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Gobiernos Locales Competitivos: un Enfoque desde el Sistema Tributario Mexicano
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XI CONGRESO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Ciencia, Tecnología e Innovación: Retos para la Administración en el Siglo XXI
MESA: ADMINISTRACIÓN PUBLICA
TITULO: GOBIERNOS COMPETITIVOS: UN ENFOQUE DESDE EL SISTEMA
TRIBUTARIO MEXICANO
AUTOR: DR. MANUEL DIAZ FLORES
INSTITUCIÓN:
UNIVERSIDAD AUTONOMA DE AGUASCALIENTES
Departamento de Economía
Blvd. Universidad No. 940, Edif. 32,C.P. 20169.
Aguascalientes, Ags. México.
01 (449) 9108469; Fax: 9108461
Email: [email protected] o bien [email protected]
Guadalajara Jal. del 22 al 25 de Mayo 2007
Gobiernos Locales Competitivos: un Enfoque desde el Sistema Tributario Mexicano
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GOBIERNOS LOCALES COMPETITIVOS: UN ENFOQUE DESDE EL SISTEMA
TRIBUTARIO MEXICANO
Resumen
El rediseño del sistema tributario mexicano es una de las transformaciones que
requiere nuestro país para avanzar hacia un desarrollo sostenido que garantice un
mayor bienestar de la población, fomentando mayores niveles de competitividad
tanto en la economía interna como en la exportadora. El presente documento
parte de la premisa de que el nivel de tasas de los impuestos más importantes
están en los límites internacionales y que pueden permitir la competitividad de las
empresas nacionales en el mercado externo, por lo que su reestructuración, en
caso de haberla tendría qué ser sumamente selectiva y restringida a impuestos
muy particulares. Sin embargo, en donde se considera que se puede avanzar más
es este rediseño del sistema tributario que impulse una redistribución más
equitativa de la carga tributaria, y que permita abatir la evasión, la elusión y el
fraude, así como promover una cultura de pago de los impuestos y formalizar una
parte importante de la economía que opera en la informalidad y que desalienta y
promueve las prácticas desleales de las empresas y personas que pagan sus
impuestos. En este esfuerzo es importante la coordinación de los tres ámbitos de
gobierno para ensayar nuevos esquemas de colaboración que impliquen una
mayor responsabilidad de todos para fortalecer sus finanzas públicas y ofrecer
mejores servicios a la población y sus empresas. A continuación se hace un breve
recuento desde la perspectiva teórica, sobre algunos rasgos que hacen de los
sistemas tributarios mecanismos más eficientes para promover un mejor
desempeño económico de sus empresas y proporcionar servicios suficientes y de
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calidad a los contribuyentes. Posteriormente se señalan algunos aspectos que de
acuerdo a diversos diagnósticos que se han hecho sobre el esquema recaudatorio
mexicano es necesario cambiar para avanzar hacia un sistema más competitivo.
Finalmente se esbozan algunas propuestas que señalan el rumbo que deberían
tomar estas transformaciones de las instituciones fiscales en México.
Categoría: Proyecto de investigación
Palabras claves: competitividad, sistema tributario, impuestos, instituciones
fiscales, finanzas públicas.
Gobiernos Locales Competitivos: un Enfoque desde el Sistema Tributario Mexicano
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INTRODUCCION
Los indicadores de competitividad, generados por organismos como el World
Economic Forum y el Institute for Management of Development muestran que el
desempeño de nuestro país en 2006, se ubicó en el lugar 58 de un total de 125
países, al igual que El Salvador Centroamérica, Jamaica y Panamá, cabe señalar
que esta medida toma en cuenta la tasa de crecimiento económico como factor
preponderante 1 .
Otros indicadores en el ámbito local, muestran que la competitividad estatal en
materia fiscal es también muy heterogénea ya que los ingresos propios en relación
al total de sus ingresos representaron en 2001 el 12% en promedio nacional. Sin
embargo, 12 entidades federativas no rebasaron el 7% de su ingresos totales 2 .
Es importante hacer notar que el tratamiento conceptual de la competitividad
involucra un número muy amplio de variables, por ejemplo, en este último estudio
se toman como referencia 191 criterios agrupados en 4 grandes factores que son
el desempeño económico, la eficiencia gubernamental, la eficiencia de negocios y la infraestructura. No obstante, lo anterior, el presente trabajo hace énfasis solamente en los aspectos fiscales por considerar que éstos tienen una influencia
importante en la eficiencia de los negocios y en general en el desempeño
económico.
1 López C. Augusto. Global Competitiveness Index Rankings and 2005 comparisons. World Economic Forum. 2 EGAP. La Competitividad de los Estados Mexicanos. Centro de Estudios Estratégicos, Tecnológico de Monterrey, 2003. pag. 290
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I.EL MARCO DE REFERENCIA
En la literatura económica 3 se destacan cinco características deseables a tomar
en cuenta en el diseño de un sistema tributario para que tenga un funcionamiento
adecuado, es decir, que obtenga recursos para el Estado y al mismo tiempo
asegure un trato equitativo del contribuyente, sin distorsionar las actividades
económicas y simplificando los procedimientos del pago de impuestos.
Uno de estos rasgos es la eficiencia económica, que se traduce en la no
interferencia respecto a la asignación eficiente de los recursos, la sencillez
administrativa que garantiza que el sistema sea fácil y barato de administrar, la
Flexibilidad para responder fácilmente (en algunos casos automáticamente) a los
cambios de las circunstancias económicas, la responsabilidad política mediante la
cual cada individuo pueda averiguar qué está pagando para que el sistema político
pueda reflejar con mayor precisión sus preferencias, así como la equidad
horizontal que persigue un trato igual a los individuos que son iguales en todos los
aspectos relevantes y la equidad vertical que da un trato diferenciado a los
individuos que tienen mejores ingresos y nivel de bienestar por lo que deben pagar
más impuestos. A continuación una breve descripción de la operación, ventajas y
limitaciones de cada una de estas cualidades de un sistema tributario que
pretende ser competitivo.
3 Estos conceptos fueron tomados de Stiglitz, Joseph E. La economía del Sector Público, Anthony bosch Editor, 1988 pag. 430443.
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EFICIENCIA ECONÓMICA
Este concepto hace referencia al libre flujo de factores (trabajo y capital) como
condición para constituir un mercado libre que funcione de manera óptima. En un
sistema federal como el mexicano, este principio promueve la libre movilidad de
los factores económicos, compensa las externalidades, así como la desigualdad
en la dotación de recursos. El libre flujo de factores, en los esquemas fiscales de
las federaciones en los que participan diversos órdenes de gobierno, se busca la
armonización y coordinación tributarias para evitar las barreras o distorsiones al
libre flujo del trabajo y capital con aduanas internas, doble imposición o alguna
otra regulación local o regional.
Las externalidades es otro factor a tomar en cuenta, consiste en costos o
beneficios provocados por gobiernos vecinos al implementar una política local.
Actualmente se pueden percibir las consecuencias de estas externalidades en las
diversas formas y grados en que se ejercen las potestades que actualmente tienen
las entidades federativas. Un ejemplo es el Impuesto a las Nóminas el cual no
todos los estados lo han aplicado y en aquellos en los que se ha adoptado se hace
con tasas muy distintas.
La desigual dotación de recursos es también un reto para la eficiencia de un
mercado competitivo. La eficiencia de una federación puede verse deformada por
las distintas capacidades fiscales que los recursos naturales le dan a cada entidad
federativa por lo que el gobierno central debe diseñar esquemas de compensación
orientado hacia los estados menos favorecidos con estos recursos.
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SENCILLEZ ADMINISTRATIVA
La administración de los sistemas fiscales tiene costos directos por gestionar las
oficinas recaudadoras, además de aquellos que deben ser pagados por los
propios contribuyentes o indirectos. Algunas estimaciones indican que estos
últimos son por lo menos cinco veces superiores respecto de los primeros 4 ,
considerando que los contribuyentes deben contratar asesores fiscales y
contables, dedicar tiempo para llevar un archivo ordenado que requieren los
sistemas de contabilidad, lo que puede resultar oneroso sobre todo para las
pequeñas y medianas empresas, aún considerando el avance tecnológico que
puede hacer más sencilla esta tarea.
Sin embargo, los costos dependen fundamentalmente de la complejidad del
sistema tributario el cual se puede calificar como complicado por las disposiciones
especiales que contiene la legislación, las diversas categorías de impuestos que
debe pagar una misma persona sobre todo si unas son más costosas que otras.
En un gobierno federal, a medida que se descentraliza el sistema impositivo
tienden a incrementarse los costos para el contribuyente y para el recaudador,
aunque ello depende de la movilidad de cada impuesto. Sin embargo, también en
un federalismo centralizado se puede presentar la evasión y la doble tributación, si
el diseño del sistema tributario es complejo por el gran número de tratos
preferenciales que permite su marco jurídico.
4 Este cálculo de Joel Slembord, profesor de la Universidad de Minnesota, se menciona en Stiglitz, Joseph E. La economía del Sector Público, Anthony bosch Editor, 1988 pag. 435
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FLEXIBILIDAD
La fuerte interdependencia que los sistemas económicos tienen en un mundo
global, hace necesario contar con estructuras impositivas que permitan modificar
los tipos impositivos de manera automática o por lo menos sin necesidad de
grandes debates políticos. De tal forma que cuando los ingresos de los
contribuyentes sean menores a consecuencia de una recesión económica, paguen
menos impuestos, además de hacer los ajustes de manera proporcional
considerando las diferentes capacidades de pago de cada sector, ya que una
recesión también tiene efectos diferenciados. Es importante destacar también la
importancia de la velocidad de los ajustes ya que si son lentos puede reducir la
eficacia de las medidas que pretenden estabilizar la economía.
RESPONSABILIDAD POLÍTICA
Una estructura fiscal políticamente responsable es aquella en la que los
ciudadanos saben con certeza lo que están pagando y el Estado no les oculta lo
que realmente cuestan sus servicios que presta. Por lo general los gobiernos
prefieren aquellos impuestos como el IVA en los que los ciudadanos nunca saben
con total certeza lo que pagan dado que difícilmente llevan un cálculo preciso, lo
que no sucede con otros impuestos como el ISR. Es importante que se asuma el
costo político de tener un sistema tributario en el cual la población que paga los
impuestos esté informada de cuánto le cuestan los servicios que recibe.
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LA EQUIDAD
Contar con sistemas tributarios equitativos, en donde el trato sea igual para los
iguales y diferenciado para los desiguales, es una de las pretensiones que todos
los gobiernos tienen en el diseño de sus esquemas tributarios. Sin embargo, llevar
a la realidad estos principios resulta muy difícil en la práctica debido a la
subjetividad de los criterios que se aplican para calificar la igualdad en el trato. O
bien por la complejidad que implica para un sistema recaudatorio hacer
tratamientos de acuerdo al nivel de ingreso, a la clase de producto, y hasta
dependiendo del impuesto de que se trate. Puede ocurrir que entre más equitativo
pretenda ser un esquema tributario, incorpore más excepciones y con ello
favorezca más la evasión, la elusión y el fraude, con lo que difícilmente se podrá
alcanzar la equidad si la responsabilidad recae en un sector muy reducido de
contribuyentes cautivos.
II.EL DIAGNOSTICO
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 5 ,
existe una marcada preferencia de los gobiernos latinoamericanos a usar los
5 CEPAL. El Pacto Fiscal, fortalezas, debilidades, desafíos. Naciones Unidas, Santiago de Chile 1998. Pg. 68
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impuestos indirectos como fuente de financiamiento para sus actividades debido a la
fuerte resistencia de los contribuyentes al pago de los impuestos sobre la renta
personal y las múltiples excepciones, descuentos y deducciones para las empresas
que reduce la recaudación. A partir de la década de los ochenta y de manera más
marcada en los noventa, la gran mayoría de los países latinoamericanos llegaron a
recaudar hasta 80% de sus ingresos tributarios a través de los impuestos indirectos.
La recomendación de los organismos internacionales es que exista por lo menos
un balance entre impuestos indirectos y directos (cincuenta y cincuenta por
ciento), sobre todo porque estos últimos tienen un fuerte potencial en el mejoramiento
de la distribución del ingreso, la equidad horizontal y vertical, y dado que el potencial
recaudatorio de los impuestos indirectos tiende a disminuir por la apertura comercial
entre los países.
Cabe destacar que México se encuentra entre los países con un mejor balance, toda
vez que sus impuestos indirectos alcanzan una proporción del 60%, sin embargo no
hemos alcanzado los niveles promedio de la OCDE, en donde los ingresos indirectos
representaron solamente 34% del total de sus ingresos tributarios, lo que refleja que sus
sistemas impositivos privilegian los impuestos directos, dado que éstos atienden más a la
progresividad y equidad, a diferencia de los indirectos 6 .
En el caso de México dentro de los ingresos tributarios son tres las fuentes más
importantes que concentran más del 80% del total de la tributación nacional: el
Impuesto sobre la Renta (ISR), el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) y el
6 CEPAL. El Pacto Fiscal... Op. Cit. Pg. 71
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Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Los dos primeros tienen
una fuerte correlación con la actividad económica del país y el tercero con los
precios internacionales del petróleo.
Estudios recientes 7 muestran que los ingresos tributarios son muy reducidos en
nuestro país, sobre todo si los comparamos con otras naciones similares. En el
año de 2002 la carga tributaria en México representó solamente el 11.62% del
PIB, en contraste con el promedio de los países de la OCDE que registraron un
25.8% del PIB y de los Latinoamericanos que rebasaron el 12.2% aunque casos
como Chile llegaron al 18% del PIB 8 . Son muy variadas las razones que explican
esta deficiencia estructural de las finanzas públicas mexicanas. A continuación se
hace una breve referencia sólo algunas de las más relevantes:
a). El fuerte componente petrolero de los ingresos públicos. Los recursos por
hidrocarburos representan el 31% del total del presupuesto federal 9 , lo cual hace
sumamente vulnerables las finanzas públicas, debido a la incertidumbre sobre la
variación de los precios internacionales del petróleo. No obstante esta desventaja,
los ingresos petroleros han aliviado la presión que de no existir esta fuente de
recursos, se hubiera dado sobre la necesidad de una mayor carga tributaria.
7 SHCPUCEF. Diagnóstico de los ingresos federales. Convención Nacional Hacendaria, México, 2004. 8 Ver Bergman Marcerlo. La Capacidad de Recaudar Impuestos del Gobierno Mexicano: ¿El tema previo a la Reforma Fiscal? Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE, 2003,Pag.3 y el Diagnóstico de la Convención Nacional Hacendaria 2004. 9 Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004. Sin embargo el problema es la variación del precio de la mezcla mexicana de petróleo que en 2001 fue de 18.6 dólares por barril en promedio anual, en 2002 de 21.6, en 2003 de 24.8 y el aprobado para 2004 fue de 20 aunque se espera un cierre de 29.2 dólares por barril de acuerdo a los Criterios Generales de Política Económica de cada año.
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b). Complejidad del sistema tributario. Los tratamientos especiales (tasa cero,
exentos, tasa de frontera) hacen el sistema más complejo, favoreciendo la
evasión y elevando el costo de recaudación. 10
El alto grado de informalidad en la economía es un fuerte obstáculo para dar un
tratamiento equitativo 11 . La tasa cero y exentos no siempre benefician a los
sectores que se pretende, esto obliga que se tenga que hacer una revisión
selectiva de algunos productos básicos. Existe en el contribuyente una
percepción de una muy reducida probabilidad de que el sistema de fiscalización
y auditoría lo detecte en una situación de evasión o fraude. Ello incentiva a caer
en esa situación. Adicionalmente, al momento de generalizar los impuestos nos
encontramos con una situación contradictoria: en un primer se considera que
con una reducción de la tasa del impuesto se beneficia a quien más ingresos
tiene. Sin embargo, generalizando los impuestos a los productos básicos como
medicinas y alimentos, los más afectados son aquellos sectores que gastan una
proporción mayor de su ingreso en estos alimentos. Estos sectores son los que
menores ingresos tienen.
c). Altos niveles de evasión. Se calcula que para el 2001 la evasión del Impuesto
al Valor Agregado (IVA) fue del 39% del IVA 12 , muy similar a lo que sucedió con el
Impuesto sobre la Renta (ISR) y que sumando los dos efectos equivale al 5% del
10 De acuerdo al CIDE. Los Impuestos en México. ¿Quién y cómo se pagan? Programa de Presupuesto y Gasto Público. 2000. pag. 12 . Los artículos exentos representan el 48% y los gravados el 52%. 11 Flores Daniel y Noé Jorge. Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México. Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Nuevo León. México 2004. Pág. 74.
12 Hernández Trillo Fausto y Zamudio Carrillo Andrés. Evasión Fiscal en México: El caso del IVA. CIDE, México 2004.
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PIB, similar a lo que se obtiene por los ingresos petroleros. La causa más
relevante como se mencionó anteriormente proviene de la complejidad del diseño
mismo del sistema tributario, aunque es importante señalar que existen otros
elementos que refuerzan esta tendencia como baja cultura y conciencia fiscal y
complejidad en el pago de impuestos; la existencia de distintos padrones de
contribuyentes, lo que genera una falta de armonización en las estrategias para el
cobro de las contribuciones por parte de organismos como el IMSS, el INFONAVIT
y la SHCP; la negativa percepción de la población sobre la eficiencia del gasto
público que generan resistencia al pago, la percepción ciudadana de que la carga
fiscal no es equitativa, así como deficiencias en la aplicación de la ley una vez
detectado el fraude fiscal, lo que fomenta las impugnaciones fraudulentas a las
autoridades fiscales.
d). Gran número de tratamientos especiales. La suma de exenciones, subsidios,
créditos fiscales, tratamientos y regímenes especiales representó durante 2002 el
5.3 del PIB 13 , equivalente a la mitad de los ingresos tributarios anuales. Por la
estructura económica y social, los tratamientos diferenciales no están logrando, en
lo general, los beneficios sociales que se pretenden. Se busca privilegiar
fundamentalmente al sector primario de la economía a las clases sociales con
menos ingresos. Al no lograr el fin para lo que fueron diseñados, se provoca una
competencia desleal con respecto a los otros sectores participantes de la
13 De acuerdo SHCP. México: Política Tributaria y Reformas Tributarias. Página web. A Hernández Trillo Fausto y Zamudio Carrillo Andrés. Evasión Fiscal en México: El caso del IVA. CIDE, México 2004 la recaudación no obtenida por la aplicación de tasas diferenciales o llamado también Gastos Fiscales asciende actualmente al 5% del PIB del cual le corresponde 1.89% del PIB al IVA.
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economía, la carga tributaria se concentra en una pequeña parte de los
contribuyentes con lo que se incentiva todavía más la evasión y la elusión fiscal.
e). Elevado costo de recaudación. Últimas cifras indican que México gasta 10
centavos por cada peso que cobra, el doble del que se tiene en otros países como
España o Chile. El sistema tributario es complejo, lo que genera imprecisiones e
impugnaciones que nulifican o cuestionan la procedencia del ejercicio de
facultades de la autoridad, elevando los costos de administración. Por lo anterior,
se requiere un Servicio de Administración Tributaria (SAT) que recaude más y
mejor, mediante la correcta aplicación de las leyes, dentro de un marco de justicia
y equidad distributiva.
III.LA PROPUESTA
a). Eficiencia económica
Estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OECD) de la cual México es miembro, indican que la carga tributaria óptima debe
de representar, cuando menos, un 20% del PIB.
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Otros análisis precisan que países Latinoamericanos con estructura tributaria
similar a la mexicana como Chile y España, tienen una carga impositiva del 18%
del PIB. La carga en nuestro país se estimó para 2003 en alrededor del 12%;
igualar el indicador al de las naciones mencionadas, tomando en consideración la
experiencia de otros países, llevará tiempo y requerirá de un proceso gradual 14 .
Sin embargo, la recaudación en nuestro país podría aumentar significativamente si
se trabajara en la implementación de las siguientes acciones: reducir la evasión
de los impuestos más representativos como el IVA y el ISR, redefinir los
tratamientos preferenciales como la tasa cero y los exentos, hacer efectivo el
cobro de los impuestos inmobiliarios a cargo de los Municipios y el Impuesto sobre
Nóminas de los Estados, finalmente se pueden reducir los costos de
administración eficientando la estructura y procesos del SAT. Sin embargo, este
proyecto implica una amplia colaboración de los tres órdenes de gobierno para
diseñar un sistema tributaria más sencillo y eficiente.
A continuación una breve mención sobre cada uno de las acciones antes
señaladas:
• La Evasión del ISR e IVA en conjunto, representó el 5% del PIB en el año
del 2001 en contraste con la recaudación registrada en este mismo año del
8.86% del PIB. En materia de evasión destaca la minería con un 80.8%
respecto de su potencial recaudatorio, Servicios comunales 78%,
Transportes 48%, la industria manufacturera con 45%, Electricidad 44% y
14 SHCPUCEF. Diagnóstico... Op. Cit.
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construcción con 23%. En conjunto se tiene una evasión global del 39%
equivalente al 2.3% del PIB en donde destaca la industria manufacturera
con 1.15% del PIB 15 .
• Tratamientos especiales, 5.3 del PIB que comprende un 1.89% del PIB por
concepto de tasas diferenciadas en el caso del IVA en donde destacan los
alimentos con 1.16%, el resto corresponde al ISR de personas físicas y
morales 16 .
• Por concepto de costos de recaudación e impuestos inmobiliarios se pierde
el 1% del PIB, haciendo un esfuerzo en la recaudación de los inmobiliarios
se podría alcanzar el 0 .4% del PIB, ya que actualmente por concepto de
predial se obtiene la mitad. Otro 0.4% se podría obtener incorporando el
sector informal a la formalidad y finalmente un 0.2% por concepto de
eficiencia del SAT.
Para avanzar hacia estas metas recaudatorias debemos analizar la conveniencia
de implementar, entre otras, las siguientes medidas:
• Ampliar la base de Contribuyentes.
15 Hernández Trillo Fausto y Zamudio Carrillo Andrés. Evasión Fiscal en México: El caso del IVA. CIDE, México 2004. pag. 64 16 Hernández Trillo Fausto y Zamudio Carrillo Andrés. Evasión Fiscal... Op. Cit. Pag. 34
Gobiernos Locales Competitivos: un Enfoque desde el Sistema Tributario Mexicano
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• Evaluar el impacto de incorporar para el pago del IVA a los sectores que
indebidamente se benefician con tratamiento especial.
• Establecer como política de fiscalización detectar diferencias entre
crecimiento del PIB y contribución al fisco por sectores. La recaudación de
impuestos debe aumentar en la misma proporción que aumenta el Producto
Interno Bruto.
• Reconsiderar la posibilidad de establecer un impuesto a las ganancias de
capital (Incrementos del valor de la propiedad, acciones, etc.), al menos en
una tasa pequeña.
b).Sencillez administrativa:
• Evaluar el establecimiento de mecanismos de compensación para grupos
de población vulnerables, que permita la viabilidad de la eliminación de
tratos preferenciales.
Gobiernos Locales Competitivos: un Enfoque desde el Sistema Tributario Mexicano
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• Promover esquemas que permitan una mayor participación de estados y
municipios en la administración y fiscalización, en aquellos impuestos que
tengan más ventajas por su cercanía con el contribuyente.
• Reducir los costos de recaudación y administración de impuestos. Mientras
que a nuestro país le cuesta 10 centavos cada peso recaudado a Chile sólo
4 centavos 17 .
• Fomentar el cumplimiento voluntario a través de la simplificación de
trámites para aumentar la recaudación.
• Eficientar la aplicación de la ley una vez detectado el fraude.
c). Otras opciones como el Impuesto sobre las ventas finales. Es recomendable su
manejo y operación en el ámbito estatal, sin embargo deben evaluarse con
detenimiento los obstáculos que podrían suscitarse por su implementación.
En teoría el Impuesto sobre las Ventas debería gravar el consumo final y producir
el mismo rendimiento que el IVA, con la única diferencia de que el primero grava el
valor agregado total en la última etapa de la cadena productiva, mientras que el
segundo grava el valor agregado total de forma parcial, en cada una de las etapas
de dicha cadena.
17 Bergman Marcerlo. La Capacidad de Recaudar... Op. Cit. Pag. 13
Gobiernos Locales Competitivos: un Enfoque desde el Sistema Tributario Mexicano
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El gravar exclusivamente el valor agregado o el consumo final con tasas uniformes
y no gravar los consumos intermedios, es un principio de aceptación general entre
tratadistas tributarios y académicos en general.
Sin embargo, es importante destacar que en muchos países la legislación sobre el
IVA admite tasas diferentes, justificadas en argumentos más de equidad que de
eficiencia económica.
En el mundo real, uno de los principales obstáculos que reducen la eficiencia del
Impuesto sobre las Ventas Finales es la dificultad para rastrear el destino real de
los bienes o la etapa final de la cadena producciónconsumo. Ante esta
problemática, las empresas pueden cometer fraude simulando ventas de consumo
intermedio cuando en realidad van dirigidas al consumo final.
Otra desventaja adicional de este impuesto es que la evasión se concentra en la
etapa final de la cadena producciónconsumo.
Habría qué tomar en consideración otra dificultad que se le está presentando a
todos los impuestos indirectos ante las modalidades de volúmenes crecientes de
compras a distancia y a través del comercio electrónico en la que se hace difícil
localizar los proveedores.
No obstante estas limitaciones la coexistencia de un IVA nacional y un Impuesto
sobre las Ventas en los Estados hace posible el intercambio de información entre
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los dos fiscos para reducir la evasión. La federación informa a los estados sobre
los comerciantes registrados que son susceptibles de acreditar débitos incluidos
en sus compras de insumos y estos a su vez informan a la administración
tributaria federal el resultado de sus auditorias en comercios minoristas.
En un esquema que combine el IVA nacional con el Impuesto Estatal a las Ventas
Finales es recomendable tomar en considerar la experiencia internacional en la
que se muestra la conveniencia de establecer tasas que no rebasen el 10 o 12%
como límites razonables para no generar incentivos a la evasión y a la
informalidad. El promedio de las países de Europa Occidental es de 19.3%
aunque en los Latinoamericanos y del Caribe se ubican por debajo de este
promedio. 18
CONCLUSIONES
Como se pudo observar el diseño de un sistema tributario que funciona con
eficiencia económica, permite fomentar el bienestar de un país en la medida en
que la preocupación no es solamente la recaudación, sino evitar las distorsiones
que en un mercado pudieran tener la libre movilidad de los factores como el
trabajo y el capital, así como lograr la equidad en el tratamiento de los ingresos
18 Piffano, Horacio. Reconsiderando la Pregunta: ¿es el IVA Subnacional la alternativa preferible?. En Trimestre Fiscal No. 77, INDETEC, Guadalajara, Jal. México, Septiembre de 2003. Pag. 108113
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iguales y facilitar el pago de los impuestos sobre todo a las personas físicas y a las
pequeña o mediana empresas. Por tanto un esquema recaudatorio que funcione
debe pasar por la eficiencia económica, la sencillez administrativa que le permite
ser menos costoso y complejo, por un adecuado diseño legislativo por lo menos
de los impuestos más importantes como IVA y el ISR, así como por la promoción
de una cultura cívica del pago de los impuestos para combatir adecuadamente la
evasión, la elusión y el fraude que en nuestro esquema fiscal alcanza niveles
cercanos al 50% del potencial recaudatorio.
Las alternativas que se proponen en este documento abordan las limitaciones más
relevantes que se abordan en los diversos diagnósticos sobre las causas que
explican la baja carga tributaria de nuestro país como son: el fuerte componente
petrolero de los ingresos públicos, la complejidad del sistema tributario, altos
niveles de evasión, el gran número de tratamientos especiales y el elevado costo
de recaudación. Se parte de la cuantificación de cada uno de estos aspectos y se
proponen acciones que pueden ayudar a eliminar o por lo menos reducir de
manera importante su impacto.
BIBLIOGRAFÍA
Bergman Marcerlo. La Capacidad de Recaudar Impuestos del Gobierno Mexicano: ¿El tema previo a la Reforma Fiscal? Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE, 2003.
CEPAL. El Pacto Fiscal, fortalezas, debilidades, desafíos. Naciones Unidas, Santiago de Chile 1998.
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Presupuesto y Gasto Público. México, 2000.
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Piffano, Horacio. Reconsiderando la Pregunta: ¿es el IVA Subnacional la alternativa preferible?. En Trimestre Fiscal No. 77, INDETEC, Guadalajara, Jal. México, Septiembre de 2003.
SHCPUCEF. Diagnóstico de los ingresos federales. Convención Nacional Hacendaria, México, 2004.
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