gÜndem anayasa mevzu denge denetlememecliste.org/wp-content/uploads/2017/02/anayasa... ·...

ANALİZ RAPORU NO:8ŞUBAT 2017

Anayasa Değişikliği Kanununun Denge ve Denetleme Açısından

Değerlendirilmesi

GÜNDEM ANAYASAMEVZU DENGE

DENETLEME

–1–

1. BÖLÜM:DENGEVEDENETLEMEAĞI’NIN ANAYASADEĞİŞİKLİĞİKANUNUHAKKINDAKİDURUŞU

2. BÖLÜM:AĞ’INDENGEVEDENETLEMETANIMIVE ANAYASADEĞİŞİKLİĞİNİNÜÇUNSURU

2.1. Ağ’ındengevedenetlemetanımı 2.2. DengevedenetlemekapsamındaAnayasa

değişikliğininüçunsuru:Devlet,vatandaşlar,Anayasa 3. BÖLÜM:DENGEVEDENETLEMEÖLÇÜTLERİVE

HÜKÜMETSİSTEMLERİNDEDENGEVEDENETLEME 3.1. Dengevedenetlemeölçütleri 3.2. Hükümetsistemlerindedengevedenetleme 3.2.1.Parlamentersistem 3.2.2.Başkanlıksistemi

4. BÖLÜM:2016ANAYASADEĞİŞİKLİKKANUNUNUN DENGEVEDENETLEMEÖLÇÜTLERİAÇISINDANDEĞERLENDİRİLMESİ

4.1. Geneldeğerlendirme 4.2. AnayasaDeğişiklikKanununundengeve denetlemeölçütleriışığındadeğerlendirilmesi

İÇİNDEKİLER

2

4

4

5

7

799

10

13

1315

30

–2–

DENGE VE DENETLEME AĞI’NINANAYASA

DEĞİŞİKLİĞİKANUNUHAKKINDAKİDURUŞU

Denge ve denetleme sistemi; demokrasi, güvenlik,refah, barış, dayanışma, adalet gibi hedefleri olanülkelerin anayasalarının omurgasıdır. Çünkü denge vedenetleme sistemi, devletin temel organlarının yetki vesorumluluklarınıtanımlar;herhangibirkurumyadakişininaşırı güç kazanmasının önüne geçer. Böylelikle, “güçlü”karşısında daha “zayıf” konumda olan bireylerin hak veözgürlüklerinin korunmasını sağlar, keyfiliği engeller,kanunların ülkedeki tüm vatandaşlar için eşit biçimdeuygulanmasınınzemininioluşturur.DengeveDenetlemeAğı (DDA) olarak, bir araya geldiğimiz günden bu yana,birçoğumuzun ortak özlemi ve tahayyülü olduğunudüşündüğümüz böyle bir sistemin anayasamızdayazmasıvegündelikhayatlarımızdakarşılıkbulması içinçalıştık; çalışmayadevamediyoruz.Geldiğimiznoktada,siyasi ve toplumsal gelişmelerin de etkisiyle her günkonuşurhalegeldiğimizdengevedenetlemekavramınınönemi, toplumun tüm kesimleri nezdinde fark edildi vebiz bu süreçte rol sahibi olduğumuzunbilincindeyiz. Buraporu,iştebubilincingetirdiğisorumluluklakalemealdık.

Burapor,2/1504esas numaralı Anayasa Değişiklik Kanununun,dengevedenetlemesistemitemel ilkelerinineölçüdekarşıladığınailişkindetaylıbirdeğerlendirmeyiiçermektedir.Değerlendirmeyi hazırlamaktaki amacımız,kanunungünlüksiyasitartışmalarınpenceresindendeğil;dengevedenetlemeeksenindentartışılmasınısağlamayakatkı sunmaktır. Çünkü yukarıda da tarif ettiğimiz gibi,farklısiyasigörüşlerdenvetoplumsalkesimlerdengelenAğ üyeleri olarak, denge ve denetleme sisteminin bukısır döngüye feda edilemeyecek kadar değerli olduğudüşüncesini taşımaktayız. Bunun yanısıra Ağ olarakbugünekadaryaptığımızherhangibirçalışmadaherhangibirhükümetsistemiyönündetercihtebulunmadık.Çünkübirçokçalışmadadaortayakonulduğugibi,tümhükümetsistemleri denge ve denetleme sistemine sahip olduğusürecedemokratiktir.Bizimdeherzamanvurguladığımızgibi,asliolanhükümetsistemiiçindedengevedenetlemesistemivemekanizmalarınınolmasıdır.

Anayasa değişiklik kanununa ilişkin en temeldeğerlendirmemiz, denge ve denetleme sisteminedair bütüncül bir yaklaşımın gerekli olduğudur. Şöyleki, devletin temel organları olan yasama, yürütme veyargının denge ve denetleme sistemindeki işlevlerinilayıkıyla yerine getirebilmeleri ve sistemdeki dengeninsağlanması için, bir organın yetkileri ile ilgili olarakkapsamlı bir düzenleme yapılırken, diğer organlarınyetkilerineilişkindüzenlemelerindeyapılmasışarttır.Aksibir durum, organlardan birini diğerlerine karşı orantısızbiçimde güçlendirerek denge ve denetleme sistemininaksamasınanedenolacaktır.

Buradan hareketle, Anayasa değişiklik kanunundasistemle ilgilikapsamlıdeğişikliklerin,yürütmeyiorantısız

biçimdegüçlendirirkenvatandaşlarolarakbizleriniradesinitemsil eden yasama organını, yani Meclisi tam tersinezayıflattığını söylemek mümkündür. Meclis, hükümetsistemi tercihindenbağımsızolarak, tümdemokrasilerdesistemin vazgeçilmez unsurudur. Bu nedenle Meclisin,yasama,denetimvetemsilişlevlerinitamanlamıylayerinegetirmesinisağlayacakdüzenlemeleregereksinimvardır.

Kanunun, “güçlü yürütme, güçlü yasama” düsturuylahazırlandığı belirtilmektedir. Güçlü yürütme olgusu, sondönemde artan ve karmaşıklaşan toplum ihtiyaçlarınıkarşılamak, özellikleTürkiye gibi zor dönemlerden geçenülkelerde güvenlik ve istikrarı sağlamak açısından yoğunbir biçimde tartışılmaktadır. İstikrar, güven, barış vehuzuru sağlamanın bir yolu güçlü bir yürütme ise, diğerbir yolu da, toplumun farklı kesimlerinin birbirleriyleuyum içinde yaşayacakları, siyasi sistemde kendileriniifade edebilecekleri kanalların bulunduğu bir ortamınoluşmasıdır.Ağolaraktanımladığımızdengevedenetlemesistemi, hukuki düzenlemeleri gerekli kıldığı kadar, “farklıdüşünüyoruz, bir arada çözüyoruz” ilkemizle ortayakoyduğumuz üzere, bir kültürü de ifade etmektedir. Buyüzden, bu raporda önerdiğimiz denge ve denetlememekanizmaları kadar, söz konusu kültürün yerleşmesinisağlayacakçalışmalarıdaönemsiyoruz.

Kanunda güçlü bir yürütme önerilmekle birlikte, güçlü yasamayı sağlayacak ve gerek yürütmeyi denetleyerek, gerekse de müzakere kanalları ile sistemin sürmesine katkı verecek düzenlemeler ile mekanizmalar eksiktir. Bu nedenle de kanunun uzun yıllardır yoğun tartışmalara konu olan Siyasi Partiler Kanunu, Seçim Kanunu ve TBMM İç Tüzüğü gibi yasama ve yürütmenin esaslarını belirleyen mekanizmalara olası etkilerinin bu aşamada etraflıca değerlendirilmesi gereklidir. Bu değerlendirmeleriyönlendirentemelilke,sadeceistikrarısağlamakolmamalı;temsilde adalet, çoğulculuk, şeffaflık, denetim ve hesapverebilirlikgibi ilkelerdegözetilmelidir.Yasamaorganınınteşekkülünde kritik öneme sahip olan bu iki kanunun veTBMMİçTüzüğününtemsil,güçlerdengesivedenetlemeişlevleriniengelleyecekyadabiçimlendireceksınırlamalarkanun tartışmalarında gözden kaçırılmamalıdır. ÖzellikleMeclisİçTüzüğününde,yineyukarıdakiilkelerikapsayacakşekildeyenidenelealınmasıgerekmektedir.Buyapılırken,özellikle muhalefetin komisyon çalışmalarındaki rolü ileilgili olarak gerçekleştirilecek düzenlemelerde yasamanınyürütmeyi dengeleyici ve denetleyici rolü gözdenkaçırılmamalıdır.

Yargı, üç kuvvet arasında hukukun üstünlüğününsağlanması ve adaletin uygulanması açısından enkritik kuvvettir. Bu yüzden yargı ile ilgili olarak yapılan ikidüzenleme - askeri yargının sadeceaskeri suçlarla sınırlıalandakalmasınınönerilmesivebağımsızolmasınınyanısıra, tarafsız olması gerektiğinin düzenlenmesi - yargınındenge ve denetleme sistemindeki rolünü oynamasıaçısından önemlidir. Ancak özellikle yüksek yargıatamalarındayürütmeninetkisininazaltılması;yasamanınatamalarda etkin olması durumunda ise, çoğulculuğungözetilmesi şarttır. Bunların yanı sıra, kanunda, dengeve denetleme sisteminin önemli unsurları olan yerelyönetimler,medyavesiviltoplumlailgiliolarakherhangibirdüzenlemebulunmamaktadır.

1

–3–

Ancak, önerilen Anayasa değişikliğinde denge ve denetleme açısından yukarıda kısaca ifade edilen ve bu raporda uzun uzun açıklanan eksikliklerin bulunması mevcut sistemin denge ve denetleme açısından ideal bir sistem olarak kurgulandığını söylemek anlamına gelmemelidir. 1982 Anayasası ile oluşturulan mevcut sistemde de yasama, yürütme ve yargının hem teşekkülü hem de birbirleri arasındaki ilişkinin kurgulanışı, denetim ve hesap verebilirlik mekanizmalarının etkili ve verimli şekilde işlemesi açısından ciddi sıkıntılar bulunmaktadır. ÖrneğinsözkonusuAnayasadeğişikliğiönerisindeMeclisindenetimyetkilerininyeterinceetkiliolacakşekildekurgulanmadığınısöylemek, bu mekanizmaların mevcut sistemde olmasıgerektiğigibiişlediğinisöylemekanlamınagelmez.Mevcutsistem deMeclisin daha etkin denetim yapabilmesi içinreforma ihtiyaç vardır. Dolayısıyla bu Anayasa değişikliğiönerisinden bağımsız olarak mevcut sistemin denge vedenetlemeaçısındanbir reforma ihtiyacıolduğuçokaçıkbirgerçektir.

Anayasaların toplumun farklı kesimlerini içine alan

katılımcı süreçler içinde hazırlanması, anayasanın dahageniş kesimler tarafından sahiplenilmesini; böyleliklede, hukukun üstünlüğünün tüm toplum tarafındanvazgeçilmezbirilkeolarakkabulgörmesinisağlayacaktır.Ağolarakherkoşuldadilegetirdiğimizbutalebin,özelliklezordönemlerdengeçtiğimizgünümüzde, anayasayadairtoplumsaluzlaşmazeminleriniarttırmakvebiraradalığımızıgüçlendirmek için bir araç olacağı inancındayız. Siviltoplum örgütleri ve vatandaşlar olarak 2011 yılındabaşlayan anayasa çalışmaları, sivil toplum örgütlerindeolduğukadarvatandaşlardadabüyükbirheyecanyarattı.BelkideTürkiyetarihindeilkdefabuölçektebirvatandaşkatılımsüreciyaşandı,görüşlerverildi,toplantılaryapıldı.Budeneyim,vatandaşlarıngerçekanlamdayenibiranayasayaverdiği desteği göstermenin yanı sıra, sürece katılmakve görüş vermeye dair isteğini de ortaya çıkarmaktadır.Gündemimizde olan anayasa değişiklik kanununungenelinebakıldığında,yasamayürütmeilişkilerininyenidenelealındığı,dahaçokyürütmeninyetkivesorumluluklarınınyeniden tarif edildiği, var olan parlamenter sistem yerineyeni bir hükümet sistemi modeli içerdiği görülmekte,bu yönüyle, vatandaşların beklentisi olan “yepyeni” biranayasa talebini karşılamanın gerisine düşmektedir.TBMM’dekiikisiyasipartininuzlaşısınıyansıttığı,herhangibir sivil katılım süreci işletilmeden hazırlandığı (dahaönceki anayasa sürecinde verilen görüşlerden ne ölçüdeyararlanarak hazırlandığı kamuoyuyla paylaşılmamıştır)için de vatandaş katılımını ne kadar gözettiği belirsizdir.Bu açıdan bakıldığında da “toplumsal uzlaşma” sağlamaaçısından önemli bir araç olan anayasa çalışmasındabir fırsatın kaçırıldığı da söylenebilir. Halbuki toplumsaluzlaşmazeminlerininoluşturulmasıözellikle15Temmuzdarbe girişiminin ardından büyük önem kazanmıştır.Dahaöncekiaçıklarımızdadabelirttiğimizgibi, toplumsaluzlaşmanınolduğu,dengevedenetlemesistemininolduğugüçlü demokrasilerde, her organ ve unsur kendi üzerinedüşenrolüoynayacağından,darbegirişimleridemümkünolmayacaktır.

Nihai olarak her koşulda, Türkiye’deki sistemin dahademokratik ve adil bir işleyişi garanti altına alacak,katılımcıveuzlaşmayıtemelalanbirsüreçiçindeyeniden

gözden geçirilmesi önemli bir gereksinimdir. Kanun bukonulardakapsayıcıveçoğulcuönerilerianlaşılırbiçimdeiçermemektedir. Denge ve Denetleme Ağı olarak, herzaman olduğu gibi önümüzdeki dönemde de, katılımcı,uzlaşmacı, denge ve denetim mekanizmaları içerenbir sistemin oluşturulması gereksinimini karşılamakdoğrultusundakatkısunmayadevamedeceğiz.

Kapsam

Okumakta olduğunuz rapor, kamuoyunda “hükümetsistemideğişikliği”olarakbilinen,“2/1504esasnumaralıTürkiyeCumhuriyetiAnayasasındaDeğişiklikYapılmasınaDair Kanun’un değerlendirmesini içermektedir. Budeğerlendirme,Ağolarakdaimisavunucusuolduğumuzdengevedenetlemesisteminintemelölçütlerisayılanilkeveuygulamalarışığındaortayaçıkmıştır.

Denge ve denetleme sistemi bütüncül bir bakışaçısınıgereklikıldığından,AnayasadeğişiklikKanununundeğerlendirmesinin yanı sıra, okuyucuların kendideğerlendirmelerini yapmalarını sağlamak amacıyla,dengevedenetlemeölçütleriileparlamentervebaşkanlıksistemlerindeki denge ve denetleme mekanizmaları darapora dahil edilmiştir. Raporun, hükümet sistemlerinedairsüregidenbilgikirliliğininönünegeçmeyisağlayacakobjektif ve tarafsız verileri içermesine azami dikkatgösterilmiştir. Böylelikle, anayasa değişikliklerinin halkoyuna sunulması durumunda, tüm kesimlere kendigörüşlerinibelirlemedebirkaynakbelgehizmetisunmakhedeflenmiştir. Tüm okuyucuların, rapordan, bu hedefdoğrultusundayararlanabilmeleriniumuyoruz.

Yöntem

Denge ve Denetleme Ağı, 2011 yılındaki anayasa çalışmaları sırasında bir araya gelmiş, yerel ve ulusal ölçekte çalışan birbirinden farklı siyasi görüşe sahip 280 sivil toplum örgütünden oluşmaktadır. Ağ, belirlediği hedeflerde reformların yapılması için, Ağ üyelerinin oluşturduğu politika önerileri geliştiren, bunları kamuoyu ve karar vericilerle paylaşarak değişimin olması için çalışan reform grupları aracılığıyla çalışmalarını sürdürmektedir. Bu reform grupları; anayasa, yasama ve siyasi parti, yürütme, yargı, medya, yerel yönetimler ve sivil toplum başlıkları altında çalışmalarını sürdürmektedir.

Anayasa değişikliğinin gündeme gelmesi ile birlikte,denge ve denetleme sistemine bütüncül bir bakış açısıgerekli olduğu için, Ağ içindeki tüm reform gruplarınıntemsilcilerinden “Anayasa Savunuculuk Grubu”oluşturulmuştur.Bugrup,gerekburaporunhazırlanmasıiçin çalışmış gerekse de önümüzdeki dönemde Ağ’ınbu kapsamda yürüteceği savunuculuk çalışmalarınıbelirleyecekanayapıolmuştur.

Rapor, Anayasa Savunuculuk Grubu’nun siyasetbilimcilerveanayasahukukçularındanoluşanbirgruplayaptığı istişareler sonucunda hazırlanmıştır. Hazırlanantaslak rapor, Ağ’ın tüm üyelerine gönderilerek yazılıgörüşleri alınmış, rapora nihai şekli bu görüşlerin

–4–

sonucunda verilmiştir. Süreçte Ağ’a teknik uzmanlıkdesteği, Sekretarya’dan Ebru Ağduk ve Arife Kösetarafındanverilmiştir.

AĞ’INDENGEVEDENETLEMETANIMIVEANAYASADEĞİŞİKLİĞİKANUNUNUNKAPSAMI

Devlet gücünün vatandaşların hak ve özgürlüklerini gözetecek şekilde kurulduğu, yani denge ve denetlemenin oluşturulduğu yer öncelikle anayasalardır. Anayasaların denge ve denetlemeyi gözeterek yapılması, değiştirilmesi büyük önem taşır. Buradan yola çıkarak bu bölümde öncelikle Ağ’ın denge ve denetlemeyi nasıl tarif ettiği açıklanacak ve ardından bu tanım bağlamında sözkonusu Anayasa değişikliği önerisinin en önemli üç unsuru olarak görülen devlet, Anayasa ve vatandaşların bu denge ve denetleme tanımı bağlamında nasıl görülmesi gerektiği anlatılacaktır.

2.1. Ağ’ındengevedenetlemetanımı

Denge ve denetlemenin ortaya çıkışı, kuvvetlerayrılığının ortaya çıkışına dayanır. Kuvvetler ayrılığı,devlet mekanizmasının hukuki fonksiyonlarının yasama, yürütme ve yargı olarak adlandırılan üç erk arasındapaylaştırılmasını ifade eder. Böyle bir paylaşımın varlığı,yani,buüçüarasındakiilişkinin,birbirlerininyetkialanlarınagirmeyecek aynı zamanda da, birbirlerini denetleyecekşekilde düzenlenmesi, denge ve denetlemenin olmazsaolmazkoşuludur.

Bununla birlikte, denge ve denetleme, Denge ve Denetleme Ağı olarak bizim için, sadece kuvvetler ayrılığından ibaret değildir. Biz denge ve denetlemeyi, kuvvetler ayrılığını kapsamakla birlikte, demokrasi kültürünün yerleşip yaygınlaşması ve toplumsal uzlaşmayı sağlama hedefiyle ortaya konan bir yaşam biçimi olarak da görüyoruz. Bu bağlamda yasama, yürütme ve yargının yanı sıra, medya, sivil toplum ve vatandaşların da, denge ve denetlemenin ayrılmaz birer parçası olduğunu düşünüyoruz.

Medyadiyoruzçünkügünümüzdemedyanın,yasama,yürütme ve yargının yanında dördüncü kuvvet olduğuneredeyse herkes tarafından kabul edilmektedir. Medya,bilgilenmemizi ve haber almamızı sağlayan bir mecraolmasınınyanısıra,dengevedenetlemeninhedeflerindenbiri olan demokrasi kültürünün yaratılması ile toplumsaluzlaşmanın sağlanmasında çok önemli bir role sahiptir.Medya haber yaparken, kamusal sorumluluklarının verolünün farkındaolarak toplumadoğrubilgiyi ulaştırmalı;vatandaşların siyasal iktidardan hesap sormalarına yolaçarak sorumlu kararlar almalarını sağlayacak niteliktebilgi sağlamalı; kötümuameleyi yerecek ve yolsuzluklarıaraştıracak aktifliği göstermeli; farklılıkların bir aradayaşamasının ve toplumsal uzlaşmanın önünde engeloluşturacak bir dil kullanmamalıdır. Aynı zamanda özgürve bağımsız olmalıdır. Sivil toplum diyoruz çünkü siviltoplumun varlığı, devlet-toplum ilişkilerinde katılım ve

2

–5–

müzakerekültürününgelişmesinisağlar.Güçlüveetkinbirsivil toplum, kararalmasüreçlerinekatılarak,örgütlenmeözgürlüğünü teşvik ederek ve aynı zamanda sorumluluküstlenerek denge ve denetlemenin bir parçası olur. Buişlevleri yerine getirebilmesi için elbette, sivil toplumunkendiside,denetlenebilirvehesapverebilirolmalıdır.

Günümüzde artık sadece yasama, yürütme, yargıerklerininkendiaralarındadengelenmesivedenetlenmesiyeterli bulunmuyor ve yerel yönetimlerin, merkeziyönetim-yerel yönetim ilişkilerinde güçlendirilmesi veböylecemerkezidengeleyicivedenetleyicibirroloynamasıöngörülüyor.

Dengevedenetlemeyioluşturanunsurlarıntamamınabütüncül şekildebaktığımızdaşu tabloortayaçıkıyor:Buunsurların her birinin kendilerineözgü işlevleri vardır; herbirinin kendi işlevini etkin şekilde yerinegetirebilmek içinyetkilerivardırveyetkiaçısındanbirbirindenbağımsızdırlar;herbirinindiğerinekarşıbelirlisorumluluklarıvardır;hiçbiridiğerinden daha fazla ya da daha az önemli değildir;herbirininortakhedefikamuyararınıngerçekleştirilmesidirve bu ortak hedefin en iyi şekilde yerine getirilmesiiçin birlikte hareket ederler ve bundan dolayı da hepsimeşruiyetinivatandaşlardanalırçünkünihaikararvericilervatandaşlardır.

2.2.Denge ve denetleme kapsamında

Anayasa değişikliğinin üç unsuru:Devlet,vatandaşlar,Anayasa

Devlet

Söz konusu anayasa değişiklik kanununungerekçesininilkcümlesindedebelirttiğigibianayasalarınen önemli işlevi devletin toplum tarafından hukuklasınırlandırılmasınıdüzenlemektir.Dolayısıylaherhangibiranayasa düzenlemesi söz konusu olduğunda devletinhukukyoluylanasılsınırlandırılacağıenönemlinoktalardanbirisidir ve denge ve denetlemenin devlet ile ilişkisi bunoktadakurulur.Ancakbununnasılolacağınageçmedenönce,nedenolmasıgerektiğinitartışmakönemlidir.

Toplumlar, gelecek endişesi taşımadan; huzur, refah,güvenlik ve istikrar içinde, bir arada yaşamak ister.Tüm bunların sağlanacağı ortamın yaratılmasında enetkili ve büyük yapı devlettir. Devlet, tamdabu nedenle,geniş yetkilerle donatılmıştır. Toplum, tarih boyuncafarklılaşmış; ihtiyaçlar çeşitlenmiş; bu ihtiyaçlara cevapvermek adına, devlet de kurumsal olarak büyümüştür.Örneğindevletzamanla,sadecetemelhakveözgürlüklerikoruyan bir yapı olmaktan çıkmış; onu pozitif şekildeyerine getirmekle yükümlü bir yapı haline gelmiştir. Öteyandan,güvenlikihtiyacıdayinedevletinmüdahilolduğubir alan olarak günümüzün en önemli sorunlarından biriolagelmiştir.Bununlabirlikte,hiçbirimizin,baştagüvenlikolmak üzere, devletin işlevlerini millete rağmen yerinegetirmesini istemediğimiz de ortadadır. Bu ikisini biraradavaredebilecekbirdevlettasarımı,yalnızcadileğimizdeğil; aynı zamanda bir zorunluluktur. Bilindiği üzere,bürokratik yapılanması giderek büyüyen ve müdahalealanıgenişleyendevletin,fonksiyonlarınıenetkinbiçimdeve zafiyete uğramadan gerçekleştirmesi, aynı andada varlığını, topluma rağmen değil toplum gözünde

meşruiyetini korumaya devam ederek yapılandırmasınınnasıl ve ne şekilde mümkün olacağı, günümüzün enönemlitartışmalarındanbiriolmayadevametmektedir.

Biz, devleti kendi içinde etkin, işlevsel ve güçlü hale getirirken, aynı zamanda bireylerin ve toplumun ortak çıkarlarına hizmet etmesinin yolunun, demokratik bir denge denetim sistemini kurmak ve işletmekten geçtiğine inanıyoruz. Devlet bir yandan güçlü ve etkin olmaya devam ederken, diğer yandan da, vatandaşların temel hak ve özgürlüklerini gözetmelidir. Millet, devletin yapıpettiği her şeyin kendi iradesini temsil ettiğini ve kendisiiçin olduğunu bilmeli, hissetmelidir. Zira devletin güçlüolması, yine vatandaşlar içindir. Peki bu nasıl bir devlettasarımınadenkdüşer?

Devletin gücü, bir yandan, kuvvetler ayrılığı ilkesineuygun olarak, yasama, yürütme ve yargı organlarıarasındagöreceeşitolarakpaylaştırılır,böyleceherhangibir kurumun ya da kişinin aşırı güç kazanmasınınönüne geçilmiş olur. Her bir organ, anayasal yetkilerleve sorumluluklarla donatılır. Yani yürütme, bu işlevigerçekleştirebilecekyetkivegüce;yasama,yasayapmagücü ve yetkisine; yargı ise, kanunların uygulanmasınısağlama ve denetleme gücüne sahip olmalıdır. Aksihalde bu organların işleyebilmesi mümkün olmaz.Böylecegüçdağıtılarak,işlevlerivebürokratikyapısıçokbüyükolandevletindahaetkinçalışmasısağlanır.Gücün,organlararasındapaylaştırılmasıdevletinkararlarınınveeylemlerininmeşruiyetiniartırır;yönetilenleryönetenlerinaldıklarıkararlaraiknaolarakkatılırlar.

Bununla birlikte, güçlü, istikrarlı, etkin şekilde işleyen bir devlet tasarımı ortaya koyabilmek için sadece organları yasama, yürütme ve yargı olarak üçe ayırmak yeterli değildir. Çünkü bu organlar da kendi içlerinde işlevlerini yerine getiremez hale gelebilirler. Dolayısıyla öyle bir tasarım ortaya koymak gerekir ki, bir yandan kendi içinde yetkili organlar oluştururken, diğer yandan da, bunların her birinin anayasadan aldıkları yetkiyle diğerini denetlenebileceği, sınırlayabileceği, kendini bunu yapmaya sorumlu hissedeceği bir durum ortaya çıkabilsin. Bunu sağlayacak olan, organlar arasında birbirlerini denetleyebilecekleri ve sınırlayabilecekleri bir sistem oluşturmaktır.Üstelikdengevedenetlemegözönündebulundurularak tasarlanmışbirdevlette, toplumunfarklılıkveeğilimlerinin,devletinherbirorganınayansımasınısağlayacak mekanizmalar geliştirilmiştir. Halkın kenditercihlerinin oluşarak yasalara yansımasını ve yasamaorganıolanMeclistegerektiğişekildemüzakereedilmesinigüvencealtınaalanusulvemekanizmalarladesteklenmişbir yasamasüreci vardır.Hukukunüstünlüğünüsağlamakamacıyla,yargıkararlarınadayalıbirdenetimdüzenivardır.Devlet bürokrasisi etkin bir şekilde işlerken, aynı zamandayozlaşmayı engelleyecek önlemler alınmıştır. Böylece devletmekanizmasıiçindealınanherkararınvegerçekleştirilenhereyleminmeşruluğu,toplumsalkarşılığıartar.

Bukoşullarsağlandığında,günümüzünenmeşrudevletmodeliolan,herdevletinkendininöyleolduğunukanıtlamaya

–6–

çalıştığı “demokratik hukuk devleti” olarak adlandırılandevlet tasarımıortayaçıkar.Böylebir tasarımdadevlet,birdişlinin parçaları gibi işleyen, yetkilerle ve sorumluluklarladonatılmışorganları aracılığıyla, toplumunortakçıkarlarınahizmet edecek şekilde, etkin biçimde çalışacaktır. Diğeryandan, kararlar ve eylemler, keyfilik yerine, devlet dahilherkes için bağlayıcı hukuk kuralları çerçevesinde alınacakve uygulanacak; böylece yöneten ve yönetilenler arasındazoradeğil,rızayadayalıbirilişkikurulacaktır.Böylebirdevlet,güvenveistikrarortamınıkendiiçindesağlamakonusundadabaşarılıolacaktır.

Vatandaşlar

Demokratikbütünsistemlerinmerkezindevatandaşlarvardır,nihaikararvericilervatandaşlardır.Böylebirdevlette,devletin bir parçası olan her bir organ ve dolayısıyladevlet vatandaşların eğilimlerini, farklılıklarını, talepleriniyansıtacak şekilde oluşturulur ve organların hepsi kamuyararını gözeterekçalışır.Bütünsistemvatandaşahesapverebilirşekildekurgulanır.

Seçimler, vatandaşların genel eğilimlerini,

memnuniyetsizliklerini ve/veya taleplerini ölçmek açısından önemli bir mekanizmadır. Seçimlerin sonucunda oluşan meclis onun iradesini temsil eder, çünkü toplumun bütün farklılıklarıyla en geniş şekilde temsil edildiği yer meclistir. Ancak demokratik bir devlette, devleti vatandaşa hesap verebilir kılan tek mekanizma belirli aralıklarla yapılan seçimler değildir. Yasama ve yürütme ve yargı organları bir yandan kuvvetler ayrılığı ilkesine bağlı olarak birbirinden bağımsız yetki alanlarına ayrılırken diğer yandan her birinin diğerini denetleyecek sorumluluk ve yetkiye sahip olmasının nedeni tam da denetimi sadece seçimlere bırakmamaktır. Denetim olmadığı taktirde her bir organ kendi alanında çalışmak üzere ayırmış olsanız da onun nasıl çalıştığını bilemezsiniz, kontrol edemezsiniz.

Ancak demokratik bir sistemde vatandaşlara hesapverebilirliğisağlayansadecebuüçorganarasındadenetimmekanizmasının kurgulanmış olması değildir. Yukarıdada anlattığımız medyanın ve sivil toplumun ve yerelyönetimlerin güçlendirilmesi tam da vatandaş ve devletarasındakibukarşılıklısorumluluğavehesapverebilirliğedayalı ilişkinindengevedenetlemegözetilerekkurulmasıiçinvardır.

Güçlü bir medya demek vatandaşların haber almakaynaklarının iyi ve özgür şekilde çalışabiliyor olmasıdemektir. Güçlü bir sivil toplum demek vatandaşlarıntaleplerinin karar verici mekanizmalara katılabilmesi vesorumlulukalarakbirtakımgörevleriüstlenmesidemektir.Güçlü yerel yönetimler demek, vatandaşların kendiyaşadıkları yerlerde karar alma süreçlerine katılmalarınınkanallarınınyaratılmasıdemek.

Dolayısıyla gördüğümüz gibi, demokratik bir devlettetekdenetimvehesapvermeyolu,aracıseçimlerdeğildirve olamaz. Başka mekanizmaların varolması, bunlarınbütün unsurlar arasında dengeli bir şekilde kurulmasışarttır. Denetim ve hesap verebilirlik için oluştururlan

mekanizmaların işleyebilmesi için şeffaflık şarttır. Yanivatandaş her tür resmi bilgiye erişim olanağına sahipolabilmelidir. Bu sürecin bir diğer önemli parçası isevatandaşın karar alma süreçlerine katılımının garantialtınaalınmışolmasıdır.Böylecevatandaşsadecedüzenliaralıklarlakullandığıoyiledeğil,kendihayatınıilgilendirenkararalmasüreçlerineherzamanvesadecebiroydanibaretolmayacak şekilde katılabilir, çünkü başta meclis olmaküzere,onunadınakararalanorganlarzatenonuniçindençıkmıştır. Tüm bu ilke ve mekanizmaların uygulamayakonmasıyla birlikte, vatandaşlar kamuoyu ve toplumsalbaskı oluşturarak denge ve denetleme sisteminde kendiüstünedüşengörevideyerinegetirmişolurlar.

Anayasa

Anayasalar, ait oldukları toplumun değerlerini ve ideallerini yansıtır; siyasal iktidarı düzenler ve aynı zamanda sınırlayarak bireylerin hak ve özgürlüklerini güvence altına alırlar. Yani anayasalar, denge ve denetlemenin ilk kurulduğu yerdir. Anayasanın topluma ait değerleri yansıtabilmesi için, yapım sürecinin, toplumun katılımına açık olması gerekir.

Bu katılım süreci, siyasal ve toplumsal diyalogkanallarınınaçıkolduğu,bunayönelikmekanizmalarınetkinbirşekildehayatbulduğubirortamdagerçekleşmelidirki,hem farklılıkları gerçek anlamda kapsayabilsin hem detoplumsalbarışveuzlaşıyahizmetetsin.

Anayasalar uygulandıkları rejimden bağımsız olarak,ait oldukları siyasal iktidarı düzenlerler. Bir ülkenin rejimiotoriter,totaliteryadademokratikolabilirancakherrejimin,devlet yapısını ortaya koyan bir düzenlemeye ihtiyacıvardır. Diğerlerinden farklı olarak, demokratik ülkelerinanayasalarında, denge ve denetleme mekanizmaları,işleyecek ve temel hak ve özgürlükleri koruyacakşekilde kurgulanmıştır. Demokratik rejimler bireylerin,doğuştan, dokunulamaz ve devredilemez haklara sahipolduğu fikrine dayanır ve bu hakları güvence altına alır.Diğer yandan da, siyasal iktidarı sınırlayacak denge vedenetleme mekanizmalarını kurarak, bu güvenceleringerçekleşmesini sağlar. Dolayısıyla anayasaların siyasaliktidarıdüzenleme,sınırlamavetemelhakveözgürlüklerikoruma işlevleri, birbirine rağmen var olan işlevler değilbirbirini tamamlayan işlevlerdir. Her yönetim biçimindeiktidar vardır, ancak demokratik iktidar sadece denge vedenetimmekanizmaları işleyenyönetimbiçimlerindesözkonusudur.

Yukarıda, denge ve denetleme mekanizmalarının iyişekilde kurgulanmasının, devletin giderek karmaşıklaşanişlevininkarşısındaetkinliğininkorunabilmesibakımındanne kadar önemli olduğunu anlatmıştık. Anayasa, işte bukurgunun yapıldığı yerdir. Bu kurgunun doğru yapılmasıveuygundengevedenetlememekanizmalarınıngerektiğigibi oluşturulması, anayasanın temel hak ve özgürlüklerikoruma işlevini de gerektiği gibi yerine getirmesinisağlayacaktır.

Yeni baştan yapılmış bir anayasanın ya da mevcutanayasada yapılan değişikliğin halkoyuna sunulmasısüreci, en az anayasanın içeriği kadar önemlidir. Böylebir süreçte, ifade özgürlüğü ve fiziksel güvenlik devlet

–7–

DENGE VE DENETLEME ÖLÇÜTLERİİLEHÜKÜMET

SİSTEMLERİNDEDENGEVEDENETLEME

Günümüzde hükümet sistemleri genel olarak iki sistem ve onların türevleri şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bunlardan biri başkanlık sistemi, diğeri ise parlamenter sistemdir. Bu bölümde denge ve denetleme ölçütleri anlatıldıktan sonra, denge ve denetleme ölçütlerinin bu iki sistemde nasıl kurgulandığı açıklanacaktır.

3.1. DengevedenetlemeÖlçütleri

Denge ve denetleme sistemi ve mekanizmaları,herhangi bir demokratik sistem içinde, bir kurum ya dabireyindiğerlerindendahagüçlüolmasınıengellerken;tümkurumvebireylerindenetlenerek,güçlerininsınırlanmasınısağlar;böylecede,hesapverebilir,açıkveşeffafbirsistemigarantiler.Tamdabunedenle,tümsistemlerindemokratikkalmasını sağlar; hak ve özgürlükleri kısıtlayan, çoğulcuve katılımcı bir toplum düzeninin önüne geçen otoriteryaklaşımlarıengeller.Yinetamdabunedenle,yaniözgürveadilbirtoplumdayaşamaözlemveidealimizdolayısıyla,denge ve denetleme sistem ve mekanizmalarına sahipçıkmamızgerekir.

Farklıhükümetsistemlerinde,farklıdengevedenetlememekanizmalarıvardır.Ancakuygulamadaaraçlarfarklılaşsada, bumekanizmaların oluşmasında yol gösterici olacakbir takım temel ilke ve ölçütler mevcuttur. Aşağıdaki listelenen ölçütler, demokratik ülkelerin anayasaları, Denge ve Denetleme Ağı’nın bugüne kadar yürüttüğü çalışmalardan elde ettiği sonuçlar, dünya çapında kabul görmüş anlaşma, sözleşme ve metinler ve bu alanda çalışan uzmanların ortaya koyduğu bulgular ışığında belirlediğimiz denge ve denetleme ölçütleri göz önüne alınarak hazırlanmıştır.

Bu ölçütlerin bir ideali ifade ettiğinin ve günümüzdehiçbir yerde mükemmel şekilde kurulmuş bir denge vedenetleme sisteminin olmadığının farkındayız. Ancak şuda bir gerçek ki tüm dünyada demokrasi ideali olan herülke bu ölçütlere ulaşmak için çaba sarfediyor, herkesdengevedenetlemedenbahsediyor.Dolayısıyla,dengevedenetlemedenaynışeyianlıyorolmasakdahepimizdengevedenetlemezeminindekonuşuyoruz, onunolmadığıbirtahayyülesahipdeğiliz.

3tarafından garanti altına alınmış olmalıdır. Ayrıca tümsiyasalgörüşleregörüşlerinieşitolarakifadeedebildiklerikampanyalarıyapmaolanağıtanınmalıdır.

–8–

Ölçüt 5: İnsan hak ve özgürlükleri garanti altına alınmalıİnsan hak ve özgürlükleri, uluslararası norm ve

anlaşmalarauygunolarakgarantialtınaalınır.Busayede,insanhakveözgürlüklerininuygulamadakorumaaltınaalınmasısağlanmışolur.

Ölçüt 6: Güçlendirilmiş yerel yönetimler olmalıYönetim sorumlulukları ve kaynaklar, alt yönetim

kademelerine devredilir. Bu sayede, yerinden kararalınmasını sağlayan güçlü yerel yönetimler, merkeziidareüzerindedengeleyicibirroloynayabilirler.

Ölçüt 7: Seçim sistemi, toplumdaki farklılıkların temsil edilmesini sağlamalıSeçimsistemi,hervatandaşınözgürcekatılımınıve

farklı siyasi görüşlerin serbestçe rekabet edebilmesinisağlayacak şekilde düzenlenir. Bu sayede, farklıkesimlerin temsilini sağlayacak, çoğulculuğugarantileyenbirseçimsistemivedolayısıylatümsiyasetüzerindeetkilibirdenetimmekanizmasıhayatageçmişolur.

Ölçüt 8: Resmi bilgiye erişim hakkı güvence altına alınmalıBusayedeyapılantümresmiişlemlervetasarruflar

hakkında bilgi sahibi olan vatandaşlar ile medya, sivildenetimrolünüüstlenmefırsatınasahipolur.

Ölçüt 9: Karar alma süreçlerine katılım hakkı güvence altına alınmalıBu sayede denge ve denetleme sistemi içinde

önemli bir güce sahip olan kamuoyunun bu işleviniyerine getirebilmesi sağlanmış olur. Bunun için katılımkanallarının açık olması, katılım araçlarının sağlanmışolmasıgereklidir.

Ölçüt 1: Devletin yetkileri, organlar arasında görece eşit ölçüde paylaştırılmalı ve her bir organ kendine has yetkilere sahip olmalıDevletotoritesinedairyetkiler, yasama,yürütmeve

yargıorganlarıarasındagöreceeşitölçülerdepaylaştırılır.Böylece hem yetkiler tanımlanmış hem de gücün birorgandatoplanmasıönlenmişolur. Herorgankendinehas yetkilere sahiptir. Yasama organı, yasa çıkarmagücüne;yürütmeorganı,yasalarınuygulanmasıgücüne;yargı organı ise bu yasaları yorumlama ve yasalarınihlal edilmesi durumlarında karar verme gücünesahiptir. Böylece tüm organların yetkileri tarif edilmişvebir organındiğerinin yetki alanınagirmesininönünegeçilmişolur.

Ölçüt 2: Organların seçimi kuvvetler ayrılığına uygun şekilde yapılmalıHerorganınyetkilileri,kuvvetlerayrılığınauygunolarak,

aşamalı aralıklar ve farklı prosedürlerle, kısmen farklıseçmenlertarafındanseçilir.Busayedefarklıseçmenlertarafından,farklızamanlardayapılmışseçimlerle,devletorganlarındatoplumunfarklıkesimlerini temsiledecek,çoğulculuğu garantileyecek bir temsiliyet sağlanmış;dolayısıyladadevletorganlarındadengevedenetlemetahsisedilmişolur.

Ölçüt 3: Her organ, diğerini denetleyici anayasal yetki, hak ve sorumluluğa sahip olmalıHer organ, diğer organların faaliyetlerini inceleme

ve gerekli durumlarda, anayasal yetkilerini kullanarak,sözkonusufaaliyetlerikısıtlamahakvesorumluluğunasahiptir. Bu sayede organların kendi yetki alanlarındakalmalarısağlanmışveherbirinindiğerinidenetleyecekyetkileritaşımasıylagücünbirorgandayoğunlaşmasınınönünegeçilmişolur.

Ölçüt 4: Hesap verebilirlik sağlanmalıDevletdahilolmaküzere,tümözelvetüzelkişilerile

kamukurumları,hukukönündehesapverebilirkonumdaolmalıdır.Busayedehesapverebilirlikvebunusağlayandenetim mekanizmaları oluşmuş olur ve bunlar tümkişiler ve kurumlar için geçerli olmuş olur. Bu ayrıcatoplumsaleşitliğinsağlanmasıaçısındandaönemlidir.

DengeveDenetlemeÖlçütleri

–9–

3.2. Hükümetsistemlerindedengevedenetleme

Mutlak iktidara sahip kralın yetkilerini sınırlandırmakamacıyla ortaya çıkan “kuvvetler ayrılığı” ve “dengeve denetleme sistemi”, günümüz demokrasilerininvazgeçilmez bir ilkesidir. Denge ve denetlemesistemini vazgeçilmez kılan nedenler; devlet iktidarınınsınırlandırılması, insanhaklarınındevletiktidarıkarşısındakorunması ve çoğulcu demokrasinin yaşatılmasıdır. Buyüzdende,herhangibirhükümetsisteminidemokratikkılananaunsur,dengevedenetlemesistemidir.Diğerbirdeyişle,günümüzde demokratik ülkelerin farklı hükümet sistemitercihleriolmaklabirlikte,herbirindedengevedenetlemesistemini koruyacak mekanizmaların bulunduğu dikkatiçekmektedir.

Farklı uygulamaları olmakla birlikte tüm dünyada,parlamenter sistem için İngiltere, başkanlık için AmerikaBirleşik Devletleri örnek olarak gösterilir. Dolayısıylaraporun hükümet sistemlerinden bahsedilen bubölümünde, parlamenter sistem ve başkanlık sistemiiçin İngiltereveAmerikaörnekleri temelalınmıştır.Buüçdevlet de günümüzün gelişmiş demokrasileri arasındagösterilmektedir. Dolayısıyla başkanlık ve parlamentersistemlerin ikisininde,demokratikolmaniteliğiaçısındanherhangi bir problemi yoktur. Bu demokratik siyasalsistemlerinüçüde,kendikoşullarıvekültürüçerçevesinde,devletin hukuki fonksiyonlarını yerine getiren üstünorganlarını, birbirlerini dengeleyip denetleyecek biçimdedizaynetmiştir.

Başkanlık, parlamenter, yarı-başkanlık ya da bunlarıntürevlerinden herhangi biri, bir devletin hükümet sistemiolarak tercihedilebilir.Bununtamamen,anayasayıyapanvedeğiştireniradenintercihinebağlıolduğunukabuletmekgerekir.Ancak,hangihükümetsistemitercihedilirseedilsin,sistemin demokratik niteliğinin korunabilmesi, devletiktidarının tek bir merkezde toplanmaması ve hürriyetleraçısından risk oluşturmamasına; bunun yanında, otoriterbir rejimekaymanınvekeyfiyönetimlerinönlenmesi için,sistemiçindedengevedenetlememekanizmalarınaetkinbirşekildeyervermesinebağlıdır.

Herhükümetsistemininbaskınbirfigürübulunmaktadır.Başkanlık sisteminde başkan, parlamenter hükümetsisteminde başbakan baskın figür olarak karşımızaçıkmaktadır. İşte denge ve denetlememekanizmaları, budominant figürlerin güçlerinin kontrollü ve dengeli olarakkullanılmasınahizmetetmektedir.Buyüzdensistemlerde,denge ve denetleme mekanizmalarının nasıl dizaynedildiğinintespitedilmesindeyararvardır.

Aşağıda denge ve denetleme mekanizmaları,parlamenter ve başkanlık sistemi türlerine göresıralanmıştır.1

1Raporunbukısmında,Doç.Dr.BülentYavuz’unDengeveDenetlemeAğıçalışmalarıkapsamındahazırladığı“HükümetSistemiSeçeneklerindeDengeveDenetlemeMekanizmaları”başlıklıDemokrasiBarometresiraporutemelalınmıştır.Raporaulaşmakiçin:http://www.birarada.org/tr/22663/Hukumet-Sistemi-Seceneklerinde-Denge-ve-Denetleme-Mekanizmalari-Raporu

3.2.1 ParlamenterSistem

Parlamenter sistem, seçmenlerin temsilcilerini seçerek yasama organını oluşturdukları; hükümetin, yasama organının içinden çıktığı ve dolayısıyla yasama organına karşı sorumlu olduğu sistemdir. Hükümetin yasama organı ile bağı kesilmez, yasama faaliyetlerinin bir parçası olarak kalmaya devam eder. Hükümet yasama organına karşı sorumlu olduğundan, iktidarda kalabilmek için de, yasama organının güvenine gereksinim duyar. Bu sistemde, yasama ve yürütme kuvvetleri yumuşak bir şekilde ayrılır. Yani kuvvetler ayrılığı, başkanlık sisteminde olduğu gibi sert bir biçimde kurgulanmamıştır.

İngiltere’de doğan parlamenter sistemde parlamento,monarşiye karşı tesis edilmiş, böylelikle monarkın gücüsınırlandırılmış; temel hak ve özgürlükler garanti altınaalınmıştır.Dolayısıylaparlamentarizm,zamaniçindedoğalyollarlaoluşanbirhükümetsistemiolarakortayaçıkmıştır.

Parlamentersistemdeyasamaorganıeliyledengevedenetlememekanizmaları

Parlamenterhükümetsistemindekanunyapma,bütçeyikabul etme, milletlerarası antlaşmaları onaylama gibiklasikyetkiler yasamaorganınaaittir.Ancakparlamentersistemdeyürütmeveyasamaorganınıniçiçegeçmesindendolayı yasama, bu yetkilerin kullanımında çoğu zamanyürütme organına bağımlıdır. Üstelik parlamenter sistemuygulamasında var olan disiplinli parti anlayışı da, buyetkilerindengevedenetlemearacıolarakkullanılmasındaengelteşkiletmektedir.Bunarağmen,muhalefetpartileri,anayasa ve meclis iç tüzüğüne dayanarak, hükümetinyapmayı planladığı düzenlemelere ilişkin kamuoyunundikkatinimecliseçekebilirvekamuoyubaskısıaracılığıyla,düzenlenmenintekrargözdengeçirilmesiniyadatamamendurdurulmasınısağlayabilir.Dolayısıyla,muhalefetpartileridebukonumlarıyla,parlamentersistemdeetkinbirdengevedenetlemerolüoynayabilir.

Yasama organı ayrıca bilgi edinme ve denetleme yollarıyla da denge ve denetleme araçlarına sahiptir.

Bunlararasındaenbilinenleri:Gensoru ve güven oylaması: Daha önce de

vurguladığımız üzere, parlamenter sistemde yürütme,görevinedevamedebilmekiçinyasamaorganınıngüveninegereksinimduymaktadır.Gensoruvegüvenoylamasıyoluile yasama, yürütmenin görevine son verebilme yetkisinielindebulundururveböylelikleyürütmeyikontrolüaltındatutar. Bu mekanizmalar, tek parti iktidarı dönemlerindeetkili olmamakla birlikte, özellikle koalisyon ve azınlıkhükümetinin olduğu dönemlerde etkin bir mekanizmaişlevi görürler. Gensoru ve güvenoyu ayrıca, kamuoyuoluşturulmasında da etkin bir araç olabilmekte; ancakbununiçin,oülkede,kamuoyununbirdengevedenetlememekanizmasıolarakişlerhaldeolmasıgerekmektedir.

Soru, genel görüşme ve meclis araştırması: Buaraçlar, hükümetin görevini sürdürmesi açısından etkiliolabilen araçlar değildir; daha çok yasama organınınhükümeti etkin bir biçimde denetlemesi ve kamuoyu

–10–

oluşturması açısından önemlidirler. Yasama organınınbu araçlarla etkin bir denetim yapabilmesi için, özellikle,hükümete yöneltilen yazılı ve sözlü soruların hükümettarafından tatmin edici şekilde yanıtlanması, elde edilenbilgilerin şeffaf bir biçimde kamuoyu ile paylaşılması vemuhalefetpartilerininbubilgileri,kamuoyuoluşturmakiçinkullanmasıgereklidir.

Meclis soruşturması:Hükümetüyeleriningörevleriyleilgili suçlarından ötürü yargılanabilmelerinin önünü açanbir yöntemdir. Başkanlık sistemindeki “impeachment”yöntemine benzer. Meclis soruşturması sağlıklı birşekildeişletildiğizaman,hükümetüyelerininsuçişlemesikarşısında caydırıcılık niteliği ortaya çıkar. Böylecehükümetüyelerininhukukauygunhareketetmesiyönündebirdenetimmekanizmasıişletilebilir.

Cumhurbaşkanınındengevedenetlemesistemindekirolü

Parlamenter sistemde, devlet başkanı devletin başı,başbakan ise hükümetin başı olarak kabul edilmektedir.Dolayısıyla da başbakan, hükümetin genel siyasetinitayin eden kişidir. İşleyen bir parlamenter sistemde,devlet başkanının aşırılıkları önleyici, uzlaştırıcı bir işlevibulunmaktadır. Devlet başkanı, yani cumhurbaşkanı, burolüyle bir denge unsuru olarak rol üstlenmektedir. İştebuyüzden,parlamentersistemlerde,devletbaşkanlarınıntemsiliyetkilerivardır,sorumluluklarıyoktur;sadecevatanhainliğiilesuçlandırılabilirler.

Yargıeliyledengevedenetlememekanizmaları

Tüm hükümet sistemlerinde, yargının yasama veyürütmeyi denetlemesi, demokrasi ve hukuk devletiprensibinin gerçekleşmesi açısından şarttır. Özellikleanayasa yargısının ve idari yargının varlığı, hükümetinhukukundışınaçıkmasınınvekeyfiliğinönünegeçecektir.Bunun ön şartı ise, yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığınısağlayacakmekanizmaların oluşturulmasıdır. Bunun için,herdemokratikülkedekabulgörenveyargıbağımsızlığınısağlayan hakimlik teminatı ilkesini temin edecek araçlaruygulandığı gibi, özellikle yüksek yargı atamalarında,yargı kademelerindeki çoğulculuğu tesis etmeye yönelikdüzenlemeleryapılmaktadır.

Medyanındengevedenetlemesistemindekirolü

Medya, tüm hükümet sistemlerinde olduğu gibi,parlamenter sistemde de önemli bir role sahiptir. Burolü yerine getirip getiremediği iki açıdan ele alınmalıdır:Birincisi,denetlemeişleviniyerinegetirmesiiçinmedyanınbilgiye erişiminin sağlanması, diğeri ise, bağımsız birbiçimde haber yapabileceği koşullarınmevcut olmasıdır.Bu koşullardanbiri, ifadeözgürlüğünün sağlanması iken,bir diğeri ise, medyanın belli kişi ve kuruluşların tekelinegeçmesiniengelleyecekdüzenlemelerinyapılmasıdır.

Yerelyönetimleraracılığıyladengevedenetleme

Devletin idari teşkilatının hangi ilke benimsenerekyapılandırılacağı, hükümet sistemi tercihi ve parlamenterhükümet sistemi ile doğrudan ilişkili olmamakla birlikte,

yerel yönetimlerin tümdengevedenetlemesistemindekiişlevleriaçısındanönemlidir.Parlamenterhükümetsistemiileyönetilenbirçokülke,sondönemde,yetkilerimerkezdendağıtacak yerel yönetim reformları gerçekleştirmiştir. Bureformların hayata geçmesiyle, gerek yerel yönetimlergerekse de yerinden hizmet veren yönetim kuruluşlarıeliylekamusalyetkilerindağıtılması,dengevedenetlemesistemininişlemesinekatkısağlayacaktır.

Vatandaşlarvesiviltoplumundengevedenetlemesistemindekirolü

Kamuoyu denetiminin sadece parlamenter sistemdedeğil, tüm hükümet sistemlerindeki önemi gün geçtikçeartmaktadır. Genelde sivil toplum örgütleri aracılığıylagerçekleştirilen bu denetimin tam olarak yapılabilmesiiçin, kamuoyunun doğru bilgiye zamanında ulaşması vedevletinişlemlerindeşeffafolmasıgerekmektedir.Örneğinİngiltere’de, 1933 tarihli Mahalli İdareler Yasası uyarınca,belli bir idari birimle ilgili Parlamento tutanaklarını vemahalliidaribirimlerceyapılanişlemlerleilgilitümkayıtlarıkontroletmehakkıbulunmaktadır.

3.3.2 BaşkanlıkSistemi

Başkanlık sistemi, hem yürütme organının başıhemdedevletbaşkanıolanbaşkanın, belirli bir süre içinhalk tarafından seçildiği ve yasama organının başkanıdüşürmediği,başkanındayasamaorganınıfeshedemediğisistemdir. Başkanlık sisteminde yürütme organı tekbaşlıdır;başkanınkabinesindeyeralanlar,onundanışmanı,yardımcısı konumundadırlar. 18. yy.’da Amerika’dakurgulananbaşkanlıksistemininkurucuları,tümanayasalsistemi,dengevedenetlemeilkelerinegöreinşaetmişlerdir,yanibaşkanlıksistemide,parlamentersistemgibi,zamaniçindeoluşmuşbirhükümetsistemidir.

Bunun nedeni ise, İngiliz kralına karşı kazanılanbağımsızlık savaşının sonucunda, gücün bir kişi yada kurumda temerküz etmesinin ve de gücün kötüyekullanılmasının önüne geçmektir. Örneğin, yürütmeseçimle gelir, yasamadan bağımsızdır ama yasaçıkarmakiçinyasamaorganındaiknayoluylabirçoğunlukoluşturmak durumundadır. Ne yasama organı başkanıgörevdenalabilirnedebaşkanparlamentoyufeshedebilir.Başkankendiçalışmaarkadaşlarınıseçebilir;ancakönemliatamalarda, Senatonun onayına muhtaçtır. Birkaç ülkedışındabaşkanlıksistemi ileyönetilenülkelerinmeclislerigenellikleçiftkamaralıdır.

Yasamaorganıaracılığıyladengevedenetleme

Gücün tek elde yoğunlaşmasının önüne geçmekiçin, devlet kudretinden kaynaklı yetkilerin önemli birbölümü yasama organına verilmiştir. Böylelikle, yürütmeorganınınsahipolduğugüçveyetkiler,yasamanıngücüiledengelenmeyeçalışılmıştır.Busayedehemyürütmeorganıhemdeyasamaorganıkontrollübirbiçimdehareketetmekzorundakalır.Bu,aynızamanda,organlarınanayasalsınırlariçindekalmasınısağlayacakdenetimidemümkünkılacaktır.Başkanlık sisteminde denge ve denetlemeyi sağlayacakyasamaorganınınsahipolduğuaraçlarşunlardır:

Kanun yapma yetkisi: Başkanın icraatlarınıyürütebilmesi için yeni kanunlara ihtiyacı vardır. Ancak

–11–

başkanlıksistemindebuyetki,yasamaorganınaverilmiştir.Bu sayede başkan, yasama gündemi açısından yasamaorganına bağımlı hale gelmiş ve bir dengemekanizmasıoluşturulmuştur. Yasama organı ile iyi geçinemeyenbir başkanın yasama önceliklerini hayata geçirmesifrenlenmiş,dahası,başkanlıksistemi ilekendisineverilenbirçok yetkiyi kullanamaz hale gelmesi olası kılınmıştır.Buradakritikolannokta ise, yasamaorganının,başkanıngüdümünde hareket etmesine yol açacak bir süreçsonucundaoluşmasınınönünegeçmektir.

Bütçeyi kabul yetkisi:Bütçe,yasamanınbaşkanakarşısahipolduğuenetkindengevedenetimaracıdır.Yasamaorganı, yürütmeorganınınhazırladığıbütçeyi kabuletme,etmemeyadadeğiştirerekkabuletmeyetkisinesahiptir.Yasamanın bu yetkisine karşılık olarak başkanın dakongreye karşı kullanabileceği veto yetkisi vardır. Bu ikiyetki birbirini dengeler. Kongrenin bütçeyi onaylamamasıdurumunda, sistemin felç olması sözkonusu olmaktadır.Bu durum iki organ arasında bir uzlaşmanın doğmasınaneden olmaktadır. Disiplinsiz parti yapısı bu uzlaşmanınsağlanmasınınkilitaracıdır.

Başkanın yaptığı atamaları onaylama yetkisi: Yürütme yetkisi başkanın elinde olmasına rağmen;bakanlar, yüksekmahkemeüyesi, büyükelçi ataması gibibazıönemliatamalariçinSenatonunonayıgereklidir.

Uluslararası antlaşmaları onaylama yetkisi: Başkan, dış politikanın da merkezinde yer alır,uluslararası antlaşmaları yapma yetkisi başkana aittir.Ancak antlaşmaların geçerli olması, Senato tarafındanonaylanmasıilemümkündür.

Başkanın yargılanmasının yolunun açılması: Amerikan sisteminde “impeachment” ismiyle anılan,başkanın cezai sorumluluğu için öngörülmüş bir yoldur.Süreçte başkan, Kongrenin bir kanadı olan TemsilcilerMeclisi tarafından suçlandırılırken, Senatonun üçteiki çoğunluğuyla, yargılanmak üzere görevli ve yetkilimahkemeyesevkedilir.Busürecin,başkanlıkgörevinisonaerdirmegibibirişlevivardır.

Yasama organının yürütmeden ayrı bir seçimle göreve gelmesi: Yasama organı ile başkanlık ayrı birseçimle göreve gelir. Ayrıca yasama organının her ikikanadı, başkanlık seçimlerinden farklı zamanlardatekrar seçime gider. Bu, yasama organının yürütmegüdümündeçalışmasınıengellemekiçinönemlibirdengemekanizmasıdır.Şöyleki, seçmenleryürütme ileyasamaarasındabirdengesizlikoluştuğunugördüğünde,seçimleraracılığıylabirdengeişleviüstlenebilmektedirler.

Başkanın yasama organını fesih yetkisinin olmaması: Bu yetkinin olmaması, yasama organının yürütmedenbağımsızhareketederek,başkankarşısındadengeleyicibirgücesahipolmasınısağlamaktadır.

Aynı kişinin hem yasama organında hem yürütme organında görev alamaz olması: Başkanlık sistemindeyürütme yetkisini şahsında toplayan Başkan, yasamaorganının üyesi değildir. Dolayısıyla yürütme üyelerininyasamafaaliyetlerinietkilemeihtimallerizayıflamaktır.

Yürütme organının yasama organının çalışmalarına katılmasının sınırlı olması:Başkanlıksistemindeyürütme

organı kanun teklif edemez, yasama çalışmalarınakatılamaz, bu çalışmaları engelleyemez. Ancak yasayapımı konusunda Başkan ile Kongre arasında pazarlıksonucunda bir işbirliği yapılması mümkündür. Başkançıkarmak istediğidüzenlemeler karşılığındaveto yetkisinikullanmaktanvazgeçer.BöyleceKongrevetoyauğrayacakyasalarıkurtarmış,BaşkandaistediğiyasalarıKongre’dengeçirmişolur.İçtüzüktebudüzenlemeOmnibusBillolarakadlandırılır.

Seçim sistemi aracılığıyla denge ve denetlemenin sağlanması: Uygulanan seçim sistemi sayesinde,yasama üyelerinin kişisel özellikleri, seçilme kriterleribakımından, parti mensubiyetlerinden daha önemlidir.Bu yüzden, yasama üyelerinin parti yönetimine ve buarada yürütmeye karşı bağımlılıkları son derece azdır. İkiseçim arası dönemde, seçmenlerin öncelikleri belirleyiciönemesahiptir. Yasamaorganının yürütmedenbağımsızbir biçimde yasama işlevini yerine getirmesi için, hangisüreçler sonucunda oluştuğu (seçim sistemi ve takvimi)ve siyasi parti dinamikleri (demokratik siyasi partilerinmevcudiyeti)hayatiönemdedir.

Yasama üyelerinin partilerinden bağımsız hareket etmesinin sağlanması: Başkanlık sistemini demokratikolarak işleten ABD örneğinde, siyasi partiler disiplinlideğildisiplinsizdirler.Yani,milletvekilleripartigörüşlerininaksi yönünde oy kullanabilmekte, bağımsız hareketedebilmektedirler. Bu, hem yürütmeyi denetleme vedengeleme fonksiyonuna katkı sağlamakta hem detıkanıklıklarınaşılmasınaimkansunmaktadır.

Yargıeliyledengevedenetleme

İnsan hak ve özgürlüklerini güvence altına almayıhedefleyenkuvvetlerayrılığıilkesince,yargının,yürütmeveyasamayısınırlandıranbirişlevüstlenmesişarttır.Yasamayadayürütmenin,kendileriiçinçizilmişyetkialanlarınıihlaletmeleri veyahukukaaykırıolarakyetkilerini kullanmalarıhalinde,yargınınonlarıdenetleyip,yaptıkları işlemleri iptaletmesimümkündür.Buişleriyerinegetirecekolanyargınınher türlü baskıdan uzak karar vermesini sağlayacakfaktörlerolanhakimlikteminatı,yüksekyargıhakimlerininnasıl belirlendiği gibi konular, denge ve denetlemeaçısındanönemkazanmaktadır.

Yerelyönetimleraracılığıyladengevedenetleme

Sadece başkanlık sisteminde değil tüm hükümetsistemlerinde, yerel yönetimler, yerinden yönetim ilkesidoğrultusunda,dengevedenetlemeişlevigörmektedirler.Örneğin ABD başkanlık sisteminde, merkezi otoriteninyetkileri,eyaletlerinyetkileriiledengelenmişvefrenlenmiştir.Birçokyasanıneyaletler tarafındançıkarılması sağlandığıiçingücüntekeldetoplanmasınınönünegeçilebilmektedir.

Medyaaracılığıyladengevedenetleme

Çağdaşdemokratiksistemlerdemedya,siyasi iktidarıdenetleyenbirmekanizmaolarakbüyükönemtaşımaktadır.Öyleki,medya,buişlevibizatihiyerinegetirenbirgüçolarakgörülmektedir. Bu sebeple medya için dördüncü kuvvetnitelendirmesi yapılmaktadır. Bu da, medyanın, siyasi

–12–

iktidarla arasına mesafe koymasını gerektirir. Medyanınsiyasiiktidarıdenetlemeişleviniyerinegetiripgetiremediği,şuikikritiksoruyaverilencevaplarlaölçülebilir:Bunlardanbirincisi,denetlemeişleviniyerinegetirecekolanmedyanınhangi bilgilere ulaşabildiğidir. Bir sistemde medya, bilgiedinmehakkınıgenişbirbiçimdekullanıyorise,denetlemeişlevinigüçlübirbiçimdeyerinegetirmesidemümkündür.Buna karşılık, pek çok bilginin sır kapsamına alınarakulaşılabilirliktenuzakhalegetirilmesi,medyanındenetlemeişlevini kısıtlamaktadır. Örneğin ABD’de, “The Right ofInformation Act” (Bilgi Edinme Yasası) ile halk, kişiselveriniteliğindeveyaülkegüvenliğiileilgiliolmadıkça,tümkamusalkonualanlarındakiherhangibirkararyadaişlemedairbilgiedinebilmektevebelgeörneklerinialabilmektedir.İkincisoruise,bilgininhangikanallardadolaştığıvekiminçıkarına hizmet ettiğidir. Buna göre, medyanın siyasiiktidarüzerindeetkilibirdenetimgerçekleştirebilmesiiçin,devlet kontrolünün ve belirli tekellerin dışında yer almasıgerekmektedir.

Kamuoyudenetimiyledengevedenetleme

Başkanlık sisteminin demokratik bir biçimdeuygulanması için, ülkedeki kamuoyunun aktif olaraksistemedahilolmasınısağlayacakkanallarbulunmaktadır.Kamuoyu bir yandan bilgiye rahatlıkla ulaşabilirken,diğer yandan da önemli bir denetim aracı olarak işlevgörmektedir. Dolayısıyla kamuoyu baskısı, gerek siviltoplumörgütleri aracılığıylagereksedebireysel düzeyde,önemlibirdengedenetimaracıolarakniteliğindedir.

–13–

ANAYASADEĞİŞİKLİKKANUNUNUNDENGEVEDENETLEMEÖLÇÜTLERİ

AÇISINDANDEĞERLENDİRİLMESİ

Bu bölümde öncelikle, yukarıda belirtilen denge ve denetleme ölçütleri ışığında 2016 Anayasa değişikliği kanununun değerlendirilmesine dair genel bir değerlendirme yapıldıktan sonra, Anayasa Değişikliği Kanunu, yukarıda açıklanan denge ve denetleme ölçütlerine göre değerlendirilecektir.

4.1. Geneldeğerlendirme

Aşağıda, Anayasa değişiklik kanununun, denge vedenetlemeölçütleri ışığındadeğerlendirilmesisonucundaerişilen bulgular özetlenmiştir. Bu özet, denge vedenetlemenin iki temel unsuru dikkate alınarak bu ikieksende yapılmıştır. Birincisi kuvvetler ayrılığı; ikincisiise denetim ve hesap verebilirliktir. Denge ve denetlemeaçısındanbuunsurlardansadecebirtanesininkurgulanmışolmasıyeterlideğildir.Dengevedenetimitambirsistem,hem kuvvetler ayrılığının gerçekleştiği hem de denetimve hesap verebilirlik mekanizmalarının doğru ve dengelişekilde kurgulandığı bir sistemdir. Ancak bu iki eksendoğrultusundaoluşturulmuşdengevedenetlemeölçütleriışığında yaptığımız değerlendirmeye geçmeden önceliklebulgulara dair genel bir değerlendirme sunuyoruz. Bunagöre;

» Sözkonusu anayasa değişikliği kanunu,mevcut sistemde kapsamlı ve bütüncül bir değişikliköngörmemekte, sadece sınırlı olarak güçlerin yenikonumlanışını düzenlemektedir. Anayasa değişiklikkanununda yukarıda sıraladağımız denge ve denetleme ölçütleri içerisinde yer alan medya, sivil, toplum, yerel yönetimler, resmi bilgiye erişim hakkı, insan hakları alanlarını kapsayacak herhangi bir düzenleme bulunmamakta, kanun sadece özellikle yasama ve yürütme ve bir ölçüde de yargı arasındaki ilişkileri düzenleyen değişiklikler önermektedir. Ancak sistemde, hükümet sistemini değiştirecek kadar önemli bir değişiklik yapmak ve bütün diğer unsurların kendi içlerindeki ve birbirleri ile olan ilişkilerini düzenlememek organlar arasında dengesizliğe ve denetimsizliğe yol açabilir. Çünküdenge ve denetleme sistemi sadece bir ve/veya birkaçorganı düzenlenmesi ile ilgili değildir, bütünunsurları ilebirbütündür.Ayrıcabütüncülbiranayasadeğişikliğininbutoplumuntalebiolduğunu2011’denbuyanadevameden,zamanzamangündemegelipzamanzamangündemdendüşenyenianayasatartışmalarındandabiliyoruz.

» Sözkonusudeğişiklikkanunudeğerlendirilirkenözellikle gözönünde bulundurulması gereken ikiunsur, Siyasi Partiler Kanunu ve Seçim Kanunu’dur.Çünkü denge ve denetleme açısından organlar arasıilişkilerin nasıl düzenlendiği kadar bu organların nasıl

teşekkül ettiği de önemlidir ve bu iki kanun yasamave yürütme organlarının ve dolayısıyla bunlarla çeşitlinoktalarda ilişki içinde olan yargının nasıl teşekkülettiğini belirlemektedir. Türkiye’deki partiler rejimininhiyerarşik, katı ve ideolojik yapısı, partiyi kontrol edenkişi ve grupların tüm erkleri kontrol etme olanağınasahipolmasını sağlamaktadır.Dolayısıyla herhangi birpartininmerkezyönetimive/veyaliderimilletvekiliadaylistelerininbelirlenmesindesonsözsahibiolankişihalinegelmekteveböyleceliderağırlıklıbirpartiprofiliortayaçıkmaktadır. Seçim sistemi ise halihazırda varolanyüzde 10 seçim barajıyla zaten temsiliyet konusundaadaletsizliğeyolaçanbirseçimsistemidir.Sözkonusukanun,dengevedenetlemeaçısındandeğerlendirilirkenbuhususlarmutlakadikkatealınmalıdır.

Bulgular

Kanun, denge ve denetlemenin iki temel unsuru olankuvvetler ayrılığı ve denetim ve hesap verebilirlik eksenlerinde, yukarıdaki denge ve denetleme ölçütleriışığındadeğerlendirildiğindeşubulgulararastlanmıştır:

Kuvvetler ayrılığı açısından: Bu kanun, mevcut Anayasa’da yasama, yürütme ve

yargı alanlarında düzenlemeler öngörmektedir. Kanunda,organlar arasında görece eşit olarak paylaştırılmasıgereken devlet otoritesine dair yetkilerin yürütmelehine genişlediği ve organların seçiminde kuvvetlerayrılığı açısından risk oluşturabilecek düzenlemelerinbulunduğunu görülmektedir. Özellikle cumhurbaşkanınınpartisi ile ilişiği, organların seçimleri, cumhurbaşkanıkararnameleri, cumhurbaşkanının ve Meclisin kendiseçimleri ile birlikte diğerinin seçimine karar verebilmeyetkileri, cumhurbaşkanınınatamalar ile ilgili yetkilerigibialanlardaki düzenlemeler bu sonuca ulaşmamıza nedenolmaktadır.

Şöyleki;

» Kanunda, Meclisi güçlendirdiği varsayılançeşitlidüzenlemelerbulunsada,bugücünnasılhayatageçeceğine dair mekanizmalar kurgulanmamıştır.Örneğin, cumhurbaşkanının veto ettiği yasalarıMeclisin salt çoğunlukla geçirebilecek olmasının,Meclisincumhurbaşkanıseçimleriniyenilemeyetkisinesahip olmasının, kanunların sadece milletvekilleritarafından önerilecek olmasının ve Meclisin denetimmekanizmalarının varlığının, ilk bakışta Meclisigüçlendiren mekanizmalar olduğu söylenebilir. Ancaktüm bu önerilerin çeşitli başka önerilerle sınırlarınınbelirsiz hale getirildiği ve dolayısıyla Meclisin gücünüazalttığı görülmektedir. Örneğin kanuna göre Meclis,beşte üç çoğunlukla cumhurbaşkanı seçimlerininyenilenmesine karar verebilirken, cumhurbaşkanıtek başına Meclis seçimlerini yenilemeye kararverebilmektedir. Ayrıca görev sürelerine ilişkindüzenleme, seçimlerin yenilenmesi durumunda,yürütmegibibüyükbirgücüelindebulundurankişinin10yıldandahauzunsürecumhurbaşkanıolabilmesinisağlamaktadır. Keza, cumhurbaşkanı kararnamesi,yürütmenin yasama yetkisi kullanmasını mümkünkılmaktadır. Meclis için denetim mekanizmalarıöngörülmüştürancakbumekanizmalarınetkinşekildeişlemeleri sağlanmadığı sürece, sadece varlıklarının

4

–14–

yeterli olmayacağı açıktır. Ayrıca, cumhurbaşkanınıngerçekleştirdiğiatamalarınhiçbirininMeclisonayındangeçmemesinin önerilmesi, yine Meclisin dengeleyici-denetleyici rolünün ve gücünün yürütme lehinezayıflamasınanedenolmaktadır.

» Denge ve denetleme sisteminde, organlarınkendi içlerinde ve birbirleri olan ilişkileri kadar, nasılteşekkül ettikleri de önemlidir. Siyasi Partiler veSeçim Sistemi Yasaları değişmediği sürece, Meclisçoğunluğu,partisininyöneticisive/veyabaşkanıolmayısürdürecekolancumhurbaşkanınınpartisindenolabilirve dolayısıyla Meclis aritmetiği, yürütmenin yasamaüzerindeetkiliolmasınayolaçabilir.Türkiye’dekisiyasipartilerin büyük ölçüde genel başkanların kontrolündeolduğu, milletvekili listelerinin genel başkanlartarafından belirlendiği düşünülürse, bu şekilde oluşanbir parlamento aritmetiğinde, yasamanın yürütmekarşısında elinde bulundurduğu varsayılan dengeleyicive denetleyici mekanizmaları hayata geçirmesimümkünolmayacaktır.HSKseçimleribudurumaörnekolarak verilebilir. Kanuna göreHSK’nın üye sayısı 13’edüşürülecektir.Üyelerin4’ünücumhurbaşkanıatayacak,yine cumhurbaşkanı tarafından atanan Adalet BakanıveAdaletBakanı’nınbelirlediğimüsteşarkurulundoğalüyesi olacaktır. TBMM ise 7 üye seçecektir. Ancak,siyasi partilerin Türkiye’de yukarıda işaret ettiğimizçalışmabiçimindenkaynaklıolarak,cumhurbaşkanınınkendi partisi üzerinden meclisin HSK’ya yapacağıatamalar üzerinde de etkili olması olasıdır. Yine aynışekilde, kanun yapma yetkisi Türkiye Büyük MilletMeclisi’ndedir ancak yasama çoğunluğunu kontroleden bir yürütme, yürütmenin istemediği kanunlarınMeclisten çıkmamasını sağlayabilir ve böylecekararnameler, asıl düzenleyici yasama aracı halinegelebilir. Keza bu durum,Meclisin denetimaraçlarınınetkin şekilde çalışmamasına neden olma riskini dedoğurmaktadır. Ancak elbette, cumhurbaşkanı ileMeclisteki çoğunluk partisi aynı siyasetten gelmekzorunda değildir. Seçimlerde vatandaşların kullandığıtercih sonucunda, cumhurbaşkanı ve Meclisteçoğunluğu olan parti, farklı siyasetten olabilir. Budurumdada,yasamaveyürütmeninbirbiriyleçatışmaihtimaliortayaçıkabilirveeğerSeçimSistemiileSiyasiPartiler Yasalarında bu tür durumların üstesindengelmeyisağlayacakdüzenlemeleryapılmazsa,buseferdesisteminkilitlenmesivekrizegirmesigibibirdurumortayaçıkabilir.

» Her organın seçiminin denge ve denetlemeyisağlayacak şekilde yapılması önemlidir. Kanunda,TBMM seçimleri ile cumhurbaşkanlığı seçimlerinin 5yıldabiraynıgünyapılmasıöngörülmüştür.Demokratik bir başkanlık sisteminde yasama organının yürütme organına karşı aşırı zayıf bir konumda olmasını engellemek ve seçmenin eğilimlerinde oluşacak değişiklikleri parlamentoya yansıtmak amacıyla parlamento seçimleri kısmi olarak yenilenir ya da yürütme ve yasama organlarının seçimleri farklı tarihlerde yapılır. Anayasanın78.Maddesinegörearaseçimlerinyalnızcabellikoşullarıngerçekleşmesidurumundayapılabilecekolmasınedeniyle,kısmiseçimlerinişlevinigörmeyeceğiaçıktır.YineHSK’yadairdüzenlenmeleribukapsamda

değerlendirmek gerekir. Kanunda, HSK’nın üyesayısı 13’e, daire sayısı ise 2’ye indirilmiştir. HSKüyelerinin 7’sini TBMM’nin, 4’ünü cumhurbaşkanınınataması öngörülmektedir. Ancak bu konuda da yineyukarıda belirttiğimiz üzere, Meclis aritmetiğininoluşma biçiminden dolayı, HSK üyelerinin tamamınınbelirlenmesinde cumhurbaşkanının tek başına etkiliolması riski ortaya çıkmaktadır. Bu da yine, kuvvetlerayrılığınaaykırıbirdurumoluşturmaktadır.

» Askeri yargının kaldırılması, yargıda birliğinsağlamasıileyargıbağımsızlığıvetarafsızlığıaçısındanolumlubirdüzenlemedir. Denetim ve hesap verebilirlik mekanizmaları açısından:

» Denetim ve hesap verebilirliğin sağlanması,denge ve denetleme açısından, kuvvetler ayrılığınınsağlanması kadar önemlidir. Bu kanunda getirilenönerilerebaktığımızda,bazımekanizmalargeliştirilmişolsa da, bunların etkin şekilde işlevsel olmasınınsağlanmadığıgörülmektedir.

» Kanunda TBMM’ye, Meclis araştırması,genel görüşme ve Meclis soruşturması yoluyladenetim yapma yetkisi verilmiştir; ayrıcamilletvekillericumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanlara yazılı sorusorabilmektedir. Ancak, cumhurbaşkanı yardımcılarıve bakanlar bu soruları yanıtlamazsa bir yaptırımöngörülmemiştir. Ayrıca, Mecliste kurulan araştırmakomisyonlarının denetim işlevlerini yerine getireceketkinlikteçalışabilmeleriiçin,bunauygunmekanizmalargeliştirilmesigerekmektedir.Meclisinmevcutsistemdededenetimişlevinietkinşekildeyerinegetiremediğigözönünealındığındayeniöneridebudurumuiyileştirecekmekanizmaların geliştirilmesi yerinde olurdu. Ayrıcasözkonusu kanuna göre cumhurbaşkanı, TBMM’denaldığı bir yetki kanuna dayanmadan kararnameyayınlayabilecek, Meclisin herhangi bir kararnameyigeçersizkılmasınıntekyoluaynıkonudakanunçıkarmakolabilecek. Ayrıca cumhurbaşkanının yaptığı hiçbiratamanın Meclis onayından geçmesi gerekmeyecek.Üstelik örneğin cumhurbaşkanı tarafından atananyardımcıları, kendisinin yokluğu durumunda,cumhurbaşkanı ileaynı yetkileri kullanabilecekler.YaniTBMM’ninherhangibironaysürecindendegeçmemişolan atanmış kişiler, seçilmiş bir cumhurbaşkanı ileaynı yetkilere sahip olabilecekler. Bu kişiler hakkındameclis soruşturması açılabilecek ancak söz konusuöneri,cumhurbaşkanıyardımcılarıvebakanlarhakkındasoruşturma açılması için gerekli oranı artırarak saltçoğunluk (301mv)olarakbelirliyor,YüceDivan’asevkiçin ise400oygerekiyor.BuoranlarçokyüksekvebukişileriMeclisindenetleyebilmesiiçinbaşkaherhangibiretkinmekanizma bulunmadığı için de cumhurbaşkanıyardımcılarınınvebakanlarınMeclistarafındandenetimioldukçazorhalegeliyor.Herşeydendahaönemlisiise,Meclisin bu yetkilerini kullanabilmesi için, yürütmenintesirialtındakalmayacakşekildeteşekkületmesi,yaniseçim sisteminin ve siyasi partilerin işleyiş biçiminindeğişmesişarttır.

» Kanun, bir diğer denetimbiçimi olan anayasaldenetimveyargıdenetimiaçısındanelealındığındaiseşunlargörülmektedir:Cumhurbaşkanıkararnamelerinin

–15–

denetimi Anayasa Mahkemesi tarafından;cumhurbaşkanınınatamalarvekamutüzelkişiliğikurmayetkilerinin denetimi ise idari mahkemeler tarafındanyapılmaktadır.Olağanüstühal(OHAL)kararnameleriise,eskidenolduğugibiyargıdenetimindışındadır.Buradaönemliolannokta,yargıbağımsızlığınınvetarafsızlığınınsağlanmasıdır.Demokratikhukukdevletindehiçbirişlemdenetim dışı bırakılamaz. Dolayısıyla eski sistemdesorunlu bir uygulama olan OHAL kararnamelerininyargı denetimi dışında bırakılması uygulamasınınyeni sistemde de devam ettirilmesi yanlıştır. AyrıcaMeclisteki çoğunluğun, cumhurbaşkanının temsiledeceğisiyasipartiyleaynıolmasıdurumunda,yargıyıdüzenleyen kurum olan HSK’nın üye seçimlerinde,cumhurbaşkanınınyaniyürütmenin,beklenendendahabelirleyici olma riski vardır. HSK ise bütün yargınındüzenlenmesindebelirleyiciolankurumdur.Burisk,buKanunda,dengevedenetlemeunsurunuzayıflatanbirunsurolarakkarşımızaçıkmaktadır.

» Denetimaçısındandikkatealınmasıgerekenbirdiğer husus ise bütçe ve kesin hesaptır. Bu konudakiiki kritik noktadan birincisi, yeni bütçenin yetişmemesidurumundaöncekiyılınbütçesinindevamınınöngörülüyorolmasıdır. Bütçe, yasamanın elindeki neredeyse enönemli denetim aracıdır çünkü yürütme, para olmadanfaaliyetlerinigerçekleştiremez.Buaracıngücükesinlikleesnetilmemelidir. İkincisi, Kanunda, yeni bütçe ve kesinhesabın aynı anda görüşülmesi öngörülmektedir. Bumevcut sistemde de varolan sorunlu bir uygulamadır.Bu da, denge ve denetleme açısından sakıncalı birdurumdur. Bu ikisi ayrı ayrı görüşülmeli ve hatta kesinhesabın görüşüldüğü komisyonun başkanı,mümkünsemuhalefettenolmalıdır.

» Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğununkapsamınınsadecevatanaihanetilesınırlıtutulmayarakgenişletilmesi, denetim ve hesap verebilirlik açısındanolumludur. Ancak onu Meclis soruşturması yoluylasuçlandırabilecek tek organ olan yasama üzerindeyürütmeninbelirleyiciolmamasıönemlidir.

» Kanuna göre, cumhurbaşkanı tarafındanatanacakolancumhurbaşkanıyardımcılarıvebakanlar,görevsuçlarınedeniylesoruşturmakonusuolabilmekte;ancak adi suçlar bakımından seçilmişlere tanınandokunulmazlık hakkından da yararlanabilmektedirler.Atanmışların, seçilmişlere tanınan bir haktanyararlanmasıdemokrasiilebağdaşmamaktadır.

4.2Anayasa Değişiklik Kanununun

Denge ve denetleme ÖlçütleriIşığındaDeğerlendirilmesi

Aşağıdaki tablo, demokratik ülkelerin anayasaları,Denge ve Denetleme Ağı’nın bugüne kadar yürüttüğüçalışmalardan elde ettiği sonuçlar, dünya çapında kabulgörmüş anlaşma, sözleşme ve metinler ve bu alandaçalışan uzmanların ortaya koyduğu bulgular ışığındabelirlediğimiz denge ve denetleme ölçütleri göz önünealınarakhazırlanmıştır.

Bu değerlendirmede, 2/1504 esas numaralı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi’ninTBMMGenelKurulu’ndangeçenhaliesasalınmıştır.Kanun,dengevedenetlemeölçütleriaçısındandeğerlendirilirken, kanunun omurgasını oluşturan vehükümetsistemideğişikliğine ilişkin temeldüzenlemeleriiçeren 5. ve 15.Maddeler dahil bu ikimadde arasındakidüzenlemeleresasalınmıştır.DolayısıylakanununAnayasaKomisyonundan geçen metninde milletvekili sayısını600’e çıkaran 2.Maddesi,milletvekili seçilme yaşını 18’eindiren 3. Maddesi ve anayasa değişiklik kanunununyürürlüğegiriştarihlerinidüzenleyen17.Ve18.Maddelerideğerlendirmeyedahiledilmemiştir.

Bu tabloda parantez içinde belirtilen rakamların ilki,sözkonusukanununTBMMGenelKurulu’ndakabuledilensonhalininiçerdiğimaddenumarasını;ikincisiise,mevcutAnayasada değişiklik yapılması önerilen ilgili maddenumarasınıifadeetmektedir.

Baştadabelirttiğimizgibi,buölçütlerinbiridealiifadeettiğinin ve günümüzde hiçbir yerde mükemmel şekildekurulmuşbirdengevedenetlemesistemininolmadığınınfarkındayız. Ancak şu da bir gerçek ki tüm dünyadademokrasi ideali olan her ülke bu ölçütlere ulaşmakiçin çaba sarfediyor, herkes denge ve denetlemedenbahsediyor.Dolayısıyla,dengevedenetlemedenaynışeyianlıyorolmasakdahepimizdengevedenetlemezeminindekonuşuyoruz,onunolmadığıbirtahayyülesahipdeğiliz.

–16–

Devletin yetkileri, organlar arasındagöreceeşitölçüdepaylaştırılmalıveherbir organ kendine has yetkilere sahipolmalı.

Devlet otoritesine dair yetkiler,yasama, yürütme ve yargı organlarıarasında görece eşit ölçülerdepaylaştırılır. Böylece hem yetkilertanımlanmışhemdegücünbirorgandatoplanması önlenmiş olur. Her organkendine has yetkilere sahiptir. Yasamaorganı, yasa çıkarma gücüne; yürütmeorganı, yasaların uygulanması gücüne;yargı organı ise bu yasaları yorumlamaveyasaların ihlaledilmesidurumlarındakarar verme gücüne sahiptir. Böylecetüm organların yetkileri tarif edilmişve bir organın diğerinin yetki alanınagirmesininönünegeçilmişolur.

Ölçüt

1

Ölçüt1açısındandeğerlendirmeler

Konu: Cumhurbaşkanının partisiyle ilişkisiİlgili madde: Cumhurbaşkanının yetkilerini

düzenleyenmadde(7/101)

Mevcut durum: Mevcut Anayasa’nın,Cumhurbaşkanının nitelikleri ve tarafsızlığı başlıklı101. Maddesi Cumhurbaşkanı seçilen kişinin, varsapartisiileilişiğininkesileceğiniifadeediyor.

Önerilen değişiklik: Kanunun 7. Maddesi mevcutAnayasa’nın 101. Maddesinde değişiklik yaparakCumhurbaşkanıseçilenkişininvarsapartisiileilişiğininkesileceğikoşulunukaldırıyor.

Değerlendirme: Kanun cumhurbaşkanının partisiile ilişiğinin kesilmesi koşulunu kaldırırken, kendisininparti yöneticisi ve/veya başkanı olup olamayacağınadair bir düzenleme yapmıyor. Türkiye’de siyasipartiler, disiplinli ve merkeziyetçi yapılarından dolayı,genel başkanın kontrolü altında çalışıyorlar. Örneğinmilletvekili aday listelerine son halini genel başkanlarveriyor. Dolayısıyla milletvekilleri, seçildikleri taktirde,parti genel merkezlerinin ya da başkanlarının talepleridoğrultusunda hareket etmeyi tercih ediyorlar.Türkiye’de siyasi partilerin çalışma şekli tamamen ve sadece parti liderinin kontrolünde olmayacak şekilde düzenlenmediği sürece, cumhurbaşkanının partisiyle bağı kopmazken parti genel başkanı ve/veya yöneticisi olmasının önlenmemesi cumhurbaşkanının partisi üzerinden yasamayı kontrol etme olasılığına yol açabilir. Bu da yasama ve yürütmenin kuvvetler ayrılığı ilkesine göre oluşmasını ve ayrıca yasamanın yürütmeyi gerektiği gibi denetleyebilmesini engelleyebilir.

Konu: Seçimlerin yenilenmesine karar vermeİlgili madde: TBMM ve Cumhurbaşkanlığı

seçimlerininyenilenmesinidüzenleyenmadde(11/116)

Mevcut durum:Anayasa’nın,Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi başlıklı 116. Maddesi, cumhurbaşkanının, BakanlarKurulunun güvenoyu alamaması veya güvensizlik oyuile düşürülmesi, 45 gün içinde Bakanlar Kurulununkurulamaması gibi koşullar altında TBMM seçimleriniyenilemeyekararverebileceğinisöylüyor.

Önerilen değişiklik:Kanunun11.MaddesimevcutAnayasa’nın 116. Maddesinde değişiklik yaparakcumhurbaşkanınınseçimleriyenileyebileceğinisöylüyor.Bu durumda kendi seçiminin de yenilenmesine kararvermiş oluyor. Meclisin bu kararı verebilmesi içinise 2/3 çoğunlukla seçimleri yenileme kararı almışolması gerekiyor. Değerlendirme: Mevcut Anayasa,cumhurbaşkanınabelirli koşullarabağlıolmakkaydıylave kendi seçimlerini yenilemeden TBMM seçimleriniyenileme yetkisi tanıyor. Sözkonusu değişiklik kanunuise cumhurbaşkanına bu yetkiyi hiçbir koşula bağlıolmadanveriyor.

–17–

Devletin yetkileri, organlar arasında görece eşit ölçüde paylaştırılmalı ve her bir organ kendine has yetkilere sahip olmalı.

Devlet otoritesine dair yetkiler, yasama, yürütme ve yargı organları arasında görece eşit ölçülerde paylaştırılır. Böylece hem yetkiler tanımlanmış hem de gücün bir organda toplanması önlenmiş olur. Her organ kendine has yetkilere sahiptir. Yasama organı, yasa çıkarma gücüne; yürütme organı, yasaların uygulanması gücüne; yargı organı ise bu yasaları yorumlama ve yasaların ihlal edilmesi durumlarında karar verme gücüne sahiptir. Böylece tüm organların yetkileri tarif edilmiş ve bir organın diğerinin yetki alanına girmesinin önüne geçilmiş olur.

Ölçüt

1

Bu yetkinin cumhurbaşkanına bu şekilde verilmişolması, örneğinMeclisin cumhurbaşkanının veto ettiğibiryasayısaltçoğunluklageçirebilmeyetkisiningücünüazaltan bir rol oynuyor. Meclisin, kendisini tek başınave hiçbir koşul olmadan feshetme yetkisine sahip bircumhurbaşkanınınistemediğibiryasayıgeçirmesiyadaonunlaherhangibirkonudauyuşmazlığadüşmeyigözealması zor olacaktır. Bu durumda Cumhurbaşkanınınkendi seçimini de yenilemeye karar veriyor olmasıbu yetkinin denge ve denetleme açısından sakıncalıolmasınıdeğiştirmez.ÇünküyasamaorganıolanMeclisde halk tarafından seçilmektedir. Halkın seçtiği bir organı, bir başka organın feshetmesi doğru olmaz. Tam da bu nedenle dünyadaki demokratik başkanlık sistemlerinde karşılıklı fesih yetkisi bulunmaz. Bu iki organ tamamen farklı seçimlerle seçilir ve birbirinden bağımsız olarak çalışır. İkisinin de sistemin bütünü içindeki işlevleri ve yetkileri farklıdır. Karşılıklı olarak seçimlerin yenilenmesine karar veriyor olmak, bu fonksiyonel ayrılığa tamamen terstir. İki organı birbirine bağımlı kılan bir uygulamadır. Dolayısıyla denge ve denetlemeye uygun bir düzenleme değildir.

Konu: Cumhurbaşkanı kararnameleriİlgili madde: TBMM’nin görev ve yetkilerini

düzenleyen madde (5/87) ve cumhurbaşkanınınyetkilerinidüzenleyenmadde(8/104)

Mevcut durum: Anayasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri başlıklı 87.Maddesi, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmanınTBMM’nin görev ve yetkileri arasında olduğunu söyler.Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri başlıklı 104.Maddesinde ise kendisinin yasamaya ilişkin görev veyetkilerikanunlarıyayımlamak,gerekligörürseTBMM’yegerigöndermek,gerekligörürsekanunlarhakkındaiptaldavasıaçmakilesınırlıdır.

Önerilen değişiklik: Kanunun 5. MaddesiAnayasa’nın 87. Maddesinde belirtilen TBMM’ninkanunkoymak,değiştirmekvekaldırmak ile ilgiligörevve yetkisini aynen koruyor. Kanunun 8. Maddesi isecumhurbaşkanının görev ve yetkileri ile ilgili madde104’deyaptığıdeğişikliklecumhurbaşkanınakararnameyayımlama yetkisi veriyor. Bu kararnamelerin Meclisonayına sunulması gerekmiyor, ancak kapsamıbakımındanbazısınırlamalargetiriliyor.Busınırlamalarşunlar:1)Cumhurbaşkanıyürütmeyetkisineaitkonulardakararnameyayımlayabiliyor2)Temelhaklar,kişihaklarıveödevlerivesiyasihaklarveödevlerCumhurbaşkanlığıkararnamesi ile düzenlenemez 3) Kanunda açıkçadüzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesidüzenlenemez 4) Anayasada kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesidüzenlenemez 5) TBMM’nin aynı konuda kanunçıkarması durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesihükümsüzhalegelir.

Değerlendirme: Kanun yapma yetkisi yasamaorganınaaittir.Dolayısıylabukanundadayasaönermeyetkisinin sadece milletvekillerinde olması olumludur.Kanununbukısmıileilgiliolarakdengevedenetlemeninkuvvetlerayrılığıilkesiaçısındansakıncalıolabilecek

–18–



Ölçüt

1

noktalariseşunlar:1) Cumhurbaşkanı, TBMM’den çıkan bir yetki kanununa gerek duymadan ve çıkardıktan sonra da kararnameleri Meclise onaylatmadan bu yetkisini kullanabilecek. Mevcut durumda BakanlarKurulu, KHK çıkarırken bunu TBMM’den aldığı yetkikanununa dayandırmak zorunda. Dolayısıyla yapılandeğişiklikleMeclis,Cumhurbaşkanlığıkararnamelerininyayınlanma sürecinin tamamen dışında kalıyor. 2) Kanunda bu kararnamelerin sınırları belirtilmiş (temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ve siyasi haklar alanında çıkarılamaz, ancak bu sınırlamaların yetersizliği ve belirsizliği kararnamelerin kanun yerine geçmesine neden olabilir.Örneğin“yürütmeninalanına giren konular”ın sınırları hiçbir yerde tarifedilmiyor. Anayasada kanunla düzenlenmesi zorunlukılınankonular isesınırlıdır.Bunlar;a)Anayasa’nın13.Maddesine göre temel haklar ve hürriyetler kanunladüzenlenmek zorundadır b) Anayasa’nın 38.Maddesi“ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri”ninancak kanunla düzenlenebileceğini söylemektedir c)Anayasa’nın 68. Maddesi “yükseköğretim kurumlarıelemanlarının siyasi partilere üye olmaları ancakkanunla düzenlenir” der. Dolayısıyla gördüğümüz gibiAnayasa’dakanunladüzenlenmesizorunlukılınanalansayısı oldukça azdır ve sınırlıdır. Dolayısıyla bu koşulCumhurbaşkanlığı kararnamesi gibi bir düzenlemeiçin yeterli bir sınırlama değildir. 3) Kararnamelerin karşısında, yasama organına ait tek dengeleyici unsur kanun gibi görünüyor çünkü kararnameler ancak aynı konuda Meclis tarafından çıkarılan bir kanun ile geçersiz kılınabiliyor.Birincisi,budüzenlemeCumhurbaşkanlığı kararnameleri ie kanunların aynıstatüde olduğunu işaret ediyor. İkincisi, mevcutsistemde kanunların büyük çoğunluğu yürütme, yaniBakanlar Kurulu tarafından öneriliyor. Daha doğrubir ifadeyle, çoğunlukla Bakanlar Kurulu tarafındanönerilenvekanun tasarısıolarakadlandırılan tasarılarkanunlaşıyor. Önerilen kanun ile birlikte artık yürütmeorganı, yani Cumhurbaşkanı kanun öneremeyecek.Bu durumda eğer Meclis hiç kanun yapmazsacumhurbaşkanı, kanunla düzenlenmeyen ve kanunladüzenlenmesi konusunda anayasal bir zorunlulukbulunmayan her konuyu kararname ile düzenleyebilirhalegelecek.Budurumdengevedenetlemenintemelilkelerineaykırıdır, yürütmeorganının yasamanın yetkialanınamüdahalesiriskinitaşımaktadır.

Konu: Olağanüstü halİlgili madde: Olağanüstü hal yönetimi ile ilgili

madde(12/119)

Mevcut durum: Anayasa’nın Tabii afet ve ağır ekonomik bunalım sebebiyle olağanüstü hal ilanı başlıklı 119.Maddesinegöre,OHAL ilanetmeyetkisi,cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan BakanlarKurulu’na aittir. Bakanlar Kurulu, doğal afet, tehlikelisalgınhastalık veyaağırekonomikbunalımnedeniyleOHALilanedebilirveOHALsüresincekanunhükmündekararnameçıkarabilir.BukararnamelerResmiGazete’deyayınlanırveaynıgünTBMM’yegelir.

–19–



Ölçüt

1

Önerilen değişiklik:Önerilenkanunun12.Maddesi,Anayasa’nın 119. Maddesinde değişiklik yaparakOHALilanetmeyetkisinininvebusürezarfındaOHALkararnamesi çıkarma yetkisinin cumhurbaşkanındaolduğunu söylüyor. OHAL kararnameleri yargıdenetiminindışındatutuluyor.Kanunagöre,OHALilanıaynı günResmiGazete’de yayınlanır ve yineaynı günTBMM’nin onayına sunulur. Kanun OHAL ilan etmenedenleriniartırıyorvemevcutnedenlere,savaş,savaşıgerektirecek bir durumun baş göstermesi, seferberlikve ayaklanmayı ekliyor. Ayrıca kanun Sıkıyönetim’ikaldırıyor.

Değerlendirme: Sıkıyönetimin kaldırılıyor olması, sivil yönetimin güçlendirilmesi açısından olumlu bir değişikliktir. Kanun, olağanüstü halinsüresiveonaylanmabiçimindebirdeğişiklikyapmıyor.Ancak OHAL’in ilan nedenlerini artırıyor. Sonuçlarıbirbirinden farklı olabilecek faktörler için alınacakönlemlerin sadece OHAL başlığı altında düzenlenmişolmasıveherdurumailişkintemelhakveözgürlüklerinnasıl düzenleneceğine ilişkin ayrı düzenlemeninyapılmamış olması denge ve denetleme açısındansakıncalıolabilir.Ayrıca daha önce yürütmenin çeşitli unsurları tarafından Bakanlar Kurulu’nda istişare edilerek alınan OHAL ilan etme kararı, bu kanunla birlikte, tek başına Cumhurbaşkanına bırakılıyor. Böylesi önemli bir kararın, en azından yürütmenin diğer unsurlarının, örneğin en azından Bakanların dahil edilmesiyle alınması, OHAL kararnamelerinin denetiminin anayasal yargı denetiminin dışında bırakılmaması daha yerinde olurdu. OHAL, mevcuthaliyle de Türkiye’de özellikle denetimi açısındansorunlu bir uygulamadır. Halihazırda bir Anayasadeğişikliğiyapılırkenbuuygulamanınbütünsorunlarıylabirlikte devamı yerine daha demokratik bir anlayışlayenidendüzenlenmesiyerindeolurdu.

Konu: Cumhurbaşkanı yardımcılarının, bakanların, yabancı ülke temsilcilerinin ve üst düzey kamu görevlilerinin atanması

İlgili madde: Cumhurbaşkanının yetkileri ile ilgilimadde(8/104)

Mevcut durum: Anayasa’nın cumhurbaşkanının görev ve yetkileri başlıklı 104. Maddesine görecumhurbaşkanının yürütme alanına giren atamalarlailgili olarak başbakanı ve başbakanın teklifi üzerinebakanlarıatarvegörevlerinesonverir.

Önerilen değişiklik:Önerilenkanunun8.MaddesiAnayasa’nın 104. Maddesinde değişiklik yaparakcumhurbaşkanına, cumhurbaşkanı yardımcıları vebakanları atama ve görevlerine son verme yetkisiveriyor. Ayrıca yurt dışındaki temsilcileri ve üst düzeykamu görevlilerini atama ve görevlerine son vermeyetkisiveriyor.

Değerlendirme: Cumhurbaşkanı, yürütme organı olarak yardımcılarını, bakanları ve bunun yanında, dış devletlerdeki temsilcilerini tek başına atıyor ve görevden alabiliyor. Bu atamaların hiçbirinin Meclisin onayından geçmesi gerekmiyor. Bu da yasamayı,

–20–



Ölçüt

1

yürütme karşısında güçsüz kılıyor. Halbuki cumhurbaşkanının gerçekleştirdiği önemli atamalarda, yasama organı tarafından denetim yapılması gereklidir. Budüzenleme,gerekyürütmenindenetimivehesapverebilirliğinisağlamak,gereksedeyürütmeninyasama tarafındandengelenmesini teminetmekaçısındankritiktir.Yasamaorganınınişlettiğive“sorgulama”olarakdaadlandırılanbusüreç,atamalarınMeclis tarafındanyapılması vedolayısıylaatananlarınMeclisekarşısorumluolabilmesi;böylece,yürütmeninyasama tarafından siyasi olarak denetimi ve güçlüyasamavarlığıaçısındangereklidir.

Konu: Cumhurbaşkanı yardımcılarının yetkileriİlgili madde: Cumhurbaşkanı yardımcıları,

cumhurbaşkanına vekalet ve bakanlar ile ilgilimadde(10/106)

Mevcut durum: Anayasa’nın Cumhurbaşkanınavekillik etme başlıklı 106. Maddesine göre, mevcutdurumda cumhurbaşkanına gerekli durumda vekaletedebilecekkişiTürkiyeBüyükMilletMeclisiBaşkanı’dır.

Önerilen değişiklik: Önerilen değişikliğin 10.Maddesi Anayasa’nın 106. Maddesinde değişiklikyaparak seçilen cumhurbaşkanının kendisine bir veyadaha fazla yardımcı atayabileceğini, bu yardımcılarıncumhurbaşkanı ile aynı yetkileri kullanabileceğinive ayrıca bakanların da cumhurbaşkanı tarafındanatanacağını ve görevden alacağını belirtiyor. Ayrıca,cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar sadececumhurbaşkanına karşı sorumlu olacaklar. Atanmışcumhurbaşkanı yardımcıları, halk tarafından seçilmişcumhurbaşkanının olmadığı durumlarda onunyetkileriniaynenkullanabiliyor.

Değerlendirme: Atanmış cumhurbaşkanı yardımcılarının, seçilmiş bir cumurbaşkanı ile aynı yetkileri kullanıyor olması temel demokratik değer ve uygulamalara terstir. Sözkonusukanununyürütmeninbaşı olarak seçilmiş cumhurbaşkanına oldukçageniş yetkiler tanımaktadır. Dolayısıyla aynı yetkilerin,seçilmemişveatanmasıTBMM’ninonayındangeçerekgerçekleşmemiş bir cumhurbaşkanı yardımcısıtarafından kullanılıyor olması denge ve denetlemeaçısından uygun değildir. Örneğin bazı başkanlıksistemlerinde, başkanın yardımcısı da başkan ilebirlikte seçilir. Böylece başkan ile aynı yetkilere sahipkişinindemeşruiyetinicumhurbaşkanıileaynıyerden,yanivatandaşlardanalmasısağlanır.Çünkübuyetkilerikullanabilme yetkisi cumhurbaşkanına vatandaşlartarafındanverilmektedir.

Konu: Yargının tarafsızlığıİlgili madde:Yargıileilgilimadde(1/9)

Mevcut durum: Mevcut Anayasa’nın Yargıyetkisi başlıklı 9. Maddesi yargı yetkisinin bağımsızmahkemelertarafındankullanılacağınısöylüyor.

–21–

Ölçüt

1

Önerilen değişiklik: Değişiklik kanununun 1.Maddesi,mevcutAnayasa’nın9.Maddesindedeğişiklikyaparak,‘bağımsız’ibaresininyanına‘tarafsız’ibaresiniekliyor.

Değerlendirme: Yargının bağımsız olduğu ifadesine, tarafsız olduğu ifadesinin eklenmesi olumlu bir değişiklik ancak yargının bağımsızlığını sağlayacak mekanizmalarla güçlendirilmesi gerekli.

Konu: Askeri yargının kaldırılmasıİlgili madde:Askeriyargıileilgilimadde(13/142)

Mevcut düzenleme: Mevcut Anayasa’nınMahkemelerin kuruluşu başlıklı 142. Maddesimahkemelerin kuruluş, görev, yetki ve işleyişlerininkanunladüzenleneceğinisöyler.

Önerilen değişiklik: Değişiklik kanununun13. Maddesi, Anayasa’nın 142. Maddesinedisiplin mahkemeleri dışında askeri mahkemekurulamayacağını, bu mahkemelerin sadece savaşhalindekurulabileceğiniekliyor.

Değerlendirme: Yargıda birliğin sağlanarak askeri yargının sadece askeri suçları kapsayacak alanda bırakılması önemli bir demokratik adımdır.


Konu: Cumhurbaşkanı ve TBMM seçimlerinin seçim tarihlerinin düzenlenmesi

İlgili madde: TBMM ve cumhurbaşkanınınseçim dönemi ile ilgili madde (4/77) ile TBMM vecumhurbaşkanı seçimlerinin yenilenmesi ile ilgilimadde(11/116)

Mevcut düzenleme: Anayasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin seçim dönemibaşlıklı77.MaddesiTBMMseçimlerinindörtyıldabiryapılacağınıbelirtiyor.Yine Anayasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi başlıklı 116. Maddesi Bakanlar Kurulu’nun güvenoyualamaması veya güvensizlik oyu ile düşürülmesi, 45gün içinde Bakanlar Kurulu’nun kurulamaması gibikoşullar altında TBMM seçimlerini yenilemeye kararverebileceğinisöylüyor.Budurumdacumhurbaşkanlığıseçimlerideyenileniyor.

Önerilen değişiklik: Kanunun 4. MaddesiAnayasa’nın77.Maddesindedeğişiklikyaparak,TBMMve Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin beş yılda bir aynıgünyapılacağınıbelirtiyor.Aynıdurumherikiorgandanbirininseçimlerininyenilenmesidurumundadageçerliolacak. Yine kanuna göre, Meclis, cumhurbaşkanınınikinci döneminde seçimleri yenileme kararı verirse,cumhurbaşkanıbirdefadahaadayolabilecekveyenidenseçilenMeclisvecumhurbaşkanınıngörevsüreleriyine5yılolacaktır.Kanunayrıca,Cumhurbaşkanlığımakamı

Organların seçimi kuvvetler ayrılığına uygun şekilde yapılmalı.

Her organın yetkilileri, kuvvetler ayrılığına uygun olarak, aşamalı aralıklar ve farklı prosedürlerle, kısmen farklı seçmenler tarafından seçilir. Bu sayede farklı seçmenler tarafından, farklı zamanlarda yapılmış seçimlerle, devlet organlarında toplumun farklı kesimlerini temsil edecek, çoğulculuğu garantileyecek bir temsiliyet sağlanmış; dolayısıyla da devlet organlarında denge ve denetleme tahsis edilmiş olur.

Ölçüt

2

–22–

boşaldığında, TBMM’nin normal seçimlerine biryıldanfazlabirsürekaldıysa,boşalmaüzerineseçilencumhurbaşkanının, TBMM’nin seçim tarihine kadargöreve devam edeceğini, ancak bu sürenin onun için“dönem”sayılmayacağınıbelirtmektedir.

Değerlendirme: Seçmenler de sistemde dengeleyici rol üstlenebilirler. Cumhurbaşkanını ve milletvekillerini farklı siyasi gelenek ya da partilerden seçerek yasama ve yürütme organı arasında bir denge kurmayı gözetebilirler. Bunun için, ya iki organın seçimleri farklı günlerde yapılmalı ya da seçimler aynı gün yapılsa bile arada kısmi seçim olmalıdır. Ayrıca yürütme yetkisinin tek birkişiyeverildiğibusistemde,bugöreviyerinegetirecekolan kişinin görev süresinin net ve hiçbir esnemeyeolanak vermeyecek şekilde çizilmesi, denge vedenetleme açısından daha uygun olacaktır. Kanunagöre, cumhurbaşkanının ikinci döneminin ortasındaseçimlerin yenilenmesine karar verilmesi durumundacumhurbaşkanı yeniden aday olabilmektedir. Bu daaynıkişininyaklaşık15yılboyuncacumhurbaşkanlığıyapmasınımümkünhalegelebilmektedir.Yürütmegibiönemlibirgücütekbaşınaelindebulundurankişininbukadaruzunsüregörevdekalabilmesidengevedenetimaçısındanuygundeğildir.

Konu: HSK’nın seçimiİlgili madde:HSKileilgilimadde(14/159)

Mevcut düzenleme: Anayasa’nın, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulubaşlıklı159.Maddesinegöre,mevcutdurumda22üyedenoluşanHSK’nıntamamınıCumhurbaşkanı, Yargıtay Genel Kurulu ve DanıştayGenelKurulu’nungösterdiğiadaylararasındanseçiyor.Adalet Bakanı ve Adalet Bakanlığı Müsteşarı kurulundoğalüyesiolarakbulunuyor.

Önerilen değişiklik: Değişiklik Kanununun 14.Maddesi, Anayasa’nın 159. Maddesinde yaptığıdeğişiklik ileHSKadından ‘yüksek’ ibaresini kaldırıyor,üyesayısını13’indiriyor.Buüyelerin4’ücumhurbaşkanıtarafındanatanıyor,7’siAnayasaveAdaletKomisyonuüyelerinden oluşan bir Karma Komisyon tarafındanGenelKurul’asunulanadaylararasından2/3çoğunluklaTBMMtarafındanseçiliyor.

Değerlendirme: Daha önce HSK üyelerininatamalarının tamamı cumhurbaşkanı tarafındanyapılırkenşimdiMeclisedeseçimyapmayetkisitanınmışolmasıolumlubiradımdır.Buradadengevedenetlemeaçısından dikkat edilmesi gereken nokta şudur:CumhurbaşkanıtarafındanatananAdaletBakanıveonunseçtiğimüsteşar da kurulun doğal üyesi olabilecekler.Dolayısıyla onların belirlenmesinde de cumhurbaşkanıetkili olacak. Ayrıca cumhurbaşkanı seçimiyle Meclisseçimlerinin birlikte yapılacak olması cumhurbaşkanıileMeclis çoğunluğunun aynı siyasi gelenekten gelmeolasılığını ortaya koyuyor. Bu da Meclisin yaptığıseçimlerde de yine cumhurbaşkanının belirleyici olmaolasılığını ortaya çıkarıyor. cumhurbaşkanının seçimlerihiçbirkoşulabağlıolmadanistediğizamanyenileyebilme(veaynı zamandakendi seçiminide) yetkisi iseMeclisincumhurbaşkanının yönelimleri dışında hareket etmesinizorlaştırıcıbirroloynuyor.

Organların seçimi kuvvetler ayrılığına uygun şekilde yapılmalı.

Her organın yetkilileri, kuvvetler ayrılığına uygun olarak, aşamalı aralıklar ve farklı prosedürlerle, kısmen farklı seçmenler tarafından seçilir. Bu sayede farklı seçmenler tarafından, farklı zamanlarda yapılmış seçimlerle, devlet organlarında toplumun farklı kesimlerini temsil edecek, çoğulculuğu garantileyecek bir temsiliyet sağlanmış; dolayısıyla da devlet organlarında denge ve denetleme tahsis edilmiş olur.

Ölçüt

2

–23–


Konu: TBMM’nin denetim mekanizmalarıİlgili madde: TBMM’nin denetim yollarıyla ilgili

madde(6/98)

Mevcut düzenleme: Anayasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgi edinme ve denetim yolları başlıklı düzenlemesinin 98. Maddesine göre TBMM,soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru veMeclis soruşturması yollarıyla denetleme yetkisinikullanır.

Önerilen değişiklik: Değişiklik Kanununun 6.Maddesi,mevcutAnayasa’nın98.MaddesindedeğişiklikyaparakTBMM’ninMeclisaraştırması,genelgörüşme,Meclis soruşturması yapabileceğini, milletvekillerininbakanlaravecumhurbaşkanıyardımcılarınayazılısorusorabileceğinisöylüyor.Soruvegensorukaldırılıyor.

Değerlendirme: Yasamanın yürütmeyi denetleyebilmesi için bu denetim mekanizmalarının etkin şekilde kullanılabilmesi mümkün olmalıdır. Meclisaraştırmasıvegenelgörüşmemevcutdurumdada bir etkisi olan denetim araçları değildir. Kanundadilegetirilenyazılısorukonusundaise;cumhurbaşkanıyardımcılarıvebakanlarınyazılısoruyayanıtvermelerinizorunlu kılacak bir yaptırım bulunmamaktadır.Meclissoruşturması açılabilmesi için gerekli oranlar iseçok yüksektir. Eğer Meclisin başka etkin denetimmekanizmaları olabilseydi tek başına bu oranlarınyüksekliği büyük bir sorun teşkil etmeyebilirdi ancaksözkonusu kanunda Meclisin elinde bulunan diğerdenetimaraçlarısondereceetkisizdenetimaraçlarıdır.Herşeydenönemlisiise,Meclisinbudenetimyetkilerinikullanabilmesiiçin,yürütmenintesirialtındakalmadanteşekkül etmesi, yani seçim sisteminin ve siyasipartilerinişleyişbiçiminindeğişmesişarttır.

Konu: Anayasa Mahkemesi ve kararnamelerin denetimi

İlgili madde: AnayasaMahkemesi ile ilgilimadde(16/146)

Mevcut durum: Anayasa’nın Anayasa Mahkemesi’nin kuruluşu başlıklı 146. Maddesinegöre Anayasa Mahkemesi 17 üyeden oluşuyorve bu üyelerin tamamı çeşitli kurumların önerileridoğrultusunda cumhurbaşkanı tarafından seçiliyor.Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmündekararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa’yaşekil ve esas bakımından uygunluğunu denetler.Sadece“iktidarveanamuhalefetpartisiMeclisgrupları”AnayasaMahkemesi’neiptaldavasıaçabilir.

Önerilen değişiklik:Anayasa’nın146.maddesindedüzenlenen Anayasa Mahkemesi’nin üye sayısının,“AskerîYargıtay”ve“AskerîYüksekİdareMahkemesi”ninkaldırılması ve buralardan Anayasa Mahkemesi’neüye seçimine son verilmesi sonucunda, 17’den15’e indirilmesi öneriliyor. Üye seçimi ise şu şekildedüzenleniyor:

Her organ, diğerini denetleyici anayasal yetki, hak ve sorumluluğa sahip olmalı.

Her organ, diğer organların faaliyetlerini inceleme ve gerekli durumlarda, anayasal yetkilerini kullanarak, söz konusu faaliyetleri kısıtlama hak ve sorumluluğuna sahiptir. Bu sayede organların kendi yetki alanlarında kalmaları sağlanmış ve her birinin diğerini denetleyecek yetkileri taşımasıyla gücün bir organda yoğunlaşmasının önüne geçilmiş olur.

Ölçüt

3

–24–

3 üyesi Meclis tarafından; 3 üyesi, üyelerinicumhurbaşkanınınbelirlediğiYÖKtarafındanöneriliyorve cumhurbaşkanı tarafından seçiliyor; 4 üyesi, bellikategori isimleri arasından doğrudan cumhurbaşkanıtarafındanseçiliyor;kalan5üyedeYargıtayveDanıştay’ıngösterdiği adaylar arasından yine cumhurbaşkanıtarafındanseçiliyor. AnayasaMahkemesi,kanunların,cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve TBMMİçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esas bakımındanuygunluğunudenetler.“TürkiyeBüyükMilletMeclisindeen fazla üyeye sahip iki parti” iptal davası açabilir.OHALkararnameleriAnayasaMahkemesidenetiminindışındabırakılıyor.

Değerlendirme: Anayasa Mahkemesi’nin Anayasa’ya uygunluk denetimi yapacağı yapabileceği normlar arasına cumhurbaşkanlığı kararnameleri ekleniyor. Anayasa Mahkemesi’nin denetleyici rolünü yerine getirebilmesinde bir kez daha yargının bağımsızlığının ve tarafsızlığının sağlanması önem kazanıyor. Kanunda, OHAL kararnameleri, AnayasaMahkemesidenetiminindışındabırakılıyor.ŞuandadaOHALkararnameleriAnayasaMahkemesidenetiminindışındabulunuyor.Ancakbudenetimvehesapverebilirlikaçısındanşuandadasorunlubiruygulamadır.Anayasadeğişikliği sırasında bu düzenlemenin anayasal yargıdenetimine açık olacak şekilde gerçekleştirilmesidengevedenetlemeaçısındanuygunolurdu.

Konu: Yargı denetimi ve yargının bağımsızlığıİlgili madde:HSKileilgilimadde(14/159)

Mevcut düzenleme: Anayasa’nın, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulubaşlıklı159.Maddesinegöre,mevcutdurumda22üyedenoluşanHSK’nıntamamınıcumhurbaşkanı, Yargıtay Genel Kurulu ve DanıştayGenelKurulu’nungösterdiğiadaylararasındanseçiyor.Adalet Bakanı ve Adalet Bakanlığı Müsteşarı kurulundoğal üyesi olarak bulunuyor. Kurulun görevleriarasında,adliveidariyargıhakimvesavcılarınımesleğekabuletme,atamavenakletmebulunuyor.

Önerilen değişiklik: Değişiklik Kanununun 14.Maddesi, Anayasa’nın 159. Maddesinde yaptığıdeğişiklik ileHSKadından ‘yüksek’ ibaresini kaldırıyor,üyesayısını13’eindiriyor.Buüyelerin4’ücumhurbaşkanıtarafındanatanıyor,7’siAnayasaveAdaletKomisyonuüyelerinden oluşan bir Karma Komisyon tarafındanGenelKurul’asunulanadaylararasından2/3çoğunluklaTBMMtarafındanseçiliyor.Kurulungörevleriarasında,adli ve idari yargı hakim ve savcılarınımesleğe kabuletme,atamavenakletmebulunuyor.

Değerlendirme: Burada yargının denetim fonksiyonuaçısından dikkat edilmesi gereken şudur; HSK, yargının görev ve sorumlulukları gereği yargının bütün yapısını belirleyici bir role sahip. Örneğin yeni değişiklik önerisine göre, cumhurbaşkanının atamalarla ve kamu tüzel kişiliği kurma ile ilgili faaliyetleri idari yargı denetimine tabi. Yukarıda Ölçüt 2’nin altında HSK seçimlerinde denge vedenetlemeaçısındanoluşabileceksakıncalarıbelirtmiştik.DolayısıylabudurumsadeceHSK’nındeğil,bütünyargınıntarafsızlığını vebağımsızlığını vedolayısıyla idari yargınındenetimfonksiyonunuetkileyebilecekbirdurumdur.



Ölçüt

3

–25–



Ölçüt

3

Konu: Bütçe ve kesin hesap İlgili madde:Bütçevekesinhesapile ilgilimadde

(15/161)

Mevcut düzenleme: Anayasa’nın Bütçenin görüşülmesi başlıklı 162. Maddesine göre merkeziyönetim bütçe tasarısı hazırlama yetkisi BakanlarKurulu’na,görüşmevekabuletmeyetkisiiseTBMM’yeaittir.

Önerilen değişiklik: Kanunun 15. MaddesiAnayasa’nın 162. Maddesinde değişiklik yaparakbütçe kanun teklifini hazırlayıp TBMM’ye sunmayetkisini cumhurbaşkanına, kabul etme yetkisini iseTBMM’ye veriyor. Bütçe kanunun süresinde yürürlüğekonulamamasıhalinde,öncegeçicibütçehazırlanacağıvebunundayetişememesidurumundabiröncekiyılınbütçesinin yenidendeğerlemeoranınagöreartırılarakyürürlüğekonulabileceğiniöngörüyor.

Değerlendirme: Yasamanın, yürütme üzerindeki en etkili denetim araçlarından biri, bütçedir. Meclis bütçeyi onaylamadığı sürece yürütme icraatta bulunamaz. Kanunda, bütçe kanununun süresindeyürürlüğe konulamaması durumunda, geçicibütçe kanunu çıkarılması, bunun da yapılamamasıdurumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceyekadar, bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerlemeoranınagöreartırılarakuygulanmasıöngörülmektedir.Ayrıca yine kanunda, kesin hesap kanunu teklifininyeni yıl bütçe kanunu teklifiyle birlikte görüşülerekkarara bağlanacağı belirtilmektedir. Bir önceki yılın bütçesinin, yeniden değerleme oranına göre artırılarak devamını öngörmek, yasamanın bütçe gücünü zayıflatmak anlamına gelmektedir. Kesinhesapkanununungörüşülmesiileyeniyılbütçekanunteklifinin görüşülmesi ise, ayrı zamanlarda yapılmalıvehattabiröncekiyılınbütçesinindenetimianlamınagelen kesin hesap kanunun görüşüldüğü komisyonbaşkanlığı, muhalefet partilerinden biri tarafındanüstlenilmelidir. Bunlar, TBMM’nin bütçe aracılığıylayürütmeüzerindeetkindenetimyapmasınısağlayacakmekanizmalarolacak,böylelikledahagüçlübirdengevedenetlemesistemikurulacaktır.

–26–


Konu: Cumhurbaşkanının hesap verebilirliğiİlgili madde:Cumhurbaşkanınıncezaisorumluluğu

ileilgilimadde(9/105)

Mevcut durum: Anayasa’nın Sorumluluk ve sorumsuzluk hali başlıklı 105. Maddesine görecumhurbaşkanı, vatana ihanetten dolayı, TBMM üyetamsayısının en az dörtte üçünün vereceği karar ilesuçlandırılır

Önerilen değişiklik: Kanunun 9. MaddesininAnayasa’nın 105. Maddesinde yaptığı değişikliklecumhurbaşkanı hakkında bir suç işlediği iddiasıylaTBMMüye tamsayısının salt çoğunluğunun vereceğiönerge ile soruşturma açılması istenebilecek.TBMM,üyetamsayısınınbeşteüçününgizlioyuilesoruşturmaaçılmasına karar verebilecek. Mecliste partilerin üyesayılarının oranına göre kurulacak bir komisyon ilesoruşturma yapılabilecek. TBMM, üye tam sayısının2/3oyuylacumhurbaşkanınıYüceDivan’asevkkararıalabilecek.

Değerlendirme: Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğunun kapsamının sadece vatana ihanet ile sınırlı tutulmayıp genişletilmesi olumlu bir değişiklik. Ancak kanunda cumhurbaşkanını siyasisaiklerle görevden uzaklaştırmayı sağlayabilecek,diğer başkanlık sistemlerinde bulunan ‘impeachment’olarak adlandırılan bir yöntem bulunmuyor. Kanun,cumhurbaşkanının Yüce Divan’a sevk edilmesini çokzorkoşullarabağlıyor.DolayısıylaburadaMeclisinnasılteşekkül ettiği yani seçim sistemi ve siyasi partilerinişleyişibirkezdahaönemkazanıyor.

Konu: Cumhurbaşkanı yardımcılarının hesap verebilirliği

İlgili madde: Cumhurbaşkanı yardımcıları vebakanlarıncezaisorumluluğuileilgilimadde(10/106)

Mevcut durum: Anayasa’nın Cumhurbaşkanına vekillik etmebaşlıklı106.MaddesigereklidurumlardaCumhurbaşkanına vekalet edecek kişinin TBMMBaşkanı olduğunu belirtiyor ve Kanun bu maddededeğişiklikyapıyor.AncakmevcutAnayasa’daBaşbakanveBakanlarhakkındasoruşturmaaçılmasıiçinTBMMüyesayısınınondabiri(55mv)yeterli,YüceDivanasevkiçinisesaltçoğunlukgerekiyor.

Önerilen değişiklik: Kanunun 10. MaddesiAnayasanın 106. Maddesinde değişiklik yaparakCumhurbaşkanı yardımcıları, Cumhurbaşkanınavekalet ve bakanlar konusunu düzenliyor. Buna göre,Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkındagörevleriileilgilisuçişledikleriiddiasıylaTürkiyeBüyükMillet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğununvereceğiönergeylesoruşturmaaçılması istenebilecek.Dolayısıyla yeni kanun, Cumhurbaşkanı yardımcılarıvebakanlarhakkındasoruşturmaaçılması içingereklioranıartıraraksaltçoğunluk(301mv)olarakbelirliyor,

Hesap verebilirlik sağlanmalı.

Devlet dahil olmak üzere, tüm özel ve tüzel kişiler ile kamu kurumları, hukuk önünde hesap verebilir konumda olmalıdır. Bu sayede hesap verebilirlik ve bunu sağlayan denetim mekanizmaları oluşmuş olur ve bunlar tüm kişiler ve kurumlar için geçerli olmuş olur. Bu ayrıca toplumsal eşitliğin sağlanması açısından da önemlidir.

Ölçüt

4

–27–

Yüce Divan’a sevk için ise 400 oy gerekiyor. AyrıcaCumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, göreviyleilgili olmayan suçlarda yasama dokunulmazlığınailişkin hükümlerden yararlanabilecekler. Kanun,cumhurbaşkanı için herhangi bir şart öne sürmezkenbakanlarvecumhurbaşkanıyardımcıları ile ilgiliolarak‘görevleriileilgilisuç’ayrımınıgetirmektedir.

Değerlendirme: Denge ve denetleme sisteminde herkesin hesap verebilir olması önemlidir, atanan Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların adi suçlardan dolayı dokunulmazlıklarının olması bir eksikliktir. Ayrıca Cumhurbaşkanı yardımcıları vebakanlarhakkındasoruşturmaaçılmasıiçinöngörülenoranlarçokyüksektir.Üstelikbukişilerseçilmişdeğildir,atanma süreçlerinin herhangi bir aşaması TBMM’ninonayına tabi değildir. Cumhurbaşkanı bu kişileri tekbaşına atamaktadır. Denge ve denetleme açısından,hukuki ve siyasi sorumluluğun hesap verebilirliğisağlayacakşekildedüzenlenmesiönemlidir.

Ölçüt5açısındandeğerlendirmeler:

Konu: Temel haklar ve hürriyetler ve kararnamelerİlgili maddeler: Cumhurbaşkanının görev ve

yetkileri ile ilgili madde (8/104) ve Olağanüstü halyönetimiileilgilimadde(12/119)

Mevcut düzenleme: Mevcut Anayasa’nın kanunhükmündekararnameçıkarmabaşlıklı91.Maddesinegöre Bakanlar Kurulu olağan dönemlerde KHKyayımlayabilirancakbuKHK’lertemelhakvehürriyetlerikapsayamaz.

Değerlendirme: Anayasalarda denge vedenetlemenin kurulurken gözetilen en önemlihusus temel hak ve hürriyetlerin korunması vedevletin bu açıdan sınırlandırılmasıdır. Sözkonusu kanunda özellikle cumurbaşkanı kararnamelerinin sınırlandırıldığı bölümde temel hak ve hürriyetler hakkında cumhurbaşkanı kararnamesi çıkarılamayacağı belirtilmiştir. Bu olumlu bir sınırlamadır. Ancak kanunda özellikle OHAL ile ilgili bölümde temel hak ve hürriyetlerin gerektiği şekilde gözetilmediği görülmektedir.OHALgibi,insanhakveözgürlüklerininihlaleenaçıkolduğudönemlerdeyapılanuygulamalarınvealınankararlarındenetimindekisorun,mevcut sistemde olduğu gibi, önerilen sistemde dedevametmektedir.ÜstelikmevcutsistemdeOHALilanıgibi bir karar cumhurbaşkanı başkanlığında toplananBakanlar Kurulu’nun kolektif kararı iken önerilensistemde tek başına cumhurbaşkanının alacağı birkararhalinegelmektedir.

Ölçüt

4

İnsan hak ve özgürlükleri garanti altına alınmalıdır.

İnsan hak ve özgürlükleri, uluslararası norm ve anlaşmalara uygun olarak garanti altına alınır. Bu sayede, insan hak ve özgürlüklerinin uygulamada koruma altına alınması sağlanmış olur.

5Ölçüt

–28–


Değerlendirme: Kanunda, yerel yönetimlere ilişkin bir öneri bulunmuyor. Denge ve denetlemeye uygun bir tasarımda, yerel yönetimler merkezi idarenin dengelenmesi açısından büyük bir öneme sahiptir. Katılımcı ve gücü artırılmış bir yerelyönetim demek, vatandaşların yerel yönetime katılımmekanizmalarınıngüçlendirildiği, şeffaflığınsağlandığıbir yerel yönetimdir.Dolayısıylaözellikle vatandaşlarınkarar mekanizmalarına katılımında yerel yönetimleringüçlendirilmesinin büyük önemi vardır. Üstelik yerelyönetimleri güçlü bir devlet, vatandaş katılımına dahaaçıkolduğundanmeşruiyetiyüksekbirdevletolacaktır.


Değerlendirme: Hükümet sisteminde değişiklik öngören Kanunun seçim sistemi ve siyasi partiler rejiminde bir düzenleme yapmaması, denge ve denetlemenin gerektiği şekilde kurulmasını önlüyor. Meclis siyasi partilerden oluştuğu için,yürütmeyi denetleyecek yasama organının,çoğulculuğu sağlayacak süreçler sonucundaoluşması önem kazanıyor. Seçim sistemi, Meclisüyelerinin kişisel özelliklerinin, seçilme kriterleribakımından, parti mensubiyetlerinin önüne geçeceğişekilde düzenlenmeli. Böylece, milletvekillerinin partiyönetiminevebuaradayürütmeyekarşıbağımlılıklarıendüşükdüzeydekalmalı.Budurum,hemyürütmeyidenetleme ve dengeleme fonksiyonuna katkı sağlarhemdetıkanıklıklarınaşılmasınaimkânsunar.

Güçlendirilmiş yerel yönetimler olmalı.

Yönetim sorumlulukları ve kaynaklar, alt yönetim kademelerine devredilir. Bu sayede, yerinden karar alınmasını sağlayan güçlü yerel yönetimler, merkezi idare üzerinde dengeleyici bir rol oynayabilirler.

6Ölçüt

Seçim sistemi, toplumdaki farklılıkların temsil edilmesini sağlamalı.

Seçim sistemi, her vatandaşın özgürce katılımını ve farklı siyasi görüşlerin serbestçe rekabet edebilmesini sağlayacak şekilde düzenlenir. Bu sayede, farklı kesimlerin temsilini sağlayacak, çoğulculuğu garantileyen bir seçim sistemi ve dolayısıyla tüm siyaset üzerinde etkili bir denetim mekanizması hayata geçmiş olur.

7Ölçüt

–29–


Değerlendirme: Anayasa değişikliği kanununda doğrudan bu alanı düzenleyen bir öneri bulunmuyor. Şunu unutmamak gerekir ki demokrasi de denge ve denetleme de öncelikle bilgiye erişimden başlar. Şeffaflık, katılım, hesap verebilirlik, denetimgibi en temel demokratik unsurların tamamı eğervatandaşlarınresmibilgiyeerişimkanallarıaçıkdeğilseişlevsizleşir, anlamsızlaşır. Dolayısıyla organlar arasıgüç dağılımını yeniden yapan bir düzenlememutlakabuhakkıngerçekleşmesinienönceliklişekildegarantialtınaalmalıdır.


Değerlendirme: Türkiye’de mevcut sistemde de vatandaşların karar alma süreçlerine katılımlarının denge ve denetlemeyi sağlayacak şekilde düzenlendiğini söylemek mümkün değildir. Sözkonusu kanunun bu eksiği giderecek hiçbir düzenleme içermemesi, vatandaşların katılımı meselesinin önerilen sistemde de bir sorun olarak devam edeceğini göstermektedir. Ne bu kanununhazırlanmavegerekAnayasaKomisyonun’nda,gerekseTBMM Genel Kurulu’nda görüşülme sürecinde hiçbirşekildevatandaşların,siviltoplumungörüşlerinialacakmekanizmalar öngörülmemiş, katılımın olanaklarıyaratılmamıştır. Bu, daha baştan bir meşruiyetsorununayolaçmaktadır.Kanununiçeriğiileilgiliolarakise; hükümet sistemi değişikliği gerçekleştirilirkenyeniden organize edilen organlar arası görev ve yetkidağılımı arasında vatandaşların ve sivil toplumunburalarda öngörülen karar alma mekanizmalarınanasıl katılacağına dair hiçbir düzenleme yapılmadığıgörülmektedir. Başta da belirttiğimiz gibi, bütünsistemlerherşeydenönceveenönemlisivatandaşlarahesap vermekle yükümlüdür. Yeterli ve etkin katılımkanallarıolmadığısürecevatandaşvedevletarasındakihesap verebilirlik ilişkisi hiçbir zaman gerektiği gibikurulamaz. Bu da vatandaşların gözünde devletineylemvekararlarınınmeşruluğunuzayıflatır.Dolayısıyladengevedenetlemeaçısındankararalmasüreçlerinekatılımhakkınıngüvencealtınaalınmasıhayatiönemesahiptir.

Resmi bilgiye erişim hakkı güvence altına alınmalıdır.

Bu sayede yapılan tüm resmi işlemler ve tasarruflar hakkında bilgi sahibi olan vatandaşlar ile medya, sivil denetim rolünü üstlenme fırsatına sahip olur.

8Ölçüt

Karar alma süreçlerine katılım hakkı güvence altına alınmalıdır.

Bu sayede denge ve denetleme sistemi içinde önemli bir güce sahip olan kamuoyunun bu işlevini yerine getirebilmesi sağlanmış olur. Bunun için katılım kanallarının açık olması, katılım araçlarının sağlanmış olması gereklidir.

9Ölçüt

–31–

www.birarada.org

DengeDenetleme

DengeDenetleme

gÜndem anayasa mevzu denge denetlememecliste.org/wp-content/uploads/2017/02/anayasa... ·...

Documents