gloria regonini yo

5/9/2018 Gloria Regonini Yo - slidepdf.com

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GLORIA REGONINI: EL ESTUDIO DE LAS POLITICAS PÚBLICAS

1) Primeras definiciones:

El estudio de las políticas públicas se caracteriza por una curiosa anomalía: los investigadores se hallan divididos, no solo

por las metodologías, sino también por la misma definición del objeto de estudio.

Padres fundadores de la disciplina: Laswell y Kaplan, definen: una política es “un programa proyectado de valores, fines y

practicas”; mientras que según Lindblon, el policy making “es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objeto deseado,

donde incluso este se halla sometido a continuas consideraciones”.

El acento puesto sobre el control orgánico y programado de la intervención pública, implícito en la primera definición, se

atenúa hasta desaparecer en la segunda, más ligada a aspectos como el ajuste ininterrumpido de los fines, la adaptación

recíproca o la negociación.

Una política pública no es un fenómeno objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido. La primera tarea del

investigador consiste en delimitar “qué soluciones a qué problemas” se hallan asociadas en un contexto determinado, a la

intervención pública en un determinado sector.

Ligado a la elección de los criterios para delimitar contornos de una determinada política pública, aparece el tema de la

detección de los actos significativos que revelan su presencia. Si se consideran elementos suficientes las simples

declaraciones de intención, la introducción de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la institución de una

estructura burocrática ad hoc, deberemos contestar afirmativamente. En cambio, si se es más estricto, exigiendo la

realización efectiva de iniciativas coordinadas, entonces solo una pequeña parte de la intervención pública superará la

prueba. La frontera entre la ausencia y la existencia de una política pública constituye una zona donde la elaboración

teórica nos permite decir algo sobre las “no políticas”.

(Dye: lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer constituye una política pública)

2) Orígenes y difusión de los estudios de policy:

Las investigaciones efectuadas en torno a la formulación, adopción e implementación de las políticas públicas se han

difundido de forma homogénea en las diversas tradiciones culturales. Los Estados Unidos ostentan una clara primacía a este

respecto, ya sea un sentido cronológico (por sus padres fundadores), ya sea en sentido cuantitativo (por la cantidad de

investigaciones). El desarrollo del estudio de las políticas públicas, en este país, puede considerarse como el efecto directo

del enorme crecimiento que las ciencias sociales conocieron a partir de los años 20.En 1927 se constituyó un comité de políticas públicas en el seno de la American Political Science Association.

Al final de los años 40, en el seno de la ciencia política americana, aparecen dos tendencias que, por caminos diversos,

contribuyen a consolidar el interés de los estudiosos por las políticas públicas. El primer grupo se muestra muy crítico con

respecto al planteamiento y a los resultados de la disciplina oficial, considerada demasiado académica y alejada de los

problemas reales de los ciudadanos. Como remedio este grupo propone el desarrollo de un enfoque interdisciplinar de los

problemas sociales, una nueva orientación en la selección de los temas de investigación al objeto de privilegiar el criterio de

la relevancia social y la plena asunción por parte del investigador de las responsabilidades civiles que de hecho le atañen.

Otros grupos de estudiosos, movidos por finalidades más teóricas, defienden la necesidad de perseguir un comportamiento

más realista y documentado de cómo se adoptan efectivamente las decisiones públicas mediante la detección y la

reconstrucción de los procesos concretos de agregación del consenso y de gestión del poder.

3) La articulación interna de los policy Studies:

De estos distintos intereses analíticos se derivan las dos grandes vías de investigación que articulas los estudios sobre

políticas públicas.

La primera, caracterizada por finalidades más prescriptivas, analiza los procesos de formulación y ejecución de la

intervención pública en clave diagnóstico-terapéutica, con el propósito explícito de mejorar los resultados. La segunda

prevalentemente positiva o explícita, tiende a reconstruir las modalidades de los procesos de decisión, las características de

los actores participantes y las relaciones entre las distintas fases del policy making al objeto de formular modelos más

realistas e incisivos del modo de adopción de las decisiones relativas a la asignación de valores en una sociedad.

Junto a esta distinción, centradas en las finalidades que los estudios de policy tratan de perseguir, hay que considerar otroaspecto basado en la diferencia entre dos grandes opciones metodológicas: podemos identificar investigaciones que siguen

un enfoque prevalentemente inductivo y otras basadas en demostraciones de tipo prevalentemente deductivo. Los autores

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que se basan en este último enfoque se refieren habitualmente a la economía, la ciencia social, que se propone seguir una

argumentación lógica de tipo axiomático o racional.

Sin embargo, podemos observar que en cada proyecto concreto de investigación confluyen objetivos y métodos diversos, y

estas combinaciones generan 4 polos que en cierto modo facilitan la ubicación de las distintas contribuciones de los policy

Studies.

Teoría de las organizaciones

Ciencia de la administración ciencia política-sociología

PRESCRIPTIVA DESCRIPTIVA

INDUCTIVO

METODO ciencia de las políticas estudio del out put nueva

Econ polit

DEDUCTIVO análisis de las políticas análisis racionales del policy

Making

Ciencias del Management public choice

Economia del bienestar teoría de juegos

4) Rasgos esenciales de los estudios con finalidades prescriptivas que adoptan metodologías de tipo deductivo: POLICY

ANALYSIS

Esta es sin duda, la ciencia social que antes que cualquier otra ha tratado de dar una respuesta rigurosa al problema de la

valoración de la intervención pública como vía alternativa al mercado en la asignación de los bienes. Partiendo de ladelimitación exacta del tema planteado y de los objetivos que se pretende alcanzar se trata de construir un modelo

susceptible de ofrecer una representación adecuada del sistema en el que se quiere intervenir con indicación puntual de las

variables más significativas y de las relaciones que las unen. Una vez establecidas la naturaleza y la suma de los recursos

disponibles, las técnicas de optimización permiten seleccionar las estrategias más indicadas para la obtención del resultado

deseado, obteniendo el máximo de beneficios con los mínimos costes.

Generalmente, la aplicación de estos métodos conceptuales a las políticas públicas recibe el nombre de racional policy

análysis o, simplemente de policy análisis. El objetivo de estos estudios consiste en investigar la naturaleza, las causas y los

efectos de las distintas alternativas disponibles para la solución de un problema de policy, con el fin explícito de influenciar

de forma más o menos directa el proceso de selección de las alternativas.

5) Las policy sciences:

Indican una menor confianza en las posibilidades de plantear el estudio de las políticas públicas con arreglo a criterios

deductivos racionales, mostrando fuertes dudas en cuanto a la incidencia práctica de este tipo de diagnóstico. Las policy

sciences ocupan una posición intermedia. Sus defensores si bien se identifican con muchos de los objetivos y las técnicas de

las ciencias del management, también se distancian de estas debido a un mayor convencimiento de los límites de dicho

planteamiento y a una percepción más clara de la especificidad de los procesos decisorios cuando están en juego las

políticas públicas.

Principal exponente del enfoque: Harold Laswell.

La reflexión sobre los problemas planteados por la transformación de las indicaciones del policy anályst en actos políticos

concretos constituye precisamente la aportación más original de este enfoque al conocimiento de las políticas públicas. Este

tipo de estudios conocidos como knowledge uilization, afronta explícitamente temas como la determinación de las

condiciones que favorecen o dificultan la aceptación de los diagnósticos formulados por los técnicos, los criterios

deontológicos a los que estos últimos deben atenerse cuando se les pide la valoración de políticas cuyos objetivos no




comparten, o el eventual derecho/deber de defender las soluciones técnicamente mejores, recurriendo si es necesario a

informar a la opinión pública.

6) El incrementalismo:

Las criticas al análisis de las políticas públicas estructuradas en base a los modelos de rational problem solving (solución

racional de los problemas) han alcanzado una consistencia y un radicalismo fuera de toda investigación desarrollada en los

años 50, precisamente para reivindicar un conocimiento más realista, basado en datos empíricos, del modo con que se

adoptan las decisiones de policy: nos referimos al conjunto de aportaciones englobables en el concepto de incremenalismo.

Este enfoque mantiene relaciones estrechas con las nuevas tendencias surgidas de la teoría de las organizaciones, gracias a

los aportes de SIMON, THOMPSON, LANDAU. Los conceptos básicos de esta elaboración subrayan la complejidad de las

relaciones organizativas, las condiciones de incertidumbre en que se adoptan gran parte de las decisiones y la importancia

de la capacidad de aprendizaje continuo. No se limitan a una aplicación mecánica de estos esquemas, sino que a su vez

exportan ideas, ejerciendo una influencia de las disciplina conexas, como lo demuestra da estatura intelectual de

investigadores como LINDBLON Y WILDAVSKY.

Dicho enfoque reivindica una doble superioridad: en el plano descriptivo, por el mayor realismo con que se analizan los

procesos de adopción de las políticas públicas; en el plano prescriptivo, porque llevando al nivel de conocimiento y de

dignidad científica las estrategias seguidas por dichos autores, pueden evitarse los errores y las frustraciones a que

conducen los enfoques racionales o sinópticos. Para LINDBLON, solo el proceso político, con sus negociaciones, sus pagos

laterales, sus aplazamientos, puede aspirar a resolver o atenuar los conflictos de intereses implícitos en cada elección

pública de una cierta relevancia. La superioridad del ajuste partidista mutuo reside en la constatación de que los distintosactores consiguen soluciones asignativas más satisfactorias o menos arriesgadas, adoptando una actitud de reivindicación

de sus propios intereses, en lugar de perseguir la realización del interés general.

Si ello es cierto, el trabajo del analista de políticas públicas requiere una sensibilidad especial para intuir los límites y las

potencialidades de agregación del consenso de las propuestas en juego.

Por otra parte, las fases mismas del análisis resultan trastocadas puesto que, al contrario de cuanto sostienen los autores de

la solución racional de los problemas, el significado exacto del problema que se pretende resolver se revela únicamente al

final del proceso decisorio y no al comienzo, pues su planteamiento no constituye un hecho meramente técnico, sino que

representa la verdadera puesta en juego.

Por ello, la estrategia menos costosa de aproximación a la esencia de un problema de policy consiste en la valoración de las

soluciones previamente adoptadas , modificándolas parcialmente sólo en la medida en que su inoperancia resulta evidente.

7) Los estudios sobre implementaciones:

Los estudios sobre implementación no parten de la detección exacta del problema, sino del examen de las respuestas

específicas. Aparece así en el primer plano la fase más oscura y confusa del policy making, aquella en la que por razones en

gran parte inevitables, los actores actúan claramente al margen del modelo racional. De hecho, no existe ninguna

alternativa susceptible de prever de forma minuciosa todas las eventualidades que pueden presentarse durante las fases de

ejecución. Por otra parte, los conflictos pocas veces quedan definitivamente resueltos durante la fase de decisión por lo que

tienden a reaparecer continuamente, si bien bajos formas distintas. Por último, y debido a que los objetivos declarados de

muchas políticas son extremadamente ambiciosos, las competencias resultan inevitablemente inadecuadas y los recursos

insuficientes.

8) EL policy making:

Adoptan un método prevalentemente inductivo y se plantea finalidades específicas con objeto de profundizar la

comprensión de las modalidades concretas, mediante las cuales se seleccionan y se ejecutan las políticas públicas. Estas son

las investigaciones que mantienen lazos más estrechos con la ciencia política.

En el campo de la ciencia política, el origen del interés por una mayor demanda de realismo y mejor documentación en el

análisis de lo que realizan las instituciones públicas, quizás pueda vincularse a una serie de temas suscitados por algunos

investigadores. Nos referimos en primer lugar a los estudios preferentemente dedicados a explicar la variación de las

decisiones de policy adoptadas por los gobiernos. El enfoque sistémico, que identifica el centro del proceso político con la

fase de transformación de los inputs en outputs, llevó a los estudiosos a indagar el poder explicativo de las variables que serefieren a los aspectos característicos de las organizaciones políticas y de los aparatos institucionales frente a aquellas que

describen el ambiente socioeconómico en que opera el sistema.




El segundo campo de estudio relevante se halla constituido por las investigaciones tendentes a identificar las redes de

actores más significativos y evaluar su grado respectivo de influencia en los procesos previos a la adopción de algunas

decisiones públicas importantes. Dichas investigaciones tienden a valorar la importancia del análisis contextual y del estudio

de casos.

El tercer factor que cabe mencionar no constituye sólo un campo de investigación sino un verdadero movimiento, basado

en la afirmación del criterio de la relevancia social en la definición de las prioridades de estudio para el politólogo. Dicha

tendencia, consolidad en los años 40, se esforzaba por situar en el centro de la investigación los grandes problemas de la

pobreza, la discriminación racial y la violencia, reivindicando el derecho-deber del politólogo a un mayor compromiso civil.

Para no convertirse en un mero ejercicio descriptivo, los estudios de policy making requieren la construcción y utilizaciónde instrumentos analíticos precisos capaces de orientar la recogida y la utilización de los datos.

Agruparemos dichos instrumentos conceptuales en 5 grandes categorías analíticas, cuyas posibilidades de combinación

reflejan la variedad de procesos concretos de formulación y ejecución de las políticas públicas:

o Las características de los actores más influyentes y frecuentes;

o El estilo de los procesos decisorios;

o La dinámica que caracteriza las distintas fases en que se articula el ciclo de vida de una policy;

o La estructura de los problemas en juego;

o Las reglas de juego.

9) Los actores:

Se agruparán las distintas imágenes elaboradas para describir las relaciones entre los actores en 2 apartados: imágenes

monocéntricas y las policéntricas.

En el primer grupo se incluyen todos los modelos basados en la posibilidad de indicar una categoría dominante de policy

makers, pertenecientes a la clase política, a las organizaciones de intereses o a la burocracia. Esta primera imagen

nomocéntrica de las relaciones entre los actores se halla estrechamente ligada a las teorías normativas de la democracia,

según las cuales las decisiones públicas esenciales han de corresponder a políticos electos en libre competencia por

ciudadanos informados sobre las distintas alternativas propuestas.Algunos autores han evidenciado el papel de los dirigentes burocráticos, no solo en la fase de aplicación de las decisiones de

policy, sino incluso en la fase de configuración de las distintas alternativas posibles y en la agregación del consenso en torno

a algunas de éstas. Los aspectos definitorios de la burocracia gubernamental se manifiestan a través del elevado grado de

autonomía del aparato administrativo en la determinación de los aspectos más relevantes de su propia organización, como

el control sobre el acceso y las promociones, la defensa de los estándares de profesionalidad y prestigio social, etc.

Algunos autores detectan en el gobierno de los burócratas una tendencia general susceptible de implicar a todas las

democracias occidentales. Las razones profundas de esta evolución residen en la ampliación del ámbito y la mayor

complejidad de la intervención pública. Las burocracias públicas dispondrían de mayores credenciales respecto de los

partidos por un doble motivo: su selección con arreglos a criterios profesionales y su libertad respecto a las obligaciones de

coherencia ideológica y publicidad que condicionan las decisiones de los políticos sometidos al juicio periódico del

electorado.

Los planteamientos que enfatizan el papel de los actores dotados de poderes formales, institucionales, como los políticos o

los burócratas, han sido criticados a partir de enfoques que subrayan, al contrario, la relevancia analítica de la dislocación

de los intereses en juego y de sus expresiones organizativas para una comprensión realista del policy making.

10) Las imágenes policéntricas:

El tipo de relaciones que condicionan el policy making se caracterizan por la desconfianza en la posibilidad y utilidad de

identificar una categoría de actores dominantes y, al mismo tiempo, por el interés de reconstruir las interacciones entre

sujetos dotados de papeles y de legitimaciones distintas. Las imágenes basadas en el intercambio neocorparativista

constituyen una de las superaciones mas populares de los modelos nomocéntricos. A través de este concepto se pretende

llamar la atención del observador sobre la relevancia de los ciclos de negociaciones entre el gobierno y las grandesorganizaciones de intereses económicos, principalmente los sindicatos y las asociaciones empresariales.




Esta imagen de policy making aparece especialmente indicada para describir las modalidades de gestión de las principales

políticas económicas en algunos países europeos: control de precios y los salarios, fomento de la ocupación, políticas de

renta, etc. Mediante este proceso de decisión conjunta, los parlamentos quedan marginados. En cambio, la metáfora de los

triángulos de hierro ha sido elaborada sobre todo en relación al policy making americano precisamente para describir la red

tupida de contactos que normalmente s establecen entre los dirigentes burocráticos responsables de un determinado

sector, la comisión parlamentaria con competencias específicas en la misma materia y las organizaciones representativas de

los intereses implicados. El tipo de relaciones que se consolidan entre estas tres categorías de actores no implica, como en

el modelo neocorparativista, un intercambio de recursos políticamente cruciales, sino más bien la instauración de una serie

de atenciones y de favores de conveniencia mutua.

El concepto de policy community incluye, además de los burócratas, legisladores y representantes de intereses, otras figuras

sociales, como los expertos de un determinado sector y los periodistas o magistrados especializados en el tratamiento de

sus problemas específicos. El principal elemento capaz de agregar una policy community no es la mera conveniencia

material o el intercambio puntual de favores, sino más bien el interés común en formar parte del grupo que cuenta, es

decir, en la producción y el intercambio de las informaciones útiles para la gestión y el reforzamiento del sector de

pertenencia.

Estos factores de cohesión, más culturales que materiales, aparecen todavía más acentuados en la imagen de issue

network.

Triángulos de hierro, policy community, issue network, a pesar de la diversa amplitud de las categorías de actoresconsideradas y de la distinta actuación de los elementos de cohesión, las tres imágenes comparten el mismo criterio: el

hecho de detectar en cada política pública el elemento capaz de coagular las agregaciones específicas de actores que

debemos observar para comprender quién cuenta realmente en la adopción e implementación de las decisiones públicas.

11) Los estilos decisorios:

Las imágenes relativas a los estilos decisorios permiten afrontar el tema ¿Cómo se decide? Esta categoría analítica se define

a partir de la orientación prevalente de los participantes y de la de estrategias que se espera que se adopten para influir

sobre el resultado.

El concepto de incrementalismo elaborado por LINDBLOM, el partisan mutual adjustment (¿?¿?) juega un papel central. Elloimplica la tendencia de los actores a la negociación y a la colaboración, dejando de lado las situaciones de conflicto más

aguda. En base a estas consideraciones, algunos autores consideran decisiva para la comprensión de los procesos decisorios

la propensión al conflicto o la negociación que muestran los policy makers. Mientras que en el primer caso se requiere la

existencia de una posición que tenga la fuerza necesaria, o al menos la intención, para imponer sus propias preferencias a

los adversarios, en el segundo, en cambio, los participantes dan por descotentadas las divergencias de intereses, buscando

una salida a través de la mediación, la oferta de compensaciones laterales o el aplazamiento.

La contribución de MARCH Y OLSEN trata de introducir un modelo todavía menos estructurado y menos conciliable con la

imagen del rational problem solving. Es la metáfora del cubo de la basura formulada por ambos autores para describir una

serie de situaciones en los que la decisión es un resultado identificado sólo a posteriori, una especie de racionalización de

lo sucedido mediante la verificación simultánea de una serie de condiciones ni previstas ni conscientemente deseadas. Es

determinante la presencia simultanea de: -flujos de problemas; -flujos de soluciones que están en el aire; -grupos depersonas que actúan conjuntamente.

12) El ciclo de vida de las políticas públicas:

Otra serie interesante de indicaciones reside en la posibilidad de estudiar una política pública descomponiendo en diversas

fases su ciclo de vida: la emergencia de una situación, percibida como problema, que debe ser resuelta con una

intervención pública, la entrada del problema en la agenda de los decisores, la formulación de las propuestas, la adopción

de decisiones vinculantes, su implementación, la valoración de los resultados o la eventual extinción de la política iniciada.

Cada uno de estos estadios tiene grandes posibilidades de distinguirse de los demás por el tipo de actores dominantes, el

transfondo institucional y los estilos decisorios prevalentes. La burocracia dirigente, directamente o a través de sus

organizaciones profesionales, juegan muy a menudo un papel determinante en la formulación de las distintas propuestas,

mientras que las organizaciones de intereses desempeñan con frecuencia un papel indiscutible en la fase deimplementación asumiendo la responsabilidad del “envío” a los destinatarios de los beneficios y las informaciones.

Precisamente, el hecho de que las distintas categorías de actores, cuando participan en las distintas fases, lo hagan con




papeles constantemente redefinidos aumenta el interés de los enfoques que, en lugar de analizar las características de cada

fase, intentan reconstruir la dinámica interna del ciclo de vida de una policy, es decir, las relaciones entre los diversos

momentos en que se articula, para analizar las interdependencias.

13) La estructura de las políticas en juego:

El intento más elaborado de adaptación de la diversidad estructural de las políticas públicas a las distintas configuraciones

de actores, procesos decisorios y centros institucionales, es el realizado por LOWI. Su tipología se articula en cuatro

categorías:

a) Las políticas distributivas, que procuran beneficios concretos a grupos sociales o territoriales específicos, sin ningúntipo de relación explícita y directa con los costes que recaen sobre el conjunto de la colectividad a través del sistema fiscal.

(subsidios para el sostenimiento de determinadas producciones)

b) Las políticas redistributivas, que otorgan beneficios a amplias capas sociales repercutiendo los costes

correspondientes sobre otros grupos sociales. (reformas en el sector sanitario o de la seguridad social)

c) Las políticas regulativas, que condicionan los comportamientos de determinadas categorías, imponiendo el respeto

de códigos, estándares de prestaciones o restricciones a la libertad de iniciativa. ( una legislación para la defensa de los

consumidores o la limitación del poder de los monopolios)

d) Las políticas constitucionales, que establecen los procedimientos para la adopción de las decisiones públicas y las

relaciones entre los distintos aparatos del Estado.

La tesis de LOWI es que a cada una de estas categorías de policy corresponden a una arena de poder distinta, es decir, a una

red distinta de actores, una estructura distinta de los procesos decisorios y un marco institucional distinto. Dicho concepto

ha sido sintetizado en la expresión policy determines politics. Las politicas distributivas tienden a movilizar organizaciones

con objetivos precisos muy circunscritos que tratan de presionar sobre las comisiones parlamentarias competentes, las

cuales asumen estilos decisorios tendentes a la colaboración y el intercambio y el intercambio recíproco de favores. En

cambio, las políticas redistributivas se deciden esencialmente mediante complejos juegos de negociaciones entre los

grandes organizaciones representativas y los responsables políticos del ejecutivo. A su vez, las políticas regulativas tienden a

generar procesos decisorios más conflictivos, más visibles y, en cualquier caso, más cercanos a la imagen corriente del

proceso político, es decir, con la opinión pública movilizada a favor o en contra, y el Parlamento decidiendo mediante

votaciones.

14) Las reglas del juego:

Los estudios de policy making han dedicado poca atención a los procedimientos formales seguidos en los procesos de

adopción de las políticas públicas. Además, el enfoque institucionalista se ha limitado generalmente a describir la estructura

y el funcionamiento de los aparatos de gobierno, concediendo escasa importancia a las políticas públicas generadas por sus

decisiones.

Dentro del enfoque inductivo-explicativo, algunos autores han identificado el papel de los aparatos de gobierno con una

categoría particular de actores que intervienen junto a los demás, habida cuenta que las estructuras estatales pueden

considerarse como portadores de sus propios intereses, estrategias y preferencias. Según este tipo de enfoque, la diferencia

entre actores públicos y privados se concibe dentro de un continuum.

Según otro enfoque, la contribución de los estudios de policy al análisis de las instituciones se distingue esencialmente por

el hecho de considerar como una categoría en sí misma el tipo de política pública que tiene por objeto, precisamente, la

fijación de las reglas del juego y no determinados sectores de la intervención estatal. Este es el planteamiento seguido por

LOWI, quién considera las políticas institucionales como un tipo capaz de estructurar una arena específica de poder.

Solo recientemente algunos autores han subrayado la oportunidad de considerar las reglas de juego como una categoría

analítica específica y autónoma relevante para el análisis de los procesos de policy. Dicho planteamiento analiza, sobre

todo, las siguientes dimensiones:

a) El grado de formalización/informalidad de las reglas decisorias.

b) El grado de uniformidad/heterogeneidad entre distintos sectores de policy y distintos niveles de funcionales.

c) El grado de legitimación/oposición a sus prescripciones.


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