanto al Decreto‐Ley. Pero este control habrá de ceñirse exclusivamente

a verificar la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación. Pues, en la medida en que tal


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adecuación exista, el primero tendrá, como hemos señalado repetidamente, fuerza de Ley y estará

excluido del control jurisdiccional.

En tal caso, sólo cabrá, como en el supuesto del Decreto‐ley, el control del Tribunal Constitucional [Art.

161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseñada, de que la ley de delegación establezca

controles adicionales.

4. EL REGLAMENTO

Como ya hemos tenido ocasión de señalar el Reglamento es una de las principales fuentes del Derecho

Administrativo. Dichas normas están sometidas entre ellas al principio de jerarquía normativa, de

acuerdo con la clasificación legal que se establezca que en el caso de la Administración de la Comunidad

de Castilla y León se regula en el Artículo 69 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la

Administración, en cuya virtud las Disposiciones de Carácter General se ajustan a la siguiente jerarquía:

Decretos de la Junta de Castilla y León y de su Presidente, Órdenes de los Consejeros y Resoluciones de

órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la Administración no puede dictar Reglamentos cuando se le

antoje, pues ha de respetar una serie de límites, so pena de incurrir en una causa de nulidad de pleno

derecho (Artículo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Estos límites pueden agruparse

en dos categorías, los que derivan del principio de las materias reservadas y los derivados de la jerarquía

normativa.

Como

ya

hemos

visto,

el

Reglamento

es

una

norma

con

rango

inferior

a

la

Ley,

pues

no

procede

del

Poder legislativo. Constituye la fuente característica del Derecho Administrativo.

Cuando la Administración ejercita su potestad reglamentaria deberá someterse a una serie de límites,

reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materias reservadas; otros, del de

la jerarquía normativa.

4.1. PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS

En virtud del principio de las materias reservadas, la Administración no podrá regular aquellas materias

que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (Arts. 51.1 LRJPAC). Tales materias, como

indicamos anteriormente, no se enumeran de forma sistemática, sino, saltuariamente: unas veces al

establecer la necesidad de que determinados extremos se regulen mediante Ley y, otras, potenciando

esta reserva en el sentido de que dicha Ley ha de ser orgánica.

Obsérvese, en todo caso, que en virtud de este principio lo que se prohíbe es que la Administración por

sí, regule las materias reservadas al Poder legislativo. Pero ello no impide que previa habilitación legal

con estricta fijación de los principios y criterios aplicables pueda desarrollar, complementariamente,

mediante el correspondiente reglamento ejecutivo, lo dispuesto en la Ley que regule la materia de que

se trate (STC 83/1984, de 24 de julio); incluso aunque dicha Ley tenga el carácter de orgánica (STC

77/1985, de

27

de

junio)

o se

proyecte

sobre

materia

sancionadora

(STC

3/1988,

de

21

de

enero).

Aún,


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más, dicho reglamento podrá incorporar preceptos no contemplados en la Ley que desarrolle o ejecute;

pues en caso contrario no tendría sentido su promulgación (S. de 10 de febrero de 1983).

4.2. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

El principio de la jerarquía normativa se proyecta en el aspecto que ahora nos importa, en dos sentidos:

• La Administración no podrá dictar reglamentos contrarios a las Leyes (Arts. 97 y 103.1 CE, 51.1

LRJPAC), o actos equiparados.

• Dada la estructuración jerárquica de la Administración los órganos y entes inferiores habrán de

respetar, en el uso de su potestad reglamentaria, lo establecido por aquellos órganos o entes a

los que estén subordinados. En consecuencia, “ninguna disposición administrativa podrá

vulnerar los preceptos de otro de rango superior” (Arts. 51.2 LRJPAC ).

En el seno de la Administración estatal los reglamentos, en virtud de lo expuesto, se ajustarán a la

siguiente jerarquía: primero, Decretos; segundo, Órdenes acordadas por las Comisiones delegadas del

Gobierno; tercero, Órdenes ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades y órganos inferiores,

según el orden de su respectiva jerarquía .Con carácter general, las disposiciones administrativas, entre

sí, “se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes” (Art. 51.3 LRJPAC).

En nuestra Comunidad Autónoma, es el artículo 69 de la Ley del Gobierno y de la Administración de la

Comunidad, el que establece la jerarquía de los reglamentos, situando en primer lugar los Decretos de la

Junta y de su Presidente, después las Órdenes de los Consejeros y finalmente las disposiciones de

órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.

GARCÍA DE

ENTERRÍA

ha

llamado

la

atención,

en

diversas

ocasiones

sobre

la

necesidad

de

que

los

reglamentos se sometan a los principios generales del Derecho. Tal afirmación, sin embargo,

entendemos que debe ser matizada, distinguiendo entre los Reglamentos ejecutivos y los

independientes:

• Como sabemos, los Reglamentos independientes se dictan ‐con los matices ya expuestos‐ al

margen de cualquier Ley anterior y para llenar el vacío existente. Por tanto, antes de dictarse el

Reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia, ésta se hallará regulada por las fuentes

subsidiarias, y en particular los principios generales del Derecho, a los que la Administración

deberá amoldarse en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

• En cambio, el Reglamento ejecutivo desarrolla los principios contenidos en una Ley, de la que

toma su

savia.

Y,

como

en

el

orden

escalonado

de

la

jerarquía

normativa

la

Ley

se

encuentra

por encima de los principios generales del Derecho, en la medida en que el Reglamento se

ajuste al contenido de aquélla no le afectarán tales principios.

La consecuencia del incumplimiento de los expresados límites será la nulidad de pleno derecho de la

disposición de que se trate (Art. 62.2 LRJPAC), y su inaplicabilidad por los Jueces y Tribunales (Art. 6

LOPJ).


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5. LA COSTUMBRE

Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho Administrativo. Aunque

cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo existen ciertos sectores de la actividad

administrativa en

los

que

la

propia

legislación

se

remite

a su

aplicación.

Así

ocurre

en

el

ámbito

de

la

Administración Local con el régimen de Concejo abierto, que ajusta su funcionamiento a los usos,

costumbres y tradiciones locales, o en materia de aguas, donde la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985,

remite su aprovechamiento colectivo al régimen consignado en las Ordenanzas “que hasta ahora hayan

tenido”. Del mismo modo, allí donde existan jurados o Tribunales de riego, cualquiera que sea su

denominación, continuarán con su organización tradicional. Vemos, por tanto, que no es posible excluir

de modo absoluto la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, aunque su ámbito de

aplicación esté limitado a concretos sectores de actividad.

En cuanto al denominado precedente administrativo, es decir, la práctica reiterada por la

Administración en el modo de aplicar una norma, parece evidente que no. Como ha señalado De Castro,

nuestro

ordenamiento

sólo

admite

la

costumbre

extra

legem,

(es

decir,

la

que

opera

en

ausencia

de

regulación legal) y no la secundum legem (la que se deriva de la aplicación de la Ley en un determinado

sentido reiterado en el tiempo) Cuando existe una Ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan

directamente a ella, sin tener que pasar por la versión que de la misma da uno de esos sujetos, la

Administración; mucho más claro es el argumento respecto a los Tribunales, a los que sería absurdo

entender vinculados por esa práctica administrativa.

No obstante, es necesario precisar que el precedente sí vincula en cierto modo a la Administración, pues

apartarse de él injustificadamente puede dar lugar a un trato discriminatorio contrario al Artículo 14 de

la Constitución que consagra el principio de igualdad, lo que exigirá motivar adecuadamente el cambio

de criterio en la aplicación de una norma.

6. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los Principios Generales del Derecho expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento

jurídico, las convicciones ético‐ jurídicas de una comunidad. El Artículo 1.4 de nuestro Código Civil los

incluye entre las fuentes del Derecho. De este modo, todo el Derecho, y también el Derecho

Administrativo, se constituye necesariamente sobre un sistema de principios generales del Derecho, que

dan todo su sentido a las fuentes escritas y presiden su interpretación. Tan es así, que una buena parte

de estos Principios han quedado constitucionalizados, y con ello dotados de la superioridad normativa

que la Constitución les otorga. El hecho de que nuestra Constitución prevea, en su Artículo 53.2, un

sistema especial de tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Artículo 14 (entre otros), que

consagra el principio de igualdad, no es sino una clara muestra de su directo valor aplicativo.

Como afirma García de Enterría, gracias a la jurisprudencia, los principios generales del derecho se han

mantenido vivos y activos, hasta llegar a plasmarse en nuestra norma fundamental, la Constitución. El

pensamiento jurídico basado en la aplicación de los principios generales es la verdadera herencia de los

juristas romanos al mundo occidental, en palabras del mismo autor.


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