gestion financiere des collectivites territoriales

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SommaireMichel Klopfer, ingénieur de l’École Centrale de Paris et ancien élu local et Christian Escallier, ingénieur INAPG, sont tous deux formateurs auprès de la Cour des Comptes, et sont intervenus auprès de plusieurs ministères dont ceux des Finances et de l’Intérieur. Concepteurs entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ils sont régulièrement auditionnés dans des groupes de travail interministériels et parlementaires. Le Cabinet Michel Klopfer, qu’ils ont fondé ensemble au début des années 1990, est devenu le premier conseil français en fi nances locales ; il a réalisé quelque 4 000 missions auprès de plus de 800 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des 26 régions et 84 des 100 départements.

Gestion financière des collectivités territorialesAu terme d’un tiers de siècle de décentralisation (1982-2014), la gestion des villes, départements, régions et groupements s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de financement se sont développées, mais elles se sont aussi accompagnées d’une montée des risques, dans les relations de la collectivité avec ses partenaires publics et privés.

Cette sixième édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement réécrite pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente, avec en particulier la création de trois chapitres supplémentaires relatifs à la péréquation. L’ouvrage s’est également enrichi de nouveaux développements sur la stratégie décisionnelle des assemblées locales face à la raréfaction de la ressource et à l’effet de ciseau.

Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale rétrospective et prospective, stratégie intercommunale et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites, consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des PPP, gestion de dette et de trésorerie avec les enjeux juridico-financiers des emprunts « toxiques », gestion de la TVA, autorisations de programme et d’engagement, règlement financier...

Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires et financiers et près de 200 graphiques, tableaux et diagrammes contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des collectivités territoriales.

Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, sociétés d’économie mixte, associations...) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des comptes...).

Partie I. Principes de basePartie II. Analyse financière et fiscale des collectivités localesPartie III. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalitéPartie IV. PéréquationPartie V. Gestions externesPartie VI. Gestion de la dettePartie VII. Gestion de trésoreriePartie VIII. Organisation budgétaire

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Gestion financière des collectivités territoriales

Analyse financière et fiscaleIntercommunalitéPéréquation communale, départementale et régionaleGestions externes : SEM, SPL, associations, OPH, SDIS, délégataires...Dette et trésorerieOrganisation budgétaire

Michel Klopfer – Christian Escallier

Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils et des solutions concrètes permettant de maîtriser la gestion d’une opération de construction en toute sécurité. Modèles de documents, fiches opérationnelles, synthèses des méthodolo-gies et recommandations pratiques font de ces manuels des ouvrages de référence utilisables au quotidien par les profes-sionnels de la construction.

-:HSMCSB=VW^\Y]:ISSN 1255-1406

ISBN 978-2-281-12974-8

D7813_KLOPFER_couv.indd 1 18/03/14 13:36

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Sommaire

Sigles et abréviations ................................................................................................................................ 7

Glossaire ..................................................................................................................................................... 11

Introduction ................................................................................................................................................ 17

Partie I Principes de base ............................................................................................................................ 19

1 Objectifs de la fonction financière en collectivité ................................................................ 21

2 Environnement financier des collectivités locales ................................................................ 25

3 Éléments de mathématiques actuarielles ................................................................................ 35

4 Contraintes de la gestion financière .......................................................................................... 43

Partie II Analyse financière et fiscale des collectivités locales ............................................. 49

5 Objectifs et méthodes de l’analyse financière ..................................................................... 51

6 Choix des indicateurs d’analyse ................................................................................................. 57

7 Signes avant-coureurs de dégradation .................................................................................... 69

8 Analyse et prospective fiscales .................................................................................................... 75

9 Analyse et choix des investissements ....................................................................................... 89

10 Gestion du patrimoine territorial ................................................................................................ 99

11 Prospective et stratégie financières ......................................................................................... 105

12 Communication financière ............................................................................................................ 119

Partie III Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité ............................................... 129

13 Incidences fiscales des choix intercommunaux .................................................................. 133

14 Transferts de compétences : impacts budgétaires et patrimoniaux ........................ 147

15 Financement de la filière « déchets » ...................................................................................... 167

16 Stratégie financière de la ressource et de la charge intercommunale ................... 177

Partie IV Péréquation ....................................................................................................................................... 193

17 Outils de mesure des inégalités territoriales ....................................................................... 195


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18 La péréquation verticale ................................................................................................................ 207

19 La péréquation horizontale .......................................................................................................... 217

Partie V Gestions externes ......................................................................................................................... 231

20 Présentation des gestions externes ......................................................................................... 233

21 Garanties d’emprunt ....................................................................................................................... 241

22 Analyse financière des entreprises et application aux SEM et aux SPL ................ 245

23 Analyse et contrôle des associations ...................................................................................... 265

24 Analyse financière des organismes de l’habitat ............................................................... 275

25 Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours ....................................................................................................................................... 283

26 Évaluation financière d’une délégation de service public ............................................ 293

27 Consolidation des comptes et consolidation des risques .............................................. 311

Partie VI Gestion de la dette ....................................................................................................................... 321

28 Cadre juridique de l’emprunt ..................................................................................................... 323

29 Taux d’intérêt et mode d’amortissement .............................................................................. 329

30 Risque de taux et stratégie d’endettement .......................................................................... 337

31 Gestion active de l’encours .......................................................................................................... 351

32 Emprunts obligataires ..................................................................................................................... 387

33 Financement de projet .................................................................................................................... 403

Partie VII Gestion de trésorerie .................................................................................................................. 419

34 Contexte réglementaire ................................................................................................................. 421

35 Planification de la trésorerie ....................................................................................................... 425

36 Lignes et billets de trésorerie ...................................................................................................... 431

37 Trésorerie zéro .................................................................................................................................... 437

Partie VIII Organisation budgétaire.......................................................................................................... 447

38 Gestion des engagements ............................................................................................................ 449

39 Gestion en autorisations de programme et d’engagements et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP) .................................................................................................... 455

40 Règlement financier ......................................................................................................................... 467

Bibliographie ............................................................................................................................................ 471

Index ......................................................................................................................................................... 473

Table des matières .................................................................................................................................... 479

133

C’est sur le terrain fiscal que la distinction entre les trois formes d’intercommunalité est la plus importante.

Les syndicats intercommunaux n’ont aucun pouvoir fiscal, du moins sur les quatre taxes. Leur assemblée délibérante ne peut voter que des produits parafiscaux ou tarifaires liés à des compétences exercées (TEOM/REOM, verse-ment transport, etc.) et, par ailleurs, des contributions communales, celles-ci pouvant toutefois être fiscalisées et apparaître sur les rôles d’imposition.

Les organes à fiscalité additionnelle ont un pouvoir fiscal qui les amène à voter des taux harmonisés sur l’ensemble de leur territoire et qui viennent s’ajouter aux taux diffé-renciés votés par chacune de leurs communes membres. Ce système très en vogue jusqu’en 1999 a souvent conduit à des hausses fiscales déguisées, la fiscalité intercommu-nale ne se substituant pas, mais s’ajoutant à une fiscalité communale préexistante. Le mécanisme de la taxe profes-sionnelle de zone (TPZ devenu depuis FPZ) a introduit en 1992 une faculté de pratiquer une fiscalité spécialisée limitée, de manière expérimentale, à une fraction de leur territoire.

Les organes à taxe professionnelle unique (TPU) devenus à fiscalité professionnelle unique (FPU) au 1er janvier 2010 pratiquent la spécialisation de l’impôt sur l’ensemble de leur territoire. L’harmonisation globale qui en résulte a longtemps constitué un obstacle, à la fois technique et politique, à la mise en place d’un tel système. Différents facteurs ont conduit, après la loi Chevènement, à relati-viser cet obstacle et la mise en place de la FPU nécessite souvent une analyse approfondie des conséquences, aussi bien sur les taux que sur les bases, pour l’ensemble des assujettis non seulement à l’impôt économique, mais aussi dans certains cas aux impôts « ménages » (cas de la reprise d’une fiscalité additionnelle ou bien de l’instauration d’une fiscalité mixte).

À ces éléments génériques se sont ajoutés, en particulier avec la loi du 13 août 2004, des dispositifs complémen-taires régissant les incidences fiscales en cas d’adhésion, de retrait de communes, et en cas de fusion d’EPCI. Cette période a également été marquée par des ajustements

visant à préciser le mode de fonctionnement de « l’inter-dépendance fiscale », à savoir le champ des décisions, concertées ou non, qu’un ensemble constitué par une communauté et ses communes membres est en mesure de prendre.

13.1 Techniques de fiscalité additionnelle

13.1.1 Contributions fiscalisées des syndicats

Un syndicat intercommunal vote des contributions communales liées au volume des compétences qu’il exerce sur le territoire des communes membres.

Si les seuls membres du syndicat sont des communes (ce qui ne s’appliquerait pas à un syndicat mixte), il peut être décidé, par accord mutuel, la fiscalisation des contribu-tions communales, c’est-à-dire d’une substitution d’un produit fiscal à cette contribution. Les services fiscaux lèvent le produit, mais celui-ci ne donnera pas lieu à un quelconque vote de taux par une assemblée délibé-rante. Les services fiscaux répartissent tout simplement le produit de l’ancienne contribution proportionnellement au produit fiscal généré par les quatre taxes sur le terri-toire de chacune des communes. Ainsi les taux de fiscalité syndicale « additionnelle » sont-ils, sur le territoire de chacune des communes, proportionnels aux taux de ladite commune et par conséquent forcément différents d’une commune à l’autre.

Officiellement, cette technique permet de lisser, sur un rythme mensuel, les ressources du syndicat et de lui procurer davantage d’autonomie par rapport aux communes.

À ce motif s’en ajoute souvent un autre, celui de masquer une partie de la fiscalité prélevée sur le territoire, la commune récupérant l’usage de son ancienne contribu-tion et le contribuable voyant apparaître une taxation supplémentaire sur une colonne différente de son rôle d’imposition.

Incidences fiscales des choix intercommunaux

Chapitre

13

134

Partie III – Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité

En cas de maintien d’un syndicat intercommunal sur un territoire soumis à la FPU (les compétences étant donc forcément différentes), il reste possible de pratiquer des contributions fiscalisées sur les trois taxes restantes.

13.1.2 Fiscalité propre additionnelle

En 2013, deux catégories sont ici concernées : 1 100 commu-nautés de communes à fiscalité additionnelle et les 2 communautés urbaines qui n’ont pas opté pour la FPU.

13.1.2.1 Taux de la première année

Le mécanisme de la fiscalité propre additionnelle repro-duit, la première année de fiscalisation, la structure des taux constatés l’année précédente pour l’ensemble des communes membres. Les taux moyens pondérés, utilisés comme taux de référence pour le calcul des taux intercom-munaux, sont ceux qui auraient permis d’obtenir le même produit fiscal l’année n, en supposant abolies les frontières entre les communes. C’est donc le même raisonnement que celui du tableau 10 ci-dessus, relatif à la fiscalité additionnelle.

Ce calcul des taux moyens pondérés sert en fait à reproduire, dans le calcul des taux intercommunaux, la « hiérarchie » moyenne des taux constatée sur le territoire. Toutefois, les écarts entre les taux de chaque commune et cette moyenne pondérée peuvent être significatifs. Ces écarts ont deux origines : les disparités, souvent impor-tantes, du niveau des taux d’une commune à l’autre et la pondération par les bases qui génère des résultats plus

proches des taux de la commune-centre que de ceux des autres communes.

On peut ainsi aboutir à des modifications sensibles de la pression fiscale entre les différents contribuables à chacune des quatre taxes même lorsqu’une procédure de neutralité fiscale est mise en place.

13.1.2.2 Taux à partir de la deuxième année

Ils sont votés par le conseil du groupement dans les mêmes conditions que ceux des communes, à savoir varia-tion proportionnelle ou variation différenciée, en respec-tant, comme les communes, les contraintes absolues et relatives qui s’appliquent à la fiscalité directe (voir § 8.1.1)

Concernant les plafonds, ils ne sont pas une contrainte directe pour le groupement, mais pour les communes membres, selon les formules suivantes :– pour la TH, la TFB et la TFNBTaux communal (n) < 2,5 × Taux moyen national ou départ

(n – 1) – Taux groupement (n – 1)

– pour la CFETaux communal (n) < 2 × Taux moyen national

(n – 1) – Taux groupement (n – 1).

Au départ, cette règle du plafond ne crée de difficultés que lorsque l’une des communes avait déjà des taux proches du maximum légal. Ultérieurement, la montée en puissance du groupement peut rapprocher certaines communes de leurs nouveaux taux-plafonds, si la fiscalité communale n’est pas abaissée corrélativement à l’aug-mentation de la fiscalité intercommunale.

Tableau 10. Contributions fiscalisées

Produit fiscal communal

Taux Base ProduitTaxe d’habitation 12,00 % 21 000 000 2 520 000Taxe sur le foncier bâti 15,00 % 32 200 000 4 830 000Taxe sur le foncier non bâti 50,00 % 1 000 000 500 000Cotisation foncière des entreprises 13,00 % 55 000 000 7 150 000

TOTAL 15 000 000

Contribution communale 300 000 2 % du produit fiscal communal

Contribution fiscalisée

Taux Base ProduitTaxe d’habitation 0,24 % 21 000 000 50 400Taxe sur le foncier bâti 0,30 % 32 200 000 96 600Taxe sur le foncier non bâti 1,00 % 1 000 000 10 000Cotisation foncière des entreprises 0,26 % 55 000 000 143 000

300 000

135

Incidences fiscales des choix intercommunaux – Chapitre 13

13.1.2.3 Conséquences pour les contribuables

La création d’une fiscalité additionnelle a une incidence différente pour les contribuables de chaque commune, car les taux intercommunaux (proportionnels à la « hiérarchie » moyenne des taux dans l’agglomération) sont additionnés dans chaque commune à des taux qui peuvent refléter une hiérarchie différente.

En outre, ce mécanisme accroît souvent la pression fiscale globale, car les communes membres répugnent à baisser leur taux, surtout lorsque l’intercommunalité apporte des compétences nouvelles.

Même si les communes choisissent, en abaissant leurs taux, de maintenir une pression fiscale constante sur leur territoire, elles ne peuvent généralement pas aboutir à une neutralité parfaite sur les quatre taxes, et ce, en raison des mécanismes de lien entre les taux. Dans chaque commune, de légers transferts entre les différentes catégories de contribuables ne peuvent généralement pas être évités.

13.1.2.4 Politique d’abattements

Les groupements à fiscalité additionnelle peuvent délibérer sur une politique d’abattements facultatifs sur les bases de taxe d’habitation et, en l’absence de délibéra-tion de leur part, la politique de chaque commune leur est applicable. Entre deux communes voisines, une distorsion peut se créer et qui ne peut être corrigée par un effet de taux, puisqu’il y a, sur ce plan, totale harmonisation des taux sur le territoire communautaire.

EXEMPLE

À titre d’exemple, la ville de X pratique un taux de 14 % avec un abattement facultatif à la base de 15 %, tandis que la ville de Y a un taux de 12 % sans abattement facultatif. Ces écarts, même s’ils correspondent à une répartition différente de la charge entre contribuables ont une logique interne. Si le groupement, auxquels appartiennent X et Y, vote un taux additionnel de 5 % et s’abstient de définir une politique d’abattements, le résident principal de X bénéficiera de son abattement communal sur la part intercommunale, alors que celui de Y n’aura rien.

Par souci d’équité entre les contribuables des communes, les groupements à fiscalité additionnelle ont tout intérêt à définir une politique d’abattements (qui peut d’ailleurs résider dans le fait de se contenter des abattements obliga-toires).

REMARQUE

Pour la question de l’impact sur les contribuables de la reprise depuis 2011 de l’ancienne part départementale de la taxe d’habitation, voir § 8.1.2.2)

13.1.3 Fiscalité professionnelle de zone (FPZ)

13.1.3.1 Objectifs

L’impôt économique de zone est, pour un groupement à fiscalité additionnelle, un moyen de combiner deux objec-tifs en apparence contradictoires :– pratiquer une solidarité renforcée en exerçant de manière plus impliquante la compétence économique (aménagement d’une zone sur ressources communau-taires et partage des ressources de cette zone) et attirer des entreprises en leur proposant des conditions généra-lement attractives ;– prendre en compte le facteur d’inertie qui s’oppose souvent à l’harmonisation de taux d’imposition trop dispa-rates (le reste du territoire demeure soumis à une simple fiscalité additionnelle sur les quatre taxes), ainsi que d’une manière générale au refus de certaines communes de se priver de l’impôt économique qu’elles collectent.

13.1.3.2 Taux de CFE

Un taux-cible est fixé qui ne peut être supérieur au taux moyen pondéré de la CFE sur le territoire (en prenant en compte l’intégralité des communes, qu’elles aient ou non une partie de la zone sur leur territoire) pour l’année précédente. En revanche, il n’y a pas de limite inférieure.

Une période d’harmonisation entre un et dix ans peut être fixée en fonction du rapport entre la commune la plus imposée et la commune la moins imposée du groupement (là aussi indépendamment de leur situation géographique par rapport à la zone). Ce système est analogue à celui de la FPU (voir § 13.2.2.1) à la différence que la période d’harmonisation est facultative, le taux unique pouvant être appliqué immédiatement (ce qui est aisé lorsque la zone à aménager est vide au départ).

13.1.3.3 Limites à l’application de la FPZ

La principale contrainte était inhérente au système conçu en 1992 : une distorsion de concurrence s’établit sur un territoire, favorisant les entreprises de la zone par rapport aux autres contribuables du groupement. C’est la raison pour laquelle, dans la plupart des cas d’application, la zone a été mise en place ex nihilo, ce qui a bien entendu limité son impact immédiat.

Depuis 1999 est venue s’ajouter la forte pénalisation subie en matière de DGF par rapport aux communautés à FPU (voir § 16.1.1): une communauté à FPZ reste avant tout une communauté à fiscalité additionnelle. Cela explique qu’en dehors des groupements qui le pratiquaient déjà, le choix d’un tel système par de nouvelles communautés est devenu confidentiel depuis 1999.

136


13.1.4 Fusion d’EPCI à fiscalité additionnelle

En cas de fusion impliquant au moins une communauté à fiscalité additionnelle et éventuellement des syndicats (mais pas de communauté à FPU car son régime prime sur la fiscalité additionnelle), le régime fiscal de la première année est le suivant :– s’il n’y a qu’un seul EPCI à fiscalité propre, ses taux sont purement et simplement repris ;– s’il y a deux (ou plus) EPCI à fiscalité propre, deux options de calcul sont possibles :

a) chiffrer pour chacune des quatre taxes un taux moyen pondéré sur le territoire selon la formule :

TMP intercommunal = Produit de l’EPCI n° 1 + Produit de l’EPCI n° 2

Total des bases d’impo-sition des deux EPCI

fusionnantb) chiffrer pour chacune des quatre taxes un TMP global en intégrant les taux communaux :

TMP global =Somme des produits des communes

membres de l’EPCI n° 1+ Somme des produits des

communes membres de l’EPCI n° 2+ Produits de l’EPCI n° 1 + Produits de l’EPCI n° 2

Total des bases d’Imposition des communes des deux EPCI

fusionnantLa seconde méthode est plus compliquée à mettre en œuvre, car elle remodèle les taux intercommunaux ainsi que la hiérarchie entre les taxes, induisant de forts trans-ferts de fiscalité entre les contribuables. Aussi dans la mesure où le choix du régime intercommunal de la fisca-lité additionnelle est souvent lié à la volonté politique de préserver une forte indépendance décisionnelle des communes sur le plan fiscal, il est très rare que cette seconde méthode soit choisie.

Afin de limiter les variations de fiscalité, il peut être décidé de pratiquer un lissage sur 12 ans pour harmo-niser les taux de taxe d’habitation, de taxes foncières et de cotisation foncière sur les entreprises. Toutefois, trois conditions cumulatives sont nécessaires pour pouvoir le mettre en œuvre : – mettre en œuvre l’option 1 (TMP intercommunal et non global) ;– se situer dans un rapport où le taux d’imposition appliqué par l’EPCI le moins imposé soit inférieur à 80 % du taux d’imposition appliqué par l’EPCI le plus imposé (cette condition s’apprécie taxe par taxe) ;– avoir préalablement harmonisé les politiques d’abatte-ments de taxe d’habitation (et ce, même pour lisser les variations des seules taxes foncières).

S’agissant du taux de CFE de zone résultant de la fusion, il doit être inférieur ou égal au plus haut des deux taux suivants :

– le taux de CFE de zone le plus élevé préexistant à la fusion ;

– le taux moyen pondéré de CFE existant sur le territoire en prenant l’ensemble des taux communaux, intercommu-naux et de zone pondérés par les bases correspondantes.

Si la fusion de deux communautés à fiscalité addition-nelle maintient de droit ce régime pour la communauté fusionnée, l’entité fusionnée a la possibilité avant le 15 janvier de sa première année d’existence d’opter pour la FPU. Au-delà des enjeux de DGF (voir § 16.1.4.1), un tel choix permet de tenir compte de manière plus pertinente des différences, en matière d’intégration, et donc de coûts d’exercice des compétences qui pouvaient exister entre les communautés préexistantes. En effet, en régime de fisca-lité additionnelle, si une communauté exerce beaucoup plus de compétences que l’autre, cela aboutit à faire financer ces compétences par les contribuables de l’autre communauté et ce, au titre de la fixation d’un taux moyen pondéré sur les quatre taxes. À l’inverse, en FPU, les trans-ferts se font par facturation de la charge correspondante sur les budgets des communes.

13.2 Fiscalité professionnelle unique (FPU)

13.2.1 Mode de calcul du taux de CFE

En régime fiscal de FPU, l’impôt économique, ancien-nement réparti entre des parts communales, syndicales (contributions fiscalisées) et intercommunales, devient intégralement intercommunal.

À l’issue d’une phase progressive de convergence, le taux a vocation à être unique sur l’ensemble du territoire. Dans tous les territoires concernés, le principal obstacle à la FPU réside évidemment dans l’augmentation de taux qui en résulte pour les contribuables des communes les moins fiscalisées. Toutefois, la mesure globale des incidences sur les entreprises ne résulte pas uniquement d’un effet taux, mais elle intègre également différents effets sur les bases qui doivent être calculées dans chacun des cas de figure.

13.2.1.1 Calcul du TMP

Pour fixer le taux de FPU, la communauté doit prendre comme référence le taux moyen pondéré (TMP) résultant de la situation qui existait, la dernière année de l’ancien système (par exemple 2013 si la FPU est mise en place pour le 1er janvier 2014), sur son territoire.

137


Comme son nom l’indique, le TMP est le taux moyen qui résulte d’une pondération, par les bases d’imposition à la CFE, des taux applicables l’année n – 1 à chacun des terri-toires communaux. Sur chacun de ces territoires, les taux pris en compte sont donc l’addition :– du taux communal ;

Graphique 32. Taux moyen pondéré d’une communauté de quatre communes

– des taux de syndicats à contribution fiscalisée (voir § 13.1.1) ;– des taux intercommunaux à fiscalité additionnelle, s’il en existait une précédemment.

En cas de fiscalité de zone préexistante, chaque zone est considérée comme une commune à part entière.

Le TMP est donc tout simplement la division, sur le terri-toire communautaire, du produit total communal, syndical et intercommunal de CFE existant l’année n – 1 par le montant total des bases.

Sur le graphique 32 relatif à une communauté à quatre communes, le TMP, qui ressort à 17,82 %, est très proche de l’ancien taux de la commune-centre, laquelle dans ce cas de figure représente 85 % du total des bases commu-nautaires.

13.2.1.2 Fixation du taux de FPU

Le TMP ainsi déterminé est le taux-plafond de la commu-nauté pour la première année.

Cette règle résulte des mécanismes de liaison entre le taux de CFE et les taux d’impôts ménages qui existent concomitamment sur le territoire communautaire. En d’autres termes, la communauté ne peut augmenter son produit fiscal de référence de CFE (égal à ses bases totales multipliées par le TMP) tant qu’il n’a pas relevé ses taux d’impôts ménages.

La communauté peut, en revanche, décider de voter, pour sa première année, un taux inférieur au TMP. Mais il s’agit donc d’un choix qui doit être soigneusement pesé, et ce, pour les raisons suivantes :

– il entraîne une baisse, sans contrepartie immédiate, du produit fiscal de CFE et donc une perte consolidée de ressources sur le territoire communautaire. Ainsi, dans le cas du graphique 32, une baisse du TMP de 17,82 % à 16,82 % représente une perte de 5,6 % du produit de la CFE ;

– cette baisse est irréversible dans la mesure où toute volonté de hausse ultérieure du taux de CFE sera subor-donnée à un relèvement préalable des taux des impôts ménages ;

– à ce stade, les besoins budgétaires à moyen terme de la communauté sont souvent mal estimés, dans la mesure où les décisions concernant les transferts de charges et l’orga-nisation desdites charges transférées n’ont pas encore été prises ;

– toute baisse du produit fiscal de CFE réduit le coeffi-cient d’intégration fiscale (voir § 16.1.3.1) et donc la DGF future du groupement.

13.2.2 Incidences sur les taux de CFE applicables aux contribuables

13.2.2.1 Durée de convergence

Le taux choisi de FPU (égal ou inférieur au TMP) est le taux futur d’unification sur le territoire communautaire. Mais il n’est atteint qu’à l’issue d’une phase d’unification progressive.

Un barème mathématique est proposé pour cette durée d’unification. Il est issu du rapport entre les taux de la commune antérieurement la moins fiscalisée et de la commune antérieurement la plus fiscalisée (calcul effectué sur la somme des seuls taux communaux). Ce rapport exprimé en pourcentage (entre 0 et 100 %) donne lieu au calcul d’un barème en nombre d’années (n), égal à :

n = 10 – d

d étant le chiffre des dizaines du pourcentage (par exemple 6 ans pour le cas du graphique 32 où le taux le plus bas est de 7,45 %, le taux le plus élevé de 18,10 %, soit un pourcentage de 41,16 %).

Cette durée n du barème proposé peut, dans tous les cas, être portée à 12 ans, avec la possibilité de choisir toute valeur intermédiaire (par exemple de 6 à 12 pour un barème calculé de 6).

138


Graphique 33. Durée de lissage des taux

13.2.2.2 Taux annuel de chaque commune

À partir du taux de FPU et de la durée de convergence fixés, le taux de chaque commune évolue par intervalles constants, comme le montre le graphique 34, établi pour le cas des quatre communes de l’exemple du graphique 32, avec un taux de convergence égal au TMP de 17,82 % et dans les deux cas de figure extrêmes (barème mathéma-tique de 6 ans ou choix politique de 12 ans).

Graphique 34. Convergence de quatre communes en 6 ans ou en 12 ans

13.2.2.3 Mécanisme de correction uniforme

Les taux évalués ci-dessus de manière mathématique sont ajustés chaque année par les services fiscaux pour tenir compte de la déformation des bases.

En effet, le TMP (et donc le taux de FPU qui en découle) a été calculé en fonction des bases existantes sur l’année

n – 1, n étant la première année d’application de la FPU (1re année du mécanisme de convergence).

Or, les bases sont amenées à évoluer, de manière différen-ciée, dans chacune des communes.

Si toutes les bases communales évoluaient du même pourcentage d’une année sur l’autre (que ce pourcentage soit de + 2 %, de + 5 % ou même qu’il soit négatif), alors il n’y aurait pas de déformation des bases et le produit voté par la communauté serait égal à la somme des produits collectés sur le territoire de chacune des communes membres.

Mais, dans la pratique, les taux d’évolution des bases sont différents d’une commune à l’autre et les services fiscaux ajustent donc chaque année automatiquement le taux levé sur chacune des communes de manière à assurer le maintien du produit fiscal pour la communauté.

Si les bases progressent proportionnellement plus vite dans les communes les plus fiscalisées, il y a excès de produit fiscal et les services fiscaux abaissent tous les taux communaux d’un facteur constant pour revenir au produit fiscal voté.

Si les bases progressent proportionnellement plus vite dans les communes les moins fiscalisées, il y a perte de produit fiscal et les services fiscaux remontent tous les taux communaux d’un facteur additif constant pour le compenser.

C’est ce deuxième cas de figure qui est le plus fréquent, dans la mesure où il est logique que les bases progressent plus vite là où les taux sont les plus bas ; cela conduit donc à une majoration uniforme qui, dans l’exemple du tableau 11, où les bases des trois petites communes (A, B, C) sont supposées progresser de 4 % et celles de la ville-centre (D) de seulement 1 %, les services fiscaux sont conduits à majorer tous les taux de 0,03 point.

13.2.2.4 Évolution ultérieure du taux de CFE

À partir de la deuxième année en FPU, la communauté est liée par les taux appliqués par les communes, l’année précédente.

Liaison à la hausse

a) Régime usuel

Pour pouvoir augmenter le taux de CFE l’année n + 1, la communauté doit avoir pu constater, l’année n, une augmen-tation du taux moyen pondéré de la TH sur son territoire ou du taux moyen pondéré des trois impôts ménages. Elle peut répercuter au plus 100 % de la plus faible des deux augmen-tations constatées. Il s’agit donc du même mécanisme applicable en régime normal de liaison entre les taux (voir § 8.1.1), mais avec un décalage d’une année.

139


Ce sont donc majoritairement mais non exclusivement les communes qui, par leurs décisions, gouvernent la politique fiscale du groupement, l’évolution du taux de TH du groupement, hérité de l’ancien taux départemental, étant à prendre en compte, ainsi d’ailleurs que les effets d’une fisca-lité mixte complémentaire à cette seule TH (voir § 13.2.4.1)

Dans le cas où une hausse (ou d’ailleurs une baisse) est appliquée au taux de CFE, elle est répercutée de manière proportionnelle aux taux de chacune des communes qui étaient en période de lissage.

EXEMPLEPar exemple, si le taux de CFE est au départ de 25 % et qu’il passe à 26 % (+ 4 %), une commune qui devait se voir appliquer un taux intermédiaire de 22 % passera à 22,88 % et celle qui était à 28 % passera à 29,12 %.

b) Mise en réserve

Dans l’hypothèse où la communauté n’a pas répercuté l’intégralité de la hausse enregistrée sur les taux de fisca-lité ménages de l’année précédente, elle peut stocker cette faculté pendant les trois exercices suivants.

Pour utiliser tout ou partie de ce reliquat, sur l’une de ces trois années postérieures, l’EPCI ne devra pas simultanément :– soit utiliser la faculté de maintenir son taux de CFE, en cas de baisse des impôts ménages ;– soit utiliser la majoration spéciale cas 1.

c) Majoration spéciale

Cas 1 : si le taux de CFE est inférieur à la moyenne nationale et que le taux moyen pondéré des trois impôts

ménages sur le territoire est supérieur à la moyenne nationale, la communauté peut majorer son taux de CFE d’un maximum de 5 % de la moyenne nationale jusqu’à concurrence du taux moyen national de CFE.

EXEMPLE

En 2012, un EPCI avait un taux de CFE de 22 % pour une moyenne nationale de 25,59 %. Il est supposé que le taux moyen pondéré des trois impôts ménages est supérieur à la moyenne nationale et que la faculté normale de hausse soit de 3 % (plus petite des augmentations du taux moyen pondéré de TH et du taux moyen pondéré des trois impôts ménages). En 2013, l’EPCI pourra donc pratiquer un taux de 22 % + 0,66 % + 1,28 % dans la limite de 25,59 % soit 23,94 %.

Cas 2 : si le taux de CFE est inférieur à 75 % de la moyenne de la catégorie, la communauté peut majorer son taux d’un maximum de 5 % jusqu’à concurrence de ce seuil de 75 % de la moyenne.

Les deux cas 1 et 2 sont cumulables sur la même année.

Déliaison à la baisse

En cas de baisse de la TH ou de la moyenne pondérée des trois impôts ménages (il s’agit de la plus forte des deux baisses), la communauté peut soit baisser librement son taux de CFE, soit le maintenir.

L’application de cette faculté de ne pas répercuter la baisse n’est cumulable ni avec l’utilisation de la mise en réserve, ni avec la majoration spéciale cas 1 (mais les textes n’interdisent pas explicitement un cumul avec la majoration spéciale cas 2).

Tableau 11. Calcul de la correction uniforme

CommuneTaux initial (%)

Bases n – 1

Taux calculé

lre année/ 12

Croissance des bases (%) Bases n

Produit fiscal

au taux calculé

Taux réel l’année/ 12

(%)

A

B

C

D

8,55

9,70

11,14

19,20

500 000

423 000

742 000

9 456 000

9,32 %

10,38 %

11,70 %

19,09 %

4 %

4 %

4 %

1 %

520 000

439 920

771 680

9 550 560

48 464

45 664

90 287

1 823 202

9,35

10,41

11,73

19,1211 282 160

Produit fiscal au taux calculé

Produit fiscal au TMP

2 007 616

2 010 481Correction uniforme 0,03 %

Table des matières

479

Sommaire .................................................................................................................................................. 5

Sigles et abréviations ................................................................................................................................ 7

Glossaire ..................................................................................................................................................... 11

Introduction ................................................................................................................................................ 17

Partie I Principes de base ............................................................................................................................ 19

1 Objectifs de la fonction financière en collectivité ................................................................ 21

1.1 Maîtriser les flux et les ressources .......................................................................................................... 21

1.2 Optimiser le résultat financier ................................................................................................................. 22

1.2.1 Coût financier du passif ............................................................................................................................ 22

1.2.2 Coût politique des autres ressources ........................................................................................................ 22

1.3 Instruire les dossiers en amont des décisions ........................................................................................ 23

2 Environnement financier des collectivités locales ................................................................ 25

2.1 Évolution du système financier français ................................................................................................. 25

2.1.1 Une modernisation nécessaire .................................................................................................................. 25

2.1.2 Durée des échéances ................................................................................................................................. 262.1.2.1 Marché interbancaire ................................................................................................................................... 262.1.2.2 Marché des titres de créances négociables (TCN) ....................................................................................... 272.1.2.3 Marché obligataire....................................................................................................................................... 27

2.1.3 Catégories d’intervenants .......................................................................................................................... 27

2.1.4 Produits dérivés .......................................................................................................................................... 272.1.4.1 Produits à terme ........................................................................................................................................... 272.1.4.2 Options......................................................................................................................................................... 27

2.2 Relations entre les banques et les collectivités ...................................................................................... 28

2.2.1 Situation antérieure à 1982 ...................................................................................................................... 28

2.2.2 Liberté budgétaire et ouverture du marché financier (1982-1990)...................................................... 28

2.2.3 Segmentation du marché liée à l’émergence du risque (1991-1995) ................................................. 28

2.2.4 Concurrence accrue et émergence des produits structurés (1996-2007) ............................................ 292.2.4.1 Des marges sacrifiées sur le papier ............................................................................................................. 29


480

2.2.4.2 Les excès des renégociations et des produits structurés ............................................................................... 29

2.2.5 Impact de la crise financière et de celle des dettes souveraines (2007-2012).................................... 30

2.2.6 La situation début 2014 ............................................................................................................................ 30

2.2.7 Du ratio Cooke aux ratios Bâle 2 puis Bâle 3 ................................................................................................ 302.2.7.1 Les fondements ............................................................................................................................................. 302.2.7.2 Bâle 1 ........................................................................................................................................................... 312.2.7.3 Bâle 2 ........................................................................................................................................................... 312.2.7.4 Bâle 3 ........................................................................................................................................................... 31

2.2.8 Les principaux prêteurs .............................................................................................................................. 32

Conclusion .................................................................................................................................................. 33

3 Éléments de mathématiques actuarielles ................................................................................ 35

3.1 Principes d’analyse ................................................................................................................................... 35

3.2 Théorie du calcul actuariel ....................................................................................................................... 36

3.3 Cas d’application du calcul actuariel...................................................................................................... 37

3.3.1 Périodicité ................................................................................................................................................... 37

3.3.2 Comptabilisation non à terme échu ......................................................................................................... 373.3.2.1 Intérêts précomptés annuels .......................................................................................................................... 373.3.2.2 Intérêts précomptés infra-annuels .................................................................................................................. 373.3.2.3 Règlement précoce ....................................................................................................................................... 383.3.2.4 Règlement tardif ........................................................................................................................................... 38

3.3.3 Calculs propres aux indices monétaires .................................................................................................. 38

3.3.4 Commissions, frais de dossier, etc. ........................................................................................................... 38

3.4 Calcul d’échéances d’amortissement ...................................................................................................... 38

3.5 Obligation réglementaire : TEG et taux de l’usure ............................................................................... 39

3.5.1 Le TEG et sa portée juridique ................................................................................................................... 39

3.5.2 Le taux de l’usure et sa portée juridique ................................................................................................. 40

3.6 Calcul financier et négociation commerciale ......................................................................................... 41

3.7 Exemple de calcul d’un taux actuariel sur tableur ............................................................................... 41

4 Contraintes de la gestion financière .......................................................................................... 43

4.1 Différence de finalité ................................................................................................................................. 43

4.2 Prise en compte du risque sur les fonds publics ................................................................................... 44

4.3 Contraintes budgétaires ........................................................................................................................... 44

4.3.1 Principe de l’annualité ............................................................................................................................... 44

4.3.2 Principe de l’unité ...................................................................................................................................... 45

4.3.3 Principes d’universalité et de non-affectation .......................................................................................... 45

4.3.4 Principe de la spécialité des dépenses ..................................................................................................... 45

4.3.5 Règle de l’équilibre budgétaire ................................................................................................................ 45

481

Table des matières

4.4 Contraintes du lieu de décision ............................................................................................................... 46

4.4.1 Règle de séparation de l’ordonnateur et du comptable ......................................................................... 46

4.4.2 Mode de décision dans le circuit de l’ordonnateur ................................................................................ 46

4.4.3 Contraintes de calendrier .......................................................................................................................... 46

Conclusion .................................................................................................................................................. 47

Partie II Analyse financière et fiscale des collectivités locales ............................................. 49

5 Objectifs et méthodes de l’analyse financière ..................................................................... 51

5.1 Une technique spécifique et récente ....................................................................................................... 51

5.2 Destinataires de l’analyse ........................................................................................................................ 51

5.3 Cahier des charges de l’analyse ............................................................................................................. 52

5.4 Matériaux de base de l’analyse ............................................................................................................. 53

5.5 Retraitements comptables ........................................................................................................................ 54

5.5.1 Restauration de l’annualité des comptes .................................................................................................. 54

5.5.2 Charges et produits exceptionnels ............................................................................................................ 54

5.5.3 Charges calculées ...................................................................................................................................... 55

5.5.4 Ajustement de la dette ............................................................................................................................... 55

6 Choix des indicateurs d’analyse ................................................................................................. 57

6.1 Indicateurs traditionnels et leurs limites ................................................................................................. 57

6.1.1 Dette rapportée à la population ............................................................................................................... 57

6.1.2 Annuité rapportée aux recettes réelles de fonctionnement .................................................................... 57

6.1.3 Épargne nette (ou marge d’autofinancement courant) ........................................................................... 58

6.1.4 Encours rapporté aux recettes réelles de fonctionnement ...................................................................... 58

6.2 Capacité de désendettement .................................................................................................................... 59

6.2.1 Fondement de l’analyse de solvabilité ..................................................................................................... 59

6.2.2 Mode de calcul du ratio ............................................................................................................................ 59

6.2.3 Valeurs limites et valeurs moyennes ......................................................................................................... 60

6.2.4 Facteurs de signification ............................................................................................................................ 616.2.4.1 Signification absolue .................................................................................................................................... 616.2.4.2 Signification relative ..................................................................................................................................... 61

6.3 Effort fiscal ................................................................................................................................................. 62

6.3.1 Mesure de la pression fiscale ................................................................................................................... 62

6.3.2 Correctifs à l’analyse ................................................................................................................................. 64

6.4 Taux d’épargne brute ............................................................................................................................... 65

6.5 Autres indicateurs ...................................................................................................................................... 66

6.5.1 Taux d’épargne de gestion ou d’excédent brut de fonctionnement ...................................................... 66

6.5.2 Niveau de service rendu ........................................................................................................................... 66


482

6.5.3 Poids du personnel ..................................................................................................................................... 66

6.5.4 Part de l’investissement dans le budget (ou poids de l’investissement rapporté aux recettes réelles de fonctionnement) ..................................................................................................................................... 66

6.5.5 Taux d’autofinancement de l’investissement ............................................................................................ 66

7 Signes avant-coureurs de dégradation ......................................................................................................... 69

7.1 Croissance relative des postes ................................................................................................................. 69

7.2 Mode de financement des équipements ................................................................................................. 70

7.3 Analyse des reports .................................................................................................................................. 71

7.3.1 Financement des reports par emprunt ..................................................................................................... 71

7.3.2 Capacité de désendettement potentielle avec reports ............................................................................ 71

7.4 Autorisations de programme et autorisations d’engagement ............................................................ 71

7.5 Analyse du compte de gestion ................................................................................................................ 72

7.5.1 Délai de règlement des fournisseurs ........................................................................................................ 72

7.5.2 Comptes de liaison avec les budgets annexes et rattachés ................................................................... 72

7.5.3 Validité des créances de l’actif ................................................................................................................. 72

7.6 Le dispositif d’alerte des ministères ........................................................................................................ 73

8 Analyse et prospective fiscales .................................................................................................... 75

8.1 Marges de manœuvre fiscales ................................................................................................................ 76

8.1.1 Action sur les taux ...................................................................................................................................... 768.1.1.1 Majoration spéciale du taux de CFE pour les communes et EPCI ................................................................ 768.1.1.2 Déliaison supplémentaire à la hausse du taux de CFE pour les seuls EPCI à FPU ....................................... 788.1.1.3 Réduction dérogatoire du taux des impôts ménages .................................................................................... 788.1.1.4 Les taux de la taxe d’aménagement ............................................................................................................. 78

8.1.2 Action sur les bases d’imposition ............................................................................................................. 798.1.2.1 Abattements sur les bases de la taxe d’habitation ....................................................................................... 798.1.2.2 Stratégies possibles en matière de politique d’abattements ......................................................................... 798.1.2.3 Incidence des politiques d’exonération ou d’assujettissement additionnel ................................................... 818.1.2.4 Le cas particulier de la base minimum de CFE ............................................................................................ 82

8.2 Amélioration du rendement de la fiscalité directe locale .................................................................... 82

8.2.1 Contrôle de l’évaluation du foncier bâti .................................................................................................. 82

8.2.2 Contrôle d’un recensement défaillant de la matière imposable ............................................................ 838.2.2.1 Taxe d’habitation .......................................................................................................................................... 838.2.2.2 Taxe sur le foncier bâti ................................................................................................................................. 838.2.2.3 CFE et CVAE ................................................................................................................................................ 83

8.3 Prospective fiscale ..................................................................................................................................... 84

8.3.1 Taxe d’habitation ........................................................................................................................................ 848.3.1.1 Hypothèse de revalorisation des bases ........................................................................................................ 848.3.1.2 Variation physique des bases brutes d’imposition ........................................................................................ 84

8.3.2 Taxe sur le foncier bâti .............................................................................................................................. 84

Table des matières

483

8.3.3 CFE et CVAE ............................................................................................................................................... 858.3.3.1 Assiette de la CFE ........................................................................................................................................ 858.3.3.2 Assiette de la CVAE...................................................................................................................................... 85

9 Analyse et choix des investissements ....................................................................................... 89

9.1 Enjeux du choix des investissements ...................................................................................................... 89

9.1.1 Notion stratégique de l’investissement ..................................................................................................... 899.1.1.1 Facteur temps ............................................................................................................................................... 899.1.1.2 Incertitude ..................................................................................................................................................... 899.1.1.3 Polyvalence .................................................................................................................................................. 89

9.1.2 Différentes catégories d’investissement .................................................................................................... 909.1.2.1 Investissement de renouvellement ................................................................................................................. 909.1.2.2 Investissement de productivité ...................................................................................................................... 909.1.2.3 Investissement de capacité ........................................................................................................................... 909.1.2.4 Investissement de diversification ................................................................................................................... 909.1.2.5 Investissements non productifs ...................................................................................................................... 90

9.2 Dossier fonctionnel d’investissement ...................................................................................................... 90

9.2.1 Nature du besoin ....................................................................................................................................... 90

9.2.2 Définition du champ du projet .................................................................................................................. 91

9.2.3 Dimensionnement ....................................................................................................................................... 91

9.2.4 Impact des projets liés ou concurrents ..................................................................................................... 91

9.3 Chiffrage de l’investissement ................................................................................................................... 92

9.3.1 Éléments non récurrents ............................................................................................................................. 92

9.3.2 Éléments récurrents .................................................................................................................................... 929.3.2.1 Nouvelles dépenses ...................................................................................................................................... 929.3.2.2 Manque à dépenser ..................................................................................................................................... 929.3.2.3 Nouvelles recettes ........................................................................................................................................ 929.3.2.4 Manque à gagner ........................................................................................................................................ 93

9.3.3 Amortissements et frais financiers ............................................................................................................ 939.3.3.1 Dotations aux amortissements ...................................................................................................................... 939.3.3.2 Frais financiers ............................................................................................................................................. 93

9.3.4 Durée de vie et valeur résiduelle en fin de vie ........................................................................................ 939.3.4.1 Durée de vie ................................................................................................................................................. 939.3.4.2 Valeur résiduelle ........................................................................................................................................... 94

9.4 Analyse des investissements productifs .................................................................................................. 94

9.4.1 Calcul de la valeur actuelle nette (VAN) .................................................................................................. 94

9.4.2 Calcul du taux de rendement interne (TRI) .............................................................................................. 94

9.4.3 Pay-back ou durée de retour .................................................................................................................... 95

9.5 Analyse des investissements non productifs .......................................................................................... 95

9.5.1 Subvention interne ..................................................................................................................................... 95

9.5.2 Destruction annuelle de capital ................................................................................................................. 96

9.6 Analyse de sensibilité ............................................................................................................................... 96

Conclusion .................................................................................................................................................. 97


484

10 Gestion du patrimoine territorial ................................................................................................ 99

10.1 Présentation du patrimoine ...................................................................................................................... 99

10.1.1 Immobilisations corporelles ....................................................................................................................... 99

10.1.2 Immobilisations financières ....................................................................................................................... 99

10.1.3 Stocks .......................................................................................................................................................... 99

10.1.4 Créances ................................................................................................................................................... 100

10.1.5 Comptes financiers ................................................................................................................................... 100

10.2 Analyse du patrimoine en gestion publique ........................................................................................ 100

10.2.1 La gestion patrimoniale dans le système de type M14 ........................................................................ 10010.2.1.1 Gestion des biens renouvelables ................................................................................................................ 10010.2.1.2 Comptes patrimoniaux de dettes et créances ............................................................................................. 10010.2.1.3 Provisions : variations négatives du patrimoine ......................................................................................... 100

10.2.2 Vision patrimoniale à compléter ............................................................................................................. 10110.2.2.1 Absence de certaines dettes et créances .................................................................................................... 10110.2.2.2 Provisions non inscrites ............................................................................................................................... 10110.2.2.3 Dépréciations de l’actif à corriger .............................................................................................................. 101

10.3 Marges de manœuvre sur le patrimoine ............................................................................................. 101

10.3.1 Travail sur le patrimoine financier .......................................................................................................... 102

10.3.2 Travail sur le patrimoine physique ......................................................................................................... 10210.3.2.1 Facteurs de coût ......................................................................................................................................... 10210.3.2.2 Marges de manœuvre sur les actifs ........................................................................................................... 10210.3.2.3 Analyse globale sur l’actif .......................................................................................................................... 10310.3.2.4 Analyse sur un équipement donné ............................................................................................................. 10310.3.2.5 Exemple de rentabilisation d’un élément de patrimoine............................................................................. 103

Conclusion ................................................................................................................................................ 103

11 Prospective et stratégie financières ......................................................................................... 105

11.1 Objectifs de la prospective ..................................................................................................................... 105

11.2 Méthode de construction d’une prospective ........................................................................................ 106

11.2.1 Analyse sur le compte administratif ....................................................................................................... 106

11.2.2 Champ de la consolidation ..................................................................................................................... 106

11.2.3 Horizon de la prospective ....................................................................................................................... 106

11.2.4 Architecture de la prospective ................................................................................................................ 10711.2.4.1 Mode de présentation ................................................................................................................................ 10711.2.4.2 Scénarios décisionnels ............................................................................................................................... 107

11.3 Contenu de la prospective ...................................................................................................................... 107

11.3.1 Évaluation des investissements ................................................................................................................ 107

11.3.2 Évaluation des dépenses de gestion ....................................................................................................... 10811.3.2.1 Problématique spécifique à une prospective sur les frais de personnel ..................................................... 10811.3.2.2 Autres charges de gestion .......................................................................................................................... 110

11.3.3 Évaluation des recettes de fonctionnement ............................................................................................ 11011.3.3.1 Bases fiscales ............................................................................................................................................. 11011.3.3.2 Dotations d’État .......................................................................................................................................... 110

Table des matières

485

11.3.4 Évaluation de la charge de la dette ....................................................................................................... 11111.3.4.1 Dette existante ............................................................................................................................................ 11111.3.4.2 Dette future ................................................................................................................................................. 11111.3.4.3 Intérêts courus non échus (ICNE) ................................................................................................................ 111

11.3.5 Bouclage des scénarios ........................................................................................................................... 111

11.3.6 Sensibilité aux risques ............................................................................................................................. 112

11.3.7 Impact du FNGIR ..................................................................................................................................... 113

11.4 Stratégies de pilotage de la solvabilité ................................................................................................ 113

11.4.1 L’épargne brute, régulateur entre le fonctionnement et l’investissement ............................................. 113

11.4.2 Absorption d’un investissement nouveau ............................................................................................... 113

11.4.3 Risque de surendettement et risque de mise sous tutelle ...................................................................... 11411.4.3.1 Dérive de la dette ....................................................................................................................................... 11411.4.3.2 Risque de mise sous tutelle ......................................................................................................................... 11511.4.3.3 Dérive en stock et dérive en flux ................................................................................................................ 115

11.4.4 Existe-t-il des situations financières trop saines ? ................................................................................. 115

11.4.5 Problématique emprunt-fiscalité .............................................................................................................. 116

11.4.6 Une voie douteuse : l’allongement de l’encours ................................................................................... 116

11.4.7 Choix du scénario cible ........................................................................................................................... 11611.4.7.1 Justification de la limite .............................................................................................................................. 11611.4.7.2 Corrections impératives sur les paramètres ................................................................................................ 117

Conclusion ................................................................................................................................................ 117

12 Communication financière ............................................................................................................ 119

12.1 Attentes des tiers en matière de communication ................................................................................ 119

12.1.1 Les différents publics ................................................................................................................................ 11912.1.1.1 Prêteurs ....................................................................................................................................................... 11912.1.1.2 Citoyen ....................................................................................................................................................... 11912.1.1.3 État ............................................................................................................................................................. 119

12.1.2 Dispositions légales en matière de transparence .................................................................................. 11912.1.2.1 Dispositions antérieures à la loi « ATR » .................................................................................................... 11912.1.2.2 Obligations de la loi « ATR » ..................................................................................................................... 12012.1.2.3 Réforme comptable..................................................................................................................................... 120

12.2 Émergence de la communication financière ........................................................................................ 120

12.2.1 Conditions de communication des budgets et comptes ........................................................................ 12012.2.1.1 Bénéficiaires du droit d’accès .................................................................................................................... 12112.2.1.2 Collectivités concernées.............................................................................................................................. 12112.2.1.3 Documents communicables par les services déconcentrés de l’État ........................................................... 121

12.2.2 De la communication budgétaire à la communication financière ...................................................... 12112.2.2.1 Débat d’orientations budgétaires (DOB) et vote du budget ....................................................................... 12112.2.2.2 Adoption du compte administratif .............................................................................................................. 12112.2.2.3 Trois temps forts .......................................................................................................................................... 122

12.3 Préalables à la communication financière ........................................................................................... 122

12.3.1 Situation financière .................................................................................................................................. 122

12.3.2 Visibilité financière à moyen terme ........................................................................................................ 122

12.3.3 Maîtrise des gestions externes ................................................................................................................ 122


486

12.3.4 Arbitrage de l’exécutif sur les enjeux ..................................................................................................... 122

12.3.5 Interdictions légales .................................................................................................................................. 122

12.4 Cibles et messages .................................................................................................................................. 123

12.4.1 Les élus ...................................................................................................................................................... 123

12.4.2 Les fonctionnaires territoriaux ................................................................................................................. 123

12.4.3 La population ............................................................................................................................................ 12412.4.3.1 Communication classique ........................................................................................................................... 12412.4.3.2 Cas particulier du plan de redressement.................................................................................................... 12412.4.3.3 Cas particulier d’un appel public à l’épargne ........................................................................................... 12412.4.3.4 La notation sociale et environnementale » ................................................................................................. 125

12.4.4 Les entreprises .......................................................................................................................................... 125

12.4.5 Les banques .............................................................................................................................................. 12512.4.5.1 Optimisation du coût du financement extérieur .......................................................................................... 12512.4.5.2 Communication de crise ............................................................................................................................. 125

12.4.6 Les fournisseurs ......................................................................................................................................... 126

12.4.7 Les services de l’État ................................................................................................................................ 126

12.5 Rapport annuel ........................................................................................................................................ 126

12.5.1 Types de présentation .............................................................................................................................. 126

12.5.2 Types de contenu du volet institutionnel ................................................................................................. 127

12.5.3 Partie financière ....................................................................................................................................... 127

Conclusion ................................................................................................................................................ 128

Partie III Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalité ............................................... 129

13 Incidences fiscales des choix intercommunaux .................................................................. 133

13.1 Techniques de fiscalité additionnelle ..................................................................................................... 133

13.1.1 Contributions fiscalisées des syndicats ................................................................................................... 133

13.1.2 Fiscalité propre additionnelle .................................................................................................................. 13413.1.2.1 Taux de la première année ........................................................................................................................ 13413.1.2.2 Taux à partir de la deuxième année .......................................................................................................... 13413.1.2.3 Conséquences pour les contribuables ........................................................................................................ 13513.1.2.4 Politique d’abattements .............................................................................................................................. 135

13.1.3 Fiscalité professionnelle de zone (FPZ) .................................................................................................. 13513.1.3.1 Objectifs ..................................................................................................................................................... 13513.1.3.2 Taux de CFE ............................................................................................................................................... 13513.1.3.3 Limites à l’application de la FPZ ................................................................................................................ 135

13.1.4 Fusion d’EPCI à fiscalité additionnelle ................................................................................................... 136

13.2 Fiscalité professionnelle unique (FPU) ................................................................................................... 136

13.2.1 Mode de calcul du taux de CFE ............................................................................................................. 13613.2.1.1 Calcul du TMP ............................................................................................................................................ 13613.2.1.2 Fixation du taux de FPU ............................................................................................................................. 137

13.2.2 Incidences sur les taux de CFE applicables aux contribuables ........................................................... 13713.2.2.1 Durée de convergence ............................................................................................................................... 13713.2.2.2 Taux annuel de chaque commune .............................................................................................................. 138

Table des matières

487

13.2.2.3 Mécanisme de correction uniforme ............................................................................................................ 13813.2.2.4 Évolution ultérieure du taux de CFE ........................................................................................................... 138

13.2.3 Cotisation minimum à la CFE ................................................................................................................. 14013.2.3.1 Problématique et évolution dans le temps .................................................................................................. 14013.2.3.2 Réglementation et choix à effectuer ........................................................................................................... 141

13.2.4 Incidences sur les contribuables aux impôts « ménages » .................................................................. 14213.2.4.1 La FPU et la fiscalité mixte .......................................................................................................................... 14213.2.4.2 Les trois cas de figure ................................................................................................................................. 142

13.2.5 Modifications ultérieures de périmètre ................................................................................................... 14313.2.5.1 Adhésion d’une commune .......................................................................................................................... 14313.2.5.2 Retrait d’une commune ............................................................................................................................... 14413.2.5.3 Fusion de communautés ............................................................................................................................. 144

Conclusion ................................................................................................................................................ 145

14 Transferts de compétences : impacts budgétaires et patrimoniaux ........................ 147

14.1 Incidences en cas de fiscalité additionnelle ......................................................................................... 147

14.2 Incidences de la FPU ............................................................................................................................... 147

14.2.1 Attribution de compensation (AC) .......................................................................................................... 14714.2.1.1 Compensations et ressources assimilées ..................................................................................................... 14814.2.1.2 Flux financiers sur les mouvements d’impôts « ménages » ......................................................................... 14914.2.1.3 Transferts de charges et de recettes ........................................................................................................... 149

14.2.2 Dotation de solidarité communautaire (DSC) ...........................................................................................15814.2.2.1 Problématique de calcul de la DSC ........................................................................................................... 158

14.2.3 Autres incidences budgétaires pour les communes .............................................................................. 16214.2.3.1 Les fonds de concours ................................................................................................................................ 16214.2.3.2 Les dotations des communes ...................................................................................................................... 16214.2.3.3 Les flux liés aux lois sur l’habitat ................................................................................................................ 16314.2.3.4 Autres incidences ....................................................................................................................................... 16314.2.3.5 Le FPIC ....................................................................................................................................................... 163

14.3 Problématique de partages patrimoniaux ........................................................................................... 163

14.3.1 Le corpus juridique ................................................................................................................................... 164

14.3.2 Les apports jurisprudentiels ..................................................................................................................... 164

14.3.3 Méthode d’évaluation .............................................................................................................................. 16414.3.3.1 L’inventaire du patrimoine .......................................................................................................................... 16414.3.3.2 La reconstitution des amortissements .......................................................................................................... 16414.3.3.3 L’identification du passif ............................................................................................................................. 16514.3.3.4 La fixation des clés de partage .................................................................................................................. 16514.3.3.5 Les bases du règlement transactionnel ....................................................................................................... 165

15 Financement de la filière « déchets » ...................................................................................... 167

15.1 Règles juridiques en matière de financement des ordures ménagères ........................................... 167

15.1.1 Collecteurs possibles de la recette .......................................................................................................... 167

15.1.2 Lien entre financement et exercice de la compétence .......................................................................... 16815.1.2.1 Principe de base ........................................................................................................................................ 16815.1.2.2 Régime dérogatoire .................................................................................................................................... 168


488

15.1.2.3 Harmonisation des calendriers ................................................................................................................... 168

15.2 Incidences sur les contribuables ou redevables .................................................................................. 169

15.2.1 Passage d’une recette à l’autre ............................................................................................................... 169

15.2.2 Application de la TEOM.......................................................................................................................... 171

15.2.3 Application de la REOM ......................................................................................................................... 172

15.2.4 État spécial annexé au budget en cas de TEOM .................................................................................. 172

15.2.5 Problématique et limites de la redevance spéciale ............................................................................... 172

15.2.6 La redevance incitative ............................................................................................................................ 173

15.3 Incidences en matière de DGF intercommunale .................................................................................. 173

15.3.1 Présentation des mécanismes .................................................................................................................. 173

15.3.2 Incidence du mode de financement ....................................................................................................... 174

15.4 Éléments de stratégie intercommunale de gestion des OM ............................................................... 174

Conclusion ................................................................................................................................................ 175

16 Stratégie financière de la ressource et de la charge intercommunale ................... 177

16.1 Paramètres de la DGF d’intercommunalité .......................................................................................... 177

16.1.1 Principes de base du dispositif ............................................................................................................... 17716.1.1.1 Grande et petite intercommunalité ............................................................................................................. 17716.1.1.2 Partage en trois strates de population ........................................................................................................ 17716.1.1.3 Concurrence des groupements pour leurs dotations ................................................................................... 178

16.1.2 Formule de calcul de la DGF .................................................................................................................. 178

16.1.3 L’intégration fiscale................................................................................................................................... 17816.1.3.1 Mode de calcul du coefficient d’intégration fiscale (CIF) ........................................................................... 17816.1.3.2 Effet des transferts ...................................................................................................................................... 179

16.1.4 Régime transitoire et mécanisme de garanties ..................................................................................... 17916.1.4.1 Première année dans une catégorie ........................................................................................................... 17916.1.4.2 Seconde année dans une catégorie ........................................................................................................... 17916.1.4.3 Troisième année et suivantes ...................................................................................................................... 18016.1.4.4 Mécanismes de garantie permanente ........................................................................................................ 18016.1.4.5 Garantie spécifique des communautés urbaines et métropoles .................................................................. 18016.1.4.6 Garantie spécifique des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) ......................................................... 18116.1.4.7 Spécificité de calcul de la DGF bonifiée des CC ....................................................................................... 181

16.1.5 Modélisation de la DGF et stratégie de gestion de la ressource......................................................... 18116.1.5.1 Relation entre potentiel fiscal et CIF ........................................................................................................... 18116.1.5.2 Effet de mutualisation de la garantie .......................................................................................................... 18116.1.5.3 Positionnement d’une communauté par rapport aux seuils ........................................................................ 18216.1.5.4 La course à l’intégration fiscale .................................................................................................................. 183

16.2 Spécificités de l’analyse financière des communautés à FPU ........................................................... 183

16.2.1 Indépendance juridique et interdépendance financière ....................................................................... 183

16.2.2 Des recettes de fonctionnement incertaines ........................................................................................... 184

16.2.3 Ratios d’analyse financière d’un EPCI ................................................................................................... 18516.2.3.1 Objectifs en matière de ratios .................................................................................................................... 18516.2.3.2 Dimensionnement correct de la surface financière ..................................................................................... 18616.2.3.3 Consolidation des comptes ........................................................................................................................ 186

Table des matières

489

16.3 Pactes communautaires, mutualisation et stratégies de décision ..................................................... 186

16.3.1 Philosophie générale de conduite de l’intercommunalité ..................................................................... 186

16.3.2 Choix en matière de ressources ............................................................................................................. 187

16.3.3 Problématique décisionnelle des compétences à transférer ................................................................. 18716.3.3.1 Rythme de mise en œuvre .......................................................................................................................... 18716.3.3.2 Cohérence des transferts ............................................................................................................................ 18716.3.3.3 Logique du chiffrage .................................................................................................................................. 18716.3.3.4 Évolution ultérieure des coûts ..................................................................................................................... 18816.3.3.5 Pistes d’évolution à terme ........................................................................................................................... 188

16.3.4 Partage des fruits de la croissance et effets pervers ............................................................................. 188

16.3.5 Volume et choix des investissements communautaires ......................................................................... 189

16.3.6 Problématique de la mutualisation ......................................................................................................... 18916.3.6.1 Règles génériques sur le transfert des personnels ...................................................................................... 18916.3.6.2 Cadre réglementaire de la mutualisation ................................................................................................... 19016.3.6.3 Mise en œuvre de la mutualisation ............................................................................................................ 191

Conclusion ................................................................................................................................................ 192

Partie IV Péréquation ....................................................................................................................................... 193

17 Outils de mesure des inégalités territoriales ....................................................................... 195

17.1 La richesse du territoire .......................................................................................................................... 195

17.1.1 Le potentiel fiscal et son évolution .......................................................................................................... 19617.1.1.1 L’adaptation régulière de son mode de calcul aux réformes de la fiscalité locale ..................................... 19617.1.1.2 L’adjonction de nouvelles rubriques dans le potentiel fiscal ....................................................................... 19717.1.1.3 L’impact du phénomène intercommunal sur le potentiel fiscal .................................................................... 198

17.1.2 Du potentiel fiscal au potentiel financier ............................................................................................... 198

17.1.3 L’effort fiscal .............................................................................................................................................. 199

17.1.4 L’indicateur de ressources fiscales des régions (IRFR)........................................................................... 199

17.1.5 Les autres indicateurs de produits fiscaux ............................................................................................. 201

17.1.5 D’un bon usage des indicateurs de richesse ......................................................................................... 201

17.2 Les indicateurs de charge ....................................................................................................................... 201

17.2.1 Le revenu par habitant ............................................................................................................................ 201

17.2.2 Les autres indicateurs de charge ............................................................................................................ 201

17.3 Effets de seuil ou indicateurs synthétiques .......................................................................................... 201

18 La péréquation verticale ................................................................................................................ 207

18.1 Péréquation verticale positive................................................................................................................ 207

18.1.1 Péréquation vers le bloc communal........................................................................................................ 20718.1.1.1 Dotations issues de la DGF ........................................................................................................................ 20718.1.1.2 La dotation d’intercommunalité des groupements ...................................................................................... 20918.1.1.3 Autres péréquations verticales du bloc communal ..................................................................................... 209

18.1.2 Péréquation vers les départements ......................................................................................................... 20918.1.2.1 Dotations issues de la DGF ........................................................................................................................ 20918.1.2.2 Autres péréquations verticales vers les départements................................................................................. 210


490

18.1.3 Péréquation vers les régions ................................................................................................................... 211

18.2 Péréquation verticale négative .............................................................................................................. 212

18.2.1 Ponctions sur le bloc communal.............................................................................................................. 212

18.2.2 Ponctions sur les départements ............................................................................................................... 21218.2.2.1 Écrêtement de la dotation de garantie ....................................................................................................... 21318.2.2.2 Réfaction globale sur les concours de l’État à partir de 2014 ................................................................... 213

18.2.3 Ponctions sur les régions ......................................................................................................................... 213

Conclusion ................................................................................................................................................ 215

19 La péréquation horizontale .......................................................................................................... 217

19.1 Péréquation inter bloc communal ......................................................................................................... 217

19.1.1 Le Fonds de solidarité de la Région Île-de-France (FSRIF) ................................................................... 217

19.1.2 Le Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) ............................................................. 218

19.1.3 Les redistributions internes à un groupement ........................................................................................ 222

19.2 Péréquation interdépartementale .......................................................................................................... 222

19.2.1 Le fonds de péréquation sur les droits de mutation (DMTO) ............................................................... 222

19.2.2 Le fonds de péréquation sur la CVAE des départements ..................................................................... 224

19.2.3 Le second fonds de péréquation DMTO lié aux AIS ............................................................................ 225

19.2.4 Le fonds de péréquation interdépartemental propre à l’Île-de-France ............................................... 227

19.3 Péréquation interrégionale ..................................................................................................................... 228

Partie V Gestions externes ......................................................................................................................... 231

20 Présentation des gestions externes ......................................................................................... 233

20.1 Exercice du service par la collectivité ................................................................................................... 233

20.1.1 Régie directe ............................................................................................................................................. 233

20.1.2 Budget annexe doté de l’autonomie financière .................................................................................... 233

20.1.3 Régie avec personnalité morale ............................................................................................................. 234

20.2 Établissements publics spécialisés ......................................................................................................... 234

20.2.1 Centre communal d’action sociale (CCAS) et centre intercommunal d’action sociale (CIAS) ............. 234

20.2.2 Caisse des écoles ..................................................................................................................................... 234

20.2.3 Service départemental d’incendie et de secours (SDIS) ....................................................................... 234

20.2.4 Offices publics de l’habitat ..................................................................................................................... 234

20.2.5 Hôpitaux .................................................................................................................................................... 235

20.2.6 Collèges et lycées ..................................................................................................................................... 235

20.2.7 Caisses de crédit municipal (CCM) ........................................................................................................ 235

20.3 Groupements intercommunaux ............................................................................................................. 235

20.3.1 Organismes sans fiscalité propre ........................................................................................................... 23620.3.1.1 Syndicats .................................................................................................................................................... 23620.3.1.2 Syndicats mixtes ......................................................................................................................................... 236

20.3.2 Organismes à fiscalité propre ................................................................................................................ 236

Table des matières

491

20.3.2.1 Métropoles ................................................................................................................................................. 23620.3.2.2 Communautés urbaines .............................................................................................................................. 23620.3.2.3 Communautés d’agglomération.................................................................................................................. 23620.3.2.4 Communautés de communes ...................................................................................................................... 23720.3.2.5 Syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) ................................................................................................ 237

20.4 Organismes de statut privé .................................................................................................................... 237

20.4.1 Sociétés d’économie mixte (SEM) ........................................................................................................... 23720.4.1.1 Objet des SEM ........................................................................................................................................... 23720.4.1.2 Contrôle des SEM ...................................................................................................................................... 23720.4.1.3 Limite aux interventions de la collectivité ................................................................................................... 237

20.4.2 Sociétés publiques locales (SPL) et sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) .................... 238

20.4.3 Associations .............................................................................................................................................. 23820.4.3.1 Objet du recours aux associations ............................................................................................................. 23820.4.3.2 Contrôle des associations ........................................................................................................................... 23920.4.3.3 Limites aux interventions de la collectivité .................................................................................................. 239

20.5 Modes de gestion déléguée ................................................................................................................... 239

20.5.1 Gérance .................................................................................................................................................... 239

20.5.2 Régie intéressée ........................................................................................................................................ 239

20.5.3 Partenariat public-privé (PPP) ................................................................................................................. 239

20.5.4 Affermage ................................................................................................................................................. 239

20.5.5 Concession ................................................................................................................................................ 239

21 Garanties d’emprunt ....................................................................................................................... 241

21.1 Cadre juridique des garanties d’emprunt ............................................................................................ 241

21.1.1 Portée de la garantie ............................................................................................................................... 241

21.1.2 Règles prudentielles .................................................................................................................................. 24121.1.2.1 Plafonnement pour la collectivité ................................................................................................................ 24221.1.2.2 Plafonnement pour le bénéficiaire .............................................................................................................. 24221.1.2.3 Division du risque ....................................................................................................................................... 24221.1.2.4 Plafonnement global (ordonnance n° 2013-544 du 27 juin 2013) .......................................................... 242

21.1.3 Règles de communication ........................................................................................................................ 242

21.1.4 Cautionnement et provision .................................................................................................................... 242

21.2 Gestion des garanties d’emprunt .......................................................................................................... 242

21.2.1 Négociation de la caution....................................................................................................................... 243

21.2.2 Informations à recevoir ............................................................................................................................ 243

21.2.3 Gestion des sûretés .................................................................................................................................. 243

21.2.4 Participation à une société de garantie ................................................................................................. 244

21.2.5 Gestion de la dette garantie ................................................................................................................... 244

22 Analyse financière des entreprises et application aux SEM et aux SPL ................ 245

22.1 Signification du bilan et du compte de résultat .................................................................................. 245

22.1.1 Débit et crédit ........................................................................................................................................... 245

22.1.2 Mouvements jouant sur le résultat .......................................................................................................... 24522.1.2.1 Écritures de type A ..................................................................................................................................... 245


492

22.1.2.2 Écritures de type B ..................................................................................................................................... 246

22.2 De la comptabilité privée à l’analyse financière ................................................................................ 247

22.2.1 Matériaux de base ................................................................................................................................... 247

22.2.2 Retraitements comptables ........................................................................................................................ 24822.2.2.1 Rangement de l’actif et du passif suivant le critère de durée ..................................................................... 24822.2.2.2 Contenu des principaux postes du bilan financier ..................................................................................... 24822.2.2.3 Apport des normes comptables IFRS .......................................................................................................... 25022.2.2.4 Soldes intermédiaires de gestion ................................................................................................................ 250

22.2.3 Tableau de financement ........................................................................................................................... 251

22.3 Conduite de l’analyse financière ........................................................................................................... 252

22.3.1 Diptyque structure-rentabilité .................................................................................................................. 252

22.3.2 Principaux ratios ...................................................................................................................................... 25222.3.2.1 Structure financière ..................................................................................................................................... 25222.3.2.2 Rentabilité ................................................................................................................................................... 25322.3.2.3 Indicateur de synthèse structure-rentabilité ................................................................................................. 253

22.3.3 Méthodes d’évaluation de l’entreprise ................................................................................................... 25422.3.3.1 Cas d’application ....................................................................................................................................... 25422.3.3.2 Méthode patrimoniale ................................................................................................................................ 25422.3.3.3 Méthode de rendement .............................................................................................................................. 25422.3.3.4 Limite des méthodes d’évaluation ............................................................................................................... 254

22.4 Typologie des SEM et des SPL parmi les entreprises .......................................................................... 255

22.4.1 Éléments d’organisation et de fonctionnement .................................................................................... 255

22.4.2 Capital social des SEM et des SPL ......................................................................................................... 255

22.4.3 Objet social des SEM .............................................................................................................................. 256

22.4.4 Règles de fonctionnement des EPL .......................................................................................................... 257

22.4.5 Conventions conclues entre les collectivités locales et les EPL .............................................................. 257

22.5 Risques financiers des SEM et SPL ........................................................................................................ 257

22.5.1 Garanties d’emprunt ................................................................................................................................ 257

22.5.2 Autres concours ........................................................................................................................................ 257

22.5.3 Recapitalisation ........................................................................................................................................ 258

22.5.4 Comblement de passif ............................................................................................................................. 258

22.5.5 Existence de sous-filiales pour les SEM.................................................................................................. 259

22.5.6 Relations financières avec les autres actionnaires des SEM ................................................................ 259

22.6 Analyse financière appliquée aux SEM et SPL .................................................................................... 259

22.6.1 Spécificités de l’analyse financière des SEM et SPL ............................................................................. 25922.6.1.1 Dispersion d’activités .................................................................................................................................. 25922.6.1.2 Nécessité d’un contrôle des imputations comptables ................................................................................. 26022.6.1.3 Nécessité d’éclairer les relations financières avec les actionnaires ........................................................... 260

22.6.2 Analyse des EPL d’aménagement, d’équipement et de construction .................................................. 26022.6.2.1 Structure financière ..................................................................................................................................... 26122.6.2.2 Rentabilité ................................................................................................................................................... 26222.6.2.3 Indicateur de synthèse structure-rentabilité ................................................................................................. 26222.6.2.4 Évaluation ................................................................................................................................................... 262

22.6.3 EPL gestionnaires de services publics ou parapublics .......................................................................... 26222.6.3.1 Relations financières avec la collectivité..................................................................................................... 263

Table des matières

493

22.6.3.2 Évaluation des actifs incorporels ................................................................................................................ 26322.6.3.3 Structure financière ..................................................................................................................................... 26322.6.3.4 Rentabilité ................................................................................................................................................... 26322.6.3.5 Évaluation ................................................................................................................................................... 263

23 Analyse et contrôle des associations ...................................................................................... 265

23.1 Relations avec le monde associatif ....................................................................................................... 265

23.2 Dossier d’analyse de l’association ........................................................................................................ 265

23.2.1 Contenu du dossier .................................................................................................................................. 265

23.2.2 Mode d’instruction des dossiers.............................................................................................................. 26623.2.2.1 Risque inacceptable ................................................................................................................................... 26623.2.2.2 Risque significatif ........................................................................................................................................ 26723.2.2.3 Risque faible ............................................................................................................................................... 267

23.3 Étude du statut fiscal de l’association ................................................................................................... 267

23.3.1 Nature de la gestion ................................................................................................................................ 267

23.3.2 Pas de situation de concurrence ............................................................................................................. 267

23.3.3 Absence de liens privilégiés avec des entreprises ................................................................................ 268

23.3.4 Situation spécifique au regard de la TVA.............................................................................................. 268

23.4 Analyse financière appliquée aux associations .................................................................................. 268

23.4.1 Liens financiers avec la collectivité ......................................................................................................... 268

23.4.2 Comptes de l’association ......................................................................................................................... 26823.4.2.1 Bilan ........................................................................................................................................................... 26923.4.2.2 Hors bilan ................................................................................................................................................... 26923.4.2.3 Compte de résultat ..................................................................................................................................... 269

23.4.3 Indicateurs d’analyse ............................................................................................................................... 27023.4.3.1 Autonomie de l’association ........................................................................................................................ 27023.4.3.2 Équilibre financier ...................................................................................................................................... 27023.4.3.3 Marge de manœuvre ................................................................................................................................. 27023.4.3.4 Trésorerie .................................................................................................................................................... 27123.4.3.5 Endettement et solvabilité ........................................................................................................................... 27123.4.3.6 Politique d’amortissement ........................................................................................................................... 27123.4.3.7 Rigidité des charges ................................................................................................................................... 27123.4.3.8 Mesure des évolutions relatives .................................................................................................................. 271

23.5 Convention type ....................................................................................................................................... 272

23.6 Procédures de suivi ................................................................................................................................. 272

24 Analyse financière des organismes de l’habitat ............................................................... 275

24.1 Spécificités financières des organismes HLM ....................................................................................... 275

24.1.1 Documents disponibles ............................................................................................................................ 275

24.1.2 Contraintes et abondements .................................................................................................................... 27624.1.2.1 Contraintes de gestion................................................................................................................................ 27624.1.2.2 Abondements ............................................................................................................................................. 276

24.1.3 Existence de références financières précises ......................................................................................... 276


494

24.2 Structure financière des organismes de l’habitat ............................................................................... 276

24.2.1 Structure par durée de ressources .......................................................................................................... 277

24.2.1.1 Fonds de roulement .................................................................................................................................... 277

24.2.1.2 Besoin en fonds de roulement .................................................................................................................... 277

24.2.1.3 Trésorerie .................................................................................................................................................... 277

24.2.2 Structure par nature de ressources ......................................................................................................... 278

24.2.2.1 Endettement à terme ................................................................................................................................... 278

24.2.2.2 Politique d’amortissement ........................................................................................................................... 278

24.2.2.3 Politique de provisionnement ...................................................................................................................... 278

24.3 Indicateurs du compte de résultat ......................................................................................................... 278

24.3.1 Indicateurs de synthèse de la rentabilité ................................................................................................ 278

24.3.1.1 Taux d’autofinancement brut ...................................................................................................................... 278

24.3.1.2 Taux d’autofinancement net ........................................................................................................................ 279

24.3.2 Soldes intermédiaires de gestion ............................................................................................................ 279

24.3.2.1 Taux de marge brute locative ..................................................................................................................... 279

24.3.2.2 Marge brute locative/Marge brute totale .................................................................................................. 279

24.3.2.3 Valeur ajoutée ............................................................................................................................................ 279

24.3.2.4 Ratio sur les impôts et taxes ....................................................................................................................... 280

24.3.2.5 Politique de provision ................................................................................................................................. 280

24.3.2.6 Poids des frais financiers ............................................................................................................................ 280

24.4 Capacité de désendettement .................................................................................................................. 281

Conclusion ................................................................................................................................................ 281

25 Enjeux de gestion financière des services départementaux d’incendie et de secours ....................................................................................................................................... 283

25.1 Cadre financier et décisionnel des SDIS ............................................................................................... 284

25.1.1 Répartition des recettes ............................................................................................................................ 284

25.1.2 Répartition des responsabilités ............................................................................................................... 284

25.2 Particularités de l’analyse financière des SDIS ................................................................................... 285

25.2.1 Mode de comparaison des agrégats ..................................................................................................... 285

25.2.2 Analyse consolidée entre le SDIS et le département ............................................................................ 285

25.3 Marges de manœuvre financières et budgétaires .............................................................................. 286

25.3.1 Programmation financière pluriannuelle ................................................................................................ 286

25.3.2 Reprise anticipée des résultats ................................................................................................................ 287

25.3.3 Gestion en autorisation de programme et autorisation d’engagement .............................................. 288

25.3.4 Pilotage de la politique d’amortissement ............................................................................................... 288

25.3.4.1 Champ d’application de l’amortissement ................................................................................................... 288

25.3.4.2 Durée d’amortissement ............................................................................................................................... 289

25.3.5 Gestion de la dette et de trésorerie ........................................................................................................ 289

25.4 Convention de partenariat ..................................................................................................................... 290

Conclusion ................................................................................................................................................ 291

Table des matières

495

26 Évaluation financière d’une délégation de service public ............................................ 293

26.1 Insuffisance du raisonnement financier en DSP .................................................................................. 293

26.2 Cadre financier d’une délégation ......................................................................................................... 294

26.2.1 Paramètres d’analyse............................................................................................................................... 294

26.2.2 Valeur actuelle nette (VAN) des flux payés ou reçus ............................................................................ 29426.2.2.1 Usager non solvable................................................................................................................................... 29426.2.2.2 Usager solvable .......................................................................................................................................... 29426.2.2.3 Usager plus que solvable ........................................................................................................................... 29426.2.2.4 Situations intermédiaires (exemple du haut débit) ...................................................................................... 294

26.2.3 Rendement du délégataire ...................................................................................................................... 295

26.2.4 Rendement consolidé du groupe délégataire ........................................................................................ 296

26.2.5 Mesure du risque pris par le délégataire .............................................................................................. 296

26.3 Incidences fiscales de la délégation ...................................................................................................... 297

26.3.1 Principes généraux ................................................................................................................................... 297

26.3.2 Régime des immobilisations concédées ou affermées .......................................................................... 298

26.3.3 Régime des subventions de fonctionnement à des délégations pour lesquelles l’usager n’est pas solvable ..................................................................................................................................... 298

26.3.4 Clauses résolutoires .................................................................................................................................. 299

26.4 Cahier des charges financier ................................................................................................................. 299

26.4.1 Objet ......................................................................................................................................................... 299

26.4.2 Intégration des données techniques et économiques ............................................................................ 300

26.4.3 Comptes de résultat prévisionnels .......................................................................................................... 300

26.4.4 Plans de financement ............................................................................................................................... 300

26.4.5 Bilans prévisionnels .................................................................................................................................. 301

26.4.6 Ratios prudentiels de surveillance .......................................................................................................... 301

26.5 Déroulement de la négociation ............................................................................................................. 302

26.5.1 Éclairage des paramètres techniques ..................................................................................................... 302

26.5.2 Discussion sur les sécurités et garanties ................................................................................................. 302

26.5.3 Négociation du TRI opérationnel et du TRI financier ............................................................................ 302

26.5.4 Négociation de la contribution à TRI constant ............................................................................................. 303

26.5.5 Les clauses d’intéressement ..................................................................................................................... 304

26.5.6 Mise au point du contrat ......................................................................................................................... 30426.5.6.1 Statut des immobilisations .......................................................................................................................... 30426.5.6.2 Validité des hypothèses et clauses d’indexation et de renégociation ......................................................... 30526.5.6.3 Les clauses coercitives ................................................................................................................................ 30626.5.6.4 Les clauses de fin de contrat ...................................................................................................................... 306

26.6 Problématique du contrôle de DSP ....................................................................................................... 307

26.6.1 Données de base et données additionnelles ......................................................................................... 30726.6.1.1 Données comptables .................................................................................................................................. 30726.6.1.2 Données qualitatives ................................................................................................................................... 30726.6.1.3 Exécution du service ................................................................................................................................... 308

26.6.2 Contenu du contrôle ................................................................................................................................. 308

Conclusion ................................................................................................................................................ 310


496

27 Consolidation des comptes et consolidation des risques .............................................. 311

27.1 Consolidation légale ............................................................................................................................... 311

27.1.1 Contenu de l’annexe consolidée ............................................................................................................. 31127.1.1.1 Ratios .......................................................................................................................................................... 31127.1.1.2 Concours aux associations ......................................................................................................................... 31227.1.1.3 Résultat agrégé des budgets annexes ........................................................................................................ 31227.1.1.4 Organismes liés .......................................................................................................................................... 31227.1.1.5 Tableau de la dette garantie ...................................................................................................................... 31227.1.1.6 Délégations de service public .................................................................................................................... 31227.1.1.7 Mouvements immobiliers ............................................................................................................................ 31227.1.1.8 PPP ............................................................................................................................................................. 312

27.1.2 Limites de l’annexe consolidée ............................................................................................................... 312

27.2 Consolidation des comptes..................................................................................................................... 313

27.2.1 Objet de la consolidation ........................................................................................................................ 313

27.2.2 Champ de la consolidation ..................................................................................................................... 31427.2.2.1 Société-mère ............................................................................................................................................... 31427.2.2.2 Sociétés dépendantes ................................................................................................................................. 31427.2.2.3 Sociétés associées ...................................................................................................................................... 31427.2.2.4 Sociétés en communauté d’intérêt .............................................................................................................. 314

27.2.3 Méthodes de consolidation comptable .................................................................................................. 31427.2.3.1 Intégration globale ..................................................................................................................................... 31427.2.3.2 Intégration proportionnelle ......................................................................................................................... 31427.2.3.3 Mise en équivalence .................................................................................................................................. 31527.2.3.4 Retraitements comptables ........................................................................................................................... 315

27.2.4 Limites d’une transposition au secteur public local ............................................................................... 31627.2.4.1 Difficulté de définir le groupe ville ............................................................................................................. 31627.2.4.2 Impossibilité de consolider les organismes privés ...................................................................................... 316

27.3 Consolidation des risques ...................................................................................................................... 317

27.3.1 Enjeux ........................................................................................................................................................ 317

27.3.2 Définition des risques ............................................................................................................................... 31827.3.2.1 Risques internes .......................................................................................................................................... 31827.3.2.2 Risques externes ......................................................................................................................................... 318

27.3.3 Capacité de désendettement consolidée ................................................................................................ 318

27.3.4 Audit des satellites ................................................................................................................................... 31927.3.4.1 Méthode de « scoring » ............................................................................................................................. 31927.3.4.2 Risque de dérive financière ou de thésaurisation ....................................................................................... 319

Conclusion ................................................................................................................................................ 319

Partie VI Gestion de la dette ....................................................................................................................... 321

28 Cadre juridique de l’emprunt ..................................................................................................... 323

28.1 Textes de référence.................................................................................................................................. 323

28.2 Contrôle de légalité des décisions d’emprunt ..................................................................................... 323

28.2.1 Décision d’emprunter ............................................................................................................................... 323

Table des matières

497

28.2.2 Affectation des ressources d’emprunt .................................................................................................... 323

28.2.3 Affectation du service de la dette ........................................................................................................... 324

28.2.4 Caractère de dépense obligatoire .......................................................................................................... 324

28.3 Dette au regard du Code des marchés publics ................................................................................... 325

28.4 Droit des prêts entre collectivités locales .............................................................................................. 326

28.4.1 Principes généraux ................................................................................................................................... 326

28.4.2 Prêts des communes ................................................................................................................................. 326

28.4.3 Prêts des départements et des régions ................................................................................................... 326

28.5 Autres dispositions juridiques ................................................................................................................ 327

29 Taux d’intérêt et mode d’amortissement .............................................................................. 329

29.1 Taux d’intérêt du marché ....................................................................................................................... 329

29.1.1 Indices monétaires ou interbancaires ..................................................................................................... 32929.1.1.1 EONIA ....................................................................................................................................................... 32929.1.1.2 T4M ............................................................................................................................................................ 32929.1.1.3 TAM ............................................................................................................................................................ 32929.1.1.4 TAG ............................................................................................................................................................ 32929.1.1.5 Taux EURIBOR ............................................................................................................................................ 33029.1.1.6 Taux LIBOR ................................................................................................................................................. 33029.1.1.7 Autres taux interbancaires .......................................................................................................................... 330

29.1.2 Indices obligataires .................................................................................................................................. 33029.1.2.1 BTF et BTAN ............................................................................................................................................... 33029.1.2.2 OAT et TEC ................................................................................................................................................ 33129.1.2.3 Les obligations et bons indexés sur l’inflation ............................................................................................ 33229.1.2.4 TME et TMO ............................................................................................................................................... 332

29.1.3 Indice Livret A ........................................................................................................................................... 332

29.2 Taux fixe et taux indexé ......................................................................................................................... 333

29.2.1 Prêts à taux fixe ........................................................................................................................................ 333

29.2.2 Prêts à taux indexé .................................................................................................................................. 333

29.2.3 Formules intermédiaires........................................................................................................................... 333

29.3 Mode d’amortissement ........................................................................................................................... 334

29.3.1 Taux fixe – annuités constantes ............................................................................................................... 334

29.3.2 Annuité constante en cas de taux indexé .............................................................................................. 33429.3.2.1 Annuité quasi constante ............................................................................................................................. 33429.3.2.2 Durée ajustable .......................................................................................................................................... 334

29.3.3 Remboursement par tranche de capital constant .................................................................................. 334

29.3.4 Différés ...................................................................................................................................................... 33529.3.4.1 Définition du différé .................................................................................................................................... 33529.3.4.2 Différé partiel et « in fine » ........................................................................................................................ 33529.3.4.3 Différés en comptabilité M14 ..................................................................................................................... 335

29.3.5 Autres modes d’amortissement ............................................................................................................... 336

30 Risque de taux et stratégie d’endettement .......................................................................... 337


498

30.1 Risque de taux d’intérêt ......................................................................................................................... 337

30.1.1 Leçons de l’histoire récente ..................................................................................................................... 337

30.1.2 Concept de « risque de marché » .......................................................................................................... 33730.1.2.1 Risque de change ....................................................................................................................................... 33730.1.2.2 Risque matière première ............................................................................................................................. 338

30.1.3 Définition du risque de taux .................................................................................................................... 338

30.1.4 Influence du profil d’amortissement ....................................................................................................... 33930.1.4.1 Durée de l’emprunt ..................................................................................................................................... 33930.1.4.2 Profil d’amortissement ................................................................................................................................ 339

30.1.5 Duration et sensibilité .............................................................................................................................. 340

30.2 Prise en compte de la courbe des taux ................................................................................................ 341

30.2.1 Mode de formation des taux d’intérêt ................................................................................................... 341

30.2.2 Pente croissante ou décroissante de la courbe des taux ...................................................................... 342

30.2.3 Prise en compte de la marge .................................................................................................................. 342

30.3 Stratégie d’endettement.......................................................................................................................... 343

30.3.1 Principes de base ..................................................................................................................................... 343

30.3.2 Faux critère du taux d’intérêt moyen de la dette .................................................................................. 346

30.3.3 Raisonnement conjoncturel ...................................................................................................................... 34630.3.3.1 Choix du moment de l’appel à l’emprunt ................................................................................................... 34630.3.3.2 Choix de taux d’intérêt ............................................................................................................................... 34630.3.3.3 Deux concepts différents de durée ............................................................................................................. 34730.3.3.4 Relations entre le taux et la durée d’indexation ......................................................................................... 34730.3.3.5 Durée du prêt et durée de l’investissement ................................................................................................. 348

30.3.4 Raisonnement structurel : minimiser la valeur actuelle nette (VAN) des flux ..................................... 348

31 Gestion active de l’encours .......................................................................................................... 351

31.1 Remboursements anticipés et « renégociations » ............................................................................... 351

31.1.1 Enjeux d’un réaménagement de dette ................................................................................................... 35131.1.1.1 Remboursements anticipés à l’initiative des collectivités ............................................................................. 35131.1.1.2 Renégociations à l’initiative des banques .................................................................................................. 352

31.1.2 Cadre juridique et budgétaire ................................................................................................................ 35331.1.2.1 Droits et devoirs des parties ....................................................................................................................... 35331.1.2.2 Décision de réaménagement ...................................................................................................................... 35331.1.2.3 Incidences budgétaires ............................................................................................................................... 353

31.1.3 Modélisation mathématique : taux d’équilibre et résultat net actualisé.............................................. 35331.1.3.1 Assimilation d’un remboursement anticipé et d’un placement .................................................................... 35331.1.3.2 Taux d’équilibre .......................................................................................................................................... 35431.1.3.3 Résultat net actualisé (RNA) de l’opération ................................................................................................ 354

31.1.4 Réaménagement des prêts à taux fixe ................................................................................................... 35531.1.4.1 Indemnité actuarielle .................................................................................................................................. 35531.1.4.2 Indemnité forfaitaire ................................................................................................................................... 357

31.1.5 Réaménagement des prêts à taux indexé .............................................................................................. 35731.1.5.1 Réaménagement de marges adossées ....................................................................................................... 35731.1.5.2 Réaménagement de marges non adossées ................................................................................................ 357

31.1.6 Allongement de l’encours ........................................................................................................................ 358

31.1.7 Compactage et lissage ............................................................................................................................ 358

Table des matières

499

31.1.7.1 Réduction du nombre de lignes .................................................................................................................. 35831.1.7.2 Lissage des échéances annuelles ............................................................................................................... 35831.1.7.3 Lissage infra-annuel .................................................................................................................................... 359

31.1.8 Autres techniques de réaménagement ................................................................................................... 36031.1.8.1 Novation .................................................................................................................................................... 36031.1.8.2 Gestion des MOF ....................................................................................................................................... 361

31.1.9 Conclusion ................................................................................................................................................ 362

31.2 Produits dérivés et instruments de couverture .................................................................................... 362

31.2.1 Présentation des produits dérivés ........................................................................................................... 36231.2.1.1 Ne rien faire .............................................................................................................................................. 36331.2.1.2 Neutraliser le risque de taux ...................................................................................................................... 36331.2.1.3 Garantir le taux .......................................................................................................................................... 364

31.2.2 Réglementation des produits dérivés ...................................................................................................... 36731.2.2.1 Cadre général ............................................................................................................................................ 36731.2.2.2 Réglementation de 1992 ............................................................................................................................ 36731.2.2.3 Évolution de 2002-2003 ............................................................................................................................ 36831.2.2.4 Évolution de 2010 ..................................................................................................................................... 36831.2.2.5 Impact du règlement EMIR ......................................................................................................................... 368

31.2.3 Pratique des produits dérivés .................................................................................................................. 36931.2.3.1 Différence opérationnelle avec une opération de prêt ............................................................................... 36931.2.3.2 Taux synthétiques ........................................................................................................................................ 36931.2.3.3 Stratégie de transformation ........................................................................................................................ 36931.2.3.4 Trois principes de bon sens ........................................................................................................................ 370

31.3 Produits structurés et toxiques ............................................................................................................... 371

31.3.1 Émergence et développement des produits structurés .......................................................................... 37131.3.1.1 Fondement de l’offre .................................................................................................................................. 37131.3.1.2 Escalade des risques .................................................................................................................................. 37131.3.1.3 Présentation administrative des produits ..................................................................................................... 373

31.3.2 Typologie technique des produits structurés .......................................................................................... 37331.3.2.1 Produits bâtis à partir d’un prêt classique et d’un swap ............................................................................ 37331.3.2.2 Produits bâtis à partir d’un prêt classique et d’une vente d’option ............................................................ 37431.3.2.3 Produits à effets de levier ........................................................................................................................... 37431.3.2.4 Produits de pente à très fort effet de levier ................................................................................................ 37531.3.2.5 Produits à risque de change ....................................................................................................................... 37531.3.2.6 Risques liés à des indices propriétaires ...................................................................................................... 37531.3.2.7 Snowballs ................................................................................................................................................... 375

31.3.3 Évaluation et valorisation des produits .................................................................................................. 37631.3.3.1 Matrice de risque ....................................................................................................................................... 37631.3.3.2 Valorisation financière et comptable des produits structurés ...................................................................... 376

31.3.4 Traitement du flux et évolutions règlementaires .................................................................................... 37831.3.4.1 La charte de 2009 et la circulaire de 2010 .............................................................................................. 37831.3.4.2 Le rapport de la Commission d’enquête de 2011 ..................................................................................... 37931.3.4.3 Incidences de la loi bancaire du 26 juillet 2013....................................................................................... 37931.3.4.4 Guide pratique du provisionnement des emprunts à risque ....................................................................... 380

31.3.5 Élimination du stock : négociations, assignations et interventions de l’État ....................................... 38031.3.5.1 Un débat récurrent ..................................................................................................................................... 38031.3.5.2 La position des emprunteurs ....................................................................................................................... 38131.3.5.3 La stratégie des banques ............................................................................................................................ 384


500

31.3.5.4 Le point de vue de l’État et du contribuable national ................................................................................. 384

32 Emprunts obligataires ..................................................................................................................... 387

32.1 Cadre juridique ........................................................................................................................................ 387

32.2 Opportunité d’une émission obligataire .............................................................................................. 387

32.3 Organisation d’une émission obligataire ............................................................................................. 388

32.3.1 Présentation des différents types d’opérations ...................................................................................... 38832.3.1.1 Placement public ........................................................................................................................................ 38832.3.1.2 EMTN (Euro Medium Term Note) ............................................................................................................... 38932.3.1.3 Placement privé .......................................................................................................................................... 38932.3.1.4 Émissions grand public ............................................................................................................................... 38932.3.1.5 Émissions socialement responsables ........................................................................................................... 38932.3.1.6 Émissions groupées .................................................................................................................................... 390

32.3.2 Partenaires de l’émetteur ......................................................................................................................... 39032.3.2.1 Arrangeur ................................................................................................................................................... 39032.3.2.2 Agents placeurs (dealers) ........................................................................................................................... 39032.3.2.3 Domiciliataire ............................................................................................................................................. 391

32.3.3 Calendrier ................................................................................................................................................. 391

32.4 Notation de l’émission ............................................................................................................................ 391

32.4.1 Notation en direct .................................................................................................................................... 391

32.4.2 Rehaussement ........................................................................................................................................... 392

32.5 Compétitivité de l’émission obligataire ................................................................................................ 392

32.5.1 Coût de l’opération .................................................................................................................................. 392

32.5.2 Comparaison bancaire-obligataire ........................................................................................................ 394

32.5.3 Résultats des émissions de 2013 ............................................................................................................ 395

32.5.4 Situation du marché obligataire des emprunts locaux ......................................................................... 399

32.5.5 Les perspectives de l’Agence France locale (AFL) ................................................................................. 399

32.6 Incidences de gestion de dette et de trésorerie ................................................................................... 400

32.6.1 Obtention des fonds ................................................................................................................................. 400

32.6.2 Gestion de dette ....................................................................................................................................... 40132.6.2.1 Rachat en bourse ....................................................................................................................................... 40132.6.2.2 Offre publique d’échange .......................................................................................................................... 40132.6.2.3 Compensation dette bancaire-dette obligataire .......................................................................................... 401

32.6.3 Remboursement ........................................................................................................................................ 401

32.7 Incidences budgétaires ........................................................................................................................... 401

Conclusion ................................................................................................................................................ 402

33 Financement de projet .................................................................................................................... 403

33.1 Différentes formes de projet .................................................................................................................. 403

33.1.1 Taille financière ........................................................................................................................................ 403

33.1.2 Unité économique .................................................................................................................................... 403

Table des matières

501

33.1.3 Statut fiscal ................................................................................................................................................ 403

33.1.4 Niveau de risque ...................................................................................................................................... 404

33.1.5 Polyvalence du dossier ............................................................................................................................ 404

33.2 Modes de financement ........................................................................................................................... 404

33.2.1 Appel à l’emprunt .................................................................................................................................... 404

33.2.2 Opérations sous mandat ......................................................................................................................... 406

33.2.3 Crédit-bail classique ................................................................................................................................ 40633.2.3.1 Caractéristiques .......................................................................................................................................... 40633.2.3.2 Coût du crédit-bail ...................................................................................................................................... 40733.2.3.3 Renégociation du crédit-bail ....................................................................................................................... 407

33.2.4 Crédit-bail défiscalisé .............................................................................................................................. 407

33.2.5 Bail emphytéotique (BEA) ........................................................................................................................ 408

33.2.6 Partenariat public-privé (PPP) ................................................................................................................. 40933.2.6.1 Filiation des anciens METP ......................................................................................................................... 40933.2.6.2 Définition et données statistiques ................................................................................................................ 40933.2.6.3 Caractéristiques financières d’un montage PPP .......................................................................................... 40933.2.6.4 Spécificité et déroulement de l’évaluation préalable .................................................................................. 41133.2.6.5 Phase d’instruction et de dialogue ............................................................................................................ 41433.2.6.6 Vie du contrat ............................................................................................................................................ 416

33.3 Stratégie globale de la gestion de projet ............................................................................................ 417

33.3.1 De quelle collectivité relève l’équipement ? ........................................................................................... 417

33.3.2 Financement public ou financement privé ? .......................................................................................... 417

33.3.3 Comment minimiser l’impact de la TVA payée ? .................................................................................. 418

33.3.4 Comment lisser dans le temps la montée en régime des dépenses et des recettes ? ........................ 418

Partie VII Gestion de trésorerie .................................................................................................................. 419

34 Contexte réglementaire ................................................................................................................. 421

34.1 Règle du dépôt au Trésor ....................................................................................................................... 421

34.2 Gratuité des dépôts ................................................................................................................................. 421

34.3 Règles dérogatoires ................................................................................................................................ 422

34.3.1 Placements ................................................................................................................................................ 422

34.3.2 Prêts et avances ........................................................................................................................................ 422

34.4 Avances du Trésor ................................................................................................................................... 422

34.5 Relations État-collectivités sur la trésorerie .......................................................................................... 422

34.5.1 Réseau du Trésor ...................................................................................................................................... 422

34.5.2 Compte d’avances.................................................................................................................................... 423

34.5.3 Incidence des dépôts ................................................................................................................................ 423

34.5.4 Voies de réforme ...................................................................................................................................... 423

35 Planification de la trésorerie ....................................................................................................... 425


502

35.1 Du fonds de roulement à la trésorerie ................................................................................................. 425

35.2 Procédures de saisie ............................................................................................................................... 425

35.2.1 Saisie traditionnelle .................................................................................................................................. 425

35.2.2 Transmission informatique ....................................................................................................................... 426

35.3 Construction du plan de trésorerie ....................................................................................................... 426

35.3.1 Préalables méthodologiques ................................................................................................................... 42635.3.1.1 Indépendance du plan et du budget .......................................................................................................... 42635.3.1.2 Suivi par grandes masses........................................................................................................................... 427

35.3.2 Mode d’élaboration ................................................................................................................................. 42735.3.2.1 Approche mensuelle ................................................................................................................................... 42735.3.2.2 Arrondissement à la hausse ou à la baisse ................................................................................................ 42835.3.2.3 Cinq courbes .............................................................................................................................................. 428

35.3.3 Suivi du plan............................................................................................................................................. 42835.3.3.1 Sortie par le haut du chenal ....................................................................................................................... 42835.3.3.2 Sortie par le bas du chenal ........................................................................................................................ 429

36 Lignes et billets de trésorerie ...................................................................................................... 431

36.1 Objectifs .................................................................................................................................................... 431

36.2 Réglementation des lignes de trésorerie .............................................................................................. 431

36.2.1 Caractéristiques décisionnelles et budgétaires ...................................................................................... 431

36.2.2 Logistique des lignes de trésorerie ......................................................................................................... 43236.2.2.1 Anciens abus du règlement par chèque ..................................................................................................... 43236.2.2.2 Resserrement de la réglementation ............................................................................................................. 432

36.3 Coût des lignes de trésorerie ................................................................................................................. 432

36.3.1 Indice de référence .................................................................................................................................. 432

36.3.2 Marge ........................................................................................................................................................ 43236.3.2.1 Valeur nominale de la marge ..................................................................................................................... 43236.3.2.2 Valeur actuarielle de la marge ................................................................................................................... 432

36.3.3 Dates de valeur et horaires limites ......................................................................................................... 433

36.3.4 Commissions ............................................................................................................................................. 433

36.3.5 Effets de seuil ............................................................................................................................................ 433

36.4 Pratique des lignes de trésorerie........................................................................................................... 434

36.4.1 Saturation de la ligne .............................................................................................................................. 434

36.4.2 Appel intermittent ..................................................................................................................................... 434

36.4.3 Fonctionnement optimisé ......................................................................................................................... 434

36.4.4 Ligne de trésorerie comme outil d’arbitrage de taux ........................................................................... 435

36.5 Billets de trésorerie .................................................................................................................................. 435

37 Trésorerie zéro .................................................................................................................................... 437

37.1 Chiffrage de l’objectif ............................................................................................................................. 437

37.2 Fonctionnement de la trésorerie zéro ................................................................................................... 438

Table des matières

503

37.2.1 Relations quotidiennes ordonnateur-comptable .................................................................................... 43837.2.1.1 Régime de croisière .................................................................................................................................... 43837.2.1.2 Phase préalable de simulation ................................................................................................................... 43837.2.1.3 Actualisation permanente de l’échange d’information ............................................................................... 439

37.2.2 Substitution du court terme au long terme ............................................................................................. 43937.2.2.1 Principe de fonctionnement ........................................................................................................................ 43937.2.2.2 Opportunité de remboursements anticipés secs ......................................................................................... 44037.2.2.3 Choix des contrats à déstocker .................................................................................................................. 44037.2.2.4 Solutions palliatives .................................................................................................................................... 441

37.2.3 Négociation de la ligne de trésorerie .................................................................................................... 442

37.3 Aspects budgétaires de la trésorerie zéro ........................................................................................... 442

37.3.1 Gestion de la phase de transition .......................................................................................................... 442

37.3.2 Arbitrage permanent long terme-court terme ....................................................................................... 44237.3.2.1 Stratégie à la clôture de l’exercice ............................................................................................................. 44237.3.2.2 Comment arbitrer entre ligne de trésorerie et emprunt budgétaire ............................................................ 444

Conclusion ................................................................................................................................................ 444

Partie VIII Organisation budgétaire.......................................................................................................... 447

38 Gestion des engagements ............................................................................................................ 449

38.1 Contexte réglementaire .......................................................................................................................... 449

38.1.1 Une redondance nécessaire .................................................................................................................... 44938.1.1.1 Décret de 1962 .......................................................................................................................................... 44938.1.1.2 Loi ATR ....................................................................................................................................................... 449

38.1.2 Gestion des engagements et contrôle budgétaire ................................................................................. 44938.1.2.1 Sincérité du compte administratif ............................................................................................................... 44938.1.2.2 Engagements donnés ................................................................................................................................. 45038.1.2.3 Engagements reçus ..................................................................................................................................... 45038.1.2.4 Circulaire du 7 février 1995 ...................................................................................................................... 450

38.1.3 Engagements et seuil des marchés ......................................................................................................... 450

38.2 Objectifs internes de la gestion des engagements ............................................................................. 450

38.2.1 Développer une information de gestion ................................................................................................. 450

38.2.2 Développer une information externe ...................................................................................................... 451

38.2.3 Améliorer la prospective financière ....................................................................................................... 451

38.3 Organisation d’une comptabilité des engagements ........................................................................... 451

38.3.1 Problématique ........................................................................................................................................... 45138.3.1.1 Engagement décentralisé ........................................................................................................................... 45138.3.1.2 Engagement centralisé ............................................................................................................................... 451

38.3.2 Cahier des charges de l’application ...................................................................................................... 452

38.3.3 Étapes séquentielles ................................................................................................................................. 45238.3.3.1 Notion d’engagement juridique ................................................................................................................. 45238.3.3.2 Adossement à un engagement comptable ................................................................................................. 45338.3.3.3 Tenue de la comptabilité ............................................................................................................................ 454


504

39 Gestion en autorisations de programme et d’engagements et en crédits de paiement (AP-CP et AE-CP) .................................................................................................... 455

39.1 Présentation de la démarche pluriannuelle ......................................................................................... 455

39.1.1 Cadre réglementaire ................................................................................................................................ 45539.1.1.1 Fondement de la pluriannualité en investissement ...................................................................................... 45539.1.1.2 Fondement de la pluriannualité en fonctionnement .................................................................................... 45539.1.1.3 Cadre juridique global de la pluriannualité ............................................................................................... 456

39.1.2 Définitions ................................................................................................................................................. 45739.1.2.1 Autorisations de programme (AP) et autorisations d’engagement (AE) ...................................................... 45739.1.2.2 Crédits de paiement (CP) ........................................................................................................................... 457

39.2 Objectifs de la gestion pluriannuelle .................................................................................................... 457

39.2.1 Cinq enjeux majeurs de gestion ............................................................................................................. 45739.2.1.1 Taux de réalisation amélioré ...................................................................................................................... 45739.2.1.2 Rapprochement budget-compte administratif .............................................................................................. 45839.2.1.3 Réduction des reports d’emprunt ................................................................................................................ 45839.2.1.4 Contribution à la prospective décisionnelle ............................................................................................... 45839.2.1.5 Meilleure planification technique ............................................................................................................... 458

39.2.2 Pilotage par les AP-CP ............................................................................................................................ 458

39.2.3 Différences entre les AE et les AP ........................................................................................................... 458

39.2.4 Cas pratique de passage de l’annuel au pluriannuel .......................................................................... 458

39.3 Risques propres aux AP et AE ............................................................................................................... 459

39.4 Sécurisation des lignes pluriannuelles .................................................................................................. 462

39.4.1 De l’usage du débat d’orientation budgétaire ...................................................................................... 462

39.4.2 Programmation physico-financière des interventions ........................................................................... 462

39.4.3 Lien avec un plan pluriannuel ................................................................................................................. 463

39.5 Cycle de vie des opérations ................................................................................................................... 464

39.5.1 Vote des AP et des AE ............................................................................................................................. 464

39.5.2 Affectation ................................................................................................................................................. 465

39.5.3 Engagement des AP et AE ...................................................................................................................... 465

39.5.4 Mandatements et reports ......................................................................................................................... 465

Conclusion ................................................................................................................................................ 466

40 Règlement financier ......................................................................................................................... 467

40.1 Objectifs du règlement financier ........................................................................................................... 467

40.1.1 Synthèse de la réglementation financière .............................................................................................. 467

40.1.2 Améliorer la gestion financière à travers une référence commune .................................................... 467

40.1.3 Une validation des choix de gestion ...................................................................................................... 468

40.1.4 Une expression concrète de la transparence financière ...................................................................... 46840.1.4.1 À l’égard des services ................................................................................................................................ 46840.1.4.2 À l’égard des élus ...................................................................................................................................... 46840.1.4.3 À l’égard des tiers ...................................................................................................................................... 469

40.2 Qualités du règlement financier ............................................................................................................ 469

Table des matières

505

40.2.1 Une élaboration concertée et participative ........................................................................................... 469

40.2.2 Une forte légitimité ................................................................................................................................... 469

40.2.3 Un document succinct et dense ............................................................................................................... 469

40.2.4 Un accès aisé ........................................................................................................................................... 470

40.2.5 Un étalonnage permanent....................................................................................................................... 470

40.2.6 Un complément : le guide des procédures financières ........................................................................ 470

Bibliographie ............................................................................................................................................ 471

Index ......................................................................................................................................................... 473

ÉD

ITION

6e

ÉD

ITION

6e

SommaireMichel Klopfer, ingénieur de l’École Centrale de Paris et ancien élu local et Christian Escallier, ingénieur INAPG, sont tous deux formateurs auprès de la Cour des Comptes, et sont intervenus auprès de plusieurs ministères dont ceux des Finances et de l’Intérieur. Concepteurs entre autres du ratio de « capacité de désendettement », ils sont régulièrement auditionnés dans des groupes de travail interministériels et parlementaires. Le Cabinet Michel Klopfer, qu’ils ont fondé ensemble au début des années 1990, est devenu le premier conseil français en fi nances locales ; il a réalisé quelque 4 000 missions auprès de plus de 800 collectivités différentes, parmi lesquelles 24 des 26 régions et 84 des 100 départements.

Gestion financière des collectivités territorialesAu terme d’un tiers de siècle de décentralisation (1982-2014), la gestion des villes, départements, régions et groupements s’est profondément transformée. Des méthodes novatrices de management et de financement se sont développées, mais elles se sont aussi accompagnées d’une montée des risques, dans les relations de la collectivité avec ses partenaires publics et privés.

Cette sixième édition de Gestion financière des collectivités territoriales a été entièrement réécrite pour tenir compte de l’actualité financière et fiscale la plus récente, avec en particulier la création de trois chapitres supplémentaires relatifs à la péréquation. L’ouvrage s’est également enrichi de nouveaux développements sur la stratégie décisionnelle des assemblées locales face à la raréfaction de la ressource et à l’effet de ciseau.

Sont développés, en des termes pédagogiques, les différents aspects méthodologiques et pratiques de la gestion territoriale : analyse financière et fiscale rétrospective et prospective, stratégie intercommunale et mutualisation des moyens, péréquation communale, départementale et régionale, choix des investissements publics, communication financière, analyse et contrôle des satellites, consolidation des comptes et des risques, évaluation des délégations de service public et des PPP, gestion de dette et de trésorerie avec les enjeux juridico-financiers des emprunts « toxiques », gestion de la TVA, autorisations de programme et d’engagement, règlement financier...

Un chapitre consacré aux bases du calcul actuariel, un glossaire des termes budgétaires et financiers et près de 200 graphiques, tableaux et diagrammes contribuent à faire de cet ouvrage l’instrument de référence en matière de gestion financière des collectivités territoriales.

Destiné aux élus, directeurs généraux, directeurs financiers et autres gestionnaires des collectivités locales, il intéresse également leurs partenaires (prêteurs, délégataires, sociétés d’économie mixte, associations...) ainsi que les fonctionnaires d’État (préfectures, trésoreries, chambres régionales des comptes...).

Partie I. Principes de basePartie II. Analyse financière et fiscale des collectivités localesPartie III. Enjeux financiers et fiscaux de l’intercommunalitéPartie IV. PéréquationPartie V. Gestions externesPartie VI. Gestion de la dettePartie VII. Gestion de trésoreriePartie VIII. Organisation budgétaire

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Analyse financière et fiscaleIntercommunalitéPéréquation communale, départementale et régionaleGestions externes : SEM, SPL, associations, OPH, SDIS, délégataires...Dette et trésorerieOrganisation budgétaire

Michel Klopfer – Christian Escallier

Les ouvrages de la collection « Méthodes » proposent des outils et des solutions concrètes permettant de maîtriser la gestion d’une opération de construction en toute sécurité. Modèles de documents, fiches opérationnelles, synthèses des méthodolo-gies et recommandations pratiques font de ces manuels des ouvrages de référence utilisables au quotidien par les profes-sionnels de la construction.

-:HSMCSB=VW^\Y]:ISSN 1255-1406

ISBN 978-2-281-12974-8

D7813_KLOPFER_couv.indd 1 18/03/14 13:36