gospodarka finansowa gminy w polsce · 1. opracowanie projektu budżetu, 2. uchwalenie budżetu, 3....
TRANSCRIPT
GOSPODARKA FINANSOWA GMINY W POLSCE
2.1 BUDŻET JAKO PODSTAWOWY PLAN FINANSOWY DZIAŁALNOŚCI GMINY
Problem budżetu w literaturze naukowej jest dość często przedstawiany i jest opracowań na ten
temat. Oprócz zagadnień o charakterze ogólnym różni autorzy analizują wiele kwestii bardziej
szczegółowych, a ich poglądy są zbieżne, często różnią się, gdy każdy badacz naukowy stara
wnieść się coś nowego, własną koncepcje zrozumienia i ujęcia określonych zagadnień.
Ustawa o finansach publicznych określa budżet jako: „roczny plan dochodów i wydatków, oraz
przychodów i rozchodów tej jednostki”1. Jest to jak wiadomo podstawowa gospodarka finansowa
gminy. Warto zauważyć, że podstawowe pojęcie gospodarki kraju- budżet nie został określony w
Konstytucji. Budżet i jego procedur zostały zawarte w ustawach i rozporządzeniach, a także w
aktach prawa miejscowego.
Jacek Wojnicki ujmuje budżet jednostki (gminy) jako opracowany, uchwalany i wykonywany w
sposób zgodny z prawem roczny (na dany rok kalendarzowy) plan finansowy2.
W Leksykonie Samorządu Terytorialnego Marek Chmaja stwierdza, iż „budżet gminy to plan
finansowy uchwalony w drodze uchwały przez rade gminy na okres jednego roku kalendarzowego,
o charakterze dyrektywnym i jednostkowym na podstawie, którego prowadzi w sposób jawny,
samodzielny swoją gospodarkę finansową; dochody i wydatki organów gminy…”3.
Inni autorzy analizując budżet podkreślają różne jego problemy, zasady, rodzaje, procedury,
zadania itp. W Książce Samorząd Terytorialny- zagadnienia prawne i administracyjne (red A.
Piekury) wymienia następujące jego cechy prawne: „oczywistą cechą jest to, że każdy plan, a w
tym publiczny plan finansowy, odnosi się do przyszłości jestzatem przewidywaniem lecz zarazem
także kreowanie przyszłości”. Ważna jego cechą według autora to „stwarza zarazem normę (lub
zespół norm) powinnościowego zachowania się skierowaną do jego wykonawców”. Następną jego
cechują jest to, że jest publicznym planem finansowym wspólnym dobrem, funkcjonuje w
demokratycznie kierowanym państwem w oparciu o prawo, przez odpowiednie instytucje
wyborcze, uchwalające wykonawcze. Cechuje go też dwustronność- zestawienie planów dochodów
i wydatków, a także zakres czasowy4.
Autor cytowanej książki podaje następującą definicję budżetu: „Budżet gminy to opracowany,
uchwalany i wykonywany w sposób prawem przewidziany roczny (na rok kalendarzowy) plan
finansowy gminy obejmujący dochody … oraz wydatki … na podstawie którego prowadzi ona w
1 Ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r., Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148, art. 1 ust. 2.2 J. Wojnicki, op. cit., s. 143.3 M. Chmaja (red.), op. cit., s. 33.4 A. Epikura (red.), op. cit., s. 368 - 370
sposób jawny i samodzielny swą gospodarkę finansową”5. Jest to definicja z punktu prawniczego,
ale dość szeroko i precyzyjnie określona istota budżetu, treść i cechy konstytutywne, którymi są :
samodzielność finansowa gminy,
jawność gospodarki finansowej,
dochód budżetu obejmuje wszystkie wpływy gminy w danym okresie,
wydatki gminy w granicach kosztów przeznaczenia są na realizacje zadań własnych i
zleconych gminy,
samodzielność gminy w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej podlega ochronie
sądowej.
Wiele teoretyków analizujących problematykę budżetu gminy skupia swa uwagę na ustaleniu
zasad budżetowych. Wspomniany wyżej autor rozpatruje następujące zasady:
• zasada jedności budżetowej- akt budżetowy jest jeden choć, mimo że składają się nań dwie
odrębne ustrojowe części: budżet, zadania własne i plan zadań zleconych przez
administracje rządową,
• akt uchwalenia budżetu gminy ma formę uchwały,
• powinna być zachowana zasada równowagi w budżecie między dochodami a wydatkami6.
2.2 OPRACOWANIE I UCHWALANIE BUDŻETU
Powszechnie wiadomo, że prawidłowym działaniu zespołów ludzkich występują następujące
elementy: cel, plan, decyzja, realizacja i ocena. Opracowanie budżetu gminy wynika z zadań jakie
ma ona zrealizować, jest początkiem działania i może nastręczać wiele trudności, ze względu na
szeroki zakres zadań i funkcji gminy.
W książce „Budżet władz lokalnych” można wyczytać iż opracowanie dobrego budżetu wymaga
zastosowania dwóch kryteriów: użyteczności i ekonomicznego7. A nowoczesny dobry budżet
zgodnie z poglądami znawców zagadnienia powinien zawierać następujące atrybuty:
1. „ujmować w sposób przejrzysty realizowaną za pomocą budżetu politykę władz
publicznych,
2. ukazywać skutki zgłoszonego przez władze publiczne popytu na środki finansowe
gromadzone w budżecie dla poziom obciążeń podatkowych: jest przy tym konieczne
wyeksponowanie zależności między ciężarami finansowymi a poziomem i rodzajem
świadczeń finansowanych z budżetu,
3. prezentować krótko- i długookresowe środki eliminacji lub ograniczeń finansowania
5 Tamżę., s. 377 6 Tamże, s. 381-3907 S. Owsiak (red.), Budżet władz lokalnych, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002, s. 31.
bieżących zadań (usług),
4. pokazywać związki między zadaniami a standardami ilościowymi i jakościowymi
wyznaczonymi dla tych zadań,
5. zawierać bodźce dla wykonawców budżetu niezbędne do osiągnięcia celów jednostkowych i
ogólnych,
6. Zawierć system umożliwiający kontrolę i monitorowanie wydatków budżetowych z punktu
widzenia zależności w czasie pomiędzy poziomem wydatkowania a stopniem realizacji
zadań,
7. umożliwiać określenie wpływu dostarczanych przez władze publiczne dóbr i usług na
sytuacje podmiotów (ludności), którym są one dostarczone”8.
Bobry budżet to ten, który minimalizuje rozbieżność między planem a efektem czyli realizacja
zadań budżetowych.
Opracowanie budżetu wymaga według teoretyków przestrzegania pewnych zasad. W
opracowaniu po tytułem „Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego”
wymienia się następujące zasady budżetowe:
równowagi budżetowej. Chodzi o to by między dochodami a wydatkami zachodziła
równowaga. Aktualnie dopuszcza się określone prawnie rozbieżności tzn., że wydatki mogą w
określonych warunkach być wyższe niż dochody zupełne budżetu tzn., że trzeba uwzględnić
wszystkie dochody i wydatki. W praktyce są to również pewne określone możliwości
dofinansowania i zmian.
jedność budżetu tzn., że wszystkie dochody i wydatki jednostki budżetowej muszą być
objęte jednym prawem budżetowy (jedność formalna- jeden dokument; jedność materialna-
zadania własne, zlecone). W przypadku zadań zleconych możliwa jest pewna elastyczność,
szczegółowość budżetu w aspekcie rzeczowym, ilościowy i czasowym. Budżet musi być
uporządkowany, czytelny i jasny. Aspekt rzeczowy- dochody według źródeł pochodzenia,
wydatki według ich przeznaczenia; ilościowy- ujęcie budżety w kosztach państwowych;
czasowy- okres roku kalendarzowego,
jawność i przejrzystość. Zgodnie z nią dochody i wydatki budżetowe powinny być
zestawione w sposób uporządkowany i pogrupowany według określonych kryteriów9.
Podobnie jak wyżej wymieniony autor wymienia zasady M. Kulesza i L. Węgrzyn przy czym
dodaje zasadę uprzedniości budżetu. Zakład ona uchwalenie budżetu przed okresem w jakim ma
być wykonany10.
Nieco inne zasady podaje autor książki „Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w
8 Tamże, s. 31. 9 W. Kosiedowski (red.), op. cit., s. 136- 14110 M. Kulesza, L. Węgrzyn, Vademecum skutecznego działania, Wydawnictwo Twiger, Warszawa 2006, s. 61-63.
Polsce” uwzględniając zasadę jedności, szczegółowości i równowagi oraz podając zasadę
powszechności i niefunduszowania. Zasada powszechności (lub zupełności) zawiera postulat, aby
wszystkie jednostki budżetowe realizowały i wchodziły do budżetu całością swoich dochodów i
wydatków11.
Podstawą opracowania budżetu są zadania i potrzeby gminy, a także przepisy ustawy o finansach
publicznych czy ustawy samorządowej czy innych. W pracy nad budżetem można wyodrębnić
cztery etapy:
1. opracowanie projektu budżetu,
2. uchwalenie budżetu,
3. realizacja założeń i zadań budżetu,
4. kontrola wykonania budżetu.
Opracowując budżet trzeba pamiętać o terminach i zgromadzić dane czy informację. Do 15
października roku poprzedzającego rok budżetowy Minister Finansów informuje o subwencjach,
wpłatach i dochodach podstawowych, a kierownicy samorządowych jednostek opracowują własne
plany. W terminie 14 dni po uchwaleniu ustawy budżetowej gminy otrzymuje informacje o
subwencjach i wpłatach, a 21 dniu informuje o dotacjach celowych. Do 15 listopada roku
poprzedniego organ wykonawczy gminy przedkłada projekt budżetu izbie obrachunkowej, a do 22
grudnia kierownicy jednostki opracowują projekt planów finansowo- rzeczowy jednostek.
Opracowanie budżetu należy do kompetencji gminy, organ wykonawczy i organ stanowiący nie
może wydawać instrukcji organom wykonawczemu. Ten jednak musi przestrzegać pewnych zasad.
Ważne jest tu opinia izby obrachunkowej o projektach budżetu, która powinna być przedstawiona
gminą przed uchwaleniem budżetu. Od tej opinii służy odwołanie. Zapisane w budżecie dochody
gminy są prognozą, zaś wydatki są nieprzekraczalnym limitem dla gminy12.
Gmina ma ściśle rozgraniczone zadania w zakresie budżetu, zaś izba obrachunkowa posiada
uprawnienia przypisane jej z mocy prawa. Ale organ wykonawczy posiada też swoje prawa.
Zadania ustalone w budżecie realizują wykonawcy opierając się na regułach postępowania w formie
nakazów, zakazów przestrzegając dyrektyw zapisanych w budżecie. Artykuł 124 ustawy o
finansach publicznych dokładnie zawiera co powinna zawierać uchwała budżetowa. Są to:
1. prognozowane dochody i wydatki,
2. pokrycie deficytu i przeznaczenie nadwyżki,
3. plan przychodów i wydatków zakładowych, gospodarstw, ośrodków specjalnych, programy
inwestycyjne
4. plan przychodów i wydatków funduszy celowych oraz długi i zobowiązania,
5. dotacje przedmiotowe, dochody oraz wydatki na realizacje zadań z zakresu administracji 11 L. Jędrzejewski, op. cit., s. 61-62.12 M. Kulesza, L. Węgrzyn, op. cit., s. 50-51.
rządowej
6. dotacje i dochody oraz wydatki związane z realizacja umów i porozumień z innymi
jednostkami terytorialnymi13.
Ponadto uchwała budżetowa jednostek samorządu terytorialnego może zawierać upoważnienia dla
zarządu do zaciągania pożyczek, emisji papierów wartościowych, zmianach w budżecie
określonych w artykule 124 ustępu 2 i innych postanowień budżetowych14. W ustawie budżetowej
określone są też dochody z wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na
profilaktykę rozwiązywania problemów alkoholowych15. Ustawa może też określać wydatki
jednostek pomocniczych gminy i uprawnienia ich do prowadzenia gospodarki finansowej16.
Procedura od przekazania budżetu do jego uchwalenia jest skomplikowana i obejmuje
następujące czynności:
Przewodniczący Rady Gminy przesyła projekt budżetu i materiały do zaopiniowania stałym
komisjom,
komisje obradują i wyrażają na piśmie swoje opinie o projekcie,
projekt ten przewodnicząc przesyła do konsultacji partnerom społecznym (związki
zawodowe i organizacje społeczne),
opinie komisji kieruje się do komisji budżetu i komisji rewizyjnej, która wyraża ostateczną
opinię o budżecie,
na posiedzeniu komisji uczestniczy przedstawiciel organu wykonawczego,
ostateczna opinia komisji do spraw budżetu przesyłana jest do przewodniczącego rady, a on
zwołuje sesje budżetową,
podczas tej sesji rada gminy podejmuje uchwałę budżetową17.
Sposób organizacji sesji budżetowej rada gminy reguluje procedury przejęte przez radę. W zasadzie
porządek obrad rady powinien zawierać:
przestawienie projektu budżetu przez organ wykonawczy,
odczytanie opinii komisji do spraw budżetu,
określenie stanowiska organu wykonawczego do opinii komisji,
odczytanie opinii regionalnej izby obrachunkowej,
dyskusje i głosowanie nad poprawkami,
głosowanie nad uchwałą budżetową. Uchwały zapadają zwykle większością głosów w
obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady18.
13 Ustawa o finansach publicznych, op. cit., art. 124 ust 1.14 Tamże., art. 124 ust. 2.15 Tamże., art. 124 ust. 3.16 Tamże., art. 124 ust. 4 poz. 1 i 2.17 M. Kulesza, L. Węgrzyn, op. cit., s. 60.18 Tamże, s. 61.
Termin uchwalania budżetu i uchwały budżetowej trwa do 31 grudnia roku poprzedzającego. W
szczególnych, uzasadnionych przypadkach do 31 marca roku budżetowego. Uchwała więc wchodzi
w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego19.
2.3 WYKONANIE I KONTROLA BUDŻETU
Plan dochodów i wydatków uchwały budżetowej ma charakter wiążący, a dochody i wydatki są
dyrektywami. Obowiązują tu określone zasady i procedury, nakazy i zakazy, których trzeba
przestrzegać. Wykonanie budżetu polega na wykonaniu różnych czynności prawnych, faktycznych
służących realizacji zadań finansowych zapisanych w budżecie. Mają zapewnić realizacje
dochodów i wykonywani wydatków. Zadania zapisane w budżecie realizują wykonawcy tzn. organ
wykonawczy, skarbnik, główny księgowy budżetu, pracownicy jednostek organizacyjnych. Zarząd
odpowiada za wykonanie budżetu przed rada i odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową.
Wykonuje on swoja funkcje w oparciu o urząd jednostki samorządu terytorialnego. Wykonawcami
budżetu są samorządowe jednostki organizacyjne, którymi zarządzają pracownicy. Są to jednostki
lub zakłady budżetowe20.
W ciągu 21 dni po uchwaleniu budżetu zarząd jednostek samorządu terytorialnego opracowuje
układ wykonawczy budżetu co jest szczegółowym podziałem budżetu na działy, podrozdziały,
paragrafy, klasyfikacje dochodów i wydatków. Opracowuje też plan finansowy zadań z zakresu
administracji rządowej i zadań zleconych ustawami. Jest on zobowiązany do przekazania
podległym jednostką informacji o kwotach dochodów i wydatków, dotacji i wpłat zawartych w
uchwale budżetowej. Jednostki podległe dostosowują swoje projekty planów do uchwały. Zarząd
może po zaciągnięciu opinii (pozytywnej) komisji do spraw budżetu dokonać zmian planu
dochodów i wydatków. Może również zablokować planowane wydatki w wypadku zagrożenia
realizacji uchwały. Zarząd dysponuje też rezerwą budżetową (5% wydatków budżetu i 1% rezerwy
ogólnej). Gospodarowanie środkami publicznymi wymaga staranności. Obsługę kasową prowadzi z
reguły bank. Zarząd czy kierownik przeznacza środki na określone cele czy zadania, zaś wykonanie
tych dyspozycji jest czynnością z reguły wybranego banku21.
Kontrola jest czynnością niezbędną przy wykorzystaniu środków publicznych. Kontrole
prowadzi samorząd w kilku płaszczyznach:
przez instytucje,
kontroli obywatelskiej,
19 Tamże., s. 62.20 Tamże., s. 62-68.21 W. Kosiedowski (red.), op. cit., s. 153-157.
wyspecjalizowane zawodowe organy kontroli wewnętrznej i zewnętrznej22.
Najszerszą możliwość kontroli posiada wspólnota samorządowa. Z nakazu ustawy powołuje się
komisje rewizyjną, która opiniuje, kontroluje dokumenty, działalność zarządu, występuje z
wnioskami i absolutorium. Organy wykonawcze składają sprawozdania z wykonania budżetu, a
komisja je opiniuje, ocenia. Informacje komisji organ wykonawczy przesyła do regionalnej izby
obrachunkowej. Najbardziej szerokie uprawnienia kontrolne posiadają organy jednostek
samorządowych. Kontrole wewnętrzną wykonuje kierownik jednostki (najważniejsze skarbnik).
Nowoczesnym narzędziem kontroli jest audyt wewnętrzny o skomplikowanej procedurze i
wysokich wymaganiach i kwalifikacji23.
Kontrolę zewnętrzną prowadzą regionalne izby obrachunkowe często przez tzw. kontrolę
kompleksowe. Ponadto uprawnienia posiada Naczelna Izba Kontroli, wojewoda a także inne organy
kontroli (skarbowej, pracy itp.). W sprawach trudnych decyzje podejmuje samorządowe kolegium
odwoławcze czy Naczelny Sąd Administracyjny24.
Kontrola budżetowa polega na porównaniu rzeczywistych wartości czy efektów działania z
planami czy założeniami ustawy budżetowej i ustalenie odchyleń, które według autorów
„Vademecum Skutecznego Działania” mogą wyć wyrażane różnie:
kwotowa – różnice między wartością planowaną, a wartością rzeczywistą,
procentowa – kiedy ta różnica wyrażona jest w procentach.25
Pewne odchylenia w praktyce się zdarzają i mogą być usprawiedliwione. Zależy to od
warunków czy sytuacji czy wreszcie właściwych lub innych doskonałych decyzji wykonawców.
Autorzy ksiązki „ Budżetowanie i kontrola budżetu” wymieniają trzy rodzaje odchyleń:
• zakres,
• stawki (ceny),
• zużycie.
Odchylenia zakresu dotyczą zmian rodzaju powadzonych działalności np. produkcji, zmiana
technologii czy organizacji może zwiększyć czy zmniejszyć wartość produktu. W praktyce
prowadzone są tzw. budżet elastyczny i dopiero wtedy porównuje założenia planu z efektami.
Odchylenia ceny dotyczą rzeczywistych cen materiałów czy stawi prac w porównaniu z planami.
Odchylenie zużycia, dotyczy mniejszej lub większej ilości zużycia materiałów w produkcji czy
robociźnie26.
Podstawową działalności gminy jest budżet i jego uchwały. Jest to odpowiedzialność polityczną
22 M. Kulesza, L. Węgrzyn, op. cit., s. 61.23 Tamże, s. 67 -68.24 W. Kosiedowski (red.), op. cit., s. 156.25 Tamże, s. 156.26 A. Dębska – Rup, J. Kuchmacz, H. Stańdo - Górowska, Budżetowanie i kontrola budżetu w przedsiębiorstwach i
jednostkach samorządu terytorialnego, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Zakamycze 2002, s. 43.
(burmistrz, wójta lub prezydenta) administracyjna – naruszenie dyscypliny finansowej, karana i
karno- skarbowa – wykroczenia i przestępstwa, cywilna- ponoszona z tytułu odszkodowania za
bezprawne działania funkcjonariuszy publicznych27.
2.4 ŹRÓDŁA ZASILANIA FINANSOWEGO JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Źródła dochodów gminy określa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Dochodami samorządu są dochody własne, subwencje i dotacje budżetu państwa. Artykuł 4 wyżej
wymienionej ustawy określa, iż: „ źródłami dochody własnych gminy są:
1. wpływy z podatków,
2. wpływy z opłat,
3. dochody z gminnych jednostek budżetowych oraz wpłaty gminnych zakładów budżetowych
i gospodarstw pomocniczych,
4. dochody z majątku gminy,
5. spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy,
6. dochody z kar pieniężnych i grzywien,
7. 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa (zadania rządowe i zlecone),
8. odsetki od pożyczek,
9. odsetki od nieterminowo przekazywanych należności,
10. odsetki od finansów gminy w banku,
11. dotacje z budżetu innych jednostek samorządu terytorialnego,
12. inne dochody należne gminom z racji prawa,
13. podatek dochodowy od osób fizycznych i prawnych”28.
Ustawa określa nie tylko źródła zasilania budżetu, ale precyzuje też rodzaje dochodów. Ich
charakterystyka, ramy prawne, są w literaturze bogato opisana. Autorzy prezentują pewne ogólnie
przyjęte, jak i własne poglądy, różne podziały, ujęcia zagadnień i różne problemy.
Leksykon samorządu terytorialnego dzieli dochody gminy na własne, równoważące bezzwrotne,
zwrotne podatkowe, poza podatkowe29. E. Zieliński wyróżnia: dochody własne, subwencje z
budżetu państwa, dotacje celowe, a także dochody obligatoryjne, fakultatywne (ze stałych i
potencjalnych źródeł)30. E. Kornberger - Sokołowska stwierdza, iż ustawa o finansach publicznych
wyróżniająca domeny publiczne i pozostałe dochody (opłaty, dochody z mienia, usług, sprzedaży
rzeczy, praw, spadki i darowizny) „nie jest w pełni logiczna”, nie przystaje do podziałów
27 J. Wojnicki, op. cit., s. 150. 28 Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 13 listopada 2003 r., Dz. U. z 2003 r., nr 203, poz. 1996,
Art. 4.29 M. Chmaja (red.), op. cit., s. 33.30 E. Zieliński, op. cit., s. 45.
(Konstytucji i ustawy). Proponuje podział na podatek wpłacany bezpośrednio do budżetu i podatek
pobierany bezpośrednio przez urzędy skarbowe i przekazywany gminom31.
Zdaniem E. Kornberger - Sokołowska system dochodów społeczności lokalnej powinien był
zróżnicowany i elastyczny.
Zasadnicze części dochodów społeczności lokalnej powinny być dochodami własnymi.
Umożliwia to samodzielne działanie wspólnoty i swobodę dysponowania środkami. Muszą też
istnieć w gminie finansowe procedury wyrównawcze i równoważne, zapewniające ochronę
finansową osób społecznych. Sprawy podobnie ujmuje też Konstytucja.
Pojęcie dochodów własnych gminy nie zostało jednoznacznie określone, budzi kontrowersje i
jest różnie definiowane w teorii, a także różnie klasyfikowane. E. Kornberger - Sokołowska podaje
następującą klasyfikacje:
• daniny publiczne (udziały w podatkach, podatki samorządowe, udziały w podatkach
i opłatach),
• opłaty za usługi publiczne,
• dochody z majątku samorządowego,
• dochody z gospodarki jednostek pozabudżetowych,
• dochody z działalności gospodarczej,
• dochody kapitałowe32.
Natomiast w publikacji Dochody budżetu gminy stwierdza się, że „do dochodów własnych gminy
należy zaliczyć: gminne podatki i opłaty oraz wpływy z samo opodatkowania, a także dochody z
majątku komunalnego”33.
2.4.1 DOCHODY GMINY Z PODATKÓW I OPŁAT LOKALNYCH
Budżet lokalny zasilany jest przez kilka podatków lokalnych. Wśród podatków lokalnych
dominują trzy rodzaje podatków. Są to podatki:
• podatek od nieruchomości,
• lokalne podatki dochodowe,
• oraz podatki od działalności gospodarczej34.
Natomiast autorzy książki „Gminne podatki i opłaty budżetowe” wymieniają podatki należące
do budżetu gminy:
31 E. Kornberger - Sokołowska, Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Studiów Samorządowych, Warszawa 2002, s. 8-9.
32 Tamże, s. 46.33 A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody budżetu gminy, Wydawnictwo Profesjonalne- oddziała Dom
Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 17.34 E. Kornberger – Sokołowska, op. cit., s. 55.
1. podatek od nieruchomości,
2. podatek rolny,
3. podatek leśny,
4. podatek od spadków i darowizny,
5. podatek dochodowy opłacany w postaci karty podatkowej,
6. podatek od środków transportu,
7. podatek od posiadania psów,
8. podatek od czynności cywilnoprawnych35.
Podatek od nieruchomości stanowi istotne źródło dochodów. Jest on bezpośrednio wpłacany do
budżetu na jego rachunek. Jest to podatek majątkowy, podobnie jak podatek rolny i leśny. Pewne
dochody czerpie gmina z opodatkowania spadków i darowizn36.
Obok podatków do budżetu gminy wpływają także opłaty. Są to głównie opłaty skarbowe i tzw.
opłaty lokalne. Opłaty lokalne dzielą się na:
• targową,
• miejscową,
• uzdrowiskową,
• administracyjną,
• adiacencką,
• eksploatacyjną.
Większość podatków i opłat wpłacana jest bezpośrednio na rachunek gminy przez podatników,
płatników i inkasentów, ale część z nich pobierana jest przez naczelników urzędu skarbowego i
dopiero wtedy przekazywana do budżetu gmin37.
Podatnikami są osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne czy spółki. Od
podatku od nieruchomości ustawa przewiduje pewne zasadnicze wyłączenie. Zwolnienie polega na
tym, że nie dochodzi do zobowiązania podatkowego, a wyłącznie wynika z braku zainteresowania
ustawodawcy tym podatkiem. Zwolnienia są różne, wyłączenia też, co regulują określone przepisy
prawa. Wysokość stawek podatkowych określa rada gminy, przy czym nie wolno przekraczać
określonych stawek maksymalnych38.
Podatek rolny jest ważnym źródłem dochodów w gminach wiejskich. Jest on obliczany w
oparciu o klasyfikację gruntów (6 klas), rodzaj użytków rolnych, a także zależy od warunków
ekonomicznych i produkcyjno – klimatycznych. Rozbudowany jest szeroko system zwolnienia z
35 A. Hanusz, P. Czerski, Gminne podatki i opłaty budżetowe, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Zakamycze 2004, s. 9-10.36 E. Kornberger – Sokołowska, op. cit., s. 59.37 A. Hanusz, A. Niezgoda, op. cit., s. 9.38 W. Kosiedowski (red.), op. cit. s. 165 -173.
tego podatku, określany na wniosek podatnika z mocy ustawy39.
Podatek leśny dotyczy wszystkich lasów i właścicieli, z wyjątkiem ośrodków wypoczynkowych,
działek rekreacyjnych, budowlanych i wyłączonych decyzjami administracyjnymi. Przysługują
zwolnienia lasów ochronnych, rezerwatów, parków (50%). Płacony jest tak jak podatek rolny w
czterech ratach, jeśli ustala go wójt, od osób fizycznych lub co miesiąc – od pozostałych
podatników40.
Podatek od środków transportu określa gmina. Ogranicza je ustawa. Jest płacony w dwóch
ratach z możliwościami całego katalogu zwolnień41.
39 Tamże, s. 174 -177.40 Tamże., s. 177-178.41 Tamże., s. 178-179.
Tabela 1. Dochody budżetów gminnych w Polsce w latach 2003-2006
Object 2
Źródło: Opracowanie własne na podstawie na podstawie Rocznika Statystycznego za 2007 rok ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_bud_ jedn_sam_ter_ 2003-2006.pdf
Jak wynika z powyższej tabeli w minionych latach głównym źródłem dochodu gmin były
przede wszystkim podatki stanowiące dochody budżetu państwa (od 26% do 35% ogólnej
wartości dochodów własnych gmin), wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych (na
mniej więcej stałym poziomie około 30% ogólnej wartości dochodów własnych), oraz podatek o
nieruchomości (32-37% ogólnej wartości dochodów własnych gmin).Dowodzi to faktu, że w
gminach o niskim bezrobociu, dużej ilości osób zatrudnionych i prowadzących własną
działalność gospodarczą, dużej ilości obywateli posiadających prawa własnościowe do
nieruchomości, wpływy z podatku z w/w tytułów mogą stanowić około 70% dochodów
własnych gminy. Im gmina zasobniejsza w nieruchomości i aktywną siłę roboczą, tym jej
dochód jest wyższy. Pozostałe podatki stanowią wyłącznie uzupełnienie źródeł finansowania
własnego. Gminy, gdzie silnie rozbudowana jest flota komunikacyjna i transportowa mogą z tej
gałęzi gospodarki uzyskać znaczne dochody. Dotyczy to raczej gmin Polski zachodniej, gdzie
infrastruktura drogowa, przemysłowa i handlowa są znacznie bardziej zaawansowane niż w
Polsce wschodniej. Z kolei Polska wschodnia obfituje w tereny rolnicze i tu podatek rolny i
leśny przeważają w dochodach gmin nad podatkiem transportowym.
2.4.2 DOCHODY GMINY Z MAJĄTKU LOKALNEGO I PRAW MAJĄTKOWYCH
Artykuł 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej określa, iż jednostkom
samorządu terytorialnego jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa
majątkowe. Jest to ważny atrybut samodzielności gminy42. Stanowi podstawową jej działalność,
42 Konstytucja RP, op. cit., art. 165 ust 1
12
a także jest źródłem dochodów gminy. Stanowi bowiem majątek i mienie gminy. Majątek
gminny obejmuje zarówno aktywa jak i pasywa, zaś mienie tylko aktywa (w postaci praw
własności i praw majątkowych)43.
Gminy nabyły mienie przez tzw. komunalizację na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990
roku. Ponadto mienie gmina nabyć może przez:
1. przekazanie mienia w związku ze zmianą granic,
2. przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze
rozporządzenia,
3. jako rezultat własnej działalności gmin,
4. w wyniku czynności prawnych,
5. w przypadkach określonych przepisami44.
Podstawowymi dochodami gminy z majątku lokalnego i praw majątkowych są: dochody z
umów najmu i dzierżawy, odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych,
odsetki od pożyczek i papierów wartościowych, dywidendy i dochody ze sprzedaży majątku,
rzeczy i praw45.
Gmina może również prowadzić działalność komercyjną, osiągając zyski. Tworzy wtedy
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością czy spółki akcyjne, a także spółki kapitałowe i
osobowe. Jednak napotykają one na znaczne ograniczenia, wynikające z realizacji zadań
mających na celu zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności46.
Tabela 2. Dochody gmin z majątku lokalnego i praw majątkowych w Polsce w latach 2003-2006
Object 4
Źródło: Opracowanie własne na podstawie na podstawie Rocznika Statystycznego za 2007 rok ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/ PUBL_bud_ jedn _ sam_ter_ 2003-2006.pdf
W latach 2003 – 2006 dochody gmin z tytułu najmu i dzierżawy mienia stanowiły 35%-
40% wartości wszystkich środków pozyskanych z dysponowania mieniem komunalnym.
Zważywszy na pozostałe źródła podlegające tej kategorii dochodów, nie jest to znaczny udział
43 A. Hanusz. A. Niezgoda, op. cit., s. 212-213.44 Op. cit., s 214.45 J. Wojnicki, op. cit., s. 146.46 A. Hanusz, A. Niezgoda, op. cit., s. 218- 226.
13
procentowy. Gminy przy właściwym zarządzaniu mogłyby uzyskiwać do 80% ogólnej wartości
tej kategorii przychodu, szczególnie na wydatki bieżące. Gromadzenie środków na kontach
bankowych i w papierach wartościowych powinno stanowić zabezpieczenie podjętych
zobowiązań i wydatków długoterminowych. Środki finansowe pozyskane z dysponowania
mieniem komunalnym są wielokrotnie przeznaczone na zupełnie inne cele, niż rozwój zasobów
komunalnych gminy. Stąd liczne problemy mieszkaniowe gmin i związane z nimi problemy
społeczne (niska stopa życiowa mieszkańców gminy, wzrost bezrobocia, wzrost liczby osób
korzystających z pomocy społecznej, wzrost ubóstwa lokalnego, brak funduszy remontowych i
inwestycyjnych). W Polsce zbyt niski nacisk kładzie się na rozwój infrastruktury komunalnej w
gminach i powiatach. W gminach niemieckich mienie komunalne i prawa majątkowe gmin mają
duży udział w dochodach budżetowych gmin, poprzez rozsądne inwestowanie i gospodarowanie.
W Polsce polityka gospodarowania mieniem gminnym powinna przejść gruntowna reformę,
szczególnie w odniesieniu do ponoszenia odpowiedzialności karnej za podejmowane przez
zarząd gminy decyzje, a jednocześnie zwiększenie autonomii władz gminy w celu pozyskiwania
mienia.
2.4.3 DOCHODY GMINY Z SUBWENCJI OGÓLNYCH I DOTACJI CELOWYCH
Są to dochody związane z transferami z budżetu państwa47. Należą do nich subwencje ogólne
i dotacje celowe. Subwencja jak uzupełnienie dochodów własnych gminy jest ujęta zarówno w
Konstytucji Rzeczpospolitej jak i ustawach, a także w Europejskiej Karcie Samorządu
Terytorialnego. Pełni ważną funkcję uzupełniającą i wyrównawczą budżetu. Składa się z trzech
części:
1. wyrównawczej – ze środków państwa,
2. równoważącej – wpłaty gmin zasobnych finansowo i suma kwot uzupełniających
gminom zasobnym,
3. oświatowa – ustalona przez parlament.
Problemem obliczania subwencji jest złożony, określony licznymi przepisami. Ostateczne
kwestie sporne rozstrzygają sądy. Są one obliczane według wzorów zawartych w odpowiednich
ustawach48.
Subwencja jest ustalana dla każdej jednostki samorządu terytorialnego oddzielnie i może być
wykorzystana przez daną jednostkę na dowolny cel49. Kwoty uzyskane z subwencji przez gminę
podlegają zwrotowi do budżetu państwa lub powiększają odpowiednie rezerwy subwencji50.
47 J. Wojnicki, op. cit., s. 146.48 A. Hanusz, A. Niezgoda, op. cit., s. 233 – 257.49 J. Wojnicki, op. cit., s. 14750 E. Kornberger – Sokołowska, op. cit., s. 114
14
W przeciwieństwie do subwencji ogólnych dotacje celowe nie są przydzielane w oparciu o
kategorie. Stanowią one formę bezzwrotnej i nieodpłatnej pomocy finansowej i mogą pochodzić
z różnych źródeł. Mają one charakter celowy, są przeznaczone na realizację działania na rzecz
interesu publicznego. Pochodzą one głównie z budżetu państwa, ale również z budżetów innych
jednostek terytorialnych, funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych51.
E. Kornberger – Sokołowska wymienia podział dotacji celowych na:
• „dotacje na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego,
• dotacje na zadania zlecone,
• dotacje na zadania powierzone”52.
Oprócz wyżej wymienionych dotacji wyróżnia dotacje na:
• usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,
• na realizację zadań z zakresu powiatowych służb, inspekcji i straży,
• na finansowanie dróg publicznych dla miasta stołecznego Warszawy,
• dla państwowych uczelni zawodowych utworzonych na wniosek sejmiku
wojewódzkiego53.
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego konkretnie określa klasyfikacje dotacji
celowych. „Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być dotacje celowe z budżetu
państwa na:
1. zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone,
2. zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy umów z rządem,
3. usuwanie zagrożeń dla bezpieczeństwa, porządku i klęsk żywiołowych,
4. finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych,
5. realizacja zadań z umów międzynarodowych”54.
W. Kosiedowski wymienia trzy rodzaje dotacji. Są to dotacje na bieżące zadania zlecone i
powierzone, dotacje na bieżące zadania własne i dotacje na zadania inwestycyjne55.
Główny Urząd Statystyczny zbiera dane z gmin dotyczące dochodów rocznych
uzyskanych z tytułu dotacji celowych państwa (z zakresu administracji rządowej, na zadania
własne, na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej),
dotacji otrzymanych z funduszy celowych, pozostałych dotacji. Ponadto gminy uzyskują
dochody z subwencji ogólnych budżetu państwa. Poniższa tabela prezentuje kwoty dochodów
uzyskane przez gminy z powyższych źródeł w latach 2003-2006.
51 A. Hanusz, A. Niezgoda, op. cit., s. 258.52 E. Kornberger – Sokołowska, op. cit., s. 121-122.53 Tamże, s. 121-122.54 Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, op. cit., art. 8.55 W. Kosiedowski (red.), op. cit., s. 217.
15
Tabela 3. Dochody gmin w Polsce otrzymane z tytułu dotacji i subwencji w latach 2003 – 2006.
Object 6
Źródło: Opracowanie własne na podstawie na podstawie Rocznika Statystycznego za 2007 rok ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/ PUBL_bud_ jedn _ sam_ter_ 2003-2006.pdf
Dochody gmin z tytułu otrzymanych dotacji celowych z budżetu państwa są
przeznaczane głównie na realizację zadań zleconych przez administrację rządową, i ich
wysokość jest uzależniona od przewidywanej wartości zlecenia. Dotacje na zadania własne gmin
obejmują tylko 1/5 wartości dotacji celowych państwa. Marginalny ułamek stanowią inne
dotacje. Zaobserwować można tendencję wzrostową w nakładach sygnowanych z budżetu
państwa na dotacje celowe.
Dotacje z funduszy celowych w porównaniu z wyżej opisanymi wynoszą 10% wartości
dotacji celowych. Przeznaczone są na realizację konkretnych celów, np. programy walki z
bezrobociem, szkolenia pracowników jednostek budżetowych gmin, rozwój lokalnej
infrastruktury drogowej, rozwój lokalnej przedsiębiorczości, itp. Ich źródłem są m.in. fundusze
Unii Europejskiej, z których środki kierowane są na realizację określonych programów unijnych
(np. Program Operacyjny. Rozwój Zasobów Ludzkich.) W roku 2006 odnotowano znaczny
spadek dotacji w stosunku do lat poprzednich (o blisko 40 milionów złotych).
Pozostałe dotacje do budżetów gminnych nie wniosły wiele środków, biorąc pod uwagę
proporcje między przekazanymi kwotami, a ilością gmin w kraju.
Inaczej sytuacja wygląda w odniesieniu do subwencji. Środki, które są przekazywane do
gmin z tytułu subwencji podlegają zwrotowi, jeżeli nie są wykorzystane w przewidzianym
czasie. Pochodzą z wspólnych funduszy gmin i stanowią wspólny majątek finansowy. Subwencja
16
oświatowa stanowi blisko 75% wartości subwencji ogólnych państwa. Jest przeznaczona na
realizację celów oświatowych i edukacyjnych (wynagrodzenia, rozbudowę lokali edukacyjnych,
placówek oświatowych, bibliotek, ich doposażenie). Wzrasta rokrocznie o około 3-4% (od 300
do 500 tysięcy złotych). Związane jest to głównie z rozwojem informatyzacji placówek i usług
oświatowych, rozwojem technologicznym. Ponadto wzrastają ceny pomocy naukowych, stąd z
kolei wzrost podań w szkołach o refundowanie podręczników, dojazdów szkolnych itd. Zadania
oświatowe będą kosztowały rokrocznie coraz więcej z uwagi na stabilizację gospodarczą w kraju
i wzrost przyrostu naturalnego ludności, a co za tym idzie zwiększą się wydatki na oświatę.
2.4.4 DOCHODY GMINE Z POŻYCZEK I KREDYTÓW
Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną może
zaciągać pożyczki i kredyty. Gospodarka rynkowa stwarza różne możliwości, ale i różne
sytuacje. Pojawiają się nowe zadania, potrzeby czy nowe przedsięwzięcia, trzeba podjąć decyzje
konieczne, o braku pokrycia w budżecie. Trzeba zaciągać kredyty. Procedura zaciągania
kredytów czy pożyczek jest skomplikowana i wymaga opinii izb obrachunkowych, ale
ostateczna decyzja należy do kredytobiorcy56.
Zaciąganie kredytów jest obciążone licznymi przepisami prawa i dość rygorystyczne. Artykuł
133 ustawy o finansach publicznych wymaga by czynności prawne zaciągania kredytów i
pożyczek dokonali dwaj członkowie zarządu, wskazani w uchwale przez zarządu, dla ważności
konieczna jest asygnata skarbnika. Gdy skarbnik odmówi podpisu, musi jej dokonać na
polecenie wójta (burmistrza, prezydenta) przewodniczący zarządu57.
Rygory wynikają z zasady zrównoważenia budżetu, ale aktualnie dopuszcza się pewien
deficyt i powstaje deficyt budżetowy. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych może być
pokrywany przychodami wyłącznie ze źródeł określonych w tej ustawie. Należą do nich np.:
sprzedaż papierów wartościowych przez jednostki samorządu terytorialnego, kredyty zaciągane
w bankach, z pożyczek i z prywatyzacji majątku gminnego58.
Zaciągnięcie kredytów i pożyczek jest dosyć ryzykowne. Wymaga podjęcia trafnych decyzji,
umiejętności prognozowania, przewidywania korzyści z zysków, znajomości sytuacji i
uwarunkowań a także możliwości osiągnięcia zysków. Jednak w praktyce trudno przewidzieć
wszystkie wydatki i dochody. W budżecie tworzy się rezerwy budżetowe, których suma nie
może przekraczać 5% wydatków budżetu gminy. Deficyt może być głównym źródłem
zadłużenia gminy59.56 W. Miemiec (red.), Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, Oficyna Wydawnicza
„UNIMEX”, Wrocław 2006, s. 169.57 Ustawa o finansach publicznych, op. cit., art. 133. 58 L. Jędrzejewski, op. cit., s. 91-92.59 A. Dębska- Rup, op. cit., s. 109-111.
17
2.5. WYDATKI BUDŻETU GMINY
Wydatki gminy stanowią istotną część budżetu gminy. Przeznaczone są one na realizacje
szerokiego zakresu zadań i działania gminy podejmowanych na rzecz społeczności lokalnej w
celu zaspokojenia ich potrzeb.
E. Zieliński uważa, że wydatki przeznaczone są na realizacje następujących zadań:
• zadania własne gminy,
• zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone gminie,
• zadania przyjęte przez gminę do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,
• zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,
• pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
Wydatki budżetu gminy dzieli się:
1. wydatki bieżące,
2. świadczenia na rzecz osób fizycznych,
3. wydatki majątkowe60.
Bardziej szczegółowo są sklasyfikowane wydatki gminne w opracowaniu „ Samorząd
terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego”. Autor pisze, że wydatki na zadania
własne obejmują:
• „ładunku przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody
oraz gospodarki wodnej,
• Gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
• Wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizację, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych, utrzymywania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz
gaz,
• Lokalnego transportu zbiorowego,
• Ochrony zdrowia,
• Pomocy społecznej,
• Gminnego budownictwa mieszkalnego,
• Edukacji publicznej,
• Kultury,
• Kultury fizycznej i turystki,
• Targowisk i hal targowych,
60 E. Zieliński, op. cit., s. 47.
18
• Zieleni gminnej i zadrzewień,
• Cmentarzy6 gminnych,
• Porządku publicznego i bezpieczeństwa mieszkańców oraz ochrony przeciwpożarowej i
przeciwpowodziowej,
• Polityki prorodzinnej,
• Współpracy z organizacjami pozarządowymi61.
Wydatki z budżetu gminy nie rozkładają się równomiernie. Koncentrują się głównie na
czterech działach: oświacie i wychowaniu, gospodarce komunalnej, administracji samorządowej
i opiece społecznej. Natomiast zaledwie parę procent przeznaczaj gminy na wydatki na kulturę i
sztukę, ochronę zdrowia, gospodarkę mieszkaniową, rolnictwo i łowiectwo62. Ważny jest też
podział wydatków na bieżące i majątkowe.
2.5.1 WYDATKI BIEŻĄCE
Wydatki bieżące stanowią największą część budżetów gmin. Autorzy w książce pod
redakcją W. Kosiedowskiego uważają, iż wydatki bieżące obejmują wynagrodzenia za pracę,
zakup materiałów, energii, dotacje przekazywane jednostkom gospodarki pozabudżetowej,
instytucje pomocy społecznej, kultury, różnym stowarzyszeniom, są bardzo obligatoryjne,
sztywne, ich ograniczenie jest niemożliwe i świadczyłoby o nie wypełnianiu obowiązków63.
61 W. Kosiedowski (red.), op. cit. 237-238.62 Tamże, s 241.63 Tamże, s. 240.
19
Wykres 1: Struktura wydatków bieżących budżetów gmin z lat 2003 – 2006.
24132,425617,8 27034,8 29098
0
50001000015000
200002500030000
mln
2003 2004 2005 2006
Lata
Źródło: Opracowanie własne na podstawie na podstawie Rocznika Statystycznego za 2007 rok ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/ PUBL_bud_ jedn_sam_ter_ 2003-2006.pdf
Wydatki bieżące stanowią 78% wydatków budżetowych gmin64. Największy udział w wydatkach
mają te związane z oświatą i wychowaniem oraz opieką społeczną. Stanowią niemal 60%
wydatków bieżących. Na dalszym miejscu plasują się transport i łączność, administracja
publiczna. Duży udział w wydatkach mają też wynagrodzenia i pochodne. Wydatki budżetowe
charakteryzują się stałym wzrostem.65
2.5.2. WYDATKI INWESTYCYJNE
Wydatki inwestycyjne to nakłady na budowę i rozbudowę obiektów komunalnych, zakup
środków trwałych, inwestycje kapitałowe. Realizacja podobnie jak wydatków bieżących wynika
z ustawowych zapisów, jednak różni się tym od nich tym, że w trudnej sytuacji gmina może z
nich rezygnować lub odsunąć w czasie66.
L. Jędrzejewski pisze, że „inwestycje spełniają ważną rolę w strategii rozwoju regionów. Są
one koniecznością i elementarnym warunkiem reprodukcji zasobów. Inwestowanie w
gospodarce zawsze towarzyszą określone bariery ograniczoności. Cechuje je jednak możliwość
wyboru reguł postępowania, co pozwala na stosowanie różnych form realizacji”67.
W książce Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce autor cytuje ustawę o
rachunkowości, w której jest zawarte, że „ inwestycje są to aktywa nabyte w celu osiągnięcia
korzyści ekonomicznych wynikających z przyrostu wartości aktywów, uzyskania z nich
przychodów w formie odsetek, dywidend lub innych pożytków, w tym również z transakcji
64 A. Dębska- Rup, op. cit. s. 107.65 W. Kosiedowski (red.), op. cit., s. 244.66 Tamże, s. 240.67 L. Jędrzejowski, op. cit., s. 82.
20
handlowej, a w szczególności aktywa finansowe oraz te nieruchomości i wartości niematerialne i
prawne, które nie są użytkowane przez jednostkę, lecz zostały nabyte w celu osiągnięcia tych
korzyści”68.
Wykres 2: Zestawienie wydatków inwestycyjnych budżetów gmin z lat 2003 – 2006 (w milionach złotych).
6173,57391,5
8218,7
10691,5
02000400060008000
1000012000
mln
2003 2004 2005 2006
Lata
Źródło: Opracowanie własne na podstawie na podstawie Rocznika Statystycznego za 2007 rok ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/ PUBL_bud_ jedn_sam_ter_ 2003-2006.pdf
Wydatki inwestycyjne w gminach stanowią tylko 22%69. Nakłady na gospodarkę mieszkaniową
stanowią około 4-6% wartości wydatków budżetowych. Biorąc pod uwagę dochody uzyskiwane
stwierdzić należy, że nakłady na gospodarkę mieszkaniową dwukrotnie przekraczają dochody z
niej uzyskane. Proporcja ta nie wróży dobrze rozwojowi mieszkalnictwa komunalnego. Brak
środków na inwestycje w tym zakresie owocuje niskimi przychodami z tej gałęzi pozyskiwania
źródeł finansowania budżetu gminy.
68 L. Jędrzejowski, op. cit., s. 82.69 A. Dębska- Rup, op. cit. s. 107.
21