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5. LOS GRUPOS DE PRESION

5.1 Noción de grupo de presión

Los Grupos de Presión son otros de los actores políticos en las sociedades actuales. Se distinguen de los partidos, como indicaban La Palombara y Weiner en que carecen de la voluntad de tomar el poder, sólo pretenden influir, presionar sobre los detentadores del poder político.

Otra diferencia esencial, subrayada por Duverger, es que mientras los partidos se basan en una solidaridad general, sobre una concep­ción global de la sociedad, los grupos de presión lo hacen sobre una solidaridad parcial; sólo defienden intereses específicos. Un ciuda-] ... dano puede pert:e.ner~er, a varios gr~pos de presión simultánea~",..v~'\.-mente, aunque militara solo en un partido. i

Ziegler los define como «conjuntos organizados que tratan de in- I fluir en las decisiones gubernamentales, sin pretender situar a sus miembros en cargos públicos», Pero la definición más precisa nos parece la de Schwart:zenberg: {(Una organización constituida para la defensa de un interés, que ejerce una presión sobre los poderes pú­blicos para obtener de ellos decisiones conforme a sus intereses~), que contempla los tres elementos constitutivos de esos grupos:

1. La existencia de un grupo organizado, elemento que permite distinguirlos de las acciones no organizadas. Almond y Powell parten del nivel de organización y especialización para esta­blecer cuatro tipos de grupos de interés: los anémicos, forma­ciones espontáneas y efímeras; los no asociativos, informales, intermitentes; los institucionales, que son organizaciones for­males que a veces pueden convertirse en grupos de presión (una Iglesia); los asociativos, organizaciones voluntarias y es­pecializadas en la articulación de intereses (Sindica~os), que son los verdaderos grupos de presión eficaces.

2. La defensa de un interés, bien material o moral, interés en sentido amplio. Aquí debemos tratar las diferencias .entre grupo de presión y grupo de interés, que están vinculadas precisamente al tercer elemento:

3. El ejercicio de una presión sobre el poder. Todos los grupos

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de preslon son grupos de interés, pero no a la inversa. Un grupo de interés deviene de presión cuando la ejerce sobre los poderes políticos. Todo grupo de interés puede potencial­mente convertirse en grupo de presión. Siguiendo a Pasquino, entendemos por presión la actividad de un grupo con motiva­ciones comunes que «trata de influir, a través del uso, o de la amenaza del uso, de sanciones en las· decisiones del poder político, a fin de cambiar la distribución actual de bienes, ser­vicios, cargas y oportunidades, o bien para conservarla ante las amenazas de intervención de otros grupos o del propio poden>.

Los grupos de presión en su origen son coetáneos de los partidos políticos. Surgen con el liberalismo, que al reconocer !a libertad de expresión yel derecho de petición admite la posibilidad de influencia y presión sobre las estructuras de poder. Igual que los partidos, son estructuras de comunicación entre la sociedad civil y el Estado. Apa­recen y adquieren importancia a raíz de cambios sociales, que produ­cen conflictos entre intereses contrapuestos. Los afectados se agru­pan para defenderse frente a otros grupos y al final buscan la ayuda de alguna instancia de poder, sobre la que presionan. Cabe enten­derlos como una respuesta al incremento de la distancia entre los centros donde se toman las decisiones y los indi~iduos. Algunos au­tores consideran a los grupos de presión como resultado del paso de la Comunidad a la Sociedad, tal como lo describe Tonnies.

En I()s sistemas políticos actuales, el creciente intervencionismo del Estado en la sociedad permite y potencia el florecimiento de grupos de presión, ya que aumentan las ocasiones y los campos en que para promocionar o defender intereses es necesario orientar la acción de los poderes públicos.

Aunque es un fenómeno complejo, y de difícil estudio, la ciencia política, tras superar enfoques institucionalistas y formalistas, les ha dedicado su atención, en un intento de conocer el funcionamiento real de los sistemas políticos. Se debe citar la obra de Bentley The process of Government. A Study of Social Pressure (1908) por ser pionera en el análisis del proceso político como resultante de las ac­ciones de diferentes grupos. Pero ser& a partir de los años cincuenta cuando el estudio de los canales de poder adquiera mayor importan­cia.

y los resultados de esos estudios muestran las instancias de po­der, el lugar donde de hecho se toman las decisiones políticas que afectan a los individuos y a los grupos. La atenta observación y el descubrimiento de los niveles concretos en que se ejerce la presión

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nos informan sobre dónde están ubicados las sedes reales del poder, .. que en ocasiones no coinciden con las instituciones.

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5.2 Tipologías de grupos de presión

Existen muchas clasificaciones de los tipos de grupos de presión, en base a distintos criterios:

a) Según el interés defendido. se puede distinguir entre: grupas de interés y grupos de ideas. También se les llama «de protección» y de «promoción». Es una sutil frontera difJcil de fijar, aunque es posi­ble establecer qué elementos defienden preferentemente. Para al­gunos autores esta distinción equivale a la de «organizaciones profe­sionales» y «no profesionales». ~~~lJ

En los grupos de presión, de intereses, o de ., entran todas las organziaciones profesionales, y se suele distinguir entre or­ganizaciones agrarias, organizaciones de empresarios (patronales) y de trabajadores (sindicatos), a las que habría que añadir las de las profesiones liberales (abogados, ingenieros. médicos, etc.).

El tipo «grupos de ideas», o promotores, o «de vocación ideoló­gica», como los califica Meynaud, abarca a los grupos que no se ba­san en intereses materiales o profesionales, sino que promueven la defensa de ciertas causas particulares. Entre ellos están:

- Las organizaciones confesionales e ideológicas (las iglesias, asociaciones por la enseñanza laica... ).

- Las de objetivo especializado, que defienden una causa con­creta (la abolición de la pena de muerte, el antirracismo...).

- Los grupos «de condición», compuestos por personas que comparten la misma condición social (jóvenes, estudiantes, mujeres... ).

- Las sociedades de pensamiento y los clubs políticos, que en ocasiones se acaban transformando en partidos.

b) Por su naturaleza se puede establecer la diferencia entre grupos privados y grupos públicos,· Normalmente los grupos que tra­tan de presionar sobre los poderes públicos son privados, y son esos los que primero fueron objeto de estudio, pero también hay grupos que están dentro del ámbito del. Estado, órganos estatales que pre­sionan sobre otros. Son los grupos de presión públicos. Almond se refiere a ellos en su categoría de «grupos de interés institucionales»,

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que tienen otras funciones, pero que en ocasiones pueden ejercer presión (burocracia, magistratura, «complejo militar-industria!»).

Dentro de los grupos públicos cabe otra distinción, entre grupos civiles y militares. Los primeros defienden intereses particulares frente al Estado, que defiende los intereses generales (ayuntamientos presionando al Estado). Los militares, pese a su subordinación al po­der civil en las sociedades democráticas, actúan con frecuencia como grupos de presión públicos, obligando al Estado a adoptar medidas que les beneficién, e incluso intervienen directamente en la vida polí­tica (militarismo, golpismo).

e) Según el tipo de organización y de miembros, Duverger di­vide a los grupos de presión entre grupos de cuadros y de masas, trasladando su tipología de partidos. Los de cuadros tienen un nú­mero reducido de miembros, bien porque así se quiere, para lograr eficacia o por elitismo (masonería), bien porque el objetivo perse­guido afActa a un colectivo pequeño (altos cuerpos de funcionarios). Los de masas tratan de alcanzar un gran número de socios. El ejem­plo más cercano son los sindicatos; también tratan de ser de masas los grupos «de condicióm) como las organizaciones feministas.

d) Por el lugar que ocupa la preslon en las actividades de los grupos, éstos pueden ser exclusivos, si se dedican prioritaria o exclu­sivamente a presionar sobre el poder (los lobbies de Washington) o parciales, si la presión sólo es un aspecto de su vida como grupo (las iglesias, los sindicatos).

e) Por los ámbitos en que actúan se pueden considerar los grupos de presión nacionales y los internacionales, que a su vez se­rán privados (una multinacional) o públicos (una agencia de espio­naje, una embajada).

5.3 La actuación de los grupos de presión

Meynaud señala como elementos de poder de los grupos el nú­mero de sus miembros, que está vinculado a su organización, sus re­cursos financieros y de cualquier otro tipo, el status social de sus componentes y la capacidad de acción colectiva o individual. Otros elementos son el control sobre los medios de fuerza (el ejército), el control de los medios de producción y distribución (los grupos de

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presión económicos son los más estudiados), sus ideas y creencias, que les pueden dar cohesión y por tanto fuerza, la posibilidad de ac­ceso a los centros decisores así como la adecuación de sus intereses a los valores dominantes en la sociedad.

La eficacia de la acción de los grupos de presión dependerá de la combinación de estos elementos en una organización dada.

Los medios que utilizan los grupos para presionar sobre el poder se ubican en un continuum que se extiende desde el suministro de información hasta de la violencia, desde la acción legal a la ilegal, como subraya Finer y en el que Meynaud distingue las siguientes ca­tegorías:

,. Los intentos de persuaslOn (envío d~ documentación para convencer de la justicia de una demanda).

2. Las amenazas, por ejemplo de no reelección de un diputado, y que pueden llegar al chantaje más o menos directo.

3. La utilización de recursos financieros, en donde cabe desde la financiación de partidos o campañas electorales, hasta la corrupción individual o colectiva con sobornos.

4. El sabotaje a la acción del gobierno (huelga de inversiones, resistencia pasiva, negativa a pagar los impuestos).

5. La .acción directa,· con medidas como manifestaciones, huelgas, lock-out e incluso el uso de métodos. violerto$. ~

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Duverger por su parte señala dos- tipos de actuación de Tos (.:"Q:q: ,¡,-: "p

grupos de presión: la aj;~ta 'Sobre lo~smos de_poder, ,/ , ..,.-/' que a su vez puede ser abierta y confesaaa1cartas, visitas, manifes­taciones) o bien oculta y discreta (financiación secreta a partidos, cO'!tactos personales) y la a.~ indirecta sOQre eLQ(illjico; sobre la opinión pública, que a su vez infl~reeípoder (la propaganda).

Los valores dominantes en una sociedad y el tipo de cultura polí­tica de la misma determina los límites de la utilización de estos me­dios para lograr la eficacia de la acción. En aras de esta eficacia se pueden producir situaciones de cooperación y alianza entre distintos grupos de presión que en principio parece defienden' intereses opuestos (patronales y sindicatos unidos en demanda de ayudas a un sector productivo en crisis), y en otras ocasiones factores ex­ternos llegan a fragmentar la defensa de un mismo interés en grupos distintos que reclutan sus miembros en idéntico ámbito social, (divi­siones sindicales por motivos ideológicos).

Las instancias en que los grupos ejercen su presión dependen de la estructura del sistema político, de los mecanismos de toma de de­

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" CISiones. En los países democráticos esas instancias suelen ser, se­gún Von Beyme, las asambleas legislativas, el gobierno, la adminis­tración, la justicia, los partidos políticos, la opinión pública, las orga­nizaciones internacionales. En función del objetivo perseguido o del momento elegido se presionará sobre alguna de ellas, o varias, suce­siva o simultáneamente. La Palombara demostró que en Italia los grupos de presión preferían para ejercer su influencia contactar, por este orden, con la administración, con otros grupos, con institu­ciones locales y con el parlamento.

5.4 Institucionalización de los grupos de presión

Los grupos de presión, al incrementar su importancia en la vida política, han sido reconocidos por parte de los poderes públicos, que establecen ciertos controles sobre su acción, fundamentalmente con objeto de evitar que se conviertan en elementos de lo que Finer de­nomina «el imperio anónimO), por los que se trata de dar publicidad a sus actuaciones (obligación igual a la de los partidos de confesar los orígenes de sus fuentes de financiación), potenciar su funciona­miento interno democrático (art. 7 de la Constitución española), fijar instancias permanentes de contacto con el poder, etc.

Debido a la fluidez del concepto, es difícil señalar todas las vías de institucionalización que pueden tener los grupos de presión. Las más importantes y frecuentes, además de la oficialización de los con­tactos entre órganos gubernamentales y ciertos grupos (audiencias, obligación de escuchar las opiniones antes de tomar una decisión, etc.), son:

- La constítucionalización. En constituciones recientes aparecen reconocidos ciertos grupos de presión. Es el caso de las normas fundamentales griega y española con respecto a los sindicatos. Se puede hacer directamente, dedicándoles un artí­culo (como .el arto 7 de la española que trata de los sindicatos y las patronales) o indirectamente, reconociendo constitucio­nalmente algunos de los fines del grupo de presión, como el artículo 51 español, que se refiere al fomento de las organiza­ciones de consumidores, que serán oídas en determinados casos. En ocasiones las constituciones ponen condiciones a las que tienen que someterse esos grupos reconocidos (que su funcio­namiento interno sea democrático, arto 52 de nuestra Constitu­

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ción, sobre organizaciones profesionales), o excluyen a algún sector de ciudadanos de la participación en esos grupos (el arto 28 excluye a los miembros de las Fuerzas Armadas del de­recho de sindicación y señala peculiaridades en el de los fun­cionarios). Las constituciones también pueden establecer cauces para la expresión de los intereses de los grupos, o vías que permiten la presión: el derecho de petición y la iniciativa legislativa popular, por ejemplo. Algunos cauces son especí­ficos para determinados grupos, como la audiencia de las orga­nizaciones de usuarios, el Consejo para fa planificación econó­mica (art. 131 de la Constitución española) en el que estarán representados los sindicatos y las organizaciones profesio­nales.

- La regulación legislativa. Caben varias posibilidades: Una re­gulacióngeneral de los grupos de presión, como asociaciones ordinarias, a través de la Ley de Asociaciones, o una -regula­ción específica para ciertos grupos de presión (Ley de Colegios Profesionales).

5.5 Relaciones de los grupos de presión con los partidos políticos

Algunos grupos de preslon no tienen relación con los partidos, otros sólo ocasionalmente y también existen lazos estructurales en­tre ambos actores del sistema político. Estos lazos pueden ser de va­rios tipos: a) Subordinación de los grupos de presión a los partidos, ­que a veces es reconocida y establecida en los estatutos (organiza­

~ ción femenina o juvenil de un partido) y otras veces no, y el control :p.LJI, ¡yvJ0:; de I?s partidos s~ lIe~? a cabo mediante pers?na~ interpuest~s en

\ 1 ,,-\)/J los organos de dlrecclon del grupo. b) SubordinaCión del partido a

f\ los grupos de interés. El ejemplo más visible lo constituyen los «par­

1 " , t.: .-: · í f1ri l "'- l; _1._-,\1 ''''- tidos indirectos» como el Labour en sus primeros decenios, o los t -\~/ l_ .f

, partidos conservadores ligados a las patronales. e) En circunstancias ~\ ; V\í!J\I': ~speciales puede darse una cooperación en pie de igualdad -entre

J c' partidos y grupos de presión (Comité anti-OTAN). d) Oposición entre -_o" ambas organizaciones, bien por parte del grupo hacia el partido, acu­

sándole de ineficacia, o viceversa, denunciando las presiones del grupo.

Otras situaciones a tener en cuenta son la posible trasformación de un partido en grupo de presión (Fuerza Nueva en 1982) o de un grupo de presión en partido político (los grupos ecologistas ale­

COM~RTAMIENTO POllTICO

El análisis del Comportamientppolítico .

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manes que se convierten en el Partido de los Verdes, logrando repre­sentación parlamentaria),

5.6 Funciones de los grupos de presión

Almond y Powell consid~ran a los grupos de presión como ele­mentos que presentan demandas sociales a los centros donde se to­man las decisiones, como las estructuras que en las sociedades de­sarrolladas cumplen la función de «articulación de intereses». Tam­bién se han señalado otras numerosas funciones que cumplen, tales como ser una de las instancias de socialización política, un cauce de comunicación política entre los grupos sociales y los gobernantes, una cantera de reclutamiento de élites políticas.

Meynaud les atribuye tres funciones: son fuente de información para las instancias decisorias; favorecen el {(asentimiento-participa­ción» al asegurar la aceptación de las decisione.s por los interesados, lo que contribuye al consenso; canalizan las reivindicaciones, las ra­cionalizan, las ordenan. Coincide con Merton, quien señala que los grupos de presión Juegan un papel manifiesto de reivindicación y otro latente de integración en especial los sindicatos).

En situaciones de ausencia de partidos políticos, los grupos de presión pueden cumplir funciones que en condiciones de normalidad democrática están encomendadas a los partidos políticos, como ser proveedores de personal político, ser canales de representación par­lamentaria, o de oposición política. Se habla entonces de los grupos de presión como «fuerzas políticas de sustitución» o como «sustitu­tivos funcionales de los partidos políticos».

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