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Gobernabilidad Efectiva del Agua

Inlaga TEC 7 Spansk.qxd 2004-05-17 07:38 Sida 1

©Global Water Partnership

Todos los derechos reservados.Primera impresión en inglés, 2003.Primera impresión en español.

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ISSN: 1403-5324ISBN: 91-974559-7-0


Publicado por el Global Water Partnership (GWP)


TEC BACKGROUND PAPERS NO. 7

Agradecimientos

Este documento está inspirado en el trabajo realizado por la GWP con el

Banco Interamericano de Desarrollo y el Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo. La ayuda para elaborar este texto provino de muchos

lugares. En particular Margaret Catley-Carlson, Miguel Solanes, Ivan Che-

ret y Laura Piriz ofrecieron una valiosa orientación. También nos gustaría

agradecer las contribuciones de todos los miembros del Comité Técnico

de la GWP y los comentarios recibidos de Tony Allan, Luis Garcia, Nig-

histy Ghezae, Meike van Ginneken, Ben Lamoree, Peter Lydon, Jerry Pri-

scolli, Chiranjeevi Shrestha y Hakan Tropp, entre otras personas. La

responsabilidad de los contenidos del documento descansa, sin embargo,

en los autores.

Peter Rogers y Alan W Hall


PREÁMBULO

La gobernabilidad se refiere a la implementación efectiva y socialmente aceptada

de responsabilidad y regulación y es, por lo tanto, de una naturaleza extremada-

mente política. La gobernabilidad es un concepto más inclusivo que el de gobier-

no por sí solo, ya que abarca la relación entre una sociedad y su gobierno. Por lo

general involucra un comportamiento de mediación por medio de valores, normas

y, donde sea posible, mediante leyes. El concepto de gobernabilidad abarca, por

supuesto, leyes, normativas, e instituciones pero también se relaciona con las

políticas y acciones del gobierno, con las actividades locales y con redes de influ-

encia, incluyendo entre éstas últimas a las fuerzas del mercado internacional, del

sector privado y de la sociedad civil. Estas, a su vez se ven afectadas por los siste-

mas políticos dentro de las cuales están insertas. La soberanía nacional, los valores

sociales o la ideología política pueden tener un fuerte impacto sobre los intentos

de cambiar los esquemas de gobernabilidad relacionados con el sector hídrico

como es el caso, por ejemplo, de los derechos sobre aguas y tierras o la corru-

pción.

El objetivo de este trabajo es presentar una discusión coherente respecto a la

gobernabilidad del agua y además mostrar como ésta se relaciona con la gestión y el

desarrollo hídrico. En los últimos años el concepto de Gestión Integrada de

Recursos Hídricos, GIRH (Integrated Water Resource Management -IWRM), ha

sido aceptado como un medio para garantizar la gestión y provisión equitativa,

económicamente sólida y ambientalmente sostenible de los recursos hídricos. Este

enfoque es definido por la Asociación Mundial del Agua (Global Water Partners-

hip – GWP) como: “un proceso que promueve el desarrollo y gestión coordinados de los

Gobernabilidad Efectiva del Agua4



GLOBAL WATER PARTNERSHIP

5

recursos hídricos, del suelo y aquellos recursos relacionados, con el propósito de

maximizar el bienestar económico y social resultante, de manera equitativa y sin

comprometer la sostenibilidad de ecosistemas vitales” (GWP, 2000). La GIRH exi-

ge un nuevo marco en el que puede existir la necesidad de cambios impor-

tantes en las interacciones existentes entre la política, las leyes, la normativa,

las instituciones, la sociedad civil y los consumidores-votantes. La capacidad

de llevar a cabo estos cambios depende, entonces, de los cambios que se pro-

duzcan en la gobernabilidad.

Este documento ha sido elaborado por la GWP como parte del Diálogo

sobre Gobernabilidad Efectiva del Agua. Está dirigido a profesionales del área

hídrica que cada vez más necesitan familiarizarse con temas de gobernabilid-

ad cuando deben trabajar fuera del sector hídrico. La gobernabilidad es un

tema sujeto a amplio debate, pero probablemente no es muy conocido en la

comunidad de profesionales de los recursos hídricos, por lo que este docu-

mento esboza en la Sección I el pensamiento actual sobre la gobernabilidad.

El texto se inspira en la corriente de pensamiento de Kooiman (1993), Keo-

hane y Ostrom (1995), Pierre (2000) y otros autores, pero no manifiesta ser

un análisis exhaustivo y no aborda las áreas más amplias de la llamada “bue-

na gobernabilidad” tales como democracia, sistemas electorales y soberanía.

En la sección II se abordan los aspectos particulares de la gobernabilidad del

agua, cubriendo tanto la gestión del agua como recurso natural como el uso

del agua para fines sociales o productivos. La sección III entrega algunas ide-

as acerca de cómo alcanzar la gobernabilidad efectiva del agua tomando en

cuenta la gobernabilidad al interior del sector hídrico y fuera de él. No pre-

tende ser completo; de hecho un objetivo de este texto es estimular la búsqu-

eda de ideas y soluciones más prácticas. Finalmente, la sección IV recoge

algunas observaciones sobre la gobernabilidad del agua que se deben consi-

derar al momento de realizar reformas a los sistemas y entrega algunos ejem-

plos de acciones actualmente en curso.




1. ¿Qué es Gobernabilidad? 7

2. Gobernabilidad del Agua 16

3. Lograr la Gobernabilidad Efectiva del Agua 29

4. Algunos Comentarios Finales 38

Tablas y recuadros 44

Referencias 48

CCOONNTTEENNIIDDOOSS




7

1. ¿QUÉ ES LA GOBERNABILIDAD?

L a gobernabilidad entraña el ejercicio de la autoridad econó-

mica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de

un país en todos los planos... abarca los mecanismos, los pro-

cesos y las instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos

expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos, cumplen con sus obli-

gaciones y median sus diferencias. (Programa de las Naciones Unidas para

el Desarrollo, 2001)

La gobernabilidad del agua se refiere al rango de sistemas políticos, soci-

ales, económicos y administrativos implementados para desarrollar y manej-

ar los recursos hídricos y la entrega de servicios sanitarios en los diferentes

niveles de la sociedad. (Global Water Partnership 2002)

La gobernabilidad se refiere al sistema amplio de gobierno social, el

cual incluye, pero no se limita a la perspectiva más específica de gobier-

no como la principal entidad política responsable en la toma de decisi-

ones. No existe una definición única de gobernabilidad y se pueden

seguir diferentes enfoques. Algunos la ven como preocupada principal-

mente de cuestiones de responsabilidad financiera y eficiencia admini-

strativa. Otros se pueden centrar en preocupaciones políticas más

amplias relacionadas con democracia, derechos humanos y procesos

participativos. También existen interpretaciones enfocadas en los equil-

ibrios y desequilibrios entre el sistema político administrativo y el siste-

ma ecológico o en términos de operación y gestión de servicios. La

gobernabilidad ya se practica en todos los países y ahora el objetivo

consiste en hacerla más efectiva. Para lograr una gobernabilidad del

agua más efectiva es necesario crear un ambiente que facilite las inicia-

tivas eficientes de los sectores público y privado, además de la partici-

pación de los interesados en la articulación de las necesidades.

La gobernabilidad cubre también la manera en la que las políticas

de asignación y regulación son ejercidas en la gestión de los recursos

(naturales, económicos y sociales) y comprende de manera amplia a las

instituciones1 formales e informales que ejercen la autoridad. El nuevo

término para analizar esta combinación de instituciones formales e

1 Las instituciones en este documento incluyen tanto instituciones formales (codificadas y legalmente adopta-das) como informales (acordadas tradicionalmente y localmente y no codificadas)




informales es gobernabilidad distribuida (Kooiman, 1993), el que se

analiza más adelante. Existe un elemento profundamente político en la

gobernabilidad, ya que involucra equilibrar diversos intereses y enfren-

tar distintas realidades políticas.

Aunque las políticas pueden establecer la agenda, las prioridades y

la visión, las personas necesitan sistemas de gobierno que le otorguen

credibilidad y sentido de propiedad a la visión política. Finalmente,

deben establecerse estructuras de gestión para ejecutar las tareas cotidi-

anas.

La gobernabilidad como un mecanismo de legitimación

Tanto la necesidad de acciones colectivas como la organización del

gobierno devienen de la comprensión de que sin una legitimación cole-

ctiva de las instituciones, tal como los derechos de propiedad, la ana-

rquía que podría resultar de ello solo serviría para relegar la vida

humana a la maldad, la brutalidad y a la visión a corto plazo. En un

mundo habitado por personas imperfectas, se necesita una organiza-

ción colectiva para equilibrar los aspectos positivos y negativos y evitar

así que las ‘malas’ personas hagan daño y permitir que las ‘buenas’ per-

sonas hagan el bien (haciendo notar, por supuesto que las ‘buenas’ y

‘malas’ personas pueden ser las mismas en distintas ocasiones). Sin

embargo, la existencia del gobierno por si solo es insuficiente. Si se

asume que los jugadores del ‘juego de la política’ son iguales a los otros

seres humanos, en cuanto a ser egoístas y oportunistas, es necesario

contar con restricciones (sean estas de carácter electoral, constitucional,

legal u otras) para así garantizar que el proceso político no sea utiliza-

do para propósitos de provechos particulares.

¿Quién está realmente a cargo? Modelos de sistemas de Gobierno

La gobernabilidad puede asumir diferentes formas dependiendo de las

normas políticas económicas, culturales y tradicionales de un país, así

como del comportamiento de la legislatura y los legisladores. En algu-

nos países, los políticos y la burocracia negocian respecto a la legisla-

ción y el foco se encuentra, a menudo, en la rama ejecutiva, dejando

prácticamente fuera a la asamblea legislativa elegida. En otros países,

el comportamiento de los parlamentarios, centrado en la asamblea ele-

gida, es fundamental. Entender el comportamiento político democráti-

co significa entender que los parlamentarios son "decididos buscadores de




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la reelección”. Sus metas consisten en mejorar el bienestar de sus elect-

ores en el marco de tiempo más corto posible con el propósito de

garantizar su reelección. Esta situación enfatiza la necesidad de siste-

mas de gobernabilidad sólidos para capturar los beneficios y evitar los

peligros de intereses de tan corto plazo. Los legisladores sólo pueden

abordar una cantidad limitada de información y lo hacen especializán-

dose en un área particular y limitada; en otros campos ellos obtienen

sus claves de otras fuentes de información (agencias, colegas, redes,

informes de comités, etc.) en las que han aprendido a confiar.

Un elemento clave de la gobernabilidad es crear un marco, tanto

institucional como administrativo, dentro del cual las personas ajenas o

la gente con diferentes intereses pueden intercambiar opiniones en for-

ma pacífica y llegar a acuerdos para cooperar y coordinar sus acciones.

Se necesita alguna forma de arbitraje vinculante para saldar las diferen-

cias irreconciliables y esto, en última instancia, residiría en el gobierno

y el sistema judicial o bien dentro de las Naciones Unidas y los acuerd-

os multilaterales de nivel internacional.

La buena gobernabilidad importa

La gobernabilidad tiene gran importancia para los resultados económi-

cos, sociales y ambientales. Algunas condiciones necesarias para la bue-

na gobernabilidad son: inclusión, responsabilidad, participación, trans-

parencia, predictabilidad y receptividad. Cuando el sistema de gobier-

no no cumple estas condiciones nos referimos a esto como gobernabili-

dad deficiente. La gobernabilidad deficiente conduce a mayores riesgos

políticos y sociales, fallas y rigidez institucional, además de un deteri-

oro en la capacidad de enfrentar problemas compartidos. Los sistemas

de gobierno debieran, por supuesto, facilitar la acción y no crear obs-

táculos para el desarrollo. Obtener el equilibrio adecuado es una fuente

de constante debate y un proceso continuo que experimentará cambios

en el tiempo.

Los analistas sociales han demostrado que existe una fuerte relación

causal entre mejor gobernabilidad y mejores resultados de desarrollo,

tales como ingresos per cápita más elevados, menor mortalidad infantil

y más altas tasas de alfabetización (Kaufmann et al., 1999). Se obtiene

una mayor reducción de la pobreza en un orden social estable y justo

fundado sobre claras reglas institucionales y mercados efectivos y equi-

tativos. La gobernabilidad efectiva es, por lo tanto, esencial para lograr

la reducción de la pobreza y puede también ayudar a los pobres a




ayudarse a sí mismos. La gobernabilidad deficiente constituye una bar-

rera al desarrollo y causa daños a los pobres por vías económicas y no

económicas, haciéndolos más vulnerables e incapaces de adaptarse a

los cambios. Como resultado, los mercados serán débiles y distorsiona-

dos, frenando a su vez el crecimiento y las oportunidades de empleo.

Las reformas estructurales e institucionales son necesarias para convert-

ir la gobernabilidad deficiente en una gobernabilidad más efectiva,

incluyendo medidas tales como la creación de responsabilidades en el

uso de fondos públicos, creación de capacidades nacionales para una

mejor formulación, implementación y elaboración de mecanismos de

aplicación de las políticas. Esto incluye convertir los procesos de toma

de decisiones e implementación en procesos inclusivos, donde la soci-

edad civil y el sector privado tienen papeles claros que desempeñar y

detentan responsabilidades compartidas sobre la base de asociaciones

público-privado. Tanto la división del trabajo entre los diferentes acto-

res como las responsabilidades compartidas y las relaciones de equili-

brio de poder son parte del mismo proceso de definición del sistema

de gobierno.

El Estado y la sociedad2

Por muchos años la pregunta ha sido “¿puede elEstado dirigir a la socied-

ad?” En el pasado, la gobernabilidad tenía que ver con cómo el Estado

conducía a la sociedad y a la economía mediante el corretaje político (a

menudo determinado por el poder económico), la definición de objeti-

vos, las medidas fiscales, el establecimiento de prioridades, etc. En la

mayoría de los países en desarrollo, que por lo general tienen una soci-

edad fuerte y un Estado débil, este es aún el modelo dominante, lo

cual eleva los riesgos de gestiones deficientes de recursos y prácticas

financieras inapropiadas.

Entonces, la pregunta que se plantea es “¿puede la sociedad coordi-

narse y administrarse a sí misma?” Esta es la esencia de la gobernabilid-

ad distribuida, ya que ella considera la coordinación y las variadas for-

mas de interacciones, de tipo formal e informal, entre el Estado y la

sociedad, el papel de la sociedad civil y las redes de políticas. Este

2 Esta sección se basa principalmente en el trabajo de J Pierre, ed, "Debating Governance", OUP, 2000.3 Se puede considerar a la sociedad civil como compuesta de organizaciones no gubernamentales para propósi-tos generales como: sociedades profesionales, sindicatos, grupos de intereses, grupos de comercio, partidospolíticos y otros clubes y asociaciones. Los grupos de intereses de propósitos específicos son, por supuesto,parte de la sociedad civil también. Al considerar la gobernabilidad del agua se debiera usar la definición másamplia de sociedad civil.




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enfoque está más centrado en la sociedad y menos en lo ‘Estatista’,

donde los sistemas de gobernabilidad entregan el equilibrio de poder,

reconociendo que el poder político proviene esencialmente de los

recursos e instrumentos económicos. Hoy en día, sin embargo, en

muchos países desarrollados los gobiernos no ejercen ya un monopolio

sobre la organización de la gobernabilidad.

A comienzos del siglo XXI, estamos buscando la coherencia y la

responsabilidad en el laberinto de organizaciones dentro de los siste-

mas políticos nacionales e internacionales. Muchas de las instituciones

y sistemas de gobierno actuales fueron desarrollados en el siglo XIX

para supervisar Estados con funciones mucho más limitadas que las

que tienen hoy en día. Los países en desarrollo enfrentan problemas

particulares, ya que a menudo poseen capas de sistemas, algunos

autóctonos y otros importados. No se espera que los países en desarrol-

lo puedan o deban adoptar los mismos sistemas que los países indu-

strializados pero existen principios básicos para la gobernabilidad efe-

ctiva que ellos necesitan adoptar a su propia manera. Puede ser que el

estado necesite actuar con celeridad para desarrollar la infraestructura

esencial para el desarrollo y que no esté en condiciones de esperar a

que se establezcan sistemas ‘ideales’ de gobernabilidad. A pesar de esto,

cualquier desarrollo debiera realizarse a la par con reformas a la

gobernabilidad que ayuden a hacer que el desarrollo sea sostenible.

Debiera tenerse cuidado, sin embargo, de no debilitar aún más a un

Estado que ya es débil.

Las verdaderas riendas del poder–de las jerarquías a la

descentralización

El contexto histórico de la gobernabilidad varía en el tiempo y el espa-

cio. En Europa y América del Norte, por ejemplo, la industria y las

inversiones de capital respaldadas por un Estado fuerte han sido las

fuerzas dominantes que han forjado los sistemas de gobernabilidad.

Las bases tradicionales del poder político han estado siendo erosiona-

das en los pasados veinte años y la fortaleza institucional del Estado se

está poniendo a prueba. Algunos cambios recientes en la sociedad han

facilitado este debilitamiento del Estado central. Entre ellos están:

• crisis fiscales al interior del Estado (limitaciones a las alzas de impu-

estos);

• avances tecnológicos que facilitan el trabajo en redes y la subsidiari-

edad;




• el proceso de globalización, incluyendo la desregulación de los

mercados financieros y la volatilidad de los capitales, lo cual limita

la habilidad del Estado para gobernar /controlar la economía;

• una democracia sub-nacional más asertiva en ciudades o regiones

semi-autónomas;

• cargas de trabajo y responsabilidades excesivas sobre burocracias de

pequeños gobiernos; y

• grandes concentraciones de personas y poder político en áreas urba-

nas.

Gobernabilidad jerárquica: Frecuentemente, una parte de la moderniza-

ción es vista como la evolución de los sistemas políticos de forma verti-

cal –sistemas de gobierno jerárquicos con escenarios institucionales

centralizados– hacia formas administrativas más descentralizadas. No

existe evidencia de que los sistemas más descentralizados sean necesa-

riamente más efectivos que los centralizados. La verdadera prueba es,

“¿qué es lo que funciona bien en el escenario en particular?” Existe, sin

embargo, una brecha que se percibe en continuo aumento entre aquel-

los países que han logrado avanzar más allá de la subsidiariedad –o el

desempeño de funciones en el nivel de efectividad más bajo– y aquel-

los que se mantienen centralizados y estancados. Las fuerzas de cambio

mencionadas anteriormente tienen un impacto mayor aún en países

más pobres a medida que aumentan las expectativas de una mejor cali-

dad de vida. Existe una creciente insatisfacción respecto de la costosa e

infectiva maquinaria del Estado, su falta de visión o liderazgo, su disci-

plina financiera débil y sus mandatos políticos que inutilizan a las

funciones administrativas. En relación con la gobernabilidad distribui-

da, los países ricos y pobres están en general separándose. Hay más

mecanismos en los países desarrollados para establecer los nuevos

sistemas de gobernabilidad necesarios que los que hay en la mayoría

de los países con menores niveles de desarrollo. Existe una gran

urgencia de los países para establecer sus propios sistemas de goberna-

bilidad mediante el aprendizaje –pero no la imitación– de modelos no

apropiados provenientes de países más ricos con sus diferentes trasfon-

dos históricos y culturales.

Gobernabilidad orientada al Mercado: Con el fin de la Guerra Fría, en

las últimas décadas del siglo XX, el mercado fue propuesto por muchas

voces en los países occidentales como la solución a los problemas de

crecimiento económico, equidad social y medio ambiente. Esto cond-




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ujo hacia la desregulación y a una mayor participación del sector priva-

do, así como a un cambio en el papel desempeñado por el servicio civil

y la sociedad civil. Esta reestructuración institucional del Estado tenía

como objetivo reducir las funciones de comando y control del gobier-

no, proponiendo como mecanismos superiores de asignación de

recursos a un mayor individualismo (menos soluciones colectivas) y a

las empresas privadas y el mercado. Este modelo de gobernabilidad orien-

tado al mercado es el fondo sobre el cual examinaremos ahora la

gobernabilidad con respecto a la gestión de recursos hídricos y la

entrega de servicios sanitarios.

Hoy en día, la luna de miel con el modelo laissez-faire orientado al

mercado se ha acabado y se están haciendo preguntas difíciles. Muchos

consideran que es demasiado simplista (las jerarquías pueden no

funcionar bien, pero los mercados no necesariamente funcionan bien

en todas las situaciones) y que no representa los valores más amplios

de la sociedad. Más personas están examinando qué nuevos instrumen-

tos y formas de intercambio entre el Estado y la sociedad pueden ser

desarrollados para garantizar el control político y el apoyo de la socied-

ad. Desde este análisis se han desarrollado propuestas para la gestión

en asociación, co-gestión y co-gobernabilidad, así como la gobernabili-

dad distribuida.

Gobernabilidad distribuida: Al comenzar el nuevo milenio, el papel

del Estado de “dirigir” o “conducir” a la sociedad está siendo puesto a

prueba por redes locales (la sociedad civil, el sector privado) y redes

globales (organizaciones internacionales y ONG). Estas mismas entida-

des también apoyan al Estado en sus objetivos de desarrollar la socied-

ad. Esto ofrece una relación dinámica entre las diferentes fuerzas socia-

les. Muchos políticos, principalmente en el mundo occidental, ven al

Estado como parte del problema más que como la solución. Existen

hoy más llamados para volver a un gobierno más pequeño, revirtiendo

la ideología post Segunda Guerra Mundial de un Estado central

jerárquico que se preocupa de sus ciudadanos. El Estado ya no cree

que puede resolver los problemas de la sociedad actuando por su

cuenta, en especial los problemas socio-ambientales y el sector privado

no puede abordar por sí solo los problemas de los pobres y del medio

ambiente. Los modelos de comando y control, o jerárquico y el de gobern-

abilidad orientada al mercado están, por lo tanto, muy debilitados.




Claramente, la gobernabilidad moderna ve a la autoridad formal

como complementada por un creciente apoyo en la autoridad informal,

por ejemplo, mediante una coordinación y cooperación público-priva-

do en beneficio de ambos así como del cliente-ciudadano. Organizacio-

nes tales como GWP y ONG internacionales como Transparency Inter-

national son ejemplos de esas redes cooperativas. El Estado necesita,

por lo tanto, adaptarse a una nueva situación y la gobernabilidad distri-

buida constituye una respuesta institucional al ambiente cambiante. La

gobernabilidad distribuida es la manifestación empírica de la adapta-

ción del Estado a su ambiente externo. Es la representación conceptual

de la coordinación de sistemas sociales y, en particular, el papel del

Estado en ese proceso.

Establecimiento de sistemas modernos de gobernabilidad

La naturaleza de la gobernabilidad moderna puede residir en cómo

mantener algún grado de capacidad de “conducción” en un mundo don-

de existe mucha independencia, tanto externa como interna, por parte

de la sociedad. El establecimiento de normativas legales (las “reglas del

juego”) se convierte en una tarea crecientemente compleja a medida

que se crean más instituciones informales en la sociedad. Esto conduce

a una proliferación de reglas que pueden ir en desmedro del imperio

de la ley como resultado de la escala, complejidad y costo del sistema

legal en sí mismo y de su incapacidad para hacer cumplir las leyes. En

muchos países en desarrollo las actividades informales extra-legales

florecen como la única alternativa a las sofocantes burocracias del Esta-

do (de Soto, 2000).

Un aspecto importante de la gobernabilidad lo constituye, clara-

mente, vencer la corrupción. Hasta hace poco la falta de información y

de voluntad política ha hecho que sea difícil analizar abiertamente este

problema que se ha extendido en el mundo y que se aplica de igual

forma tanto al sector público como al privado. La ley puede, por ejem-

plo, abordar el problema de la corrupción, pero es un instrumento

pesado y caro, una medida de último recurso, ya que es difícil y costo-

so llevar las personas a juicio. Con la gobernabilidad distribuida, una

competencia más abierta, administradores públicos más responsables y

procesos más transparentes pueden tratar el problema de la corru-

pción. Existen muchas medidas que pueden ser usadas sin tener que




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recurrir a la ley, incluyendo una menor intervención del sector público

en la economía, una reforma de la administración pública, liberaliza-

ción y menos burocracia, además de un pago justo a los trabajadores.

Todas estas medidas ayudan a reducir la tentación de la corrupción.

Tanto los reguladores como los organismos de control, tales como algu-

nas ONG, medios de comunicación fuertes y la auto gobernabilidad

(como por ejemplo la responsabilidad social de las empresas, códigos

de conducta, etc.) pueden producir sanciones sociales que disuadirán a

todos excepto a los más inescrupulosos a caer en la corrupción.

De manera similar, ha habido una proliferación de organizaciones

de la sociedad civil y no gubernamentales que llaman a la acción desde

una plataforma angosta, pero que no se responsabilizan de las consecu-

encias de las acciones que proponen. El vacío de gobernabilidad deja-

do por la debilidad del gobierno local legítimo ha sido llenado por

organizaciones a menudo con buenas intenciones, pero que no deten-

tan responsabilidad.

Los gobiernos se ven demasiado frecuentemente atrapados en roles

contradictorios, siendo a la vez proveedores de servicios y la fuente

garantizada de rendición de cuentas por éstos. Los gobiernos locales

están a menudo ausentes o son débiles y las organizaciones de la soci-

edad civil no cuentan con una base legal. Un elemento clave de la

gobernabilidad efectiva lo constituyen, por lo tanto, las reformas insti-

tucionales (que afectan tanto al Estado como a las instituciones socia-

les) con el propósito de transferir a la sociedad tantas funciones del

Estado como sea posible y para democratizar así la mayor cantidad

posible de organizaciones de la sociedad civil. Esto podría significar un

movimiento hacia una sociedad con un gobierno limitado pero fuerte y

una sociedad civil politizada y voluntaria; desde burocracias verticales

hacia asociaciones regidas por la constitución y auto gobernadas en

forma democrática. Los principios de Dublin4 reflejan de forma manifi-

esta este concepto de la gobernabilidad distribuida.

Se deben establecer sistemas de gobierno que superen los proble-

mas de legitimidad y responsabilidad del mercado. Esto se puede

4 Los principios de Dublin de 1992 que orientan al enfoque de IWRM son:• El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo el medio ambi-

ente.• El desarrollo y la gestión hídrica debieran estar basados en un enfoque participativo, que involucre a los

usuarios, planificadores y responsables por la elaboración de políticas en todos los niveles.• Las mujeres desempeñan un rol central en la provisión, gestión y protección del agua. • El agua tiene un valor económico en todos sus usos de competencia y debiera ser reconocida como un bien

económico.




lograr mediante el establecimiento de normas y redes de auto gobierno,

de manera que haya revisiones y balances independientes. La goberna-

bilidad en occidente, sin embargo, a menudo se basa en un tejido soci-

al de distribución equitativa y fuertes organismos públicos de control

que pueden no ser fácilmente transferidos a países en desarrollo. Los

sistemas de gobernabilidad equilibran el poder y las prioridades. El

gobierno puede “decidir” cómo estructurar la sociedad con incentivos

–por ejemplo presupuestos que usen el dinero como motivación –pero

necesitan tomar en cuenta las presiones internas e internas, además de

las fuerzas económicas que incluyen las aspiraciones y prioridades de

la sociedad civil, los convenios o declaraciones de acuerdos internacio-

nales, la descentralización y cooperación, así como las prioridades de

los donantes (para los países más pobres), las políticas de nivel macro

(en finanzas y planificación) y las prioridades políticas de corto plazo.

El establecimiento de sistemas de gobernabilidad efectiva ha sido,

por muchos años, un aspecto clave de la cooperación para el desarrollo

y los más importantes donantes y bancos para el desarrollo, así como

los inversores privados consideran a la gobernabilidad cuando evalúan

la eficiencia y efectividad de sus inversiones. El hecho de que los inver-

sionistas privados estén preparados a pagarle a las empresas (a modo

de ejemplo, la Economist Intelligence Unit) por la información de la

gobernabilidad, ilustra la importancia de ésta en sus decisiones. El

proceso es, sin embargo, lento y puede conducir a un resentimiento

respecto de la interferencia en la soberanía nacional, ya que general-

mente se centra en el nivel político más alto. Al enfocar los problemas

de gobernabilidad, específicamente en el sector hídrico, es posible

encontrar soluciones más prácticas y manejables.

2. GOBERNABILIDAD DEL AGUA

esde la conferencia de Dublín en 1992, se han estable-

do significativas metas internacionales relacionadas con la

gobernabilidad. En el Foro Mundial del Agua en La Haya,

el Marco para la Acción de la GWP (GWP, 2000) declaró que “la crisis

de agua es a menudo una crisis de gobernabilidad”, e identificó como una

de las más altas prioridades para la acción el lograr que la gobernabili-

D




17

dad del agua sea efectiva. La Declaración Ministerial de La Haya 2000

reforzó este punto de vista y llamó a “gobernar el agua de manera sabia

para asegurar la buena gobernabilidad, de manera que se involucre al públi-

co y que los intereses de todos los grupos de interesados sean incluidos en la

gestión de los recursos hídricos”. En la Conferencia de Agua Dulce de

Bonn 2001, los ministros recomendaron llevar a cabo acciones en tres

áreas, entre las cuales la gobernabilidad del agua se destacó como la

más importante. Ellos propusieron que “cada país debiera contar con

arreglos que sean aplicables para la gobernabilidad de los asuntos hídricos

en todos los niveles y, donde sea apropiado, acelerar las reformas del sector

hídrico”. La Asamblea del Milenio de la ONU 2000 enfatizó la conser-

vación y la administración para proteger nuestro medio ambiente

común y en especial para “detener la explotación insostenible de los

recursos hídricos mediante el desarrollo de estrategias de gestión hídrica a

escala regional, nacional y local, que promuevan tanto un acceso equitativo

como un suministro adecuado”. Esto fue refrendado en la Cumbre Mun-

dial sobre Desarrollo Sostenible 2002 donde los Jefes de Estado acord-

aron un objetivo específico de preparar planes de Gestión Integrada de

Recursos Hídricos y eficiencia hídrica para el 2005. Para que estos planes

sean significativos necesitarán tomar conocimiento de los sistemas de

gobierno preponderantes y permitir las reformas necesarias.

¿Cuál es la naturaleza de la gobernabilidad del agua?

El término gobernabilidad del agua debe ser cuidadosamente definido,

ya que puede que no sea entendido fácilmente. También es importante

identificar los atributos que hacen a la gobernabilidad del agua “efecti-

va”. La Asociación Mundial del Agua (Global Water Partnership) defi-

ne la gobernabilidad del agua de la siguiente manera:

“La gobernabilidad del agua se refiere al rango de sistemas políticos,

sociales, económicos y administrativos implementados para desarrollar

y manejar los recursos hídricos y la entrega de servicios sanitarios, en

los diferentes niveles de la sociedad”

La noción de gobernabilidad para el agua incluye la habilidad de

diseñar políticas públicas y marcos institucionales que sean aceptados

por la sociedad y movilizar recursos sociales para apoyarlos. Las políti-

cas hídricas y el proceso para su formulación deben tener como objetivo

el desarrollo sostenible de los recursos hídricos y con el fin de hacer

efectiva su implementación, los actores o interesados principales deben




estar involucrados en el proceso. Los aspectos de la gobernabilidad se

traslapan con los aspectos técnicos y económicos del agua, pero la

gobernabilidad apunta a los elementos políticos y administrativos de la

resolución de un problema o del aprovechamiento de una oportunid-

ad. La gobernabilidad del agua es un subconjunto del tema más gene-

ral de la creación de la infraestructura física e institucional de una

nación y del tema, aún más general, de la cooperación social.

La gobernabilidad del agua está relacionada con aquellas organiza-

ciones e instituciones políticas, sociales y económicas (y sus relacio-

nes), que son importantes para la gestión y el desarrollo de los recursos

hídricos. Dadas las complejidades del uso del agua dentro de la socied-

ad, su desarrollo, asignación y gestión equitativa y eficiente, así como el

garantizar una sostenibilidad ambiental requieren que las voces dispares

sean oídas y respetadas a la hora de tomar decisiones sobre asuntos de

aguas comunes y el uso de los recursos financieros y humanos escasos.

La gobernabilidad del agua está relacionada con las funciones, equili-

brios y estructuras internas del sector hídrico (gobernabilidad interna).

Esta gobernabilidad incluye la formulación de acuerdos sociales sobre

derechos de propiedad y la estructura para administrarlos y validarlos,

conocida como la ley También recibe influencias de la sociedad civil y

del gobierno “actual”, considerándolos como parte de la gobernabilidad

externa del agua, la cual será analizada más adelante. Aunque pueden

surgir temas de gobernabilidad del agua desde esferas económicas y

técnicas, en la mayoría de los países la fuerza impulsora es la política.

La gobernabilidad efectiva de los recursos hídricos y la entrega de ser-

vicios sanitarios requerirá del compromiso combinado de los gobiernos

y diversos grupos de la sociedad civil, en particular a escala local o

comunitaria, además del compromiso del sector privado.

Principios y bases legales de la gobernabilidad del agua

Los Principios Hídricos de Dublín sitúan a los recursos hídricos bajo la

función estatal de aclarar y mantener un sistema de derechos de propi-

edad y también mediante el principio de la gestión participativa, afir-

mando la relevancia de descentralizaciones significativas al nivel más

bajo posible. Hay una creciente presión para reconocer y formalizar los

derechos de aguas y esto está ocurriendo en muchos países. La formali-

zación de derechos conlleva complejos temas relacionados con la plu-

ralidad de las demandas y el equilibrio en la distribución de los benefi-




19

cios entre los grupos de la sociedad. También impone responsabilida-

des, incluyendo en particular la prevención de la contaminación y la

sostenibilidad financiera. El proceso de formalización se encuentra a

menudo sesgado a favor del rico y poderoso que puede abusar del

sistema y capturar derechos. Los ‘derechos’ informales, definidos de

manera local con sus reglas y principios históricos, son igualmente

importantes y una incorrecta formalización puede conducir a conflictos

entre lo formal y lo tradicional. La formalización de derechos puede ser

innecesaria o insuficiente para garantizar el acceso a los recursos hídri-

cos. La capacidad de defender estos derechos contra candidatos com-

petidores es esencial para que estos derechos, de naturaleza formal o

informal, sean significativos. Un aspecto importante es clarificar hasta

qué punto los procesos de devolución de derechos de agua sirven a los

segmentos de una población o a su totalidad.

La legislación del agua varía ampliamente

Las bases teóricas de la gobernabilidad en relación con el agua son un

subconjunto de teorías de comportamiento colectivo. Desgraciada-

mente, ninguna teoría simple por sí misma explica cada situación.

Existe, con frecuencia, una marcada diferencia entre los enfoques filo-

sóficos de Europa Continental y de América Latina y las escuelas anglo-

sajonas de pensamiento pragmático de EE.UU. Una relativamente

clara y original demarcación de los derechos de propiedad y experi-

mentación con estos derechos en el tiempo ha conducido a los Estados

Unidos hacia enfoques flexibles de gobernabilidad del agua. Este

enfoque permite realizar ajustes cuando las condiciones económicas y

sociales cambian porque no aspira a crear instituciones que cubran

todas las posibles eventualidades. También existen sistemas que son

híbridos de los enfoques del derecho Civil (de tipo filosófico, descendi-

entes del derecho Romano) y del derecho Común (pragmático, de

Gran Bretaña), así como sistemas con otras antiguas raíces, tales como

las provenientes de la América precolombina, de la India y de los

países Islámicos.

Existen también sistemas de derechos y responsabilidades sociales

que se mantienen tradicionales y no codificados y que no son necesa-

riamente menos fuertes, ya que están expresados en expectativas cultu-

rales más que en reglas escritas. Una percepción social de distribución

equitativa es importante para la gobernabilidad. La noción de flexibili-




dad y distribución equitativa es, sin embargo, ajena a muchos países

cuyos sistemas de gobierno son rígidos y no permiten una racionabilid-

ad. La capacidad de adaptación a menudo no está presente y, sin san-

ciones para hacer cumplir las normas, los sistemas de gobernabilidad

deficientes favorecen a los fuertes. Esto hace muy difícil y aún peligro-

so traducir las prácticas basadas en la flexibilidad y el pragmatismo en

muchos ambientes de gobernabilidad de países en desarrollo, “a menos

que el sistema social imperante pueda ofrecer sanciones adecuadas contra los

rufianes” (Solanes, 2002).

La legislación del agua se refiere a derechos de propiedad

El Estado tiene un importante papel que desempeñar mediante su

función principal de definir los derechos y responsabilidades de propi-

edad y de uso. En las sociedades modernas pluralistas democráticas,

los cimientos del Estado descansan sobre la socialización5 (- término

para el cambio desde la esfera privada a la pública) del costoso moni-

toreo y de la función de policía necesarios para proteger los bienes pro-

ductivos de ser redistribuidos a solicitantes ajenos. Sin esta función de

policía, denominada Ley, los sistemas de propiedad no habrían nunca

avanzado más allá de un comportamiento de apropiación respaldado

por la fuerza. Las discusiones sobre derechos de agua generalmente se

centran en los derechos de propiedad del titular e ignoran las respons-

abilidades contingentes que ese titular posee en relación con otros en la

sociedad que no comparten aquellos derechos. Estas obligaciones

necesitan ser enfatizadas en cualquiera discusión sobre gobernabilidad.

Además, cualquier debate sobre derechos de agua debe tener en cuenta

el uso del suelo y la propiedad del suelo, ya que a menudo están estre-

chamente vinculadas, a veces de manera formal por medio de derechos

extractivos, por lo que los dueños de tierras pueden afectar el agua

mediante cambios en el uso del suelo como la reforestación.

Entre los ejemplos de diferentes regímenes de derechos de propied-

ad, con sus derechos y responsabilidades asociadas, se incluyen:

• Acceso Abierto

El acceso abierto es un régimen donde no se identifica un grupo

definido de usuarios o propietarios y los beneficios están disponi-

bles para todos. Los individuos tienen tanto privilegios (la habilid-

ad de actuar sin considerar los intereses de los otros) y no derechos

5 También denominada nacionalización en algunos países.




21

(la incapacidad de afectar la acciones de otros) con respecto al uso

y mantención del activo.

• Propiedad Común

Se ha definido un grupo de gestión y éste tiene el derecho a excluir

a los no miembros y definir las reglas de apropiación. Los no

miembros tienen el deber de someterse a las reglas. Los miembros

individuales del grupo de gestión tienen tanto derechos como

deberes respecto del uso y la mantención de la propiedad y por lo

tanto poseen los derechos para manejar el recurso.

• Propiedad Privada

Los individuos poseen el recurso y tienen el derecho de excluir a

otros y de transferir derechos. Tienen un derecho a abstenerse de

usos socialmente inaceptables. Otros (los no propietarios) tienen el

deber de respetar las decisiones tomadas por los propietarios y

esperan que solo se efectuarán usos socialmente aceptables.

• Propiedad del Estado

El agua está conferida al Estado– actuando a nombre de los ciuda-

danos– Los individuos tienen el deber de observar los usos y nor-

mas de acceso determinadas por la agencia controladora del Estado.

Los recursos hídricos pueden comenzar dentro de un régimen de

acceso abierto, pero es a menudo apropiado por un grupo y se convierte

en un recurso de propiedad común. Cuando los individuos o grupos de

individuos comparten recursos hídricos como un recurso de propiedad

común, la gente está conectada en un sentido ecológico, económico y

socio-político (Ostrom, 1999). En un fondo común, las acciones tienen

influencia sobre aquellos que comparten el recurso independientemen-

te del régimen de propiedad bajo el cual éste se encuentra y, desde este

punto de vista, su gobernabilidad es distribuida.

Para controlar el recurso, el Estado tiende a apropiarse de la mayo-

ría de los derechos de propiedad del grupo comunitario para crear la

Propiedad Estatal con una porción menor de propiedad privada. El

Estado entonces enfrenta la responsabilidad de cómo desplegar el

recurso para el provecho del país. Una clave para la gobernabilidad del

agua a comienzos del siglo XXI es cómo, mediante la política, el Estado

puede lograr esto de manera justa y equitativa, sin reducir los incenti-

vos para el uso eficiente del recurso.




Redes de información de agua, consulta y reformas políticas

Uno de los aspectos claves de la gobernabilidad es crear un marco

(institucional y administrativo) dentro del cual los extraños o la gente

con diferentes intereses puedan analizar temas de manera pacífica y lle-

gar a acuerdos para cooperar y coordinar sus acciones. Este marco

debiera también reducir los costos de transacción de alcanzar una ges-

tión efectiva del agua. Por lo tanto, las redes de información (o asocia-

ciones) son importantes y pueden funcionar en condiciones donde

otras estructuras gubernamentales no lo hacen. Las redes de informa-

ción funcionan de manera óptima cuando las siguientes condiciones se

aplican y se combinan (Pierre, 2000):

• Los actores necesitan información confiable.

• La calidad es difícil de definir y medir.

• Es difícil ponerle un precio al artículo.

• La discreción y expertisaje profesional son valores centrales.

• Se necesita flexibilidad para satisfacer demandas de servicio varia-

das y locales.

• Se necesita cooperación y producción transversal y de múltiples

agencias.

• La cooperación se enfrenta con culturas organizacionales dispares.

• Los actores perciben el valor de las estrategias de cooperación.

• Se necesitan relaciones de largo plazo para reducir la incertidumbre.

• El monitoreo y la evaluación implican altos costos políticos y admi-

nistrativos.

• La implementación involucra el regateo.

El agua se ajusta a casi todos estos criterios y podría constituirse en un

buen ejemplo de dónde las redes de grupos involucrados (como por

ejemplo los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil) pueden tra-

bajar mejor que las jerarquías o los mercados por sí mismos. Los

mercados representan una importante red altamente dependiente de la

información.

Cuando se proponen cambios a los sistemas de gobernabilidad del

agua, es importante entender y distinguir entre los diferentes niveles

funcionales de la gestión hídrica: operacional, organizacional y constitu-

cional. El primero se centra en el uso o control del agua para propósi-

tos específicos, con el fin de satisfacer necesidades específicas. Siempre

existe un gran número de empresas operacionales que cubren el aba-




23

stecimiento de agua, el tratamiento de aguas servidas, la hidroenergía,

el riego, la gestión ambiental, el turismo, etc y ellos pueden estar en

manos públicas o privadas. El nivel organizacional coordina y reduce

los conflictos entre estas empresas competidoras, administra las normas

y políticas, el uso del agua y los usuarios en un sistema hídrico. Esta

función reside dentro del sector público– e incluye por ejemplo las

autoridades y entidades de regulación de cuencas– estas últimas debie-

ran ser autónomas (dentro de los límites constitucionales) para que

actúen de manera imparcial. Finalmente, la función constitucional crea

el ambiente propicio dentro del cual las otras funciones operan. Ella

establece las políticas y la legislación, tomando en consideración la

gobernabilidad externa y los imperativos políticos. En muchos países

esas funciones no están claras y a menudo los gobiernos son incapaces

o no tienen la voluntad de ejercer sus responsabilidades. En este caso

se establecen frecuentemente arreglos ad hoc en la esfera del gobierno

local o de la comunidad, los cuales son vulnerables porque carecen de

bases formales y pueden ser afectados de manera adversa por intereses

creados o por las políticas y leyes emanadas del gobierno central. Un

enfoque participativo y consultivo cuando se reforman los sistemas de

gobernabilidad del agua puede ayudar a fortalecer al gobierno local y

acercar los aspectos positivos de tales arreglos al sistema formal y redu-

cir así el grado de vulnerabilidad.

Nuevas formas de gobernabilidad del agua

Los límites hidro-geográficos –la cuenca– a menudo ofrecen oportunid-

ades para las redes de la gobernabilidad moderna. La cuenca es una

región cerrada donde existen incentivos para que las personas lleguen a

acuerdos respecto de sistemas de gobernabilidad teniendo el agua

como punto central. Aunque la cuenca atraviesa fronteras jurisdiccio-

nales formales y, por lo tanto, gobiernos locales y otras entidades

gubernamentales que no necesariamente trabajan juntos, la sociedad de

la cuenca (una agencia o comisión de cuenca) podría exigirles que lo

hagan. La sociedad de la cuenca puede, por lo tanto, tener capacidades

y necesidades específicas de gobernabilidad. Los gobiernos nacionales

actuando por sí solos no pueden asignar y regular fácilmente el agua

de una cuenca pues es poco probable que logren apreciar los intereses

y prioridades locales. El gobierno puede, sin embargo, entregar las

reglas y la normativa y establecer un marco para que los actores locales




se reúnan. (Por ejemplo, la comunidad de la cuenca tiene una huella

espacial, como sucede en los Organismos de Gestión de micro cuencas

en Sudáfrica y los Organismos de Cuencas en Francia.) La regulación

dentro de una cuenca debe abordar problemas relativos a la calidad, así

como asignar cantidades a diversos usuarios. La regulación de otros

usuarios sectoriales, tales como la agricultura y la industria, es muy

débil. Prevenir la contaminación proveniente del uso agrícola del agua

(salinidad, nitratos en aguas subterráneas) y de las industrias como

curtiembres y minería se está convirtiendo en una acción cada vez más

importante. En Pakistán, la recientemente publicada ordenanza de ges-

tión hídrica Sindh reconoce la necesidad de regular la agricultura irrig-

ada. La planificación y gestión de áreas de captación, combinando el

uso del suelo y del agua es un medio para regular en el ámbito de la

cuenca, pero hasta la fecha las herramientas no han estado disponibles

para hacer que esto sea práctico. Nuevos enfoques, como los que se

pueden observar en la Directiva Marco de Aguas de la Unión Europea

(Water Framework Directive) y las Estrategias de Reducción de Cauda-

les en Sudáfrica, están actualmente comenzando a ser incorporadas en

estos sistemas de gobernabilidad.

La legislación de aguas y la regulación de las empresas de servicios

sanitarios son instrumentos fundamentales que han sido ampliamente

analizados y ofrecen muchos ejemplos de una gobernabilidad débil. La

introducción de leyes y su implementación es un proceso político que

se relaciona con la polarización política de la sociedad. Puede que los

instrumentos correctos legales e institucionales en un país no funcio-

nen en otros como resultado de un sistema de gobernabilidad externa

débil o inapropiado. A modo de ejemplo, el enfoque flexible y prag-

mático de Estados Unidos no se adecua al ambiente cultural en la may-

oría de los países en desarrollo. Un problema común es la regulación

débil de los proveedores de servicios públicos. Por ejemplo, cuando los

dueños de fuertes empresas sanitarias privadas negocian disposiciones

que ponen en peligro los beneficios para el público (tales como des-

mesurados retornos garantizados, tasas de cambio e interés fijas, etc),

esto puede llevar a una desilusión respecto de la participación del sect-

or privado en la entrega de servicios públicos. De manera similar, los

dueños de las empresas públicas de servicios públicos con frecuencia

son manipulados por los gobiernos y pueden terminar siendo fuentes

seguras de empleos o ingresos para algunos privilegiados, quedando




25

débiles y sin fondos y entregando servicios deficientes al público. Una

regulación fuerte es esencial para las empresas de servicios, tanto

públicas como privadas, con una clara definición de los respectivos

deberes del regulador y del operador.

Menor uso de aguas, bajos niveles de conflicto

Resulta obvio que las crisis de agua se deben a un aumento en la

demanda y que reducir la demanda sería de gran ayuda, aún cuando

hubiese de igual forma conflictos con los niveles actuales del recurso y

la degradación ambiental. La demanda de agua puede reducirse volun-

tariamente utilizando diferentes herramientas técnicas, sociales y eco-

nómicas. Esto significa que el consumidor cambiará sus preferencias

de consumo. Los instrumentos regulatorios que involucran permisos,

restricciones y asignaciones a varios usuarios y usos reducen la deman-

da de agua. Por ejemplo, la demanda total de agua en Estados Unidos

ha declinado desde un máximo en 1980, a pesar de grandes aumentos

en la riqueza y la población. Esto significa que mantener una calidad

acuática ambiental está facilitándose progresivamente. Es este caso, las

políticas directas de precio del agua no han provocado este descenso,

sino que parece deberse en gran medida a factores externos como

costos energéticos más altos y mejoras exigidas en el consumo de

energía de los aparatos domésticos y comerciales, además de una

disminución en el valor de los cultivos irrigados. Medidas de políticas

específicas tales como limitaciones de afluentes en las descargas de

aguas servidas y el cumplimiento de las exigencias federales en los

arroyos para la mantención del ecosistema también han tenido un

impacto significativo. Es digno de destacar cómo la presión de un

público bien informado actuó como un impulso para el cambio en las

políticas y la innovación tecnológica para alcanzar ahorros en el consu-

mo de agua. Cada persona redujo su uso de agua y en el total general,

esto ha significado una gran diferencia en la disponibilidad de agua en

Estados Unidos.

Un asunto de importancia es el grado en el cual los procesos de

socialización y devolución de los derechos de agua benefician a segmen-

tos de una población o a su totalidad. El tema de la Participación del

Sector Público (PSP) en los servicios sanitarios se ha convertido recien-

temente en un tema polémico. Desde la perspectiva de la gobernabilid-

ad, sin embargo, la naturaleza del proveedor es menos relevante que la




naturaleza de la protección de los consumidores. Tanto los proveedo-

res públicos como los privados, por medio de sus mandatos, políticas

de precios y normas de abastecimiento, pueden incluir o excluir a la

sección más pobre de la población. Por ejemplo, los subsidios transver-

sales, si se usan con criterio, constituyen una útil herramienta utilizada

a través del mundo para beneficiar a los pobres sin provocar impactos

adversos en otros actores o en la economía.

La política de la gobernabilidad del agua consiste generalmente en

los factores sociológicos y económicos (estructuras, instituciones, etc.)

que se encuentran al exterior de la provisión de agua y reflejan el cua-

dro político más general del país, el escenario donde se encuentra la

institución hídrica. Para un administrador de recursos hídricos o pro-

veedor de servicios sanitarios la política es ciertamente parte del domi-

nio de la gobernabilidad, pero no se le considera como directamente

relevante para sus acciones.

Fallas del Gobierno

Un tema subyacente en la literatura de las ciencias sociales es que

todas las estructuras gobernantes ‘fallan’ y que todos los mercados y

jerarquías tienen sus limitaciones y también ‘fallan’. Se requiere diseñar

o crear sistemas o regímenes de gobernabilidad más efectivos para

superar una falla gubernamental, una falla del mercado y una falla del

sistema ó una combinación de éstos. Por ejemplo, el agua no es un bien

económico simple; a veces es un bien público, a veces un bien privado

y con frecuencia algo intermedio entre los dos. Su desarrollo puede lle-

var a monopolios naturales y presenta importantes efectos colaterales

económicos y físicos, o externalidades.

Los fallas del gobierno se listan en la Tabla 1. Ellos son inherentes

en la mayoría de los países y deben ser abordados. La Global Water

Partnership ha preparado una Caja de Herramientas (Toolbox) para

GIRH (GWP, 2001) que incluye un rango de instrumentos que pueden

ser usados para abordar fallas del gobierno, entre los cuales las brechas

institucionales y comunicacionales son probablemente los más difíciles.

Una revisión empírica respecto de cómo superar los problemas causa-

dos por los fallas del mercado, del gobierno y del sistema es esencial

en cada escenario específico si se quiere lograr una efectiva gobernabili-

dad de aguas. Existen fallas que no pueden ser fácilmente abordados

por profesionales del sector hídrico ya que se encuentran fuera del




27

dominio del agua; por ejemplo, las estructuras de las instituciones

nacionales que obstaculizan la visión política, mecanismos deficientes

para el diálogo intersectorial, manejar bienes públicos y activos no val-

orados monetariamente como control de inundaciones y manejo de

sequías. La comunidad del sector hídrico, sin embargo, necesita enten-

der tales restricciones a la gobernabilidad externa y comprometerse con

las organizaciones fuera del sector en la búsqueda de soluciones.

Gobernabilidad externa al sector hídrico

La gobernabilidad del agua puede obtener fortalezas de las actuales

estructuras de gobernabilidad existentes en otros sectores del país; por

ejemplo mediante la estabilización de derechos de propiedad, normas y

leyes amplias. Algunas leyes más generales del Estado de California,

por ejemplo, ayudaron a la creación de cuencas de agua subterránea

de California. El fin del apartheid en Sudáfrica facilitó la realización de

importantes cambios en la legislación del agua y la adhesión de los

países de Europa Oriental a la Unión Europea ha actuado como un

estímulo para una mejor gobernabilidad del agua. Asimismo, si el pro-

veedor de servicios tiene éxito, también puede validar y fortalecer las

políticas que hicieron esto posible. Existen varios ejemplos de que la

gobernabilidad del agua tiene influencia en la gobernabilidad externa.

El ejemplo más conocido es, quizás, el desarrollo hídrico cooperativo

en Holanda a comienzos del siglo 20, que constituyó una importante

parte de la construcción de la nación para el moderno Estado Holandés

de bienestar social.

No es sorprendente que los proveedores de servicios hídricos sien-

tan el impacto de la gobernabilidad externa en su propia gobernabilid-

ad interna. No es raro que los servicios sean paralizados debido a

interferencias y conflictos de carácter político. De hecho, la goberna-

bilidad externa puede evitar que existan nuevas formas de provisión de

servicios, ya sea por medio de la ignorancia o de intereses creados. En

circunstancias extremas esto se ha extendido incluso a la participación

del crimen organizado en desmedro de los proveedores públicos de

servicios hídricos. Muchas intervenciones desde la esfera de goberna-

bilidad externa podrían resultar restrictivas, pero otras podrían brindar

apoyo, ser integradoras y de utilidad en el tiempo. Esta perspectiva de

gobierno nos indica que el capital político desarrollado enteramente

fuera del sector hídrico puede ser introducido a los asuntos de aguas,




para bien o para mal del proveedor del servicio o el administrador del

recurso. Por lo tanto, un escenario favorable o al menos neutral es

fundamental para el éxito de un proveedor de servicios hídricos.

La gobernabilidad del agua tradicionalmente comienza en las políti-

cas sociales y económicas establecidas por el gobierno. Sin embargo,

con la creciente liberalización del comercio, los servicios hídricos están

siendo cada vez más afectados por los acuerdos internacionales de

comercio. Con frecuencia los acuerdos comerciales son negociados por

funcionarios del Ministerio de Comercio que conocen poco respecto

del agua y no necesariamente consultan con funcionarios del sector

hídrico. Una preocupación reciente ha sido expresada por algunas

ONG respecto de la inclusión de servicios hídricos en el Acuerdo

General sobre Comercio y Servicios (General Agreement on Trade and

Services - GATS) (World Development Movement, 2002). Aunque la

liberalización de tales servicios puede ser beneficiosa para obtener

inversión directa de gobiernos extranjeros, los países necesitan tener

cuidado al negociar las reglas bajo el GATS. Los negociadores del

gobierno pueden poner limitaciones a los compromisos que realizan en

sectores de servicios específicos, restringiendo de esta forma la aplica-

ción de las normas GATS. Pero este es un tema complejo y a menudo

los negociadores de los países en desarrollo se encuentran en una posi-

ción débil en tales negociaciones.

Un punto que genera particular preocupación es el conflicto entre

la promoción del comercio y la protección de los derechos regulatorios

del gobierno nacional. El hecho de que la habilidad del gobierno para

regular a los proveedores de servicios hídricos es esencial para la pro-

visión efectiva, privada o pública, de tales servicios es aceptada por

todos, pero el derecho del gobierno a regular puede verse limitado bajo

el GATS. Aparte del GATS, otros acuerdos de comercio, tales como el

NAFTA, pueden afectar al agua. A modo de ejemplo, las negociaciones

recientemente iniciadas en la Ronda Doha sobre liberalización del

comercio agrícola podrían afectar el uso del agua en la producción de

alimentos. De manera similar, los pagos de la deuda y los acuerdos

HIPC (Países Pobres Altamente Endeudados - Highly Indebted Poor

Countries) pueden sesgar la capacidad del gobierno para asignar medi-

das presupuestarias para los servicios hídricos.




29

3. LOGRO DE LA GOBERNABILIDAD EFECTIVA DEL AGUA

udith Tendler (1997) observó que sabemos mucho más

sobre los elementos que constituyen un mal gobierno de lo

que sabemos sobre un buen gobierno. Sus estudios de caso

tienden a cuestionar algunas panaceas y preconcepciones convenciona-

les acerca de cómo debiera ser la gobernabilidad y nos devuelven a un

análisis detallado funcional de cada caso individual. Keohane y Ostrom

(1995) nos entregan ejemplos empíricos de gobernabilidad del agua en

EE.UU., Indonesia, Nepal, México, Perú, Filipinas y Sri Lanka. A su

vez Maass y Anderson (1978) nos entregan un análisis profundo del

desarrollo de la gobernabilidad de la irrigación desde el siglo XV en

Valencia, Murcia y Alicante en España. En todos estos estudios empíri-

cos los autores encontraron fuerte evidencia para apoyar la noción de

que, a pesar de un amplio rango de regímenes de derechos de propied-

ad, los grupos de usuarios se podrían desarrollar para convertirse en

instituciones sostenibles durante muchos años (siglos en el caso de los

sistemas de españoles de distribución de derechos de propiedad de

irrigación). Existe una posibilidad de identificar un nivel de centraliza-

ción y descentralización y regulación para producir una gobernabilidad

efectiva del agua. Mientras que la evidencia empírica sugiere que puede

que no haya soluciones dogmáticas, sería de gran ayuda establecer

algunos atributos universales que hacen a la gobernabilidad del agua

efectiva en la práctica.

Nuevas ideas acerca de la gobernabilidad del agua

Existe una creciente percepción de que la gobernabilidad de recursos

hídricos y servicios hídricos funciona de manera más efectiva en una

estructura social abierta que permite una amplia participación de la

sociedad civil, de las empresas privadas y los medios de comunicación,

todos trabajando en red para apoyar y tener influencia sobre el gobier-

no. Más aún, examinar el rol de las redes o de la gobernabilidad distri-

buida ayuda a superar el debate estéril sobre suministro de agua priva-

do versus público y el papel de la comunidad. El objetivo de crear un

sistema de gobernabilidad apropiado le da al debate un enfoque más

práctico. El rol de la sociedad civil y las ONG en la gestión hídrica y la

J




entrega de servicios también se hace más claro en la medida en que la

normativa gubernamental facilita la auto gobernabilidad local.

Es importante que, al diseñar sistemas de gobernabilidad efectiva,

los costos de transacción no sean indebidamente aumentados y que las

acciones no sean sofocadas. Siempre habrá compensaciones y es

importante obtener el equilibrio adecuado para cada situación en vez

de buscar el sistema ideal. En los países desarrollados del hemisferio

norte, los sistemas de gobernabilidad son a menudo rígidos y pueden

llegar a frustrar el desarrollo, pero la madurez de la sociedad exige este

nivel de gobernabilidad. En países más pobres, los sistemas de

gobernabilidad no deben imponer demasiadas restricciones sobre las

acciones porque el crecimiento económico y la provisión de servicios

básicos para los pobres se verían obstaculizados. Con demasiada frecu-

encia, exigencias bienintencionadas para mejorar la gobernabilidad

pueden constituir un freno al desarrollo. Los costos económicos y soci-

ales de transacción de la gobernabilidad pueden ser bastante grandes y

se debería garantizar que son razonables, además de ser cuidadosamen-

te monitoreados.

No existe un modelo único para la gobernabilidad efectiva del agua;

de hecho, para ser efectivos los sistemas de gobernabilidad deben aju-

starse a las particularidades sociales, económicas y culturales de cada

país. Sin embargo, existen algunos principios o atributos básicos que

son considerados esenciales para la gobernabilidad efectiva del agua:

Principios de la Gobernabilidad Efectiva del Agua

Enfoques

• Abierta y Transparente: Las instituciones debieran trabajar de

manera abierta. Ellas debieran utilizar un lenguaje que es entendi-

ble y accesible para que el público en general tenga más confianza

en las instituciones complejas. Además de ser abierta, la buena

gobernabilidad necesita que todas las decisiones sobre políticas

sean transparentes, de manera que tanto las personas al interior de

ella y las personas ajenas puedan seguir fácilmente los pasos toma-

dos en la formulación de las políticas. Esto es particularmente

importante con respecto a las transacciones financieras.




31

• Inclusiva y Comunicativa: La calidad, relevancia y efectividad de

las políticas de gobernabilidad dependen de asegurar la amplia

participación en todo el proceso de políticas– desde la concepción

hasta la implementación. Es probable que una mejor participación

cree más confianza en el resultado final y en las instituciones que

generan políticas. La participación depende crucialmente de que

todos los niveles de gobierno sigan un enfoque inclusivo cuando

desarrollan e implementan sus políticas. La amplia participación se

construye sobre la movilización social y la libertad de asociación y

expresión, así como sobre las capacidades para participar de mane-

ra constructiva. La transparencia y la responsabilidad se construyen

sobre la base de un flujo libre de información. Las instituciones y

sistemas de gobernabilidad necesitan comunicarse con los actores e

interesados de maneras muy directas. De la manera correcta, esto

llevará a que la sociedad civil sea socializada en la gobernabilidad

en un amplio rango de temas.

• Coherente e Integradora: Las políticas y las acciones deben ser

coherentes. La necesidad de tener armonía y coherencia en la

gobernabilidad está en aumento ya que el rango de las tareas ha

crecido y se ha diversificado mucho. Los desafíos tales como el

cambio climático y los cambios demográficos atraviesan los límites

de las políticas sectoriales sobre las cuales el gobierno ha sido edifi-

cado. La coherencia requiere un liderazgo político y una fuerte

responsabilidad de parte de las instituciones en diferentes niveles

para asegurar un enfoque consistente dentro de un sistema comple-

jo. La gobernabilidad del agua debiera aumentar la efectividad de la

Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH). Las instituciones

deberán considerar a todos los usos y usuarios dentro del sector

hídrico tradicional y también sus interconexiones e impactos sobre

todos los otros potenciales usuarios y sectores.

• Equitativa y Ética: Todos los hombres y mujeres debieran tener

oportunidades para mejorar o mantener su bienestar. Es necesario

monitorear cuidadosamente la equidad entre los diversos grupos,

interesados y consumidores-votantes mediante el proceso de desar-

rollo e implementación de políticas. Es esencial que las penalida-

des por malas acciones sean, y así se note, aplicadas de manera

equitativa. Sobre todo, la gobernabilidad del agua debe basarse en




los principios éticos de la sociedad en la cual opera y en el imperio

de la Ley. Esto se manifiesta más fuertemente en el tema de la jus-

ticia, los derechos de propiedad por uso, acceso, y la propiedad del

agua. Los marcos legales y normativos debieran ser justos y hacerse

cumplir con imparcialidad.

Desempeño y Operación

• Responsable: Los roles a ser desempeñados en los procesos legi-

slativos y ejecutivos deben ser claros. Cada institución debe expli-

car y asumir la responsabilidad por lo que hace, pero existe tam-

bién la necesidad de una mayor claridad y responsabilidad por par-

te de los que están involucrados en el desarrollo e implementación

de las políticas en cualquier nivel. Las “reglas del juego” tienen que

ser claras, así como las consecuencias de la violación de las normas

y se deben tener mecanismos incorporados de arbitraje para hacer

cumplir las leyes, de manera de que se puedan alcanzar soluciones

satisfactorias aún cuando surjan conflictos aparentemente irrecon-

ciliables entre los interesados. Los decisores en el gobierno, el sect-

or privado y las organizaciones de la sociedad civil se hacen

responsables ante el público, así como ante instituciones interesa-

das. Esta responsabilidad difiere dependiendo de la organización y

si estas decisiones son internas o externas a ella.

• Eficiente: La teoría económica clásica exige eficiencia con respecto

a eficiencia económica, pero también hay conceptos de eficiencia

política, social y ambiental que deben ser equilibrados con la efici-

encia económica simple. También es esencial que los sistemas de

gobernabilidad no obstaculicen la acción. Por ejemplo, minimizar

los costos de transacción será un adelanto hacia la eficiencia políti-

ca y económica.

• Receptiva y Sostenible: Las políticas deben entregar lo que se

necesita sobre la base de la demanda, objetivos claros, una evalua-

ción del futuro impacto y donde esté disponible, de las experienci-

as pasadas. La receptividad también necesita que se implementen

políticas de manera proporcionada y que las decisiones sean toma-

das en el nivel más apropiado. Más importante que esto, las políti-

cas debieran estar basadas en incentivos. Esto asegurará que se

logre una ganancia social o económica clara a ser lograda al seguir




33

la política. Las instituciones debieran ser creadas también con una

mirada en la sostenibilidad de largo plazo. La gobernabilidad de

agua debe servir a usuarios futuros, así como a usuarios actuales de

servicios hídricos.

Utilización de las herramientas de Gestión Integrada de

Recursos Hídricos

El enfoque GIRH se distancia de la política y el enfoque tradicional y

fragmentado del agua y realiza una clara distinción entre la gestión de

recursos y las funciones de entrega de servicios hídricos. Se debiera

tener presente, sin embargo, que la GIRH es en sí un proceso político

debido a que aborda la reasignación del agua, la asignación de recursos

financieros y la implementación de metas ambientales. Existe un con-

senso general en la comunidad hídrica de que la GIRH entrega la única

ruta viable hacia el uso y gestión sostenible del agua–aún cuando no

existen soluciones o pautas universales y hay un gran debate sobre

cómo poner el proceso en práctica. Más aún, la GIRH no se aplica en

un vacío y la visión más amplia, según lo descrito por la gobernabilid-

ad, entrega el contexto en el cual el enfoque GIRH puede ser aplicado.

El contexto político, sin embargo, afecta la voluntad política y también

a la factibilidad política. Queda mucho trabajo por hacer para estable-

cer regímenes de gobernabilidad efectiva del agua que permitan aplicar

la GIRH. Esto pertenece tanto a la gestión de los recursos hídricos

como la entrega de servicios sanitarios.

Para establecer sistemas de gobernabilidad efectiva del agua y poner

en práctica la GIRH existe un rango de herramientas disponibles para

los responsables por la elaboración de políticas y los profesionales del

área, como está descrito en una vasta literatura. La Caja de Herrami-

entas (ToolBox) de la GWP para la Gestión Integrada de Recursos

Hídricos (GWP, 2001) presenta un abanico de más de 50 herramientas

y referencias que pueden ser empleadas por los profesionales del agua

para superar fallas del gobierno (vea tabla 1) y está respaldada por

experiencias de todo el mundo. Diferentes países necesitarán identificar

qué herramientas o instrumentos de gestión son los más importantes y

apropiados dadas sus circunstancias específicas. Para ilustrar algunos

importantes mensajes sobre gobernabilidad abordados por la ToolBox,

tres resúmenes de casos se presentan a continuación.




Gobernabilidad y reforma institucional en Chile

Los instrumentos que han estado recibiendo la mayor atención en

América Latina, por ejemplo, son aquellos que abordan las fallas del

mercado. En las reformas hídricas chilenas se ha puesto un importante

énfasis en el precio correcto de los recursos hídricos para reflejar los

costos de oportunidad sobre la tarifa y en ella. Iniciativas similares se

encuentran en marcha en Costa Rica y Ecuador donde los usuarios

aguas abajo pagan a los dueños y administradores del agua de la cuen-

ca por servicios prestados. Chile (Cuadro 1) ha sido un líder mundial

en gobernabilidad del agua, y como tal no ha tenido muchos ejemplos

a seguir. La gobernabilidad externa de la experiencia chilena es instru-

ctiva, ya que hubo un compromiso importante con el desarrollo basado

en una economía abierta exportadora. El agua no tenía sino que seguir

en la misma senda. Se cometieron muchos errores relacionados con la

apertura, transparencia, participación y las preocupaciones ambientales

debido a la celeridad con que se intentaban establecer mercados efici-

entes de aguas. El sistema, sin embargo, es adaptable y ahora estas

preocupaciones están siendo abordadas veinte años después de que las

leyes originales fuesen promulgadas. Veinte años es un periodo muy

corto de tiempo en lo que respecta a gobernabilidad y políticas de agu-

as. Le tomó a los Estados Unidos casi doscientos años finalmente inclu-

ir la participación y las preocupaciones ambientales en su sistema de

gobernabilidad del agua.

Descentralización en México

La agricultura continua siendo el área con el mayor uso de agua en

muchos países y ha habido pocos intentos de reformas para hacer el

uso del agua más eficiente porque tantos agricultores (como parte de la

sociedad civil) ponen de manifiesto sus necesidades sociales y de sus-

tento. Tanto en países desarrollados como en países en desarrollo el

sub-sector posee fuertes intereses creados y débiles sistemas de gobern-

abilidad. Los gobiernos generalmente no tienen la voluntad ni los

recursos para oponerse a los imperativos políticos rurales y las conse-

cuencias de esto para el sector hídrico son de gran importancia. Un

intento determinado para abordar los muchos problemas relacionados

con la gobernabilidad es algo que hace tiempo debiera haberse hecho.

El caso Mexicano (Cuadro 2) muestra cómo una agencia de irrigación

del gobierno anteriormente estrictamente jerarquizada puede descen-




35

tralizar su tome de decisiones y devolver las responsabilidades de la

gestión al nivel de los grupos de agricultores transfiriendo a las Organi-

zaciones de Usuarios de Agua (OUA) derechos de agua y gestión de

sistemas de irrigación de propiedad pública en casi 3 millones de

hectáreas. Aunque esto solo cubre una sección del área total irrigada–

las áreas más sofisticadas– constituye un importante paso hacia la

descentralización. Adoptando un enfoque esencialmente sectorial, se

han pasado por alto algunas oportunidades para usos más eficientes

del agua. Esto, sin embargo, ofrece un peldaño para una reforma may-

or. Como se ha afirmado anteriormente, el desarrollo de sistemas de

gobernabilidad efectiva es un proceso iterativo de largo plazo.

Gobernabilidad y aguas compartidas

El caso del Lago Peipsi (Cuadro 3), un lago compartido por Rusia y

Estonia, constituye un buen ejemplo del uso de herramientas de la

IWRM en la gestión de aguas fronterizas y muestra cómo la voluntad

política y los enfoques cooperativos pueden conducir a una gestión

sostenible de recursos hídricos. También demuestra la dificultad de

comprometer a la sociedad civil local en un discurso político sensible.

La primera lección y la más clara es que es probable que los Estados y

los gobiernos se involucren en serias dificultades políticas y sociales si

ignoran las ideas de participación y apertura. El valor de la goberna-

bilidad distribuida queda demostrado, aunque las barreras para el cam-

bio en muchos países indican que esta evolucionará lentamente en el

transcurso de muchos años.

El caso del Lago Peipsi también pone de relieve el tema específico

de la gobernabilidad del agua relacionada con el uso de aguas compar-

tidas entre naciones. Esto acarrea especiales problemas de gobernabili-

dad que no pueden ser cubiertos adecuadamente aquí y que, muy a

menudo, resulta ser la fuerza la que dicta las decisiones y acciones a

emprender. Existen, sin embargo, muchos ejemplos de cómo el agua

es un catalizador para la cooperación regional cuando la negociación

para las aguas compartidas está basada en los beneficios que todas las

partes pueden obtener de cualquier acuerdo regional. El reciente Acu-

erdo sobre los Ríos Incomati y Maputo en Africa Meridional es un

ejemplo. El avance realizado en la Iniciativa de las Aguas del Nilo es

otro ejemplo de un paciente diálogo sobre gobernabilidad donde el

catalizador para la negociación lo constituyeron los beneficios de may-




or seguridad y estabilidad, además del consecuente desarrollo eco-

nómico para todas las partes más que el uso del agua como tal.

Aunque la mayoría de las negociaciones están basadas en una

modalidad bilateral, existen leyes internacionales y acuerdos regionales

que hacen referencia al uso de aguas compartidas y a la gestión de

recursos. Un importante convenio regional es el de Protección y Uso de

Cursos de Aguas Fronterizas y Lagos Internacionales (Convenio del

Agua) establecido en 1992 por la Comisión Económica de la Unión

Europea. Su propósito es fortalecer las medidas nacionales para la prote-

cción y gestión, ecológicamente adecuada, de aguas superficiales y sub-

terráneas fronterizas y obliga a las partes a prevenir, controlar y reducir

la contaminación del agua proveniente de fuentes específicas y variadas.

El Convenio de las Naciones Unidas sobre la Ley de los Usos de no Nave-

gación de Cursos de Agua Internacionales es, sin embargo, el único marco

legal internacional exhaustivo para orientar los conflictos de aguas fron-

terizas. El convenio consiste en un conjunto de directrices para estimu-

lar la coordinación bilateral y multilateral sin sanciones. A la fecha, el

convenio ha sido ratificado solo por dieciséis países y por lo tanto no se

encuentra totalmente operacional. El riesgo potencial de conflicto de las

aguas se encuentra en aumento y se requieren más esfuerzos internacio-

nales para resolver los conflictos de aguas fronterizas.

Gobernabilidad y empresas de servicios hídricos

Más del 90% de los servicios hídricos de aguas y aguas residuales

domésticas en el mundo son provistos por el sector público y es pro-

bable que así se siga manteniendo. A menudo los servicios entregados

son adecuados, pero en algunos casos son deficientes y el financiami-

ento disponible es inadecuado como para garantizar servicios de buena

calidad mediante el sector público. La introducción de empresas priva-

das de servicios para los servicios de aguas domésticas ha suscitado

preocupaciones considerables en algunas ONG, asociaciones del sector

público y otros. Con demasiada frecuencia el debate es ideológico y

pierde de vista el objetivo. Todas las partes aceptan que las empresas

no debieran poseer o controlar aguas dulces (WBCSD, 2002), sin

embargo, pueden asumir la responsabilidad de la gestión de los servi-

cios y hasta construir y poseer infraestructura bajo la supervisión y

regulación del gobierno– hablar por los tanto de ‘privatización del

agua’ es conducente a errores y puede resultar malicioso. El sector pri-




37

vado ha asumido la responsabilidad de la gestión de servicios de

empresas públicas de servicios débiles, con bajo financiamiento, en

varias grandes ciudades de países desarrollados y en desarrollo. Los

resultados han sido variados, pero generalmente demuestran buenos

resultados económicos y una mejor distribución a un grupo más

amplio de ciudadanos. Una lección, sin embargo, está clara. Sin el

necesario marco de la gobernabilidad para regular, las empresas de ser-

vicios hídricos, sean públicas o privadas, se mantendrán ineficientes.

Muy a menudo el desempeño de la empresa de servicios es eclipsado

por las deficientes estructuras de gobernabilidad que existen en la soci-

edad. En particular, el operador del sector público debe trabajar más

transparentemente para beneficio del consumidor y no para los trabaja-

dores o la burocracia. El proceso de elección de operadores privados

debe ser transparente y los gobiernos necesitan obtener el apoyo del

usuario-consumidor.

La participación del sector privado en América Latina ha tenido

resultados variados con algunos claros éxitos en cuanto a ampliar la

cobertura y calidad del servicio (Rogers, 2002). No obstante, existen

aún dificultades que deben ser superadas. En Cochabamba, Bolivia

(Finnegan, 2002), por ejemplo, objetivos no realistas, consultas inade-

cuadas, corrupción, contratos deficientes y la falta de transparencia han

tenido como resultado un fiasco que ha atrasado la provisión de servi-

cios y condenado posiblemente a la población local a una continua

saga de servicios hídricos inadecuados por décadas. Esto fue una falla

del gobierno y similares fallas son comunes en los países en desarrollo,

ya sea que el proveedor del servicio sea público o privado. La intro-

ducción de operadores privados necesita ser ejecutada tomando en

cuenta los atributos para la gobernabilidad efectiva del agua (nombra-

dos anteriormente). Algunos principios generales para una buena

gobernabilidad de empresas de servicios son:

• Amplio debate social y parlamentario para alcanzar consensos

respecto de la participación del sector privado;

• diseño de un sistema adecuado de subsidios para garantizar que las

necesidades de los pobres sean satisfechas;

• evaluación económica de la accesibilidad a largo plazo de los servi-

cios privatizados, incluyendo los impactos que las garantías de los

gobiernos, por ejemplo las tasas de cambio, tendrían eventualmen-

te en la eficiencia de los proveedores y en los déficit fiscales;




• incorporación de competencia efectiva en la medida de lo posible;

• diseño para sacar el máximo provecho de las economías de escala y

ámbito;

• garantía de tarifas y retornos razonables, transfiriendo los benefi-

cios de eficiencia a los consumidores;

• control de los cambios de precios;

• entrega de información oportuna y adecuada a los consumidores y

reguladores, incluyendo lo último en contabilidad regulatoria;

• entrega de oportunidades para la participación significativa y

oportuna de los usuarios;

• establecimiento de entes reguladores independientes y capaces, y;

• diseño de mecanismos de resolución de conflictos que garanticen

que los factores sociales, ambientales y económicos relevantes a la

gobernabilidad se encuentran adecuadamente considerados cuando

se arbitran conflictos.

También resulta fundamental que antes de considerar a los operadores

extranjeros del sector privado los gobiernos tomen en cuenta cualquie-

ra de los acuerdos comerciales internacionales que pueden afectar las

relaciones contractuales entre las partes (vea Sección II).

4. ALGUNAS OBSERVACIONES FINALES

l inicio de este documento fue una revisión de las bases

conceptuales y empíricas de la gobernabilidad efectiva del

agua previa al desarrollo de algunos principios y del análi-

sis de algunos casos. Se ha descubierto que, aunque existen diferentes

escuelas de pensamiento en lo que se refiere a teoría, la práctica variará

dependiendo del ambiente externo. Así, los países desarrollados ava-

nzan hacia la flexibilidad y hacia sistemas de gobernabilidad distribui-

da mientras que los países en desarrollo están caracterizados por la

rigidez y por sistemas de gobernabilidad jerárquicos y superficiales. Se

ha observado que tanto la gobernabilidad interna como externa son

fundamentales para el desarrollo y gestión de los recursos hídricos y

que la GIRH no puede ser aplicada de manera efectiva si los sistemas

políticos y de gobernabilidad externa no son propicios.

E




39

Algunas observaciones generales sobre gobernabilidad efectiva del

agua:

• Ambiente externo: La gobernabilidad depende en gran medida de

las condiciones políticas y culturales subyacentes, así como de

factores económicos y no existe ningún enfoque para la goberna-

bilidad prescrito que funcione en todos los casos. El rol de los

mecanismos de gobernabilidad al exterior del sector hídrico es

fundamental para el éxito de la gobernabilidad del agua al interior

del sector. La importancia de los acuerdos internacionales, especi-

almente de aquellos relacionados con el comercio, debe ser com-

prendida y los funcionarios del sector hídrico deben comprome-

terse con sus contrapartes comerciales.

• Asociaciones: Aunque se promociona la gobernabilidad distribuida

y la necesidad de involucrar a la sociedad civil y el sector privado,

se reconoce que el papel del gobierno y del sector público es fun-

damental para la apropiada conducción del agua como un recurso

común compartido. El rol del gobierno de patrocinar a la sociedad

civil puede ser capital para los buenos resultados. Las negociacio-

nes en cuanto a aguas compartidas debieran basarse tanto en los

beneficios como en los costos compartidos por todas las partes.

• Stress: El desarrollo de la gobernabilidad del agua en el mundo

desarrollado ha sido generalmente impulsado por fuerzas internas

(la economía, la población, recursos en declinación, presiones

políticas). El mundo en desarrollo experimenta presiones externas

de los donantes y de las ONG internacionales además de las mis-

mas presiones internas de los países desarrollados.

• Secuencia: Las instituciones, leyes y sistemas de gestión se desar-

rollan lentamente y se adaptan a condiciones ambientales que a

menudo cambian rápidamente. Es importante que los países

enfrenten los temas críticos primero y adopten un enfoque prag-

mático aceptando lo que es políticamente factible en vez de la

mejor solución en teoría.

• Simultaneidad: El acelerado ritmo actual del cambio económico,

social y ambiental amenaza con sobrepasar la capacidad de los

países en desarrollo para crear leyes, instituciones, etc., a un paso

más mesurado.

• Sostenibilidad: Debido a la simultaneidad de los apremiantes temas

de desarrollo, las naciones deben resistirse a la tentación de seguir




la secuencia de preocupaciones tal como ha ocurrido en el hemis-

ferio Norte. Bajo las actuales condiciones la sostenibilidad y el

desarrollo económico no pueden ser vistos como separables.

Los gobiernos enfrentan un considerable grado de stress por el peso de

los problemas del agua. Es importante que los gobiernos aprecien que

ellos no pueden resolver estos problemas trabajando de manera aisla-

da. El trabajo en conjunto con la sociedad civil y con el mercado (en

especial con el sector privado local), aunque es menos estructurado y

ordenado, es la única forma de avanzar. Los sistemas de gobernabilid-

ad deben permitir a todos los interesados involucrarse de manera acti-

va y solucionar los crecientes problemas del agua.

Muchos países en desarrollo con escasez de recursos hídricos están

enfrentando, simultáneamente, muchos temas apremiantes de desarrol-

lo. La crisis del agua exige que las naciones actúen ahora para poner

en orden sus sistemas de gobernabilidad. Ellos no pueden darse el

lujo de posponer las metas de sostenibilidad o de seguir esas secuenci-

as graduales de preocupaciones vistas en casos históricos como los

Estados Unidos o Europa. En las actuales condiciones la sostenibilid-

ad y el desarrollo no se pueden separar. Además de la severidad de la

crisis que muchos países enfrentan, el momento más eficiente para

crear la sostenibilidad en un sistema de agua se encuentra en las pri-

meras fases de planificación y diseño. Esta simultaneidad de problemas

no permite a los gobiernos quedarse afianzados en los viejos sistemas

jerárquicos de gobernabilidad. Como lo exige el Plan de Implementa-

ción emanado de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible

(World Summit on Sustainable Development - WSSD), cada país debe

desarrollar planes y estrategias de GIRH que establezcan la secuencia

de cambios necesarios para cumplir con presiones específicas. Le cor-

responde al círculo internacional de experimentados administradores

hídricos entregar ayuda práctica a los que enfrentan situaciones de

intenso stress, moldeando y defendiendo los principios de la GIRH de

manera que hagan que la prudencia a largo plazo sea realmente alca-

nzable en las reales circunstancias mundiales actuales.

Se necesita una mayor descentralización en la gobernabilidad del

agua, además de un rol central en la IWRM. Esto debe ir acompañado

de los recursos financieros necesarios y del desarrollo de la capacidad

humana en el nivel local. Una clara demarcación de roles y responsa-

bilidades en diferentes esferas debiera ser acordada y entendida por




41

todas las partes al interior y al exterior del gobierno. La participación

de la comunidad es especialmente importante para superar conflictos

del ambiente y del desarrollo local, derechos de propiedad, temas de

equidad y alfabetización. Los niveles del gobierno local y municipal

con frecuencia poseen un profundo conocimiento de los asuntos loca-

les pero son débiles y las autoridades centrales o elites poderosas pue-

den pasar por encima de ellos. Prioridades claras son las siguientes: la

participación de los actores no tradicionales, el fortalecimiento de las

asociaciones locales de agua, una gestión eficiente y efectiva de los

recursos hídricos públicos y la creación de capacidades de los interesa-

dos; además de garantizar condiciones de trabajo atractivas que man-

tengan a los trabajadores en el sector y en el país.

Estimular una sociedad civil orientada al agua es una forma de

fomentar la conservación voluntaria del agua y las respuestas inteligen-

tes a instrumentos económicos y de regulación clásicos. La creación de

tales “asociaciones de cuenca” también crea organismos de control local

que pueden monitorear y apoyar las acciones y políticas del gobierno o

que pueden ayudar a regular esquemas público-privado para superar

algunas de las debilidades institucionales mencionadas en este trabajo.

El involucrar a la sociedad civil de una forma constructiva también

hace que la resolución de conflictos del agua sea más fácil de arbitrar y

de establecer.

Acciones para una mejor gobernabilidad del agua

Para lograr una gobernabilidad del agua más efectiva es necesario crear

un ambiente propicio que facilite las iniciativas eficientes del sector

privado y público. Esto requiere un marco legar coherente con un

régimen de regulación fuerte y autónomo. Se necesitan transacciones

claras entre interesados en un clima de confianza con responsabilidad

compartida por resguardar los recursos hídricos cuya gestión afecta a

muchas personas pero que en la actualidad no es responsabilidad de

nadie. Entre las acciones para hacer que la gobernabilidad sea más efe-

ctiva están (GWP, 2000):

• Generar la voluntad política para superar los obstáculos para el

cambio.

• Poner en práctica la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH).

• Reformar y desarrollar instituciones del agua.

• Realinear las prácticas financieras y económicas.




Aún con la suficiente voluntad política, muchos funcionarios están ins-

eguros acerca de cómo reaccionar ante la crisis del agua y existe la

necesidad de construir confianzas entre los diferentes interesados y

políticos en diferentes niveles de autoridad. Durante 2002, la GWP, en

asociación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) y el Consejo Internacional para las Iniciativas Locales Ambien-

tales (ICLEI) y otros, establecieron un “Diálogo sobre Gobernabilidad

Efectiva del Agua”, el cual fue lanzado en la Cumbre de las Naciones

Unidas sobre Desarrollo Sostenible como una asociación de implemen-

tación del Tipo II. El diálogo tiene por objetivo facilitar los diálogos a

escala nacional y local para ayudar a construir sistemas de gobernabili-

dad distribuida agregando valor a los procesos existentes.

El Consejo Mundial del Agua (World Water Council) se encuentra

actualmente preparando un Informe Mundial de Acción sobre el Agua

para catalogar acciones que han sido emprendidas para dar cumplimi-

ento a las diferentes llamadas internacionales a la acción realizadas des-

de el II Foro Mundial del Agua de la Haya. Muchas de estas acciones

han sido emprendidas para lograr una gobernabilidad del agua más

efectiva, por ejemplo: leyes corregidas, reformas institucionales, intro-

ducción de instrumentos económicos y reformas sociales como iguald-

ad de los géneros y descentralización. La iniciativa de Construcción de

Asociaciones para el Desarrollo (Building Partnerships for Development

- BPD) congrega a actores públicos, privados y de la sociedad civil para

ayudar a las comunidades a implementar sus propias actividades de

desarrollo y tiene, por ejemplo, temas de regulación examinados para

cada socio. La GWP de América Central ha analizado el tema de la

gobernabilidad del agua con la Asamblea Nacional Legislativa en Costa

Rica y esto ha conducido a un proceso de participación de múltiples

interesados en la formulación de nuevas leyes. La GWP de Europa

Central y Oriental se encuentra analizando los aspectos de gobernabili-

dad de la legislación de agua vinculada a una afiliación prospectiva a la

Unión Europea.

Finalmente, se reconoce que el desarrollo en países más pobres depen-

de del desarrollo de la infraestructura y de tecnologías innovadoras.

Establecer la gobernabilidad efectiva del agua es complementario a esto

y entrega el ambiente para asegurar que la igualmente importante

inversión en trabajos físicos sea apropiada, duradera y efectiva. Tam-

bién se reconoce que la gobernabilidad exige cambio, el cual a menudo




43

tiene resistencia, y que por su naturaleza involucra el debate político.

Lograr la gobernabilidad efectiva del agua no puede ser una acción

precipitada, usando pautas importadas desde el extranjero; necesita ser

desarrollada para ajustarse a las condiciones locales con el beneficio de

las lecciones aprendidas en todo el mundo.


Tabla 1: HERRAMIENTAS DE IWRM QUE ABORDAN FALLAS DEL GOBIERNO



Fallas del Gobierno

• Una falla para corregir las distorsiones de mercado.• Regulación inapropiada de precios. • Subsidios a los usuarios y contaminadores de recursos.• Incentivos malsanos y créditos tributarios inapropiados.• La existencia de externalidades aguas arriba y aguas aba-

jo (ambientales, económicas y sociales).

• Sobre o sub-regulación.• Regímenes de regulación contradictorios.• No-independencia e imparcialidad de los organismos de

regulación.• La provisión de servicios hídricos son monopolios natu-

rales.

• Reflejo poco preciso de las preferencias del consumidor.• Poca visión de futuro.• Ignorancia del votante e información imperfecta.• Efectos de intereses especiales, incluyendo debilidades

políticas e intereses creados.

• Pocos incentivos a empresas para la eficiencia interna.

• La incapacidad del gobierno para controlar y regular eluso sostenible del agua.

• El no pago de servicios vinculados al agua.• Obstáculos o inercia burocrática.• Falta de una autoridad responsable general.

• Falta de conocimiento efectivo del recurso, de lasdemandas impuestas sobre él y los usos actuales del mis-mo.

• Derechos de propiedad mal definidos, propiedad pococlara.

• Ausencia de legislación o legislación inapropiada.• Derechos de propiedad indefinidos o poco claros.

• Ignorancia e incertidumbre respecto de los mercadoshídricos, sequías, inundaciones etc., lo que conduce auna incapacidad de fijar precios correctamente.

Herramientas GIRH

Políticas.Instrumentos económicos.Estructuras de Financiamiento e incentivo.

Instrumentos de regulación.Creación de capacidades institucionales.

Sistemas de administración de la información.Campañas del agua y de concientización.

Rol del sector privado.

Roles institucionales.Instrumentos de cambio social.

Evaluación de recursos hídricos.Planes para IWRM.

Legislación.Derechos de agua.

Evaluación de Recursos hídricos. Evaluación y manejo de riesgos.

Nota: Las herramientas y referencias de GIRH provienen de la Caja de Herramientas (ToolBox) de GIRH, 2001 –por favor note que una versión corregida de la Toolbox de GIRH será publicada en el año 2003 y que las herrami-entas arriba citadas pueden experimentar leves variaciones.




45

CUADRO 1: REFORMAS A LA GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE

El enfoque chileno de desarrollo y gestión de recursos hídricos y la base de gran parte

del conocido programa chileno de reformas se encuentra delineado en el Código de

Aguas de 1981. Este documento reconoce que el agua es un factor de producción en

muchos sectores y que debe ser transferible como cualquier otro aporte económico;

reconoce lo inapropiado de vincular un recurso móvil, con flujo (el agua) a un recurso

no movible, de reserva (suelo) y la importancia de separar los derechos del agua de los

derechos del suelo. Trata a los derechos del agua como cualquier otro derecho de pro-

piedad, permitiendo arrendamientos y ventas entre compradores y vendedores. Las

Direcciones de Aguas, Riego y Planificación del Ministerio de Obras Públicas definen

las políticas de gestión del agua, asignan derechos, realizan estudios y monitoreos

hidrológicos y construyen la gran infraestructura de riego.

Las reformas fueron ejecutadas en el contexto del exitoso enfoque de desarrollo ori-

entado a la exportación y al mercado que Chile ha seguido desde los años setenta. El

rol del sector privado en el desarrollo de la hidroenergía también ha tenido un gran

impacto en las políticas hídricas. El programa de reforma se considera en general

como exitoso, pero existen importantes problemas de gestión de recursos que el Gobi-

erno de Chile reconoce y que ha empezado a abordar. Entre los conflictos se incluyen

usos consuntivos y no consuntivos que no fueron anticipados en la asignación inicial

de derechos y el hecho de que las preocupaciones por el ambiente no son abordadas

de manera adecuada en el actual sistema. A medida que escasea más el recurso, se

genera una necesidad de regularizar y formalizar los derechos tradicionales de agua,

de mayor atención a la gestión económica de las aguas subterráneas y a la gestión de

usos conjuntos de aguas subterráneas y superficiales, además de mejorar el sistema

administrativo y judicial para tratar las disputas de aguas. La experiencia de Chile

demuestra que la GIRH es un proceso dinámico e iterativo y que necesita ser refinado

constantemente.


CUADRO 2: REFORMA DEL RIEGO EN MEXICO

Esta reforma fue impulsada por las políticas establecidas en el Plan de Desarrollo

Nacional (1989-1994). El Plan Nacional del Agua (1975) entregó las bases legales para

la gestión y el desarrollo de los recursos hídricos y se estableció una nueva Ley Nacio-

nal del Agua en 1992 para sustituir la Ley Federal del Agua de 1972. En 1989 se creó

una Comisión Nacional del Agua (CAN) como una entidad responsable de la admini-

stración de las aguas dentro de las cuencas y de la entrega de soporte técnico a 32 ofici-

nas del Estado. Se crearon unidades “Hidro-sociales”, denominadas módulos, y los agri-

cultores que estaban dispuestos a organizarse para operar, mantener y administrar el

módulo deben formar una organización sin fines de lucro (una asociación civil). Los

módulos son Organizaciones de Usuarios de Agua establecidas por Ley y tienen dere-

cho a recolectar y administrar los pagos por agua recibidos de los usuarios. En el nivel

de distrito, las organizaciones de usuarios pueden a su vez formar una organización

(Sociedad de Responsabilidad Limitada de Interés Público -SRL) para operar y mante-

ner los canales principales, grandes drenajes, caminos, etc.

Las reformas fueron impulsadas por factores de gobernabilidad externa, incluyendo

la membresía al NAFTA que obligó a realizar mejoras en la eficiencia de la agricultura

irrigada para competir con los productos agrícolas de Estados Unidos y Canadá. Esto

también coincidió con un periodo de rápido cambio económico y social en México,

durante el cual hubo importantes trastornos políticos en el partido gobernante tradicio-

nal. A la fecha los resultados han sido positivos, habiendo aumentado los pagos por

agua de los usuarios desde un 18% (en 1988) a un 80% de las Operaciones y Manten-

ción. La eficiencia en la distribución del agua aumentó de 8% a 65%. Ha habido una

reducción general de costos de Operaciones y Manutención, cuyas transferencias se

deben a un mejor uso del equipamiento y la maquinaria y a una reducción del personal

de más de un 50%. Alrededor del 80% de los agricultores entrevistados en cuatro

distritos de irrigación declararon que la transferencia había mejorado la gestión del

agua. Un 45% afirmó que los pagos eran altos, pero la mayoría de los usuarios creían

que la comunicación entre los interesados era aceptable. Aunque algunas organizacio-

nes de usuarios atraviesan por dificultades económicas en tiempos de escasez de agua o

de fuertes lluvias, la mayoría ha logrado la autonomía financiera. Aunque es demasiado

pronto para hacer una evaluación definitiva de las reformas y aún puede haber muchas

dificultades, esto demuestra que aún una compleja transferencia al interior de un siste-

ma de gobierno otrora altamente centralizado puede lograrse en un periodo de tiempo

relativamente corto de alrededor de diez años.




CUADRO 3: GESTION DE AGUAS COMPARTIDAS EN EL LAGO PEIPSI/CUENCA CHUDSKOE

Luego de la desintegración de la Unión Soviética, el lago Peipsi se convirtió en un cuerpo de

agua compartido y se necesitaban nuevos mecanismos para administrarlo. La calidad ambiental

del Lago Peipsi se ha ido deteriorando en los últimos cincuenta años. Los cambios políticos y la

necesidad de cooperación económica (para la pesca, el transporte, etc) han estimulado la coope-

ración entre naciones siguiendo los principios de la IWRM. El lago Peipsi/Chudskoe está situado

en el límite entre Estonia y Rusia. La cuenca es compartida por Rusia, Estonia y Latvia. El lago

tiene características naturales únicas – es bajo, eutrófico y biológicamente productivo, con

recursos pesqueros substanciales y humedales de importancia internacional (vea sitio web de

Ramsar). Cerca de un millón de personas viven en la cuenca. En 1997, cinco años después de

que el límite entre Estonia y Rusia fuera reestablecido, los gobiernos riparios firmaron un Acu-

erdo sobre la Protección y Uso Sostenible de Cuerpos de Agua Fronterizos. Una comisión interguber-

namental fue establecida para coordinar su implementación. Además del marco formal existente

para la cooperación en la región del Lago Peipsi, una red de autoridades regionales y locales,

universidades, ONG y empresas se encuentra emergiendo, la cual entrega una buena base para la

implementación de los principios de GIRH en esta región. La experiencia del Lago Peipsi/Chuds-

koe ilustra la importancia de que los países riparios tengan la voluntad política para implementar

los cambios; la importancia del desarrollo de marcos formales para la cooperación con el objeti-

vo de implementar políticas relativas a los recursos hídricos; la importancia de la ayuda interna-

cional financiera y técnica para implementar políticas nacionales relacionadas con los recursos

hídricos, además de acuerdos fronterizos intergubernamentales; el papel que desempeñan los

proyectos de investigación y educación para generar una base de conocimientos hídricos y para

desarrollar capacidades.

En la práctica, la participación efectiva de la sociedad civil resultó difícil de lograr. Aun cuan-

do se establecieron mecanismos formales para desarrollar la cooperación entre interesados, solo

unas pocas ONG regionales se encuentran comprometidas en el proceso en el trabajo de la

Comisión Transnacional del Agua. La capacidad de la mayoría de las ONG locales y grupos de

interesados es menor y se necesita apoyo financiero externo para mejorar esta situación.

Temas de carácter práctico (diferentes idiomas de trabajo, diferente normas) dificultaron las

actividades de cooperación. En el caso de la cooperación en el Lago Peipsi demuestra cómo las

herramientas de la gestión integrada de recursos hídricos pueden ser aplicadas a aguas fronteri-

zas compartidas por países en transición. Esto ilustra que es necesario usar una gama de herra-

mientas para incorporar los principios de la GIRH en la gestión de las aguas fronterizas de la

cuenca. Además, demuestra que el desarrollo de enfoques cooperativos para la gestión hídrica

permite el uso ecológicamente sostenible de los recursos naturales a la vez que mejora las condi-

ciones sociales y económicas y la calidad de vida de las personas en la región. Un sistema de

gobernabilidad distributiva está emergiendo, lo cual es una buena base para implementar los

principios de gestión integrada de recursos hídricos en la cuenca.



47




Referencias BibliogràficasBruns B R and R S Meinzen-Dick, Negotiating Water Rights, IFPRI, Vis-

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