ghid de planificare strategicĂ a ...ananp.gov.ro/wp-content/uploads/ghid_managementul...7 glosar de...
TRANSCRIPT
GHID DE PLANIFICARE
STRATEGICĂ PENTRU
MANAGEMENTUL DURABIL AL
RESURSELOR NATURALE
1
Autori: Grupul de Lucru din cadrul Proiectului LIFE+ EME Natura 2000 – Manageri eficienți pentru o Rețea
Natura 2000 Eficientă, coordonat de Sorin Pop – expert planificare strategică
Realizat de Asociația Grupul MILVUS
Adresa poştală: 540600 Tîrgu Mureș OP1 CP161
Tel/Fax: +40 265 264726
E-mail: [email protected]
Website: www.milvus.ro
Ghidul a fost realizat cu sprijinul Comisiei Europene, prin Programul LIFE + Comunicare. Finanţarea a fost
făcută de către Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, partener în proiect, reprezentând cofinanțare
la Proiectul LIFE+ EME Natura 2000 – Manageri eficienţi pentru o Reţea Natura 2000 Eficientă.
© Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, ProPark – Fundația pentru Arii Protejate copyright 2014.
Acest material poate fi reprodus gratuit, în orice format, sau pe orice suport dacă este redat întocmai și nu se
utilizează într-un context ce poate induce în eroare. Copyright: © Ministerul Mediului și Schimbărilor
Climatice, ProPark – Fundația pentru Arii Protejate, indicând titlul și sursa acestuia.
Documentul este disponibil și online pe www.emenatura2000.ro
Opiniile exprimate în acest material nu reflectă în mod necesar opiniile oficiale ale Comisiei Europene.
2
CUPRINS
TABELE ........................................................................................................................................................... 3
CĂSUȚE ........................................................................................................................................................... 4
FIGURI ............................................................................................................................................................. 4
ABREVIERI ȘI ACRONIME UTILIZATE ÎN TEXT ................................................................................ 6
GLOSAR DE TERMENI ȘI DEFINIȚII ...................................................................................................... 7
1. DESPRE GHID ....................................................................................................................................... 9
1.1. CUI SE ADRESEAZĂ GHIDUL - GRUPURI ȚINTĂ ............................................................................... 11
1.2. DE CE ESTE NECESAR ACEST GHID ................................................................................................ 13
1.3. CE ÎȘI PROPUNE ACEST GHID? ........................................................................................................ 15
2. CONCEPTUL DE DEZVOLTARE DURABILĂ (PRINCIPII DE BAZĂ) ..................................... 17
3. CADRUL NAȚIONAL PENTRU PLANIFICAREA STRATEGICĂ ȘI INTEGRAREA
PROBLEMATICII MANAGEMENTULUI ARIILOR PROTEJATE .................................................... 25
3.1. PROCESUL NAȚIONAL DE PLANIFICARE A DEZVOLTĂRII ................................................................. 27
3.1.1. Componenta teritorial - administrativă ...................................................................................... 28
3.1.2. Componenta sectorială ............................................................................................................... 30
3.1.3. Planificarea priorităților naționale pentru finanțarea europeană ................................................ 31
4. PLANIFICAREA MANAGEMENTULUI ARIILOR PROTEJATE .............................................. 35
4.1. CADRUL LEGAL AL PLANIFICĂRII MANAGEMENTULUI ARIILOR PROTEJATE ................................... 35
4.2. ARIILE PROTEJATE (ȘI SITURILE NATURA 2000) - CUM AU FOST LUATE ÎN CALCUL PÂNĂ ÎN PREZENT
(DIN PERSPECTIVA PLANIFICĂRII) ................................................................................................................ 35
5. METODOLOGIA PLANIFICĂRII STRATEGICE ......................................................................... 39
5.1. ETAPELE PLANIFICĂRII STRATEGICE .............................................................................................. 39
5.1.1. Etapa 0: Pre-planificarea ............................................................................................................ 40
5.1.2. Etapa 1: Analiza situației existente ............................................................................................ 47
5.1.3. Etapa 2: Elaborarea strategiei .................................................................................................... 54
5.1.4. Etapa 3: Definirea Planului de Acțiuni ...................................................................................... 58
5.1.5. Etapa 4: Pregătirea implementării Strategiei și Planului de Acțiuni .......................................... 60
6. AVEM O STRATEGIE. CE FACEM CU EA ? .................................................................................. 70
7. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI .................................................................................................... 74
7.1. CONCLUZII ...................................................................................................................................... 74
7.2. RECOMANDĂRI ............................................................................................................................... 75
BIBLIOGRAFIE: .......................................................................................................................................... 77
3
TABELE
TABELUL 1. GRUPURI ȚINTĂ ÎN FUNCȚIE DE NIVELUL DE PLANIFICARE STRATEGICĂ LA
CARE OPEREAZĂ .......................................................................................................................................... 11
TABELUL 2. PRINCIPALELE OBIECTIVE DE MANAGEMENT ÎN ARII PROTEJATE ........................ 18
TABEL 3. PRINCIPII DE MANANGEMENT AL ARIILOR PROTEJATE ................................................. 21
TABEL 4. ANALIZA STRATEGICĂ (SWOT) A MEDIULUI INTERN AL ARIILOR PROTEJATE ........ 37
TABEL 5. REZULTATELE ETAPEI DE PRE-PLANIFICARE ..................................................................... 40
TABEL 6. TIPURI DE PROCESE DE PLANIFICARE STRATEGICĂ........................................................ 41
TABELUL 7. CATEGORII DE FACTORI INTERESAȚI ............................................................................. 43
TABEL 8. MATRICEA DE CLASIFICARE A FACTORILOR INTERESAȚI, ÎN FUNCȚIE DE
IMPORTANȚĂ ȘI INFLUENȚĂ .................................................................................................................... 43
TABEL 9. ANALIZA FACTORILOR INTERESAȚI ..................................................................................... 44
TABEL 10. NIVELURI DE IMPLICARE FUNCȚIE DE IMPORTANȚA ȘI INFLUENȚA FACTORILOR
INTERESAȚI .................................................................................................................................................. 46
TABEL 11. REZULTATELE ETAPEI DE ANALIZĂ .................................................................................... 47
TABEL 12. ANALIZA RESURSELOR .......................................................................................................... 49
TABEL 13. EXEMPLU DE ANALIZĂ A RESURSEI UTILIZÂND INDICATORI CANTITATIVI ȘI
CALITATIVI ................................................................................................................................................... 50
TABELUL 14. ANALIZA MEDIULUI EXTERN .......................................................................................... 51
TABELUL 15. EXEMPLU DE ANALIZĂ A MEDIULUI EXTERN ............................................................ 52
TABEL 16. COMONENTELE UNEI STRATEGII DE DEZVOLTARE ....................................................... 55
TABEL 17. REZULTATELE ETAPEI DE DEFINIRE A PLANULUI DE ACȚIUNI ................................... 58
TABELUL 18. FIȘA SINTETICĂ DE ACȚIUNE .......................................................................................... 59
TABEL 19. EXEMPLU DE FIȘĂ DE MONITORIZARE ............................................................................. 67
TABELUL 20. REZULTATELE EVENINMENTULUI DE ASUMARE PUBLICĂ A DOCUMENTELOR
DE PLANIFICARE ......................................................................................................................................... 68
TABELUL 21. TERMENI DE REFERINȚĂ PENTRU PRINCIPALELE .... ............................................... 71
4
CĂSUȚE
CASETA 1. EXEMPLE CU PRIVIRE LA NECESITATEA PLANIFICĂRII STRATEGICE....................... 14
CASETA 2. ARIILE PROTEJATE CA ȘI CATALIZATORI ÎN PROCESUL DE DEZVOLTARE
DURABILĂ .................................................................................................................................................... 20
CASETA 3. EXEMPLU DE DEFINIRE MĂSURĂ ”OFENSIVĂ” .............................................................. 53
CASETA 4. EXEMPLU DE DEFINIRE MĂSURĂ ”DEFENSIVĂ” ............................................................ 53
CASETA 5. EXEMPLU DE DEFINIRE MĂSURĂ ”MIXTĂ” ..................................................................... 53
CASETA 6. EXEMPLU DE DEFINIRE A UNUI OBIECTIV PRIN METODA ASCENDENTĂ ................ 57
CASETA 7. EXEMPLE INDICATORI OBIECTIVE OPERAȚIONALE ...................................................... 64
CASETA 8. EXEMPLE INDICATORI DE REZULTATE .............................................................................. 64
CASETA 9. EXEMPLE INDICATORI DE PERFORMANȚĂ ...................................................................... 67
FIGURI
FIGURA 1. LEGĂTURA ÎNTRE CELE CINCI GHIDURI ............................................................................. 9
FIGURA 2. SCHIȚA: CONCEPTUL DEZVOLTĂRII DURABILE ............................................................. 17
FIGURA 3. SCHEMA INTEGRĂRII PLANULUI DE MANAGEMENT AL ARIEI PROTEJATE ÎN
PLANUL DE DEZVOLTARE TERITORIAL-ADMINISTRATIVĂ ȘI ÎN PLANURILE SECTORIALE* . 26
FIGURA 4. SCHIȚA CELOR DOUĂ PROCESE PARALELE DE PLANIFICARE LA NIVEL NAȚIONAL
AȘA CUM SE REALIZEAZĂ ÎN PREZENT ................................................................................................ 28
FIGURA 5. ETAPELE PLANIFICĂRII STRATEGICE ................................................................................ 39
FIGURA 6. STRUCTURA ȘI PAȘII ELABORĂRII UNEI STRATEGII DE DEZVOLTARE ..................... 56
FIGURA 7. STRUCTURA ȘI PAȘII DE ELABORARE A PLANULUI DE ACȚIUNE ............................... 59
FIGURA 8. PIRAMIDA INTERESELOR. ..................................................................................................... 61
FIGURA 9. STRUCTURA PARTENERIALĂ A PROCESULUI DE PLANIFICARE STRATEGICĂ ........ 62
FIGURA 10. RELAȚII PROCESUALE ÎNTRE INDICATORII DE MONITORIZARE ȘI EVALUARE ȘI
5
ELEMENTELE DE PLANIFICARE STRATEGICĂ..................................................................................... 65
FIGURA 11. RELAȚIA DINTRE PROCESUL DE PLANIFICARE ȘI ELABORAREA POLITICILOR
PUBLICE ........................................................................................................................................................ 70
FIGURA 12. DERULAREA PARALELĂ, CORELATĂ A COMPONENTELOR”HARD” ȘI ”SOFT” A
PROCESULUI DE PLANIFICARE ............................................................................................................... 75
6
Abrevieri și acronime utilizate în text
Abrevieri, acronime Denumire completă
ADI Asociație de Dezvoltare Intercomunitară
AP Arie protejată
APL Administrație Publică Locală
BAT Best Available Technologie/ Cea mai bună/performantă tehnologie disponibilă
CJ Consiliu Județean
FI Factori interesați
GAL Grup de Acțiune Locală
IUCN (UICN) International Union for Conservation of Nature (Uniunea Internațională pentru
Conservarea Naturii)
MVP Minimum Viable Population (Populatia minima viabilă)
7
Glosar de termeni și definiții
Acest glosar conține explicații de termeni, în sensul prezentului ghid, respectiv definiții, atât din domeniul la
care se referă (pentru eventualli utilizatori nespecializați în planificare strategică), cât și din domeniile tratate
în celelalte ghiduri din această serie). De asemenea, în textul ghidului se vor regăsi, pe alocuri, explicații de
termeni sau definiții care sunt utile pentru utilizatorii care nu sunt specializați în aceste domenii.
Termen Definiție / explicație
Arie protejată Arie naturală protejată - ”zonă terestră şi/sau acvatică în care există specii de
plante şi animale sălbatice, elemente şi formaţiuni biogeografice, peisagistice,
geologice, paleontologice, speologice sau de altă natură, cu valoare ecologică,
ştiinţifică ori culturală deosebită, care are un regim special de protecţie şi
conservare, stabilit conform prevederilor legale.”1
Administratori de arii
protejate
Custozi și echipe de administrație care - în baza contractelor încheiate cu
autoritatea centrală de mediu - au responsabilitatea de a planifica și de a
implementa și/sau de a coordona implementarea măsurilor de management din
arii protejate, măsuri menite să asigure menținerea biodiversității și realizarea
obiectivelor de management ale acestor arii.
Dezvoltare durabilă
(utilizat în ghid uneori
simplificat
”dezvoltare”)
Dezvoltarea durabilă - se urmărește satisfacerea nevoilor prezente ale societății
fără a compromite posibilitatea generațiilor viitoare de a-și satisface propriile
nevoi2 .
Factori interesați Persoane fizice sau juridice (agenții, organizații, instituții sau altele) sau grupuri
fără personalitate juridică ce au un interes sau sunt afectate direct sau indirect
și/sau care pot influența sau pot fi influențați de decizii și acțiuni de
management legate de un anumit domeniu
Proces decizional Proces ce se desfășoară într-un cadru organizatoric, la nivelul conducerii, în
vederea pregătirii, realizării și implementării unei decizii. Ca proces, se pleacă
de la definirea problemei, se continuă cu colectarea și analiza informațiilor
necesare, identificarea alternativelor, alegerea deciziei optime și se finalizează
cu implementarea acesteia, în paralel cu monitorizarea efectelor.
1Legea nr. 49/2011 pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale
protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și a faunei sălbatice 2 Conform definiției date de către Comisia Mondială pentru Mediu și Dezvoltare din cadrul Organizatiei Națiunilor
Unite (1986)
8
Situri Natura 2000 Arii protejate de interes comunitar desemnate în baza obligației asumate la
aderarea la Uniunea Europeană, ca situri de protecţie specială avifaunistică
(SPA), precum şi situri de interes comunitar (SCI) – viitoare arii speciale de
conservare (SAC)
Situri de Importanță
Comunitară (SCI)
Arii protejate care contribuie semnificativ la menţinerea ori restaurarea, la o
stare de conservare favorabilă, a habitatelor naturale sau a speciilor de interes
comunitar şi care contribuie semnificativ la coerenţa reţelei "Natura 2000"
şi/sau contribuie semnificativ la menţinerea diversităţii biologice în regiunea ori
regiunile biogeografice respective. Sunt desemnate conform Directivei
92/43/CEE din 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a faunei şi
florei sălbatice. Vor deveni arii speciale de conservare (SAC).
Arii de Protecție
Specială Avifaunistică
(SPA)
Ariile protejate, ale căror scopuri sunt conservarea, menţinerea şi, acolo unde
este cazul, refacerea la o stare de conservare favorabilă a speciilor
de păsări şi a habitatelor specifice, desemnate pentru protecţia speciilor de
păsări de interes comunitar, stabilite în conformitate cu prevederile Directivei
79/409/CEE din 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice
Specii de importanță
comunitară
Speciile care, pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, sunt:
(i) amenințate cu dispariția, cu excepția acelor specii a căror arie de extindere
naturală este doar marginală în cadrul respectivului teritoriu și care nu sunt în
pericol sau vulnerabile în regiunea palearctică occidentală;
(ii) vulnerabile, adică specii care vor trece, foarte probabil, într-un viitor
apropiat, în categoria speciilor amenințate, dacă factorii care le amenință
continuă să acționeze;
(iii) rare, adică au populații mici care nu sunt, deocamdată, amenințate sau
vulnerabile, dar riscă să ajungă în această situație. Speciile respective trăiesc pe
arii geografice reduse sau sunt răspândite, în număr mic, pe suprafețe întinse
sau
(iv) endemice și au nevoie de o atenție deosebită prin natura specială a
habitatului lor și/sau prin impactul potențial al exploatării lor asupra habitatului
propriu și/sau prin impactul potențial al exploatării lor asupra stadiului de
conservare a speciei.
9
1. Despre ghid
Ghidul a fost elaborat în cadrul proiectului EME Natura 2000 - Manageri eficienți pentru o Natura 2000
Eficientă, finanțat de Comisia Europeană în cadrul Programului Life+. Acest ghid face parte dintr-o serie de
cinci ghiduri care au, ca temă, managementul unor resurse naturale critice pentru societate și planificarea
strategică. Cele cinci ghiduri sunt structurate pe următoarele domenii:
A. Planificare strategică
B. Managementul apei
C. Managementul pădurilor
D. Managementul faunei sălbatice de interes cinegetic
E. Managementul principalelor resurse agricole
Domeniile au fost selectate din perspectiva importanței lor, ca furnizori de resurse și servicii ecologice, vitale
pentru societate. Legătura dintre domeniile alese este prezentată în figura de mai jos: planificarea strategică,
prin componenta sa teritorial administrativă, cu alte cuvinte planificarea pentru dezvoltare durabilă,
”încorporează” resursele naturale, la care fac referire celelalte ghiduri, resurse a căror utilizare durabilă
presupune o planificare strategică sectorială (componenta sectorială).
Figura 1. Legătura între cele cinci ghiduri
10
Cele patru ghiduri, specifice resurselor naturale, împreună cu ghidul metodologic referitor la planificarea
strategică, alcătuiesc Setul de ghiduri de planificare strategică pentru managementul durabil al resurselor
naturale.
Ghidurile demonstrează importanța critică a celor patru domenii de management al resurselor naturale pentru
dezvoltarea durabilă și, prin urmare, relevanța lor în procesul de planificare strategică, pentru dezvoltare
durabilă la nivel local, regional și național.
Aceste ghiduri, deși abordează aspecte foarte complexe, încearcă să prezinte, sintetic, valorile din fiecare
domeniu și modul în care pot fi păstrate și utilizate cât mai eficient, în beneficiul societății. Ca urmare, pot
deveni documente de referință, importante pentru toți cei implicați în managementul acestor domenii, dar și
pentru cei ce doresc să înțeleagă mai bine dependența dezvoltării durabile de aceste resurse și
interdependența între cele cinci domenii.
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
Ghidul de planificare strategică prezintă cadrul general și pașii de urmat în procesele de planificare
sectorială și strategică, constituindu-se într-un îndrumar util, nu numai celor ce coordonează procesele de
planificare, dar și managerilor din domeniile mai sus amintite.
Ghidul a fost realizat cu ajutorul unui grup de lucru, constituit din experți pe diferite domenii relevante și cu
contribuția experților din celelalte patru grupuri de lucru, constituite pe resursele naturale prezentate mai sus,
precum și cu sprijinul celor care au contribuit în cadrul procesului de consultare.
11
Din grupul de lucru pe Planificare strategică au făcut parte:
- Sorin Pop, coordonator grup, expert în domeniul planificării strategice,
- Mihaela Nechifor - jurist,
- Andrei Blumer – Asociația de Ecoturism România
- Bogdan Papuc - Asociația de Ecoturism România
- Dorina Mihai – Agenția Metropolitană Brașov
- Szabo Istvan – facilitator dezvoltare comunitară
- Alina Ioniță – ProPark Fundația pentru Arii Protejate
1.1. CUI se adresează Ghidul - Grupuri țintă
Responsabilitatea planificării strategice pentru dezvoltare durabilă revine autorităților publice administrative,
de la diferitele niveluri de planificare, precum și partenerilor sociali ai dezvoltării locale (incluzând
societatea civilă și mediul de afaceri). Sarcina de planificare strategică în cele patru domenii, legate de
principalele resurse naturale, revine managerilor autorităților sectoriale (instituții publice) cu responsabilități
legale în managementul acestor resurse. Ca urmare, grupurile țintă cărora li se adresează acest ghid sunt
diferite, în funcție de nivelurile teritoriale de planificare strategică3 și/ sau de domeniile de planificare.
Pe lângă grupul țintă principal, ghidul poate fi util altor ”părți interesate”, potențiali beneficiari, entități a
căror activitate se leagă în mod direct sau poate fi influențată în mod semnificativ de planificarea strategică.
Tabelul 1. Grupuri țintă în funcție de nivelul de planificare strategică la care operează
Nivelul
Grupul țintă
Autorități cu responsabilități în domeniul planificării
strategice Alte părți interesate
Autorități administrativ -
teritoriale
Autorități sectoriale Mediul de afaceri:
3 Niveluri de planificare strategică – se face trimitere la ghidul de Strategie sau se dă aici o definiție
12
Local - Zonal Consilii locale și primărie
Administratorii de AP
GAL-uri
Administratorii de AP,
Ocoale silvice, gestionarii
de fonduri cinegetice,
cooperative și asociații
profesionale din domeniul
agriculturii, grupuri de
producători, asociații de
proprietari
Societăți comerciale și specialiști,
având ca domenii de activitate sau
interese în: dezvoltarea urbanistică
– teritorială, instituțională sau ale
domeniilor analizate,
Institute de cercetare și planificare
pe domenii (ex. ICAS),
Societate civilă:
Organizații de bază ale
comunităților locale sau ale
domeniilor analizate informale și
formale – ONG
Structuri asociative ale celor mai
de sus: ex. clustere sectoriale ale
companiilor interesate federații –
ex: Coaliția Natura 2000,
Asociația Administrațiilor de Arii
Protejate,
Consiliul Național pentru
Vânătoare, etc.
Județean -
Regional
Consilii Județene
Direcții silvice, APM,
SEGA, ABA, filiale ANPA,
direcții agricole
(Inter) Național Autoritatea centrală
pentru dezvoltare
regională și administrație
publică,
Autoritatea centrală de
mediu, autoritatea centrală
pentru agricultură, ANAR,
ANPA
Principiile planificării strategice la toate nivelurile, susținute de aceste ghiduri, sunt:
1. Dezvoltarea administrativ teritorială (urbanistică) reprezintă cadrul de referință,
incluzând subcomponentele sectoriale ale dezvoltării. Procesele de planificare strategică
ale dezvoltării administrativ teritoriale trebuie să includă / să asimileze procesele,
rezultatele planificării strategice sectoriale.
2. Resursele naturale, ca fundament biologic, material al dezvoltării socio – economice
locale, reprezintă componenta sectorială prioritară a oricărui proces de planificare a unei
dezvoltări integrate, durabile, teritoriale sau sectoriale.
3. Procesele de planificare strategică sunt ineficiente în absența unor metodologii
interdisciplinare, bazate pe cooperarea, parteneriatul cu toate părțile interesate .
Grupul țintă al acestor ghiduri este alcătuit din potențialii inițiatori, coordonatori și
13
participanți la procesele de planificare strategică (teritoriale sau sectoriale), care își asumă
și aplică principiile prezentate mai sus.
1.2. DE CE este necesar acest ghid
„Ideile se clădesc pe o bază stabilă. Nu există o scurtătură între prezent şi viitor. Scopurile se ating prin
planificare, pregătire şi executare. ” Bruce Hyland
Complexitatea societății moderne impune necesitatea planificării strategice pentru a direcționa toate
domeniile economice și sociale, spre o utilizare responsabilă a resurselor, astfel încât să se poată vorbi de o
dezvoltare durabilă în adevăratul sens al cuvântului. Abordarea strategică permite nu numai o utilizare
responsabilă și eficientă a resurselor, ci și evitarea unor costuri imense ce pot apărea, din lipsa planificării
integrate, pe durate lungi de timp (5, 10 și chiar mai mulți ani).
Lipsa planificării strategice are implicații majore asupra societății, fapt ce poate fi, din păcate, ușor
exemplificat în țara noastră. Majoritatea dezastrelor calificate ca fiind ”pur și simplu dezastre naturale”, cu
impact major asupra societății și economiei, sunt rezultatul unor interese și apoi a unor decizii orientate pe un
orizont de timp scurt, luate și aplicate fără o minimă analiză a potențialelor efecte pe termen lung asupra
unor mase mari de persoane afectate (tocmai am definit ”impactul” unei decizii strategice). Tratarea
simplistă a resurselor naturale, ca simple surse de venit, respectiv ignorarea sau desconsiderarea principiilor
de utilizare durabilă ale acestora reprezintă, pe de o parte, un calificativ nesatisfăcător acordat politicilor
elaborate și aplicate de autoritățile responsabile cu managementul resurselor naturale, iar, pe de altă parte,
reprezintă sacrificarea unor oportunități de dezvoltare teritorială, bazate pe puținele avantaje competitive pe
care le mai au localitățile din România.
Planificarea strategică presupune ca acest lucru să se întâmple, atât în cadrul sectoarelor economice
(planificare pe verticală), cât și pentru dezvoltarea durabilă a unei (micro)regiuni (planificare teritorială).
Planificarea strategică (definiție): este o cale sistematică (un Proces) de anticipare și răspuns (un Plan) la
provocările create de schimbarea dorită (o Strategie).
Cu alte cuvinte, a planifica strategic presupune:
(1) apariția și conștientizarea nevoii unei schimbări (trecerea de la o situație existentă,
nesatisfăcătoare, la una acceptată, dorită) la nivelul unor grupuri mari de oameni, al unor
organizații (grupul sau organizația incluzând beneficiari și furnizori, comunitatea, sectorul de
activitate, etc.), cu efecte pe termen lung; concentrarea tuturor resurselor disponibile pentru
aplicarea soluțiilor (proiectelor) la problemele stabilite ca fiind prioritare.
(2) aplicarea unui proces sistematic (care include o anumită metodologie, proceduri, resurse și
termene stabilite), pentru inițierea schimbării.
1. Planificare strategică în domeniul agriculturii la nivel de UE
14
Schimbările majore, în managementul terenurilor agricole în Uniunea Europeană, au dus la un
abandon accentuat al terenurilor și o scădere a producției agricole. Ca răspuns la aceaste
schimbări, UE a inițiat un proces de planificare strategică al cărui scop a fost identificarea
soluțiilor pentru revitalizarea producției agricole .
- nevoia de schimbare, care a apărut și a fost conștientizată: reducerea abandonului
de terenuri agricole;
- efect pe termen lung asupra: fermierilor, cetățenilor (consumatori), industriei
alimentare;
- probleme prioritare: identificate în Politica Agricolă Comună (PAC);
- resurse: alocare de fonduri pentru implementarea PAC (de exemplu fondurile
pentru implementarea Planului Național de Dezvoltare Rurală;
- procesul sistematic pentru inițierea schimbării: elaborarea planurilor la nivel de
UE și state membre, alocarea de resurse financiare, finanțarea și monitorizarea
proiectelor .
2. Impactul lipsei de planificare strategică a exploatării de masă lemnoasă
Deși, prin amenajamentele silvice se face, în mod normal, o planificare strategică cu privire la
exploatarea masei lemnoase pe 10 ani, asigurându-se menținerea pădurilor pentru furnizarea
continuă a acestei resurse importante, lipsa planificării strategice pentru industria lemnului și
pentru menținerea pădurilor ca furnizor de servicii critice, poate avea impact semnificativ
asupra societății. Sunt numeroase exemple care demonstrează faptul că depășirea capacității
de suport și regenerare a suprafețelor forestiere are impact major asupra biodiversității
(vegetație și faună), cursurilor de apă, asupra atractivității turistice locale. Impactul cel mai
vizibil și cel mai evident apare, de multe ori, în cazul ploilor torențiale care, în aceste zone,
produc pagube mai mari decât în mod normal, afectând gospodăriile, sectorul agricol local,
numărul turiștilor care au înoptat în zonă, conducând la o criză severă a surselor de venituri
locale. Analizele resurselor locale arată că pierderea sau compromiterea celor mai importante
resurse naturale locale (păduri și cursuri de ape naturale) a compromis majoritatea
oportunităților de dezvoltare în zonele unde, prin planificarea strategică pentru dezvoltare
teritorială, nu s-a pus accent pe integrarea prevederilor amenajamantelor silvice.
Caseta 1. Exemple cu privire la necesitatea planificării strategice
De ce să planificăm strategic, pe termen lung? Pentru că:
- Previziunea, respectiv planificarea este prima dintre funcțiile axiomatice ale managementului
(alături de: organizare, coordonare, motivare – antrenare, evaluare – control),
1
.
P
l
a
n
i
f
i
c
a
r
15
- ”Dacă nu ai un plan, faci parte din planurile altora” – planificarea permite identificarea și
”controlul” impactului evoluției ”mediului exterior” (în special al deciziilor de rang superior)
asupra domeniului supus schimbării, diminuând riscurile și maximalizând oportunitățile,
- Planificarea reprezintă un ”blazon” al conducerii (leadership) unei comunități, instituții –
contribuind la crearea motivației, prestigiului și la atragerea de noi ”forțe” parteneriale.
- Planificarea permite identificarea și concentrarea tuturor resurselor disponibile spre soluționarea
problemelor, priorităților, identificate.
- Planificarea fundamentează și măsoară performanța dezvoltării: eficiența, eficacitatea, relevanța,
utilitatea, sustenabilitatea.
- Mărește decisiv capacitatea de identificare și atragere a resurselor necesare dezvoltării.
Definirea unei strategii impune o analiză SWOT (a se vedea Capitolul 5.1.2 din ghidul de
Planificare strategică pentru managementul durabil al resurselor naturale). Stabilirea
valorilor și a amenințărilor conform celor recomandate la capitolul 1 din acest ghid, face parte
integrantă din analiza SWOT ce trebuie făcută pentru elaborarea strategiei.
Valorile identificate trebuie evidențiate la secțiunea Puncte tari (Strength) ale analizie
mediului intern al analizei SWOT și se încadrează într-una din categoriile de resurse definite,
respectiv resurse naturale, fizice, umane, sociale sau financiare.
Amenințările la adresa valorilor sunt parte integrantă a secțiunii Puncte slabe (Weaknesses)
ale analizie mediului intern al analizei SWOT și se asociază cu una din categoriile de resurse
definite, respectiv se precizează ce categorie de resurse afectează (resursele naturale, fizice,
umane, sociale sau financiare).
La aceste valori și amenințări identificate conform capitolelor 1.1 și 1.2 la puncte tari și
puncte slabe se vor analiza și alte aspecte ce țin de mediul intern (a se vedea exemplele din
capitolul 5.1.2 din Ghidul de Planificare Strategică.
Pantru a se obține o analiză SWOT completă, se va analiza și mediului extern, respectiv:
oportunitățile și pericolele care vin din afara sistemului.
1.3. CE își propune acest ghid?
Acest ghid se dorește a fi:
Instrument de conștientizare asupra importanței planificării strategice,
Instrument de promovare pentru:
16
o aplicarea proceselor participative de management, cu participarea directă a ”părților
interesate”, “factorilor interesați”(eng: stakeholders), afectați direct de schimbare,
o abordarea integrată, multidisciplinară, partenerială a managementului ariei protejate,
empatice cu conceptul Dezvoltării Durabile Locale,
o corelarea, integrarea dezvoltării sectoriale, luând în calcul conservarea și protecție
naturii, cu/în dezvoltarea durabilă teritorială (urbanism) la diverse niveluri (local –
regional - național),
Îndrumar metodologic pentru cei ce s-au decis să susțină schimbarea, să inițieze și să participe
activ în procesul de planificare strategică, în domeniul lor sau să se implice în procesele inițiate
în alte domenii,
Instrument de lobby & advocacy, de fundraising pentru aplicarea (implementarea) rezultatelor
procesului planificării (a strategiei și planului de acțiuni).
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
17
2. CONCEPTUL DE DEZVOLTARE DURABILĂ4 (principii de bază)
Raportul Brundtland 1 definește ”pilonii” de bază ai dezvoltării durabile. Aceștia sunt:
1. Economia – definită prin eficiență, creștere continuă, stabilitate;
2. Social – definită prin nivel de trai, echitate, dialog social si delegarea responsabilităților.
3. Mediu – definit prin conservarea şi protejarea resurselor naturale, biodiversitate, evitarea
poluării.
Din pilonul Social s-a desprins, în ultimii ani, un al patrulea pilon:
1. Cultura – definită prin cele două dimensiuni:
1.1. Identitatea culturală - totalitatea valorilor materiale şi spirituale create de omenire
(dimensiunea educațională pentru dezvoltare durabilă) și
1.2. Buna guvernare - cadrul instituțional pentru susținerea, promovarea și aplicarea principiilor
dezvoltării durabile (dimensiunea instituțională);
Principiile care generează perspectiva durabilă a dezvoltării sunt:
Abordarea integrată a celor 3
(+2) piloni ai dezvoltării
durabile conform schiței
alăturate (Fig 2.)
Abordarea sistemică: ”Gândește
global, acționează local”;
Abordarea vizionară, pe termen
lung, a planificării și acțiunii.
Figura 2. Schița: Conceptul Dezvoltării Durabile
Pe parcursul acestui ghid, conceptul de ”dezvoltare durabilă” este, implicit, asociat termenului ”dezvoltare”,
utilizat în text.
Dezvoltarea durabilă și ariile protejate
4 Dezvoltare Durabila – „dezvoltarea care urmareste satisfacerea nevoilor prezentului, fara a compromite posibilitatea
generatiilor viitoare de a-si satisface propriile nevoi” (1987, Raportul Brundtland – Comisia Mondiala pentru Mediu si
Dezvoltare/ WCED).
18
Ariile protejate au o definiție în legislația românească, care scoate în evidență strict rolul pe care acestea îl
au pentru a asigura un regim special de protecţie şi conservare al ”speciilor de plante şi animale sălbatice,
elemente şi formaţiuni biogeografice, peisagistice, geologice, paleontologice, speologice sau de altă natură,
cu valoare ecologică, ştiinţifică ori culturală deosebită”.
Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii (UICN sau IUCN) extinde definiția, incluzănd și rolul de
menținere a serviciilor de ecosistem, strâns legate de nevoile societății, precum și a valorilor culturale
asociate valorilor naturale: „Un spaţiu geografic clar definit, recunoscut, destinat şi administrat, prin mijloace
legale sau alte mijloace efective, cu scopul de a realiza conservarea pe termen lung a naturii, precum şi a
serviciilor de ecosistem şi a valorilor culturale asociate.”5
Ariile protejate diferă, în funcție de obiectivele principale de management, fiind încadrate în categorii de
management, definite de IUCN și acceptate de legislația românească. Aceste categorii și obiectivele lor de
management prioritare, sunt prezentate în tabelul de mai jos.
Tabelul 2. Principalele obiective de management în arii protejate
Domenii/obiective de management conform
IUCN
Categorii de arii protejate conform legislației românești
(categorie IUCN corespunzătoare)
Rez
ervaț
ie ș
tiin
țifi
că
(I)
Par
c n
ațio
nal
(II
)
Monum
ent
al n
aturi
i
(III
)
Rez
ervaț
ii
nat
ura
le
(IV
)
Par
c n
atura
l (V
)
cate
gori
a IU
CN
II
,
dar
ce
l m
ai
ades
ea
IV s
au V
)
Cercetarea ştiinţifică
Protecţia ecosistemelor și proceselor naturale
(fără intervenţie umană)
Protecţia diversităţii speciilor/genetice naturale
Protecţia diversităţii speciilor/genetice semi-
naturale
Menţinerea serviciilor de mediu
Turism si recreere
Educaţia
5 Dudley, N. (Editor) (2008). Ghid pentru aplicarea categoriilor de management al ariilor protejate. Gland,
Switzerland: IUCN
19
Utilizare durabilă a resurselor
Activităţi tradiţionale de utilizare a resurselor
naturale desfăşurate de către şi în beneficiul
comunităţilor din zonă
Menţinerea atributelor culturale traditionale
Dezvoltare durabilă comunități
Legendă:
Obiectiv prioritar (obligatoriu de îndeplinit de către administratorul AP)
Obiectiv secundar (important, dar dependent în foarte mare măsură de resurse și sprijinul
autorităților și sectoarelor economice)
Obiectiv potențial aplicabil – dacă se dipune de resurse și există interes din partea
factorilor interesați
Obienctiv nerelevant / neaplicabil -
După cum se observă, parcurile naturale și siturile Natura 2000 sunt cele mai complexe, din punct de vedere
al obiectivelor de atins și, mai mult decât atât, au, printre obiectivele prioritare, și dezvoltarea durabilă. Ca
urmare, se poate considera că aceste arii protejate pot deveni modele viabile pentru dezvoltare durabilă,
dacă sistemul lor de management este clădit pe pilonii dezvoltării durabile.
20
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
Chiar dacă, în cazul celorlalte categorii de arii protejate, dezvoltarea durabilă nu este un obiectiv prioritar, iar
uneori chiar nu poate fi luat în considerare în interiorul ariei protejate (de exemplu în cazul rezervațiilor
științifice), este important să se înțeleagă că și aceste arii protejate pot avea un rol important în dezvoltarea
(micro)regională, fie asigurând menținerea biodiversității ca resursă pentru servicii de mediu importante, fie
prin asigurarea mențineriii valorilor naturale și culturale, inclusiv a peisajului. ca atracții și resurse
importante pentru anumite sectoare, care contribuie la rândul lor la dezvoltarea durabilă.
De exemplu parcurille naționale se întind, în genera,l pe suprafețe mari (zeci de mii de hectare)
și nu includ comunități. Cu toate acestea, sunt surse foarte importante pentru servicii ecologice,
cu efecte mult extinse în afara AP și au potențial pentru a contribui la dezvoltarea durabilă a
comunităților învecinate, prin utilizarea resurselor din zona tampon sau devenind atracții
turistice majore.
O planificare strategică corespunzătoare, atât la nivelul parcului național, cât și la nivel teritorial
administrativ (ținând cont de valorile parcului național) poate identifica, ca domenii prioritare
de dezvoltare, sectoarele care se bazează pe utilizarea tradițională, durabilă a resurselor naturale
și pe cele care pot sprijini un turism durabil. Exemple în acest sens se regăsesc în numeroase
publicații, printre care recomandăm studiul ”Oportunități de dezvoltare regională legate de arii
protejate și patrimoniul natural din Carpați”
(http://www.bioregiocarpathians.eu/tl_files/bioregio/donwnloads_resources/Key
%20Outputs%20and%20Publication/RDO_study_05.07.2014.pdf).
Caseta 2. Ariile protejate ca și catalizatori în procesul de dezvoltare durabilă
21
Rețeaua ariilor protejate de interes comunitar (situri Natura 2000) este o reţea de zone protejate,
desemnate la nivelul UE, care cuprind un eşantion reprezentativ de specii sălbatice şi habitate naturale de
interes comunitar6, în vederea garantării menţinerii acestora pe termen lung. Scopul constituirii acestei
rețele, de către Comisia Europeană, nu este doar unul de protecție / conservare a biodiversității, ci acela de a
contribui la întărirea pilonului Mediu, considerând că biodiversitatea și sistemele naturale sunt extrem de
importante, chiar critice ca sisteme suport pentru dezvoltarea sistemului socio-economic.7
Siturile Natura 2000 în Româna sunt considerate arii protejate (a se vedea Tabelul 3.), în care, la obiectivul
principal de conservare a speciilor și habitatelor, se adaugă de cele mai multe ori și cel de utilizare durabilă a
resurselor naturale și chiar de dezvoltare durabilă a comunităților locale.
Definițiile redau scopul pentru care au fost desemnate ariile protejate, urmând ca, în cele ce urmează (Tabelul
3.) să fie prezenate principiile specifice de management, care trebuie să stea la baza procesului de planificare
a gospodăririi resurselor naturale în aceste arii. Ariile protejate au fost grupate, după ponderea a două dintre
obiectivele de management: grupul în care conservarea biodiversității este prioritară și cel în care
conservarea biodiversității se combină cu dezvoltarea durabilă.
Tabel 3. Principii de manangement al ariilor protejate
*conform documentelor de referință actuale (legislative, de politici, conceptuale)
Domeniul
analizat:
Arii Protejate de interes național cu
obiective prioritare legate, în
principal, de conservrea
biodiversității (categoriile IUCN I,
II, III și de cele mai multe ori și IV
din Tabelul 2.)
Sit-uri Natura 2000 și parcuri naturale (categoria V
IUCN, uneori rezervațiile naturale (categoria IV
IUCN) – având ca obiectiv prioritar dezvoltarea
durabilă alături de cel de conservare a biodiversității
6 specii și habitate de interes comunitar – cele ale căror situație impune măsuri speciale de conservare pentru a se
ajunge la realizarea stării favorabile de conservare. Sunt specii și habitate a căror stare este necorespunzătoare în
principal din cauza proiectelor, planurilor și activităților care nu au șinut cont de principiile de dezvoltare durabilă. 7 Directiva Consiliului Europei 92/43 EEC, referitoare la conservarea habitatelor naturale si a florei si faunei
salbatice adoptata la 21 mai 1992, Introducere: ” principalul scop al acestei Directive fiind acela de a promova
menținerea biodiversității. ținând cont de cerințele economice, sociale, culturale și regionale, ca urmare această
Directivă contribuie la obiectivele generale ale dezvoltării durabile”.
22
Management orientat spre:
- administrarea
patrimoniului natural;
- conservarea
biodiversității.
Management orientat spre:
- patrimoniul natural, ca resursă de
dezvoltare locală; (orientare spre
economie ‚verde’ bazată pe resurse
naturale)
- menținerea și dezvoltarea relației
biodiversitate – societate. (A rețeleleor
eco-sociale)
Conservarea Biodiversității8
(a Mediului)
Dezvoltarea Durabilă
(Integrată: Mediu, Social, Economic)
Principii
comune:
Prevenția - prevenirea unor prejudicii este cu mult mai eficienta decat inlaturarea
consecintelor, dupa ce acestea s-au produs;
Precauția: lipsa analizelor/ studiilor ştiințifice complete nu justifică acceptarea activităților
ce pot avea impact negativ semnificativ asupra biodiversității/ societății;
“Poluatorul plătește” - folosirea mecanismelor de piaţă pentru ca poluatorii sa suporte, in
totalitate costurile sociale si de mediu ale activitatii lor şi ca aceste costuri sa fie reflectate
in preturile şi tarifele bunurilor si serviciilor (incluzând Principiul compensării - în cazul
în care există un impact negativ s,i în lipsa unor soluții alternative, pentru obiective de
interes public major se stabilesc măsuri compensatorii);
Participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la informație si justiție în
domeniul mediului – libertatea/ dreptul accesului la informațiile de mediu și de participare
la procesul de luare a deciziilor de mediu;
Buna guvernare – definită cumulativ prin aplicarea criteriilor: participativă, măsurabilă,
transparentă, responsabilă, efectivă si eficientă, echitabilă și în acord cu normele legale.
Principii Rețelele ecologice, cu rol în asigurarea conectivității dintre componentele biodiversității,
peisajului si ale structurilor sociale, având ca și componente centrale ariile naturale
8 Biodiversitate – „variabilitatea organismelor vii din ecosisteme şi complexele ecologice ale căror părţii sunt acestea,
incluzând diversitatea speciilor, comunităţilor şi a ecosistemelor”(Conventia pentru Biodiversitate a Natiunilor Unite) .
23
Sociale protejate și coridoarele ecologice care le leagă, stabilindu-se culoare de legătură cu rol
ecologic dar și socio-economic
Echitatea intergenerațională: generația prezentă
are dreptul de a folosi și de a beneficia de resursele
Pamântului, cu obligația de a ține seama de impactul,
pe termen lung, al activității acesteia și de a susține
baza de resurse și mediul global, în beneficiul
generațiilor viitoare;
Principii
Tehnologic –
Economice
- Abordarea ciclului de viață al bunurilor,
serviciilor si tehnologiilor - evaluează consecințele
asupra mediului generate de efectele economice
legate de diferitele stadii ale prelucrării și
valorificării produselor de piață.
Substituția - inlocuirea unor produse și servicii
existente cu altele mai eficiente și cu impact ecologic
mai redus și mai puțin dăunătoare (BAT);
Principii
Politice
Abordarea ecosistemică - strategie
de management integrat, adaptativ,
bazată pe aplicarea unor metodologii
stiințifice, care iau în considerare
structura, funcțiile și capacitatea de
suport a ecosistemelor;
Managementul integrat : abordarea, în manieră
unitară, a ciclul de viață al produselor și
tehnologiilor (producție, procesare, transport,
distribuție, utilizare și depozitare), cu implicarea
părților interesate (stakeholders) și coordonare
interinstituțională;
Integrarea sectorială: conservarea
biodiversității şi utilizarea durabilă a
componentelor sale, trebuie luate în
considerare în procesul de luare a
deciziilor şi de stabilire a politicilor
sectoriale;
Internalizarea externalităților pozitive (a
beneficiilor indirecte) - folosirea unui sistem de
subvenții corective, stimulente pentru activitățile cu
beneficii indirecte de mediu (ex. activități de
cercetare-dezvoltare, protectia mediului, educație,
dezvoltare regională, eco-green business, etc);
Subsidiaritatea: reglementează
exercițiul puterii, deciziile trebuind
luate la nivelul cel mai de jos (local,
regional, național).
Parteneriatele public-private - cooperarea directă,
inter şi intrasectorială, între părțile interesate
(stakeholders: autorități și instituţii publice, ONG și
mediul de afaceri), care să asigure sustenabilitatea
dezvoltării locale/ globale;
Cooperarea intre state/ organizații presupune
responsabilităti comune, dar diferenţiate, in functie
24
de nivelul de dezvoltare al ţărilor/ organismelor:
responsabilități mai mari economico - financiare
pentru protecţia mediului, inclusiv acordarea de
asistență țărilor/ organizații mai slab dezvoltate sau
cu economie de piață emegentă (principiul
supleanței).
Important: Din această perspectivă, principiile conservării bidodiversității și ale dezvoltării durabile
trebuie să fie considerate, apriori, fundamentale pentru orice proces de management al oricărei resurse
naturale.
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
25
3. CADRUL NAȚIONAL PENTRU PLANIFICAREA STRATEGICĂ ȘI
INTEGRAREA PROBLEMATICII MANAGEMENTULUI ARIILOR
PROTEJATE
Planificarea strategică (obligativitatea întocmirii de planuri strategice) este reglementată în cazul
următoarelor domenii:
Domeniu Responsabili Document rezultat Oservații/Comentarii
(1)Dezvoltarea
teritorial –
administrativă
Administrații publice ale
unităților administrativ –
teritoriale (conform
Legii 350/ 2001, secț. 3,
art. 14)
Ministerul Dezvoltării
Regionale și
Administrației Publice
Strategii și Planuri de
Dezvoltare teritoriale;
Planuri și Programe de
Amenajare Teritorială și
Urbanism.
Impune o activitate
continuă de planificare –
implementare –
monitorizare si evaluare –
revizuire planificare.
(2)Dezvoltarea
sectorială
La nivelul autorităților
publice centrale/ a
administratorilor de
resursă.
Planurile sectoriale de
dezvoltare:
Ex: Planul de Acțiune pentru
Protecția Mediului, Planul de
Management Bazinal,
Amenajamentul Silvic, etc.
Exemplu de procedura de
planificare participativa
la nivel local: Planurile
de Acțiune pentru
Protecția Mediului
(PLAM/ PRAM/
PNAM).
(3)Prioritizarea
obiectivelor de
dezvoltare,
cofinanțate din
fondurile UE
Ministerul Afacerilor
Europene,
Ministerul Finantelor
Publice.
Planurile Operaționale
Regionale, respectiv
Sectoriale/ Cadrul National
Strategic de Referinta (2007
– 2013), Acordul de
Parteneriat cu UE (2014 –
2020)
Procese de planificare cu
metodologii proprii,
separate de procesele de
planificare anterioare.
(4)Dezvoltarea
Durabilă
Centrul Național pentru
Dezvoltare Durabilă
Strategia Națională de
Dezvoltare Durabilă 2013 -
2020 - 2030
Proces susţinut de
Programul Naţiunilor
Unite pentru Dezvoltare.
Planificarea managementului ariilor protejate are caracteristici, atât de planificare teritorial administrativă
cât și de planificare sectorială, realizându-se și o prioritizare a obiectivelor. Ca urmare, este un model de
planificare strategică, dar nu se poate substitui planurilor respective, având ”doar” o puternică influență
asupra acestora. În acest sens, legislația prevede:
26
Planul de management al ariilor protejate este un instrument important pentru a atrage atenția asupra
importanței naturii și a resurselor naturale pentru dezvoltare și asupra necesității menținerii acestora pentru
generațiile viitoare. Conform legislației specifice ariilor protejate9: ”Planurile de amenajare a teritoriului,
cele de dezvoltare locală şi naţională, precum şi orice alte planuri de exploatare/utilizare a le resurselor
naturale din aria naturală protejată, vor fi armonizate de către autorităţile emitente, cu prevederile planului
de management.”
În cadrul acestui domeniu sectorial (protecția mediului), pe site-ul Agenției Naționale pentru Protecția
Mediului este promovată o procedură de planificare a managementului ariilor protejate
(http://www.anpm.ro/upload/5944_anpm_Ghid_Appleton.pdf).
Figura 3. Schema integrării planului de management al ariei protejate în planul de dezvoltare teritorial-
administrativă și în planurile sectoriale*
* NOTĂ: Schema sugerează că, în procesul de elaborare a Planului de Management al Ariei Protejate, să se
țină cont de următoarele:
(1) etapa de analiză a situației existente (prima etapă de planificare) să acopere toate domeniile de dezvoltare
teritorială, din perspectiva dezvoltării durabile.
(2) etapele de planificare strategică și operațională,
(a) să-și identifice obiectivele specifice de dezvoltare (de conservare și protecție a biodiversității),
promovându-le la nivel superior
9 Articolul 21 alineatul 5 al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate,
conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
49/2011 – pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate,
conservarea habitatelor naturale, a florei și a faunei sălbatice
27
(b) să-și identifice obiectivele de dezvoltare durabilă (în domeniile economic și social) pe care să le susțină,
partenerial, la nivelul dezvoltării locale (teritoriale). Partenerii din procesul de planificare teritorială al
managementului ariei protejate vor susține și promova obiectivele comune de dezvoltare durabilă, la nivele
teritoriale superioare (microregionale, județene, regionale, naționale) în funcție de relevanța lor.
Ghidurile, din Setul de ghiduri de planificare strategică pentru managementul resurselor naturale, abordează
atât aspecte legate de planificarea strategică pentru dezvoltarea teritorial administrativă, cât și aspecte legate
de dezvoltarea sectorială, cu accent pe importanța și rolul pe care îl au biodiversitatea și ariile protejate, în
aceste planificări și dezvoltări.
Acest ghid oferă detalii despre procesele de planificare strategică la nivel național, cu scopul de a ajuta
cititorul să conștientizeze poziția, rolul pe care-l ocupă și importanța participării sale, atât ca profesionist în
administrarea resurselor naturale dar, mai ales, în calitae de cetățean responsabil.
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
3.1. Procesul național de planificare a dezvoltării
Această secțiune prezintă unele aspecte importante legate de cele două tipuri de planificare ale dezvoltării,
dezvoltarea teritorial-administrativă și dezvoltarea sectorială.
Planificarea este un instrument de management. Planificarea dezvoltării teritorial – administrative și al celei
sectoriale, este un instrument de management public al autorităților administrative, respectiv, al instituțiilor
publice centrale cu structurile lor descentralizate din teritoriu.
În România, ne confruntăm, în prezent, cu trei neajunsuri majore, în domeniul planificării strategice:
28
- planificarea strategică, în sine, nu este o activitate internalizată (nu se constituie într-un proces
continuu propriu, prin adoptarea unor proceduri interne) în nici o instituție publică, în nici un
domeniu al dezvoltării.
- această activitate este. cel mai adesea, externalizată, ceea ce duce, de cele mai multe ori, la
neasumarea reală a planurilor și neimplementarea lor și la o foarte slabă implicare a factorilor
interesați (adesea doar formală).
- legătura între planificarea teritorial-administrativă și cea sectorială nu este explorată și
valorificată corespunzător, în beneficiul dezvoltării durabile
Figura 4. Schița celor două procese paralele de planificare la nivel național așa cum se realizează în
prezent
Legendă –
Gri – planuri de dezvoltare teritorial-administrative și responsabili
Roșu - planuri de dezvoltare sectorială și responsabili
3.1.1. Componenta teritorial - administrativă
Primele exerciții de planificare strategică, pentru dezvoltarea administrativ – teritorială, au fost inițiate în
România prin programul pilot ”Agenda Locală 21” (2000), finanțat de către Programul Națiunilor Unite
pentru Dezvoltare (PNUD). Cel mai important rezultat al acestui proces a fost lansarea, în 2008, a Strategiei
Naționale pentru Dezvoltare Durabilă 2013 – 2020 – 2030 de către Centrul Național pentru Dezvoltare
Durabilă.
29
În lipsa unei capacități strategice de management public, procesele de planificare ale dezvoltării
administrativ teritoriale, sunt conjuncturale, orientate exclusiv spre absorția fondurilor europene. Adeseori
sunt realizate prin contracte de servicii, ale căror termene scurte de finalizare și resurse reduse alocate nu
permit abordări participative.
Procesul de planificare al dezvoltarii administrativ teritoriale, ca fundament al elaborării politicilor publice
de dezvoltare locală, nu este reglementat. Este insă încorporat în reglementările privind amenajarea
teritoriului și urbanism. Documentul fundamental de planificare al dezvoltării teritoriului National este
Planul de Amenajare a Teritoriului National (PATN), care are caracter director si „fundamenteazã
programele strategice sectoriale pe termen mediu şi lung şi determinã dimensiunile, sensul şi prioritãţile
dezvoltãrii, în cadrul teritoriului României, în acord cu ansamblul cerinţelor europene”.
PATN se elaboreazã, pe secțiuni specializate, care sunt aprobate, prin lege, de cãtre Parlamentul României.
Până în acest moment au fost legiferate 6 secțiuni:
- Secțiunea I – Rețele de Transport (Legea 363/ 26.09.2006),
- Secțiunea II – Apă (Legea 171/ 24.11.1997),
- Secțiunea III – Arii Protejate (Legea 5/ 6.03.2000),
- Secțiunea IV – Rețeaua de localități (Legea 351/ 6.07.2001),
- Secțiunea V – Zone de risc natural (Legea 575/ 22.10.2001),
- Secțiunea VI – Zone turistice (Legea 190/ 26.05.2009),
și sunt în diferite faze de execuție alte două secțiuni:
- Sectiunea VII - Infrastructura pentru educaţie,
- Sectiunea VIII - Zone rurale.
Contribuția managerilor de resurse naturale din domeniile abordate în Setul de ghiduri de planificare
strategică pentru managementul resurselor naturale la realizarea Secțiunilor din PATN se descrie parțial în
fiecare din ghidurile sectoriale.
Atribuțiile administrației publice centrale în domeniul amenajarii teritoriului
Activitatea în domeniu, la nivel national, este coordonata de catre Guvern, care stabilește, în raport cu
conţinutul Programului de Guvernare, programe prioritare, linii directoare şi politici sectoriale.
Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice este organul specializat al Guvernului în
domeniul amenajarii teritoriului, având urmatoarele atributii:
30
- „asigură elaborarea Planului de Amenajare a Teritoriului National – PATN;
- asigură elaborarea Planului de Amenajare a Teritoriului Regional – PATR – care fundamenteaza
dezvoltarea regională;
- asigură colaborarea cu ministerele, precum şi cu celelalte organe ale administratiei publice
centrale, pentru fundamentarea, din punct de vedere al amenajarii teritoriului si a programelor
strategice sectoriale;
- asigură colaborarea cu consiliile pentru dezvoltare regională, consiliile judetene şi consiliile
locale, precum şi urmărirea modului în care se aplică programele guvernamentale şi liniile
directoare, în domeniul amenajării teritoriului, la nivel regional, judeţean10 si local11;
- asigură avizarea documentaţiilor de amenajare ale teritoriului, potrivit competenţelor, stabilite
prin lege.”
(http://www.mdrt.ro/dezvoltare-teritoriala/amenajarea-teritoriului/amenajarea-teritoriului-in-context-national)
3.1.2. Componenta sectorială
Procesul de reglementare al planificării strategice sectoriale post decembriste a fost inițiat în anul 2005 (H.G.
nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a
politicilor publice la nivel central, vezi Anexa 112), dar nu este asumat de departamentele de specialitate, din
cadrul instituțiilor publice sectoriale (nu este o activitate internalizată). Nu sunt aplicate metode participative
și, aspectul cel mai important îl constituie faptul că procesul de planificarestrategică sectorială nu este corelat
cu acesta și nu face parte integrantă din procesul de planificare administrativ teritorială.
Simbolul procesului național de planificare a fost, până în 1989, actuala clădire a Ministerului Economiei,
sediul fostei Comisii de Stat a Planificării (înființată prin Decretul nr. 119 din 2 iulie 1948). Atribuțiile
fundamentale ale acestei Comisii erau:
- „asigură înfăptuirea unitară a politicii partidului şi cu privire la:
o dezvoltarea proporţională şi, în ritm susţinut, a economiei naţionale; lărgirea bazei
tehnico-materiale a unităţilor economice şi a activităţilor social-culturale; ridicarea
eficienţei întregii activităţi economice; sporirea continuă a venitului naţional şi, pe
aceasta baza, ridicarea nivelului de trai al populaţiei;
o folosirea deplină a capacităţilor de producţie; diversificarea producţiei şi îmbunătăţirea
permanentă a calităţii produselor; valorificarea superioară a resurselor naturale şi
asigurarea bazei materiale a planului;
10 Se referă la Planurile de Amenajare a Teritoriului Județean (PATJ) sau Zonal (PATZ). 11 Se referă la Planurile de Urbanism: Planurile Urbanistice Generale (PUG), Zonale (PUZ) și cele de Detaliu (PUD). 12 Anexa 1 – Legislație planificare.
31
o introducerea progresului tehnic în toate ramurile economiei şi valorificarea rezultatelor
obţinute în munca de cercetare ştiinţifică;
o folosirea raţională a forţelor de muncă şi perfecţionarea continuă a pregătirii acestora;
creşterea productivitatii muncii şi reducerea cheltuielilor de producţie şi a celor de
circulaţie;
o îmbunătăţirea repartizării teritoriale a forţelor de producţie”.
Deși, din punct de vedere al utilizării resurselor naturale și al impactului asupra mediului, prevederile de mai
sus lasă de dorit, privind natura, doar din perspectiva exploatării, celeilalți piloni ai dezvoltării durabile, erau,
cel puțin la nivel declarativ, luați în calcul în mod integrat la nivel național.
După 1989, Ministerul Economiei a preluat clădirea, mai puțin procesul de planficare economică națională,
până la ciclurile de planificare pentru absorția fondurilor Europene (pentru perioada 2007 – 2013 și mai ales
pentru perioada 2014 – 2020), fiind responsabil cu elaborarea strategiei (politicii) de (re)industrializare a
României.
3.1.3. Planificarea priorităților naționale pentru finanțarea europeană
Conform atribuţiilor conferite, prin HG nr. 457/2008, Ministerul Afacerilor Europene (actualul Minister al
Fondurilor Europene) coordonează procesul de elaborare a documentelor de programare pentru perioada
2014-2020, în calitatea sa de coordonator naţional al managementului fondurilor europene. Memorandumul
MAE, adoptat de către Guvernul României la 13.06.2012 conține orientări metodologice pentru programarea
(planificarea atragerii) fondurilor europene, precum și precizări pentru organizarea şi funcţionarea cadrului
partenerial instituționalizat de consultare, în vederea elaborării documentelor de programare naţionale 2014-
2020: Comitetul Interinstituţional pentru elaborarea acordului de parteneriat (CIAP) și 12 comitete
consultative organizate ca secţiuni ale CIAP13. Produsul final al acestui activității CIAP este: ”Acordul de
parteneriat propus de România (UE) pentru perioada de programare 2014‐2020”, care definește
prioritățile naționale, propuse spre finanțarea exclusivă din fondurile UE pentru perioada 2014 – 2020.
13 Intre care Comitetul Consultativ Tematic: Mediu şi schimbări climatice
32
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
Coroborând informațiile de mai sus, ajungem la două concluzii importante pentru toți „actorii” publici și
privați, implicați sau interesați ca prioritățile de dezvoltare teritorială și sectorială de la nivel local să se
regăsească în prioritățile naționale, finanțate de la bugetul public național sau din fonduri atrase:
1) Metodologiile participative de planificare au nevoie de termene lungi de finalizare (ani),
necesare implicării unor grupuri largi de persoane interesate, în fiecare etapă a proceselor de
planificare. Din acest motiv esențial, procesele de planificare ar trebui să fie continue, devenind
o sarcină permanentă de management și de leadership.
2) Gradul de participare în procesul planificării naționale este proporțional cu:
a) relevanța, utilitatea și sustenabilitatea priorităților stabilite la nivel național față de cele
identificate la nivel subsidiar,
b) capacitatea de implementare a acestora (respectiv cu gradul de absorție al fondurilor
alocate);
Faptul că planificarea strategică în România lasă de dorit, este dovedit și de răspunsurile primite de țara
noastră în procesul de planificare, pentru perioada de finanțare 2014 – 2020:
33
- Experţii Comisiei Europene au transmis autorităţilor române că prima versiune a Acordului de
Parteneriat (AP,) pentru utilizarea fondurilor comunitare în perioada 2014-2020, este lipsită de
viziune strategică, prea vagă şi nu dovedeşte că lecţia dată de eşecul cheltuirii banilor UE, este
valorificată. Declaraţia era susţinută,după ce o primă formă a documentului care stabilea modul
în care vor fi cheltuiţi banii europeni în perioada 2014-2020, conform informaţiilor transmise
atunci de MEDIAFAX, generase deja criticile Comisiei Europene, care l-a catalogat "incoerent şi
fără priorităţi clare", astfel încât trebuia refăcut până în septembrie.
- În acelaşi timp, în pofida importanţei sectorului agricol în România, atât din perspectivă
economică, cât şi socială, din draftul Acordului de Parteneriat nu rezultă o imagine clară legat de
viziunea autorităţilor române pentru dezvoltarea viitoare a acestuia, necesităţile fiind prezentate
superficial şi fără să fie indicate investiţii în inovaţie, domenii cu valoare adăugată sau sectorul
bio. Tot în agricultură, mai exact în acvacultură, experţii CE arată că trebuie promovată o
diversificare a speciilor, având în vedere că majoritatea peştilor din fermele de profil sunt crapi,
iar orientarea actuală, din acest sector, privind limitarea numărului de specii riscă să creeze
serioase probleme de competitivitate pe termen lung.
- Experţii europeni atenţionează totodată că investiţiile în unităţi de cazare turistică, incluzând
facilităţi de tratament pentru sănătate şi SPA în staţiuni turistice, indicate în document la
secţiunea necesităţilor de finanţare, ar trebui să provină din strategii de dezvoltare locală, cu
scopul de a sprijini creşterea economică la nivel local şi regional sau sectorul de business.
"Acestea nu pot fi considerate ca investiţii publice în sănătate", arată oficialii CE.
(http://www.mediafax.ro/politic/exclusiv-expertii-ce-atentioneaza-prima-versiune-a-acordului-
de-parteneriat-fara-viziune-prea-vaga-cu-lectii-neinvatate-11881094)
- În cazul versiunilor inițiale ale Acordului de Parteneriat cu Uniunea Europeană, experții
Comisiei au avertizat că acest document de referință pentru perioada de dezvoltare 2014 – 2020,
nu reflectă, în mod suficient prioritățile legate de componenta de mediu / conservarea naturii.
Recomandările Comisie Europene prin „Documentul de poziţie cu privire la dezvoltarea
Acordului de Parteneriat și a Programelor Operaționale în România în perioada 2014-2020”
subliniază, de asemenea, importanța alocării fondurilor europene pentru conservarea
biodiversității, promovarea serviciilor ecosistemice (serviciilor de mediu) și investițiile în
infrastructurile ecologice (infrastructura verde) de asemenea, și punerea în aplicare a planurilor
de management pentru siturile Natura 2000 și elaborarea și implementarea corespunzătoare a
Cadrului de Acțiune Prioritară pentru rețeaua Natura 200014
Concluzii referitoare la procesul național de planificare
1) Există, din punct de vedere tipologic, două procese de planificare paralele:
a) Planificarea strategică administrativ – teritorială (regională), așa numita ”planificare
orizontală”, derulată prin autoritățile publice administrative, a căror autoritate centrală
coordonatoare este Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (începând cu
ianuarie 2013),
14 http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/ro_position_paper_ro.pdf
34
b) Planificarea strategică sectorială, numită și ”planificarea verticală”, derulată prin instituțiile
publice descentralizate, la nivel de teritoriu, coordonată pentru fiecare sector de către
ministerele de resort.
2) Prioritățile, obiectivele sectoriale trebuie integrate în obiectivele de dezvoltare teritorială.
3) Dintre prioritățile, obiectivele comune, la nivel național, se selectează prioritățile, obiectivele
pentru (co)finanțare din surse externe și cele cu finanțare publică națională.
4) Persistă confuzii majore, cu privire la documentele de planificare, procesele de elaborare și
interdependența lor (în acest sens recomandăm cititorilor o parcurgere atentă a capitolului
final).
5) Pentru integrarea celor două tipuri de planificare, într-un proces național instituțional, continuu,
au fost înființate comitete și comisii interministeriale. Activitatea acestora a fost evaluată în
raportul ”Cum îmbunătățim eficiența guvernării în România?”, editat de Centrul Român de
Politici Europene, în august 2013. Conform acestuia:
„Reforma comunicării şi coordonării interministeriale - a fost o inițiativă condusă de SGG pentru a înlocui
cele peste o sută de comitete şi comisii interministeriale ..., cu un sistem permanent de 11 consilii
interministeriale organizate în jurul unor zone politice majore. ... Consiliul de Planificare Strategică a fost
unul din cele 11 înființate în 2005, prin HG 750/2005 . ... , Consiliile nu au funcționat și nu au fost
generatoare de dezbatere şi analiză de politici publice, aşa cum fusese prevăzut”.
6) Acest blocaj instituțional, la nivel național, a fost evitat prin înființarea Ministerului Fondurilor
Europene (prin HG 43/2013) și, în special, lansarea unui mecanism de planificare național prin
înființarea și funcționarea Comitetului Interministerial pentru Acordul de Parteneriat cu Uniunea
Europeană (Memorandumul cu tema Aprobarea acţiunilor şi documentelor privind pregătirea
accesării şi implementării fondurilor europene în perioada 2014-2020 aprobat de guvern la 13
iunie 2012). Totuși, acest document prezintă prioritățile naționale propuse doar pentru
cofinanțarea europeană.
7) Pentru perioada 2014 – 2020 nu a fost elaborat un Plan Național de Dezvoltare
35
4. PLANIFICAREA MANAGEMENTULUI ARIILOR PROTEJATE
4.1. Cadrul legal al planificării managementului ariilor protejate
Planurile de management ale ariilor protejate, sunt instrumentele de planificare ale managementului
patrimoniului natural protejat, prevăzute de legislația de mediu (Anexa 1). Site-ul oficial al Agenției
Naționale pentru Protecția Mediului promovează, ca metodologie (manual, instrument) de elaborare a
Planurilor de Management ale Ariilor Protejate, lucrarea ”Procesul de Elaborare a Planurilor de Management
pentru Ariile Protejate din România”, elaborat de către Michael R Appleton (2002). Această lucrare,
deosebită ca mod de realizare și a metodologiei propuse, râmâne deocamdată singurul reper bibliografic
național pentru conducerea unui proces de planificare strategică și operațională a dezvoltării unei arii
protejate.
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
4.2. Ariile protejate (și siturile Natura 2000) - cum au fost luate în calcul până în prezent
(din perspectiva planificării)
Este important să realizăm necesitatea integrării procesului de planificare strategică a managementului unei
arii protejate, în ambele dimensiuni ale procesului național de planificare date de:
(1) dimensiunea teritorial administrativă - adeseori suprafața unei arii protejate se desfășoară peste teritoriile
mai multor unități administrativ teritoriale, și
36
(2) dimensiunea sectorială - dată de scopul înființării și funcționării unei arii protejate, și anume, protejarea și
conservarea patrimoniului natural, componentă a domeniului de protecția mediului înconjurător a dezvoltării
locale, ”pilon” clasic al unei dezvoltări durabile.
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
Prezentăm, mai jos, sub forma unei analize strategice, mediul intern al ariilor protejate (puncte tari și puncte
slabe din perspectiva planificării) și modul în care sunt incluse, luate în calcul în procesele de planificare a
dezvoltării.
37
Tabel 4. Analiza strategică (SWOT) a mediului intern al ariilor protejate
Puncte tari Puncte slabe
Adm
inis
trat
iv t
erit
ori
al
- Sunt prezentate datele referitoare la ariile protejate,
in analizele situatiei existente ale strategiilor de
dezvoltare locală, ale planuri de urbanism sau de
amenajare a teritoriului;
- Sunt prezenate obiectivele specifice de protecție,
conservare a biodiversității în cadrul documentelor
de dezvoltare, la nivel național;
- Apariția și aplicarea reglementărilor legale de
evaluare strategică a impactului de mediu pentru
planuri și programe (SEA - HG 1076 din 8 iulie
2004), incluzând analiza impactului asupra
patrimoniului natural protejat.
- Obiectivele specifice de protecție, conservare a
bidiversității nu sunt prezentate în cadrul
documentelor de dezvoltare locale și regionale (în
majoritatea cazurilor)
- Grad redus de acoperire a ariilor protejate cu
planuri de management;
- Grad scăzut de implicare, participare a
administratorilor, custozilor ariilor protejate în
procesul de planificare a dezvoltării administrativ
– teritoriale;
- Diversificare scăzută a măsurilor de management
ale ariilor protejate, identificate în planurile de
management al ariilor protejate orientate
cvasiprioritar pe trei direcții:
- protecția și conservarea biodiversității,
- educație ecologică,
- diverse forme de turism.
- Măsurile de management, specifice ariilor
protejate, nu sunt analizate și reflectate în mod
coresunzător în documentele de dezvoltare locală
- Serviciile de mediu, furnizate de resursele
naturale, nu sunt identificate în nici o etapă a
procesului de planificare strategică a dezvoltării
administrativ teritoriale sau sectoriale de mediu.
- Abilități scăzute de planificare strategică a
membrilor delegați în grupul de lucru constituit
pentru aplicarea procedurii SEA.
38
Sec
tori
al (
Pro
tecț
ia M
ediu
lui)
- Procesul de elaborare al planurilor de management
este singurul proces public de planificare sectorială
aplicat de jos în sus (coordonat de către Agenția
Națională pentru Protecția Mediului), care stabilește
problematica, obiectivele și acțiunile prioritare
sectoriale specifice locale – județene – regionale,
având, ca rezultat, Planurile Locale /Regionale de
Acțiune pentru Protecția Mediului cu componenta de
Protecție a Biodiversității/Naturii,
- 2013 - apariția primului document de planificare
strategică națională a domeniului ”Biodiversitate”:
Strategia Naţională şi Planul de Acţiune pentru
Conservarea Biodiversităţii 2013 – 2020, supus
consultării publice.
- Metodologia de elaborare de tip expert
(externalizată) a Strategiei Naţionale pentru
Conservarea Biodiversităţii , completată cu o etapă
de informare și consultare redusă a factorilor
interesați;
- Construcția Strategiei Naţionale pentru
Conservarea Biodiversităţii, pe baza priorităților de
rang superior (UE) și nu pe problematica prioritară
a Planurilor Locale de Acțiune pentru Protecția
Mediului (necorelarea procesului de planificare de
la nivel local cu cel de la nivel național).
- Analiza necorespunzătoare a situației și
problemelor legate de ariile protejate (instrument
prioritar de conservare a biodiversității) și a rolului
lor în dezvoltarea durabilă
39
5. METODOLOGIA PLANIFICĂRII STRATEGICE
5.1. Etapele Planificării Strategice
Metodologiile de planificare strategică sunt multiple, dar toate includ etape fundamentale similare. Acestea
sunt prezentate în figura de mai jos și explicitate în tabelul următor:
Figura 5. Etapele planificării strategice
Etapele planificării sunt:
- Etapa 0 – pre-planificarea
- Etapa 1 – analiza situației existente
- Etapa 2 – elaborarea strategiei
- Etapa 3 – elaborarea planului de acțiuni
- Etapa 4 – pregătirea implementării
Ciclul planificării este marcat prin 2 evenimente reper (milestones):
- Evenimentul 01 – Lansarea publică a procesului de planificare,
- Evenimentul 02 – Asumarea publică, a documentelor de planificare, marchează finalul
procesului de planificare și inițierea etapei de implementare a dezvoltării.
40
5.1.1. Etapa 0: Pre-planificarea
Tabel 5. Rezultatele etapei de pre-planificare
Etape Rezultate așteptate:
0. Organizare (Pre-planificare)
- internalizarea procesului;
Decizia internă privind derularea procesului de planificare, care conține
informații cu privire la:
- Definirea clară a domeniului de analiză - tema planificării
- Alegerea metodei de planificare
- Planificarea etapelor (perioadele, termenele orientative pentru
derularea, finalizarea etapelor procesului de planificare),
- Resurse și atribuții alocate, delegate sau împuternicite,
- Modul de implicare a părților interesate identificate (facilitarea
participării)
- Planul de comunicare (informarea și promovarea publică a
procesului de planificare).
Adeseori ignorată sau subevaluată, etapa de organizare asigură sistemul de referință al derulării întregului
proces de planificare.
Este extrem de importantă definirea clară, delimitarea domeniilor de analiză (”scoping”): ne referim la
resursa naturală administrată? La instituția/ organizația care o administrează? La un departament din cadrul
acesteia? Răspunsul la aceste întrebări defineşte magnitudinea procesului de planificare.
Oficializarea rezultatelor așteptate, prin asumarea unei decizii interne, transmite semnale și informații cu
impact, atât în cadrul instituției/ organizației, cât și asupra factorilor interesați, încurajând participarea și
relațiile de colaborare, în cadrul procesului de planificare.
Parcurgerea acestei etape permite crearea și promovarea unei imagini de ansamblu a stării domeniului
analizat, la nivelul tuturor factorilor implicați. Realismul, obiectivitatea acestei imagini asigură calitatea
rezultatelor analizelor ulterioare.
Alegerea tipului de strategie se face în funcție de gradul de implicare al factorilor interesați
Tipologia proceselor de planificare – bazată pe analiza factorilor interesați
41
In funcţie de metodele de implicare a părților interesate aplicate în cadrul metodologiilor de planificare,
acestea pot fi clasificate si caracterizate dupa cum urmează :
Tabel 6. Tipuri de procese de planificare strategică
Tipologie
planificare
strategica
Descriere Resurse
consumate
Timp
necesar
Sustenabilitatea
rezultatelor
„Expert”
Consultantul elaborează documentul final pe
baza cunoștiințelor și experienței sale.
Implicarea beneficiarului are loc doar în etapa
de validare a formei finale a documentului.
Mici Termen
scurt Minimă
„Consultativ”
Consultantul elaborează documentul final, pe
baza solicitărilor de informații și consultărilor
periodice cu beneficiarul (și alte părți
interesate) asupra rezultatelor de etapă.
Medii > Mici Termen
mediu Medie > Minimă
„Participativ”
Conținutul documentului final de planificare
este rezultatul exclusiv al muncii beneficiarului
(și al părților interesate implicate). Rolul
consultantului este acela de facilitator al
transferului de cunoștințe și a abilităților de
planificare, de moderator al procesului de
planificare. Scopul este creșterea capacității de
dezvoltare a beneficiarului (și a părților
interesate implicate).
Mari
Termen
Lung
Maximă
Alegerea tipului procesului de planificare, care urmează să fie aplicat, depinde de criteriile de
evaluare, descrise în ultimele trei coloane ale tabelului de mai sus. Între cele trei criterii: Resurse
– Termene – Calitatea Rezultatelor (ca și în cazul proiectelor) există o relație de nedeterminare.
Ex: dacă se dorește o economie de resurse, prin aplicarea unui proces de planificare de tip
”expert”, aceasta poate fi obținută doar în detrimentul termenelor stabilite (prelungirea
termenelor) și a calității rezultatelor obținute (scăderea sustenabilității rezultatelor). Dacă,
dimpotrivă, se urmărește maximalizarea rezultatelor procesului de planificare (ex: printr-o
metodă participativă) aceasta se poate obține prin majorarea resurselor alocate procesului
(umane, materiale, financiare) sau stabilirea unor termene lungi (ani) de derularea procesului de
planificare.
42
Importanța procesului participativ:
Planificarea participativă este importantă pentru că:
- Schimbarea, respectiv trecerea de la situația existentă la cea dorită, prezentată simbolic prin
viziunea împărtășită, este asumată de către toți cei care-și doresc schimbarea,
- Reprezintă manifestarea credinței că oamenii, direct afectați de schimbarea planificată, au
capacitatea de a identifica și aplica cele mai performante mijloace de a o înfăptui, punând
accentul astfel pe cei afectați și mai puțin pe cei care decid sau care pot influența decizia. Se
asigură, în acest sens, transparența procesului decizional și garantarea unui proces democratic,
- Documentele de planificare strategică, validate prin procese participative de elaborare, sunt
puternice instrumente de “fundraising”, asigurând contextul şi justificarea bugetelor solicitate
sau a cererilor de finanțare şi sunt instrumente de relații publice.
- Contribuie la asumarea responsabilității factorilor interesați. Odată implicați în procesul de
planificare, vor fi motivați să se implice mai mult în implementare și se vor identifica mai mult
cu obiectivele strategice propuse,
- Asigură / facilitează accesul în procesul de planificare și în cel de implementare la cunoștințele,
informațiile și eventual resursele celor care participă.
- Asigură un mediu social favorabil pentru dezvoltare, prin echilibrarea intereselor divergente și
prin evitarea / ameliorarea / reducerea conflictelor.
Metoda participativă presupune implicarea directă a factorilor interesați identificați (față de domeniul
specific analizat) pe parcursul întregului proces de planificare.
Analiza factorilor interesați
Factori interesați (FI)15- (eng. Stakeholders): ”Persoane sau grupuri care afectează sau sunt afectate de către
o organizație și activitățile acesteia” (Freeman, R. Edward: Strategic Management: A Stakeholders Approach,
Boston 1984)
Aceștia pot fi: membrii propriei organizații, furnizori, beneficiari/ clienți, parteneri, autorități teritoriale,
autorități sectoriale de reglementare sau control, mass media, ONG colaboratoare, lideri de opinie, etc.
La modul general, putem identifica trei categorii de factori interesați:
15 Sau părți, persoane interesate, implicate
43
Tabelul 7. Categorii de factori interesați
(1) Autorități publice (2) Mediul de afaceri (3) Societatea Civilă
Administrativ – Teritoriale
(regionale) Sectoriale
- Consilii Locale, Primării
- Consilii Județene
- Consilii Regionale
- Asociații de dezvoltare
intercomunitară:
Zone Metropolitane
Grupuri de Acțiune Locală
(Microregională)
Instituții publice
descentralizate din
teritoriu (subunități
ale acestora la nivel
local)
- Companii, IMM
- Inclusiv forme de ”self
employment”: fermieri,
persoane fizice autorizate,
asociații familiale, etc.
- Cetățeni, lideri de
opinie,
- Grupuri de într-
ajutorare (CBO),
- Organizații
neguvernamentale
(ONG),
- Universități, Biserică,
Sindicate, etc.
Factorii interesați, reprezentând mass media și mediul politic pot aparține unuia dintre grupurile de mai sus,
fiind un grup important de luat în considerare în procesul de planificare.
Prezentăm o analiză calitativă a factorilor interesați care poate fi făcută pe baza identificării și clasificării
detaliată a părților interesate, pe baza criteriilor de importanță16 (indicator sintetic care cumulează elemente
de vecinătate, dependență și reprezentare) și influență17 (incluzând component atitudinală de
responsabilitate), în tabelul de mai jos:
Tabel 8. Matricea de clasificare a factorilor interesați, în funcție de importanță și influență
Importanță
1 Beneficiari
Importaţa + Influenţa
Parteneri
Importanta +
Beneficiarii - au o importanță mare pentru
organizație (SH Primari), dar capacitate
redusă de a influența efectele si impactul
acesteia. 2
16 Importanța - notare de la 1 la 4 (unde 1 = maximă importanță, până la 4 = minimă importanță). 17 Influență - notare de la 1 la 4 (unde 1 = maximă influență, până la 4 = minimă influență).
44
-
Influenta +
Partenerii - au o importanță si influență
mare pentru/ asupra organizației.
„Potențialii sabotori” - nu reprezintă o
importanță deosebită pentru organizație, dar
au o mare capacitate de influențare a
efectelor, impactului organizației.
3
Importanta –
Influenta -
Nesemnificativi
Importanta
-Influenta +
„Potențiali
Sabotori”
4
4 3 2 1 Influență
Legendă: 1 – importanță / influență mare, 4 – importanță / influență redusă
Din punct de vedere al influenței, pe care schimbarea promovată printr-un plan strategic o poate avea asupra
factorilor interesați, aceștia pot fi împărțiți în factori interesați primari sau secundari.
Tabel 9. Analiza factorilor interesați
Impact al organizației
(al activităților ei)
TOTAL PARTIAL
Direct
Factori Interesați (FI)
PRIMARI
Sunt cei care beneficiaza/ afectaţi negativ de activitate/ decizie.
Sunt dependenţi de activitate/ resursă/ serviciu pentru
bunăstarea lor.
Trăiesc de obicei în imediata apropiere a activităţii/ resursei.
Au dificultăţi in adaptarea la schimbarea provocată de
activitate.
În general sunt vulnerabili.
Indirect
Factori Interesați
Sunt alte persoane, organizatii sau instituţii cu o motivaţie, interes sau rol
intermediar în activitatea/ resursa considerată
45
SECUNDARI
Exemple de analiză a factorilor interesați se prezintă în Setul de ghidurile de planificare strategică pentru
managementul durabil al resurselor naturale.
Implicarea factorilor interesați
Dezideratul final al analizei părților interesate este inițierea construcției platformei de cooperare, de
parteneriat al beneficiarului/ inițiatorului procesului de planificare. Realizarea și dezvoltarea acestei
construcții parteneriale are ca scop susținerea evoluției ”beneficiarilor” și a ”potențialilor sabotori” la statutul
și profilul de ”parteneri”:
(a) Modalităţile uzuale de transformare a beneficiarilor în parteneri sunt:
- Identificarea intereselor/ nevoilor reale / comune,
- Creşterea capacității de acţiune a beneficiarilor, în cadrul planului strategic,
- Promovarea reprezentanților lor în structurile de analiză şi decizie, la nivel superior.
(b) Transformarea potenţialilor “sabotori” în parteneri depinde de modul de aplicare a tehnicilor de
facilitare/ constrângere care urmăresc:
- Identificarea intereselor/ nevoilor reale / comune,
- Delimitarea zonei de cooperare, pe baza intereselor comune identificate,
- Delimitarea clară a acțiunilor necesare, pentru schimbare prevăzute prin planificarea
strategică de prevederile legislației, care impun un anumit mod de abordare indiferent de
obiectivele planului,
- Procese participative, transparentă în comunicare, consultare, colaborare, participare.
Corelând tipologia părților interesate (pe grupuri și subgrupuri), cu indicatorul cumulat ”importanță x
influență”, poate fi schițată o procedură standard de încadrare a părților interesate, pentru participare în
cadrul procesului de planificare. Astfel:
46
Tabel 10. Niveluri de implicare funcție de importanța și influența factorilor interesați
Tip FI:
Partener Beneficiar Potențial Sabotor Nesemnificativ
Tip serviciu
Informare (punctuală)
Transfer de
cunoștințe
doar în relație strictă cu zona de
interes comun (procesul de
planificare)
-
Consultare (metode
calitative)
(metode formale, publice) -
Participare
(inclusiv în
luarea
deciziilor)
(reprezentativă) doar în cadru public, transparent
-
Explicații:
În procesul de planificare:
(1) Partenerilor – le vor fi furnizate (facilitate) accesul la toate tipurile de servicii: informare/
transfer de cunoștințe, consultare, participare.
(2) Beneficiarilor – le vor fi furnizate, cu prioritate, serviciile de informare și transfer de cunoștințe,
pentru creșterea capacității lor. Metodele de consultare vor fi adaptate percepției lor specifice, iar
implicarea lor se va face prin intermediul reprezentanților lor, instruiți sau (pe termen scurt) prin
delegarea voluntară a reprezentării lor, unor parteneri cu capacitate crescută de acțiune.
(3) Potențialilor ”sabotori” – li se vor furniza, cu prioritate serviciile de informare și transfer de
cunoștințe, pentru a evalua cauza opoziției (posibilă lipsă de informare). Transferul de cunoștințe
va fi acordat strict în zona intereselor comune, agenda și rezultatele procesului de planificare.
Consultarea și participarea va fi furnizată/ accesibilă numai prin metode deschise, oficiale
(corespondență oficială) sau publice (dezbateri, întâlniri cu mai mulți participanți).
47
(4) Nesemnificativi – li se vor furniza punctual informațiile solicitate. Implicarea lor, în alte
activități ale procesului de planificare, presupune un consum nejustificat de resurse. Esențial, în
cazul acestui grup de persoane interesate, este încadrarea lor corectă și evaluarea măsurilor,
acțiunilor necesare reîncadrării lor în grupul de parteneri sau posibili beneficiari.
Elaborarea și administrarea unei baze de date, cu datele de contact ale părților interesate și ale
reprezentanților săi, analiza lor și stabilirea modului de cooperare, în cadrul procesului de planificare,
constituie elementele unui Plan de Implicare a Părților Interesate (anexa la decizia instituțională de inițiere
a procesului).
Etapa de pre-planificare se încheie cu lansarea procesului de planificare.
Evenimentul 01 Rezultate așteptate:
E01. Lansarea procesului de
planificare
Lansarea oficială a procesului de planificare în fața membrilor instituției/
organizației și a factorilor interesați.
Acest eveniment marchează, semnalizează decizia publică de inițiere a schimbării, atrage atenția publică,
inițiază procesul de participare, colaborare a părților interesate.
5.1.2. Etapa 1: Analiza situației existente
Această etapă se referă la analiza profilului18 / potențialulului19 domeniului analizat.
Tabel 11. Rezultatele etapei de analiză
Etapa 1 Rezultate așteptate:
Analiza situației existente/ de
potențial/ Analiza strategică
(SWOT) – se realizează în trei
pași (a se vedea mai jos);
- un tablou complet al domeniului analizat, a stării resurselor (în cazul
situației existente):
- a celor naturale administrate și
- a celor de funcționare, dezvoltare ale organizației/ instituției (naturale,
fizice/ materiale, umane, sociale, financiare și informaționale);
- evoluția/ involuția stării acestor resurse pe parcursul unei perioade
anterioare de timp (în cazul studiului de potențial);
18 Profil – imaginea domeniului analizat, la un moment dat,(pe baza unei singure serii de indicatori de monitorizare și
evaluare, la momentul evaluării) 19 Potențial – evaluarea evoluției resurselor/ domeniului studiat (pe baza mai multor serii de indicatori de monitorizare
și evaluare pe perioade anterioare: 3 – 5 ani și mai mult) comparativ cu analiza, tendințele de evoluție a mediului
extern (oportunități și pericole) .
48
- identificarea oportunităților și a pericolelor pe care le poate furniza
evoluția mediului exterior al domeniului analizat.
Această etapă definește și evaluează starea domeniului analizat, pe baza comparației unor indicatori de stare:
- cantitativi (număr, distanțe, suprafețe, volume,
etc) și
- calitativi (procente, grad, nivel, percepții
favorabile – nefavorabile) cu indicatori
similari, în sisteme de evaluare:
- relative (față de valorile din perioade
anterioare ale acelorași indicatori) sau
- absolute (față de valorile indicatorilor similari,
de referință la nivel superior: regional,
național, internațional).
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
Practic, indicatorii cantitativi și calitativi colectați, prelucrați și raportați în această etapă, definesc sistemul
de monitorizare și evaluare a stării domeniului analizat, descris într-un capitol distinct. Este greu de imaginat
orice formă de analiză și decizie managerială, fără existența unui sistem de monitorizare și evaluare
funcțional.
Cel mai cunoscut instrument de analiză strategică a indicatorilor cantitativi și calitativi colectați este Analiza
SWOT20. Componentele fundamentale ale unei analize SWOT sunt date de caracterul său sistemic, dat de
comparația:
(1) caracteristicilor mediului intern (propriu domeniului de analiză definit),
cu
20 SWOT – Strenghts (puncte tari, avantaje), Weaknesess (puncte slabe, slăbiciuni), Opportunities (oportunități),
Threats (pericole, amenințări).
49
(2) evoluția probabilă a mediului extern (impactul asupra domeniului studiat).
Pasul 1: Analiza mediului intern al domeniului analizat: se referă la analiza resurselor interne ale
domeniului analizat, care există efectiv (în momentul analizei) și nu depind de vreun factor extern - vezi
exemple în Setul de ghiduri de planificare strategică pentru managementul durabil al resurselor naturale.
Tabel 12. Analiza resurselor
Resurse interne: VALORI – BUNURI ȘI
SERVICII (Economice,
Sociale, Ecologice / Naturale)
Puncte Tari/
Avantaje
Puncte Slabe/
Slăbiciuni
Naturale
Se referă la descrierea sintetică (pe baza
indicatorilor cantitativ și calitativi din studiul
profilului, potențialului domeniului analizat)
a stării resurselor interne21, în termeni de
puncte tari (avantaje) vs. puncte slabe
(slăbiciuni) comparative, competitive în
sisteme de referință relative (ex. creșterea
(+)/ scăderea (-) valorii indicatorului X în
ultimii Y ani) sau absolute (ex. indicatorul X
este cu Y % peste (+)/ sub (-) valoarea medie
regională, națională).
Fizice _ materiale
(infrastructură)
Umane (resurse umane,
starea de sănătate, nivelul
de educație, cunoștințe și
aptitudini, etc – cu accent
pe nivelul individual, etc)
Sociale (relații sociale,
instituții, mod de
organizare social,
atitudini, percepții, etc)
Financiare (acces la
resurse financiare,
servicii financiare, surse
de venit, moduri
tradiționale și actuale de
economisire și investiție)
Informaționale (accesul
la / și informații,
experiența practică și
cunoștințele)
21 Sau a starii domeniilor prioritare de dezvoltare (economice, sociale, de mediu, etc) pentru procesele de planificare
administrativ teritoriale.
50
NOTĂ: analiza resurselor se face în termeni de valori (bunuri & servicii).
Valorile (bunurile și resursele) identificate, așa cum se prezintă în ghidurile22 pentru fiecare din cele patru
sectoare, în Capitolul 1.1. Valori economice, sociale și ecologice (naturale) ale resurselor sectorului, se
analizează utilizându-se indicatori:
- se definesc indicatorii cantitativi pentru fiecare tip de resursă (din cele şase de mai sus),
ținându-se cont de deposibilitatea furnizării unor indicatori cantitativi definiți de către sistemele
publice de date ale autorităților administrativ teritoriale sau sectoriale (singurele posesoare de
date cantitative conforme – acceptate oficial),
- se strâng și se prelucrează datele cantitative,
- analizele indicatorilor cantitativi vor fi completate cu indicatori calitativi, colectați prin
metode participative (interviuri, focus/ expert grupuri, ateliere, dezbateri publice, etc) în care vor
fi implicați factorii interesați.
Tabel 13. Exemplu de analiză a resursei utilizând indicatori cantitativi și calitativi
Analiza Interpretare sintetică a
rezultatelor analizei (swot)
Indicatori cantitativi Indicatori calitativi23 Punct tare Punct slab
Resursa Valoare
actuală
Analiză față
de valoarea de
referință
Valoare
actuală
Analiză față
de valoarea
de referință
Materială
ex.
Infrastructură
de alimentare
cu apă
350 de
gospodării
branșate la
rețeaua de apă
Ind. de
referință în
sistem relativ:
(i) 100 de
gospodării
alimentate cu
apă în 2010
(ii) 600 de
gospodării
care ar trebui
branșate la
80% grad de
satisfacție al
beneficiarilor
față de
serviciile
Ind. de
referință în
sistem
relativ:
gradul de
satisfacție al
beneficiarilor
față de
serviciile
furnizate
Creșterea cu
350 % a
numărului de
gospodării
55% gradul
de acoperire
al nevoii de
acoperire cu
22 Setul de ghiduri de planificare strategică pentru managementul durabil al resurselor naturale 23 Asta se corelează cu analiza valorilor
51
în 2014 rețea furnizate branșate la apă rețea de apă
Unul dintre cele mai importante rezultate ale analizei mediului intern este identificarea problemelor cu care
se confruntă domeniul (punctele lui slabe, slăbiciunile). Este de ajutor pentru etapele următoare, pentru ca
problemele identificate să fie prioritizate prin: (1) acordarea de punctaje de către participanții la un grup de
lucru, problemele fiind ierarhizate în funcție de punctajul general obținut și, sau (2) stabilirea relațiilor cauză
– efect între (grupurile de) probleme identificate (metoda ”arborele problemelor”).
Primul pas, în analiza mediului intern, este identificarea resurselor (după tabelul de mai sus).
Etapa de analiză a mediului intern, presupune, implicit, analiza resurselor domeniului, adică
identificarea/analiza valorilor și identificarea/analiza amenințărilor la adresa acestor valori.
Analiza valorilor este integrată în analiza mediului intern. Amenințările la adresa valorilor pot fi
sintetizate și preluate, mai departe, în analiza SWOT sau identificarea amenințărilor, se poate
face simultan, în acelasi tabel în care se face analiza valorilor.
Pasul 2: Analiza mediului extern al domeniului analizat:
Tabelul 14. Analiza mediului extern
Tendințe: Oportunități Pericole/ Amenințări
Sociale
Se referă la descrierea sintetică a evoluției probabile (pozitive, în sensul
apariției oportunităților de dezvoltare sau negative, în sensul apariției unor
pericole, amenințări asupra dezvoltării domeniului analizat) a mediilor:
social, tehnologic, economic, politic – normativ - legislativ.
NOTĂ: amenințările identificate în această etapă și oportunitățile se referă
la aspecte din afara domeniului analizat.
Tehnologice
(metodologice, procedurale)
Economice
Politice
(legislative)
52
Tabelul 15. Exemplu de analiză a mediului extern
Tendință Oportunitate Amenințare
Creșterea numărului de persoane
branșate la rețeaua de apă
Disponibilitatea finanțărilor
externe pentru extinderea rețelelor
de apă
Imposibilitatea încadrării unei
comunități rurale/ urbane în
condițiile de eligibilitate
Se recomandă ca analiza mediului extern să includă și identificarea amenințărilor la adresa valorilor
sectorului, așa cum se recomandă în ghidurile24 pentru fiecare din cele patru sectoare în Capitolul 1.2.
Amenințări la adresa valorilor resurselor sectorului
Pasul 3: Analiza strategică de ansamblu
Completarea tabelului analizei SWOT cu rezultatele sintetice ale analizei mediului intern și extern, conduce
la crearea unui tablou de ansamblu a stării, potențiualului de dezvoltare a domeniului studiat.
Analiza strategică propriu-zisă are loc la limita celor două componente de analiză, prin compararea
caracteristicilor mediului intern cu cele ale mediului extern, furnizând elementele necesare definirii
strategiei, respectiv a obiectivelor și măsurilor.
Analiza strategică de ansamblu (SWOT) poate să genereze, spre exemplu:
- definirea unor obiective, măsuri ”ofensive” – ca rezultat al analizei comparative a ”Avantajelor”
(din mediul intern) cu ”Oportunitățile” (mediul extern)
24 Setul de ghiduri de planificare strategică pentru managementul durabil al resurselor naturale
53
Punct tare: „număr și calitate mare de exemplare și specii avifaunistice în cadrul
AP” și
Oportunitate: „tendință globală de creștere a activității ecoturistice de tip ”bird
watching”,
Poate fi definit obiectivul ofensiv: „dezvoltarea infrastructurii și activităților AP de
tip bird watching”.
Caseta 3. Exemplu de definire măsură ”ofensivă”
- obiective, măsuri ”defensive” – ca rezultat al comparației ”Slăbiciunilor” (problemelor
domeniului) cu ”Pericolele”
Punct Slab: „scăderea continuă a numărului de exemplare din specia X” și
Pericol: „creșterea fenomenului de braconaj făptuit de persoane din afara
comunităților învecinate”,
Poate fi definit obiectivul defensiv „stoparea declinului speciei X prin implicarea
partenerilor locali în reducerea fenomenului de braconaj”
Caseta 4. Exemplu de definire măsură ”defensivă”
- obiective, măsuri mixte – prin analize ”încrucișate”.
Punct Slab: „Terenuri degradate, improprii agriculturii”
Oportunitate: „Fonduri externe pentru reabilitarea terenurilor degradate”.
Poate fi definit obiectivul ofensiv „Reabilitarea ecologică și resălbăticirea
terenurilor degradate” sau a obiectivului defensiv „Stoparea degradării terenurilor
din zona Y”:
Caseta 5. Exemplu de definire măsură ”mixtă”
NOTĂ: este recomandabil ca strategia să integreze și obiective defensive, adeseori mult mai realiste.
Trecerea concretă, de la rezultatele SWOT, la stabilirea obiectivelor este prezentată în capitolul următor.
54
5.1.3. Etapa 2: Elaborarea strategiei
Etapa 2 Rezultate așteptate:
Definirea elementelor
Strategiei
- Viziunea25 dezvoltării,
- Misiunea organizației/ instituției,
- Obiective și măsuri
Această etapă reprezintă ”de facto” planificarea strategică, având ca produs final ”Strategia de Dezvoltare” a
domeniului analizat. Elementele acesteia sunt generale, ca urmare stabile, pe perioade mari de timp și
definite prin indicatori de impact asupra întregului domeniu analizat.
- Fundamentul elaborării unei strategii este întotdeauna o descriere detaliată, completă a situației
existente (implicit o analiză SWOT, obiectivă).
- Garanția aplicabilității unei strategii o reprezintă nivelul (și modul) de participare al factorilor
interesați (în special ai beneficiarilor finali) la elaborarea ei.
Ce este o Strategie? Strategia este un document sintetic, în care se descrie (1) schimbarea dorită (viziunea
de dezvoltare), (2) direcțiile (obiectivele) și (3) reperele (măsurile), care ne conduc către aceasta, dar și (4)
modul în care ne propunem să obținem această schimbare (misiunea).
Caracteristicile unei strategii:
(1) Asigură relația dintre situația existentă și situația dorită.
(2) Afectează grupuri largi de factori interesați (stakeholders),
(3) Este stabilă pe termen lung. Din acest motiv elementele de descriere a strategiei au un grad ridicat de
generalitate (și incertitudine).
Componentele unei strategii de dezvoltare:
25 Viziunea trebuie să definiească principiile și conceptele de dezvoltare.
55
Tabel 16. Comonentele unei strategii de dezvoltare
Viziunea
(dezvoltării):
- Imaginea unui posibil viitor pe care organizația, comunitatea, etc. dorește să-l creeze,
asigurând bazele elaborării strategiei și stabilirii obiectivelor dezvoltării.
Misiunea: - Descrierea succintă, clară, a rolului asumat de către structura care își asumă aplicarea
procesului de planificare și implementarea rezultatelor sale: Cine este?/ Ce face?/ Cum va
face ?/ Pentru cine?/ Care îi sunt valorile, principiile?
- Caracteristici: inspira/ usor de înțeles și comunicat/ orientată pe termen lung.
Obiective: - generale: o descriere sintetică și concretă (nu neapărat SMART) care indică direcția
generală, ținta finală spre cei care sunt concentrate toate resursele.
- specifice: descrierea (SMART26) a efectelor pe termen mediu și scurt a aplicării
eforturilor (și resurselor) de dezvoltare asupra domeniului analizat, grupurilor țintă, etc.
- în cazul aplicării unei metodologii, având ca scop elaborarea unei ”Strategii de
Dezvoltare Durabilă”, obiectivele specifice sunt predefinte prin cei 3 + 2 piloni ai
dezvoltării durabile (vezi Capitolul 2)
Măsuri
(element de
Planificare):
- definirea activităților cu caracter general (a unui set de acţiuni, proiecte corelate) care
conduc, cumulativ, la atingerea unui obiectiv specific.
Program
(Element de
Implementare):
- un sistem coerent de management al aplicării (implementării) unei măsuri.
26 Acronim al caracteristicilor definirii obiectivelor: Specific: forma concisa a: cand? cum? unde? situatia va fi
schimbata; Măsurabil: rezultatele, procesele planificate sa poata fi masurate; (Achievable) Realizabil: sa motiveze
schimbarea (este posibil) si sa evite frustrarea; Relevant/Realistic: concentrare pe nevoile identificate; Incadrat in
Timp: perioada de realizare.
56
Structura şi pașii elaborării unei strategii de dezvoltare:
Figura 6. structura și pașii elaborării unei strategii de dezvoltare
Pasul 1: Definirea viziunii de dezvoltare - în cazul unei instituții publice, al unei comunități, al unui
teritoriu, forma finală a descrierii unei viziuni de dezvoltare (conform definiției de mai sus) apare treptat, ca
un rezultat cumulativ a unor repetate exerciții, ateliere de grup, dezbateri publice. Participarea, în cadrul
acestora a factorilor interesați, asigură cele două atribute esențiale ale unei viziuni: este (1) împărtășită de
către toți beneficiarii dezvoltării, (2) reprezentând sintetic dezideratele lor comune.
Pasul 1.1: Definirea misiunii – misiunea se definește prin aceleași metode ca și viziunea.
Pasul 2 + 3: Definirea Obiectivelor și Măsurilor de dezvoltare:
Logica definirii obiectivelor are la bază ”sarcinile” fundamentale ale planificării:
(1) Stabilirea priorităților, creând condițiile pentru:
(2) Concentrarea resurselor.
Pentru ”dimensionarea” stabilirii numărului nivelurilor (pe verticală) și a tipurilor (pe orizontală) ale
obiectivelor, este de ajutor să facem, permanent, analogia între structura strategiei domeniului analizat și
structura organizațională de implementare a strategiei (vezi capitolul dedicat aranjamentelor instituționale).
Astfel vor fi prioritizate obiectivele pe toate nivelele de decizie, respectiv, pe toate tipurile de ”departamente”
implicate în elaborarea și aplicarea strategiei. Bineînțeles, obiectivele de rang inferior vor fi integrate în
obiectivele de rang superior (principiul convergenței). Astfel realizarea obiectivelor operaționale vor conduce
implicit la atingerea obiectivelor strategice.
Există diverse metode pentru definirea obiectivelor:
57
- Metoda ascendentă, de jos în sus – ”bottom – up” (tipică metodelor participative de planificare)
implică definirea obiectivelor de rang superior, pornind de la măsurile identificate în cadrul
întâlnirilor cu factorii interesați, pe baza analizei SWOT:
Pe baza grupării tuturor activităților cu caracter general (măsuri) care pot conduce la
soluționarea, atenuarea sau compensarea problemei (punctului slab) „reducerea suprafeței
habitatelor protejate” poate fi definit obiectivul defensiv: „menținerea suprafeței
habitatelor protejate” (sau a unuia ofensiv: „creșterea cu x% a suprafeței ... ), ca obiectiv
specific al „departamentului” conservarea biodiversității. Acesta poate fi integra,t alături
de alte obiective specifice „departamentele”, într-un obiectiv de rang superior, „a
conducerii organizaționale”: „reducerea impactului activităților antropice asupra
habitatelor și speciilor protejate”.
Caseta 6. Exemplu de definire a unui obiectiv prin metoda ascendentă
- Metoda descendentă, de sus în jos – este tipică în condițiile unor obiective de rang superior
predefinite, ale căror principii (cazul Dezvoltării Durabile în care obiectivele de dezvoltare
trebuie să fie corelate cu cei 3 + 2 piloni predefiniți) sau resurse (cazul Fondurilor Europene, în
care procesele de planificare națională au fost precedate de procesele de planificare strategică a
UE, prioritățile UE sunt definitorii pentru stabilirea obiectivelor regionale și/ sau sectoriale ale
Programelor Operaționale) sunt vizate.
În aceste cazuri, pașii logici care trebuie parcurși pentru definirea obiectivelor sunt:
(1) Identificarea nevoilor (atenuarea punctelor slabe, sau promovarea punctelor tari – vezi SWOT)
(2) Definirea obiectivelor (strategice și specifice) și măsurilor – se face pe baza nevoilor identificate
grupate pe cele 5 domenii ale dezvoltării durabile/ respectiv pe obiectivele de dezvoltare de rang
superior.
(3) Compararea obiectivelor, definite mai sus, cu obiectivele de rang superior: microregional,
județean, regional, național și ajustarea / finalizarea lor (asigurând ”convergenței obiectivelor” de
dezvoltare).
Corelarea obiectivelor strategice cu cele de rang superior (convergența) facilitează accesul la
resursele de rang superior (mai mari). Lipsa acestei corelări poate orienta atingerea
obiectivelor spre identificarea unor resurse alternative, suplimentare, negarantate de nivelele
superioare
58
5.1.4. Etapa 3: Definirea Planului de Acțiuni
Tabel 17. Rezultatele etapei de definire a planului de acțiuni
Etape Rezultate așteptate:
3. Definirea Planului de
Acțiuni27
- Elaborarea ”Portofoliul de acțiuni”28,
- Criteriile de prioritizare ale proiectelor/ acțiunilor,
- Planul de Acțiuni (proiecte prioritare, termene de aplicare, responsabilități
și resurse identificate, alocate).
Denumită și etapa de planificare operațională, această etapă stabilește acțiunile (mijloacele, instrumentele)
prin care poate fi implementată strategia de dezvoltare. Participarea factorilor interesați pe parcursul acestei
etape, precum și definirea clară a responsabilităților, pe care aceștia le au, este imperios necesară pentru
responsabilizarea acestora.
Ce este Planul de Acțiuni? Acesta reprezintă un sumar al acțiunilor (proiectelor) concrete, prioritare, care
pot fi susținute financiar de către planificator (și partenerii săi), care prin aplicarea/ implementarea lor
conduc la realizarea strategiei.
Caracteristici:
(1) definesc sarcini și responsabilități specifice (ce va fi făcut? și de către cine?);
(2) sunt prioritizate (corelate, încadrate în timp);
(3) le sunt alocate resurse identificate (care sunt fondurile disponibile pentru fiecare etapă a ciclului de viață
a unei acțiuni, proiect),
Structura şi pașii elaborării unui Plan de Acțiuni:
27 Acțiunile pot fi definite și ca activități principale sau proiecte. 28 Portofoliul de Acțiuni” – totalitatea acțiunilor identificate pentru toate măsurile stabilite prin strategia de dezvoltare
(nu depinde de bugetul disponibil) = Lista lungă de acțiuni.
59
Figura 7. Structura și pașii de elaborare a Planului de acțiune
Pasul 1. Definirea ”Portofoliului de Acțiuni”
Portofoliul de Acțiuni reprezintă lista lungă de acțiuni. Se obţine, prin completarea de catre factorii
interesati şi colectarea unor fişe sintetice de acţiune care să includă elementele necesare planificării din
tabelul de mai jos. Fiecare acțiune este corelată cu o măsură prestabilită, în etapa anterioară.
Astfel, ”portofoliul” este alcătuit din totalitatea acțiunilor pe care factorii interesați, partenerii dezvoltării și
le asumă pentru aplicare în perioada pentru care se face planificarea.
Tabelul 18. Fișa sintetică de acțiune
Codul
măsurii
Titlul Responsabilul Termen Buget (elab
/conf /
prefinanțare)
Finanțare
identificată
Sursa
finanțărilor
identificate
Pasul 2. Prioritizarea acțiunilor - stabilirea unor criterii, indicatori de evaluare și prioritizare a acțiunilor de
portofoliu. Acești indicatori pot fi de ordin: financiar, tehnic, etc. (Ex. un indicator financiar poate fi
accesibilitatea sursei de finanțare, un indicator tehnic – numărul de beneficiari).
60
Pasul 3. Definirea ”Planului de Acțiuni” = lista scurtă de acțiuni. Toate acțiunile de portofoliu se
evaluează pe baza criteriilor definite la pasul 2. Filtrarea acțiunilor are ca rezultat o listă de acțiuni
prioritizate descendent, în funcție de punctajul primit. În acestă listă, fiecărei acțiuni i se asociază bugetul
necesar pregătirii și aplicării ei.
Planul de acțiuni este alcătuit din acțiunile cu punctajul cel mai mare, ale căror bugete cumulate pot fi
susținute de către disponibilitatea financiară (bugetul de dezvoltare) a beneficiarilor procesului de planificare
(inițiator, parteneri, alți factori interesați).
Planul de acțțiuni se revizuiește anual sau ori de cate ori este nevoie – de ex. la fiecare modificare
a contextului care poate afecta evaluarea și prioritizarea proiectelor.
5.1.5. Etapa 4: Pregătirea implementării Strategiei și Planului de Acțiuni
Pregătirea implementării presupune:
A. Aranjamentele instituționale
B. Monitorizarea și evaluarea
Etape Rezultate așteptate:
4.Implementarea documentelor
de planificare
- Aranjamente instituționale (”departamente de dezvoltare” + parteneriate
= echipe de proiecte funcționale),
- Resurse atrase și alocate implementării fiecărei etape ale ciclurilor de
proiect,
- Sistemului de Monitorizare și Evaluare (inclusiv modul de raportare și
revizuire) operațional.
Este o etapă, derulată după finalizarea procesului de planificare. Însă succesul acesteia depinde de
proiectarea cadrului de implementare (instituțional, partenerial, financiar, evaluare – control și revizuire)
definit în cadrul procesului de planificare.
Rezultatele etapei de implementare se află într-o relație de directă proporționalitate cu calitatea
procesului de planificare și, în special, cu nivelul de participare şi colaborare de pe parcursul
întregului proces de planificare
61
A. Aranjamente instituționale. Construcția parteneriatelor pentru dezvoltare
Asocierea, colaborarea, parteneriatul (structurate oficial sau nestructurate - informale) au ca principală
motivație: facilitarea, creșterea accesului la toate tipurile de resurse.
Strategia de dezvoltare este, înainte de toate, un document. Puterea acestui document este dată de capacitatea
solidară a beneficiarilor lui de a-l elabora și a-l aplica.
„Puterea” unui parteneriat (implicit a fiecărui membru al acestuia) este dată de:
(1) interesele reale comune care stau la baza construcției parteneriale.
Figura 8. Piramida intereselor.
Interesele părților interesate sunt evaluate, în etapa de preplanificare a procesului de planificare strategică și
redefinite continuu pe parcursul întregului ciclu de dezvoltare (planificare, implementare, evaluare,
revizuire). Încadrarea cât mai exactă a acțiunilor parteneriale, în zona de interese comune identificate,
asigură solidaritatea, coeziunea și în cele din urmă, performanța partenerială. Interesele comune sunt cu atât
mai pregnante, intense, cu cât sunt identificate mai subsidiar (până la nivel individual al reprezentanților
părților interesate) și reprezentate în structura (pe nivele de acțiune) și elementele de planificare parteneriale
(obiective – acțiuni).
(2) compatibilitatea partenerilor. Compatibilitatea devine vizibilă, încă de la primele contacte, întâlniri ale
parților interesate și se manifestă prin valori, principii asumate, proceduri și instrumente de acțiune. Procesul
”compatibilizării” partenerilor este un obiectiv obligatoriu al construcției unui parteneriat, adeseori fiind un
proces de durată.
62
(3) implicarea, participarea activă a partenerilor. Participarea activă este un rezultat implicit al primelor
două caracteristici ale unui parteneriat funcțional, puternic dar și al unei încrederi mutuale între parteneri
(construită în timp pe baza unor politici de implicare a factorilor interesați, prin consultare, informare și
transfer de cunoștiințe).
Structura partenerială (prezentată în figura de mai jos) este similară structurii unei Strategii de Dezvoltare,
reprezentând atribuțiile asumate de către parteneri în elaborarea și implementarea documentelor de
planificare:
(1) pe verticală: pe nivele de analiză, decizie și acțiune și
(2) pe orizontală: pe componente/ domenii (ale dezvoltării durabile: economic, social, mediu, cultural și
guvernanță).
Figura 9. Structura partenerială a procesului de planificare strategică
Capacitatea unei astfel de structuri parteneriale se obține prin ”aplatizarea” acesteia, prin reducerea
”distanțelor”, a relații ierarhice între nivelele de bază (operaționale) și cele din vârful structurii (de decizie
strategică, de stabilire a politicilor), prin:
(1) asumarea responsabilității nivelelor superioare în implicarea factorilor interesați în procesul de
planificare,
(2) responsabilizarea, conștientizarea nivelelor inferioare față de importanța implicării lor directe în procesul
de planificare și implementare a documentelor de dezvoltare
63
B. Sistemul de monitorizare și evaluare a implementării strategiei
Sistemul de monitorizare (permanent) și de evaluare (periodică) este reprezentat de:
- totalitatea indicatorilor, prin care definim starea domeniului analizat la un moment dat,
- procedurile de colectare, prelucrare, raportare a acestora.
Procesul de monitorizare și evaluare asigură cadrul metodologic și instituțional, prin care se compară valorile
indicatorilor realizați (atinși) față de valorile planificate.
Indicatorii de monitorizare și evaluare (cantitativi) - reprezintă unități de măsură a evoluției și
a performanțelor acțiunilor/ proiectelor identificate.
Acești indicatori sunt aceeași cu cei analizați în etapa 1, de analiză strategică a domeniului (unde au fost
prezentate tipurile de indicatori) și este recomandabil să fie corelați cu indicatorii utilizați pentru
prioritizarea, filtrarea acțiunilor prioritare, în cadrul Etapei 3 de elaborare a Planului de Acțiuni.
Între structura indicatorilor de monitorizare și evaluare, structura Strategiei de Dezvoltare (și a Planul de
Acțiuni) și structura instituțională de implementare trebuie să existe o profundă interdependență.
Astfel:
Obiectivele operaționale sunt exprimate în termeni, indicatori de resurse / intrări (input) și de
iesiri (outputs).
(1) Indicatori de resurse sau intrări (input) :
a. Indicatorii tehnici se referă la mărimea resurselor materiale și/sau
umane implicate în derularea activităților,
b. Indicatorii financiari se referă la bugetul alocat fiecarei activități.
(2) Indicatori de iesiri (output):
a. Se referă la servicii sau produse furnizate, prin aplicarea activităților,
b. Aceştia se masoara în unităţi fizice sau monetare,
Pregatirea / sustinerea cursurilor de training pentru rangeri
Indicatori de resurse sau intrări (input): numărul formatorilor necesari, fonduri
64
necesare pentru logistică
Indicatori de ieşiri (output): număr materiale formare
Caseta 7. Exemple indicatori obiective operaționale
Măsurile sunt exprimate in termeni, indicatori de rezultate
(1) Indicatori de rezultate :
a. Se referă la efecte directe/ imediate aduse de catre program/ proiect,
b. Aceştia ofera informaţii a schimbării/ modificarii unor parametri (ex.
comportament, capacitatile/ performanţele beneficiarilor direcţi)
a. Aceştia pot fi exprimaţi în unităţi fizice (ex. reducerea timpului călătoriei, numarului de
training-uri reuşite, număr de litigii soluționate amiabil, …) sau financiare (ex. cantitatea de resurse
naturale exploatate, scăderea costurilor pentru utilități, …)
Imbunătaţirea, prin training, a capacității de planificare a personalului din administrația
ariilor protejate
Indicatori de rezultate: numărul cursurilor de formare, număr particianți la cursuri sau
număr atestate acordate în urma cursurilor.
Caseta 8. Exemple indicatori de rezultate
(2) Obiectivele specifice și globale sunt exprimate in termeni, indicatori de impact.
Indicatori de impact:
a. Se referă la consecinţele programului asupra beneficiarilor direcţi
dupa efectele imediate,
b. Pot fi definite două concepte ale impactului:
- Impact specific – sunt acele efecte care apar dupa un interval
stabilit de timp şi care sunt fără dubiu, direct legate de
activităţile avute,in cadrul programului.
- Impact global – sunt efecte pe termen lun, care afecteaza o
populaţie larga.
65
c. In mod cert, aceste tipuri de indicatori sunt complecşi şi relaţiile
cauzale clare cu proiectele/ programele desfăşurate sunt dificil de
stabilit.
Figura 10. Relații procesuale între indicatorii de monitorizare și evaluare și elementele de planificare
strategică
Indicatorii de performanță (calitativi) –
”măsoară” calitatea implementării, gradul de
corelare a diferitelor elemente de planificare:
a. Relevanță - Arată în ce masură obiectivele
proiectului sunt relevante in relație cu nevoile
identificate și prioritățile stabilite.
b. Eficiență: - Cum se regaăsesc resursele alocate
(inputs) în rezultatele (outputs) obținute ? Arată
raportul dintre rezultate (outputs), rezultate și/ sau
impacte si resursele alocate (inputs) (în particular
cele financiare) utilizate pentru realizarea acestora.
66
c. Eficacitate - Cât de mult a contribuit proiectul la atingerea obiectivelor sectorului de
dezvoltare ? Compară ce s-a facut cu ceea ce a fost planificat inițial. (compara ieşirile/outputs,
rezultatele şi/ sau impactele realizate cu cele planificate).
d. Utilitate - Proiectul a avut un impact asupra grupului țintă în relație cu nevoile lor identificate?
e. Sustenabiltate (durabilitate/ continuitate) – arată ce schimbări sau beneficii pot fii așteptate și/
sau dezvoltate dupa finalizarea proiectului.
- financiară: dacă proiectul, activitatea poate fi continuată după întreruperea finanțării;
- instituțională/ organziațională: dacă activitatea/ proiectul a condus la asimilarea unor noi
deprinderi, cunoștiințe, aptitudini personale, profesionale, manageriale (care a condus la
creșterea capacității de dezvoltare a organizației și a membrilor ei);
- procedurală/ legislativă: dacă proiectul, activitatea a condus la apariția unor noi
proceduri de lucru, la modificarea cadrului decizional și de reglementare atât la nivelul
organizației cât și la nivele sectoriale (la nivel local, județean, etc).
Relevanța : Proiecte comerciale gen „Dracula Park” sau „Aqua Land”, nu sunt relevante pentru o populație
(grup social) care și-a definit ca nevoie „păstrarea unui stil de viață tradițional, durabil”, dar pot fi relevante
pentru comunități, care simt nevoia să promoveze „cresterea veniturilor din turismul de masa, de agrement”.
Eficiența este :
- scăzută pentru amenajarea din surse publice a infrastructurii unei zone de agrement în vecinătatea unei arii
protejate, urmată de concesionarea terenurilor din zonă pentru construcții de locuințe personale, familiale
(„intrări” de resurse ,fonduri publice mari și „ieșiri” : servicii și produse specifice reduse, pentru un numar
limitat de persoane).
- ridicată prin susținerea creării unor obiective de agrement cu acces public: Complex turistic, Centre de
practicare a sporturilor in/ outdoor, Centre de informare turistică („ieșiri” : servicii dezvoltate adresate unui
grup mai mare de beneficiari).
Eficacitatea: Activitățile de „ecologizare” ale zonei verzi „X” sunt:
- mai puțin eficace decât campaniile de „educație ecologică” a beneficiarilor zonei verzi „X” din perspectiva
obiectivului „menținerea curățeniei în zona X”;
- dar mai eficace din perspectiva obiectivului „promovarea voluntariatului de mediu în zona X”.
Utilitatea :
Proiectul, prin care a fost creata marca ecologica a produselor locale, avand ca simbol aria protejata din
67
vecinatate, a fost utilă prin impactul creat asupra cresterii veniturilor producătorilor locali şi a creşterii
atractivităţii economice locale;
Proiectul constructiei unu supermarket in localitate a fost mai putin util, prin impactul negativ, creat asupra
producatorilor locali neasociati, nesustinuţi de către administraţia locală, pentru a vinde ecoprodusele
alimentare în supermarket la preţuri care să le permită sa-şi menţină producţia.
Sustenabilitatea :
Implementarea, cu succes, a proiectului „Centrul de marketing agro – silvic” al ariei protejate, a permis:
- Apariţia primului serviciu generator de venituri, care susţine o parte din activităţile de administrare a ariei
protejate;
- Creerea, in cadrul aministratiei ariei protejate, a unui departament specializat, cu proceduri de lucru
specifice, în care lucrează doi dintre colegii nostri (foşti voluntari, specializaţi in cadrul proiectului) în
domeniul marketing-ului produselor agro – silvice;
- Impactul creat in comunităţile invecinate de campania noastra de marketing agro – silvic a permis: (1)
creşterea cooperării intre administratia ariei protejate si membrii comunităţilor învecinate, (2) includerea
obiectivelor şi promovarea proiectelor departamentului de marketing al ariei protejate, la nivelul
documentelor de planificare a dezvoltarii locale şi (3) aparitia primei hotărâri a Consiliului Local, privind
protecţia si promovarea produselor agro-silvice locale
Caseta 9. Exemple indicatori de performanță
Instrumentul, utilizat pentru definirea și colectarea indicatorilor de monitorizare și evaluare, este fișa de
monitorizare, după exemplul orientativ de mai jos:
Tabel 19. Exemplu de fișă de monitorizare
Indicator An (ti) ... An (tf) Sursa / document Sursa /
Organizaţia
Arii protejate (nr, ha) pe categorii (clasificare),
din care:
Raport de mediu APM
Cu administrare (nr, ha) Raport de mediu APM
In custodie (nr, ha) Raport de mediu APM
Habitate protejate (nr, ha) pe categorii
(clasificare)
Raport de mediu APM
68
Specii protejate (nr) pe categorii (clasificare) Raport de mediu APM
Comunități in perimetrele ariilor protejate (nr/
tip urban, rural)
Raport de mediu APM
Planuri de management aprobate (nr) Raport de mediu APM
Masuri aplicate (nr/ tipuri de masuri:
conservarea biodiversitatii, dezvoltare
durabila)
Raport de mediu APM
Strategii de vizitare aprobate (nr) Raport de mediu APM
Proiecte derulate in ariile protejate (nr, buget
lei/ sursa de finantare)
Raport de mediu APM
Campanii de informare publica (nr, beneficiari) Raport de mediu APM
Etc
Reamintim importanța validării oficiale a datelor de monitorizare și evaluare, ceea ce presupune colectarea
acestora din surse publice. Această validare permite utilizarea datelor, pe parcursul proceselor de planificare
publice și a implementării documentelor de planificare realizate.
Etapa 4. Este finalizată cu asumarea publică a documentelor de planificare de către factorii de decizie.
Această asumare publică este marcată public printr-un eveniment decizional oficial avânc ca rezultat un
document public (hotărâre, decizie, ordonanță, lege, etc).
Tabelul 20. Rezultatele eveninmentului de asumare publică a documentelor de planificare
Evenimentul 02 Rezultate așteptate:
E02. Asumare publică a
documentelor de planificare
- Oficializarea rezultatelor procesului de planificare, ca fundament al
inițierii politicii publice (asumarea lor publică prin luarea unei decizii
formale, la nivelul autorității publice administrative – teritoriale sau
sectoriale).
69
Asumarea publică a rezultatelor planificării inițiază procesul elaborării unei politici publice (de interes pentru
toate părțile interesate). Asumarea publică acordă documentelor de planificare statutul de reglementare
juridică, pentru accesul la resursele identificate, necesare pentru dezvoltarea domeniului analizat.
70
6. AVEM O STRATEGIE. CE FACEM CU EA ?
Foto: Dan Dinu, http://www.photolife.ro/
De la documentele de planificare strategică la politica de dezvoltare
Așa cum ”niciodată existența unui proiect de casă nu reprezintă o garanție că ai unde să dormi peste
noapte!”, nici finalizarea unei Strategii de Dezvoltare (incluzând Planul de Acțiuni) nu garantează
soluționarea problemelor și realizarea obiectivelor prioritare.
Strategia/ Planificarea Dezvoltării reprezintă, înainte de toate, un instrument/ funcție de management
(organizațional, instituțional sau teritorial - comunitar), o agendă a ceea ce (Strategie) și cum (Plan de
Acțiuni) trebuie făcut, pentru a aduce schimbarea dorită și asumată.
Necunoșterea termenilor de referință asociați planificării în România, interpretarea lor aleatorie uneori chiar
de către reprezentanți ai autorităților publice, conduc la crearea unor situații hilare, ”caragialești”, în
procedura de validare și asumarea lor publică. În figura și tabelul de mai jos aducem minime clarificări
asupra acestor termeni de referință ai planificării dezvoltării:
Figura 11. Relația dintre procesul de planificare și elaborarea politicilor publice
71
Tabelul 21. Termeni de referință pentru principalele ....
Domeniu Ce este: Livrabile Relația cu alte documente de dezvoltare:
Planificarea
strategică:
Instrument managerial
(public) de planificare și
prognoză care (1)
definește prioritățile de
dezvoltare, (2) identifică
și concentrează resurse
pentru realizarea acestora.
- Strategia identifică și
descrie atât situația
actuală cât și, în special,
schimbarea dorită.
- Planul de Acțiuni
identifică și descrie,
mijloacele, termenele și
resursele necesare pentru
realizarea schimbării
dorite.
Strategia de
Dezvoltare
(pe termen
lung)
Planul de
Acțiuni
(pe termen
scurt și mediu)
cu PPATU:
- descrie situația existentă, viziunea împărtășită
a beneficiarului asupra dezvoltării, direcțiile,
măsurile și acțiunile/ proiectele necesare
dezvoltării teritoriului/ sectorului analizat.
cu SEA:
- reprezintă subiectul aplicării procedurii de
evaluare strategice de mediu (în cazul
Programelor și Planurilor de Dezvoltare
încadrate în procedura SEA) - prezintă cadrul
strategic de ansamblu al evaluării de mediu:
- starea de mediu inițială (base line);
- potențialele surse de impact de mediu
(direcții, măsuri, proiecte structurale de
dezvoltare);
- incadrarea în obiectivele de mediu de rang
superior.
cu Politici:
- fundamentează procesul de analiză și decizie
publică cu privire la dezvoltare, schimbare;
- asigură, prin aplicarea metodologiilor
participative, consensul și suportul ”electoral”;
- asigură corelarea cu, integrarea în
obiectivele/ documentele d eplanificare
strategică de rang superior.
PPATU:
Planuri și
Documentații de
amenajare a teritoriului,
definite conform Legii
Planuri de
Amenajare a
Teritoriului:
cu Strategia și Planul de Acțiuni:
- transpunerea elementelor de planificare
72
Programe
pentru
Amenjarea
Teritoriului și
Urbanism
350/2001 modificată și
adoptată prin OG 69/
2004 care cuprind
propuneri cu caracter
director (PPAT) și
reglementări cu caracter
operațional (PPU).
Scop PPAT29 –
armonizarea în plan
teritorial a politicilor
economice, sociale,
ecologice, și culturale la
nivelurile național –
local, în vederea
asigurării unei dezvoltări
echilibrate și a coeziunii
între diferite zone.
Scop PPU30 – asigură
dezvoltarea, pe termen
scurt, mediu și lung a
localităților (municipii,
orașe, comune, sate).
Național/
Zonal/
Județean
Planuri de
Urbanism:
General/ Zonal/
de Detaliu.
Regulamente
de Urbanism
strategică în documentatții oficiale de
amenajare a teritoriului cu caracter director
(PPAT) și reglementări cu caracter operațional
(PPU).
cu SEA:
- reprezintă subiectul aplicării procedurii de
evaluare strategice de mediu (în cazul
încadrării acestora în procedura SEA).
cu Politici:
- Instrumente publice de aplicare a politicilor
de dezvoltare teritoriale și ale dezvoltării
sectoriale la nivelul unităților teritoriale,
asigurând caracterul intersectorial, integrat,
durabil al dezvoltării;
- Asigură realismul, credibilitatea și
atractivitatea investițională și financiară a unei
comunități locale.
SEA:
Evaluarea
Strategică de
Mediu
Proces de evaluare a
impactului asupra
mediului (stabilit conform
HG 1076/ 2004) în
elaborarea propunerilor
de dezvoltare la nivel de
politică, plan, program
sau proiect înainte de
luarea deciziei finale in
legatura cu promovarea
acestora (obținerea
acordului de mediu).
Raport de
mediu SEA
Aviz de mediu
SEA
cu Strategia și Planul de Acțiuni & PPATU:
- Verifică durabilitatea, responsabilitatea
socială a elementelor de planificare strategică
(viziunea, obiectivele, măsurile dezvoltării)
precum și ale metodologiei de elaborare;
- Verifică integrarea, corelarea obiectivelor de
mediu cu cele similare de rang superior;
- Validează (sau nu) din punctul de vedere al
impactului de mediu, conformitatea legală a
documentelor cu criteriile de evaluare SEA ,
într-un mod public, transparent. Rezultatul
29 Planuri de Amenajare a Teritoriului: Planul de Amenajare a Teritoriului Național (PATN), Planul de Amenajare a
Teritoriului Regional (PATR), Planul de Amenajare a Teritoriului Județean (PATJ) și Planul de Amenajare a
Teritoriului Zonal (PATZ) 30 Planuri de Urbanism: Planul de Urbanism General (PUG), Planul de Urbanism Zonal (PUZ) și Planul de Urbanism
de Deztaliu (PUD).
73
fiind emiterea Acordului de Mediu.
cu Politici:
- Este un instrument pentru factorii de decizie,
care îi ajută să pregătească și să adopte decizii
prin care se reduc la minim formele negative
de impact asupra mediului şi se pun în valoare
aspectele pozitive.
Politici
publice:
sectoriale &
teritorial -
adminsitrative
(regionale)
Totalitatea
reglementărilor, deciziilor
și acțiunilor
interrelaționate ale
administrației publice
care abordează o
problemă sau un domeniu
de interes public.
Decizii -
hotărâri,
Resurse și
atribuții
instituționale
publice alocate.
cu Strategia și Planul de Acțiuni & PPATU
& SEA
- Garantează un angajament al aplicării lor prin
alocare de atribuții instituționale și
concentrarea resurselor înspre realizarea
priorităților identificate;
- Asigură cadrul legal de aplicare a
procedurilor, proceselor de analiză, dezbatere
și decizie publică;
- Asigură motivarea/ facilitarea accesului la
surse publice pentru proiectele încadrate în
prioritățile de dezvoltare și aplicanții lor.
74
7. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
7.1. Concluzii
I. Procesul de planificare strategică (și implicit, elaborarea politicilor de dezvoltare), este „veriga
slabă” a managementului public din România.
a. Este cvasi neaplicat la nivelul autorităților sectoriale (excepția fiind planificarea
sectorială de mediu), iar structurile naționale interministeriale, create pentru a
coordona procesul sunt nefuncționale.
b. Este confundat cu planificarea teritorială și urbanistică, la nivelul autorităților
administrativ teritoriale.
c. Singurul proces de planificare strategică, aplicat la nivel național, este direct și
profund corelat cu o unică sursă de finanțare – Fondurile Structurale ale Uniunii
Europene. Singurele corelări între componentele administrativ teritorială (regională)
și cele sectoriale ale acestui proces de planificare strategică sunt legate de
eligibilitatea activităților finanțabile din diverse fonduri structurale.
d. Cele mai utilizate metodologii de planificare strategică sunt cele de tip expert, cu
consultări publice asupra conținutului documentelor finale. Nu există experiențe
reale și nici resurse alocate unor metodologii participative de planificare.
II. Metodologiile participative de planificare strategică, sunt definite prin aplicarea permanentă și
concomitentă ale celor două componente:
a. de conținut (”hard”), bazate pe expertiză tehnico - financiară, având ca rezultat
documentele de planificare strategică (Strategia) și operațională (Planul de Acțiuni),
b. de proces (”soft”), bazate pe facilitarea participării factorilor interesați, având ca
rezultat: capacitatea partenerială de implementare a documentelor de planificare
(structura de implementare îi include în special, și pe beneficiari).
75
Figura 12. Derularea paralelă, corelată a componentelor”hard” și ”soft” a procesului de planificare
III. Elaborarea Planurilor de Management ale Ariilor Protejate (inclusiv ale siturilor Natura 2000),
conform metodologiilor existente, este orientată, prioritar, spre nivelul operațional (plan),
dedicat specialiștilor din domeniul biodiversității. Planurile de Management conțin elemente
insuficiente, la nivel strategic (relația cu mediul exterior și dezvoltarea cadrului de cooperare
partenerial), dedicate managementului Ariei Protejate. Majoritatea conflictelor (dar și a
soluțiilor acestora) se regăsesc la acest nivel, în această zonă de analiză.
IV. Participarea reprezentanților administratorilor de Arii Protejate, în procesele de planificare a
dezvoltării sectoriale, teritoriale și viceversa, participarea reprezentanților autorităților
sectoriale sau administrative, în procesul de elaborare a Planurilor de Management al Ariilor
Protejate (având ca rezultat integrarea Planurilor de Management ale Ariilor Protejate în
Strategiile și Planurile de dezvoltare de rang superior) rămâne, mai degrabă, o excepție
(cazul elaborării Planurilor Locale pentru Protecția Mediului sau a Grupurilor de Lucru în
cadrul aplicării procedurii SEA, respectiv al unor grupuri de lucru pentru elaborare de
planuri de management ale ariilor protejate).
7.2. Recomandări
I. În planificarea strategică, poate fi utilizată expresia: ”Nu sacrifica ziua de poimâine de dragul
zilei de azi!”. Așa că, deciziile, opțiunile strategice, luate pot fi catalogate ”durabile” dacă
asigură cumulativ:
a. creșterea economică (venituri),
b. beneficii pentru întreaga comunitate (echitate),
c. conservarea resurselor locale pentru viitoarele generații (resposnabilitate),
d. crearea și susținerea identității culturale local (personalitate),
76
e. definitrea și aplicarea participativă (implicare, participare).
II. Este important să se înțeleagă importanța și sustenabilitatea metodelor participative de
planificare, ca garanție a gradului de success al implementării planurilor de dezvoltare (a
gradului de absorție a resurselor identificate);
III. Pentru aplicarea efectivă a acestor metode participative de planificare, expertiza profesională,
necesară parcurgerii etapelor de planificare (component ”hard”), trebuie susținută permanent
de o atitudine favorabilă facilitării implicării tuturor factorilor interesați, cooperării,
parteneriatelor reale (component ”soft”) în procesul managementului AP (adeseori cauza și
soluția problemelor majore ale AP se află în mediul exterior);
IV. Dezvoltarea capacității de planificare și acțiune strategică a administratorilor de arii protejate
(profesionalizarea managementului AP) este mai mult decât necesară în condițiile unui
mediu social și economic extrem de dinamic și ”competitiv” față de mediul natural;
V. Creșterea capacității de planificare strategică, la nivelul ariilor protejate, va permite crearea unei
capacități colective (asociative) de influențare a politicilor de dezvoltare sectorială și/ sau
teritorial administrativă în domeniul conservării și protecției biodiversității la nivele
superioare de decizie
77
Bibliografie:
Biodiversitate:
Convenția privind Diversitatea Biologică (Nairobi 22.05.1992/ Rio de Janeiro 5.06.1992);
Directivei 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună
sălbatice;
Decizia Consiliului 93/626/CEE din 25 octombrie 1993, pentru ratificarea Convenţiei privind
diversitatea biologică;
Legea nr. 58/1994, pentru ratificarea Conventiei privind diversitatea biologica,
semnata la Rio de Janeiro la 5 iunie 1992;
Arii protejate - Reteaua Natura 2000
Legea 5/ 2000 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului Național – Secțiunea a III-
a, zone protejate;
Directivei 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună
sălbatice
OUG nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a
florei şi faunei sălbatice;
OUG 31/2014 pentru modificarea si completarea OUG 57/2007 privind regimul ariilor naturale
protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei si faunei salbatice;
Dudley, N. (Editor) (2008). Ghid pentru aplicarea categoriilor de management al ariilor
protejate. Gland, Switzerland: IUCN.
Dezvoltare Durabilă
United Nations (1987), Our Common Future - Report of the World Commission on Environment
and Development;
Comisia Europeană, COM (2001)264, ”A Sustainable Europe for a Better World: A European
Union Strategy for Sustainable Development”;
Decizia Guvernului nr. 1460 din 12 noiembrie 2008, Strategia Naţională pentru Dezvoltare
Durabilă la orizontul anilor 2013–2020–2030;
78
United Nation (1992), Agenda 21;
http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf;
Legislatie – Planificare
Decretul Presedintelui RSR, nr. 119 din 2 iulie 1948 – privin înființarea Comisiei de Stat a
Planificării;
Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (2010), Ordinul nr. 509 din 09.04.2010 pentru
reglementarea activităţii de elaborare şi actualizare a Planului Strategic Instituţional al Ministerului
Mediului şi Pădurilor:
o Strategia pentru imbunatatirea sistemului de elaborare, coordonare si planificare a politicilor
publice la nivelul administratiei publice centrale,
o http://mmediu.ro/vechi/upp/politici_publice/manuale_ghiduri/Strategie_politici_publice.pdf ;
o Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice,
o http://mmediu.ro/vechi/upp/politici_publice/manuale_ghiduri/Manual_elaborare_propunere_
politici_publice.pdf ;
o Metodologia privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor
administraţiei publice de la nivel central,
http://mmediu.ro/file/metodologie_componenta_management.pdf;
o Metodologia privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor
administraţiei publice de la nivel central,
http://mmediu.ro/file/metodologie_programare_bugetara.pdf ;
o Agenția Națională de Mediu (2009), Ghid practic al planificării de mediu;
o Appleton, M.R , Procesul de elaborare a planurilor de management pentru ariile protejate în
România,
o http://www.mmediu.ro/protectia_naturii/biodiversitate/Proces_Elaborare_PMPA.pdf .
Ministerul Fondurilor Europene:
o Cadrul Strategic Național de Referință (2007 – 2013), http://www.fonduri-
ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-62/Doc_prog/CSNR/1_CSNR_2007-2013_(eng.).pdf
;
79
o HG 457/ 2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor
structurale, http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-
62/Legislatie/nationala/1_Gestionarea_asistentei_nerambursabile/12_HG_457_2008.pdf ;
o HG nr. 43/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Fondurilor Europene;
o http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-62/mfe/organizare/HG.43-
2013.si.organigrama.MFE.pdf ;
o Acordul de Parteneriat România (2014 - 2020); http://www.fonduri-
ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-62/2014-2020/acord-parteneriat/PA_2014-
2020_official_2014RO16M8PA001.1.0.pdf ;
Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, http://www.mdrt.ro/dezvoltare-
teritoriala/amenajarea-teritoriului/amenajarea-teritoriului-in-context-national;
Hotărârea de Guvern, nr. 750/ 2005 privind constituirea comisiilor interministeriale permanente;
Hotărârea de Guvern, nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de
elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central;
Dinu D., Giosan V., Centrul Român de Politici Europene, (2013), ”Cum îmbunătățim eficiența
guvernării în România?”, http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/08/policy-memo-planificare-
strategica-crpe-2.pdf .