15Mario LUNGOGRANDES PROYECTOS URBANOS. UNA VISIN GENERALSNTESISLa realizacin de intervenciones urbanas de gran envergadu-ra, denominadas usualmente grandes proyectos urbanos, que combinan una escala espacial importante con la complejidad de su gestin, constituyen uno de los rasgos dominantes ac-tuales en las ciudades en todo el mundo.Estasintervencionesvandesdelarecuperacindecentros histricos hasta la construccin innovadores sistemas de trans-porte urbano, pasando por la utilizacin de tierras pblicas en desuso(antiguosaeropuertospuertos,zonasindustriales, etc.) la ejecucin de proyectos de mejoramiento habitacio-nal de gran dimensin.Alrededor de esta nueva forma de hacer ciudad se plantean una serie de contradicciones: la planifcacin urbana por pro-yectos o a travs de planes; el dominio del suelo y la capta-cin de las plusvalas generadas; el rol de la institucionalidad pblicaydelsectorprivado;laparticipacinciudadanaen estos proyectos; la conformacin del equipo gestor; la utiliza-cin del marco normativo urbanstico general la adopcin de marcos especfcos; etc. En sntesisla modalidad de gestin urbana a impulsar.Esteartculoconstituyeunarevisindeliteraturasobreeste tema publicado en Europa, Estados Unidos y Amrica Latina; y recoge la experiencia de los Grandes Proyectos Urbanos pre-sentados en los cursos organizados en Cambridge por el Pro-grama Latinoamericano delLincoln Institute of Land Policy.ABSTRACTMakingfar-reachingurbaninterventions,bestknownasbig urban projects, which combine an important space scale with thecomplexityoftheirmanagement,embodiesoneofthe current prevailing features in cities all around the world.These projects cover the recovery of historical centers and the construction of innovating urban transportation systems, inclu-ding the use of idle public lands (old airports or ports, indus-trial areas, etc.) or large-scale housing improvement projects. Somecontradictionsarisefromthisnewformofbuilding cities:urbanplanningbyusingprojectsorplans;control overlandsandhavingsurplusvalue;theroleofpublicins-titutionsandtheprivatesector;theparticipationofcitizens intheseprojects;thecreationofmanagingteams;theuse of the general urban regulatory framework or the adoption of specifc frameworks. In short, the kind of urban management to undertake.This article is a revision of literature on this topic and published in Europe, the United States and Latin America; and it collects theexperienceofGreatUrbanProjectspresentedincourses organized in Cambridge by the Program on Latin American of the Lincoln Institute of Land Policy.ARTCULOSPalabras clave: Grandes proyectos urbanos. Gestin urbana.Participacin ciudadana. Valor excedente.Recibido: 01/2004Aceptado:07/2004Key-words Big urban projects. Urban management. Participationof citizens. Surplus Value.Nota: El siguiente artculo se publica postmortem y el mismo fue parte de otras publicaciones posterioresUrbana 37/ 200516En este artculo se discute el papel de los llamados grandes proyectos urbanos (GPU) en el desarrollo reciente en las ciudades latinoamericanas; su papel en la planifcacin urbana tradicional y en la planifcacin estratgica; la gestin de la tierra en estos proyectos; los actores y la participacin social; el fnanciamiento y, fnalmente, sus principales impactos.El debate sobre esta temtica no es nuevo. Se encuentra presente en los Estados Unidos alrededor de la construccin de mega-proyectos, ejecutados sobre todo entre 1950 y fnales de los aos setenta, y ha predominado en el urbanismo europeo desde la dcada de los ochenta. En Amrica Latina, no obstante que han existido grandes proyectos o grandes operaciones urbanas desde hace mucho tiempo, esta cuestin se ha estudiado poco y slo desde hace algunos aos. El objetivo de este trabajo es, entonces, contribuir a la discusin de esta temtica abordando sus distintos aspectos, entre los que interesa destacar en especial la gestin de la tierra en este tipo de proyectos.Hay una cuestin previa que es necesario sealar: estamos ante una nocin ambigua y contradictoria, y por esta razn elusiva. No se pretende en este trabajo elaborar un concepto defnitivo, sino solamente abrir la discusin acerca de lo que se entiende desde diferentes visiones por grandes proyectos urbanos. Evidentemente se debe avanzar en su conceptualizacin para evitar que usos diversos conduzcan a equvocos o a debates estriles, tal como ha ocurrido con otros temas como el de gobernabilidad o sostenibilidad urbanas.El trabajo se basa en una revisin bibliogrfca difcil de acotar por la ambigedad misma de esta nocin, en el anlisis de varios proyectosdeestetipoejecutadosenAmricaLatina1,losquesehancomparadoconotrosrealizadosenEstadosUnidosy Europa, y en discusiones con investigadores invitados o asociados al Lincoln Institute of Land Policy, institucin que ha promovido diversas actividades sobre este tema2. Por las razones anteriores, y la gran cantidad de proyectos ejecutados o formulados en las ciudades latinoamericanas (es difcil encontrar una gran ciudad en que no existan intervenciones urbanas de gran envergadura), muchos proyectos que permitiran obtener importantes lecciones no han sido analizados, quedando as una tarea pendiente para la investigacin urbana. GRANDES PROYECTOS URBANOS, UNA NOCIN ELUSIVA Y CONTRADICTORIA Porgrandesproyectosurbanosseentiendeenestetrabajonoslolasgrandesobrasemblemticas,sinotambingrandes operaciones urbanas que asumen, en muchos casos, la forma de programas de intervencin a travs de un conjunto de acciones urbanas de nivel intermedio que por su integracin tienen un profundo impacto en el desarrollo de una ciudad. La importancia del estudio de los grandes proyectos u operaciones urbanos en el momento actual deriva de la profunda transformacin que est generando el proceso de globalizacin, redefniendo las funciones de las ciudades y colocando la cuestin de la competitividad 1/Sehaelaboradouncatlogo con una descripcin de stos pro-yectos.2/Entreellaselcursolatino-americanoanualsobreGrandes ProyectosUrbanosquerealizael ProgramaLatinoamericanodel Lincoln Institute of Land Policy17de las mismas, con todo lo problemtico y discutibleque signifca la aplicacin de este concepto econmico para el desarrollo urbano, en un primer plano en la planifcacin del desarrollo de las ciudades.Aunque a lo largo de las ltimas dcadas en las ciudades latinoamericanas encontramos como mencionamos antes numerosos proyectosuoperacionesdegranenvergadura,nosehaelaboradoynienlosestudiosurbanosnienplanifcacinurbana tradicional, una onceptualizacin especfca sobre estos. No es sino hasta los ltimos aos, con la introduccin del enfoque de la planifcacin estratgica, cuando estos pasan a ocupar una posicin privilegiada como acciones claras para impulsar el desarrollo de las ciudades, comenzndose a elaborar su conceptualizacin, sistematizando ideas sobre diferentes aspectos relacionados con esta temtica. Existe, no obstante estos esfuerzos, un obstculo a considerar: la enorme diversidad de este tipo de proyec-tos, lo que plantea un importante desafo analtico.Efectivamente, cuando hablamos de grandes proyectos urbanos, de qu tipo de intervenciones urbanas estamos exactamente hablando? Estos proyectos pueden ser la recuperacin de centros histricos; la construccin de sistemas de transporte pblico masivos, la reutilizacin de antiguas zonas industriales, militares, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias, etc.; la rehabilitacin degrandesreasdeviviendadegradada;laconstruccindenuevaszonastursticasorecreativas,etc.Aestadiversidadse agregan los problemas de la defnicin de la escala y la multiplicidad de actores presentes que caracterizan este tipo de proyectos urbanos. Aqu encontramos una diferencia del contenido de esta temtica en Amrica Latina con relacin a Estados Unidos y Europa. En la primera se incluyen intervenciones urbanas de muy distinto tipo y con diferentes objetivos como los mencionados antes, mientras que en Estados Unidos prevalecen las grandes construcciones de infraestructura urbana y en Europa la discusin seorientahacialosgrandesproyectosurbanosdecorteemblemtico.Loanteriorintroducematicesenlavaloracindelos efectos en este tipo de grandes intervenciones sobre la ciudad.Enestadiversidadencontramosfactoresdeterminantesylgicasdeactuacinmuydiferentesqueobedecenalacompleja heterogeneidad de los intereses presentes, difcultando la conceptualizacin de los llamados genricamente grandes proyectos urbanos. Este es uno de los puntos que es urgente debatir. Para ejemplifcar esta diversidad presentamos en el Anexo y una muestra de grandes proyectos urbanos realizados en algunas ciudades latinoamericanas.La nocin de proyecto urbano surge en Europa en los aos setenta, asociada a las contradicciones existentes entre los proyectos arquitectnicos de gran dimensin y los planes urbanos, que no se limitaban a los aspectos espaciales. Posteriormente el proyec-to urbano pasa a ser entendido como una actuacin pblica sobre un segmento de la ciudad pero articulada a una visin global de la misma y a los problemas econmicos y sociales. Con este cambio la nocin de proyecto urbano compite con la de plan urbano al ser ms atractiva para los inversionistas privados al precisar las propuestas espaciales e incluir, adems de aspectos econmicos claves, objetivos sociales, culturales y ambientales, y exigir el acuerdo de mltiples actores, entre ellos los privados, Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200518Un ejemplo de cmo un gran proyecto urbano se convierte en un proyecto urbano global es Euralille, expuesto por la autora mencionada, que tiene por objetivo contrarrestar la declinacin econmica de la regin noreste de Francia. Un gran proyecto urbano se convierte as en una accin global y negociada para crear una transformacin sustancial en un mbito metropolitano. Subyace aqu la cuestin de la escala que defnira un proyecto de este tipo: geogrfca? fnanciera? Consideramos que la clave est en la complejidad econmica y social y no slo en la escala, aunque sta sea una condicin necesaria,loqueintroducemayoresproblemasaunintentodeconstruirunatipologadegrandesproyectosurbanosode construir indicadores especfcos para el anlisis de stos.El gran proyecto urbano es una nocin polismica, pero se puede entender como el hecho de articular una estrategia fuerte alrededordeapuestasurbanasysocioeconmicasdegrandimensinylargaduracinqueincideneneldesarrollodeuna ciudad. No debe, sin embargo, limitarse a una accin urbana especfca como un proyecto arquitectnico de gran dimensin, ni confundirse con el proyecto de ciudad. Como ha planteado una planifcadora, una intervencin urbana de este tipo debe, entre otras cuestiones, tener las siguientes caractersticas:preparar a la ciudad para su vocacin futura;ser factible;pasar de la oferta a la demanda y guiarla;ser de carcter estratgico;apoyarse en las caractersticas del lugar;contar con una conduccin fuerte durante toda su ejecucin.En sntesis, debe ser un programa motor, una palanca para el desarrollo de la ciudad (Masboungi, 2001). Estamos, aqu, ante una concepcin claramente elaborada favorable a estas intervenciones. Los grandes proyectos urbanos constituyen uno de los rasgos claves del urbanismo europeo de fnales del siglo XX, aunque la interven-cin sobre partes enteras de una ciudad no es un hecho nuevo. Lo novedoso es que los grandes proyectos urbanos de ltima generacin son pensados como elementos mediadores entre las exigencias espaciales de las inversiones econmicas en las grandes metrpolis y aunque estn conducidos por el poder pblico. A partir de este cambio en la nocin de proyecto urbano ste se impone en el urbanismo europeo desde los aos ochenta, generando propuestas analticas en funcin de los distintos niveles de intervencin (vase cuadro 1, adaptado por el autor de este artculo a partir de la propuesta hecha en Ingallina, 2001). Planificacin estratgica metropolitanaPlan de desarrollo urbanoPlanificacin operacionalProgramas especficosProyecto UrbanoGlobalProyecto de CiudadGran Proyecto UrbanoProyectoArquitectonicoAglomeracin metropolitanaCiudadZona o barrio (ciudad en algunos casos)Lote o terreno especficoCUADRO 1 Distintos Niveles de Intervencin UrbanA19su propia transformacin urbana, lo que cuestiona la planifcacin tradicional por las siguientes razones: realizarse en una temporalidad prolongada; ser una obra pblica, aunque exista inversin privada; tener orgenes diversos pero estar guiados por una voluntad e idea compartida por los principales actores urbanos (Ezquiaga, 2001).Oportunoesdestacarqueesteautorhaceunaclasifcacindelosgrandesproyectosurbanos.Losdelaprimerageneracinyse caracterizan por:tener por objeto la construccin de infraestructuras o servicios urbanos, recuperando y ampliando el concepto de obra pblica;estar basados, por la razn anterior, en elprotagonismo pblico e intervencin directa de gobierno central o municipal;estar concebidos como motores de la transformacin urbana y recuperacin del medio ambiente;brindar atencin prioritaria al espacio pblico.Los de la segunda generacin se diferencian por:diversifcar los objetos de intervencin (conformacin de nuevas centralidades, mejoramiento de zonas pobres, etc.);romper los lmites geogrfcos de las intervenciones urbansticas tradicionales llegando incluso a la periferia;introducir criterios de rentabilidad econmica incorporando al sector privado en la gestin.Los de la tercera generacin, muchos de ellos grandes proyectos metropolitanos, se singularizan por:ser concebidos como motores de desarrollo del espacio metropolitano;promover la recuperacin integral de los centros histricos, no slo del patrimonio histrico;contribuir a la transformacin de la periferia interna creando nuevas centralidades.Encontramos en esta clasifcacin una cercana con la visin latinoamericana actual, que incluye entre los grandes proyectos urbanos intervenciones de diferente tipo.La trayectoria de los grandes proyectos urbanos en Estados Unidos muestra sensibles diferencias con la seguida en Europa. Las ciudades norteamericanas han sido extraordinariamente independientes de los gobiernos estatales y federal, pero altamente dependientes de las decisiones de inversin del sector privado. Simultneamente, han hecho nfasis en la competencia entre ellas para captar inversiones privadas. Los instrumentos que tienen las ciudades para conseguir estos objetivos son de dos tipos: incentivos (cambios en la regulacin, disminucin de impuestos e intereses, etc.), o la construccin de grandes infraestructuras, de alto costo, construidas por el sector pblico, especialmente el gobierno federal. Aqu se ubican los llamados megaproyectos mencionados al inicio (Altshuler y Luberoff, 2003).En Estados Unidos se pueden distinguir tres etapas: antes de 1950, donde hay poca inversin estatal y federal; entre 1950 y fnales de los aos setenta, la era de los megaproyectos fnanciados por los gobiernos estatales y el gobierno federal; y entre estos ltimos aos y el ao 2000, cuando disminuye la inversin en megaproyectos de estos niveles gubernamentales y cambian de tipo: sistemas ferroviarios de transporte, instalaciones deportivas, centros de convencin, etc., en lugar de grandes autopistas o aeropuertos construidos en las dcadas precedentes.En el ltimo perodo surge una oposicin social organizada, apoyada en cuestiones ambientales, que se enfrenta a los megaproyectos del perodo anterior. Pero la era de estos no ha fnalizado, lo que ha cambiado es su tipo, el origen de su fnanciamiento y el peso de la opinin pblica en torno a ellos. Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200520La cuestin de la participacin social nos conduce de nuevo a la concepcin de grandes proyectos urbanos prevaleciente en Eu-ropa. Uno de los ejemplos paradigmticos de los mismos son las diferentes intervenciones realizadas en la ciudad de Barcelona, especialmente durante los aos noventa. Al respecto se ha sostenido (Borja, 1995), que no se deben hacer planteamientos aislados o sectoriales ya que estas intervenciones tienen un carcter polivalente y estratgico. El efecto global no viene dado por la suma de un conjunto de actuaciones sectoriales sino por la de una programacin y gestin combinadas que comienzan con la participacin ciudadana, contina con la polivalencia de las actuaciones y progresa cuando estimula las intervenciones pblicas y privadas, pasando del proyecto urbano al proyecto de ciudad. Se insiste en que no debe pensarse que cada proyecto o intervencin va a resolver uno solo sino varios problemas, a distintas escalasyconvariasfunciones(Borja,2001).Envariasciudadeslatinoamericanaspodemosencontrargrandesproyectos urbanos que cumplen con esta caracterstica, entre ellos el Transmilenio construido en Bogot. Un gran proyecto urbano o una gran operacin urbana no son necesariamente una intervencin nica de gran dimensin en la ciudad, sino tambin, como decamos antes, puede estar integrado por un conjunto de pequeas y medianas intervenciones que siguen una misma lgica y, en algunos casos, corresponden a una sola pieza urbana (vase Garay, 2004).Sin embargo, los grandes proyectos urbanos, por el hecho de que muchos de ellos han contribuido a una mayor segregacin socio-espacial en las ciudades y al desplazamiento de poblacin pobre (procesos de elitizacin) provocado impactos ambientales negativos, canalizado el uso de recursos pblicos para intervenciones privadas y, sobre todo, creado condiciones para la apropia-cin individual de la valorizacin de la tierra urbana; por ello han sido fuertemente criticados.As, los grandes proyectos urbanos han sido ante todo, para varios analistas crticos, construcciones monumentales, impulsadas en la mayora de casos por iniciativa gubernamental, destinados a canalizar hacia la empresa privada los benefcios de la recu-peracin del entorno urbano donde se construyen estos proyectos. Una especie de show cases con una gran funcin meditica para facilitar el consenso de los actores. Estaramos en el punto lmite en el que se sostiene que estos proyectos constituyen un instrumento que contribuira a crear un pensamiento nico sobre las ciudades, donde se articulan los intereses econmicos con la cultura para competir por el fnanciamiento internacional (Arantes, 2001), y en el que las estrategias culturales sirven al crecimiento econmico y al control social (Zukin, 1997).Incorporadosenlosplanesestratgicosconelobjetivodeincrementarlacompetitividaddelasciudades,tiendenagenerar procesos de elitizacin social, valorizacin de los capitales privados y especulacin de la tierra. Proyectos emblemticos en una especie de shoppinizacin de la ciudad, pretenden ser una nueva manera de hacer ciudad y construir ciudadana (Vainer y Sanchz, 2002).En realidad, es una forma de que el sector pblico comparta los riesgos de la iniciativa privada, tal como ha sido sealado en una investigacin sobre varios proyectos en Europa, que desmitifca los pretendidos efectos multiplicadores en la economa de los grandes proyectos urbanos y que concluye: primero, que estos proyectos han servido para obviar las orien-taciones y normas de planifcacin existentes; segundo, que los mecanismos de participacin son a menudo formales; tercero, que los proyectos estn en su mayora pobremente integrados al desarrollo de la ciudad; cuarto, que acentan la polarizacin socioeconmica; y quinto, que estn asociados a modifcaciones en la forma de gobernabilidad urbana (Swyngedouw et al., 2002).21Sobre esta temtica en Amrica Latina, un interesante anlisis crtico es el estudio sobre los proyectos de Faria Lima y Agua Espraiada en So Paulo (Fix, 2001), que apoyndose en el ttulo de un artculo periodstico de 1977, donde se describa el nacimiento de una nueva ciudad a partir de la transformacin de una zona marginal, pone al descubierto las relaciones de las grandes intervenciones urbanas con procesos que permanecen muchas veces en un segundo plano, tales como la reestructu-racin del sector de la construccin en momentos de crisis, la llegada de empresas extranjeras ligadas al sector inmobiliario, la utilizacin de nuevos tipos de fnanciamiento a partir de los fondos de pensiones, y otros que confguran una nueva forma globalizada de construir ciudad y en la que las asociaciones pblico-privadas sirven para cubrir los riesgos del capital privado invertido en estos proyectos. Ms all de estas crticas, muchas de innegable validez, es necesario constatar que los grandes proyectos u operaciones urbanas sevanincorporandoenunaestrategiadegestindelasaglomeracionesurbanasque,inevitablemente,vanaconformarel panorama espacial del continente en los aos futuros, cuando la creacin o recreacin de nuevas centralidades constituir un elemento fundamental. Uno de los mayores desafos es convertir la concepcin de estos grandes proyectos u operaciones en un hecho participativo permanente que vaya construyendo una visin compartida del desarrollo de la ciudad en parte integrante de los imaginarios urbanos colectivos construidos por actores mltiples. El hecho de que estn marcados por la incertidumbre y el largo plazo para su ejecucin debe, por el contrario, ser aprovechado en sentido positivo y discutir si en lugar de la dicotoma entre partir del proyecto urbano para construir ciudad o a la inversa, no es mejor plantear que se trata de utilizar los dos caminos simultnea-mente. Cuestiones ms especfcas como la relacin entre estos proyectos y la planifcacin urbana a escala intermedia o como alternativa al zonning, entre otras, tambin merecen una discusin en profundidad. Por otra parte, los grandes proyectos urbanos actuales se deben analizar en el marco del actual proceso de globalizacin, los cambios en la economa, la sociedad y el Estado, considerando las profundas mutaciones que estn ocurriendo en las principales ciudades, y las transformaciones en la cultura urbana, en la arquitectura y en el diseo urbano, donde las visiones posmoder-nistas promueven la construccin de artefactos urbanos en oposicin a los planes urbanos impulsados por el pensamiento modernista (Harvey, 1989), cuestin que no es ajena a la problemtica que nos ocupa y que incide en la prctica profesional de las personas dedicadas al desarrollo urbano.Estamos, entonces, frente a una nocin elusiva que exige analizar en profundidad las actuales transformaciones que experi-mentan las ciudades y repensar el rol de la planifcacin y los instrumentos para un desarrollo urbano socialmente sostenible (Polse, 2000).EL CONTEXTO: PROFUNDAS MUTACIONES URBANASLos grandes proyectos urbanos en el perodo actual se desarrollan en el contexto de profundas mutaciones urbanas. La metro-polizacin y la globalizacin producen un doble efecto: la homogenizacin y la diferenciacin; la primera, que tiende a generar procesosyactoreseconmicosypolticoscomunesparatodoslospasesyciudades;lasegunda,porqueestosactoresson ms exitosos si son capaces de adaptarse a las circunstancias particulares del lugar y del momento. Por esta ltima razn la globalizacin estimula tambin, paradjicamente, el desarrollo local.Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200522Contexto marcado por la metropolizacin y la globalizacin, difcil de captar en sus rasgos esenciales debido a la velocidad de las transformaciones y el retraso de las explicaciones, tratemos sin embargo de hacer una sntesis de estas mutaciones urbanas. Esta se ha estructurado alrededor de siete pares de contradicciones:a.laprimeracontradiccin,entrelatendenciaaqueseconfgurengrandesciudadesyregionemetropolitanasfrentealas propuestas de revitalizacin de las ciudades intermedias;b. la segunda, entre la tendencia a crear urbanizaciones discontinuas y multipolares versus las propuestas de priorizar la cons-truccin de ciudades compactas (alrededor de sta y de la anterior el tema del medio ambiente juega un rol crucial);c.la tercera, entre el predominio en la economa urbana de funciones terciarias superiores modernas (derivadas de la globali-zacin), y el enorme peso de la economa informal y de las pequeas y medianas empresas;d. la cuarta, entre la existencia de islotes de modernidad que conviven con grandes zonas sub-equipadas y degradadas en las ciudades contemporneas;e. la quinta, entre la creciente segregacin socioespacial y exclusin social ante los intentos de recuperar la integracin urbana (donde el papel de los espacios pblicos juega un papel fundamental);f.la sexta, entre las nuevas formas de gestin urbana con fuertes tendencias privatizadoras (donde nuevamente la globaliza-cin es uno de los factores explicativos), en oposicin al fortalecimiento de la gestin pblica local del desarrollo que impulsa la descentralizacin;g. lasptima,entrelaprdidadelasidentidadesurbanaspreviamenteexistentesquetenanunaestrecharelacinconla identidad nacional y las tendencias actualmente predominantes a privilegiar la identidad de la ciudad sobre la identidad de la nacin (lo que est vinculado a las transformaciones en el papel del Estado-nacin).Alrededordeestassietecontradiccionespodemosanalizarlosgrandesproyectosuoperacionesurbanas,yaqueponenen cuestin el ordenamiento territorial, la planifcacin urbana, las funciones econmicas y sociales de la ciudad, su gobernabilidad, la participacin ciudadana y la identidad cultural de sus habitantes. Entre las innumerables refexiones sobre estas transformaciones urbanas destaquemos una que seala la evolucin reciente de las ciudades y de la vida urbana en torno a cuatro rasgos importantes relacionados con los grandes proyectos urbanos (Ascher, 2001):el desarrollo de los medios de transporte y comunicacin;la metropolizacin;la autonoma creciente de los individuos pero dentro de sistemas cada vez ms socializados y complejos;el desarrollo de una sociedad refexiva marcada por la omnipresencia de la nocin de riesgo.Losdosprimerosremitenacuestionesdirectamenterelacionadasconlaplanifcacinterritorialdelasciudades.Lasltimas introducen nuevas variables vinculadas ms especfcamente con las formas de vida y sus nuevas condicionantes. Esto permite sealar que la solidaridad en las sociedades urbanas actuales es diferente a la solidaridad existente en las ciudades previas. sta no depende ya de la coexistencia en una misma comunidad territorial sino de los intereses colectivos de los habitantes de una misma aglomeracinurbana, ya que la mayora de la poblacin urbana tiende a vivir no en aglomeraciones densas y continuas, sino en metpoles, es decir en territorios urbanos discontinuos heterogneos y multipolares (Ascher, 1995). Las transformaciones en las formas de vida constituyen tambin aspectos claves para la temtica de este artculo, entre ellas la consideracin de que vivimos en una sociedad en riesgo.23Hayqueenfatizarenlosaspectoseconmicosylasdimensionespolticaycultural,fundamentalescuandoseanalizanlos grandes proyectos urbanos, especialmente cuando cuestiones como la productividad y la competitividad de las ciudades han pasado a ocupar un lugar privilegiado en las agendas urbanas, y cuando el marketing sustituye a la participacin social en las decisiones sobre el futuro de las ciudades. Para otro autor, Neil Smith, el urbanismo del siglo XXI recuerda a las ciudades del capitalismo industrial temprano europeo, cuando la autoridad econmica del Estado-nacin sobre las ciudades era dbil (Smith, 2000), y citando al gegrafo ingls Taylor plantea que las ciudades estn sustituyendo a los Estados en la construccin de las identidades sociales.Tambin es indispensable abordar en profundidad la cuestin de la localizacin, aspecto esencial en este tipo de proyectos.El lugar resulta centralpara la circulacin del capital que demanda la globalizacin, y la centralidad de los espacios globalizados lleva aparejada la prdida de importancia de la economa nacional. Pero la globalizacin es un proceso que genera espacios contradictorios, diferenciaciones internas, continuos desbordamientos de lmites (Sassen, 1998), generando distintos tipos de reivindicaciones espaciales urbanas.Lametropolizacinylaglobalizacinaparecenascomolosejescentralesdelasprofundasmutacionesurbanasencurso alrededor de los cuales deben analizarse los grandes proyectos u operaciones urbanas en sus mltiples aspectos, y discutir el papel que se les pretende atribuir como motores del desarrollo de ciudades y regiones al margen del desarrollo de los pases y la difundida idea de que constituyen, por s mismos, nuevos espacios de participacin y construccin de ciudadana, especialmente en el caso de las ciudades donde predomina la pobreza. Aunque en las distintas posiciones favorables a este tipo de proyectos hay elementos de verdad, estas intervenciones urbanas deben ser analizadas con una mirada crtica para que su realizacin no contribuya a crear ciudades ms injustas y desiguales. Por esta razn es discutible asignarles el lugar principal en las agendas de desarrollo urbano.LA GESTIN DE LA TIERRA Y LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS Las transformaciones espaciales recientes, que van confgurando territorios urbanos discontinuos, heterogneos y multipolares, que desdibujan los lmites de las naciones, han cuestionado la planifcacin urbana tradicional y obligan a repensar el papel de la tierra urbana y su gestin.Al predominar durante la segunda mitad del siglo XX, en el enfoque de la planifcacin tradicional, la propiedad de la tierra por el sector pblico como uno de los principales instrumentos de gestin de la tierra, se impuls la conformacin de importantes bancos de tierra urbana y suburbana. En muchos casos se pretenda, por esta va, garantizar el acceso a la tierra para proyectos de vivienda de inters social.A lo anterior hay que agregar la existencia en muchas ciudades latinoamericanas de importantes extensiones de tierra propiedad del Estado, hecho derivado de diferentes procesos histricos como la expropiacin de tierras propiedad de comunidades indgenas y religiosas, el abandono de zonas portuarias o aeroportuarias de propiedad pblica, la desafectacin de reas militares, etc.Basados en esta propiedad se formularon y ejecutaron proyectos urbanos en los que los que el papel del Estado ha sido funda-mental en la medida en que posea el control de la tierra. No obstante, por la debilidad de la intervencin del sector pblico en el desarrollo general de las ciudades y la concepcin de la tierra como un bien privado que permite su utilizacin a discrecin Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200524por sus propietarios, plasmada en la mayor parte de las legislaciones de los pases de Amrica Latina, no es posible encontrar muchos ejemplos innovadores en la gestin de la tierra enproyectos de envergadura llevados a cabo.Esta es una de las razones por las cuales la planifcacin urbana tradicional no ha desarrollado mecanismos e instrumentos para este fn, ni se ha desarrollado una cultura institucional en el sector pblico que impulsara la bsqueda de nuevas formas de parti-cipacin y/o asociacin con el sector privado, ni este ltimo ha modifcado su concepcin de la tierra como un bien intocable.Podemos plantear la hiptesis de que ha existido, hasta el momento, un doble obstculo para pensar nuevas formas para la gestin de la tierra en grandes proyectos urbanos:-La primera, y ms importante, es el acentuado sentido de propiedad privada de este bien, interiorizado en casi todos los grupos sociales sin distincin de su nivel de ingresos;-La segunda, que ha comenzado a perder peso en los aos recientes, es la alta proporcin de la tierra urbana en manos del Estado, en muchos pases.Es en este contexto donde irrumpe la planifcacin estratgica modifcando la situacin prevaleciente desde varias dcadas atrs. Este giro no ha tenido, sin embargo, slo connotaciones positivas en la gestin de la tierra en grandes proyectos urbanos. La razn se explica por las contradictorias consecuencias de algunos planteamientos de la planifcacin estratgica que han sido llevados a posiciones extremas, entre ellos el rol de este tipo de proyectos en el desarrollo de las ciudades.Efectivamente, uno de los principales instrumentos de la planifcacin estratgica de la ciudad es la identifcacin, el diseo y la ejecucin de operaciones de gran envergadura, alrededor de las cuales se van construyendo consensos y acuerdos entre los principales actores. Los grandes proyectos urbanos, al ser pensados como detonadores de cambios positivos, ocupan aqu una posicin privilegiada en este nuevo enfoque de planifcacin del desarrollo de la ciudad. Pero al ir prevaleciendo el proceso de privatizacin con diferentes grados y modalidades en la construccin de infraestructura y la prestacin de servicios urbanos, se han ido promoviendo experiencias de gestin asociada de tierra urbana entre el sector pblico y el sector privado en grandes proyectos urbanos, con resultados de distinto signo.Obviamente vamos a encontrar una gran gama de situaciones en el manejo de la tierra en estas grandes operaciones, desde la propiedad exclusiva del Estado hasta la presencia de un solo dueo privado, pasando por la existencia de mltiples y diversos propietarios, las cuales confguran escenarios de dominio complejos, susceptibles de generar confictos de difcil solucin. Lo que interesa destacar aqu es uno de los puntos crticos de la planifcacin estratgica en torno a esta problemtica: en la medida en que los grandes proyectos urbanos no se articulen a una estrategia para el conjunto de la ciudad, se pueden generar consecuenciasnegativasdedistintandoleeintroducirmayoresdistorsionesenelsiemprecontradictoriofuncionamientodel mercado de tierra urbana al nivel general. Esta es una de las observaciones ms fuertes que se pueden hacer al papel que se asigna a los grandes proyectos urbanos en la planifcacin estratgica.Aqu podemos introducir algunos puntos de debate vinculados a la existencia de una estrategia de ciudad para pensar su relacin con la gestin de la tierra en estos proyectos:la opcin de la ciudad compacta versus la ciudad extendida;25los corredores urbanos de desarrollo como ejes de articulacin espacial;la incorporacin de la ciudad informal a la ciudad formal (a travs de programas de regularizacin de tierra urbana).En trminos generales se puede afrmar que, a pesar de los cuestionamientos que se han hecho, los grandes proyectos urbanos han pasado a ocupar un papel importante en la planifcacin actual del desarrollo de las ciudades, generando nuevas contradic-ciones en torno a la gestin de la tierra. Algunas investigaciones plantean otros aspectos a partir de estudios hechos sobre grandes intervenciones urbanas (Carmona y Burgess, 2001), indicando que en los aos noventa la regulacin metropolitana se mueve entre la bsqueda de la competitivi-dad, la integracin social y la sostenibilidad de las intervenciones pblicas. Sin embargo, hay tres cuestiones que se contraponen a estas intenciones: primero, la creencia de que se debe establecer un balance entre la forma urbana y el consumo de energa; segundo, la necesidad de mantener un centro metropolitano econmicamente vivo y socialmente variado; y tercero, la necesidad de establecer una mejor relacin entre el uso de la tierra y la accesibilidad. En la base de su argumentacin est la conocida teora de la ciudad compacta, que tiene estrecha relacin con el uso de la tierra urbana y los grandes proyectos.En este cuestionamiento de la planifcacin urbana y las formas de gestin de la tierra otro trabajo, que intenta reposicionar la visin de los arquitectos, identifca cuatro tipos de proyectos de lo que llama arquitectura urbana, ninguno de Amrica Latina (Powell, 2000): intervenciones de saneamiento urbano (puerto de Gnova, barrio de Chiado en Lisboa); ampliaciones de la ciudad (Saign Sur, Kop van Zuid en Rotterdam); transporte (Abando en Bilbao, barrio de la estacin en Sttutgart); instalaciones culturales (margen izquierda del ro Sena en Pars, barrio del Raval en Barcelona).En estos grandes proyectos, y en los que se han ejecutado o proyectado en Amrica Latina, la gestin de la tierra est condi-cionada por dos factores: la escala y la complejidad, tanto del proyecto en s mismo como de la ciudad en la que se inserta. Un ejemplo al respecto es el proyecto de eje de Tamanduategy, impulsado por la municipalidad de Santo Andr, en el Estado de So Paulo. Este proyecto muestra las mltiples determinaciones y actores involucrados cuando se trata de intervenir en una extensin territorial de gran dimensin (Municipalidad de Santo Andr, 1999).Pero hay casos en los que una gran operacin se realiza no sobre un espacio vaco o en desuso, como es el caso de muchos de los grandes proyectos urbanos, sino sobre un tejido urbano densamente edifcado y poblado, lo que introduce restricciones adi-cionales, lo que ha llevado a hablar de construir sobre la ciudad (de Gracia, 2001). Y ampliando ms la dimensin territorial se ha propuesto una interesante idea: que el espacio metropolitano, que es un ejemplo de la complejidad de las transformaciones de la ciudad actual, es un espacio de geometra variable (Borja, 2001), caracterstica asociada a la dimensin y complejidad de los grandes proyectos urbanos en los mbitos metropolitanos.Por eso no es correcto analizar la gestin de la tierra en intervenciones de gran envergadura al margen de una visin de ciudad. El caso de Mxico DF, en los aos ochenta e inicio de los noventa es claro al respecto: era posible identifcar grandes interven-ciones que enfatizaban los aspectos ambientales (Xochimilco, la Sierra de Guadalupe), la revitalizacin de zonas patrimoniales (Centro Histrico), generacin de empleos y servicios (Santa Fe, el Parque de Servicios Tecnolgicos), el reordenamiento de los usos del suelo (Polanco), o el hbitat popular (Chalco), (Ramrez y Stolarsky, 1993), pero aisladas cada una sin confgurar ni inscribirse en un proyecto de ciudad, ni mucho menos incorporar en los anlisis los impactos sobre los mercados de la tierra.Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200526Hay casos en los que podra sostenerse que un conjunto de intervenciones de pequeas dimensiones, como las que han creado innumerables espacios pblicos en Nueva York, podra ser califcado como un gran proyecto urbano en trminos de un programa de intervencin urbana de gran impacto inscrito dentro de una visin por recuperar el espacio pblico en Manhattan (Kayden, 2000). En este tipo de intervenciones urbanas los impactos sobre el mercado de tierra adquieren otras connotaciones que sera interesante investigar.Los grandes proyectos urbanos constituyen un espacio privilegiado para refexionar sobre la escala y la complejidad mencio-nadas.Esclaroqueelcrecimientodelapoblacinurbanaysudiferenciacinsocialexigenplanesdeescalaampliaparala construccin de nuevas comunidades y no slo de edifcaciones o conjuntos aislados de gran dimensin por ejemplo en Estados Unidos, recordando la antigua crtica a la planifcacin en gran escala hecha en ese pas.Un ejemplo de gestin de la tierra a escala intermedia que confgura un gran proyecto es Metrovivienda, en Bogot. Sus acciones comprenden la seleccin de la ciudad donde intervenir a partir del plan de ordenamiento territorial, declarando la tierra rstica de utilidad pblica; la compra de predios perifricos, expropiaciones y englobe de terrenos individuales; el diseo urbano, trmite de licencias y permisos; la construccin de vas y redes y dotacin del espacio pblico. El resultado fnal son macrolotes urbanizados que se venden a constructores privados que evitan los costos de los tiempos de la tramitologa, el lucro cesante y reducen los ries-gos. Para el ao 2002 se haban seleccionado 21 zonas de intervencin, entre ellas Usme (Alcalda Mayor de Bogot, 2001). El aumento de la escala de los programas habitacionales populares es un elemento clave de la estrategia urbana actual del Banco Mundial (World Bank, 2000) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esta tendencia produce un nuevo tipo de grandes proyectos urbanos: el mejoramiento de barrios, entre cuyos ejemplos ms destacados estn los programas de sanea-miento de Guarapiranga en So Paulo y Favela Bairro en Ro de Janeiro, en los que se aumentala escala de los proyectos para los servicios para los pobres. Otro ejemplo lo constituye el proyecto para la zona de El Mezquital, en ciudad de Guatemala.El Programa de Saneamiento Ambiental de Guarapiranga en So Paulo, apoyado por el BID, implic por sus dimensiones el establecimientodeuninnovadoracuerdointerinstitucionalparaelmanejode5subprogramasqueincluanuntotalde50 componentes,enelqueparticiparonlaCompaadeSaneamientoBsicodeSoPaulo,laPrefecturadeesemunicipio,la Compaa de Desarrollo Habitacional y Urbano, y la Secretara de Medio Ambiente del Estado, por un total de US$322 millones (Prefeitura de So Paulo, 2000).Creado en 1994, el Programa Favela-Bairro atiende a las favelas de tamao medio (entre 500 y 2.500 viviendas), que repre-sentan cerca de un tercio de todas las favelas de Ro de Janeiro en las que vive 60% de la poblacin. Incluye otros programas como el Proyecto Escuela, el Proyecto Deporte Comunitario, y gener otras actuaciones como el Proyecto Barrinho, destinado a las pequeas favelas no incluidas en el primero; el Programa de grandes favelas (de ms de 2.500 viviendas), con poblaciones entre 12.000 y 60.000 personas, atiende verdaderas ciudades dentro de la ciudad; el programa Morar sem Risco; y la regulari-zacin de lotifcaciones irregulares y clandestinas (Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1999). El BID fnanci 60% del valor del Programa Favela- Bairro (de US$300 millones), siendo el resto responsabilidad municipal.En los casos anteriores estamos tambin ante intervenciones urbanas de gran envergadura pero que operan sobre condiciones de la tierra muy particulares que diferen de los grandes proyectos urbanos emblemticos, pero que tambin producen procesos 27de valorizacin del suelo que no pueden ser ignorados. En todas las grandes intervenciones urbanas la tierra aparece como una variable clave en la medida en que es a travs de ella que se producen rentas adicionales que pueden tener diferentes destinatarios.LA REGULACIN DE LA TIERRA URBANA Y LOS GRANDES PROYECTOS En el esquema de planifcacin tradicional de la ciudad, los grandes proyectos urbanos se ejecutaron siguiendo casi siempre las normas que establecen los marcos regulatorios prevalecientes, sin desarrollar esquemas de regulacin innovadores para este tipo de intervenciones.La mayora de estos marcos regulatorios se caracterizan por dos rasgos fundamentales: primero, un alto grado de generalidad que no corresponde a la diversidad del desarrollo que caracteriza a toda la ciudad; segundo, una normativa excesivamente detallada y rgida sobre el uso del suelo que no permite adaptarse a las dinmicas de cambio urbanas. Lo anterior explica la continua transgre-sin de las normativas urbanas vigentes en la mayora de ciudades y es una de las fuentes reconocidas de corrupcin en la gestin urbana. Contribuye, tambin, a crear muchas difcultades cuando se trata de plantear formas de gestin de la tierra fexibles y adecuadas a objetivos especfcos. Los grandes proyectos urbanos se ven enfrentados as a regulaciones de gran generalidad y rigidez que se convierten, muchas veces, en obstculos insalvables que impiden el cumplimiento de objetivos trazados.Parasolucionaresteproblemasehanideadovariasalternativas:crearregmenesregulatoriosespeciales,eliminarrequisitos vigentes en el marconormativo general, autorizar usos de suelo no permitidos, etc. Estas acciones, sin embargo, al ser adopta-das exclusivamente para estos proyectos, pocas veces se articulan a la regulacin vigente para el resto de la ciudad, acentuando las desigualdades urbanas existentes y generando otras nuevas. Este es uno de los mayores desafos que enfrenta la gestin de estos proyectos, especialmente si en su ejecucin existen diferentes dominios sobre la tierra urbana donde participan distintos actores pblicos y privados. La planifcacin estratgica no ha podido, an, dar una respuesta coherente y sostenible a este problema, especialmente porque opera en un contexto donde se tiende a desregularizar los procesos urbanos y a privatizar la gestin del desarrollo de la ciudad.As, por ejemplo, los benefcios buscados con la ejecucin de un gran proyecto urbano pueden verse reducidos o anulados por la privatizacin de servicios urbanos que podra modifcar las condiciones de cobertura o elevar los costos; por el abandono del mantenimiento o la construccin de infraestructura antes a cargo de entidades pblicas; o por la generacin de nuevas institu-ciones responsables de regulaciones sectoriales sin vinculacin entre ellas. Tambin la descentralizacin, con todos los benefcios que conlleva y sea necesario impulsar, puede dar origen al surgimiento de marcos de regulacin territorial fragmentados que pueden afectar los objetivos que se fjan al momento de disear una operacin urbana de gran envergadura. Hay que recordar que toda descentralizacin exige el reforzamiento cualitativo de las instituciones centrales.La planifcacin estratgica no ha logrado dar respuesta a los desafos de crear un nuevo marco regulatorio que apoye el desa-rrollo urbano integral e incorpore los grandes proyectos urbanos al mismo. Al observarse los casos ms exitosos en que se ha utilizado este enfoque es posible identifcar dos condiciones que lo han permitido:la existencia de un marco regulatorio moderno, fexible pero con una vocacin integral, que trasciende los lmites territoriales de la ciudad;la inversin pblica en componentes estratgicos de estos proyectos.Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200528El xito de estos casos, debido a la existencia de condiciones particulares favorables, no se ha traducido siempre en tendencias de cambio positivas para impulsar una nueva regulacin para el conjunto de la ciudad.En esta situacin infuye tambin el hecho de que los procesos de reforma del Estado han priorizado la privatizacin sobre la descentralizacin; las difcultades de sta debido a su aplicacin general sobre una mltiple variedad de condiciones particulares, y el impulso a una desregulacin a ultranza sin explorar la posibilidad y necesidad de crear nuevos modelos de regulacin para el desarrollo territorial y urbano.Todo lo anterior, sumado a las exigencias que va imponiendo el proceso de globalizacin actual, requiere de una renovacin de los marcos legales y de los instrumentos normativos de la planifcacin urbana en general as como de los grandes proyectos urbanosenparticular.Obviarestacuestinfundamentalsloconduceafomentarloshbitosdetrasgresindelaleyyla corrupcin tan frecuentes en Amrica Latina.Aquseabreunimportantedebatequedebeincorporarlasnuevasregulacionestransnacionalesqueestnproduciendola integracin y liberalizacin creciente de los procesos econmicos pero tambin poltico-administrativos. Se trata de pasar de la simple sociedad administrativa nacional a sociedades de derecho con fuertes implicaciones transnacionales, donde el enfoque de la negociacin tenga un papel central.Se ha sostenido que existen importantes instrumentos como los contratos que pueden ser de particular utilidad para la gestin delosgrandesproyectosurbanos,yaquepuedencorregirlasindeterminacionesdelasreglas,garantizarlaefcienciadela accin pblica y ser de gran utilidad para la concertacin de acuerdos (Auby, 2001). Evidentemente, el marco jurdico de cada pas marca los lmites y las posibilidades de este tipo de instrumentos jurdicos. Lo que es cierto es que el sistema jurdico en la mayora de los pases latinoamericanos es contrario a la fexibilidad que requieren los grandes proyectos urbanos, pero que la diferencia entre el inters general y el particular y la difcultad de arreglar las diferencias no siempre puede ser solucionado con contratos que corrijan la indeterminacin de las reglas, a pesar de que un plan o un proyecto urbano podra ser acordado ms fcilmente por la va de las negociaciones que por la aplicacin de los reglamentos urbanos.Lo evidente es que los factores de escala y complejidad exigen una mayor, ms moderna pero tambin ms decisiva intervencin del Estado, lo que contradice a quienes sostienen que el papel de este ltimo debe limitarse a facilitar el desarrollo urbano. Las grandes intervenciones urbanas son por esencia pblicas y requieren siempre de la inversin del Estado, lo que marca los lmites de accin de las asociaciones pblico-privadas.Recordemos que la planifcacin tradicional de las ciudades se articula alrededor de tres niveles:la planifcacin urbana que brinda las grandes orientaciones (planes directores, esquemas, etc.);las normas urbansticas, yel urbanismo operacional (instrumentos).Este modelo se ha revelado incapaz de orientar el desarrollo de la ciudad dando lugar a continuas modifcaciones y excepciones alaregulacinurbanaestablecida.Porestaraznalgunosinvestigadoreshansostenidoquelanocindeproyectourbano permite la articulacin entre las diferentes escalas de tiempo y espacio, de enfrentar la incertidumbre, de manejar la complejidad 29creciente y de buscar formas de asociacin ms complejas que caracteriza a los grandes proyectos urbanos ms all de la simple asociacin pblica privada (Ascher, 2001).Poco se ha avanzado, sin embargo, en pensar nuevos instrumentos de regulacin de la tierra en las grandes intervenciones urbanasquepermitanlacapturadelasplusvalasgeneradasporeldesarrollodelproyectoysuutilizacinparareducirlos impactos negativos del mismo o para compensar las desigualdades urbanas existentes en la ciudad. Habra que pensar en una economa poltica de la tierra urbana que permita identifcar y valorar los trade off que generan los grandes proyectos urbanos que implican la presencia de mltiples actores.Es clara, entonces, la necesidad de crear nuevos instrumentos para la gestin de la tierra urbana que permitan manejar proyectos degranenvergadura,evitandolaproliferacindemarcosnormativosespecfcosquetiendenaacentuarlasdesigualdades existentes y a repartir de forma no equitativa los benefcios y los impactos negativos que este tipo de proyectos provocan.Un anlisis especial exige la cuestin de la tributacin en este tipo de intervenciones urbanas, donde muchas veces las exencio-nes constituyen un mecanismo para atraer inversiones. Sin descartarlo, es claro que deben ser otorgadas para fnes especfcos y no tener un carcter permanente, pues se constituyen en una fuente de apropiacin privada de recursos pblicos y de las plusvalas generadas.ACTORES, PARTICIPACIN Y GRANDES PROYECTOS URBANOSEs esta compleja dinmica el marco de las negociaciones en torno a los grandes proyectos urbanos, donde participan en muchos casos actores multinacionales, nacionales y locales, es un contexto de grandes difcultades pero a la vez de potencialidades para coordinar los intereses y las formas de actuacin de un conjunto complejo de actores.Mientras que en el enfoque de la planifcacin tradicional el papel del sector pblico es predominante, ocupando un rol rector en la formulacin y ejecucin de los proyectos urbanos, esta posicin tiende a cambiar en la planifcacin estratgica.En sta la intervencin pblica se desplaza de ente ejecutor hacia un papel de facilitador de la gestin de los proyectos.Porelenfoquedelaprimeralasgrandesoperacionesejecutadasnogeneraronmecanismosdeparticipacinciudadanayel establecimiento de consensos y acuerdos entre los actores involucrados, ya que el Estado asuma el papel de conductor que tenalaltimapalabra(almenosformalmente),notndoselaausenciadeinstrumentosnovedososparalasolucindelos confictos provocados por la discrepancia de opiniones e intereses. Este centralismo ignor, con perversos efectos, las diferencias entre el gobierno central y los gobiernos locales, entre el Estado y la sociedad civil, particularmente de las organizaciones que representaban los intereses de los grupos sociales ms pobres, socialmente excluidos y polticamente ms dbiles.Las corrientes descentralizadoras promovidas durante las dos ltimas dcadas, la democratizacin poltica iniciada en numerosos pases, la privatizacin de muchas esferas de la funcin pblica, y la globalizacin, van a terminar de agotar el modelo tradicio-nal de gestin urbana y su concepcin de las grandes operaciones urbanas. Pero la emergente planifcacin estratgica no logra cubrir el vaco que se crea a pesar de sus aportes.Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200530As, en varios pases el predominio del gobierno central ha cedido el puesto al incremento del poder de las colectividades locales y a las organizaciones de ciudadano. La descentralizacin hace an ms compleja esta situacin al introducir nuevos actores y reglas, generando nuevos desafos:multiplicacin de actores e intereses;atomizacin de los poderes;incertidumbre en la gestin urbana por la larga duracin de algunos proyectos; inadaptacin de los mecanismos fnancieros y econmicos tradicionales a las nuevas condiciones que produce la desregula-cin y la privatizacin.Enfrentadoaestasituacin,eldiseodeungranproyectourbanodebeanunciarunresultadodeseado,apoyadoenuna presentacin clara que facilite el debate democrtico de sus aspectos positivos y negativos. Sin la participacin ciudadana, los confictos surgen inmediatamente y es conocido que la presentacin de recursos legales contra un proyecto puede causar largos bloqueos cuyos costos fnancieros impiden su realizacin (Masboungi, 2001). Por otra parte, los grandes proyectos urbanos deben superar un obstculo real, derivado del desarrollo inequitativo, segregado y excluyente de las ciudades latinoamericanas que ha prevalecido durante las ltimas dcadas, el predominio de lo que algunos autores llaman la planifcacin defensiva, donde las reivindicaciones comunitarias se anteponen a una visin y un discurso global sobre el desarrollo de la ciudad. Esto es incluso visible en el caso de los grandes proyectos de mejoramiento de barrios, en la medida en que la pobreza est extendida por toda la ciudad y las reivindicaciones urbanas pueden estar espacialmente atomi-zadas. El desafo es que la ejecucin de grandes intervenciones urbanas contribuyan a la lucha contra la injusticia urbana.Nobastaentoncesconunaintervencincreativa,fexibleeinnovadoraenproyectosparciales,aunqueestosseandegran dimensin, sin inscribir estas acciones en una visin integral del desarrollo de la ciudad. Aqu surge otra cuestin: pasar de un enfoque puramente normativo a la seleccin de intervenciones urbanas con participacin de la ciudadana. Es evidente el nuevo papel de las instituciones pblicas en la creacin de espacios y mecanismos para el establecimiento de consenso y acuerdos, perohacerlo por proyectos o programas aislados se ha revelado, rpidamente, como insufciente.Existen otros puntos que es indispensable reiterar alrededor de los grandes proyectos urbanos y la participacin social, adems de la necesidad de tener una visin integral de la ciudad varias veces mencionada:Primero, para evitar contribuir a la tendencia hacia la fragmentacin de la gestin urbana imperante estos das (reforzada por la globalizacin), se deben impulsar procesos de establecimiento de consensos y acuerdos en torno al desarrollo de la ciudad en su conjunto y no slo al nivel de proyectos aislados.Segundo, este papel de promotor deben hacerlo articuladamente tanto el gobierno central, el gobierno estatal y los gobiernos locales. Debe evitarse un efecto perverso de la descentralizacin no buscado: la atomizacin de las responsabilidades pblicas.Tercero, las organizaciones de la sociedad civil, y particularmente los gremios empresariales, no deben sustituir al sector pblico en la conduccin de la gestin urbana. Hay que evitar la privatizacin de la misma ya que el mercado no puede cumplir esta funcin. El manejo de la tierra urbana, base clave de los grandes proyectos urbanos, no puede estar bajo su responsabilidad sin provocar desastrosos efectos.Cuarto, la gestin urbana, adems de la conduccin pblica, requiere de la recuperacin de la inversin de este sector, as sea en componentes estratgicos, para poder orientar su desarrollo.31Al discutir el papel de los actores en los grandes proyectos urbanos aparecen otras cuestiones ntimamente asociadas: una de ellas es la posibilidad de aprovechar la competencia alrededor del proyecto entre estos actores para generar sinergias positivas; la otra, ntimamente asociada a la anterior, es la forma de su gerenciamiento.Esta ltima cuestin, alrededor de la cual podemos encontrar una variedad de ejemplos como la Corporacin para el Desarrollo de Santiago entre otros, no debe hacernos olvidar que hay que evitar la fragmentacin de la gestin de la ciudad en su conjunto. La forma de gerenciamiento de un gran proyecto urbano slo tiene validez plena si est articulada a la gestin integral de la ciudad. La privatizacin de sta, estimulada por el manejo aislado de operaciones urbanas de gran envergadura, aunque sean en s mismo un ejemplo de asociacin pblica-privada, es una tendencia negativa que hay que combatir.Es til describir aqu la prolongada discrepancia sobre un gran proyecto urbano, Retiro, el ms grande emprendimiento de rehabi-litacin urbana de la ciudad de Buenos Aires. Este megaproyecto se propone reestructurar las estaciones terminales de transporte ferroviario permitiendo la liberalizacin de 130 hectreas que seran destinadas a un moderno centro de transporte pblico, edifcios comerciales, reas residenciales de alto estndar, centros de convenciones y culturales, hoteles de nivel internacional y extensas reas verdes. El proyecto esun buen ejemplo del nuevo paradigma de desarrollo urbano en la era de la globalizacin y los confictos entre los mltiples actores que intervienen en estos casos. Elproyectosurgiporiniciativadelgobiernonacionalconunobjetivoesencialmenteeconmico-fnanciero:lanecesidadde obtener recursos para el pago de subsidios a los concesionarios de los servicios ferroviarios de pasajeros del rea Metropolitana de Buenos Aires, compromiso adquirido a raz de la privatizacin de este servicio (Cuenya, 2001). A partir de all ocurrieron una serie de acciones en las que es posible observar los problemas que se generan por la inexistencia de participacin de la ciudadana y de otras instancias gubernamentales en este tipo de proyectos.Inicialmenteen1991,elgobiernoargentinoencargaunaconsultoracanadienseunestudiopreliminardefactibilidadde reutilizacindelosterrenosdelferrocarril.ApartirdesteseemitiundecretoquetransfrialaComisindeVentade InmueblesEstataleselderechodeventadetierrasyexplotacindeinmuebles,potestadhastaesemomentodelMinisterio de Economa junto con la Municipalidad. Posteriormente, con apoyo del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se hizo un concurso para realizar consultoras, resultando un primer proyecto que se present a la opinin pblica en 1993. El proyecto recibi crticas de diferentes actores: los medios de prensa, la Sociedad Central de Arquitectos y el Consejo Legislativo de la Municipalidad de la ciudad, generndose un conficto que llev a dictar otro decreto en 1994 en el que el Presidente del pas decidi la reurbanizacin de las tierras, desencadenando protestas de otros sectores sociales, entre ellos los habitantes de la Villa 31, al plantearse la erradicacin forzosa de una parte de ella. Posteriormente, y hasta 1999, se suceden una serie de pro-puestas, contrapropuestas y debates en el marco de la autonoma que adquiri el gobierno de la ciudad, cuyo jefe era nombrado anteriormenteporelPresidentedelpas.Finalmenteelproyectoevoluciondeunalgicapredominantementeinmobiliaria, urbansticamente defciente y socialmente excluyente, hacia una propuesta que pretende dar una respuesta concertada.Dos lecciones muestra este caso (Cuenya, 2001):elpeso de la opinin de sectores de la sociedad civil en torno a estos proyectos y de su movilizacin;Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200532laimportanciadelaautonomadelgobiernolocal,loquelepermiteasumirelliderazgoeneldiseoyejecucindelos grandes proyectos urbanos.Con mayor concentracin en el tiempo, otra gran intervencin urbana, el Rescate del Centro Histrico de Lima constituy un ejemplo en el que no se logr obtener el acuerdo total del importante sector involucrado, los vendedores de la calle, en torno a la interven-cin propuesta por el municipio, a pesar de su indudable validez para el desarrollo de la ciudad (Ruiz de Somocurcio, 1999).Es interesante, para fnes comparativos, observar las grandes diferencias en los enfoques para analizar el papel de los actores en torno a esta temtica. Segn algunos autores (Altshuler y Luberoff, 2003), en los anlisis polticos norteamericanos se pueden identifcar cinco teoras que permiten explicar la relacin entre los grandes proyectos urbanos y los actores:lite-reputacional, donde dominan las lites corporativas Pluralista, donde la infuencia poltica est ampliamente distribuida Seleccin pblica, que se basa en la seleccin racional lite-estructural, basada en la estructuras dominantes Histrico-institucional, basada en arreglos institucionales.A pesar de estar frente aun enfoque analtico diferente al que predomina en Amrica Latina, es interesante la propuesta en trminos de que trata de identifcar las teoras que permitiran explicar las complejas relaciones y confictos que se generan entre los distintos intereses involucrados en la temtica de las intervenciones urbanas de gran magnitud. Evidentemente, este es un trabajo que slo puede avanzar con el estudio en profundidad de casos concretos.Lametropolizacincomolaglobalizacinprovocanundobleproceso:porunlado,homogenizacinydiferenciacindelos actores sociales: tiende a formar el mismo tipo de actores econmicos en todas las ciudades y pases, mientras a la vez no todos estos actores son capaces de adaptarse a las circunstancias del lugar y el momento. Esta doble dinmica constituye el marco de la planifcacin negociada para las transacciones entre los actores multinacionales y locales (Ascher, 2001), presentes en muchos de los grandes proyectos urbanos, siendo a veces actores privados y a veces pblicos, como en el caso de los organismos multilaterales de cooperacin econmica como el Banco Interamericano de Desarrollo.FINANCIAMIENTO DE GRANDES PROYECTOS URBANOSCmo han planteado el fnanciamiento de los grandes proyectos urbanos la planifcacin tradicional y la planifcacin estra-tgica?Para la primera es evidente que el peso mayor de la inversin en este tipo de proyectos, por su escala, recae en el sector pblico, sea a travs del aporte de la tierra, sea a travs de este aporte ms la inversin en construccin/readecuacin de la infraes-tructura y los equipamientos urbanos. Esta ltima opcin ha prevalecido, por ejemplo, en Estados Unidos. En Amrica Latina contribuy en buena medida al endeudamiento externo de muchos pases al solicitar prstamos a los organismos fnancieros multilaterales (Banco Mundial, BID) para realizar grandes intervenciones urbanas.Agotada en muchos casos esta posibilidad, se ces de promover este tipo de proyectos o se comenz a buscar la inversin privada, nacional o extranjera. Hay que sealar adems que, para muchas ciudades, los montos de las inversiones econmicas 33a invertir en estos proyectos exceda sus capacidades fnancieras. A lo anterior hay que sumar la debilidad de captacin tributaria de los gobiernos locales en muchos pases.Lo anterior fue confgurando una creciente incapacidad de gestin de proyectos de gran dimensin en muchas ciudades latinoa-mericanas, particularmente en las dcadas de los aos ochenta y los aos noventa, reducindose la funcin pblica al control, cadavezmsinefcientedeldesarrollodelasciudades,almantenimientosinmayoresinversionesnimodernizacindelos servicios pblicos, y a la ejecucin de proyectos puntuales.Existen evidencias de que en muchos pases latinoamericanos ya se alcanz un lmite tributario, bien sea a travs de impuestos, de tasas o de contribuciones. La razn principal es que en la mayora de estos pases la llamada crisis de la deuda externa de mediados de los aos ochenta llev a una tensin de las fnanzas pblicas en la cual una parte creciente de los tributos pasaron a ser destinados al servicio de las deudas (externa e interna) de estos pases y no al mantenimiento de los servicios existentes o a la creacin de otros nuevos a travs de inversiones. Esta situacin ha llevado amuchos gobiernos a crear y/o utilizar formas de recaudacin que no signifquen una extraccin de ingreso de la poblacin (en un juego de suma cero, donde lo que uno gana el otro lo pierde) sino un juego de suma mayor que cero en el cual todos los jugadores ganan en funcin de un incremento en el valor de los inmuebles y de creacin de plusvalas urbanas (Sandroni, 2004).Se desdibuj as el poder de incidencia econmica de los gobiernos locales en el desarrollo de las ciudades a pesar de los intentos de actualizacin y cambio de los regmenes tributarios municipales, y la creacin de algunos mecanismos innovadores como el Fideicomiso del Centro Histrico de la ciudad de Mxico. La funcin pblica mostr durante esos aos sus ms acentuados rasgos de obsolescencia e inefciencia respecto de la gestin urbana y la incapacidad de promover intervenciones urbanas de gran envergadura.La introduccin de la planifcacin estratgica en la gestin de muchas ciudades latinoamericanas, en los aos noventa, trajo nuevas opciones en torno al papel del sector pblico y la inversin en grandes proyectos urbanos.Emblemticamente, el ejemplo de lo hecho en la ciudad de Barcelona comenz a difundirse como el modelo a seguir.Esclaroquelaplanifcacinestratgica,apesardelascrticasdevalidezqueselehanformulado,introdujoaccionesque estimularon la inversin privada a travs de novedosos mecanismos de concertacin y la creacin de incentivos econmicos de distinto tipo, pero tambin debe decirse que la existencia de una visin de ciudad (o al menos de la existencia de una actitud socialmente compartida por construirla), el desarrollo de un conjunto de eventos que se desarrollan en estos grandes pro-yectos o son estimulados por su presencia, y una importante inversin pblica son condiciones necesarias para que la inversin privada tenga lugar.Aqu es importante sealar que la nocin de dfcit de la operacin debe incorporar los benefcios y costos no fnancieros. Esta cuestin est estrechamente vinculada al anlisis de los impactos de este tipo de proyectos que examinaremos ms adelante. La ausencia de stas y otras condiciones ms han limitado los resultados de algunos grandes proyectos urbanos surgidos el calor del creciente peso que la planifcacin estratgica tiene en las ciudades latinoamericanas. Hay que reiterar que el abandono de las inversiones pblicas potencia los efectos negativos del mercado en este tipo de proyectos.Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200534Es necesario destacar siempre, por importancia, el papel de la tierra como recurso econmico y soporte material indispensable para las intervenciones urbanas de dimensiones grandes, y las formas de gestin utilizadas para la participacin de este bien, as como los instrumentos construidos y sus limitaciones. Por esta razn deben ser estudiadas en profundidad cuestiones como la captacin y utilizacin de plusvalas, la medicin y tributacin de las valorizaciones de la tierra generadas por la ejecucin de estos proyectos, as como el establecimiento de seguros contra los riesgos fnancieros, que son temas de crucial importancia para el anlisis especfco de los mismos y para la regulacin de la tierra urbana en general.Hay que repensar la nocin de dfcit de la operacin en los grandes proyectos urbanos. Es la colectividad que desea la valo-rizacin de un sector de su territorio la que debe asumir las inversiones claves (adelanto de las plusvalas inmobiliarias que se generarn).La contribucin de la colectividad no debe ser entendida como una subvencin a un desequilibrio sino como una inversin de inters general. La funcin de los gobiernos de la ciudad es garantizar la perecuacin de los benefcios; por eso mismo esto no debe quedar en manos privadas. La securizacin de los grandes proyectos urbanos implica compartir los riesgos.Surgen as la asociaciones pblico-privadas para impulsar grandes proyectos urbanos. Existe una amplia gama de asociaciones pblicoprivadas. En un extremo se ubican las que estn ampliamente dominadas por el sector pblico, que aporta el fnan-ciamiento, toma las decisiones y asume todos los riesgos. En el otro extremo de la gama se ubican las formas de asociacin enlasquelaparticipacindelsectorpblicosereduceaproporcionarsubsidiosquepermitenalossociosprivadosobtener utilidades que les hagan atractivo el negocio. De este modo, el sector pblico logra sus objetivos a travs de la accin del sector privado pero asumiendo el costo de los subsidios. Pero hay adems una gama de situaciones intermedias en las que los sectores pblico y privado se involucran ms profundamente en la sociedad y contribuyen con fnanciamiento, capacidad de gestin y de coordinacin con otras entidades pblicas. En este tipo de sociedades, los aportes de recursos privados son de riesgo, ya que no estn garantizados ni asegurados por el sector pblico. Entre esas sociedades fguran empresas de capital mixto, fdeicomisos y corporaciones para el desarrollo urbano (Rojas, 2004). Las asociaciones pblico-privadas para la ejecucin de proyectos urbanos han sido generalmente impulsadas por los gobiernos centrales para incentivar al sector privado a conducir procesos de renovacin urbana usando fondos pblicos, incentivos fscales y fnancieros, y modifcaciones en los marcos regulatorios urbansticos (Sandroni, 2004). Esta modalidad de fnanciamiento encuentra sus mejores ejemplos en los grandes proyectos urbanos, siendo un instrumento clave desde la dcada de los ochenta enEstadosUnidosyEuropa.Generalmentemostradoscomoejemplodeintervencindelmercado,enlamayoradelos casos implica la necesidad de una fuerte inversin pblica en las primeras etapas para estimular las inversiones privadas y el funcionamiento del mercado del suelo y hacer que las ciudades que atraviesan crisis y procesos de reestructuracin espacial y econmica puedan modifcar su imagen de cara a atraer al capital internacional. Hay, sin embargo, muestras crecientes de que estas intervenciones acentan las desigualdades sociales y espaciales.El caso de la corporacin para el desarrollo de Bilbao Metropolitano, RIA 2000, es un ejemplo de resultados contradictorios a pesar de su innegable xito. Creada como una frma privada por iniciativa del gobierno central, opera en la prctica como una agencia cuasi pblica, cuyo objetivo es manejar una serie de operaciones de renovacin urbana en el rea Metropolitana de Bilbao, contando con un considerable poder para manejar tierras y fondos pblicos que se arriesgan para impulsar proyectos 35que propician una mayor valorizacin de las tierras y el capital privado. Durante los aos en que ha estado operando, RIA 2000 ha impulsado tres grandes operaciones: Abandoibarra, un proyecto ribereo en el que se han construido edifcios emblemticos como el museo Guggenheim; Amzola, reconversin de una antigua estacin de ferrocarriles para usos residenciales y zonas verdes; y la transferencia de la lnea frrea metropolitana. No obstante su potencial como agencia ejecutiva y de coordinacin entre diferentes actores, su estatus como empresa privada ha generado crticas por su papel en la privatizacin de la planifcacin urbana, la falta de responsabilidad poltica, su nfasis en el desarrollo de sitios de elevado potencial comercial y alto retorno fnanciero, as como en la priorizacin de los aspectos fsicos de la renovacin urbana (Rodrguez, 1995).El recorte temporal de los ciclos fnancieros y la presin inducida sobre los tiempos de toma de decisiones difcultan la insercin de los grandes proyectos en las ciudades. Para contrarrestar estos obstculos hay que insistir en dos cuestiones: la valorizacin de estas inversiones en el futuro y apoyarse en la creacin de eventos que contribuyan a crear una atmsfera en la que se asocien los diferentes actores (Noisette, 2002). En el caso de la ciudad de Mxico es interesante destacar el modelo del Fideicomiso del Centro Histrico. La labor del Fideico-miso consiste en brindar asesora tcnica a los proyectos de rehabilitacin, gestionar los trmites de licencias y permisos para ejecutar las obras, el otorgamiento de incentivos fscales y facilidades administrativas. El Fideicomiso recibe aportaciones de los propietarios que inscriben sus inmuebles en sus programas (Fideicomiso del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico, 1994).La ciudad de Quito presenta otro modelo que resulta til observar. En 1987, a raz del terremoto que asol la ciudad, el Con-greso Nacional cre el Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural, cuyo manejo fue encargado a la Municipalidad de Quito. Para fnales de 1996 el Fondo haba ejecutado alrededor de 300 proyectos por un monto de US$24 millones de dlares. La estrategia consisti, en un principio, en ejecutar proyectos de forma paralela al Plan Maestro de Recuperacin de reas Hist-ricas; posteriormente, el desarrollo de proyectos de este Plan con un prstamo de US$41 millones de dlares otorgado por el BID. Estos proyectos han sido abordados de forma nucleada en general, y concentrada en barrios con altos ndices de deterioro econmico-social y fsico-ambiental, y para los fondos prestados por el BID, la rehabilitacin de uno de los ejes principales del Centro Histrico, lo que permitir la recuperacin de la inversin (Woolfson, 1998).El xito de las inversiones en el patrimonio cultural, como es el caso de grandes proyectos en los centros histricos, exige la cooperacin para el fnanciamiento de mltiples actores, pblicos y privados; internacionales, nacionales y locales; formales e informales (Rojas, 1999; Serageldin et al., 2001).La forma de gestin y fnanciamiento que se encuentra con mayor frecuencia en los programas de recuperacin urbana son las empresas de capital mixto.Este modelo de asociacin responde bien a las necesidades de la recuperacin de reas urbanas cen-trales dado que combinan efcazmente capacidades tanto del sector pblico como del sector privado para emprender tareas tan variadas como: consolidar suelo por medio de compras e intercambios de parcelas; captar para fnes pblicos los aumentos del valor del suelo resultantes de las acciones de recuperacin; construir o rehabilitar espacio para usos residenciales, de servicios, comerciales y productivos, y luego comercializarlo y administrarlo; y asegurar la participacin de la comunidad en las decisiones y benefcios de los procesos de recuperacin (Rojas, 2004). Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200536Un ejemplo interesante lo muestran los resultados del Programa de Repoblamiento del Centro de Santiago, en Chile, conducido por la Corporacin para el Desarrollo de Santiago. Uno de losindicadores es la variacin del precio del suelo en el rea central y el Barrio Poniente en particular. En 1990, cuando se inici el Programa de Repoblamiento y se dispuso del subsidio de remode-lacin, los precios de la tierra en las zonas ms favorables para usos residenciales fuctuaban entre US$90 y US$150 por metro cuadrado. En 1997, los precios de terrenos comparables haban subido a US$360 por metro cuadrado. En ningn momento se constat escasez de suelo para desarrollar proyectos y, de hecho, al aumentar los precios aument la oferta (Corporacin para el Desarrollo de Santiago, 1996). Por ltimo debemos destacar otro punto de singular importancia en la discusin sobre el desarrollo urbano actual: la ejecucin de grandes proyectos urbanos es, en muchos casos, un elemento clave para incrementar la competitividad de las ciudades. Ms all de los casos en que esta competitividad responde ante todo a programas de marketing urbano, esto es posible a condicin de ampliar la concepcin de la competitividad urbana ms all de la limitada dimensin econmica de la misma, tema que est cobrando cada da ms relevancia.IMPACTOS DE LOS GRANDES PROYECTOS URBANOSTanto la planifcacin tradicional como la planifcacin estratgica han analizado los impactos sociales, econmicos, ambientales, culturales y urbansticos de los grandes proyectos aisladamente, sin explorar las relaciones y concatenaciones entre ellos, sus consecuencias en el desarrollo de la ciudad y de la regin en la que se realizan, y sin pensarlos en el largo plazo.Tampocoseharefexionadosobreelimpactodelosgrandesproyectosenlaprcticaylateoradelaplanifcacinurbana, ni particularmente su papel en la conceptualizacin de la gestin de la tierra urbana, sus efectos en el funcionamiento de los mercados de tierra, la generacin de plusvalas, etc.Los impactos de los grandes proyectos urbanos no son un problema exclusivamente urbanstico, sino que sus efectos territoriales tienen un carcter multifactico (Ferrn, 2001):sobre el sistema urbano, al provocarintegracin o aislamiento espacial;sobre las condiciones econmico-sociales, al acentuar la concentracin de la riqueza o estimular su mejor distribucin;sobre el papel de la ciudad y su nivel de competitividad;sobre la forma de gobierno, ya que puede incidir en distinto sentido sobre lademocracia, la participacin ciudadana y la descentralizacin;sobre la planifcacin urbana, ya que las regulaciones especfcas pueden debilitarla o potenciarla; sobre el medio ambiente, al deteriorarlo o contribuir a su desarrollo;sobre las identidades y los valores culturales, al estimular la emergencia de nuevos valores;y especialmente en la gestin de la tierra urbana al generar nuevas condicionantes para el funcionamiento de los mercados de tierra e incrementar sus precios.A continuacin se presenta un cuadro sntesis sobre los impactos de los grandes proyectos urbanos, favorables y desfavorables, en cinco aspectos: el desarrollo de la ciudad, la planifcacin urbana, los mercados de tierra, la estructura social urbana yel medio ambiente urbano (cuadro 2). Quedan al margen otros impactos que, aunque de importancia, no aparecen en el cuadro, como las consecuencias en la prctica profesional de los arquitectos, los planifcadores urbanos y otras profesiones vinculadas 37al desarrollo de las ciudades; el surgimiento de nuevos promotores inmobiliarios, muchos de ellos de carcter transnacional; las transformaciones en la legislacin urbanstica; los mecanismos de fnanciamiento del desarrollo urbano (en la medida en que muchas de las grandes inversiones que implican estos proyectos escapan incluso al control de los gobiernos nacionales); el papel de los gobiernos locales en el desarrollo de las ciudades (en tanto algunas de estas grandes intervenciones urbanas rivalizan con proyectos locales), etc., y que llevan a una interrogante esencial: en qu medida estn preparadas las ciudades para asimilar la presencia de grandes proyectos urbanos? Para responderla es necesario profundizar en el anlisis de estos impactos apoyndose en el estudio de casos concretos. FavorablesEstosproyectosdesencadenandinmicas positivasalestimulargrandesinversiones pblicasyprivadas,potenciarlaimagen positiva de la ciudad e incrementar su com-petitividad.Losproyectosprovocancambiosinnova-dores y una nueva dinmica en el enfoque tradicional de la planificacin urbana, esti-mulandoademsnuevasformasdeparti-cipacin y transformaciones en las normas urbansticas vigentes.Los proyectos permiten instrumentar nuevas yflexiblesmodalidadesdemanejodela tierra entre el sector pblico y el sector pri-vado con base en normas especiales para el uso de la tierra.Losgrandesproyectosmejoranlacalidad de la infraestructura y los servicios urbanos que ofrecen; contribuyen a elevar, en gene-ral,elniveldelascondicionesdevidade muchos sectores sociales.Los proyectos, en muchos casos, producen procesos de saneamiento de reas ambien-talmente degradadas.DesfavorablesAcentan la fragmentacin (dualizacin), delaciudad,produciendoislotesdegran calidad y modernidad urbana frente a am-plias zonas desfavorecidos por no recibir in-versiones; se pierde la visin de ciudad.Por su carcter parcial, estos proyectos con-tribuyenaladesregulacindeldesarrollo urbano generando privilegios en el campo delanormativaurbana;adicionalmente, favorecenlaparticipacindelosactores conmayorpoderylaprivatizacindela gestin urbana.Se incrementan los precios de la tierra au-mentando la desigualdad urbana; las plus-valasgeneradasson,enmuchoscasos, captadas individualmente, sin beneficiar el desarrollo de la ciudad en su conjunto.Tienden a desplazar a los antiguos habitan-tes;provocanprocesosdeelitizacin;re-fuerzan los patrones de segregacin socio-espacial existentes en la ciudad y modifican las identidades urbanas.Al constituir intervenciones urbansticas ais-ladas tienden a producir en algunos casos efectosperversosentrminosdelmedio ambiente,almodificarpositivamenteuna zonaenperjuiciodeotrasodelconjunto de la ciudad.En el desarrollo general de la ciudadEn la planificacin urbanaEn el mercado de tierraEn la estructura so-cial urbanaEn el medio ambiente urbanoCUADRO 2 Impactos de los grandes proyectos urbanosLoquesparececiertoesqueporsucomplejidad,sudimensinterritorial,porrebasarloslmitesadministrativosyporsu carcter singular y espordico, son difciles de armonizar con los planes de ordenamiento territorial tradicionales. La integracin de los grandes proyectos urbanos a la realidad urbana preexistente genera verdaderos rompecabezas (Ferrn, 2001). Esto es especialmente difcil en ciudades densas y en zonas con valor histrico.Y sin embargo este tipo de intervenciones tiende a proliferar en pases con niveles de desarrollo muy diferente, planteando lo que Michael Cohen, refrindose a los efectos de la globalizacin, llama la paradoja urbana: aunque las condiciones objetivas Mario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200538entre las ciudades del mundo avanzado y del mundo en desarrollo tienden a ser similares, sus signifcados tienden a ser ms locales y subjetivos (Cohen, 1996). Adems, el mercadeo de este tipo de intervenciones lleva a una equivocada y peligrosa idea: la formacin del club de ciudades poseedoras de grandes proyectos urbanos emblemticos.Pero quizs uno de los mayores desafos de los grandes proyectos urbanos es hacer realidad lo que los discursos en general le atri-buyen, que pueden constituirse en un espacio de oportunidades urbanas para todos, cuando en muchos casos ocurre lo contrario. Por ejemplo, en una de estas grandes intervenciones urbanasemblemticas de Estados Unidos, Battery Park, en Manhattan, se planeaba que un tercio de los 14.000 apartamentos proyectados fueran subsidiados para los pobres y otro tercio para familias de ingresos medios. La revisin del proyecto condujo a destinar los subsidios para los edifcios de ofcinas (bajo la forma de disminu-cin de impuestos), y construy 14.000 apartamentos de lujo (Frieden y Sagalyn, 1994). Lo mismo ocurre en muchos de los proyectos que caracterizan lo que se ha llamado el urbanismo posmodernista (Ellin, 1996), entre los que se encuentran desde las comunidades cerradas hasta las comunidades peatonalizadas, cuyas dimensiones tienen importantes impactos en las ciudades.CONCLUSIONESLas ideas expuestas en las pginas anteriores permiten plantear las siguientes interrogantes en torno a la gestin de la tierra en las grandes intervenciones urbanas:a) Es el mantenimiento de la gestin pblica de los procesos de creacin de los grandes proyectos urbanos un requisito indis-pensable para garantizar su integracin al desarrollo de la ciudad en su conjunto?b) Cul debe ser el papel de las asociaciones pblico-privadas, sus formas de participacin y su peso en la gestin de la tierra en los grandes proyectos para lograr articularlos con una visin integrada de la ciudad?c) Es posible disear modalidades especfcas de regulacin de la tierra urbana para los grandes proyectos con el objetivo de lograr una distribucin ms equitativa de las plusvalas generadas y reducir los impactos negativos por el cambio en los precios?d) Qu importancia debe tener la reduccin de segregacin socio-espacial y el control de los impactos ambientales negativos al momento de evaluar la factibilidad de ejecucin de grandes proyectos urbanos?e) Deben las plusvalas generadas por los grandes proyectos destinarse exclusivamente para ser reinvertidas en los mismos o se deben dedicar a proyectos en otras reas defcitarias de la ciudad?La respuesta a estas interrogantes slo es posible intentarla a partir del estudio en profundidad de un conjunto representativo degrandesproyectosurbanosejecutadosoenprocesoderealizacinenciudadeslatinoamericanascomosehapropuesto antes. Estas interrogantes conforman un conjunto de desafos que enmarcan la gestin de la tierra, los cuales se han tratado de sintetizar en el cuadro 3.Finalmente queremos concluir este trabajo con una afrmacin: la concepcin que mira a los grandes proyectos urbanos con-ducidos por el sector privado, as sea a travs de asociaciones pblico-privadas, como el elemento motor del desarrollo de las ciudades, es la expresin ms clara de la visin neoliberal de la gestin urbana en la cual el papel de la institucionalidad pblica y el inters general tienden a desvanecerse en funcin de los intereses privados bajo el manto de la necesidad de incrementar lacompetitividaddelasciudadesexigidaporlaglobalizacin.Dadalacrecientecomplejidaddelosfenmenosurbanos,lo anterior no invalida la necesidad de impulsar intervenciones urbanas de gran dimensin de distinto tipo pero que efectivamente generen ciudades ms justas y equitativas. Este es uno de los principales desafos para la gestin urbana en los aos futuros en Amrica Latina.39DesafosIntegracin del proyecto en la ciudadContribucinalprocesodeplanificacindelaciu-dadEvitar la creacin de normas que den privilegios ex-clusivos al proyectoIncorporacindetodoslosactoresinvolucradosdi-recta e indirectamenteImpedirlafragmentacininstitucionalylaprivatiza-cin de la gestin urbanaPromocindemodalidadesdecaptacinydistribu-cin equitativa de las plusvalasReduccin de los efectos negativos de distinto tipoAspectosPapel en el desarrollo urbano Relacin con la planificacin de la ciudad Vinculacin con la normativa urbana vigente Participacin de los actores Gestin de los proyectos FinanciamientoImpactos socioeconmicos y urbansticosCUADRO 3 Sntesis de los principales desafos que enmarcan la gestin de la tierraMario Lungo / Grandes proyectos urbanos. Una visin...Urbana 37/ 200540ANEXOAMRICA LATINA: MUESTRA DE GRANDES PROYECTOS URBANOS EN CIUDADES SELECCIONADASPas o ciudadProyectos MXICO D.F.Nuevo aeropuerto internacionalZona Santa FeCentro HistricoProyecto Ferretera BUENOS AIRESPuerto Madero (recuperacin frente costero)Proyecto RetiroCRDOBATelepuertoROSARIOrea de trasbordo Sanz-PompeyaPlan de Mejoramiento de BarriosBOGOTTransmilenio (transporte urbano)Proyecto habitacional El RecreoProyecto UsmeLA HABANARehabilitacin Centro Histrico La Habana ViejaRecuperacin de la zona portuariaPANAMPlan del rea de Panam EsteLIMACentro Histrico de LimaCARACASExpansin de la Universidad Central de VenezuelaSANTIAGO DE CHILEReutilizacin del antiguo aeropuerto de CerrillosPrograma habitacional Santiago CentroAnillo Interior de SantiagoCONCEPCINPlan Bo-BoMONTEVIDEOPlan FnixCentro Comercial Punta Carreta SO PAULOGuarapiranga (mejoramiento integral de barrios)Rehabilitacin del Area Central de So Paulo RO DE JANEIROFavela Bairro (mejoramiento integral de barrios)Rehabilitacin zona portuaria y museo GuggenhiemSANTO ANDREixo TamaduatehyBELO HORIZONTERehabilitacin de LagoinhaBELMRecuperacin de la zona de agua GUATEMALATransmetro (transporte pblico)SAN SALVADOREl Espino (conjunto multifuncional)BELO HORIZONTELagoinha (rehabilitacin de rea pericentral)QUITORehabilitacin del Centro HistricoGUAYAQUILRehabilitacin del malecn ASUNCINPlan Maestro franja costera de AsuncinFuente: Cursos y seminarios del Lincoln Institute of Land Policy.41Alcalda Mayor de Bogot2002Ciudadela El Recreo. 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