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Guía de Buenas Prácticas para la Gestión Financiera Local

Octubre 2006

Ayuntamiento de Madrid

Programa URB-AL, de cooperación entre la Unión Europea y América Latina

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INDICE PREÁMBULO ................................................................................................................. 4 I. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 6 II. ANTECEDENTES: GUÍAS Y CÓDIGOS DE BUENAS PRÁCTICAS LOCALES ....... 8 III. OBJETIVOS Y ALCANCE ....................................................................................... 11 IV. METODOLOGÍA Y CRITERIOS PARA LA DETECCIÓN DE EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA GESTIÓN FINANCIERA LOCAL. ................................ 14 V. BUENAS PRÁCTICAS DE LA GESTIÓN FINANCIERA LOCAL............................. 17

V.1. AMBITO DE GESTIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDATORIA. ............................. 17

V.1.1. Consideraciones previas. ........................................................................... 17 V.1.2. Principios y valores..................................................................................... 18 V.1.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. .......................................................................................... 20 V.1.4. Buenas prácticas: Gestión tributaria y recaudatoria................................... 21

A. Diseño de política tributaria .......................................................................... 22 B. Mejora en los sistemas de gestión tributaria y recaudatoria. ....................... 23 C. Relaciones entre la administración tributaria local y los contribuyentes. ..... 25 D. Mejora de la gestión del pago ...................................................................... 33 E. Mejora de la transparencia en la gestión tributaria y recaudatoria: disponibilidad y acceso a la información tributaria y sus resultados................. 43

IV.2. ÁMBITO DE GESTIÓN FINANCIERA (ENDEUDAMIENTO Y TESORERÍA).. 46

V.2.1. Consideraciones previas. ........................................................................... 46 V.2.2. Principios y valores..................................................................................... 46 V.2.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. .......................................................................................... 51 V.2.5. Nuevas tendencias de endeudamiento. ..................................................... 57

Financiación con Monolines.............................................................................. 57 Titulización de activos o derechos .................................................................... 58 Emisiones conjuntas ......................................................................................... 60

Bonos ligados a la inflación .................................................................................. 62 V.3. AMBITO DE GESTIÓN DE AYUDAS Y SUBVENCIONES............................... 64

V.3.1. Consideraciones previas. ........................................................................... 64 V.3.2. Principios y valores..................................................................................... 66 V.3.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. .......................................................................................... 69 V.3.4. Buenas prácticas vinculadas a la gestión de subvenciones....................... 71 V.3.5. Buenas prácticas en la gestión de ayudas financieras a las familias......... 80

V.4. AMBITO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA......................................................... 82

V.4.1. Consideraciones previas. ........................................................................... 82 V.4.2. Principios y valores..................................................................................... 83 V.4.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. .......................................................................................... 85 V.4.4. Buenas prácticas vinculadas a la contratación........................................... 86

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V.5. ÁMBITO PRESUPUESTARIO. ......................................................................... 95

V.5.1. Consideraciones Previas........................................................................... 95 V.5.2. Principios y valores..................................................................................... 95 V.5.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia ........................................................................................... 99 V.5.4. Buenas prácticas vinculadas al proceso presupuestario y el seguimiento de la información económico-financiera. ................................................................. 100

V.5.4.A. Buenas prácticas vinculadas al proceso presupuestario. ................. 101 V.5.4.B. Buenas prácticas para la mejora del sistema de información económico-financiero y presupuestario .......................................................... 122 V.5.4.C. Buenas prácticas en la aplicación de las TICs a la gestión económico-presupuestaria ................................................................................................ 129

V.6. ÁMBITO EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS.......... 130

V.6.1. Consideraciones previas ......................................................................... 130 V.6.2. ¿Por qué evaluar?.................................................................................... 131 V.6.3. Aspectos críticos en el proceso de evaluación: Razones que explican su reducida implantación efectiva. .......................................................................... 132 V.6.4. Buenas prácticas en la evaluación de políticas públicas.......................... 134

V.7. EL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN (TICS) EN LA GESTIÓN FINANCIERA LOCAL........................ 141 VI. CONCLUSIONES.............................................................................................. 147

Anexo 1. Propuesta de indicadores que constituyen la información económico-financiera mínima que una entidad local universal debe facilitar a los ciudadanos. .. 149 GLOSARIO................................................................................................................. 152

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PREÁMBULO Esta “Guía de Buenas Prácticas para la Gestión Financiera Local” tiene su origen en la preocupación del Ayuntamiento de Madrid por reforzar el grado de confianza de los ciudadanos en el funcionamiento de sus instituciones, especialmente en el campo de las finanzas locales. En ocasiones, como consecuencia de malas prácticas se erosiona la imagen de las administraciones públicas ante terceros y es preciso reforzar la confianza en los sistemas de gobierno y el funcionamiento de sus administraciones públicas. Un fortalecimiento institucional debe facilitar a posteriori la mejora de las relaciones de las distintas administraciones con terceros, promoviendo valores como la concienciación social con los deberes fiscales y el incremento de la exigencia ciudadana a sus instituciones de mejorar la gestión interna de los recursos públicos y recibir una información institucional de mayor calidad. Por ello, desde el Ayuntamiento de Madrid se consideró necesario impulsar un proyecto como éste para poner a disposición de los cargos electos, directivos y empleados públicos de las distintas administraciones un documento de referencia, en el que se integrasen valores que son comunes no solo a las administraciones europeas sino también a las latinoamericanas, facilitando así el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre instituciones públicas. Por este motivo y fiel a su espíritu de colaboración con América Latina, el Ayuntamiento decidió que el marco adecuado para llevar a cabo este proyecto era a través del Programa URB-AL de la Comisión Europea, de cooperación entre la Unión Europea y América Latina en materia de políticas urbanas, y en particular, atendiendo a los objetivos específicos de la Red temática nº 9 sobre “Finanzas locales y Presupuesto participativo”. Esta Red, coordinada por la Prefeitura Municipal de Porto Alegre (Brasil), tiene como objetivo proporcionar un proceso permanente de cambio y profundización de experiencias entre gobiernos locales latinoamericanos y europeos para la socialización, sistematización e implantación de las mejores experiencias en el ámbito de la financiación local y de prácticas de democracia participativa. Así pues, junto con el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina), la Intendencia Municipal de Montevideo (Uruguay), el Comune di Roma (Italia), y la Municipalidad de Valparaíso (Chile) se presentó este proyecto a la Comisión Europea que decidió seleccionarlo y cofinanciar su ejecución.

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Durante dos años, junto con los socios europeos y latinoamericanos y la asistencia técnica de Consultores de Administraciones Públicas, el Ayuntamiento de Madrid ha trabajado para la elaboración de esta Guía cuyo objetivo prioritario es contribuir al desarrollo de las capacidades estructurales de las autoridades locales y su fortalecimiento institucional a través de la puesta a disposición de los cargos electos, directivos y empleados públicos de las distintas administraciones locales europeas y latinoamericanas de las mejores prácticas en materia de gestión financiera local. Con el objetivo de reforzar este fin y facilitar el intercambio de experiencias, el trabajo realizado en el presente documento se complementa con un Banco de Buenas Prácticas, disponible en Internet (www.munimadrid.es/urbal) que incorpora una descripción de algunos proyectos que han servido de base para la elaboración de esta guía y que permiten a cualquier interesado contactar con la entidad de referencia. Este Manual pretende consensuar un nuevo concepto de gestión eficiente, ética, solidaria y responsable, marcando las recomendaciones y las pautas necesarias para convertirla en una realidad en el ámbito de los gobiernos locales de Europa y Latinoamérica.

http://www.munimadrid.es/urbal

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I. INTRODUCCIÓN La presente Guía de Buenas Prácticas en la Gestión Financiera Local se enmarca en un contexto de creciente preocupación por la mejora de la calidad democrática de las instituciones y la necesidad de promover la participación efectiva de los ciudadanos en la vida pública local. Los organismos internacionales están destinando, de forma creciente, esfuerzos a fortalecer la confianza de la opinión ciudadana en la gestión de las administraciones públicas. Como advierte el Consejo de Europa1, el ciudadano cada vez se adapta con mayor dificultad a prácticas “opacas” de las instituciones públicas. El grado de resistencia depende, a su vez, de la tradición cultural de los distintos países, la historia de sus instituciones democráticas, el desarrollo normativo alcanzado y el nivel de aplicación de las nuevas tecnologías en los procesos de gestión e información al público. La recuperación del nivel de confianza exige el reestablecimiento de un “comportamiento ético irreprochable basado en reglas claras, procedimientos transparentes y sanciones eficaces”. El ámbito público local, por su proximidad con los ciudadanos, tiene el reto de asumir un papel destacado en este necesario proceso de fortalecimiento institucional. De hecho, las administraciones locales representan el espacio más adecuado para la innovación, la asunción de reformas y, especialmente, para facilitar y promover la participación ciudadana. Sin embargo, la cercanía, visibilidad y accesibilidad de los responsables políticos y técnicos municipales contribuyen, ante cualquier comportamiento irregular, a un deterioro más directo y acusado en la imagen que el ciudadano tiene de las instituciones en su conjunto. Sin menoscabo de la existencia de otros ámbitos de interés en la gestión pública local, es preciso subrayar que la principal preocupación del ciudadano, en calidad de contribuyente, se centra en el uso y destino de los recursos públicos. Cualquier iniciativa dirigida a promover la transparencia en la gestión económica municipal y la eficiencia de sus actuaciones en materia financiera, constituye el único camino viable para mejorar la imagen de los gobiernos locales frente al ciudadano y renovar la confianza en las instituciones públicas. Esta guía asume el papel que los gobiernos municipales tienen en el fortalecimiento de la credibilidad de las instituciones públicas gracias a una actuación ejemplar en el ámbito económico-financiero. La Administración es, precisamente, el agente que debe servir de referencia a los ciudadanos y los agentes económicos y sociales con los que se relaciona. El objetivo de la guía es señalizar el camino a través de la identificación de buenas prácticas en gestión financiera local y el planteamiento concreto de casos internacionales que ilustren cómo abordar adecuadamente cualquier iniciativa de cambio. En definitiva, se pretende, no sólo reducir los riesgos de prácticas incorrectas e ineficientes en las organizaciones locales, sino también servir de fuente de

1 Manual de Buenas Prácticas de la ética pública a nivel local del Consejo de Europa.

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inspiración para emprender proyectos y reformas que otras entidades locales han abordado con éxito para la resolución de problemas universales. Básicamente, son tres los ejes sobre los que sustentan las buenas prácticas que se recogen en la presente guía: 1. El respeto y promoción de los valores éticos en la obtención y empleo de

los fondos públicos.

2. La mejora constante de la eficiencia en las actuaciones municipales en materia financiera.

3. El acceso a la información, transparencia y comunicación de la gestión

financiera local y sus resultados. Si bien, estos valores constituyen los pilares que fundamentan el desarrollo de este trabajo; la transparencia se convierte en el eje fundamental de una gestión financiera local ejemplar puesto que actúa como un mecanismo de control de la actuación pública con repercusión directa en la opinión ciudadana. La evaluación de la transparencia en la gestión financiera local se ha realizado desde tres perspectivas distintas: la necesidad de justificar la toma de decisiones públicas de forma objetiva y completa, el rendimiento de cuentas a los órganos de control, a los ciudadanos y los diferentes agentes económicos y sociales, y la divulgación activa de esta información de forma clara y accesible. Por último, no se puede obviar que el papel que desempeñan las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante, TICs) en el logro de una mayor eficiencia en la gestión municipal y, en particular, en la mejora del acceso e intercambio de información en materia económico- financiera con terceros a través de procedimientos telemáticos. Las ventajas de la aplicación de las TICs en la gestión municipal trascienden las ganancias en agilidad y precisión en la ejecución de procesos internos –presupuestación, contabilidad, contratación, entre otros-, operándose cambios sustanciales en aquellas entidades locales que invierten con éxito en la mejora de sus sistemas de información: incremento de la eficacia recaudatoria, mayor control y cumplimiento de la programación y una interlocución más activa con los agentes económicos y sociales.

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II. ANTECEDENTES: GUÍAS Y CÓDIGOS DE BUENAS PRÁCTICAS LOCALES La elaboración y difusión de esta guía se suma a las distintas iniciativas que las organizaciones internacionales han emprendido con el fin de superar el descenso del nivel de confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. En el ámbito local, las respuestas a este fenómeno han sido amplias y variadas, si bien la preocupación de los organismos internacionales se ha centrado en la adopción de códigos de conducta y manuales de comportamiento que garanticen en, en primera instancia, la ética pública local. La salvaguarda de los principios morales y éticos supone el primer paso para el reestablecimiento del crédito de la ciudadanía. En este sentido, el Consejo de Europa2 ha dirigido sus esfuerzos en los últimos años a la prevención, más que a la corrección, de las conductas irregulares y los delitos económicos en el ámbito público local. Algunos de estos trabajos son la Recomendación nº R (2000) 10 sobre el código deontológico para los funcionarios públicos y la Recomendación nº R (98) 12 sobre el control de la acción de las entidades locales y la Recomendación nº R (99) 8, sobre la responsabilidad pecuniaria de los electos locales por actos u omisiones en el ejercicio de sus funciones. Por su parte, el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (CLRE) ha elaborado también diferentes documentos con objetivos similares: la Recomendación 60 (1999) que contiene un código de conducta europeo referente a la integridad política de los electos locales y regionales, y la Carta Urbana y la Recomendación 86 (2000) referente a la transparencia en la financiación de los partidos políticos y su funcionamiento democrático en el nivel regional. Sin embargo, como resultado del programa emprendido por el Consejo de Europa en 2002, es el Manual de Buenas Prácticas de ética pública, el documento que constituye una referencia en esta materia a nivel local. Este documento aborda desde el estatuto de los electos y la financiación de los partidos, hasta otros ámbitos más vinculados a la gestión financiera de las instituciones locales, como la transparencia, el acceso a la información, los procedimientos administrativos y las relaciones con el sector privado. Especial interés merecen las conclusiones alcanzadas en el terreno de la transparencia informativa: la validación ciudadana de las instituciones públicas depende en gran medida de la información al contribuyente sobre el destino de los fondos públicos. De hecho, se advierte que la falta de comunicación sobre la información económico-financiera por parte de los poderes públicos fomenta los comportamientos irregulares como resultado de la desaparición de los

2 Organización internacional cuyo objetivo prioritario es la promoción de la autonomía local.

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controles, y recomienda la extensión de la transparencia administrativa a las normas de conducta individual de los funcionarios. Al igual que hemos advertido en la introducción de esta Guía, el Manual de Buenas Prácticas del Consejo de Europa indica, en su capítulo preliminar, que no deberá entenderse como un documento con carácter normativo debido al heterogéneo ámbito de aplicación. Además deberá tenerse en cuenta que lo que en algunos países puede resultar ser una práctica generalizada en el ámbito local, en otros puede tratarse de una iniciativa de suma importancia. Los esfuerzos del Consejo de Europa por la renovación de la confianza en las instituciones no se han limitado a la esfera de la ética pública, sino que han avanzado de forma específica en lo que atañe a la mejora de la eficiencia de la gestión local, y en particular, de su gestión financiera. Conscientes de las necesidades financieras derivadas de la prestación de los servicios públicos locales y la inquietud de las entidades municipales por disponer de un alto grado de autonomía en la gestión de sus propios recursos, el Consejo de Europa, a través de su Departamento de Gobierno Local y Cooperación Transfronteriza, ha desarrollado varios trabajos con la intención de facilitar recomendaciones en el ámbito de la gestión financiera local. Cabe destacar la publicación en 2002 del informe “Recuperación de los gobiernos locales y regionales en dificultades financieras” y en 2003 del informe “Procesos presupuestarios y gestión del presupuesto en los niveles de gobierno local”. El primero de estos informes se elabora con el objetivo de orientar a los gobiernos centrales sobre la forma de ayudar a las entidades locales y regionales que se encuentran con dificultades financieras. Entre otros aspectos, se abordan: criterios para identificar si éstas dificultades son reales o responden a un abuso por parte de las entidades locales, la definición de estrategias y medidas que eviten que las municipalidades se sumerjan en estas situaciones, y líneas estratégicas sobre cómo debe actuar el gobierno central en estos casos. El segundo de los informes, en línea con el relevante papel que asignamos en esta Guía al Presupuesto en la gestión financiera local, se subraya la necesidad de entender el proceso presupuestario desde una doble perspectiva, técnica y política, fruto del resultado de la aplicación conjunta de criterios técnicos y discrecionales en la toma de determinadas decisiones. Los expertos del Consejo de Europa entienden que el presupuesto debe constituir un elemento clave en los sistemas de información económico-financiera locales y contribuir, a su vez, a mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios municipales. Por su parte, y desde finales de los años noventa, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a través de su Servicio de Gestión Pública, viene trabajando en la elaboración de guías de buenas prácticas y recomendaciones dirigidas a la mejora de la gestión financiera pública y la consolidación de una gestión ética de los servicios públicos3. No

3 Principios para una gestión ética de los servicios públicos. OCDE 1998.

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obstante, sus directrices no se circunscriben estrictamente al ámbito local, sino a los gobiernos centrales. Los trabajos de la OCDE (Serie PUMA Policy Brief) han abordado diferentes ámbitos relacionados con la gestión financiera pública: tributación, transparencia presupuestaria, la contratación y evaluación de políticas públicas, entre otros. Los principios y valores propugnados en estas guías han servido de referencia en la elaboración de esta guía.4 No hay que olvidar tampoco los trabajos desarrollados desde el Departamento de Finanzas del Fondo Monetario Internacional (FMI) en materia de transparencia fiscal y transparencia en las políticas monetarias y financieras. Sin embargo, sus contenidos son, en ocasiones, difícilmente trasladables al ámbito público local ya que están orientados a las necesidades de los gobiernos con carácter general (en la práctica, a los gobiernos centrales). El documento básico de referencia lo constituye el “Manual de Transparencia Fiscal” y el “Código de buenas prácticas de transparencia fiscal”. El “Código de buenas prácticas de transparencia fiscal” del FMI se elabora en 1998 en el contexto del consenso internacional sobre la importancia del buen gobierno como factor clave en la estabilidad macroeconómica y un crecimiento sólido, y la concepción de la transparencia fiscal como elemento fundamental del buen gobierno. Si la transparencia fiscal facilita la rendición de cuentas por parte de los responsables públicos, la política fiscal contará con el crédito de una opinión pública bien informada. Esta situación favorece, sin duda, el acceso a los mercados de capitales y sería idónea para reducir la incidencia de las posibles crisis. No obstante, con el tiempo se estimó necesario incluir una nueva sección en dicho Código relativa a la calidad de los datos fiscales. Además, el documento fue objeto de varias revisiones con el fin de aportar mayor claridad. Los cuatro ejes fundamentales de este Código son los siguientes: una clara definición de funciones y responsabilidades en materia de transparencia fiscal, las obligaciones sobre el acceso del público a la información, la transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto y las garantías de integridad de la información fiscal, cuyos datos deberán cumplir con unas normas de calidad y deberán estar sometidos a evolución independiente. Por su parte, el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, cuyas primeras versiones se elaboraron también en 1998, supone un paso más con respecto al Código, ya que identifica las prácticas óptimas de transparencia fiscal que deberán emplear las economías avanzadas que ya adoptaron o están próximas a adoptar las normas del código. El Manual se ha utilizado especialmente para apoyar a los países miembros a la hora de evaluar la transparencia de las prácticas de gestión de las finanzas públicas en relación a lo dispuesto en el Código y asistir en la elaboración de prioridades de mejoras en la transparencia fiscal. Como característica común a todos los documentos que se han señalado, es la prudencia de los autores sobre el alcance de estas guías. Conscientes de la

4 Especialmente: Guía de Buenas Prácticas sobre Contratación Externa, Guía de Buenas Prácticas para gravar los servicios públicos, Guía de Buenas Prácticas para la Transparencia Presupuestaria, Buenas Prácticas en Evaluación de Políticas Públicas.

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diversidad de países a los que se destinan sus contenidos y, por ende, las notables diferencias en el marco normativo, su cultura institucional y la situación organizativa y financiera de partida de las organizaciones públicas en cada uno de ellos, los responsables advierten sobre las limitaciones sobre el alcance y detalle de las medidas propuestas ya que las recomendaciones propuestas deberán poder implementarse en los distintos países, si bien, en el periodo de tiempo que sea preciso en cada caso. Por último, es conveniente subrayar que la mayoría de estos documentos, manuales y guías que se han mencionado, han elaborado sus recomendaciones en relación a la transparencia fiscal y presupuestaria, siendo éste un aspecto más de la buena gestión en las finanzas públicas. Resulta preciso incorporar al análisis otros dos aspectos fundamentales: la eficiencia de la política fiscal y la solidez de las finanzas públicas. Con las dificultades que impone la elaboración de una guía que se dirige a un grupo heterogéneo de países, con normativas y situaciones de partida muy diferenciadas, y la variedad de ámbitos que se abordan, hemos optado por integrar el criterio de eficiencia como clave en la detección de buenas prácticas, con carácter adicional al de transparencia y la gestión ética.

III. OBJETIVOS Y ALCANCE Como se recogió en el Preámbulo, el objetivo de esta guía es poner a disposición de cargos políticos y empleados públicos de las administraciones locales latinoamericanas y europeas un manual que recoja y difunda criterios de actuación y recomendaciones útiles en los distintos ámbitos de la gestión económica y financiera de los gobiernos locales. El interés de dotar de carácter universal a las pautas recogidas en este documento ha determinado la necesidad de recopilar especialmente las experiencias transferibles5, con independencia del marco jurídico y competencial existente en los distintos países.

5 Se entiende por “transferible”, aquella práctica que puede adaptarse a entornos distintos, de modo que se puedan repetir, con éxito, sus elementos esenciales.

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El contenido de esta Guía se dirige principalmente a cubrir los siguientes aspectos: Establecer un código de valores común valido para todas las

administraciones públicas basado en un conjunto de principios básicos, normas y recomendaciones que faciliten a los miembros de las organizaciones la correcta toma de decisiones y les sirva de referencia para abordar problemas concretos y universales que afectan a la gestión financiera local.

Identificar áreas y procedimientos especialmente sensibles a prácticas

irregulares y las estrategias para superar las barreras que se interponen a la transparencia, la eficiencia y el comportamiento ético en la gestión financiera local.

Conocer los factores de éxito de experiencias ejemplares consolidadas,

así como el proceso de implantación de las mismas y los resultados efectivos que se han derivado de su aplicación.

El análisis se centra en la gestión financiera local, entendida desde una perspectiva más amplia que la ligada estrictamente al recurso al endeudamiento y la gestión de tesorería en las entidades locales (abordados específicamente en el Capítulo V.2), especialmente teniendo en cuenta que en algunos países existen estrictas limitaciones al endeudamiento de los municipios. Con el fin de ampliar al máximo su aplicación a todos los Estados europeos y latinoamericanos, el ámbito objetivo sobre el que se ha reflexionado en la presente Guía lo constituye la relación de la Administración en materia económico-financiera con terceros –ciudadanos, proveedores, agentes económicos y sociales, órganos de control, entre otros-. La diversidad de la naturaleza de las relaciones financieras entre el gobierno local y terceros y la necesidad de incorporar actuaciones y procedimientos de carácter transversal, como la planificación presupuestaria o la contratación pública, impuso la necesidad de abordar la elaboración de esta Guía desde seis ámbitos distintos que incorporan, tanto la perspectiva del ingreso como la del gasto público:

1. Información y gestión tributaria y recaudatoria. La relación tributaria de la administración local con sus ciudadanos y agentes sociales y económicos es uno de los aspectos más sensibles a la opinión ciudadana. El objetivo de la administración local debe residir en facilitar la tramitación a los contribuyentes a través de una mayor transparencia en la tramitación y una gestión ágil y eficaz. Las TICs, juegan, una vez más, un papel clave en el logro de estos objetivos.

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2. Contratación administrativa.

El gasto en el que incurren las administraciones locales (compras de bienes, prestación de servicios, asistencias técnicas, obras, concesiones de gestión de servicios, ...) tienen un reflejo obligado en la formulación contractual del municipio con sus proveedores. El marco jurídico de la contratación pública de los respectivos países vela, con carácter general, por el cumplimiento de los principios de publicidad, objetividad y concurrencia. No obstante, la administración debe promover actuaciones que refuercen estas garantías; así como asegurar, dentro del marco jurídico vigente, la puesta en marcha de mecanismos que agilicen la tramitación y transparencia de los procesos.

3. Gestión financiera en sentido estricto (endeudamiento y tesorería) Se establecen las estrategias, recomendaciones y pautas que deben marcar la gestión del endeudamiento de los gobiernos locales, así como la gestión óptima de sus activos.

4. Gestión de ayudas y subvenciones. Una buena parte de los fondos públicos se destinan a conceder recursos a personas físicas y jurídicas con fines estrictamente redistributivos, o bien, con el objetivo de promover determinadas actuaciones en el entorno local que reviertan en el crecimiento y desarrollo del municipio. Si bien, la concesión de ayudas no tiene porqué responder estrictamente a criterios de eficiencia, como es el caso de las ayudas a familias con bajos niveles de renta; la transparencia y objetividad en los procesos de concesión de estas ayudas, así como la agilidad en los procesos de gestión asociados deben constituir algunas de las prioridades básicas en la gestión de estos recursos públicos.

5. Presupuestación y seguimiento. El presupuesto constituye el instrumento básico que refleja la actividad económica de la entidad. Se identifican en la guía las buenas prácticas ligadas a las fases presupuestarias de planificación y elaboración presupuestaria, ejecución y seguimiento. Asimismo, se ha prestado especial atención a las posibilidades reales de acceso de los ciudadanos a la información económico-financiera de forma completa y en un lenguaje comprensible que supere las limitaciones de una información que tradicionalmente se ha elaborado para expertos y usuarios internos.

6. Evaluación de políticas públicas.

La evaluación, como actividad que implica una reflexión sobre las acciones públicas, supone un paso obligatorio escasamente emprendido en la transparencia y la rendición de cuentas frente a terceros. Además, contribuye a la mejora continua de la gestión pública en la medida que permite rediseñar y redefinir los programas públicos.

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Por último, la necesidad de promover la implantación de las TICs en la gestión financiera local ha conducido, a su vez, a dedicarle un capítulo específico en la presente Guía. IV. METODOLOGÍA Y CRITERIOS PARA LA DETECCIÓN DE EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA GESTIÓN FINANCIERA LOCAL. La “Guía de Buenas Prácticas en la Gestión Financiera Local” es el resultado del intercambio de reflexiones sobre los principios que deben inspirar la obtención y el uso de los recursos públicos del grupo de trabajo integrado por expertos locales de cinco ciudades (Buenos Aires, Montevideo, Valparaíso, Roma y Madrid) a partir de la detección y presentación de iniciativas de éxito para la resolución de problemas universales en la gestión financiera local. La convocatoria de un seminario de lanzamiento del proyecto, celebrado en Madrid, y dos mesas de trabajo que tuvieron lugar en Buenos Aires y Roma, permitieron al equipo participante debatir sobre los aspectos clave abordados en la Guía: desde la definición del código de principios y valores que deben inspirar cada uno de los ámbitos definidos, hasta la presentación de casos concretos de éxito en los gobiernos locales de los distintos participantes cuya descripción debía adaptarse a un modelo previamente definido bajo el formato de ficha descriptiva. Cada una de las experiencias presentadas debía incluir al menos la siguiente información: Denominación de la experiencia Calendario de desarrollo Ámbito concreto de actuación Análisis del impacto positivo de la buena práctica Factores de éxito Resistencias y cambios necesarios en el desarrollo de la iniciativa Descripción de la experiencia:

- Descripción de la problemática previa a su puesta en marcha - Detalle de las principales acciones emprendidas

Continuidad del proyecto (detalle de la situación actual de la experiencia y perspectivas)

Auto evaluación de la transferibilidad de la experiencia, valorada en función de la autonomía local para el desarrollo de la iniciativa, economía, sencillez y claridad en su puesta en marcha, condiciones previas necesarias para su implantación y universalidad de la problemática previa.

El proceso de identificación de casos concretos de buenas prácticas en la gestión financiera local fue el resultado de varias líneas de trabajo: 1. La labor de prospección en las respectivas organizaciones participantes e

interlocución con responsables de las distintas áreas de gestión.

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2. La localización de un “círculo de entidades locales ejemplares” que constituyen una referencia, ya sea por haber abordado procesos globales de mejora y modernización, o bien, por su receptividad a la implantación de nuevas iniciativas.

3. El lanzamiento de un cuestionario de detección de buenas prácticas. Dado que el objetivo del presente manual es servir de guía a los responsables locales facilitando pautas y recomendaciones sobre la actuación a seguir en la gestión financiera, tan sólo se incluyen con cierto detalle aquellas experiencias de éxito que se presentaron a lo largo de los talleres de trabajo, que cumplen íntegramente con los siguientes criterios de buena práctica6: Tabla 1. Criterios de buenas prácticas.

DEFINICIÓN DEL CRITERIO CRITERIOS

Capacidad para introducir elementos o metodologías nuevas en la situación inicial para los que la organización no estaba preparada (nuevas tareas, nueva organización, nueva cultura organizativa, nuevas relaciones con el entorno)

Posibilidad de éxito de la práctica: viabilidad económica, técnica y socio-política

Capacidad de adaptación de la práctica a entornos distintos, de modo que se pueden repetir sus elementos esenciales con posibilidades de éxito. La transferibilidad depende de los siguientes factores: mecanismos simples de implantación, uso eficiente de recursos, “grado equivalente de competencia local” para emprenderla, universalidad de la problemática previa y condicionantes previos a la implantación.

Participación de los trabajadores públicos y de la ciudadanía en la toma de decisiones. Esta implicación podrá verificarse en tres niveles: presencial (receptiva o pasiva), activación (el “ tercero” es promotor de actividades), participación (contribución en la toma de decisiones)

Consecución de los objetivos establecidos con el proyecto: se produce un cambio observable y positivo en cualquiera de los aspectos definidos (eficiencia, transparencia, fortalecimiento de los valores éticos). Debe ser posible medir y comparar resultados entre la situación previa y la posterior a la implantación.

INNOVACIÓN

FACTIBILIDAD

TRANSFERIBILIDAD

PARTICIPACIÓN (en sentido amplio, terceros)

IMPACTO POSITIVO:-MEJORA LA EFICIENCIA-MEJORA LA TRANSPARENCIA-FORTALECE VALORES ÉTICOS

DEFINICIÓN DEL CRITERIO CRITERIOS

Capacidad para introducir elementos o metodologías nuevas en la situación inicial para los que la organización no estaba preparada (nuevas tareas, nueva organización, nueva cultura organizativa, nuevas relaciones con el entorno)

Posibilidad de éxito de la práctica: viabilidad económica, técnica y socio-política

Capacidad de adaptación de la práctica a entornos distintos, de modo que se pueden repetir sus elementos esenciales con posibilidades de éxito. La transferibilidad depende de los siguientes factores: mecanismos simples de implantación, uso eficiente de recursos, “grado equivalente de competencia local” para emprenderla, universalidad de la problemática previa y condicionantes previos a la implantación.

Participación de los trabajadores públicos y de la ciudadanía en la toma de decisiones. Esta implicación podrá verificarse en tres niveles: presencial (receptiva o pasiva), activación (el “ tercero” es promotor de actividades), participación (contribución en la toma de decisiones)

Consecución de los objetivos establecidos con el proyecto: se produce un cambio observable y positivo en cualquiera de los aspectos definidos (eficiencia, transparencia, fortalecimiento de los valores éticos). Debe ser posible medir y comparar resultados entre la situación previa y la posterior a la implantación.

INNOVACIÓN

FACTIBILIDAD

TRANSFERIBILIDAD

PARTICIPACIÓN (en sentido amplio, terceros)

IMPACTO POSITIVO:-MEJORA LA EFICIENCIA-MEJORA LA TRANSPARENCIA-FORTALECE VALORES ÉTICOS

6 Entre los trabajos disponibles sobre la definición de criterios de buenas prácticas cabe destacar los realizados por la Fundación Pi i Sunyer para la realización del Banco de Buenas Prácticas de la Diputación Provincial de Barcelona y el desarrollado por el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) de la Universidad Autónoma de Barcelona para la identificación de Buenas Prácticas en Inclusión Social. Otras organizaciones también han promovido iniciativas de estas características pero sin alcanzar la sistematización metodológica de los anteriores. En el caso de la presente guía, se han adaptado los criterios metodológicos de ambas a los objetivos concretos del proyecto y las condiciones iniciales de partida:

- En lo que respecta al proceso de identificación de buenas prácticas: se ha optado por completar la labor de investigación del equipo de trabajo del proyecto y el contacto directo con las organizaciones ejemplares, con el lanzamiento de una invitación generalizada a participar en el proyecto a municipios que hubieran desarrollado iniciativas modélicas de menor difusión.

- En cuanto a los criterios de detección de buenas prácticas, se han definido los siguientes “criterios básicos”: innovación y transferibilidad (según Pi i Sunyer “específicos de buena práctica”) y, factibilidad e impacto positivo (“efectividad” según IGOP). Se han descartado otros criterios cuya aplicación respondía, con carácter más específico, a los objetivos concretos de los proyectos de ambas organizaciones. Asimismo, se le ha definido el criterio “participación” desde una perspectiva más amplia, al considerar no sólo la implicación activa en la experiencia de ciudadanos y agentes sociales sino también de los propios trabajadores públicos.

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os adicionales que consolidan la calidad de la xperiencia de referencia:

-

a posibles cambios del entorno sin modificar sus elementos esenciales.

-

onitorización de la práctica permite una mayor sostenibilidad en el tiempo.

-

previo de implantación facilita su transferibilidad a otros gobiernos locales.

-

un sistema de responsabilidades, y por tanto, la rendición de cuentas.

Si bien los criterios enunciados son los definidos como básicos para la integración de la descripción completa del caso en la guía, se han tenido en consideración otros criterie

Sostenibilidad de la práctica: Capacidad de la buena práctica para perdurar en el tiempo. El proyecto debe contar con la flexibilidad suficiente que permita adaptarlo

Sistema de evaluación y seguimiento de la práctica: Evaluación del sistema de seguimiento de la buena práctica y control de los resultados obtenidos en el tiempo. Se entiende que una mayor m

Planificación del proyecto: Evaluación del grado de previsión y organización temporal de la buena práctica. Se considera que la disponibilidad de un plan

Liderazgo y responsabilidades definidas: La viabilidad de las buenas prácticas depende en gran medida de la existencia de un garante final que fomente la motivación y participación de los empleados públicos y permita identificar con claridad

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V. BUENAS PRÁCTICAS DE LA GESTIÓN FINANCIERA LOCAL.

V.1. AMBITO DE GESTIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDATORIA.

V.1.1. Consideraciones previas. La mayoría de los ciudadanos se relacionan con las administraciones locales en calidad de contribuyentes. La especial sensibilidad de la opinión pública a las cuestiones tributarias, tanto desde la perspectiva macroeconómica (incremento de tipos impositivos, nuevas figuras tributarias), como microeconómica (errores en los recibos, carencias en la información necesaria para cumplimentar las liquidaciones tributarias, etc.) es un fenómeno común a la mayoría de los municipios en el contexto europeo y latinoamericano. Estas razones han contribuido a concentrar el interés en identificar, por el lado de los ingresos públicos, buenas prácticas en la obtención y gestión de los recursos tributarios. Como en el resto de ámbitos, se ha considerado oportuno enfocar la atención hacia aquellos aspectos de la gestión tributaria en los que los gobiernos locales tienen margen competencial para desarrollar iniciativas propias y para diseñar y exigir tasas por el uso de determinados servicios o por la ocupación del dominio público. Así, en materia tributaria y recaudatoria, la labor de detección de buenas prácticas se ha centrado en los siguientes aspectos:

la fijación de tasas locales, los sistemas de gestión tributaria –desde una perspectiva organizativa y

procedimental, la atención e información al contribuyente, la mejora en la gestión del pago.

Sin duda, en este ámbito, los gobiernos centrales, regionales y supramunicipales pueden asumir un papel relevante en el impulso de procesos de mejora de la transparencia fiscal y, muy especialmente, en el apoyo a las entidades locales de reducida dimensión en la aplicación de sistemas y procesos de gestión tributaria que reviertan en ganancias de eficiencia y eficacia recaudatoria. Sirva de ejemplo, las experiencias de Italia, Uruguay, Argentina y España, en los que existen registros públicos de tipos impositivos locales a disposición de cualquier ciudadano o gestor local interesado. Por otra parte, la posibilidad de las que disponen los municipios españoles de delegar su gestión tributaria y recaudatoria en las diputaciones provinciales permite, en los casos de entidades de reducida dimensión, aprovechar economías de escala derivadas de la gestión a las que no tendrían acceso en caso de mantener la gestión municipal.

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También conviene señalar que, si bien, el sistema impositivo local descansa habitualmente en la imposición sobre bienes inmuebles, actividades económicas, vehículos o circulación y diversas tasas en concepto de prestación de servicios o de ocupación, algunas grandes ciudades constituyen excepciones a este marco general, como es el caso de la Ciudad de Buenos Aires, participante en el proyecto, que disfruta de una regulación financiera especial y diferenciada del resto de entidades locales del país. Sus principales figuras tributarias divergen también, en cierta medida, del patrón común de las entidades participantes. Su principal rasgo caracterizador viene determinado por el peso de la tributación indirecta en el conjunto de sus ingresos fiscales. La importancia del impuesto sobre el consumo en la hacienda bonaerense acentúa los riesgos de sostenibilidad del sistema financiero a largo plazo como resultado de la fuerte correlación entre recaudación y ciclo económico; mientras que supone, por otra parte, una fuente de ingresos con un amplio potencial que ha posibilitado el diseño y aplicación del Fondo Anticíclico, mecanismo que ha garantizado a la Ciudad de Buenos Aires disponer de recursos para las prestaciones sociales y sanitarias en épocas de crisis. Por último, la identificación de los actuales desafíos de la fiscalidad local ha sido uno de los aspectos que también ha sido debatido por los expertos internacionales en las mesas de trabajo. La estanqueidad de la recaudación, vinculada en gran medida a la tributación sobre bienes inmuebles y desligada de las oscilaciones en la capacidad de renta de los ciudadanos, la tensión que genera sobre los recursos tributarios una demanda creciente en número y calidad de servicios públicos municipales, la necesidad de mejorar la cuantificación de las tasas, la problemática de la actualización de los valores catastrales de los centros urbanos, la mejora de la equidad en el reparto de cargas y la necesidad, en las grandes ciudades, de mayor autonomía en la gestión, constituyen los principales desafíos de la fiscalidad local.

V.1.2. Principios y valores. Los principios y valores en los que debe sustentarse la gestión tributaria y recaudatoria local son los siguientes: 1. La aplicación de las TICs a los sistemas de información tributaria

constituyen un elemento básico en la mejora de la eficiencia y la transparencia de los procesos.

La implantación de las TICs en este ámbito posibilita una oferta más amplia de servicios y una relación más ágil con los contribuyentes. La Administración puede ofrecer, desde la descarga de impresos y el suministro de información clara sobre cada figura tributaria, hasta la opción de realizar autoliquidaciones telemáticamente.

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2. Las entidades locales deben garantizar el cumplimiento de las

disposiciones normativas que regulan sus sistemas de financiación. 3. La definición de estrategias y objetivos de la política tributaria y su

formalización expresa.

Las administraciones públicas locales deberían definir y concretar sus objetivos, de forma cualitativa y cuantitativa, en aspectos como: eficacia recaudatoria, recorrido fiscal, presión fiscal, equidad impositiva –exenciones y bonificaciones-, y la cuantificación de los costes de los servicios sobre los que se exigen tasas.

4. Las entidades locales deben velar por la adecuada administración de

los fondos públicos.

Con independencia de los controles externos, la responsabilidad en el manejo de los fondos públicos impone a las municipalidades la necesidad de establecer controles internos y fomentar una adecuada cultura de servicio público.

5. Maximizar la eficacia recaudatoria de las figuras tributarias de las que

disponen. Las administraciones locales deberán promover las actuaciones y medidas que les permitan asegurar el máximo cumplimiento de los contribuyentes en los periodos de recaudación en voluntaria, sin menoscabo del seguimiento de las deudas pendientes en ejecutiva y el diseño y ejecución de planes de inspección fiscal.

6. Facilitar el pago de los tributos a los ciudadanos.

Las entidades locales deberán garantizar a los ciudadanos la posibilidad de realizar el pago de sus obligaciones fiscales a través de diferentes medios con el fin de mejorar la eficacia recaudatoria (pago mediante tarjeta, domiciliaciones bancarias, oficinas virtuales, etc.), con especial énfasis en el uso de medios telemáticos.

7. La profesionalidad de los equipos de gestión tributaria y recaudatoria.

La garantía de estabilidad y capacitación en materia de gestión tributaria de los equipos adscritos al servicio, condicionan el éxito en la eficacia tributaria y limita el recurso a prácticas irregulares en la gestión de los fondos públicos.

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8. Accesibilidad y claridad en la información tributaria.

La complejidad del sistema tributario, derivada de la existencia de un elevado número y diversidad de figuras tributarias constituye un problema añadido en las relaciones entre la administración tributaria y el contribuyente. Las administraciones locales deberán garantizar el acceso de la información tributaria, velando por su claridad e integridad. El cumplimiento efectivo de este principio exige adaptar el lenguaje jurídico propio de la legislación tributaria a las necesidades informativas del contribuyente medio que carece de formación jurídica especializada.

V.1.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. En primer lugar, resulta conveniente poner de manifiesto varios factores que concurren en el ámbito tributario municipal y que dificultan el logro de los objetivos de eficiencia y transparencia.

La caracterización de las deudas tributarias locales.

La reducida dimensión de las deudas tributarias locales, sobre las que la propia administración municipal fija bonificaciones, determina pérdidas de eficiencia derivadas de la dificultad de acceder a economías de escala en las actividades propias de la gestión tributaria y el seguimiento de su grado de cumplimiento, tanto en periodo voluntario como ejecutivo.

La amplitud y evolución de la legislación tributaria.

La abundancia de normas en el ámbito tributario y las continuas modificaciones a las que se ven sometidas supone un obstáculo añadido a la gestión, que no sólo exige un alto grado de especialización y capacitación de responsables y gestores, sino también la necesidad de adaptar con carácter periódico los sistemas de gestión asociados.

De la concurrencia de estas circunstancias se deduce que las actividades que se desarrollan bajo el ámbito de la gestión tributaria y recaudatoria se ejecutan en el marco de una problemática muy concreta. Entre los aspectos más críticos de la gestión tributaria cabe señalar los siguientes: 1. La necesidad de actualización permanente de los padrones tributarios.

Las entidades locales gestionan sus tributos mayoritariamente a través de padrones cuya actualización exige un esfuerzo constante. En múltiples ocasiones, las bases de datos asociadas presentan claras disfunciones: retrasos en la incorporación de las nuevas bases tributarias, descoordinación entre los distintos padrones dentro de la misma entidad municipal, duplicidades en las entradas de nuevos registros, etc.

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2. La coordinación interna con otros servicios municipales no tributarios.

Actuar como si los servicios públicos locales fueran departamentos estancos supone un obstáculo en la eficacia recaudatoria. El intercambio de información con otras áreas de gestión municipal (ordenación del territorio, tramitación de diversas licencias urbanísticas, etc.) con efectos directos sobre la recaudación local constituye una asignatura pendiente en la mejora de la gestión municipal.

3. La interacción con otras administraciones y entidades.

Compartir información tributaria con otros niveles de gobierno o, como ya se advirtió previamente, establecer mecanismos de asistencia desde los niveles de gobierno supramunicipales a las entidades locales de menor dimensión, que no pueden acceder a las economías de escala derivadas de la gestión de recursos tributarios, son aspectos clave en la mejora de la eficacia recaudatoria.

4. La atención al contribuyente.

La relación entre administración local y ciudadano es especialmente sensible en cuestiones tributarias. Una gran parte de las iniciativas y buenas prácticas recogidas en esta sección corresponden a la necesidad de retomar la organización y colocar al ciudadano en el centro del servicio público. La espera en colas, una atención al contribuyente escasamente personalizada y elevados índices de morosidad tributaria ponen de manifiesto que la comunicación con los contribuyentes es un aspecto crítico en la gestión tributaria. Los municipios que han emprendido proyectos dirigidos a resolver el descontento de los ciudadanos en la tramitación de sus impuestos ha provocado mejoras visibles en la opinión ciudadana sobre la administración tributaria gracias a una imagen de modernidad, eficiencia y mayor proximidad con el ciudadano.

V.1.4. Buenas prácticas: Gestión tributaria y recaudatoria. Como se advirtió en el inicio de esta sección, el proceso de detección de buenas prácticas se ha realizado en tres planos sobre los que pivotan las iniciativas ejemplares en la gestión tributaria y recaudatoria: A. Diseño de la política tributaria. B. Mejoras en los sistemas de gestión tributaria y recaudatoria. C. Relaciones entre la administración tributaria local y los contribuyentes. D. Mejora de la gestión de pago. E. Mejora de la transparencia en la gestión tributaria y recaudatoria: disponibilidad y acceso a la información tributaria y los resultados.

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A. Diseño de política tributaria

Buenas prácticas dirigidas a la fijación de tasas municipales

El Servicio de Gestión Pública de la OCDE publicó en 1998 una guía de buenas prácticas en relación al diseño de tasas por el uso de los servicios públicos. Si bien, las directrices recogidas en el documento de referencia son generalizables a todos los niveles de gobierno (central, regional, local); la mayoría de las recomendaciones son directamente aplicables en el ámbito local:

Los servicios sobre los que las autoridades locales podrán exigir tasas deberán estar claramente recogidos en la normativa (ordenanzas fiscales, en su caso)

Cuando se decida introducir una nueva tasa o alterar sustancialmente su

importe, se recomienda integrar la visión de los usuarios. Sin embargo, según la OCDE, el objetivo no consiste en someter a debate la introducción de la tasa, sino en recoger opiniones sobre la forma más adecuada de implantarla. En estos procesos de consulta, se recomienda incorporar la perspectiva de los empleados públicos de primera línea7, que conocen con mayor precisión las necesidades e inquietudes de los usuarios del servicio.

Los sistemas de tasas deberían combinarse con la implantación de

sistemas de objetivos y de control de la calidad de los servicios. Esta información debería complementarse con la disponibilidad periódica de datos sobre el grado de satisfacción de los usuarios para garantizar que la Administración presta el servicio al nivel de eficiencia y calidad adecuado.

El coste de provisión de los servicios debería estar cuantificado, con independencia de que la tasa a fijar cubra íntegra o parcialmente dicho coste. En este segundo caso, la cuantificación exacta del coste aporta transparencia en el sistema tributario, ya que permite que los usuarios conozcan el nivel de subvención implícita en el mismo. El coste deberá revisarse periódicamente y deberá integrar no sólo los costes directos, sino también una adecuada imputación de los costes generales (véase Capítulo V.5. Práctica PE VI)

Simplicidad y uniformidad en la estructura tarifaria, sin menoscabo de las variaciones que puedan aplicarse a los usuarios de forma individual.

Se integrarán consideraciones de equidad. Las administraciones

locales deberían establecer reducciones que permitan facilitar el acceso al 7 Empleados de primera línea (“front office”), los que están en contacto directo con los ciudadanos.

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servicio a aquellos usuarios potenciales para los que la tasa puede suponer una barrera financiera a su uso efectivo.

B. Mejora en los sistemas de gestión tributaria y recaudatoria.

Práctica GT I: Modelo organizativo de Gestión Integral. La administración tributaria local se caracteriza, con frecuencia, por organizarse internamente en función del tipo de tributos en vez de establecer una lógica organizativa basada en la realización de funciones comunes. El primero de estos diseños organizativos genera disfunciones en el desarrollo de las actividades de carácter interno y en la relación con el contribuyente ya que provoca duplicidades en el requerimiento de documentación y desplazamientos innecesarios. Por tanto, resulta clave en la modernización de la gestión tributaria, la adecuación y reorientación de las estructuras organizativas hacia modelos que se apoyan en un estilo de dirección que se sustentan en la participación y delegación como principios básicos y que sitúan al cliente en el centro de los objetivos de la organización. Estos procesos han supuesto abandonar un modelo tradicional en el que la recaudación suele depender de la tesorería municipal en convivencia con departamentos vinculados a la gestión y tramitación de recursos, a un modelo de gestión integral en el que se identifican áreas separadas: gestión, recaudación (voluntaria y ejecutiva), inspección, servicios jurídicos específicos -en los que se integra la tramitación de los recursos tributarios y el análisis normativo-, de relación con otras administraciones, de financiación y de coordinación interna -en el que resulta clave la especialización en los sistemas de información. Un modelo que supere la tradicional estructura de departamentos separados por figuras tributarias coadyuva en el cumplimiento de los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad del sistema tributario municipal, mejora la eficiencia de los procedimientos tributarios a través de una mayor coordinación entre gestión e información y permite aprovechar las economías derivadas de la unidad en la gestión. Asimismo, conviene recordar la advertencia de la OCDE en su documento de Buenas Prácticas para gravar servicios públicos8: “la gestión tributaria exige el desarrollo de múltiples habilidades por parte de los gobiernos locales, especialmente en el campo de la gestión de recursos humanos y la aplicación de las TICs a los sistemas de información.”

8 PUMA Policy Brief n.3. Public Management Service. March 1998.

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Práctica GT II: Implantación de un Sistema de Dirección por Objetivos. La Dirección por Objetivos es un sistema de gestión centrado en los resultados que exige definir a corto plazo los objetivos organizacionales y facilita los instrumentos para la planificación estratégica de la organización. La implantación de este sistema implica abordar los siguientes pasos: 1. Definir las áreas clave de resultados, que serán susceptibles de variación a

lo largo del tiempo y se deberán identificar a través de variables de crecimiento (expansión de la actividad) y de rentabilidad.

2. Formular, de manera coordinada y negociada, las metas o resultados a lograr en períodos superiores a un ejercicio.

3. Determinar objetivos concretos y medibles en un período determinado de tiempo.

4. Diseñar indicadores que sirvan como criterio para medir el grado de cumplimiento de los objetivos.

Entre algunos ejemplos de modernización organizativa tributaria a través de la aplicación de sistemas de estas características se encuentran SUMA, Gestión Tributaria de la Diputación de Alicante, y con carácter más reciente, la Administración Tributaria de Madrid, en España. Figura 1. Sistema de Dirección por Objetivos en la Agencia Tributaria de Madrid.

Cadena de Objetivos Cadena de Objetivos –– MediosMedios

Administración electrónica y telemática

Administración electrónica y telemáticaCercanía al ciudadanoCercanía al ciudadanoSimplificación e

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Asistencia al contribuyente:Incremento recaudación

Asistencia al contribuyente:Incremento recaudación

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C. Relaciones entre la administración tributaria local y los contribuyentes.

Buenas prácticas dirigidas a la mejora de la atención al contribuyente

Práctica GT III: Atención directa y personalizada al contribuyente.

En este marco incluimos todas las medidas diseñadas desde las administraciones tributarias locales encaminadas a la mejora de la atención y la información que ofrecen a sus contribuyentes. La puesta en marcha de iniciativas para la prestación de un servicio ajustado a las inquietudes de los ciudadanos y que facilite el cumplimiento de las obligaciones fiscales en el plazo voluntario ha supuesto, en la mayoría de las ocasiones, la reorientación integral del servicio y la adecuación de los medios materiales y los recursos humanos. Muchas de las prácticas encaminadas a garantizar una interlocución más efectiva entre los servicios tributarios y los contribuyentes surgen con el objetivo de evitar la formación de grandes colas para el pago impositivo que deterioran la imagen municipal. Las causas que provocan estas situaciones de desbordamiento de los servicios tributarios municipales residen especialmente en: Limitación de las formas de pago a la atención presencial en las

dependencias municipales Ausencia de información anticipada en torno a la deuda tributaria.

Descoordinación con otros departamentos municipales.

Respuestas de carácter genérico a las consultas del contribuyente que no

ofrecen soluciones de forma integral ni inmediata. Agilizar la gestión en el cobro y mejorar la imagen externa del servicio exige una comunicación activa con el contribuyente. Con este fin pueden emprenderse actuaciones concretas que pueden implantarse aisladamente o bien, formar parte de un proyecto integral de “creación de oficinas de atención al contribuyente”. La clave del éxito de estas iniciativas reside en superar la gestión burocrática y actuar sobre los procesos para que éstos ofrezcan soluciones ágiles a los ciudadanos. Entre otras, las medidas que se recomiendan son las siguientes:

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Conceder prioridad a la atención al ciudadano, a través de las siguientes

actuaciones: - Sustituir los mostradores tradicionales por mesas individualizadas que

garanticen confidencialidad y una atención más personalizada. - Cambiar la mentalidad de trabajo del equipo que forma parte del servicio de

atención al contribuyente, fomentando e interiorizando la cultura de servicio. - Mejorar la dotación de los medios físicos de forma que el contribuyente se

relacione con la Administración en un medio cómodo y reduzca la insatisfacción derivada de los tiempos de espera. Estas mejoras pueden dirigirse a:

o Acondicionar los espacios físicos (áreas para la espera, luminosidad,

imagen de modernidad, mobiliario funcional y cómodo, etc). o Facilitar medios técnicos que faciliten el cumplimiento de las

obligaciones fiscales (fotocopiadoras, hardware y software adecuado, escáner, impresora, etc.)

- Ampliar los horarios de atención al ciudadano, adaptándolos a las

necesidades de los ciudadanos. - Implantar nuevos canales de comunicación, más allá de la atención

presencial: teléfono de atención municipal y servicio de oficina virtual (véase Práctica GT VIII en este mismo capítulo)

- Mejora de los canales de comunicación existentes (atención a turistas,

adaptación del servicio a inmigrantes). En el caso de la atención a turistas con segunda residencia en el municipio, resulta especialmente interesante la labor desarrollada por SUMA Gestión Tributaria (Alicante, España) que ha implantado un servicio especial para contribuyentes no nacionales que disponen de segunda residencia en sus municipios de influencia.

Favorecer y encauzar la comunicación directa entre el contribuyente y la Administración Tributaria Local. El logro de una interacción ágil entre Administración Tributaria y contribuyente reside también en la agilidad y canalización de las quejas interpuestas por los ciudadanos. Se trata de poner a disposición del contribuyente medios adicionales a la tramitación administrativa del expediente para hacer llegar de forma ágil y efectiva sus quejas y opiniones a los responsables. Las acciones que pueden desarrollarse en el marco de este objetivo son las siguientes:

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- Normalizar los trámites para la presentación de las quejas y sugerencias. - Compromiso de respuesta individualizada al contribuyente por parte de la

Administración Tributaria. - Facilitar un amplio abanico de posibilidades para facilitar la presentación de

las quejas: teléfono, libro de quejas y sugerencias, buzones en diferentes dependencias municipales, correo electrónico, fax para la canalización de quejas y opiniones.

- Superación del concepto tradicional de queja y convertirla en una

oportunidad de mejora.

Simplificación y normalización de los procedimientos tributarios.

Adaptación de la información facilitada al contribuyente en un lenguaje claro y accesible. En esta línea de trabajo, cabe destacar las actuaciones realizadas desde el Comune di Roma para garantizar una interlocución activa entre la Administración y el contribuyente. Una de las iniciativas con mayor impacto en la mejora de la accesibilidad del sistema y simplificación de la normativa ha sido la consistente en adaptar el lenguaje tributario a una terminología de fácil compresión por la ciudadanía. Los proyectos encaminados a modernizar la atención al contribuyente gozan de una alta transferibilidad en su aplicación. La claridad de los objetivos y una planificación sistemática del proyecto facilita la difusión de la experiencia y su aplicabilidad en municipios muy diversos. En Uruguay, como se explica a continuación, la Intendencia Municipal de Montevideo ha abordado con éxito un proyecto de mejora de la atención tributaria y la Municipalidad de Valparaíso ha puesto en marcha una experiencia de Ventanilla única que ha logrado agilizar la gestión de cobros, la tramitación de patentes y permisos, y otros servicios de interés para el contribuyente, como las inscripciones en cursos y diferentes programas.

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Experiencia de éxito: El proyecto + Fácil de SUMA Gestión Tributaria de la Diputación provincial de Alicante (2000-2002) Situación inicial La necesidad de dar un nuevo impulso a la organización, capaz de superar la fase de mejora exclusivamente cuantitativa con el fin de situar al ciudadano en el centro del servicio público, surgió a partir del análisis de la problemática que caracteriza la tributación local, de los resultados de gestión alcanzados hasta el año 2000 y la valoración interna de la opinión recogida en las encuestas realizadas a los contribuyentes. Objetivos de la práctica. Objetivos generales Simplificar y agilizar los procedimientos administrativos. Agilizar los procesos a través de las nuevas tecnologías.

Objetivos específicos Mejoras cualitativas de los servicios prestados a los ciudadanos. Ampliación del catálogo de servicios en tributos locales y otros servicios con los

ayuntamientos. Ampliación de nuevos convenios de colaboración con la Agencia Tributaria, los

Registradores de la Propiedad, Registro Mercantil, colegios de notarios, Jefatura Provincial de Tráfico y Dirección General de Catastro.

Mayor divulgación de las fórmulas de gestión mediante la realización de Foros de Debate o publicación en revistas especializadas.

Diversificación de nuestra actividad y proyección exterior. Estos objetivos específicos se recogieron en cuatro líneas de actuación en el plan estratégico de SUMA: 1. Alcanzar el 90% de cobro en voluntaria en todos los padrones. 2. Reducir hasta un máximo de 4 años la antigüedad de los recibos en ejecutiva. 3. Profundizar significativamente en el empleo de las TICs. 4. Logra proyección del personal en los ámbitos local, provincial y de la Comunidad

Autónoma en los que se aporten y contrasten la experiencia y conocimientos de SUMA. Descripción de las acciones desarrolladas El proyecto + FÁCIL es un conjunto de cinco programas enmarcados en un plan estratégico trienal (2000-2002) con el fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los ciudadanos en el ámbito provincial de Alicante:

El programa OPINA que, con un despliegue específico de campaña de comunicación e imagen corporativa, pone a disposición de cualquier ciudadano la posibilidad de ser oído en sus quejas y sugerencias.

Atención Directa al Contribuyente, que implica un rediseño completo de los aspectos relacionados con el servicio.

No-colas, programa que encierra en su denominación el objetivo mismo e incluye medidas organizativas que eliminan esquemas obsoletos de Front-Office y Back-Office.

Campañas de Voluntaria, con numerosas medidas de mejora de procedimientos, las comunicaciones y la depuración de errores.

Oficina Virtual de Internet, que acerca la administración electrónica un poco más al ciudadano, con especial cuidado en los conceptos de usabilidad y seguridad.

Resultados obtenidos Los principales logros del proyecto +FÁCIL pueden resumirse en los siguientes: 1. Existen a disposición del ciudadano 41 oficinas, en las que el tiempo de espera medio es

inferior a cinco minutos –con índices de satisfacción superiores al 80%. Se evita cualquier desplazamiento adicional del ciudadano para resolver sus gestiones.

2. El contribuyente se puede comunicar directamente con la Dirección del organismo, con un compromiso explícito de respuesta inferior a 20 días.

3. El contribuyente dispone de horarios extendidos un día a la semana. 4. El contribuyente puede desde su domicilio, a través de la banca electrónica con mayor

implantación en la provincia, pagar sus recibos en periodo voluntario y localizar, validar y seleccionar cualquier deuda en ejecutiva, dando instrucciones en línea para efectuar el pago. Esta información se transmite en tiempo real en la base de datos de SUMA.

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Experiencia de éxito: Mejora de la atención al contribuyente en la Intendencia Municipal de Montevideo El proyecto de mejora del sistema de información al contribuyente en la Intendencia Municipal de Montevideo se inició en 1998 y, desde entonces ha seguido un proceso de mejora continua y de adaptación a las necesidades cambiantes del entorno. Situación inicial La puesta en marcha del proyecto respondía a la necesidad de resolver la problemática común de desbordamiento de los servicios tributarios municipales que había provocado un alto descontento en el ciudadano de Montevideo por la falta de atención personalizada adecuada en temas concretos. La limitación de las posibilidades de pago a la fórmula presencial en ventanilla y la ausencia de información genérica sobre elementos tributarios básicos (conceptos, importes y fechas de vencimiento de las principales figuras tributarias) fueron los rasgos caracterizadores de la situación de partida de la Intendencia Municipal de Montevideo. Objetivos de la práctica: Mejora de la imagen externa Facilitar las gestiones a los ciudadanos Reducir los tiempos de atención Mejorar la recaudación en voluntaria Actualizar los sistemas de información Información desagregada y pertinente

Descripción de las acciones desarrolladas La practica se desarrollo en varias etapas:

1. Implantación de un sistema de cobro descentralizado para los principales tributos a través de:

a. Ampliación de la red de locales de pago b. Ampliación del horario de atención y su extensión a todos los días de la

semana. c. Información clara y completa en los avisos de las facturas: vencimiento,

especificación detallada del cobro, avisos de próximos vencimientos. 2. Creación de una unidad centralizada de atención al ciudadano para los principales

tributos. Esta unidad presta los siguientes servicios: consultas y gestiones diversas (domiciliación, cambios de dirección, fijación de forma de pago, modificación de datos fiscales) a través de dos vías: puestos de atención personalizada y atención telefónica.

3. Implantación de medidas complementarias: disponibilidad de puestos de autoconsulta, unidad de respuesta audible, página web, correo electrónico y, generalizar el cobro descentralizado a otros tributos como la tarifa de saneamiento, la tasa bromatológica, la tasa de ascensores y las cuotas de convenios.

Resultados obtenidos Desaparición de las colas al posibilitar el pago en una amplia red de centros con horarios

más amplios. Mayor comodidad para el ciudadano al incorporar la atención telefónica, Internet y los

puestos de autoconsulta. Las encuestas de satisfacción demostraron la reducción de la insatisfacción del contribuyente con respecto a los factores críticos (demoras en trámites, falta de respuesta reiterada, múltiples desplazamientos a los centros municipales y el deficiente estado de los locales).

Una información más clara y transparente a través del envío de información periódica al domicilio fiscal los datos relativos a conceptos e importes de tributos con carácter previo a la fecha de vencimiento.

Reducción de la morosidad en un 20%

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Práctica GT IV: Protección y defensa de los derechos de los contribuyentes La existencia de unos derechos y garantías para los contribuyentes constituye un reforzamiento del principio de seguridad jurídica característico de las sociedades democráticas más avanzadas con el fin de reforzar la participación de éste en los procedimientos tributarios. Para ello se hace necesario la incorporación al ordenamiento tributario general de un conjunto de derechos básicos del ciudadano. La constitución de los derechos generales de los contribuyentes deberá estar amparada en la normativa general tributaria de los respectivos países; sin menoscabo de que las administraciones locales puedan y deban asumir un papel activo como garantes de estos derechos en sus relaciones tributarias con sus ciudadanos. Con carácter general, se deberán garantizar al contribuyente los siguientes derechos:

Ser tratado con el debido respeto y consideración por el personal que desempeña funciones en la Administración originaria del tributo.

Ser informado y asistido en el ejercicio de sus derechos en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Solicitar asistencia e información técnica sobre los derechos y obligaciones por parte de la Administración tributaria local.

Realizar sus trámites de forma gratuita, en los plazos establecidos por la normativa legal.

Podrá denunciar malos tratos, extorsiones o cualquier otra actuación indebida de algún funcionario de la Administración originaria del tributo.

Formular consultas por escrito sobre temas tributarios a la Administración competente.

Gozar de las exenciones establecidas mediante norma jurídica, formalizando su derecho ante la Administración Tributaria conforme a procedimiento.

Efectuar trámites ante la Administración Tributaria en forma personal o mediante representantes legales o autorizados.

Solicitar la declaración de la extinción de la obligación tributaria, en los casos establecidos por la normativa.

Tramitar la devolución de impuestos.

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Tramitar la devolución de pagos indebidos o en exceso.

Protección y reserva de sus datos tributarios, informaciones o antecedentes.

Ser notificado de las actuaciones de la Administración, en forma y

plazos.

Solicitar certificaciones y extractos que acrediten el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Acceder y tomar conocimiento del estado de los trámites administrativos

en los que es parte.

Disfrutar de los incentivos tributarios en las condiciones previstas por normativa legal.

Impugnar los actos de la Administración Tributaria que determinen

tributos o impongan sanciones dentro de los plazos previstos por normativa legal.

Solicitar facilidades de pago, siempre y cuando los adeudos tributarios

no se encuentren en la fase de cobranza coactiva.

Derecho a no aportar los documentos ya hubiera presentado anteriormente en la administración local.

Las administraciones locales deberán seguir las siguientes directrices para promover su papel activo como garantes de estos derechos a sus contribuyentes:

Institucionalizar la defensa del contribuyente en la normativa municipal, incluso a través de la creación de instituciones específicas.

Facilitar al contribuyente el acceso a la información tributaria a

través de la implantación de las TICs.

Garantizar mecanismos que permitan al contribuyente formular quejas o sugerencias sobre el funcionamiento de la gestión tributaria.

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Experiencia de éxito: El Defensor del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid El Ayuntamiento de Madrid creó en el año 2004 la Oficina de Defensa del Contribuyente para la tramitación de las quejas, reclamaciones y sugerencias que pudieran presentarse en relación con el funcionamiento de los servicios tributarios municipales o los procedimientos administrativos de esta naturaleza. Objetivos y funciones de la Oficina La Oficina del Defensor del Contribuyente se crea para la mejor defensa de los derechos y garantías de los obligados tributarios en sus relaciones con los servicios tributarios municipales, ejerciendo las siguientes funciones: a) Recibir y tramitar las quejas, reclamaciones o sugerencias formuladas por los ciudadanos,

relacionadas directa o indirectamente con los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria, motivadas por las tardanzas, desatenciones u otras deficiencias que se observen en el funcionamiento de las distintas dependencias y unidades de los servicios tributarios municipales, recabando de éstos cuanta información fuere precisa para el esclarecimiento de los hechos que las hubieren originado.

b) Elaborar los informes y contestaciones que procedan, notificándolas al interesado. c) Remitir, trimestralmente, a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones9, a

través del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, la copia de las quejas, reclamaciones y sugerencias recibidas, así como de las contestaciones dadas a las mismas.

d) Formular a los servicios pertinentes las recomendaciones que estime precisas para la mejor defensa de los derechos y garantías de los contribuyentes en relación con las quejas, reclamaciones y sugerencias presentadas. Simultáneamente, dichas recomendaciones se remiten, para su constancia y conocimiento, a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.

e) Asistir a los ciudadanos en el ejercicio del derecho de petición reconocido en el artículo 29 de la Constitución Española, en materia tributaria, el cual se regirá, en cualquier caso, por su legislación específica.

f) Elaborar una Memoria anual en la que quede reflejado el resumen de su actuación a lo largo del ejercicio y se sugieren aquellas medidas procedimentales o normativas que se consideran convenientes para la mejor defensa y garantías de los contribuyentes. Dicha Memoria se remite, a través del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid para su conocimiento e, igualmente, a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. Cumplido dicho trámite, la Memoria se hace pública.

El plazo máximo de presentación de las quejas y reclamaciones será de un año, contando a partir del momento en que se tenga conocimiento de los hechos que las motivan. Aspectos procedimentales en la tramitación de quejas y sugerencias La Oficina procura elaborar, en un plazo no superior a quince días, la contestación razonada de la queja o reclamación tras recabar de los servicios responsables cuanta información sea necesaria y, en su caso, determinar medidas correctoras a adoptar. Aspectos procedimentales en la tramitación de sugerencias La Oficina remite las sugerencias recibidas e inscritas en el Registro de Quejas, Reclamaciones y Sugerencias al órgano titular del servicio al que se dirigen. Si afectan a varios servicios o por su interés merece un trato diferenciado, la Oficina hará suya la sugerencia proponiendo las mejoras o reformas que se estimen necesarias para la mejor defensa de los derechos y garantías de los contribuyentes.

9 La normativa española (Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local), prevé la creación de una Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones, formada por representantes de todos los grupos políticos que integren el Pleno, para la defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración municipal. Esta Comisión se creó con el fin de fomentar el instrumento de la participación ciudadana en las grandes ciudades, donde existe un mayor riesgo de distanciamiento entre ciudadanos y gobernantes.

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Práctica GT V: Incentivos al buen contribuyente Con el objetivo de premiar y potenciar la colaboración de los contribuyentes en el pago de los tributos locales y asegurar altos niveles de eficacia recaudatoria en el periodo voluntario, la mayoría de las entidades locales pueden recurrir a diversos mecanismos, siempre que tenga el correspondiente amparo normativo.

La posibilidad de establecer bonificaciones en cuota a favor de los sujetos pasivos que domicilien sus deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera, anticipen pagos o realicen actuaciones que impliquen colaboración en la recaudación de ingresos. En el caso de las corporaciones locales españolas, éstas pueden aplicar una bonificación de hasta un 5%.

La penalización aplicada a los contribuyentes finalizado el periodo

voluntario de pago del tributo a través de los recargos e intereses de demora puede actuar como un incentivo al pago de la deuda tributaria en el plazo marcado en el calendario tributario.

Sorteos y otras medidas incentivadoras. Sirva de ejemplo, el municipio de Montevideo que realiza un sorteo de una bonificación del cien por cien de los tributos durante un año entre todos aquellos contribuyentes que no han recurrido a facilidades de pago (corresponde un premio cada diez mil contribuyentes)

D. Mejora de la gestión del pago

Práctica GT VI: Facilidades tributarias y medios alternativos de pago. La forma más habitual de la extinción de la deuda tributaria es el pago de la misma, que suele realizarse habitualmente en efectivo por los medios que la administración disponga. Con el fin de “hacer más fácil” al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y, en consecuencia, mejorar los índices de eficacia recaudatoria en periodo voluntario, la administración tributaria local debería concentrar esfuerzos en ofrecer medios alternativos de pago a sus ciudadanos. La normativa tributaria general debería regular los requisitos y condiciones para que el pago pueda efectuarse utilizando diferentes formas de pago, especialmente telemáticas.

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Las medidas que podrían adoptar las administraciones tributarias locales en este aspecto son las siguientes:

Posibilidad, a elección del contribuyente, de aplazar y fraccionar el pago de las deudas tributarias.

Cuando la situación económico financiera impida al contribuyente, de forma transitoria, efectuar el pago de la deuda tributaria en un único plazo, bien en el periodo voluntario como en ejecutiva, éste debería tener la opción de aplazar o fraccionar el pago, previa solicitud. Con carácter general, sería aconsejable que las administraciones permitieran a sus contribuyentes que pudieran adecuar el pago de sus deudas tributarias a sus disponibilidades de liquidez a lo largo del año. En este sentido, la creación de una Cuenta Contribuyente, como tiene previsto implantar la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid puede resultar un incentivo claro en la mejora de los indicadores de eficacia recaudatoria en periodo voluntario.

Posibilitar de compensar deuda tributaria entre distintas administraciones. Si bien, se trata de una iniciativa cuya competencia no reside exclusivamente en la administración local, la liquidez del contribuyente se ve positivamente beneficiada. En Italia, el Instituto de la Compensación, creado en 1997, de carácter estatal y municipal, facilita la compensación de la deuda tributaria con créditos en IVA. Esta fórmula evita los reembolsos por parte de Hacienda. El cuestionario a disposición del contribuyente tan sólo exige rellenar el importe de la deuda tributaria, y con respecto al crédito con el que quiere compensar la deuda, el importe y el código de impuesto de referencia.

Posibilitar el pago telemático de tributos. Algunas de las operaciones relacionadas con el pago de tributos que las entidades locales permiten con mayor frecuencia realizar a través de Internet son las siguientes:

Pago de distintos tributos locales mediante firma electrónica a través de Internet.

En España, el Ayuntamiento de Madrid ofrece esta posibilidad con respecto al pago de las liquidaciones tributarias y tributos periódicos en período voluntario, y de todas las deudas en período ejecutivo; también es posible, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el pago mediante el Sistema Especial de Pago (plazos domiciliados con bonificación).

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Domiciliación bancaria de tributos a través de servicios telefónicos y portales municipales.

La domiciliación de impuestos, tasas y precios públicos de cobro periódico con cargo a la cuenta corriente o libreta de ahorro del contribuyente facilita el pago tributario a los ciudadanos y permite obtener mejores indicadores de eficacia recaudatoria. Tradicionalmente, la solicitud de este servicio se realiza con la presencia física del contribuyente en las oficinas tributarias; sin embargo, con mayor frecuencia se observa que los municipios ofrecen esta posibilidad a través del servicio telefónico especialmente habilitados y a través de Internet. También pueden ofrecerse otros servicios complementarios como la solicitud de modificaciones en el domicilio fiscal y dar de baja la domiciliación. Un ejemplo ilustrativo son los servicios prestados por la Administración Tributaria del Ayuntamiento de Barcelona y del Ayuntamiento de Madrid: sus ciudadanos pueden domiciliar telemáticamente el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), Impuestos sobre Actividades Económicas (IAE), la tasa de recogida de residuos, uso de aceras (vados) y las tasas por ocupación de vía pública (terrazas)

Facilitar información clara y detallada sobre los procedimientos y formas de pago a disposición del contribuyente.

El contribuyente, especialmente aquellos que se relacionan por primera vez con los servicios tributarios, no tienen porqué conocer cuáles son los medios de pago a su disposición. Las administraciones locales deberán informar sobre la localización de las oficinas en las que pueden realizar pago en efectivo, o mediante tarjeta, el número de teléfono en el caso de ofrecer servicio telefónico y el alcance de la oferta de servicios ofrecidos a través de Internet.

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Experiencia de éxito: Pago telemático de los tributos en el Comune di Roma Contexto en el que surge la iniciativa Esta práctica surge en el nuevo contexto de la Ley 212 de 2000 (Estatuto del Contribuyente), que fija los siguientes principios generales de información al contribuyente:

1. El contribuyente deberá recibir por escrito la documentación oportuna en su domicilio. 2. Si se niega cualquier ventaja fiscal a un contribuyente, se le deberá comunicar su

situación y poner a su disposición toda la información necesaria. 3. Cualquier cambio en los elementos del sistema tributario en los Boletines Oficiales y en

todos los instrumentos ad-hoc disponibles. Descripción de la práctica Los contribuyentes del Comune di Roma pueden realizar telemáticamente el pago del ICI, que supone el 4% sobre el valor catastral de la primera vivienda, aunque en los casos de viviendas adicionales, el porcentaje varía. El pago exige al contribuyente superar los siguientes pasos: 1. Introducir el código fiscal y una clave para registrarse. 2. El contribuyente debe elegir entre realizar una comunicación, variar la información

disponible u optar a la alícuota reducida. 3. El usuario cumplimenta los datos personales y el número relativo al impuesto. En este

módulo, la ubicación del municipio aparece por defecto en pantalla. Por último, el contribuyente deberá determinar si el pago corresponde al primer abono, o al segundo.

4. A continuación, aparece la información correspondiente a los importes que deben abonarse. El contribuyente deberá marcar si el pago corresponde a terrenos agrícolas, áreas edificables, otros inmuebles, o vivienda principal. Realizada esta selección, se puede efectuar el pago o, bien, acceder a información necesaria para localizar datos adicionales.

5. El sistema informa de la realización correcta del proceso y se remite posteriormente una notificación electrónica.

6. El sistema permite consultar directamente la situación fiscal del contribuyente. Continuidad y perspectivas La principal debilidad del pago telemático radica en que los contribuyentes que pueden acogerse a diferentes exenciones; por lo general, no tienen fácil acceso a Internet. Por este motivo, las actuaciones se complementan con programas que contribuyen a facilitar y apoyar a las franjas más débiles de la sociedad en el uso de Internet.

Facilitar, a través de simuladores, información sobre el alcance

de la deuda tributaria que le corresponde al ciudadano.

Práctica GT VII: Claridad y sencillez en la los recibos tributarios. El documento de Buenas Prácticas de la OCDE, en referencia al pago de las tasas y precios públicos que no pueden exigirse en el mismo momento que se presta el servicio, enumera una serie de requisitos que deberían cumplir los recibos emitidos por la administración:

Los recibos deben ser remitidos en plazo y con indicaciones claras para su pago.

Los recibos deberán facilitar información suficiente pero evitar un detalle

excesivo que pueda provocar confusión o desincentivos a su lectura.

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Práctica GT VIII: Oficinas virtuales. Una Oficina Virtual integra todos los trámites y gestiones, relacionados con un ámbito de la administración concreto, que se pueden realizar a través de internet, con el objetivo de mejorar la agilidad, la eficacia y la calidad de los servicios que presta dicha administración. Estas oficinas telemáticas tienen una elevada potencialidad en el ámbito tributario y recaudatorio ya que suponen un importante avance en la mejora de las relaciones con el ciudadano y el objetivo prioritario de simplificar y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Los servicios que se pueden ofrecer a través de las oficinas virtuales son los siguientes: Presentación y registro de escritos, solicitudes y comunicaciones. Domiciliación de tributos Mantenimiento de datos personales. Seguimiento del estado de los trámites: consulta de deudas pagadas y

pendientes. Selección de operaciones de pago.

Beneficios de la implantación - Facilita el cumplimiento de las obligaciones tributarias y permite una

interlocución más activa y directa con los contribuyentes. - Permite ampliar el horario del servicio hasta las 24 horas del día. - El ciudadano puede seleccionar los valores y/o expedientes que desee

pagar en una única operación, asociándolos a una referencia de cobro válida de ese mismo momento.

- Permite acceder a las economías de escala de un servicio fuertemente

centralizado con capacidad de cobertura a un amplio número de destinatarios.

Limitaciones en la implantación y riesgos La puesta en marcha de una oficina virtual deberá tener en cuenta las siguientes reflexiones previas que deberán integrarse en el proyecto de implantación: El desigual grado de acceso de los ciudadanos a Internet.

La oferta de servicios tributarios telemáticos resulta ineficiente si las posibilidades de acceso a Internet se encuentran seriamente limitadas en el municipio de referencia. Dado que no todos los ciudadanos disfrutan de las mismas posibilidades de acceso como resultado de su situación económico financiera, las entidades locales deberían promover la habilitación de puntos públicos de acceso.

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La falta de familiaridad de algunos colectivos con el manejo de estas

herramientas y las condiciones de seguridad con las que se opera.

En ocasiones, la resistencia de los ciudadanos al uso de medios telemáticos para pagar sus tributos es, en gran medida, consecuencia del desconocimiento sobre su utilización y la falta de confianza en los sistemas de seguridad y confidencialidad de la información. La existencia de aulas de aprendizaje para colectivos específicos y una difusión clara entre el público de los sistemas de seguridad diseñados para garantizar la protección de la información que circula en la red, son cuestiones clave para aumentar el uso de la ciudadanía de las oficinas tributarias virtuales.

El desarrollo de la banca electrónica en el país de origen.

La posibilidad de realizar el pago telemático de los tributos a través del portal municipal exige que las entidades financieras colaboradoras hayan desarrollado el servicio de banca electrónica que permita al contribuyente realizar efectivamente el pago con cargo a sus cuentas.

El desarrollo de los procesos y condiciones de seguridad que garanticen la confidencialidad de la información. Como se desprende del informe SIBIS Pocket Book para los años 2002 y 2003, se detecta una importante resistencia por parte de los ciudadanos a recurrir a los medios telemáticos para pagar sus impuestos –más del 67% de los encuestados se posicionan a favor de los medios más tradicionales de pago. El principal argumento que justifica esta reticencia es la falta de confianza en los sistemas de seguridad de los servicios telemáticos. A este respecto, los sistemas desarrollados por las oficinas virtuales deben garantizar la seguridad en la conexión a través de procesos de comunicación securizada. Así, deberá exigirse la identificación previa del ciudadano que dispondrá de número de identificación y claves de acceso privadas para acceder a información personalizada sobre su situación tributaria.

El coste de su desarrollo para los municipios de reducida dimensión.

Las ventajas que se derivan de estas oficinas en comparación con el coste de su desarrollo son especialmente relevantes cuando se trata de municipios de elevada dimensión. Las entidades locales podrán acceder a las economías de escala que se derivan de estos servicios telemáticos siempre que la prestación efectiva del servicio la realice una administración supramunicipal o se trate de una prestación asociada (mancomunada) del servicio.

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Figura 2. Barreras a la e-administración.

Barreras para el Despliege de Servicios de e-Administración (UE-25)

(% de ciudadanos)

67

46

65 66

81

26

63 59

Población queno pref iere

usar servicioon-line de

impuestos (delos usuarios)


usar elservicio on-

line debúsqueda deempleo (de

los usuarios)


usar servicioon-line parasolicitar elpasaporte,carnet deconducir y

otrosdocumentospersonales


usar elservicio on-

line pararegistrar un

vehículo

Población queno quiere usarservicio on-

line paradenuncias o

declaracionesa la policia


usar elservicio on-

line parabuscar librosen bibliotecas

públicas

Pobalción queno pref iere

usar elservicio on-

line paradeclarar uncambio dedomicilio

Población quepiensa que losservicios deInternet no

son tanseguros como

lostradicionales(de acuerdototalmente y

en ciertamedida

Fuente: SIBIS Pocket Book 2002-2003 Diciembre de 2003 En España diversas entidades locales presentan un elevado grado de avance en la implantación de oficinas tributarias virtuales. Cabe destacar la desarrollada por el Ayuntamiento de Córdoba (España) que pone a disposición de los ciudadanos, a través de su página web, la posibilidad de realizar consultas sobre los recibos pendientes de pago y cancelar la deuda tributaria de aquellos que se encuentran disponibles para el pago. Por otra parte, SUMA Gestión Tributaria de la Diputación provincial de Alicante un servicio tributario telemático universal, con independencia del municipio al que pertenezcan, ya que la oferta de servicios no se diferencia en función del tamaño municipal o los recursos económicos. Por tanto, el proyecto juega un importante papel en el cumplimiento de principios de equidad interterritorial.

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Experiencia de éxito: “Oficina Virtual”: La Guía del Contribuyente del Ayuntamiento de Barcelona La Guía del Contribuyente del Ayuntamiento de Barcelona, disponible en su página web, presenta una estructura sencilla y ágil que la convierte en un instrumento de referencia en la comunicación de los servicios tributarios municipales con los contribuyentes y el propósito de facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en plazo. Descripción de la práctica: La guía contiene información práctica, clara y detallada sobre todas las cuestiones relativas al pago de los tributos locales y permite al contribuyente realizar gestiones tributarias concretas como la solicitud de domiciliación de tributos, cambio de titularidad de bienes inmuebles, etc. Las secciones que ofrece son las siguientes: Calendario del contribuyente, que incluye la fecha de pago de los recibos domiciliados,

fecha de pago de pago de los recibos domiciliados durante el período de cobro, fecha de pago de las domiciliaciones realizadas a través de Internet durante el período de cobro, período de cobro de los recibos no domiciliados.

Información sobre impuestos y tasas. Se describe el tributo, el proceso de alta, baja, casos susceptibles de exención y cualquier otra cuestión relacionada con los tributos.

¿Cómo puedo contactar con el Instituto Municipal de Hacienda?: Esta sección ofrece al ciudadano todas las opciones para contactar con dicha institución (por teléfono, por Internet, por escrito y mediante atención presencial en los diferentes distritos). También aporta todo tipo de información sobre esta institución.

Información referida a: formas de pago, pago a plazos, consulta de las multas y tributos pendientes, relación de oficinas y teléfonos, derechos del contribuyente, consejos prácticos, ordenanzas fiscales, categoría de calles y legislación relacionada con el tema.

Realización de trámites con criterios de seguridad y confidencialidad: Cambio de titularidad de un inmueble, Cambio de domicilio fiscal y/o de notificación, Rectificación de errores en los datos personales del ciudadano, , Solicitud de cita previa concertada con el Instituto Municipal de Hacienda, Solicitud del documento de pago para efectuar el ingreso de impuestos, tasas o precios públicos, Notificación de las deudas pendientes, Formalización de pagos a plazos (fraccionamiento), Certificado de pago, Certificado negativo de deudas, Pagos de impuestos, tasas, precios públicos y multas con tarjeta de crédito o cargo en cuenta, Domiciliación bancaria de impuestos, precios públicos y tasas, Conciliación y pago de los padrones electrónicos para empresas, Identificación de conductores de vehículos denunciados (para empresas con flotas que hayan firmado el correspondiente convenio).

Simuladores de cuotas: Estimación de la cuota y/o autoliquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (plusvalía)

Relaciones especiales con los profesionales de la gestión: el objetivo de este sitio es que los profesionales de la gestión como gestores, asesores fiscales o administradores de fincas, deberán realizar sus trámites a través de la página web del Ayuntamiento de Barcelona. Para ello se ha firmado un convenio con catorce Colegios Profesionales dedicados al asesoramiento fiscal, así, el objetivo es facilitar la utilización de Internet como canal preferente de comunicación con la Hacienda Municipal.

Hechos destacados del año con respecto a los tributos locales. ¿Cómo puedes pagar?: Esta sección ofrece información de las distintas alternativas de

pago de los tributos locales. Consejo Tributario: facilita información sobre el Consejo Tributario como órgano externo

de asesoramiento y control de los recursos en materia tributaria. Colaboración con los gremios: Esta sección de la web provee información y enlaces

directos con los gremios y asociaciones integradas en el Consejo de Gremios de Comercio, Servicios y Turismo de la ciudad de Barcelona considerados entidades colaboradoras de la Hacienda Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, de forma que el ciudadano puede resolver cualquier cuestión tributaria dirigiéndose a estas entidades.

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Experiencia de éxito: “Oficina Virtual”: La atención telemática del Ayuntamiento de Madrid. Desde la página web del Ayuntamiento de Madrid (munimadrid.es) se puede acceder a la Agencia Tributaria Madrid (+m), que de forma sencilla facilita información relacionada con la gestión tributaria, así como a la realización de múltiples gestiones y trámites, facilitando de este modo a los contribuyentes los procedimientos administrativos y el cumplimiento de sus obligaciones fiscales en plazo. También se puede consultar y abonar desde munimadrid los expedientes de Multas de Circulación en período voluntario. Descripción de la oficina virtual de la Agencia Tributaria Madrid: Contiene información práctica, clara y detallada sobre todas las cuestiones relativas al pago de los tributos locales y permite al contribuyente realizar gestiones tributarias concretas como la solicitud de domiciliación de tributos, duplicados de recibos, pago de tributos, etc. Permite acceder a la petición de información, a las sugerencias y reclamaciones y a las siguientes secciones: Funciones Se aporta información de +m, facilitando el acceso a los estatutos de este organismo. Información tributaria Calendario de tributos periódicos, que incluye su período de pago. Recaudación de impuestos y tasas. Plazos y formas de pago. Acceso a la información y trámites sobre el Impuesto de Actividades Económicas (IAE), el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) y la Tasa por ocupación del vuelo, suelo y subsuelo: fechas de pago en período voluntario, forma de pago, proceso de altas, bajas, bonificaciones, exenciones, recursos, devolución de ingresos, domiciliaciones bancarias, sistemas especiales de pago y cualquier otra información relacionada con dichos tributos. Oficinas de atención Oficinas de atención al contribuyente. Esta sección ofrece al ciudadano todas las opciones para contactar con las oficinas de atención al contribuyente, por teléfono, por Internet, por escrito y mediante la atención presencial, indicando los distintos transportes públicos para su acceso. Petición de información, sugerencias y reclamaciones. Defensor del Contribuyente. Posibilita la petición de información y la realización de sugerencias y reclamaciones tributarias mediante Internet (correo electrónico), asimismo se puede consultar el estado de tramitación de su petición de información o de la sugerencia o reclamación presentada. Publicaciones Acceso al Ranking tributario y a las Ordenanzas Fiscales y de Precios Públicos. Trámites y gestiones Autoliquidaciones. Programas de ayuda. Programas de ayuda para la realización de las autoliquidaciones de IVTM, Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), Tasa por Paso de Vehículos, Tasa por Grandes generadores de Residuos. Descarga de impresos: Reclamación de devolución de tasas. Instalaciones Deportivas Municipales. Autoliquidaciones año 2006. Impuesto de Bienes Inmuebles (Sistema Especial de Pago del IBI, orden de domiciliación con cambio de titularidad en el próximo recibo, solicitud de bonificación a las familias numerosas). Domiciliaciones bancarias (altas y bajas). Solicitud de certificación de hallarse al corriente de obligaciones tributarias. Solicitud de aplazamiento o fraccionamiento de deudas en período voluntario. Solicitud de exención del IVTM para discapacitados. Sugerencias y reclamaciones. Obtención de Certificado Digital: Obtención de la firma electrónica para poder acceder a los trámites y gestiones en las que es necesario certificado digital. Se detalla en dos apartados específicos los trámites y gestiones que requieren o no certificado digital. Pagos por Internet: Liquidaciones tributarias, tributos periódicos en período voluntario, Multas de Circulación y deudas en período ejecutivo. Trámites con certificado digital: Domiciliación del IBI, IVTM, Tasa por ocupación del vuelo, suelo y subsuelo, Tasa por paso de vehículos. Pago de liquidaciones tributarias, tributos periódicos en período voluntario, Multas de Circulación y deudas en período ejecutivo. Solicitud del Sistema Especial de Pago del IBI. Pago electrónico del IVTM en período voluntario. Trámites sin certificado digital: Desglosado por conceptos, IVTM (petición de duplicado del recibo, pago electrónico, solicitud de domiciliación bancaria, solicitud de exención del impuesto). IBI (Solicitud de domiciliación bancaria, solicitud del Sistema Especial de Pago). IAE y Tasa por ocupación del vuelo, suelo y subsuelo (solicitud de domiciliación bancaria), IIVTNU (Cálculo del importe de la Plusvalía Intervivos y Mortis-Causa. Convenios. Se puede acceder a los convenios firmados con otras administraciones o entidades por parte de la Agencia Tributaria Madrid para facilitar el pago y cumplimiento de las obligaciones tributarias a los contribuyentes (como por ejemplo el suscrito con el Colegio Notarial de Madrid).

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Práctica GT IX: Efectividad en los sistemas de seguimiento de impagos.

El objetivo prioritario de las administraciones tributarias locales debe ser maximizar la eficacia recaudatoria en el periodo voluntario; sin embargo, este no debe ser impedimento para adoptar sistemas eficientes de gestión de los impagos. En este sentido, la OCDE describe algunas directrices para lograr una máxima eficiencia en el seguimiento de las deudas tributarias en el periodo ejecutivo:

Aplicación inmediata del sistema de seguimiento de impagos cuando se hayan superado los plazos de cumplimiento voluntario.

Los procedimientos de recaudación en ejecutiva deben estar definidos de forma clara y completa con carácter previo a la exigencia de la obligación fiscal.

Deberá comunicarse al contribuyente la posibilidad de interponer recursos a estos mecanismos de forma clara y transparente.

El nivel de obligaciones tributarias pendientes de cobro por parte de la administración local deberá ser transparente y conocida por los contribuyentes.

Deberá valorarse el coste del seguimiento de impagos de deudas tributarias de reducido importe.

Con el objetivo de mejorar la eficiencia de los sistemas de recaudación, la OCDE ilustra sus conclusiones con el análisis del caso del Departamento de Bomberos de Barcelona en relación al pago de los usuarios por los servicios que finalmente no son calificados como emergencias. La situación previa a la aplicación de medidas para fortalecer el sistema de seguimiento de impagos se caracterizaba por una eficacia recaudatoria situada entre el 20% y el 30% de los recibos emitidos. Los esfuerzos se concentraron en resolver las siguientes disfunciones: la indefinición de la responsabilidad de la recaudación, el largo proceso de emisión de recibos, la complejidad de los mismos y la aplicación de nuevos mecanismos de seguimiento de las deudas pendientes de cobro. A estas recomendaciones de la OCDE, cabe añadir otras actuaciones propuestas por las entidades participantes en el Grupo de Trabajo:

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Convertir los documentos específicos emitidos en caso de morosidad en elementos legales de cobro y notificación, como es el caso de la Intendencia de Montevideo.

Exigencia del pago tributario al día para poder relacionarse con la

Administración (recibir ayudas, contratar o cobrar facturas de organismos públicos)

Generar una mayor concienciación social sobre la cultura tributaria.

E. Mejora de la transparencia en la gestión tributaria y recaudatoria: disponibilidad y acceso a la información tributaria y sus resultados. Las actuaciones dirigidas a mejorar la transparencia tributaria promueve la rendición de cuentas sobre la gestión de los recursos públicos y la mejora en los procesos de ejecución de la política fiscal. El objetivo es lograr que el ciudadano sea más consciente de cuánto aporta a la hacienda local y pueda exigir, en consecuencia, una gestión ética y eficiente de los recursos públicos. Las principales directrices en materia de transparencia tributaria deben ser las siguientes:

Los ingresos de carácter tributario deben ampararse en normas jurídicas explícitas. Se deberá facilitar el acceso a la normativa tributaria a los ciudadanos.

Deberá proporcionarse al público información completa y comparada con municipios de características similares sobre los indicadores más relevantes de la gestión tributaria y recaudatoria, en términos comprensibles.

Se propone la siguiente lista de indicadores tributarios que una entidad local universal debería difundir, como mínimo, de manera generalizada y accesible, a sus ciudadanos:

Presión fiscal sobre PIB: Aportación de los contribuyentes de la hacienda local en relación a la renta que genera el municipio. Se calcula como cociente entre los ingresos tributarios y la renta municipal. Este indicador es aplicable en función de la disponibilidad de los datos de renta municipal10.

10 Esta disponibilidad está en función del desarrollo estadístico de cada país.

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Presión fiscal por habitante: Pago en media por habitante en concepto

de impuestos y tasas a la hacienda local. Se calcula como cociente entre los ingresos tributarios y el número de habitantes. Se debe desglosar por tipo de impuesto y por tasa.

Eficacia recaudatoria en periodo voluntario11: Efectividad de la

administración tributaria local en la recaudación voluntaria. Maximizar este indicador debe constituir uno de los objetivos prioritarios de los servicios tributarios locales. Mide, de forma indirecta, la disposición de pago del contribuyente y la responsabilidad ciudadana con respecto al valor de los servicios públicos. Se calcula como cociente entre los Derechos liquidados o cobrados del ejercicio y los Derechos reconocidos netos de los ingresos tributarios. Se podrá distinguir por concepto tributario.

Ingresos fiscales propios sobre ingresos totales: Indica el grado de

autonomía tributaria de la municipalidad. Se calcula como cociente entre los Tributos y tasas de competencia municipal sobre los ingresos locales totales.

Participación en los ingresos del Estado sobre los ingresos totales:

Mide la dependencia financiera de la municipalidad de los recursos procedentes del Estado y, en definitiva, el grado de participación de la entidad local en los ingresos estatales. Se calcula en relación con los Ingresos totales del municipio.

Índice de cobertura de los servicios públicos12: Capacidad de un

servicio público para generar ingresos asociados vía tasas o precios públicos. Se calcula como cociente entre los ingresos reconocidos por tasas o precios públicos exigibles con la prestación del servicio y el coste del mismo. La principal dificultad del cálculo de este indicador reside, como ya se advirtió en esta sección, en la cuantificación del coste del servicio y la imputación de los costes generales.

Beneficios fiscales sobre el total de ingresos tributarios: Reducción

de los ingresos tributarios por la aplicación de bonificaciones y exenciones a determinados colectivos. Los beneficios fiscales para los contribuyentes actúan como gasto fiscal para el municipio.

11 Podría tener otras acepciones como Grado de cobranza sobre emisión o Porcentaje de pago en voluntaria sobre total emitido. 12 Otra acepción propuesta: Grado de autofinanciación de los servicios públicos

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Estos indicadores deberían ser comunicados a los ciudadanos de forma conjunta, evitando facilitar datos aislados que impiden obtener el análisis integral de la situación tributaria del municipio y facilitar una visión adecuada sobre los valores obtenidos. Por ejemplo, una presión fiscal más elevada que la media puede explicarse por la necesidad de garantizar la suficiencia financiera municipal para compensar una baja participación en los ingresos estatales. Experiencia de éxito: El Ranking Tributario del Ayuntamiento de Madrid. El Ranking Tributario del Ayuntamiento de Madrid se configura como un caso práctico de acceso público a la información tributaria. El Ayuntamiento de Madrid viene publicando desde hace años un ranking tributario elaborado a partir de la obtención de datos referentes a los principales impuestos y tasas municipales de los 52 municipios capitales de provincias, incluyendo las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla; así como, de los municipios más importantes de la Comunidad de Madrid con población superior a 50.000 habitantes. Los tributos que son objeto de comparación entre las poblaciones antes descritas son: - Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana - Impuesto sobre Actividades Económicas - Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica - Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras - Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana - Tasa de Recogida de los Residuos Sólidos Urbanos. Los indicadores que facilita son: - Para cada tributo: Esfuerzo fiscal absoluto , Esfuerzo fiscal relativo13, Variación interanual - Esfuerzo fiscal relativo medio para el conjunto de los impuestos en los municipios capital

de provincia y en los municipios de la Comunidad de Madrid. - Financiación del servicio de recogida de Residuos Sólidos Urbanos - Posición que ocupa el Ayuntamiento de Madrid en relación a cada indicador.

13 El indicador clave es el Esfuerzo fiscal relativo que se elabora como el porcentaje entre el rango establecido –diferencia entre el tipo impositivo establecido y el tipo mínimo que permite la ley-, sobre el rango máximo –diferencia entre tipo impositivo máximo y mínimo que puede establecer el municipio. En el caso del IBI, con el fin de neutralizar la reducción del tipo mínimo que se aplica sobre los ayuntamientos que han tenido revisión de valores catastrales, se sustituye el concepto de rango establecido por el de rango equivalente, obtenido por diferencia entre el tipo equivalente y el mínimo

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IV.2. ÁMBITO DE GESTIÓN FINANCIERA (ENDEUDAMIENTO Y TESORERÍA)

V.2.1. Consideraciones previas. El objetivo del siguiente capítulo trataremos de identificar, definir y analizar los principios y valores que deberán regir la gestión financiera de las entidades locales en lo que respecta a su política de endeudamiento y financiación. En un mercado como el actual, altamente desarrollado y competitivo y debido al constante proceso de innovación en la oferta de instrumentos, plazos y tipos de interés, la gestión del endeudamiento a desarrollar por los responsables de la Administración resulta cada vez más compleja. En este sentido, la sofisticación alcanzada en el mercado de capitales ha obligado a los gestores de la Administración a recurrir a medios y mecanismos de financiación alternativos a los tradicionales, así como a la definición de nuevos procesos -o alteración de los ya existentes - de gestión de sus recursos financieros, como única alternativa para conseguir una gestión eficiente de su cartera de endeudamiento en aras de optimizar el binomio coste frente a riesgo asumido. Por tanto, resulta primordial, en la medida que cada vez se cuenta con más medios y recursos para conseguir alcanzar dicha eficiencia y optimización de la cartera, la definición de un conjunto de criterios y objetivos que gobiernen la gestión del endeudamiento y faciliten la toma de decisiones respecto a todos los elementos que definen una cartera de endeudamiento.

V.2.2. Principios y valores. El desarrollo y posterior análisis de distintas políticas de gestión financiera para identificar las buenas prácticas y procesos erróneos de las mismas, permiten extraer una serie de principios y valores que deberán regir la gestión financiera de las carteras de endeudamiento de las administraciones municipales. El conocimiento de los fundamentos y técnicas de gestión del endeudamiento es básico para una buena planificación estratégica de las carteras de deuda de las Administraciones Públicas. 1. Gestión Financiera: Global y dinámica La gestión de los recursos financieros de una Administración ha de entenderse desde un punto de vista global. No debe contemplarse la gestión individual y aislada de cada una de las operaciones de la cartera como único elemento de gestión: hay que analizar la adecuación de cada operación en la política y estrategia definida previamente por la Administración para su cartera de endeudamiento.

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La gestión de los responsables irá más allá de la mera toma de decisión en relación a la formalización de las necesidades de financiación en un momento determinado o puntual. Su análisis no se limitará a la materialización de las necesidades de financiación en un momento determinado, si no que deberá abarcar necesariamente una valoración del impacto de la misma dentro del conjunto de la cartera con horizonte a corto, medio y largo plazo. Asimismo, la gestión financiera ha de ser dinámica y flexible, y permitirá modificar la estructura de la cartera siempre que lo requieran las condiciones de mercado y/o de la propia administración local (presupuestos, planes de saneamiento, etc). Una gestión eficiente que permita minimizar los riesgos de la cartera y el coste de los recursos de la financiación, contemplará por tanto, la elección de las mejores vías de financiación de acuerdo a las características propias de la operación y de la cartera de endeudamiento existente, así como el seguimiento continuo de las mismas con el objeto de identificar en cada escenario las operaciones susceptibles de mejora. 2. Existencia de limitaciones al endeudamiento Las limitaciones al endeudamiento vienen determinada en la gran mayoría de los casos por normativas supra-municipales, no pudiendo el gestor financiero municipal modificar o realizar algún tipo de actuación sobre las mismas. No obstante, en la medida que la existencia de dichas normativas se traduce principalmente en el establecimiento de limitaciones o retrasos en el procedimiento de formalización del endeudamiento, se hará necesario un conocimiento exhaustivo de las normativas aplicables por parte del gestor para su encaje en el actual marco presupuestario. El conocimiento de las mismas por parte del gestor permitiría, en ciertos casos, contemplar la desviación hacia fuentes de financiación alternativas, evitando así un posible recrudecimiento de las condiciones de financiación derivados de un incumplimiento de la normativa vigente. 3. Distribución fijo-variable de la cartera- Expectativas de mercado- La determinación o elección de un parámetro de endeudamiento como es la elección de la formalización del endeudamiento a tipo de interés fijo o variable (o, lo que es lo mismo, sobre o infra-ponderar una u otra modalidad de endeudamiento), dependerá única y exclusivamente de las expectativas del gestor del endeudamiento sobre la evolución de las condiciones de financiación -los tipos de interés - y el descuento del mercado. Si el gestor tiene una opinión fundamentada de que los tipos de interés van a elevar por encima de que lo que descuenta el mercado -los tipos implícitos o tipos futuros descontados por el mercado -, éste deberá incrementar el peso del endeudamiento a tipo de interés fijo de su cartera. Si considera que los tipos de interés descenderán por debajo de lo que espera el mercado, la decisión será la contraria, es decir, elevar el endeudamiento a tipo de interés variable. En el caso de que las expectativas del gestor coincidiesen con las del

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mercado, el porcentaje del tipo fijo o variable resultará indiferente dado de que no será posible sacar partido (reducir el coste de endeudamiento ex-post) de la diferencia de expectativas. En cualquier caso, es importante recordar que la prudencia debe inspirar todas las decisiones en el caso de la gestión pública, resultando igualmente arriesgado mantener el 100% de la cartera en una sola opción de tipo de interés, ya sea fijo o variable. 4. Plazo del endeudamiento- Vida media y grado de concentración- El plazo de formalización del endeudamiento es otra de las características relevantes a determinar, configurando uno de los aspectos esenciales en la buena gestión financiera del endeudamiento. La determinación de esta variable ha de basarse en dos pilares: uno más estratégico como es la elección de la vida media de la deuda y su relación con la vida de las inversiones que financia; otro, el grado de concentración del calendario de vencimientos de la deuda y el impacto del nuevo endeudamiento sobre el mismo. En el primer caso, es recomendable que la vida media de la cartera de endeudamiento se aproxime al plazo de maduración de las inversiones a las que la deuda financia (teoría de la solidaridad intergeneracional). En el segundo de los casos se trata de no concentrar un volumen excesivo de vencimientos en un mismo periodo, evitando tensiones de liquidez de la administración local. No obstante, la Gestión Financiera eficiente no sólo debe tener en cuenta las características propias de la cartera de endeudamiento, observándolas y analizándolas de manera aislada, si no complementarse con el análisis de la misma con el entorno económico y las condiciones de financiación existentes en el mercado. Por ello, se deberá tener asimismo en cuenta, el nivel de las condiciones de financiación y de rentabilidad de los tipos de interés a cada plazo, así como la pendiente de la curva de tipos de interés (diferencia de coste entre operaciones, por ejemplo, a plazos de 3 y 15 años). De la observación de los diferenciales entre plazos y su evolución, así como las condiciones actuales de la cartera de endeudamiento, grado de concentración y nivel de vida media, se debe inferir cuál es el plazo idóneo al que formalizar el endeudamiento. Asimismo, hay que analizar los diferenciales aplicables al prestatario en función del plazo de endeudamiento, según la evolución histórica y las perspectivas manejadas. 5. Instrumento óptimo de financiación -Condiciones financieras-. A pesar de que son varias las fuentes o instrumentos de financiación actualmente empleados en los mercados, la materialización de las necesidades de financiación de las corporaciones locales se ha concentrado principalmente en operaciones crediticias y préstamos (financiación bancaria tradicional), recurriendo algunas corporaciones de gran tamaño a la emisión de valores como mecanismo alternativo de financiación.

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La elección entre las distintas fuentes de financiación dependerá del volumen de la deuda a formalizar, de los medios técnicos y humanos con que cuente la Administración, y de los beneficios directos o indirectos en términos de coste que cada tipo de financiación genere en la Administración, así como los tratamientos fiscales de cada de una de las vías.

En muchos casos, la emisión de valores permite abaratar los costes financieros, diversificando asimismo las fuentes de financiación (la base inversora) de la entidad local. Sin embargo, hay tener en cuenta que una emisión de valores requiere normalmente de un mayor volumen de necesidades de endeudamiento para su formalización, y adolece de la flexibilidad que poseen las operaciones crediticias (amortizaciones generalmente estándar a vencimiento en valores frente a carencias y amortizaciones lineales o crecientes en operaciones bancarias). Asimismo, una emisión de valores requiere en la mayoría de los casos, en la medida que se registra o se negocia la deuda en mercados diferentes al doméstico, de la obtención de una calificación crediticia o rating por parte de una agencia de calificación externa, lo que incrementa el coste final de la operación. De esta forma, en el caso de administraciones con un volumen de endeudamiento elevado y necesidades de apelación al mercado regulares, la emisión de valores frente a la formalización de préstamos se justifica en mayor medida que en una administración “pequeña”.

Por tanto, el gestor debe analizar tanto las condiciones cuantitativas como las cualitativas de las vías de financiación y compararlas entre ellas, de tal forma que pueda tomarse la decisión más conveniente en términos de coste financiero y de adecuación a la cartera de endeudamiento. 6. Adecuar el endeudamiento a las inversiones que éstas van a financiar. El endeudamiento formalizado debería ir en sintonía con las inversiones que esos recursos van a financiar. De esta forma, la formalización de endeudamiento a plazos superiores a doce meses debería estar dirigirse a sufragar las inversiones a largo plazo, mientras que los recursos obtenidos a corto plazo han de estar dirigidos a cubrir las necesidades transitorias de liquidez existentes.

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7. La necesidad de establecer indicadores de seguimiento y control de la cartera de endeudamiento La gestión eficiente del endeudamiento hace necesaria la definición de una serie de indicadores que permitan realizar un diagnóstico rápido y fiable de la situación de la cartera de endeudamiento en todo momento (actual y a futuro). De esta manera, se podrá realizar una valoración de las condiciones de financiación y de la gestión de la cartera de endeudamiento de una manera eficiente, eficaz y dinámica, empleando la menor cantidad de recursos y minimizando el tiempo de ejecución. 8. Determinar el procedimiento de formalización de endeudamiento Una de las etapas esenciales en la gestión del endeudamiento es el proceso de formalización del endeudamiento que cubrirá las necesidades de recursos detectada por la administración local. La ausencia de un procedimiento a la hora de proceder a la formalización de endeudamiento, podría redundar negativamente en la eficiencia de la gestión llevada a cabo. La determinación de las necesidades reales de endeudamiento de la institución, la delimitación de las características de la financiación a formalizar, la elaboración y envío a las entidades financieras de un modelo de solicitud determinado y sin fisuras, la valoración de las operaciones ofertadas por las entidades financieras, la elección de la operación óptima -que no la de menor coste- y su posterior formalización, son las principales etapas por las que debe transcurrir un gestor financiero. La ausencia de un marco procedimental que delimite y distinga cada una de las etapas, puede derivar no sólo en la formalización de la operación menos adecuada, tanto en términos de coste como en relación a la cartera de endeudamiento, si no que además puede suponer una excesiva dilación en el plazo de formalización, sobreexponiendo el endeudamiento al riesgo de mercado (riesgo al que se está expuesto ante movimientos en a curva de tipos de interés), perdiendo así la eficiencia en la gestión financiera de la administración municipal.

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Figura 3. Esquema de etapas en la formalización de endeudamiento

Óptima Genérica Fase I: Definición de la estrategia:

Tipo Fijo vs Vble. Cobertura Total o Parcial. Riesgos vs Costes. Previsiones y expectativas : Arrears vs

estándar, plazo.

Fase II: Diseño mecanismo de financiación / cobertura.

Fase I: Recepción de ofertas.

Fase III: Petición de precios. Fase II: Análisis cualitativo de las mismas. Riesgos e implicaciones. Ventajas e Inconvenientes. Conveniencia a la estrategia

definida. Fase IV: Negociación y formalización. Fase III: Valoración de las ofertas.

Identificación de los elementos implícitos.

Valoración. Homogenización y comparación.

En el segundo caso la Administración formalizaría la mejor de operación de las remitidas por la entidad financiera, mientras que en el primero, la operación elegida sería la óptima.

V.2.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. La observación empírica de la experiencia desarrollada por las administraciones locales, han permitido detectar aquellas áreas o aspectos más sensibles a las pérdidas de eficiencia: La valoración de las ofertas de financiación remitidas por las entidades

financieras.

La ausencia de indicadores de gestión o la no aplicación de los mismos en la gestión diaria del endeudamiento de la Administración.

Desconocimiento del entorno económico-financiero, de la realidad económica existente y su implicación y efecto sobre las condiciones de financiación y el endeudamiento formalizado. Falta de análisis de la adecuación del endeudamiento al entorno económico.

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Disfunciones en la elaboración de perspectivas de evolución de las

condiciones de financiación. Algunos gestores financieros no elaboran unas expectativas de evolución de las condiciones de financiación que determinen las condiciones de la financiación a formalizar.

Ausencia de un análisis de la cartera de endeudamiento previo a la

formalización de la financiación dirigida a cubrir las necesidades de endeudamiento.

Indeterminación de las características del endeudamiento a solicitar. No se

procede a determinar previamente las características del nuevo endeudamiento a formalizar.

Falta de concreción en la solicitud de financiación. Envío de solicitudes de

financiación a las entidades financieras sin concretar la totalidad de los términos, recibiendo así una variedad amplia y heterogénea de ofertas de financiación que provocan un alargamiento del periodo de formalización de endeudamiento y del plazo de valoración de las operaciones.

Falta de formación de los gestores financieros en algunas administraciones

locales, especialmente las de reducido tamaño. Desconocimiento de los instrumentos existentes disponibles para la gestión

financiera del endeudamiento de la administración local. Ausencia de control del endeudamiento.

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V.2.4. Buenas prácticas en la gestión financiera.

Práctica GF I: Tutela financiera técnica. Iniciativas supramunicipales. La limitada formación de los gestores municipales en administraciones de reducido tamaño que confronta con la creciente complejidad de los mercados financieros hacen necesaria la figura de una institución u organismo superior que ayude y asesore en la labor de gestión financiera de los recursos de las administraciones locales, tratando de evitar la suscripción de operaciones de un elevado coste o la sobre-exposición de la cartera de endeudamiento de la administración municipal a los riegos inherentes de la misma. Experiencia de éxito: Servicio de Asesoramiento a Municipios. Diputación de Alicante Ante la evidencia surgida de la observación de las carteras de endeudamiento de los municipios de la Alicante, la Diputación procedió a la creación, en 1998, del Servicio de asistencia en el endeudamiento de los municipios que conforman la Provincia de Alicante. El Servicio de asistencia en el endeudamiento de los municipios nació con el objeto, desde un punto de vista general, de mejorar y velar por el cumplimiento de la normativa vigente y mejorar la comunicación y transparencia sobre los resultados económicos financieros de los municipios al igual que la planificación de los procesos económico-financieros de los mismos.

Situación inicial. Previa la gestación del servicio, los municipios de la provincia encontraban multitud de barreras para acceder a condiciones de financiación favorables. La formalización del endeudamiento se realizaba a tipos de interés altos y eran numerosas las ofertas de coberturas no estándar por parte de las entidades financieras que suponían un perjuicio para su cartera de endeudamiento, elevando la carga financiera de las mismas. La dificultad en el acceso al crédito por las entidades públicas y las dificultades financieras que generaban las operaciones ya formalizadas y que desembocaban irremediablemente en la necesidad de refinanciar la cartera de endeudamiento en aras de ampliar el plazo de las operaciones no ponían, si no, en evidencia la falta de formación de los responsables municipales. Ante los perjuicios que esta realidad suponía en la cartera de endeudamiento de los distintos municipios, la Diputación de Alicante creó el Servicio de asistencia en el endeudamiento de los municipios, gestionado a través de Suma Gestión Tributaria, organismo autónomo de gestión tributaria de la Diputación. Desarrollo del proyecto Se procedió a realizar una serie de acciones que permitieran sanear las carteras de endeudamiento de los municipios. Se realizó un inventario de las operaciones financieras que conformaban la cartera de endeudamiento y se analizó la deuda financiera de las entidades y, ulteriormente, se abordaron planes de saneamiento económico-financiero en el caso de que fuera necesario. Igualmente, el Servicio de Asistencia a Municipios procedió a valorar las ofertas de refinanciación recibidas por los municipios para la reestructuración de su cartera de endeudamiento. Varios fueron los obstáculos iniciales surgidos en el proceso de implantación y desarrollo del servicio. La escasez de medios materiales y técnicos, la falta de medios personales, la ausencia de iniciativa por parte de los municipios para proceder apelar al uso de la Asistencia a los Municipios, su desconfianza hacia el organismo y la reticencia de las corporaciones locales a suministrar información de sus respectivas carteras de endeudamiento o de cualquier otro componente de su desarrollo interno fueron algunos de los impedimentos a los que tuvieron que hacer frente el Servicio de asistencia.

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Experiencia de éxito: Servicio de Asesoramiento a Municipios. Diputación de Alicante Resultados A pesar de esas dificultades iniciales surgidas, el Servicio ha logrado alcanzar una serie de objetivos marcados en su fundación. El servicio de asistencia a municipios ha permitido mejorar a medio plazo la situación

financiera de las entidades locales, saneando parte de la cartera de endeudamiento a través de la revisión de la presión local en los municipios, de la contención del gasto a realizar por los mismos, la amortización anticipada y refinanciación en condiciones acordes a las existentes en mercado o, al menos, más ventajosas a las acordadas en el momento de la formalización y la generación de ahorros fiscales que permitan financiar los déficit estructurales existentes en los presupuestos municipales de las Corporaciones Locales.

Se ha elevado igualmente el poder de negociación de los municipios y, por tanto, se han mejorado las condiciones de la misma, no sólo en la formalización si no también en las ofertas remitidas por las mismas entidades financieras, gracias al asesoramiento externo.

Desde su nacimiento, el desarrollo de un servicio de apoyo de estas características ha supuesto o generado una serie de mejoras e implicaciones en la gestión de la cartera de endeudamiento de los municipios de la provincia de Alicante.

El asesoramiento de SUMA ha supuesto el mayor acceso y una mejora en las condiciones de financiación de los municipios.

Ha permitido el saneamiento de la situación financiera de las entidades que

presentaban desequilibrios en sus carteras y/o presupuestos

Se ha elevado el grado de información y formación de los responsables municipales

Se ha dotado de mayor fluidez a los canales de información entre los municipios y el órgano autónomo

Creación de mecanismos de participación diseñados por el Servicio como jornadas de

instrucción y convivencia, donde los municipios no sólo acceden a cursos impartidos acerca de materias afectas a su gestión ordinaria, si no que también tienen la oportunidad de compartir sus experiencias.

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Práctica GF II: Comportamiento institucional y procesos de formalización de operaciones.

Experiencia de éxito: Definición previa y agilización de procesos. Ayuntamiento de Madrid. Los objetivos de esta iniciativa del Ayuntamiento de Madrid están dirigidos a la mejora de la eficiencia en la toma de decisiones sobre la contratación de operaciones y la necesidad de adaptarse a un entorno sometido a cambios constantes. A estos objetivos, se le unió la importancia de garantizar la transparencia y la concurrencia en la contratación.

Desarrollo del proyecto Previo al diseño e implantación de esta nueva práctica, era el Pleno o el Alcalde, el órgano quien aprobaba las operaciones individuales de endeudamiento a formalizar por parte del Ayuntamiento de Madrid a partir de unas condiciones de endeudamiento ya concretadas y definidas. Esta realidad suponía varios perjuicios para el Ayuntamiento y, en concreto, para la gestión eficiente del endeudamiento: la periodicidad mensual de las sesiones del Pleno del Ayuntamiento elevaba la rigidez del proceso de contratación de las operaciones, retrasando en exceso la concertación de las operaciones, con los consiguientes inconvenientes en términos de coste que ello puede suponer, dada la extraordinaria volatilidad existente en los mercados financieros. Asimismo, antes de proceder a la implantación de la “buena práctica”, las solicitudes de ofertas de financiación a las entidades financieras se remitían sin indicar las características concretas y definidas de la operación a realizar, con la salvedad del importe, lo que conducía a que los prestamistas candidatos presentaran ofertas completamente heterogéneas que resultaban difícilmente comparables: distintos plazos, divisa de denominación, referencia de tipos de interés, con y sin derivados, etc. Por ello, el proceso de formalización de operaciones se alargaba ante la necesidad de solicitar numerosas aclaraciones, hasta el término de requerir segundas vueltas.

Contenido del proyecto y trabajos realizados Para poner fin a la problemática detectada en el proceso de formalización del endeudamiento, el Ayuntamiento de Madrid procedió a establecer una serie de pautas y acciones que permitieran no sólo agilizar la concreción y firma de operaciones de endeudamiento, sino además elevar la eficiencia del proceso en término de coste y duración del mismo. Para ello, a la hora de formalizar un operación de endeudamiento, el Ayuntamiento de Madrid concretó las solicitudes de operaciones al mínimo detalle, estipulando la totalidad de las características del mismo, tanto en términos de importe y plazo como en referencia de tipos, moneda de denominación, periodicidad de liquidación y amortización, etc., evitando de esta manera la heterogeneidad entre las ofertas a remitir por las entidades financieras así como la necesidad de convocar segundas vueltas. Por otro lado, fruto del cambio legislativo que entró en vigor en el año 2004 con Ley de Modernización del Gobierno Local (ratificado posteriormente en la Ley de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, de julio de 2006), que atribuyó la competencia de aprobación de operaciones de endeudamiento a la Junta de Gobierno Local (en lugar de Pleno o Alcalde como hasta entonces), se decidió realizar un aprobación inicial del endeudamiento, para todo el año estableciendo el marco general de condiciones para el mismo. Al mismo tiempo, se delegaron en el Concejal de Hacienda y Administración Pública la posterior aprobación de cada operación concreta con sus características específicas dentro del marco establecido, lo que dotaba de una mayor agilidad a la actuación administrativa. La delegación de las competencias necesarias para la formalización de las operaciones ha permitido reducir los plazos de aprobación de las operaciones. Además, las ofertas se solicitan a un número suficientemente elevado de entidades financieras, que varía según el tipo de operación, dando concurrencia al mayor número de entidades que resulte razonable para el buen fin de la operación, lo que a su vez permite acceder a las mejores condiciones de financiación a través de la apertura del abanico de fuentes de financiación.

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Experiencia de éxito: Definición previa y agilización de procesos. Ayuntamiento de Madrid. Resultados De esta manera, el Ayuntamiento de Madrid logró: El incremento del número de entidades se favorece la concurrencia, uno de los

principales principios que deben regir la actuación de la Administración y que redunda en la transparencia del proceso de endeudamiento del Ayuntamiento.

Simplificar y agilizar los procedimientos administrativos.

La homogeneización de las ofertas realizadas facilita el análisis y comparación de las

ofertas, a través de la homogeneización de las características, posibilita un mejor cálculo de los costes de la operación y permite igualmente una reducción en el tiempo dedicado a su estudio y, por tanto, en el tiempo total del proceso de aprobación al no necesitar de aclaraciones adicionales. La ausencia de divergencias en las características de las operaciones remitidas evita la necesidad de realizar segundas vueltas y por tanto la prolongación innecesaria del proceso que conllevaría el desajuste de las ofertas respecto a las condiciones de mercado.

Las entidades financieras se ven obligadas a ofertar su mejor precio, sabiendo que no

van a poderlo mejorar en una nueva oferta, ya que son conocedoras de que no se realizan “careos” o “segundas vueltas”.

Elevar la competitividad entre las entidades financieras al incrementar igualmente el

número de entidades financieras a las que solicitar oferta de endeudamiento, con el consiguiente beneficio en coste que ello conlleva.

La necesidad de determinar las características con carácter previo a la solicitud de ofertas

de endeudamiento, ha obligado al Ayuntamiento de Madrid a realizar un estudio inicial de las características cualitativas y cuantitativas de la cartera de endeudamiento a través de la definición previa de la estrategia de endeudamiento. Así mismo se elimina la incertidumbre en el proceso de financiación y acorta igualmente los plazos de formalización al no tener que dedicar tiempo al estudio sobre el tipo de operación a realizar.

La delegación de competencias ha reducido el tiempo necesario de mantenimiento de

las ofertas por parte de las entidades financieras, lo que les permite ajustar más los costes de las mismas.

Al elevar el grado de transparencia del proceso de financiación y solicitar financiación a

número suficientemente elevado de entidades, permite conocer previamente los diversos instrumentos o tipos de operaciones que tiene el mercado y favorece la competencia, evitando las desventajas que se pueden derivar de contactar con reducido número de entidades financieras.

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V.2.5. Nuevas tendencias de endeudamiento. La inversiones a realizar por parte de las Administraciones, la distinta configuración de las necesidades de endeudamiento de las misma y la constante evolución de los mercados financieros ha originado una serie de nuevos instrumento de endeudamiento y tendencias de financiación en el marco público. La inversiones que han de acometer las Administraciones Públicas y las necesidades de financiación que las mismas originan no han encontrado en los instrumentos de endeudamiento, a los que tradicionalmente apelan el Sector Público, la respuesta o vía eficaz y óptima para financiar los proyectos a realizar. La constante innovación de los mercados financieros, en continua transformación, ha permitido encontrar la respuesta a esas nuevas necesidades detectadas por las administraciones, creando nuevos instrumentos de financiación y abriendo nuevas tendencias de endeudamiento en el Sector Público. Hoy en día es cada vez más habitual el uso de Monolines, o de titulizaciones de activos y también, aunque en menor frecuencia, las emisiones conjuntas de varios administraciones para la cobertura de las necesidades de endeudamiento del Sector Público. A continuación realizaremos una exposición acerca de la últimas tendencias de endeudamiento. Financiación con Monolines Originario de Estados Unidos y Gran Bretaña, se trata un instrumento de financiación que permite a la institución abaratar el coste de la financiación a través de una garantía crediticia otorgada por un inversor. Con este instrumento se trata de garantizar la calidad crediticia de operaciones de financiación otorgando su calificación crediticia, generalmente del mayor grado (AAA). A cambio de pagar una prima, la entidad asegurada mejora su riesgo, disminuyendo su coste de financiación e, incluso, puede permitir acceder a plazos de financiación no alcanzables con su calificación crediticia original sin la garantía de una Monoline. El funcionamiento de un sistema de financiación vía Monoline resulta bastante sencillo. En primer lugar la empresa solicitante del servicio de la Monoline debe someterse a un examen por parte de una agencia de la calificación crediticia en el que se determine el riesgo crediticio que representa, dadas sus características propias. Para poder acceder a los servicios de la Monoline, el resultado de la calificación crediticia de la institución a asegurar no debe ser inferior a Investment Grade (BBB o superior).

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Una vez obtenido la calificación crediticia, la entidad aseguradora, la Monoline, ofrecerá un cotización del coste de otorgar su calificación crediticia a la empresa solicitante de la mejora de su rating. Éste permitirá a la Administración acceder a una financiación más ventajosa, con la garantía subsidiaria de la aseguradora Monoline. Las ventajas que proporciona al prestatario la financiación a través de un instrumento de estas características se centran en el coste de la operación de endeudamiento. De esta manera, la firma de una Monoline permitiría al solicitante de fondos reducir su coste de financiación, al representar con la Monoline un menor riesgo crediticio para el prestamista y, por tanto, una menor rentabilidad exigible asociada. Además, la mayor seguridad que representa la nueva garantía o status en el entorno financiero permitiría un mayor, más amplio y mejor acceso a los mercados de financiación, no sólo determinado por una potencial reducción del coste de financiación sino también una ampliación en la variedad de plazos de financiación, instrumentos a través de los que configurar el endeudamiento y otras características diversas de la financiación.

Figura 4. Estructura de la Monoline

Entidad Financiera

Corporación Local

Monoline Agencia deRating

Garantía Rating

Pago de intereses y devolución del principal

Principal

Titulización de activos o derechos Mecanismo de financiación que apela a los mercados, en condiciones más favorables, mediante títulos no emitidos directamente por el financiado, sino a partir, y con el respaldo, de unos activos u otras fuentes de recursos propiedad de éste mediante un vehículo interpuesto denominado Fondo de Titulización. El funcionamiento de una titulización nace con la transferencia por parte de un Originador o cedente de sus derechos de propiedad sobre un activo o el derecho a percibir unos ingresos futuros, a una unidad titulizadora, creada específicamente, Sociedades Vehículo (SV). Para financiar la compra de los activos o de los derechos de cobro sobre flujos futuros, la SV pide prestados fondos en nombre propio, generalmente a través de la emisión de bonos y

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utiliza la renta derivada de los activos o de su venta para afrontar el pago de la deuda. Los valores creados y emitidos por el Fondo de Titulización o SV son títulos negociables en Mercados de Oficiales, como bonos o pagarés y contarán con una calificación crediticia pública de alta calidad, siendo común la emisión de tramos con distinta calificación.

Figura 5. Titulización de Activos

ORIGINADOR

UNIDAD TITULIZADORASociedad Vehículo

INVERSORES

Cesión de Activos

Bono

Fondos

Fondos

ORIGINADORORIGINADOR



INVERSORESINVERSORES

Cesión de Activos

Bono

Fondos

Fondos

Los motivos que pueden llevar a una administración local a apelar a esta modalidad de financiación a las alternativas tradicionales pueden ser varias:

Diversificar las fuentes de financiación a través de nuevos instrumentos de endeudamiento.

Acceso a financiación muy competitiva.

En el caso de las entidades privadas,

- Elevar sus niveles de solvencia financiera - Encontrar una fuente de financiación - Mejorar sus ratios financieros - Mejorar la gestión de su cartera de riesgo.

En el caso de entidades públicas,

- Acceder a alternativas ante las restricciones de la política fiscal

- Mejorar la gestión pública

- Racionalizar la dimensión del patrimonio público.

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El análisis de la estructura, así como del proceso de endeudamiento, permite distinguir varias ventajas para las Administraciones Públicas que este método de financiación presenta frente a otras alternativas.

- Se trata de una financiación fuera de balance. - Supone la transformación de activos ilíquidos en títulos valores

negociables.

- El cedente mantiene la administración de los activos cedidos.

- Cesión plena e incondicional: separación de riesgos o Separación en caso de quiebra o Sin recurso al cedente

- Reasignación de riesgos

o Procedentes de los activos cedidos o Procedentes de la propia estructura del Fondo

- Mitigación de riesgos: mejoras externas - Dado los elevados costes fijos accesorios (comisiones a los bancos,

gravamen por el rating, costes relativos al SPV, etc.), es necesario verificar si el valor del activo cedido es elevado. De otro modo, la operación se volvería demasiado onerosa.

Emisiones conjuntas A pesar de que son multitud las fuentes, vías o posibilidades de financiación, de captar recursos financieros por parte de las administraciones locales, la realidad es que la capacidad de elección y la amalgama de instrumentos posibles se reduce ante la existencia de una seria limitación: el reducido volumen de necesidades de endeudamiento. La emisión de bonos y/o obligaciones por parte de los prestatarios públicos se ha mostrado como una de las fuentes con menor coste asociado a la que apelan, pero este instrumento de financiación ha sido de dominio exclusivo de los grandes municipios, urbes de elevada concentración habitacional. Las menores necesidades de financiación de la mayoría de municipios ha provocado que sea poco habitual la presencia de los mismos en los mercados primarios de deuda, evitando de esta manera la diversificación de las fuentes de endeudamiento y el acceso a un instrumento con menor coste de financiación asociado. Es más, la emisión de valores por parte de estos emisores, con un volumen total tan exiguo en comparación con las emisiones existentes en el mercado no haría si no repercutir negativamente el coste de financiación de su cartera de endeudamiento.

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Ante esta eventualidad, algunos municipios y regiones han formulado una solución que les permitiera acceder a vías de financiación más ventajosas en igual de condiciones que los participantes de dicho mercado. Para ello, han procedido a la emisión conjunta de bonos y obligaciones, aunando el volumen de necesidades hasta alcanzar un volumen suficientemente relevante como para elevar el coste de financiación. Gemeinsame Deutsche Bundeslaender Se trata de la institución creada por la agrupación de siete “Lander” alemanes, que han llevado a cabo un proceso de unificación financiera con objeto y desarrollar una actividad emisora que les permita acceder a mercados de financiación más ventajosos. Iniciada en 1996, en la actualidad el número de referencias activas existentes en el mercado es de 21, siendo la agrupación un emisor activo y reconocido dentro del conjunto de emisores de deuda pública europea, con una presencia habitual en los mercados financieros, realizando dos o tres emisiones anuales de un volumen medio de 1.250 millones de euros. La conjunción de las distintas administraciones ha permitido la suma de un elevado volumen de endeudamiento y el acceso a los mercados de deuda pública, así como la apertura de nuevos instrumentos de financiación ha permitido la reducción de los costes de financiación. En la actualidad, el volumen de deuda total emitida por la congregación de administraciones asciende a 26.183 millones de euros, emitidos en referencias a plazos entre 3 y 15 años. Communautés Urbaines de France Agrupación de once municipios franceses con similar calificación crediticia (ya sea estimada o no efectiva como otorgada), situados en la misma área geográfica. Con menor presencia que los anteriores, únicamente han emitido dos referencias, con un volumen de endeudamiento total en valores de 2.500 millones de euros. A través de un agente de pagos, el conjunto de emisores puede acceder de una financiación a un coste más reducido, siendo el spread o diferencial a abonar sobre el tipo de interés de referencia equivalente para todos los municipios. A pesar de que se trata de una agrupación de emisores, de similares características y calificación crediticia y, por tanto, de similar riesgo crediticio, no existe una responsabilidad subsidiaria, siendo la clasificación crediticia de la emisión la media ponderado del rating estimado o real de las distintas administraciones que conforman la agrupación. Por ello, en caso de default o impago, únicamente se amortiza anticipadamente la parte proporcional del emisor que impaga, siendo necesario, por tanto, recalcular el rating de la emisión, teniendo en cuenta la nueva calificación del impagado. Igualmente, existe la posibilidad de amortización anticipada del total o de la parte proporcional del nominal de uno o varios emisores. Italia Asimismo, en el caso de Italia, la Ley Financiera de 2004, ha previsto la emisión de bonos y obligaciones entre varios emisores conjuntos, que permita alcanzar una masa crítica suficientemente elevada como para resultar atractiva para el mercado, y evitar los perjuicios en términos de coste de emisiones de un volumen marginal.

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Bonos ligados a la inflación En un Bono Nominal (convencional) el valor nominal de todos los flujos es fijo y conocido de antemano, pero su valor real (capacidad de compra) depende de la inflación durante toda la vida del bono. Por lo tanto, el valor real no es conocido. Los bonos ligados a la inflación son instrumentos de renta fija cuya rentabilidad final es función de la evolución de la inflación a lo largo de su vida. La referencia suele ser un índice que recoge la evolución de los precios de una cesta tipo de artículos y/o servicios representativos de una economía o región económicamente homogénea. Esto permite, desde el punto de vista del inversor, contar con una inversión cuyas rentas estén ajustadas en términos de capacidad de poder adquisitivo. Protegiéndole “efectivamente” de la inflación, se elimina el riesgo de que la inflación suba, a cambio de un menor tipo de interés nominal de su inversión. Desde el punto de vista del emisor, ligar los pagos a la evolución de la inflación supone, “efectivamente” pagar un tipo nominal menor durante la vida de la operación, aunque los flujos reales dependerán de la inflación. El emisor, por tanto, corre el riesgo de que la inflación suba, a cambio de financiarse a un tipo nominal menor. Para proteger el valor real de un Bono Nominal los inversores demandan una compensación por la inflación media esperada durante la vida del bono. Esta compensación se refleja en el precio a pagar por el Bono y, consecuentemente, en su rentabilidad (TIR14) nominal. Por ello, si las expectativas de inflación aumentan, la TIR nominal en un bono convencional aumentará. Ventajas

- Los emisores pueden beneficiarse de la emisión de deuda ligada a la inflación dado que los inversores no tienen que ser recompensados por la inflación asociada a la inflación y, por tanto, requieren un tipo de interés inferior.

- Los beneficios serán mayores si las expectativas de inflación del emisor

son muy inferiores a las de los inversores y se cumplen aquellas. Concretamente, sólo si la inflación ex–post se sitúa por debajo de la existente en la fecha de emisión, habrá un beneficio relativo para el emisor frente a la emisión de deuda nominal o convencional.

- La deuda indexada a la inflación será especialmente atractiva para el

emisor en el caso de un shock de demanda positivo y con correlación positiva entre crecimiento del PIB e inflación (Missale, 1999). En este

14 Tasa Interna de Retorno o Tasa Interna de Rentabilidad (TIR)

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caso, la mayor renta derivará en mayores ingresos impositivos, mientras que la inflación aumentará los pagos de intereses nominales de la deuda indexada.

- La curva de tipos de interés reales es generalmente más plana (tiene

menos pendiente o diferencia de tipos entre el corto y largo plazo). Esto se debe a que en la deuda ligada a la inflación no existe la prima por riesgo de inflación, que sin embargo existe en la deuda nominal y además es creciente con el vencimiento.

- Desde un punto de vista de ALM15 (Gestión de Activos y Pasivos), la

emisión de referencias indexadas a la inflación permite ayudar a (1) estabilizar el nivel de endeudamiento neto, dado que suaviza el déficit; y por tanto (2) estabilizar el nivel de imposición

Inconvenientes

- Menor previsibilidad de pagos nominales de intereses y principal frente a la deuda nominal, lo que podría derivar -caso de que los ingresos corrientes no estuvieran lo suficientemente correlacionados con la inflación- en una mayor sensibilidad del presupuesto a la inflación y mayor volatilidad del déficit

- Riesgo de segmentación del mercado de deuda, ya que los inversores

demandan una prima por la iliquidez relativa de la deuda indexada frente a la nominal. Este riesgo es cada vez menor, dado el crecimiento de este mercado y la fuerte demanda existente por parte de aseguradoras y fondos de pensiones.

- Es necesario verificar previamente la exposición total del emisor a la

inflación para verificar la necesidad de formalizar una cobertura.

En el caso de aquellos países en los que los ingresos de las entidades locales no están ligados a la inflación por la naturaleza patrimonial de los impuestos y tasas mientras que los gastos crecen al coste de la vida, una emisión ligada a la inflación podría crear un mayor desequilibrio.

15 Assets and Liabilities Management (ALM). En castellano, Gestión de Activos y Pasivos.

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V.3. AMBITO DE GESTIÓN DE AYUDAS Y SUBVENCIONES.

V.3.1. Consideraciones previas. Se consideran incluidas en este ámbito las entregas dinerarias sin contraprestación que los gobiernos locales realicen, ya sea de forma directa, o bien a través de sus entes dependientes. Estas entregas dinerarias pueden responder a distintos fines. Con el objetivo de validez universal que inspira la elaboración de esta guía, estas transferencias se han tipificado en función de dos posibles motivaciones: a) Ayudas: si se conceden con fines eminentemente sociales, para apoyar a las personas y familias con rentas por debajo del umbral mínimo que garantiza la cobertura de las necesidades básicas de los hogares. b) Subvenciones16: si se conceden para el fomento de determinadas actividades de interés social o para la promoción de una finalidad pública. Con carácter general, estas transferencias se dirigen al impulso del desarrollo económico local. Por el volumen que representan en el presupuesto local, las dificultades derivadas de los procedimientos vinculados a su gestión, y efectos sobre la dinámica económica municipal, los contenidos de este capítulo se han dirigido especialmente a establecer recomendaciones para la buena gestión de subvenciones, tal como se han definido previamente. No obstante, se destina un apartado específico a la gestión de ayudas, ámbito en el que sobresalen las actuaciones llevadas a cabo en la Ciudad de Buenos Aires. La mayoría de las entidades locales comparten, en el ámbito de las subvenciones, un doble objetivo: lograr la máxima eficacia en los objetivos previstos en los programas, y el de maximizar la ejecución presupuestaria de los mismos. En este último aspecto, una tramitación ágil, que facilite la relación de solicitantes y beneficiarios con la administración concedente, cobra especial importancia. Por este motivo, la mejora procedimental ocupa una sección prioritaria en el apartado de buenas prácticas. En este ámbito, también es preciso considerar que el tercero (ciudadano, agente social o empresa) que se relaciona con la Administración puede asumir dos roles distintos: el de interesado o solicitante de la ayuda, y el de beneficiario. Ambas perspectivas deben integrarse a la hora de introducir actuaciones o medidas de mejora de la gestión ya que las necesidades de información y exigencias son distintas en función de dicho perfil.

16 No obstante, para facilitar la lectura del manual, en ocasiones, hemos recurrido indistintamente a la expresión de “ayudas” cuando nos referimos a transferencias concedidas para el fomento de interés social o públicos. Las ayudas financieras destinadas a familias con el objetivo de mejorar su situación económica son objeto de un apartado específico en la guía.

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Conviene, como de hecho se advierte más adelante, subrayar que en este ámbito no ha sido fácil detectar iniciativas innovadoras procedentes de la esfera local. Han sido las administraciones centrales las que, con creces, han emprendido buenas prácticas con impacto en la gestión integral de sus ayudas. Sirva de ejemplo, el proyecto del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo del gobierno español (AYUD@TEC), actualmente en marcha, que surge con el objetivo de agilizar, simplificar y dotar de mayor transparencia al proceso de solicitud, tramitación y justificación de ayudas y subvenciones a partir del uso de las TICs. No obstante, hay que tener en cuenta que los agentes económicos y sociales se ven en muchas ocasiones inmersos en una “maraña” de programas de ayudas procedentes de todos los niveles de gobierno lo que conforma un universo complejo que precisa de actuaciones dirigidas a controlar la concurrencia de subvenciones sobre una misma iniciativa. Por esta razón, la mejora de la coordinación administrativa en materia de subvenciones podría ser considerada como una buena práctica prioritaria. La puesta en marcha de un registro único de solicitantes de ayudas o un portal global de ayudas y subvenciones convocadas por todas las administraciones y a disposición de los agentes, entre otras medidas, sería la clave para la mejora de la transparencia y el control de la concurrencia de las ayudas y la eficiencia final de las mismas. Por último, es preciso aclarar algunos conceptos vinculados estrechamente a la gestión de subvenciones, y en concreto, al régimen aplicable a los procedimientos de gestión. El régimen de concurrencia competitiva supone que la subvención, imputada a un único crédito presupuestario, contemple una eventual pluralidad de solicitudes y su concesión requiere comparar, en un único procedimiento, dichas solicitudes entre sí, de acuerdo a los criterios que se hubieran establecido en su normativa reguladora o en la convocatoria. Por su parte, se considera que la subvención se acoge al régimen de concesión directa, cuando está prevista nominativamente en los Presupuestos Generales de la entidad y su objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen expresamente determinados en el Estado de Gastos. Por último, se entiende por convocatoria abierta cuando la Administración acuerda, de forma simultánea, la realización de varios procedimientos de selección sucesivos a lo largo de un ejercicio presupuestario, para una misma línea de subvención. En estos casos, la presentación de solicitudes está abierta a lo largo del ejercicio y condicionada al agotamiento del crédito presupuestario. En principio, las recomendaciones incorporadas en este capítulo están dirigidas a los casos de subvenciones concedidas en el régimen de concurrencia competitiva, y en algún caso, bajo el régimen de convocatoria abierta.

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V.3.2. Principios y valores. Los expertos participantes en el Grupo de Trabajo sobre ayudas y subvenciones consensuaron los siguientes principios y valores en los que debe sustentarse su gestión:

1. Transparencia del procedimiento.

Se debe garantizar la objetividad y transparencia a lo largo de todo el de concesión de ayudas y subvenciones, especialmente en lo que respecta a los criterios y requerimientos para acceder a las mismas. Los parámetros para la evaluación de su concesión deberán ser claros y conocidos por todos los interesados.

2. Objetividad e igualdad en el acceso.

Las administraciones locales deberán promover las acciones necesarias para asegurar que los sujetos que, bien por sus características, bien por los objetivos de las actividades que quieren emprender, cumplen con las condiciones necesarias para acceder a la subvención, cuentan con las mismas posibilidades de acceso. En este sentido, una difusión completa y adecuada de las convocatorias constituye un factor clave.

3. La tramitación deberá ser ágil y eficiente.

La rapidez en la resolución sobre la concesión de una subvención desde la publicación de la convocatoria y su posterior pago, es un aspecto fundamental en la gestión de estas transferencias. Una prolongada tramitación puede condicionar, no sólo el éxito final del proyecto, sino la propia puesta en marcha del mismo. El logro de la eficiencia en la tramitación de ayudas y subvenciones vendrá de la mano de una gestión óptima de los procesos, el uso de las TICs –facilitando la solicitud y tramitación electrónica- y la cualificación, formación e implicación activa de los gestores en la tramitación. Sin menoscabo de que en algunos países las entidades locales deben someterse a la regulación general sobre gestión de subvenciones, existe un amplio margen competencial para optimizar el tiempo destinado a la tramitación. Algunas de las medidas al alcance de todas las municipalidades se encuentran en la simplificación de la documentación acreditativa -en la medida que sea prescindible-, por parte de beneficiarios, y la eliminación de trámites innecesarios.

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4. Publicidad y amplia difusión de las convocatorias.

Una política activa de difusión y comunicación de las convocatorias de las ayudas y subvenciones revierte positivamente en la mejora de los índices de ejecución de los programas y el cumplimiento del principio general de igualdad de acceso. La administración concedente no debería limitarse a publicar las convocatorias a través de los medios de comunicación impuestos por la normativa - por lo general, boletines oficiales-, en sus manos está recurrir a las TICs para ampliar el ámbito de destinatarios y realizar campañas de difusión selectiva de las ayudas en función de distintos perfiles de los destinatarios.

5. Control de la eficiencia de los fondos públicos a través de la rendición de cuentas y la evaluación de los objetivos. Los poderes públicos deben garantizar y comprobar el uso efectivo de los fondos que han entregado. Los beneficiarios de las subvenciones deberán estar obligados a rendir cuentas del cumplimiento de los fines por los que recibieron las transferencias. No obstante, la administración local deberá facilitar los medios y la forma en la que los terceros puedan realizar la justificación de los pagos recibidos sin incurrir en elevados costes de oportunidad. El gobierno local deberá realizar la oportuna comprobación de la documentación requerida que justifique, no sólo los gastos asociados a la subvención, sino la realización efectiva de la actividad subvencionada y el cumplimiento de los objetivos con los que se concedió la subvención.

5. Promover los valores y principios de ética pública y sensibilizar a los terceros que se relacionan con la administración. La ausencia de contraprestación por parte de los terceros que reciben estas entregas monetarias puede constituir un incentivo a incurrir en actuaciones que colisionen con el comportamiento ético que debe presidir las relaciones entre los ciudadanos y la administración. Por este motivo, los gobiernos locales deberán regular en las convocatorias y bases reguladoras de las ayudas, las posibles sanciones que deban aplicarse en el caso de detectar irregularidades por parte de solicitantes y beneficiarios, así como promover medidas preventivas que eviten posibles actuaciones delictivas. Por este motivo, la administración local deberá guiar sus actuaciones en función del interés público y servir de modelo de referencia a terceros de los valores éticos que debe promover a través de un riguroso cumplimiento de los principios de objetividad e igualdad de acceso.

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5.1. Garantizar el comportamiento ético de los solicitantes. El falseamiento de documentación para acceder a las ayudas sería una de las posibles irregularidades que podrían detectarse en la fase de solicitud. Los gobiernos locales deberán promover actuaciones que limiten al máximo este comportamiento por parte de terceros: la conducta del gobierno local deberá ser ejemplar (transparencia y objetividad a lo largo de todo el proceso), se deberán aplicar medidas para la prevención de comportamientos delictivos y de control y validación de la documentación presentada, y se impondrán sanciones eficaces que garanticen que estos comportamientos no quedan impunes. 5.2. Garantizar el comportamiento ético de los beneficiarios. Los gobiernos locales deberán vigilar para que el uso efectivo de las ayudas y subvenciones sea acorde con los objetivos y la finalidad con la que se concedió la ayuda y garantizar que los beneficiarios de las mismas asumen las obligaciones que les corresponden como resultado de su recepción.

6. Análisis (interno/externo) y evaluación del impacto de las ayudas y subvenciones.

La evaluación no deberá limitarse a la verificación individualizada de cada una de las ayudas concedidas, sino que deberá entenderse desde una perspectiva global y estratégica. Este análisis no deberá limitarse al estudio del impacto de cada una de las distintas líneas de ayudas concedidas y de los correspondientes programas en los que se enmarcan, sino que deberá complementarse con una evaluación estratégica de cómo las subvenciones contribuyen al logro de los objetivos planteados en las distintas políticas públicas locales.

7. Claridad y fiabilidad de la información recogida en las

convocatorias. La convocatoria es el elemento básico que determina la relación entre la administración concedente de las ayudas y subvenciones y los agentes interesados. La claridad en los términos regulados por la convocatoria –requisitos para acceder a las ayudas, documentación a remitir, alcance de la subvención, determinación de gastos subvencionables, obligaciones del beneficiario, etc.- determina la fluidez en la relación entre la administración concedente y los interesados y tiene efectos directos en la agilidad de la tramitación. Se recomienda también incorporar información completa y relevante sobre las obligaciones derivadas de la condición de beneficiario. La claridad en los términos en que deberá realizarse la justificación de los gastos y comprobación de los hitos asociados al proyecto puede ser un factor determinante para el

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interesado opte por presentar su solicitud, y revierte positivamente en la adecuada ejecución de la fase de justificación.

V.3.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. El procedimiento de gestión de subvenciones se puede estructurar en tres fases. Esta división facilita la detección de aspectos especialmente críticos a lo largo del procedimiento completo de gestión: a) Fase de inicio, que comprende desde la publicación de la convocatoria hasta la presentación de solicitudes. b) Fase de evaluación, correspondiente a la instrucción del procedimiento. c) Fase de justificación de las subvenciones. d) Análisis y evaluación del impacto de las subvenciones y programas de ayudas. a) Inicio del procedimiento (desde la publicación de la convocatoria a la presentación de solicitudes) Existe un amplio margen de competencia local para emprender iniciativas de mejora en esta fase del procedimiento. Los aspectos que constituyen la principal preocupación de los gobiernos locales, en esta etapa, son los siguientes:

La documentación presentada por los solicitantes suele contener importantes defectos o estar incompleta.

El requerimiento de documentación y subsanación de errores suele ser la

actividad más crítica del proceso17. Existe una clara tendencia de los tramitadores a tratar la documentación a presentar por el solicitante de forma integral, sin diferenciar qué documentación es imprescindible para admitir la solicitud a tramitación, cuál es necesaria para evaluar al candidato y qué documentación que podría ser requerida una vez concedida la subvención. Esta diferenciación evitaría retrasos en la tramitación derivados de la presentación incompleta o defectuosa de solicitudes.

Los riesgos de concurrencia de varias ayudas sobre un mismo proyecto

impone la necesidad de disponer de mecanismos que permitan detectar dicha concurrencia. Por lo general, se tiende a admitir la declaración jurada del solicitante como documento acreditativo.

La dilación en la ejecución presupuestaria de las partidas de subvenciones

e índices relativamente bajos en comparación con otras partidas presupuestarias.

17 Especialmente gravosa en los procedimientos sometidos al régimen de concurrencia competitiva.

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Detección de comportamientos tendentes al falseamiento u ocultación de

información por parte de los solicitantes18.

Grabación manual de expedientes, actividad especialmente crítica en los procedimientos masivos.

Cultura interna de gestión basada en el agotamiento de los plazos

intermedios de tramitación.

Imprecisiones en la redacción de las convocatorias de los programas de ayudas.

La necesidad de mayor cualificación y competencia del personal

relacionado con la gestión y tramitación de las subvenciones.

b) Evaluación de las solicitudes. La competencia local para incorporar medidas y diseñar buenas prácticas que mejoren la transparencia, eficiencia y objetividad del proceso de evaluación de las solicitudes es muy amplia. En esta fase debe constituir una prioridad que evaluadores, tramitadores y solicitantes dispongan de unos criterios claros y objetivos de valoración, transparentes y públicos. Con carácter general, los aspectos más críticos que suelen detectarse en la fase de evaluación de solicitudes son las siguientes:

Deficiencias en la coordinación entre evaluadores, especialmente en los casos en los que la Administración recurre a una evaluación externa adicional a la interna.

Concentración de cargas de trabajos puntuales, especialmente críticos en

los procedimientos bajo el régimen de concurrencia competitiva.

c) Justificación de la subvención. La rendición de cuentas por parte del beneficiario en relación al uso efectivo de los fondos públicos recibidos debe ser especialmente eficiente y transparente. Los puntos críticos que pueden observarse, con carácter general, en las entidades locales son:

Falta de interés de los beneficiarios en el proceso de justificación.

18 El falseamiento de documentación para acceder a subvenciones está en la mayoría de los países tipificado en el código penal.

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Ausencia de una capacitación específica de los beneficiarios de las subvenciones con respecto a las obligaciones de justificación de las ayudas recibidas.

Incumplimiento de plazos por parte de los beneficiarios en la presentación

de documentación justificativa de los gastos efectuados y/o sobre la realización de la actividad.

Ausencia de instrucciones claras para los beneficiarios sobre los términos

de la justificación.

La diversidad de criterios y falta de homogeneización de los mismos entre los agentes que intervienen en las revisiones de las ayudas.

Mayor publicidad de la rendición de cuentas de los beneficiarios.

Retrasos en los pagos y/o liberación de las garantías por parte de la

administración. Falta de concienciación de las municipalidades como agentes responsables

de la vida económica de las ciudades, que explica cierta inercia en los retrasos de los pagos y la devolución de las garantías.

d) Análisis y evolución del impacto de las subvenciones y programas de ayudas. Como se explica en el capítulo V.6, la práctica de la evaluación de políticas públicas es todavía una asignatura pendiente en la gestión habitual de la mayoría de las entidades locales. Sin embargo, es precisamente en el ámbito de las ayudas y subvenciones donde se detecta una trayectoria evaluadora más amplia como resultado de las obligaciones impuestas, en muchas ocasiones, por las administraciones concedentes. Sin embargo, son muchas las administraciones locales las que siguen partiendo desde cero para elaborar nuevos programas de ayudas ante la ausencia de una reflexión interna sobre los resultados y el impacto de programas anteriores.

V.3.4. Buenas prácticas vinculadas a la gestión de subvenciones.

Práctica GS I: Análisis y rediseño de procedimientos de gestión de ayudas.

La detección de bajos niveles de ejecución de los programas de ayudas, la creciente exigencia ciudadana en cuanto a la mejora de la calidad de los servicios recibidos y la necesidad de reorientar determinadas líneas de ayuda, son algunas de las circunstancias que determinan la oportunidad de analizar y

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rediseñar los procedimientos para la concesión de subvenciones en el ámbito local. El análisis de la gestión de las subvenciones se debe abordar desde una doble perspectiva: a) Análisis normativo: se trata de verificar si la normativa vigente introduce restricciones a la ejecución procedimental, identificar el margen competencial disponible para introducir reformas normativas que permitan superar algunas disfunciones en el desarrollo de la tramitación. b) Análisis procedimental, que se realizará a partir de una descripción exacta19 de la dinámica del procedimiento con el fin de detectar disfunciones en cada una de las fases de gestión. Este análisis podrá complementarse con la realización de “pruebas de cumplimiento de expedientes”. Las “pruebas de cumplimiento de expedientes” tienen como objetivo verificar el tiempo total empleado en la tramitación de determinada línea de subvenciones y los tiempos consumidos en cada intervalo en el que se divide el procedimiento. Las estimaciones se calculan a partir de una muestra significativa de expedientes para cada una de las líneas de subvenciones. Esta técnica permite detectar si se cumple, en media, con los plazos normativos establecidos para dictar las resoluciones y para notificar los distintos actos, conocer en qué fases se concentra el mayor consumo de tiempo, y averiguar los problemas clave de la tramitación. A la finalización del proyecto, la administración local puede disponer de: Guías o manuales de tramitación, que unifican criterios, homogeneizan

los procesos y simplifican aquellos aspectos que no añaden valor añadido a la tramitación. Estas guías, de gran utilidad para los tramitadores que intervienen en los procesos, resultan también de enorme interés cuando se producen nuevas incorporaciones en la plantilla y como base imprescindible para la puesta en marcha de la tramitación electrónica.

Medidas concretas de mejora y simplificación.

Una descripción exacta sobre la forma en que se realiza la tramitación de las subvenciones, permite a los gestores visualizar ágilmente los aspectos de mejora e implantar eficazmente medidas correctoras. La aplicación de estas medidas es, en muchas ocasiones, casi inmediata a su diseño, sin necesidad de esperar a su reflejo final en el manual de procedimiento o guía de tramitación. Entre las posibles actuaciones al alcance de los gestores a partir de la realización de un trabajo de mejora procedimental, se encuentran las siguientes:

19 Se recomienda el uso de técnicas de diagramación.

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Difusión selectiva del calendario de convocatorias entre los colectivos interesados.

Realización simultánea de trámites y actividades, evitando que los

gestores consideren los trámites de forma aislada.

Suprimir aquellas actividades que no aportan valor añadido (sirva de ejemplo, registros internos, notas, …)

Reducir la documentación acreditativa para acceder a las subvenciones

allí donde sea innecesaria y suponga una carga formal prescindible para solicitantes y beneficiarios.

Reducir los tiempos de traslado de expedientes.

Homogeneizar los plazos de presentación de las subvenciones.

Potenciar el uso de todos los medios de comunicación con interesados y

beneficiarios, sin menoscabo del recurso a los procedimientos habituales de notificación.

Impulsar la presentación de solicitudes electrónicas, y promover la

tramitación electrónica del expediente.

Reducción de los tiempos de evaluación mediante modificaciones organizativas que permitan concentrar recursos coyunturalmente.

Separar organizativamente la justificación económica de la técnica,

contando con especialistas en cada caso.

Fomentar la difusión activa de instrucciones para justificar las subvenciones y dar a conocer las consecuencias de la justificación incorrecta.

El éxito de un proyecto de análisis y mejora procedimental depende, en gran medida, del compromiso de la organización con la puesta en marcha de las acciones derivadas del diagnóstico. La implicación de los gestores y responsables políticos en el proyecto deberá ser capaz de superar las resistencias procedentes de determinados puestos a trasladar información concreta sobre su gestión.

Práctica GS II: Tramitación anticipada. El sistema de tramitación anticipada permite avanzar en la tramitación de la convocatoria en el ejercicio precedente al de la resolución siempre que el gasto correspondiente se realice en la misma anualidad en la que se produce la concesión. De este modo, se logra anticipar la gestión de los procedimientos de concurrencia competitiva, lo que permite administrar convenientemente el tiempo y los recursos administrativos.

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La tramitación anticipada estará condicionada a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el Proyecto de Presupuesto aprobado y correspondiente al ejercicio siguiente en el que se adquiere el compromiso de gasto como resultado de la aprobación de la resolución de la concesión. Esta circunstancia supone que la cuantía total máxima destinada al programa que figura en la convocatoria tenga un carácter estimado. Por este motivo, se recomienda hacer constar en la propia convocatoria que la concesión de las subvenciones está condicionada a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el momento de su resolución.

Práctica GS III: Aplicación de las TICs. Tramitación electrónica y Sistema de Gestión Integral.

La disponibilidad de un Sistema de Gestión Integral de Ayudas y Subvenciones debe constituir un objetivo final en la búsqueda de una gestión eficiente de las mismas. No obstante, el proceso de detección de buenas prácticas nos ha demostrado que las administraciones locales, en su mayoría, están todavía lejos de emprender iniciativas de este alcance. La aplicación de las TICs al proceso completo de gestión, desde la solicitud hasta la resolución y justificación posterior de la subvención, constituye una etapa imprescindible para el éxito de este tipo de proyecto. Entre las razones que podrían explicar el “retraso tecnológico” en la gestión de subvenciones en las administraciones locales con respecto a otros niveles de gobierno, se encuentran las siguientes:

1. El volumen de subvenciones gestionadas es, relativamente, más reducido, así como el número de agentes con el que se relacionan.

2. Existe una menor diversidad en las líneas de ayuda puestas a

disposición de los agentes económicos con respecto a los gobiernos regionales y centrales.

El impacto de aplicar las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) a la gestión de subvenciones puede ser muy elevado pero puede también concretarse en medidas aisladas que revierten igualmente en la mejora de la eficiencia y la transparencia de la gestión:

Facilitar la difusión electrónica de los programas de subvenciones a través de Internet. Se trata de facilitar información básica anticipada como convocatorias, importe, fecha de publicación, potenciales interesados, etc. Asimismo, en los casos que la administración local ofrezca un amplio abanico de programas de ayuda a los distintos agentes económicos, podría ser interesante ofrecer servicios de difusión selectiva en función del perfil del interesado.

Solicitud electrónica. La obligatoriedad de la presentación de las

solicitudes en formato electrónico revierte positivamente en la reducción

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del papel asociado a la tramitación, la agilidad a la hora de trasladar la “documentación” entre departamentos y el ahorro de espacio destinado a archivos.

Registro electrónico. La disponibilidad de un sistema de registro

electrónico que exima a los agentes económicos, que ya se han concurrido a algún programa de subvenciones anterior, de presentar determinada documentación acreditativa supone una ventaja inmediata en términos de coste de oportunidad para los ciudadanos y empresas que concurren a las subvenciones. Muchas veces, la prolija documentación exigida y el coste de volver a presentarla puede actuar como desincentivo a presentar nuevas solicitudes y, por ende, reducir el índice de ejecución de las partidas presupuestarias.

Tramitación electrónica. El expediente electrónico tiene como principal

ventaja la reducción o eliminación del soporte papel en la tramitación. Sin embargo, una tramitación electrónica íntegra de la gestión de ayudas exige como pasos previos superar la adecuación de la firma, factura y compulsa electrónica de originales. La notificación telemática fehaciente a los solicitantes de la información sobre los actos dictados por la administración supone también una buena práctica. No obstante, las bases reguladoras de las subvenciones se deberán indicar los trámites que puedan ser cumplimentados por vía electrónica, informática o telemática.

Portal interactivo y atención integral a interesados y beneficiarios.

La mejora de la relación entre los agentes económicos y ciudadanos y la administración local concedente de las ayudas se puede impulsar a través de la puesta en marcha de portales interactivos que cubran las necesidades concretas de solicitantes y beneficiarios. Entre los servicios que podría incluir un portal de ayudas y subvenciones, se encuentran los siguientes:

o Difusión cualificada de todas las convocatorias. o Información agregada de todas las subvenciones incluidas en los

programas. o Programa de simulación para estimar las probabilidades de

obtención de ayudas. o Información relevante sobre proyectos ya realizados. o Presentación de documentación requerida a adjudicatarios

(justificaciones de pagos y gastos, facturas, etc.) o Comunicación multicanal (teléfono, correo electrónico, SMS y

página web) con respuesta rápida de teleoperadores. o Información personalizada, estructurada por sectores y adaptada

a las necesidades de los solicitantes.

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Práctica GS IV: Mecanismos para detectar la concurrencia de ayudas.

Una de las limitaciones más habituales impuestas a los sujetos en el acceso a los programas de subvenciones consiste en la restricción de que no haya percibido ayudas adicionales, concedidas por otra administración, por la misma actividad que concurre al programa. Dadas las dificultades de coordinación administrativa para el intercambio de información entre los distintos niveles de gobierno (y en el marco del mismo nivel de gobierno), la puesta en marcha de mecanismos que permitan detectar la concurrencia de ayudas en la misma iniciativa o proyecto constituye una buena práctica pendiente de implantarse en muchos países. Por lo general, en la práctica se recurre a exigir una declaración jurada al solicitante de que no ha recibido ningún tipo de ayudas por dicho concepto. Sin embargo, disponer de una base de datos nacional que facilite información sobre todas las subvenciones concedidas permitiría mejorar la eficacia, controlar la acumulación y concurrencia de ayudas y facilitar la planificación, seguimiento y actuaciones de control. Sin embargo, la principal dificultad reside en que esta iniciativa supera la competencia de los gobiernos locales y su eficacia está ligada a la iniciativa de los gobiernos centrales.

Práctica GS V: Registros de solicitantes de subvenciones. La creación de registros únicos para los solicitantes de subvenciones por parte de las administraciones concedentes supone un alivio en la carga formal que soportan los interesados en las ayudas. Supone aportar en una única vez la documentación acreditativa de su capacidad de obrar y su personalidad jurídica, así como otra documentación adicional necesaria. La inscripción en estos registros de los solicitantes deberá ser voluntaria y deberá renovarse periódicamente y siempre que se hayan producido modificaciones o alteraciones que afecten a los datos inscritos.

Asimismo, se deberá promover la coordinación entre diferentes registros de administraciones locales, y éstos con los regionales y centrales si los hubiera, de forma que se alcanzara el objetivo final de disponer de un registro único.

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Experiencia de éxito: Registro de Receptores de Fondos Públicos. Gobierno de Chile. Situación inicial Si bien, esta iniciativa surge de la administración central y queda regulada por una norma de carácter general, los municipios quedan incluidos en el ámbito subjetivo obligado a llevar registro de entidades que reciben fondos públicos procedentes de sus respectivas haciendas. Objetivos de la práctica El objetivo es generar transparencia sobre quienes son las entidades públicas y empresas que reciben fondos públicos sin contraprestación. Asimismo, el registro facilita la presentación sucesiva de los agentes receptores a nuevas convocatorias de ayudas. Descripción de la práctica En virtud de la normativa Ley Nº 19.826, los órganos y servicios públicos incluidos en la Ley de Presupuestos y los municipios que efectúen transferencias están obligados a llevar un registro de entidades receptoras de fondos públicos. Las entidades que reciban fondos públicos con cargo a la partida presupuestaria Tesoro Público, la obligación de llevar el registro corresponde a la institución que apruebe la transferencia o sancione la asignación de los fondos correspondientes. Las entidades receptoras de las transferencias o donaciones deberán mantener permanentemente actualizada la información que se les exige. La información que contiene dicho registro es la siguiente:

- Rol Único Tributario de la Empresa que figura en la escritura de constitución y en el certificado de vigencia.

- Razón social de la empresa. - Ultimo patrimonio informado de la sociedad. - Capital social (las municipalidades están exentas de cumplimentar este campo) - Resultado del ejercicio en virtud de lo informado en la última declaración impositiva. - Objeto social. - Información sobre el Director: Rol Único Tributario del Director y datos generales. - Información básica sobre cada representante legal.

La validez de esta información está condicionada a la incorporación en el registro de los documentos que acreditan estos datos. Los documentos solicitados son los siguientes: Certificado de Vigencia, Escritura de Constitución de la Sociedad o modificación y/o mandato, Acta de Asamblea de Socios, Junta de Accionistas o Junta de Directorio (se admite también Declaración Jurada), Fotocopia del RUT, Balance, y Formulario 22 (Declaración de impuestos). El sistema proporciona información sobre cada una de las personas jurídicas que reciben transferencias y si esta información ha sido validada, esto es, se ha contrastado con la incorporación de la documentación exigida. De este modo, cualquier persona física o jurídica puede tener acceso a la información individualizada que cada empresa registrada ha incorporado en el sistema. Resultados obtenidos A finales de agosto de 2006, los registros del sistema ascendían a 4.613, de los cuáles 2.523 habían sido validados (54%). Los datos estadísticos se desglosan por Región, siendo la Región 13 la que ofrece un mayor número de registros, 1.282 (27%) con un índice de validación del 49%.

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Práctica GS VI: Planes estratégicos de subvenciones.

Los planes estratégicos de subvenciones se perfilan con un instrumento de planificación de las políticas públicas que tienen por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social. Suponen también una herramienta óptima para la coordinación interadministrativa y para maximizar la eficacia de las acciones públicas que se desarrollan a través de subvenciones. Estos planes estratégicos deberían ser coherentes con los programas presupuestarios plurianuales, que se explican en el siguiente capítulo. Un plan estratégico de subvenciones podría incluir los siguientes aspectos:

Tabla 2. Contenido de un Plan Estratégico de Subvenciones

Aspectos a incluir en el Plan Estratégico

Descripción

Objetivos estratégicos Deben describir el impacto esperado de la acción pública durante el periodo de vigencia del plan, y deberán estar vinculados a los objetivos establecidos en los programas presupuestarios.

Líneas de subvención en las que se concreta el plan de actuación.

Para cada línea de subvención, se deberán incluir: sector al que se dirigen las ayudas, objetivos que se esperan de la aplicación, plazo necesario para la consecución, costes previsibles y fuentes de financiación, mecanismos para poner en práctica las líneas de subvenciones.

Régimen de seguimiento y evaluación continua aplicable a las líneas de subvenciones

Se deberá explicitar para cada línea de subvención, un conjunto de indicadores relacionados con los objetivos del Plan de forma que faciliten información sobre la situación del mismo y los logros obtenidos.

Resultados de la evaluación de los planes estratégicos anteriores.

En los que se trasladará el contenido de los informes emitidos.

La actualización y seguimiento de la información contenida en los planes deberá realizarse periódicamente. Si como resultado de este seguimiento, se detectará incumplimientos en los objetivos esperados, esta herramienta permite modificar o sustituir las líneas de subvención pertinentes por otras más eficaces, o incluso suprimirlas. La puesta en marcha de esta buena práctica revierte en la mejora de los procesos de análisis y reflexión interna a la hora de diseñar programas de ayudas, y evitar, como se explicó anteriormente, partir de cero cuando se elabora un nuevo programa o línea de subvenciones.

Práctica GS VII: Integración de objetivos sociales en los programas de activación económica. Algunas de las líneas de subvenciones convocadas por las municipalidades destinadas a promover y reactivar el tejido económico de los municipios están ligadas a la revitalización de barrios marginales caracterizados por una problemática social específica. En estos casos, una de las premisas clave para

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lograr que las ayudas sean efectivas consiste en incorporar iniciativas y medidas previas que impulsen el tejido social del barrio o distrito permitiendo detectar capacidades e ideas y fomentar el espíritu emprendedor. Asimismo, también resulta interesante incorporar entre los criterios de evaluación, algunos basados en intereses de carácter público, como el carácter innovador de los proyectos, la generación de nueva ocupación y la integración de inmigrantes. En este sentido, constituye una referencia la experiencia del Comune di Roma en su línea de ayudas para la autopromoción de empresas. Experiencia de éxito: Autopromoción de Empresas en el Comune di Roma. Objetivos de la práctica El objetivo prioritario de la iniciativa es revitalizar económicamente los barrios marginales de Roma. El programa asume una etapa previa dedicada a impulsar el tejido social del barrio, que se considera imprescindible para que la administración apoye posteriormente proyectos empresariales que demuestren su viabilidad económica. Descripción de la práctica Las actuaciones que se incluyen en el programa de Autopromoción de empresas son las siguientes:

1. Animación territorial: Puesta en marcha de “laboratorios de barrio” en los que participen las asociaciones existentes. El objetivo en esta etapa consiste en detectar ideas, proyectos y advertir las posibilidades de emprendizaje.

2. Actividades de formación: Se organizan actividades formativas para actualizar los conocimientos económico – financieros ligados a actividades concretas.

3. Campaña publicitaria: El objetivo de esta etapa se centra en dar a conocer los proyectos detectados a través de distintos medios, estimular a los nuevos emprendedores y posibilitar la ampliación del negocio de iniciativas en marcha.

En el caso de que surjan iniciativas viables y de interés para la comunidad, se ofrece el resto de servicios:

4. Centros de Servicios, que brindan asesoría a los nuevos emprendedores. Los gestores comprueban la viabilidad de los proyectos y organizan jornadas de formación en los centros. Si las ideas iniciales responden a proyectos de interés, éste se concreta en las oficinas.

5. Oficina de Autopromoción Social. Esta etapa supone que el Comité ad-hoc examine la viabilidad del proyecto y que cumpla con una serie de criterios. En tal caso, el proyecto podrá recibir dos tipos de ayudas:

a. Inserción en la incubadora de empresas: especialmente, destinada a aquellas iniciativas que no precisan de maquinaria y requieren, por el contrario, una elevada intensidad de recursos humanos. Se ofrece a los emprendedores, por un máximo de dos años, un espacio específico para el desarrollo de su actividad. Actualmente, existen cinco incubadoras dirigidas a actividades específicas: espectáculos, economía social, software libre, multimedia, o bien, vinculadas a un barrio concreto.

b. Ayudas económicas para las empresas que precisen de inversión. La cuantía máxima a la que pueden acceder es de 100.000 euros. El 50% de la inversión debe financiarse con la aportación de los empresarios y el 25% corresponde a un préstamo. La aportación a fondo perdido se realiza tras la presentación de las facturas pagadas.

Las empresas cuentan con otras ayudas adicionales, como la disponibilidad de un crédito o un centro de asesoría en materia de responsabilidad social empresarial. Asimismo, se ha creado una ventanilla específica para evitar las prácticas de usura. Continuidad del proyecto y cambios introducidos La necesidad de preservar el comportamiento ético de los solicitantes e impedir la falsificación de datos que se cumplimentan por Internet para acceder a estas ayudas refuerza la oportunidad del contacto directo entre administración y solicitante. Este contacto se concreta en las entrevistas mantenidas con el Comité de Evaluación.

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V.3.5. Buenas prácticas en la gestión de ayudas financieras a las familias. Si bien, el interés del ámbito destinado a ayudas y subvenciones se ha centrado a las transferencias realizadas a personas físicas y jurídicas con el fin de promover determinadas actividades de interés público o social, es cierto que las entidades locales, en el marco de su política social, destinan importantes cuantías de fondos a la mejora de la renta familiar en los casos de serio deterioro. No obstante, es necesario precisar que el objetivo eminentemente social que preside la concesión de estas ayudas, determina que los principios expuestos al inicio del capítulo modifiquen su importancia relativa. En este sentido, pierde peso la eficiencia a favor de valores éticos y sociales que refuercen el principio de igualdad y objetividad en el acceso. La eficacia de las ayudas20, evitar el falseamiento de documentación en las solicitudes y los usos fraudulentos por parte de los beneficiarios y mejorar la integración de estas ayudas con otros programas de carácter social dirigidos a las familias son los objetivos que deberán guiar la incorporación de actuaciones y medidas de mejora en su gestión. En este sentido, el plan de ayuda promovido por la Ciudad de Buenos Aires para la mejora de la situación económica de la población indigente y ciudadanos que se encuentran en el umbral de pobreza constituye un caso de buena práctica local. El programa tiene por objetivo fortalecer el ingreso familiar cubriendo, con carácter general, el 75% de la Canasta Básica, cuya cuantía se estima en 400 pesos argentinos para una familia estándar de dos adultos y dos menores. Este sistema incorpora el uso de una tarjeta prepago que no permite la extracción de dinero con lo que se evita que se utilice la tarjeta para fines distintos a la adquisición de bienes y servicios básicos. Esta tarjeta sólo puede utilizarse por sus titulares para el pago en determinados comercios que serán determinados por la Ciudad de Buenos Aires. Esta condición supone a su vez una medida destinada a fortalecer a las pequeñas y medianas empresas de la ciudad. Especial importancia adquiere la vinculación del programa a los controles de escolaridad y salubridad de los menores, cuya infracción podría suponer la pérdida de la tarjeta. A continuación, se explican algunos pormenores de esta buena práctica.

20 Entre los indicadores de eficacia podrían apuntarse: la cobertura de la población objetivo, las necesidades básicas cubiertas con la ayuda media concedida, etc.

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Experiencia de éxito: Ciudadanía Porteña con todo derecho. Ciudadanía Porteña – Con todo derecho se basa en la implementación de una estrategia de política social que se asienta sobre el derecho de los ciudadanos de tener un ingreso mínimo asegurado y que propicie la igualdad de oportunidades para su desarrollo. Sus prestaciones buscan garantizar los recursos necesarios para asegurar una adecuada alimentación de los hogares involucrados, pero debe, además, incentivar y facilitar mejoras en la salud y educación del Estado, de acuerdo a las normas y condiciones vigentes, a partir de una tarea de articulación interinstitucional con las dependencias correspondientes. Objetivos de la práctica El objetivo general es eliminar la indigencia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, estableciendo un mecanismo automático, transparente y directo de transferencia de ingresos a los hogares en situación de pobreza y fragilidad social, ampliando oportunidades y capacidades a mujeres, niños, adolescentes, jóvenes y otros grupos socialmente vulnerables como ancianos y discapacitados, favoreciendo la corresponsabilidad de los hogares en temas vinculados a la salud y a la escolarización de sus miembros. Ciudadanía Porteña – Con Todo Derecho está destinado a todos los hogares en situación de pobreza residentes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Descripción de la práctica La demanda potencial es de alrededor 100.000 hogares. El beneficio consta de un subsidio mensual que no tiene un monto único y se calcula en función de la composición familiar, considerando el valor de la Canasta Básica Alimentaria estimada por adulto equivalente como parámetro para su estimación. Además, la incorporación de un hogar como beneficiario está condicionada a cumplir con unas condiciones mínimas educativas y sanitarias. En este sentido, la Ley nº 1.878 de creación del programa, en su artículo 7, establece, entre otros, los siguientes requisitos para acceder a la ayuda:

1. La acreditación de los certificados de inscripción o asistencia escolar en los casos de que existan miembros familiares de edad comprendida entre cinco y dieciocho años.

2. En el caso de mujeres embarazadas, deberá presentarse el certificado médico expedido por el sistema público de salud.

3. En los hogares con personas con necesidades especiales a cargo, se exige presentar también el certificado de discapacidad expedido por autoridad nacional o provincial competente o constancia de inicio de trámite para su obtención.

El mantenimiento de los beneficiarios en el programa exige cumplir con una serie de obligaciones por parte de los mismos. Estos deberes se concretan en la realización de controles de carácter sanitario (especialmente en caso de embarazadas y niños) y la verificación periódica de la asistencia y permanencia de los niños en los centros escolares. La lista de beneficiarios se publica por los Servicios Sociales Zonales en los Centros de Gestión y Participación y otros organismos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Resultados El programa inicio su ejecución en el ejercicio 2006 y ha logrado incorporar en el mismo ejercicio a 56.000 hogares como beneficiarios. Continuidad del proyecto y cambios introducidos El objetivo para 2007 es alcanzar los 90.000 hogares y eliminar la indigencia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asimismo, se continuará con la entrega de canastas alimentarias a familias que por diversas circunstancias no se pudieron integrar al programa Ciudadanía Porteña – Con todo Derecho.

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V.4. AMBITO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA.

V.4.1. Consideraciones previas. Conscientes del peso que ejerce la normativa específica de cada país sobre la gestión de los procedimientos de contratación, como paso previo a la detección de buenas prácticas, se destinaron varias sesiones del Grupo de Trabajo a contrastar las similitudes y diferencias existentes entre algunos aspectos que consideramos clave en la configuración del marco regulador de la contratación pública local. El objetivo era identificar el margen de autonomía local “universal” para emprender buenas prácticas en la gestión de un procedimiento especialmente regulado. A partir de la aproximación a un análisis comparado del marco normativo de los distintos países representados en el grupo de expertos, se alcanzaron las siguientes conclusiones:

1. Con carácter general, la contratación de las Administraciones Públicas en su conjunto cuenta con un marco jurídico propio, al que deben someterse las administraciones locales. Sin embargo, se localizan algunas excepciones como la Ciudad de Buenos Aires, cuyo sistema de contratación está regulado de forma específica por el Decreto 5720/PEN/72, la Ley 13064 para las obras públicas y la Ley 70 de Administración Financiera de Buenos Aires21. En algunos países, las regiones pueden desarrollar legislativamente la normativa básica aprobada por la Administración Central en esta materia.

2. En todos los casos, se constata la presencia de organismos de

fiscalización y control que velan por el cumplimiento de la legalidad.

3. La fase de evaluación suele estar asignada a una mesa de contratación o comisiones de evaluación cuando las cuantías del contrato son elevadas. En caso contrario, son los órganos de contratación los que asumen la evaluación de la oferta.

4. Con carácter general, se pueden distinguir en los procesos de

contratación pública las siguientes etapas –con algunas divergencias entre los países participantes- : preparación, adjudicación, ejecución, evaluación y control. O bien, como el caso específico de la Ciudad de Buenos Aires, se puede diferenciar al menos una etapa precontractual y una posterior, contractual.

5. En la mayoría de los países, corresponde a la Jurisdicción Contencioso-

Administrativo la resolución de las controversias que puedan surgir con los contratistas. En algunos casos también interviene la Jurisdicción Civil.

21 Se trata de un marco especialmente obsoleto, por lo que se está trabajando en la elaboración de una nueva ley de compras, ajustada a las necesidades específicas de la ciudad.

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6. Con carácter general, los países suelen disponer de órganos con competencias consultivas en materia de contratación, si bien a veces, sólo tienen carácter facultativo, como el caso de Italia.

7. La existencia de un registro público de contratos es una característica

generalizada de la contratación pública. Si bien, se detectan divergencias con respecto al órgano que gestiona dicho registro.

8. Los criterios de adjudicación de los contratistas aparecen, con carácter

general, en los pliegos de bases o cláusulas administrativas particulares, por orden decreciente en importancia. Algunos países, como es el caso de Uruguay, han entrado a regular los criterios, estableciendo como básicos: la calidad, el precio, el plazo y la financiación.

Contrastar los aspectos básicos del marco regulador de la contratación entre los distintos países permitirá concluir que, superadas las notables diferencias normativas, las administraciones locales se enfrentan a problemas comunes en la gestión diaria de la contratación pública. Además, profundizar en el marco jurídico de cada Estado facilitó la detección de las primeras buenas prácticas en el ámbito de la contratación pública. Sirva de ejemplo, el caso del Portal de Compras de Chile, que si bien se trata de una iniciativa impulsada por la Administración central, supone un paso definitivo en la mejora de la transparencia en un procedimiento demasiado sensible a prácticas irregulares. Sin embargo, por encima de las diferencias, queda claro – como era de esperar- que las administraciones locales apenas tienen margen para intervenir en el marco regulador de la contratación pública, limitándose sus competencias y por tanto, su autonomía para emprender buenas prácticas a: su capacidad para organizarse internamente, la mejora de los procesos internos, facilitar accesos a información integral, y especialmente, impulsar el uso efectivo de las TICs que permitan agilizar y maximizar la satisfacción del sector empresarial interesado y de los proveedores de la administración local. En definitiva, son los principios y valores que deben inspirar la contratación pública el punto común de partida para proponer recomendaciones y directrices a seguir en las relaciones con licitadores y proveedores.

V.4.2. Principios y valores. En este ámbito concreto, el cumplimiento de los objetivos de transparencia y objetividad que suele guiar la normativa limita las posibilidades de conseguir importantes logros en eficiencia y agilidad. Este dilema legalidad – eficiencia es el argumento al que suelen recurrir las administraciones públicas, y las locales entre ellas, para “huir del derecho administrativo”. Se trata de una práctica habitual entre las administraciones públicas, que con el fin de favorecer una hipotética eficiencia, acaban generando disfunciones en el canal de la contratación pública y un deterioro en la imagen pública de la institución ya que

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el ciudadano puede entender que la propia administración intenta eludir la aplicación de las normas. Por tanto, a pesar de que la normativa específica de algunos Estados imponga un coste relativo del procedimiento demasiado elevado en relación a la cuantía del contrato, el principio básico que propugna esta guía es el cumplimiento estricto del marco normativo establecido en los respectivos países. A partir de esta premisa, los principios y valores que deberán guiar la contratación de las administraciones locales se detallan a continuación:

1. Las inversiones emprendidas por las administraciones públicas deberán responder a criterios de productividad social, eficiencia y necesariedad.

La cooperación interadministrativa en la determinación de necesidad y la promoción de redes de gobiernos locales con participación de la vida civil son actuaciones que facilitan el ajuste adecuado de las inversiones programadas a estos criterios.

2. Las administraciones locales deberán promover internamente un uso

eficiente del gasto corriente.

3. Se fomentará la transparencia de la información sobre el proceso de contratación pública garantizando el acceso público a través de distintos canales, especialmente los telemáticos. Deberá asegurarse la claridad y fiabilidad de la información facilitada por la administración a los interesados a lo largo de todo el proceso de contratación.

4. La objetividad como criterio clave en la adjudicación de contratos

públicos. Con este fin, se establecerán todas las garantías posibles para el cumplimiento de este principio. Esta objetividad se garantiza a través de los principios de publicidad y concurrencia. La toma de deciones para la adjudicación se basará en criterios objetivos y asegurarán la igualdad de oportunidades de todos los terceros interesados. En consecuencia, los principios que se derivan de la neutralidad e imparcialidad son los siguientes: publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación.

5. Las administraciones locales deberán establecer mecanismos que

garanticen el control de calidad en la ejecución de los contratos.

6. Primará la agilidad en la tramitación, bajo la garantía del cumplimiento escrupuloso del principio de legalidad, a través del fomento de una cultura administrativa interna basada en la eficiencia y la mejora procedimental. El ciudadano y contratista deben percibir que la contratación con la administración pública no se dilata injustificadamente. La Administración deberá tratar de mejorar el atractivo de los contratos públicos entre los potenciales licitadores y lograr una mayor concurrencia en las ofertas. Esta competencia

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beneficiará en última instancia al ciudadano, receptor último de los servicios prestados por las administraciones públicas.

7. Se promoverá la ética pública a partir de la concienciación de toda la

administración. Las administraciones locales deberán actuar como referente de valores éticos de forma que promueva las mismas actitudes entre los terceros (licitadores, proveedores).

8. Una adecuada asignación y asunción de responsabilidades durante

todo el proceso de contratación, a todos los niveles. La responsabilidad debe entenderse como un valor fundamental. La toma de deciones y las actuaciones emprendidas deberán estar avaladas por un sistema de responsabilidades que abarque desde los cargos electos a los responsables técnicos.

9. Fomentar el uso de las TICs, apostando por la contratación electrónica.

V.4.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia. Los aspectos críticos en la contratación de las entidades locales que, con carácter universal, son fuente de disfunciones o pérdidas de eficiencia son los siguientes:

Uso abusivo de determinadas figuras contractuales con objeto de agilizar la gestión y/o evitar los requerimientos de publicidad de la licitación:

- Fraccionamiento de importes para recurrir a procedimientos

contractuales más ágiles. Una vía adecuada para limitar este tipo de prácticas es la disponibilidad de un marco regulador en el que las cuantías que marcan la frontera para acudir a un procedimiento u otro de adjudicación son acordes con el coste de la vida. En ocasiones, estos importes perduran en las respectivas normativas nacionales aún cuando los índices de precios hayan experimentado incrementos considerables. No obstante, las administraciones locales no suelen tener competencias legislativas para alterar este marco.

- Justificación excesiva de la tramitación de urgencia como

consecuencia de una pre-selección del licitador.

Conflictos en la posibilidad de externalización de servicios cuando implican ejercicio de autoridad.

Preponderancia del precio en los criterios de adjudicación. En el caso

español, resulta especialmente paradójico el escaso recurso al sistema de subasta basado fundamentalmente en la aplicación del criterio de precio, cuando en los concursos que se licitan se asigna un peso preponderante al

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precio. La limitada confianza de los gestores en el sistema de clasificación de los contratistas conduce a éstos a reducir el recurso a la subasta.

Excesivo tiempo transcurrido desde el inicio del procedimiento en el centro

gestor y la publicación del concurso.

Demoras en los pagos.

Falta de control en la ejecución de contratos.

Dilatación de la ejecución de los contratos.

Defectos en la documentación durante la ejecución de los contratos.

Múltiples impugnaciones por parte de no adjudicatarios, que provocan retrasos en los plazos previstos para la adjudicación de los contratos, y se presentan a veces con el único objetivo de retrasar o paralizar la adjudicación de un contrato.

V.4.4. Buenas prácticas vinculadas a la contratación. A partir de las disfunciones detectadas en el epígrafe anterior, se identificaron las siguientes áreas de mejora o buenas prácticas:

Necesidad de normalizar y optimizar el procedimiento; así como de homogeneizar la intervención de los centros gestores; especialmente, en la fase de inicio del expediente.

Asegurar la cualificación de gestores y tramitadores.

Promover la contratación electrónica, y en general, el uso de las TICs y la

firma electrónica.

Adaptación del lenguaje administrativo a terceros.

Búsqueda de la eficiencia a través de la externalización.

Tratamiento del usuario interno como cliente.

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Práctica CON 1: Optimización procedimental y armonización de las

actuaciones en todas las áreas municipales. Los retrasos en el pago de proveedores y el largo tiempo transcurrido, a veces, entre el momento en el que surge la necesidad de contratación y la publicación de la convocatoria22 son señales de que existe margen en la gestión local para optimizar el procedimiento de contratación. Además, al tratarse de un procedimiento de carácter transversal a toda la organización, las ganancias de eficiencia derivadas de su homogeneización repercuten en todas las áreas. Debe tenerse en cuenta que, por lo general, la necesidad de gasto surge en el centro gestor, y por tanto, es éste quien debe iniciar el expediente; si bien, la instrucción del procedimiento corresponde a departamentos centrales. La heterogeneidad de la formación jurídica y económica en las diferentes áreas municipales provoca que, en ausencia de unas instrucciones claras y homogéneas para todos los gestores, la forma en que se inicia el expediente de contratación en cada centro gestor sea igualmente diversa. Es más, en algunos casos, pueden detectarse prácticas incorrectas –no acordes con la legalidad-, documentación aportada y/o suministro de datos incompletos23, o insuficientes para el desarrollo satisfactorio de los contratos en su siguiente fase. Por tanto, disponer de instrucciones homogéneas y claras para todos los centros gestores que guíen sus actuaciones en el inicio de un expediente de contratación constituye una buena práctica en la gestión interna de las administraciones locales. De esta forma, los departamentos que centralizan la contratación destinan menos tiempo a la posible subsanación de defectos y la interlocución directa con los gestores para añadir información con respecto a la necesidad de gasto que se atiende con dicha convocatoria. Los trabajos que se proponen como necesarios para poner a disposición del personal normas uniformes de actuación son, por este orden, los siguientes:

1. Diagramación y análisis del procedimiento de contratación. 2. Análisis de los pliegos de contratación utilizados habitualmente y

normalización. 3. Elaboración de la “guía del gestor” para contratar. 4. Acciones de difusión interna y formativa.

22 Teniendo en cuenta que, en el caso de contratos de escasa cuantía, casi todos los países cuentan con procedimientos que permiten una gestión más ágil (por ejemplo, los procedimientos negociados que permiten invitar a participar en el concurso a un número limitado de empresas sin necesidad de publicidad) 23 Un caso claro que ilustra estas disfunciones son las debilidades observadas en los análisis económico-financieros cuando estos se estiman necesarios (por ejemplo, se contrata la obra y se cede la explotación de la misma).

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5. Aplicación de las TICs a los resultados obtenidos. El proyecto sirve de base para la futura “contratación electrónica”.

Práctica CON 2: Centrales de Compras. La posibilidad de centralizar y unificar los criterios de compra de determinados productos de uso generalizado en las administraciones locales permite, no sólo obtener mejores precios con los proveedores, sino también mejorar las ofertas y especialmente, agilizar el proceso. Con independencia de las iniciativas emprendidas por algunas administraciones regionales y locales, en España, se cuenta con el Sistema de Adquisición Centralizada (SAC), que centraliza buena parte de las compras de material de la Administración Central. Si bien, su uso es de carácter obligatorio para los gestores de la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, la Seguridad Social y entidades gestoras y los Entes Públicos Estatales, las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos pueden adherirse al sistema a través de los oportunos convenios. Como resultado de su generalización en todo el territorio nacional, desde 1997 se habilitó una página web (www.catalogopatrimonio.minhac.es) con el objetivo de aumentar la eficacia del sistema: cualquier administración pública puede realizar de forma telemática y segura las distintas gestiones a través de la SAC. El servicio tiene suscritas actualmente más de 2.200 instituciones y opera con más de 350 empresas que presentan sus productos agrupados en varios catálogos. Entre los catálogos disponibles, se encuentran mobiliario de oficina, servicios de reprografía, ordenadores, vehículos o servicios profesionales. Las principales ventajas que se han derivado de la puesta en marcha de este sistema radican en la mayor agilidad en el procedimiento, permitiendo tiempos de contratación inferiores a 15 días. Asimismo, se han logrado importantes ahorros en términos monetarios, alcanzándose una reducción del 10% media sobre los precios de mercado en las compras realizadas por los organismos. El sistema permite realizar todos los trámites electrónicamente, lo que incide en la transparencia y seguridad en la contratación. También en España, a iniciativa de la Administración Central, se emprendió el proyecto en 2002 Conecta-Patrimonio. Su objetivo es reducir los tiempos empleados en los procedimientos de los procesos de licitación y adquisición, facilitando el acceso a todo tipo de usuarios. Se trata de un programa de licitación de contratos públicos a través de Internet. Los usuarios pueden realizar telemáticamente todo el proceso, desde la presentación de ofertas, la apertura de plicas, actuaciones de la mesa de contratación, etc., vigilando por la seguridad del sistema y velando por ofrecer las garantías jurídicas que una licitación tradicional. No sólo la Administración central ha impulsado proyectos de centralización del proceso de compras, también las mismas corporaciones locales han iniciado y gestionado sistemas de centralización de compras, especialmente en el caso de ayuntamientos de gran tamaño con una diversidad de centros gestores. Sin

http://www.catalogopatrimonio.minhac.es/

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embargo, las administraciones locales más pequeñas también han accedido a las ventajas de las centrales de compras gracias a la asociación o integración mancomunada. Este ha sido el caso de la Mancomunidad de Tierras de Medina en España. Su proyecto consiste en la elaboración de una oferta integrada de servicios para todos los municipios que conforman la Mancomunidad, y de este modo, obtener ventajas en precios.

Práctica CON 3: Registros de Proveedores Esta buena práctica se encuentra, por lo general, integrada en planes globales de mejora de la contratación y las compras públicas. No obstante, por los beneficios que reporta a la relación entre la Administración y terceros puede plantearse su implantación de forma aislada. Con carácter general, un Registro de Proveedores pone en marcha un circuito de información que se inicia con la inscripción por parte de la empresa de los datos básicos y la documentación acreditativa solicitada. Estos datos son evaluados por los gestores locales para la validación de la inscripción. Este proceso puede realizarse vía telemática a través de imágenes digitalizadas. La empresa validada u homologada por el sistema recibe la correspondiente certificación que le habilita para la presentación de ofertas dirigidas a la administración local de referencia. La principal ventaja del sistema revierte en el propio proveedor. Con la inscripción en el registro, la empresa minimiza la preparación de la documentación necesaria para participar en las sucesivas ofertas convocadas por la administración local. Un modelo de referencia lo constituye el Registro Único de Proveedores (RUP) implantado por la Dirección General de Compras y Contrataciones de la Ciudad de Buenos Aires. El sistema implantado es gratuito y permite con carácter adicional a la habilitación para la presentación de ofertas a la Ciudad de Buenos Aires, recibir telemáticamente la invitación a participar en licitaciones y/o contrataciones, avisos de vencimiento de documentación (quince días antes del vencimiento y el día del vencimiento del plazo), y cualquier tipo de novedad en materia de contratación que pueda ser de interés dado el perfil de cada proveedor. El RUP cuenta con más de 2.300 inscripciones y ha logrado en el periodo que lleva implantado reducir el coste de la certificación para el proveedor, mejorar el cumplimiento de los plazos en los procedimientos de licitación, y mantener una relación permanente entre la Ciudad de Buenos Aires y sus proveedores vía correo electrónico. Asimismo, el Registro aporta a la administración local una información exhaustiva sobre las empresas con las que opera que anteriormente no tenía centralizada, ni sistematizada.

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Figura 6. Circuito de inscripción en el Registro de Proveedores de la Ciudad de Buenos Aires.

Correo con la confirmación de inscripción o motivos de rechazo

Proveedor

Ingresa sus datos:www.buenosaires.gov.ar/rup

Evaluación de antecedentes vía Imágenes

CIRCUITO DE INSCRIPCIÓN

Adjunta documentación requeridaPresenta en RUP Mesa de

Entradas

Legales ContableOrganismos

Técnicos

Digitalización y Conversión a

Imágenes

W E BW E BW E BPre-inscrito

Inscrito o Rechazado

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Práctica CON 4: Portales de Compras. Con el objetivo prioritario de mejorar la transparencia en el proceso de contratación y poner a disposición y acceso libre de la ciudadanía toda la información pertinente sobre qué compra la administración local y con quién contrata estos productos y/o servicios, la creación de un portal de compras aúna el cumplimiento del principio de transparencia, con la agilidad en el acceso a la información. Un portal de compras consiste en un canal de acceso a la información relevante sobre la contratación pública de una administración local: lo que necesita, lo que compra, a qué precios está dispuesto a comprarlo, qué requisitos deben cumplir los potenciales proveedores, y qué empresas son finalmente las adjudicatarias del contrato. En esta línea de trabajo, cabe destacar la experiencia iniciada ya desde hace algunos años por el Gobierno de Chile. Si bien, -como en otros casos que se han incluido en la presente guía- esta buena práctica es el resultado de una iniciativa de la Administración central, entendemos que los beneficios que reporta a la transparencia de la gestión financiera local en las municipalidades chilenas justifica su inclusión en este manual. Experiencia de éxito: Regulación de las Compras Públicas. Chile – Compra. Gobierno de Chile (I/II) El Sistema de Compras Públicas de Chile, Chile-Compra, tiene la misión de desarrollar políticas e iniciativas con el objeto de transparentar y crear valor en el mercado de las compras públicas, a través de la aplicación de las TICs y la gestión de la excelencia. Objetivos prioritarios

Consolidar un sistema de compras públicas transparente y de amplio acceso, instalando canales de información para que proveedores y público en general, puedan participar ampliamente de todas las oportunidades y resultados de las contrataciones de las administraciones públicas chilenas.

Aumentar el ahorro y la eficiencia del gasto público, accediendo a los mejores precios y condiciones disponibles en el mercado, además de disminuir los costes operacionales en la gestión de contratación.

Objetivos intermedios

Favorecer el comercio y el gobierno electrónicos, incentivando el uso de Internet e integrando la plataforma de compras a otros sistemas de empresas y organismos públicos.

Asegurar la calidad del abastecimiento de bienes y servicios, al obtener los insumos más adecuados para entregar servicios públicos de excelencia a ciudadanos y empresas.

Apoyar a la competitividad de las empresas chilenas, impulsando proyectos de innovación a través de la compra de algunos bienes y servicios.

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Experiencia de éxito: Regulación de las Compras Públicas. Chile – Compra. Gobierno de Chile (II/II) Descripción de la práctica El Sistema de Información consiste en una infraestructura electrónica administrada por la Dirección de Compras y Contratación Pública del Ministerio de Hacienda del Gobierno de Chile, que permite efectuar los procesos de compras y contrataciones. Chile- Compras tiene como objetivo que toda la contratación pública en Chile se realice a través de este sistema. Cualquier usuario que accede al portal puede conocer los servicios y productos que adquiere cualquier entidad pública chilena. Adicionalmente, el sistema ofrece información sobre el estado de cada licitación (publicada/cerrada/adjudicada) Se exige que cualquier requerimiento de información que se solicite a terceros y exija presentación física de documentos se especifique expresamente en el portal. Quedan excluidos del sistema los contratos de obras e infraestructuras, servicios de consultoría o especificaciones técnicas, y los relacionados con la seguridad. Continuidad y sostenibilidad de la práctica El sistema se ha mejorado progresivamente con la incorporación de un Registro electrónico de Proveedores. El portal facilita a terceros la presentación de ofertas para nuevas convocatorias para aquellos que se hayan registrado previamente. El uso de esta opción reduce sustancialmente los requerimientos de presentación de documentación.

Práctica CON 5: Contratación electrónica. Desde la perspectiva del gasto público, buena parte de la relación entre la administración pública local y terceros se concentra en los procesos de contratación pública, desde la provisión de suministros, bienes y servicios hasta la contratación de obras e infraestructuras. Por tanto, si el municipio quiere actuar como un agente dinámico en el contexto de la vida económica local, deberá emprender iniciativas que le conviertan, no sólo en un actor más del tejido productivo local, sino en un promotor y modelo de referencia en la forma de relacionarse con el sector empresarial. Las claves de esta relación deben girar en torno a la maximización de la agilidad, de forma que la administración no suponga un impedimento al desarrollo de la actividad productiva empresarial, y la transparencia, garantizando, como ya se precisó, la publicidad y concurrencia con respecto a las necesidades públicas de gasto. En este sentido, todas las buenas prácticas relacionadas –optimización procedimental, registro de proveedores, portal de compras, etc.- deberían converger, como objetivo último, en la puesta a disposición de un servicio de contratación electrónica. Un proyecto de estas características, con un marcado carácter transversal a toda la organización, exige haber emprendido una senda de mejora en el ámbito de la normalización y simplificación de los procedimientos. Asimismo, se exige un importante desarrollo previo de las TICs y su integración en la gestión diaria de la administración local. Estos requerimientos previos, junto con el esfuerzo económico que demanda el proyecto, determinan que sean todavía pocas las administraciones locales que hayan implantado, o al menos iniciado, un proyecto de contratación electrónica.

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La contratación electrónica abarca tanto la licitación de los concursos como la tramitación del expediente. El sistema permite suprimir los documentos en soporte papel y mantener una conexión automática con licitadores y adjudicatarios con importantes ventajas derivadas en las relaciones de la administración con terceros. El Ayuntamiento de Madrid ha emprendido un proyecto de implantación de contratación electrónica (PLYCA) que constituye un referente en el ámbito público local español. Como antecedentes a la puesta en marcha del proyecto, se contaba con una amplia experiencia en la normalización y simplificación de procesos asociados. Entre otras actuaciones, se habían acometido tareas de normalización de documentos generales y trámites comunes, se disponía de manuales de tramitación y se habían implantado algunas mejoras dirigidas a la simplificación procedimental. Los objetivos que se ha planteado el Ayuntamiento con la puesta en marcha del PLYCA son los siguientes:

1. Automatismo: la tramitación normal de expedientes se realizará de forma automática de modo que el sistema lleva el control y lanza la ejecución de los trámites enlazándolos hasta completar el expediente.

2. Flexibilidad: la aplicación debe facilitar la tramitación manual de parte

de un expediente, de forma que el gestor lance los trámites necesarios en cada momento. Asimismo, se permite a los gestores ejecutar trámites manuales, si bien serán excepcionales en un procedimiento general.

3. Agilidad: se facilita la elaboración de documentos sin necesidad de

esperar a que llegue la tarea. 4. Simplicidad: los datos se incorporan una única vez en el sistema. 5. Transparencia: todos los agentes que intervienen en el expediente

tienen acceso a la totalidad de los documentos y trámites que conforman el expediente.

El “sistema integral” que supone la implantación del proyecto PLYCA requiere la definición de distintos perfiles de usuarios: promotores, unidades de contratación, gestor del gato, órgano de contratación, órgano de aprobación del gasto, servicios jurídicos e intervención. Estos usuarios pueden clasificarse en dos tipos genéricos: el tramitador, que cumplimenta documentos; y el firmante, que cumplimenta, firma y valida. Las funcionalidades que permite el sistema son las siguientes:

1. Automatización de procedimientos. Supone el desarrollo electrónico del flujo de tareas y trámites del expediente de contratación administrativa desde el inicio hasta la extinción del contrato.

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2. Gestión documental. La gestión de documentos incorporada al sistema ha exigido distinguir tres tipos de documentos:

a) Estructurados o fichas: se trata de documentos con estructura predefinida que no pueden ser modificados.

b) No estructurados o plantillas: los modelos de documentos se crean a partir de plantillas y el sistema incorpora los datos propios del expediente.

c) Semiestructurados: se trata de documentos mixtos que contiene partes estructurado y no estructurado (ofertas, facturas, etc.)

El sistema también tiene en cuenta la necesidad de incorporar al expediente documentos generalmente creados por personas ajenas a la tramitación (por ejemplo, informes técnicos, memorias, etc.) 3. Gestión presupuestaria. La gestión del gasto se realizará desde el propio sistema PLYCA, se prevé la elaboración de una “interface” que conectará directamente con el sistema contable. 4. Transmisión automática de datos al Registro de Contratos. 5. Gestión de informes y estadísticas. Se prevé que el sistema ponga a disposición de los gestores una serie de informes preestablecidos. 6. Futura licitación electrónica. Superada la fase de implantación de la tramitación electrónica, se procederá a la licitación electrónica, facilitando la conexión automática con licitadores a través de la creación de un portal de contratación.

La necesaria incorporación de la firma electrónica al sistema se ha adaptado en el Ayuntamiento de Madrid a través de una firma electrónica avanzada basada en el certificado reconocido y generada mediante dispositivo de creación de firma. El proyecto se ha planteado en dos fases. La primera correspondió al proyecto piloto con finalización a principios de 2006. La segunda fase supone su extensión a la totalidad del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos con finalización este mismo año.

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V.5. ÁMBITO PRESUPUESTARIO.

V.5.1. Consideraciones Previas En el presente capítulo se abordan los principios, valores y experiencias que deben constituir el marco de referencia de la práctica presupuestaria de las administraciones locales. El objetivo que inspira esta sección es convertir al presupuesto en un verdadero instrumento de información, control y gestión. En un sentido estricto, el documento presupuestario indica el límite máximo de gastos en los que puede incurrir la Administración local durante el ejercicio económico. Esta visión tradicional del presupuesto lo configura como una herramienta de planificación a corto plazo y control de la actividad del gobierno local. En relación a las técnicas de elaboración presupuestaria, cabe destacar, por la generalización de su implantación en el ámbito público local, el método incrementalista. Esta técnica se basa en estimar los gastos de cada año a partir de los aprobados en el ejercicio anterior, y aplicar, sobre estos, un porcentaje de crecimiento tras la incorporación de los ajustes correspondientes a los cambios previstos en la actuación inversora, la gestión de servicios, etc. No obstante, es preciso superar estas técnicas presupuestarias y avanzar en nuevos métodos de elaboración presupuestaria que asignen al presupuesto un papel relevante como instrumento de gestión. El presupuesto debe configurarse como el principal documento que incorpore la planificación de la actividad pública y el resultado de su ejecución, e integre la información necesaria para prever y/o controlar posibles desviaciones. Las experiencias desarrolladas por diferentes entidades públicas en este campo, ilustran las directrices que deben seguir los gobiernos locales para convertir en realidad una nueva visión de la actividad presupuestaria.

V.5.2. Principios y valores El debate teórico establecido en torno al papel del presupuesto público, así como las buenas prácticas desarrolladas por algunas administraciones públicas en este ámbito, han permitido identificar los siguientes principios y valores presupuestarios: 1. El presupuesto es un instrumento básico de gestión. El presupuesto contiene todas las actividades previstas para el nuevo ejercicio económico. La definición y elección de estas actividades es fruto del debate político. De este modo, el presupuesto es consecuencia de los acuerdos políticos alcanzados sobre las actuaciones que deberá desarrollar la

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administración municipal. La adopción de las decisiones por parte del gobierno local encuentra el apoyo técnico necesario en los gestores de los centros de actividad o de gasto. El proceso de elaboración del presupuesto debe abandonar las técnicas incrementalistas, puesto que suponen la inexistencia de una verdadera reflexión sobre la actividad a realizar en el futuro más cercano. En este sentido, las técnicas presupuestarias más adecuadas son las relacionadas con objetivos y/o programas. 2. La normativa que regula la ejecución presupuestaria vela por que ésta siga un procedimiento ágil, eficiente y adaptado a la estructura de la organización. Los procedimientos a seguir en la ejecución del presupuesto deben recogerse en normas específicas de carácter general, en las que prime la agilidad y la eficiencia en la gestión de la hacienda municipal. Entre los aspectos que deberá regular la normativa específica se encuentran:

- Los límites a las modificaciones presupuestarias para evitar variaciones discrecionales en el gasto que desvirtúen, cualitativa o cuantitativamente, las cifras aprobadas en el presupuesto inicial.

- Las situaciones en las que se permite acumular las fases de ejecución

del gasto.

3. El ciclo presupuestario está perfectamente planificado.

La administración pública local debe aprobar un calendario en el que se recogen los hitos temporales que debe seguir estrictamente el proceso de elaboración presupuestaria. El objetivo de este calendario es lograr que el presupuesto esté aprobado antes de que entre en vigor el ejercicio correspondiente. La adecuada planificación del proceso de elaboración del presupuesto y su cumplimiento minimiza el riesgo de iniciar el nuevo año presupuestario con una prórroga del correspondiente al inmediatamente anterior. De cualquier forma, no sólo el presupuesto inicial debe presentarse en el plazo fijado, también la fecha del cierre del mismo se encuentra recogida en el mencionado calendario, ya que la liquidación presupuestaria debe informarse dentro de un período razonable desde el último día del ejercicio.

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4. El presupuesto anual se aprueba dentro de un marco plurianual de planificación. El presupuesto de cada nuevo ejercicio se elabora con el horizonte temporal de la planificación que la administración local haya realizado respecto a sus actividades a medio plazo, integrándose en una base más sólida que facilite el diseño de la política fiscal del gobierno. La planificación plurianual de la actividad municipal se desarrolla a través de la identificación de los diferentes programas que se van a ejecutar. Esta proyección permite introducir mayor disciplina en la gestión del gasto público. 5. Los programas presupuestarios más relevantes llevan asociados indicadores. La disponibilidad de indicadores en los programas presupuestarios promueve la necesidad de actuar con mayor eficacia y eficiencia por parte de la Administración ya que permiten valorar los resultados de las acciones públicas. 6. La información presupuestaria es transparente. La información presupuestaria se presenta de forma sencilla y clara, con el fin de que sea comprensible y oportuna para los gestores de los diferentes servicios, los responsables políticos de cada área y los ciudadanos. Este principio no sólo se refiere a la claridad de la información proporcionada, sino también a la periodicidad de la misma (oportunidad). Los gestores de los centros de gasto, en particular, deben contar con información periódica sobre el estado de ejecución del presupuesto correspondiente a dicho centro. Así pues, la transparencia abarca desde la elaboración del presupuesto hasta su liquidación definitiva. La transparencia presupuestaria conduce, entre otros resultados esperados, a una mayor disciplina fiscal y a poner a disposición del contribuyente la información necesaria para valorar los costes y beneficios de las decisiones de los gobiernos locales relacionadas con los impuestos y los gastos. En el marco del volumen de información que proporciona el presupuesto, es necesario implantar criterios de eficiencia en su dimensión adaptados al perfil de cada usuario. Se trata de evitar la tendencia a un detalle excesivamente prolijo, pero innecesario, cuando esta información se dirige al ciudadano y a las empresas.

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7. Se explicita el marco económico considerado para la estimación de los ingresos. La estimación de los ingresos que van a permitir afrontar el volumen de gasto de la entidad pública viene determinada por las previsiones asociadas a PIB, IPC, desarrollo urbanístico, etc. Estas hipótesis deben razonarse convenientemente con el fin de que se pueda conocer el grado de prudencia con el que se han realizado las valoraciones de los ingresos. Asimismo, deben quedar explícitos en la documentación que acompaña al presupuesto las consecuencias fiscales del mencionado marco. 8. Los centros gestores de gasto tienen asignadas responsabilidades presupuestarias. Dotar de responsabilidad, en la elaboración y en la ejecución presupuestarias, a los centros gestores, introduce un incentivo importante para desarrollar una gestión eficiente. 9. La información presupuestaria debe ser muy accesible. El ciudadano debería acceder fácilmente a la información presupuestaria, especialmente a través de medios telemáticos. Sería conveniente ampliar esta práctica a la información correspondiente al cierre de la ejecución del presupuesto –liquidación presupuestaria-, con el fin de que los ciudadanos y, en general, cualquier otro grupo de interés puedan conocer el grado de cumplimiento que presentan los presupuestos. 10. Los ciudadanos participan en la elaboración del presupuesto. Los ciudadanos, como sujetos demandantes de los servicios e infraestructuras municipales, expresan sus preferencias sobre las actividades a desarrollar por el ayuntamiento y sus prioridades sobre las mismas. Estas preferencias deben tener su reflejo en el presupuesto de la entidad local. 11. El presupuesto es universal. El presupuesto y su liquidación presentan la información correspondiente a la propia administración pública y a cada uno de sus organismos y entes, incluidas las sociedades mercantiles públicas. De esta forma, se incorpora la información referida a todo el sector local consolidado, evitando que el eventual déficit presupuestario del ayuntamiento se traslade a alguno de sus entes.

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12. Existe un control de la ejecución presupuestaria. La entidad local debe informar a los diferentes grupos de interés (equipo de gobierno, ciudadanos, órganos de control, etc.) sobre los resultados obtenidos una vez cerrado cada ejercicio económico. Dichos resultados deben presentarse junto con indicadores de análisis presupuestario y financiero, con independencia de los ya establecidos en cada programa presupuestario. El resultado de la ejecución del presupuesto que se facilita a los órganos de control interno y externo, debería presentarse en el formato definido por éstos, aún cuando no esté regulado expresamente. El control por indicadores de programas supone avanzar con respecto al control económico-financiero y supone el paso previo a la evaluación de políticas, un objetivo generalizable al conjunto de las administraciones públicas que se desarrolla en el capítulo siguiente.

V.5.3. Aspectos especialmente sensibles a comportamientos irregulares y pérdidas de eficiencia La experiencia desarrollada por las administraciones municipales en el ámbito presupuestario, permite destacar, como áreas más sensibles, las relacionadas con la elaboración del presupuesto y con la rendición de resultados. En lo que respecta a la elaboración del presupuesto, cabe señalar las siguientes disfunciones como las más generalizadas:

El uso abusivo de la prórroga presupuestaria, como resultado de no aprobar los presupuestos en el plazo establecido por la normativa.

La escasa implantación de técnicas modernas de elaboración

presupuestaria constituyendo la práctica habitual la presentación de presupuestos basados en técnicas incrementalistas.

La presentación del presupuesto con una terminología poco

comprensible para los ciudadanos.

La deficiente información proporcionada sobre el presupuesto. En relación a la rendición de los resultados obtenidos tras la ejecución del presupuesto, caben señalar los siguientes aspectos críticos:

Los resultados derivados de la liquidación del presupuesto o, no se hacen públicos o, se comunican con notables retrasos.

Escasa trascendencia de la ejecución del presupuesto en el debate

político.

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Limitado análisis de la eficiencia y eficacia que se alcanzan en cada

programa presupuestario.

Se realizan gastos sin consignación presupuestaria.

Se producen retrasos en la gestión de los gastos de inversión, si bien condicionados en muchas ocasiones por el procedimiento de contratación y la propia naturaleza del gasto.

En algunos conceptos de ingresos y de gastos se alcanzan porcentajes

reducidos de recaudación y pago, respectivamente.

La aplicación de los principios y valores recogidos anteriormente permitirá superar estas debilidades y que el proceso presupuestario alcance los niveles de eficacia y eficiencia deseables.

V.5.4. Buenas prácticas vinculadas al proceso presupuestario y el seguimiento de la información económico-financiera. Cualquier mejora del sistema presupuestario local debería contemplar los siguientes objetivos de mejora:

a) Mejorar la visión de la realidad económico-financiera, qué se hace y con qué resultados

b) Mejorar el conocimiento del presupuesto por las estructuras políticas y

los diferentes departamentos administrativos. c) Mejorar la descripción de las actividades, programas, etc. d) Mejorar la capacidad de diseño de alternativas de asignación de

recursos. e) Mejorar la capacidad de priorización de necesidades a cubrir. f) Mejorar la seguridad de la ejecución diseñando sistemas de

seguimiento. g) Creación de un lenguaje común que facilite la coordinación.

Las prácticas de presupuestación y técnicas de seguimiento y evaluación de la actividad económica local que se desarrollan a continuación, están orientadas al logro de estos objetivos y al desarrollo de una cultura organizativa local basada en la transparencia y la mejora de la asignación y gestión de los recursos.

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Si bien, algunas de las buenas prácticas que se han identificado a lo largo del proyecto revierten de forma general en todo el proceso presupuestario (elaboración, ejecución y seguimiento), otras están vinculadas más específicamente a alguna de las fases presupuestarias o a la función de seguimiento presupuestario, o a la mejora del sistema de información económico-financiero y presupuestario. V.5.4.A. Buenas prácticas vinculadas al proceso presupuestario.

Práctica PE I: Implantación de presupuesto por programas, objetivos e indicadores. Esta técnica presupuestaria exige que los centros gestores de la Administración definan los programas presupuestarios que se ejecutan bajo su responsabilidad. Cada programa presupuestario se define a través de un conjunto de actividades dirigidas a cumplir una misión y unos objetivos específicos con unos resultados previstos que deberán ser cuantificados. Este sistema de información presupuestaria constituye un potente instrumento, a disposición de los responsables de la planificación presupuestaria, para el seguimiento y control de la asignación eficiente de los recursos públicos, y dota de mayor transparencia al presupuesto. Los elementos fundamentales que distinguen la presupuestación por programas son los siguientes:

a) Definición de los programas de gasto a partir de la evaluación de la situación de partida (diagnóstico) que justifica la realización de cada programa (su misión)

b) Determinación de los objetivos estratégicos (resultado previsto a medio

plazo) y los objetivos operativos (fines específicos y medibles orientados a resultados concretos) para cada programa.

Esta tarea de previsión supone para el gestor un esfuerzo adicional ya que debe valorar, para cada programa, los recursos financieros necesarios, los gastos de funcionamiento que lleva asociados, las necesidades de recursos humanos y técnicos que requiere, la periodificación de su ejecución y el impacto social previsto.

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Beneficios previstos de la presupuestación por programas La implantación efectiva de esta técnica presupuestaria permite: 1. Subsanar la falta de información de la que adolecen los presupuestos

tradicionales que garantizan la adecuación de los recursos a los fines, de carácter general, y se ajustan al rigor legislativo, pero suponen un obstáculo a la interpretación de la actividad del gobierno local en términos presupuestarios.

2. Una asignación más racional de los recursos puesto que obliga al gestor a

analizar el coste de los programas y las distintas alternativas para su ejecución. Además, los programas se incorporan al presupuesto en función del cumplimiento de los objetivos fijados en ejercicios anteriores.

3. Mejora la transparencia de la actividad del gobierno local: aporta una visión

global de los bienes y servicios que se ofrecen a la ciudadanía para satisfacer sus necesidades y, facilita el análisis y control de los resultados a través de indicadores definidos para cada programa en coherencia con los objetivos que se hayan determinado.

4. Mejora la información disponible en la toma de decisiones durante el

proceso de ejecución presupuestaria a través de una mayor aproximación al coste de las actividades desarrolladas.

5. Limita la práctica habitual de los gestores de agotar el crédito

presupuestario asignado, así como las reacciones de los departamentos responsables del presupuesto que tienden a contener el gasto de forma generalizada evitando aplicar criterios objetivos de eficacia y eficiencia que discriminen entre los distintos centros de gasto.

6. Reduce los riesgos del presupuesto incrementalista.

7. Convierte al presupuesto en un verdadero instrumento de planificación y de

control del logro de objetivos.

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Limitaciones en la implantación y riesgos El planteamiento teórico de esta técnica se ajusta a los objetivos de mejora de la transparencia y eficiencia asignativa. Sin embargo, en muchas ocasiones su implantación práctica ha sido un fracaso puesto que su aplicación se ha limitado a la mera elaboración del procedimiento contable-presupuestario desde una perspectiva estrictamente formal. Las claves para superar esta disfunción residen, no sólo en la puesta en marcha de cambios en la organización y mecanismos para vencer las inercias en la gestión, sino también en la asunción de procesos de modernización organizativa y el fomento de una cultura interna de servicio. Por otra parte, algunas aplicaciones del presupuesto por programas ha ocasionado ciertas rigideces al impedir que los órganos administrativos se puedan adaptar con agilidad a cambios del entorno. Algunas entidades han llegado a mantener en su presupuesto programas que no están ofreciendo resultados, ni podían ofrecerlos por una definición incorrecta no depurada posteriormente. Por este motivo, algunos expertos proponen como alternativa la aplicación de otras técnicas presupuestarias como la gestión por objetivos. Esta técnica consiste en poner a disposición del centro gestor los recursos necesarios para que alcance los objetivos marcados, dejando las actuaciones necesarias a su libre disposición y decisión. El sistema responsabiliza al centro gestor de la consecución de los resultados previstos. La complejidad del presupuesto por programas, objetivos e indicadores es un factor que dificulta su correcta implantación, de forma que tan solo una minoría de administraciones públicas la aplican adecuadamente. Un error frecuente en su aplicación consiste en reducir el proyecto a la emisión de instrucciones a los centros gestores sin poner a disposición de los mismos un plan de asistencia y apoyo integral y permanente: se les exige definir y concretar objetivos e indicadores, así como cumplimentar las fichas presupuestarias diseñadas a tal fin, sin concretar detalles sobre las características que estos elementos deben reunir, y sin un apoyo directo al centro gestor en la definición de sus propios programas presupuestarios. Resulta, por tanto, un factor clave en el éxito del Presupuesto por Programas, la gestión de un programa eficaz de asistencia y “acompañamiento” efectivo a los centros gestores en todo el proceso de elaboración presupuestaria. En este sentido, la disponibilidad de una guía de referencia para la definición de objetivos e indicadores y el plan de tutorías desarrollado por el Ayuntamiento de Madrid en la implantación de esta técnica, cuya experiencia se describe a continuación, constituye un modelo de referencia.

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Entre otras limitaciones a la implantación efectiva del Presupuesto por Programas, se encuentran las siguientes: - La falta de apoyo político y liderazgo por parte de responsables políticos y

técnicos responsables de su implantación. - La ausencia de estrategias sistemáticas y accesibles de implantación que

se pone de manifiesto al valorar las actuaciones programadas para preparar al personal implicado y los sistemas de información previstos para apoyar el proceso.

- La falta de motivación del empleado público que puede considerar el

proceso como una ampliación de los sistemas de control y centralización de información por parte de los departamentos responsables del presupuesto.

- Las dificultades conceptuales ligadas a la propia definición de objetivos y la

estructura de programas. - Las limitaciones impuestas en algunos casos por los sistemas de

información contable con escasa presencia de contabilidad de gestión. Recomendaciones Las principales recomendaciones que pueden permitir superar las limitaciones descritas son las siguientes:

El proceso de presupuestación debe estar enfocado a los resultados y no centrarse en los recursos a utilizar.

La disponibilidad previa de planes estratégicos, que permiten a la

organización disponer de un diagnóstico de la realidad local y diseñar estrategias de desarrollo. Estos planes suponen un importante avance en la reflexión inicial sobre la situación de necesidad sobre la que se requiere actuar. Si bien esta condición no es imprescindible, permite ordenar más adecuadamente las metas y objetivos del gobierno local.

Cambios en la cultura de los participantes en el proceso de

presupuestación a través del recurso al análisis y la evaluación como punto de partida en cualquier negociación presupuestaria.

Adaptación de la normativa vigente a los resultados del nuevo proceso

presupuestario, en lo que respecta a la gestión presupuestaria-contable y los recursos humanos.

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Implantación gradual de la presupuestación por programas facilitando asistencia técnica y formación a los empleados públicos implicados –no sólo los vinculados a las oficinas presupuestarias o los responsables directos del presupuesto sino también a los gestores responsables de servicios- Algunas medidas concretas que reforzarían la asistencia y el apoyo a los centros gestores son las siguientes:

Elaboración de un plan de trabajo del nuevo proceso de elaboración

de presupuestos por programas y objetivos. Definición clara del papel del centro gestor y de los responsables

presupuestarios.

La creación de una unidad responsable de la implantación que diseñe los procedimientos normalizados precisos, especialmente los que se refieren al seguimiento de objetivos y la información que deberá incluirse en la memoria de la Cuenta General.

Analizar previamente la situación de partida de los programas

presupuestarios que se definan como prioritarios.

Actuaciones formativas dirigidas a los responsables de los centros gestores.

Puesta a disposición de guías y manuales orientativos prácticos para

la definición de los programas, determinación de objetivos y diseño de indicadores.

Asistencia y tutela permanente a lo largo del proceso.

Apoyo constante, liderazgo y modelo de comportamiento desde el órgano que centraliza el presupuesto.

Evaluación permanente del proceso de cambio que se está emprendiendo

a través de la verificación de los resultados alcanzados y el análisis integral de las posibles desviaciones de los propósitos iniciales. Esta evaluación deberá integrar la validación de las necesidades y eficacia de los programas en ejecución de cara a la justificación futura de su mantenimiento en el Presupuesto.

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Evitar las acciones basadas estrictamente la emisión de instrucciones para la elaboración de presupuestos sin un plan de apoyo integral.

Acompañar el Presupuesto por Programas y Objetivos de un sistema

de gestión o evaluación de recursos humanos por objetivos, que implicaría introducir nuevas herramientas de gestión, identificar responsabilidades y establecer mecanismos de recompensa al personal por rendimientos y objetivos alcanzados.

La información presupuestaria en un futuro próximo deberá enmarcarse en planes a medio y largo plazo de políticas públicas y en términos de oferta de servicios públicos. La liquidación deberá realizarse en virtud de la consecución de los objetivos previstos, la mejora de los servicios y el grado eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios previstos. El paso siguiente será un presupuesto que se configure como herramienta válida para el control de las políticas públicas y la valoración de sus resultados.

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Experiencia de éxito: Implantación de una metodología para el establecimiento de objetivos, actividades e indicadores de programas presupuestarios en el Ayuntamiento de Madrid (I) El Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para el ejercicio 2006 ha sido el resultado de un proyecto de implantación de una metodología basada en la formulación de Objetivos, Actividades e Indicadores que se inició en abril de 2005 y su finalización está prevista para septiembre de 2006. Situación inicial El proyecto respondió a la identificación de la necesidad de establecer una metodología que permitiera dar continuidad a un trabajo, ya iniciado en 2004, de definición de objetivos, actividades e indicadores para los programas presupuestarios y avanzar en la mejora de la cultura interna de la modernización presupuestaria y la calidad de la información económica y de gestión municipal. Con el objeto de planificar adecuadamente el proyecto, se realizó un diagnóstico de la situación inicial que consistió en evaluar la definición de objetivos, actividades e indicadores de los programas presupuestarios con mayor impacto entre los ciudadanos (61 programas de Áreas de Gobierno), la identificación de las mejores prácticas y áreas de mejora de una muestra de los programas con mayor incidencia ciudadana y la realización de entrevistas a responsables de varios programas presupuestarios. Objetivos de la práctica Aportar un nuevo enfoque al Presupuesto General del Ayuntamiento, profundizando en la

identificación y satisfacción de las necesidades y demandas de los ciudadanos, promover una cultura de la gestión centrada en los destinatarios de los servicios (Cartas de Servicios) y el fortalecer la evaluación de las políticas públicas.

Mejorar la comunicación de los resultados económico-financieros a través de un Observatorio de la Gestión Municipal.

Mejorar la planificación de los procesos económico-financieros gracias a la disponibilidad de un Sistema de Indicadores de Gestión.

Descripción de las acciones desarrolladas Revisión crítica de las Normas de elaboración del Presupuesto General del Ayuntamiento

en el ejercicio 2005. Elaboración y aprobación de las Normas de elaboración del Presupuesto General para el

año 2006. Elaboración de la Guía metodológica para el establecimiento de objetivos, actividades e

indicadores facilitando a los centros gestores un Catálogo de indicadores organizado en tipos y subtipos.

Presentación de la Guía metodológica a todos los responsables de programas. Asesoramiento para la elaboración de Memorias de Programa y Fichas de Objetivos de los

Programas Presupuestarios a través de actuaciones formativas, atención telefónica y mediante correo electrónico para tutorías y contestación a todas las consultas en relación a la elaboración de fichas presupuestarias.

Revisión de la formulación inicial de las Memorias de Programa y Fichas de Objetivos elaboradas por los responsables de los Programas Presupuestarios.

Resultados obtenidos Aproximación a la cultura de la gestión para los ciudadanos Aumento de la correlación entre las líneas de acción definidas y la prestación de servicios

a los ciudadanos. Redefinición de objetivos, actividades e indicadores respecto a ejercicios anteriores. Idoneidad del número de objetivos definidos para cada programa. El número total de

objetivos en el presupuesto municipal asciende a 1.713 con una media de 5 objetivos por programa en las Áreas de Gobierno y 4 en los Distritos.

Idoneidad de los indicadores definidos para cada objetivo: suficientes para la evaluación posterior y diversos en su tipología. El número total de indicadores en el presupuesto municipal es de 7.370 con una media de 21 indicadores por programa en las Áreas de Gobierno y 16 en los Distritos.

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Experiencia de éxito: Implantación de una metodología para el establecimiento de objetivos, actividades e indicadores de programas presupuestarios en el Ayuntamiento de Madrid (II) Continuidad y sostenibilidad de la práctica Iniciada la implantación del sistema, el proyecto se ha seguido controlando y apoyando para que sea efectivo y no se desvirtúe. En este sentido, se ha mantenido una atención permanente a las necesidades que los centros gestores presupuestarios han ido planteando. Así, con el fin de facilitar la tarea a los gestores que comparten las mismas competencias y la misma estructura de programas presupuestarios, aunque en distinto territorio (distritos), se ha desarrollado una Guía con plantillas en las que se han definido objetivos e indicadores concretos, elaborándose lo que se ha denominado “Diccionario de indicadores”. En este manual, para cada uno de los indicadores incluidos en las plantillas, se han definido una serie de campos (magnitud, unidad de medida, tipo, fórmula para el cálculo, fuente de información, etc.) de forma que se garantiza la homogeneidad en la interpretación y forma de cálculo de los mismos. Tanto las plantillas como el Diccionario, han sido validados en grupos de trabajos integrados por los responsables o prestadores directos de los servicios (técnicos deportivos, asistentes sociales, etc.), los responsables presupuestarios y los técnicos en sistemas de calidad y atención al ciudadano. En paralelo a todo ello, se ha desarrollado el instrumento informático correspondiente.

Práctica PE II Planificación plurianual: Elaboración de escenarios plurianuales. La planificación plurianual supone realizar, por parte de la entidad local, un esfuerzo en el análisis estratégico que permite contar con un mecanismo adicional en la mejora de la eficiencia pública. Las posibilidades que abre la perspectiva plurianual, de fijar objetivos en un marco probable de disponibilidad de los recursos a medio plazo, permite mejorar la función de presupuestación. Los escenarios plurianuales deben ser el marco en el que se desarrolle la elaboración de cada presupuesto anual. Deberán incluir las magnitudes presupuestarias básicas (ahorro, déficit) y contemplarán, tanto la evolución prevista de los ingresos como la de los recursos asignados a las políticas de gasto. La asignación de recursos se deberá realizar en función de los objetivos estratégicos de las políticas de gasto y de los compromisos de gasto ya asumidos. Las principales directrices para la elaboración de escenarios plurianuales son las siguientes:

Los escenarios definirán los límites cuantitativos a los que tendrán que ajustarse los sucesivos presupuestos anuales y estarán determinados por la previsión de ingresos y los objetivos de estabilidad que establezcan.

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Los escenarios plurianuales deberán contener, como mínimo, los siguientes aspectos:

Los objetivos plurianuales que se pretenden alcanzar en el período,

estructurados por programas. Las actividades que se desarrollarán para la consecución de los

objetivos. Los medios económicos, materiales y personales reflejados en los

correspondientes créditos que serán necesarios para el logro de los objetivos anuales.

Las inversiones reales y financieras.

Los indicadores de ejecución que permitirán medir el resultado asociado

a cada objetivo en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.

El procedimiento de elaboración de los escenarios puede ser similar al correspondiente a la del presupuesto anual. Cada sección elaborará su propio escenario, que contendrá los programas de todos los centros gestores del gasto de él dependientes. Con los programas plurianuales sectoriales, el responsable de hacienda deberá confeccionar los escenarios plurianuales.

La labor de planificación está estrechamente asociada a la fijación de

objetivos y a su evaluación, de tal forma que las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se deberán efectuar teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

Limitaciones Es necesario apuntar que la labor de fijar objetivos a la actividad pública es un tema complejo. En primer lugar, hay dificultades meramente técnicas, definir objetivos significativos a las actuaciones públicas resulta en muchas ocasiones complicado. Por otra parte, la definición de objetivos e indicadores y el establecimiento de sistemas de seguimiento y evaluación de resultados implica una mayor carga de trabajo para el gestor y carecen de sentido si ello no influye apenas en la asignación de recursos de ejercicios posteriores. Pero las principales dificultades pueden surgir en el plano político: comprometerse con objetivos claros, medibles y verificables se percibe desde la instancia de Gobierno como un peligro que cuesta trabajo asumir. De otra parte, los escenarios corren el peligro de quedar como un mero instrumento de limitación del gasto global en función de los ingresos previstos, dibujándose sobre todo como un mecanismo para garantizar el objetivo de estabilidad. Sería una ocasión perdida si así fuera, ya que la racionalización del gasto público tiene que pasar por un proceso de discusión de las prioridades y evaluación de los resultados obtenidos de cada línea o política de gasto, que

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resulta prácticamente imposible de abordar si no se dispone de una correcta definición de objetivos e indicadores y si los responsables de los programas que se desempeñan eficazmente no se ven recompensados presupuestariamente.

Práctica PE III: Presupuestos participativos. Los Presupuestos Participativos son una fórmula de asignación de recursos que se caracteriza por la participación, en mayor o menor medida, de la ciudadanía. El grado de participación de los ciudadanos puede variar en función de dos criterios: a) El porcentaje de gasto presupuestario que se somete a la decisión popular,

que puede variar desde menos del 1% hasta la totalidad. b) El grado de participación ciudadana a lo largo del proceso presupuestario:

en la asignación, ejecución y control de la partida presupuestaria que se aprueba. La mayor parte de las experiencias concentran la intervención ciudadana en la fase de elaboración presupuestaria, como se explicó anteriormente. No obstante, existen iniciativas, como Porto Alegre en Brasil, que implican a los ciudadanos en el control de las obras aprobadas a través del proceso participativo mediante los denominados “Consejos de Presupuesto Participativo” que asumen funciones de supervisión a lo largo de la licitación y seguimiento de las mismas.

La puesta en marcha de un proceso de presupuestación participativa debería seguir las siguientes etapas: identificación de los agentes participantes, actuaciones formativas dirigidas a su capacitación técnica, evaluación técnica de las alternativas y prioridades, y concluir con la formalización de acuerdos en la fase de elaboración presupuestaria. La rendición de cuentas a los agentes participantes sería el último paso del proceso que se realizaría en las fases de ejecución y seguimiento presupuestario. No obstante el elevado grado de heterogeneidad entre las experiencias que se incluyen bajo la denominación de los “Presupuestos participativos” impone la necesidad de clasificarlas24: 1. Experiencias “minimalistas” en las que se somete a debate menos del 2%

del presupuesto total. A este grupo pertenecen buena parte de los gobiernos locales que inician su andadura en este tipo de proyectos, especialmente las ciudades europeas.

2. Gobiernos locales que debaten una parte significativa de su presupuesto de

inversión, entre el 20% y el 100%.

24 Se trata de la clasificación planteada por Yves Cabanes (2004) en su artículo “Tendencias recientes y perspectivas de los presupuestos participativos” en La Era Urbana. Quito a partir de un estudio presentado en el marco de la iniciativa URB-AL que analiza hasta 25 experiencias distintas.

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3. Entidades locales que someten a decisión popular no sólo el presupuesto

de inversión, sino también la dirección del gasto de personal y de funcionamiento. No obstante, las iniciativas en el marco de este grupo son todavía muy reducidas.

Beneficios previstos 1. Supone un avance en el desarrollo de los principios democráticos y la

ampliación de los rígidos márgenes de participación política formal que suele reducirse al ejercicio del derecho de sufragio.

2. Puede ser un instrumento de racionalización y resolución de conflictos en la

gestión municipal ante la complejidad creciente de la problemática local. 3. Como fenómeno eminentemente urbano, la participación encuentra en el

ámbito local el canal más adecuado puesto que es el escenario en el que el ciudadano convive, se relaciona y defiende sus intereses.

4. El sistema de presupuestación participativa tiene un elevado potencial en el

logro de una mayor redistribución de recursos públicos. 5. Provoca cambios organizativos en la estructura interna de la administración

y contribuye a una mayor conectividad con la ciudadanía. 6. El sistema permite concienciar a los ciudadanos sobre la limitación de los

recursos públicos y la necesidad de decidir entre distintas alternativas de asignación de gasto. Es también un instrumento adecuado para dar a conocer otros elementos clave en la toma de decisiones presupuestarias como la cuantificación de los costes de mantenimiento de las inversiones programadas más allá de los ejercicios en los que se ejecutan.

Limitaciones Aunque no existe una amplia literatura que relacione la situación económico-financiera de las administraciones públicas con el uso de este sistema de presupuestación, algunos expertos apuntan que las dificultades financieras pueden limitar su utilización. De hecho, el deterioro financiero de los municipios implica habitualmente una contención del presupuesto destinado a inversión y gasto social, por lo que estas entidades locales disponen de menor margen para canalizar la participación ciudadana. Otro obstáculo a la aplicación de sistemas participativos es el conocido fenómeno de “ilusión fiscal” que se traduce en la incapacidad de los contribuyentes-ciudadanos para percibir el coste real de los servicios públicos, bien por su desviación a través de los precios, como resultado de la recaudación en origen o bien, por la propia complejidad del sistema fiscal. Además, la financiación de servicios públicos vía endeudamiento puede provocar, entre los electores, aún mayor confusión al desligar la deuda de hoy de la necesaria exigencia de mayores tributos en el futuro.

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Una dificultad relevante que surge en la práctica de los presupuestos participativos reside en la falta de conocimientos contables de la mayoría de los ciudadanos (incluso si la participación se realiza a través de las asociaciones) para evaluar las cargas presupuestarias futuras derivadas de las decisiones de gasto realizadas en el ejercicio vigente. Algunas experiencias pioneras en España en la apuesta por los presupuestos participativos han permitido identificar las principales dificultades a la hora de iniciar un proyecto de presupuesto participativo. El mayor riesgo reside en la inaplicación de las decisiones adoptadas de forma popular, lo que conduce a la desconfianza de la población y su resistencia posterior a participar en procesos participativos alternativos. La estrategia adoptada por el municipio para superar este problema se ha basado en el desarrollo de sistemas que permitan consolidar el modelo global de participación y mejorar receptividad de la ciudadanía, aplazando la aplicación de presupuestos participativos hasta que el nuevo modelo alcance la estabilidad y permanencia necesarias para el debate. Recomendaciones

Flexibilizar la ejecución presupuestaria y reconocer que la responsabilidad en los centros gestores del gasto tiene efectos positivos sobre la agilidad al proceso de asignación del gasto, aproximándolo a los gestores y, por tanto, al ciudadano, lo que facilita la aplicación del sistema participativo.

Diseño de una metodología participativa en la definición de las

propuestas que los órganos de participación dirigen a la entidad. Se trata de definir procesos de participación ciudadana que permitan a las asociaciones y los ciudadanos interesados acercarse al análisis de la realidad para identificar las posibilidades de transformación del municipio.

Normalización del proceso de participación a través de normativa

específica. Conviene, con carácter previo a la aplicación del presupuesto participativo, que el municipio haya desarrollado una política de participación ciudadana consolidada y normalizada a través, preferentemente, de un reglamento específico. El proceso de participación deberá estar claramente definido, especialmente en los siguientes aspectos:

Los roles de los actores que intervienen deberán estar claramente

descritos. Las reglas del juego (metodología, proceso, documentación a

cumplimentar) deberá estar exhaustivamente diseñadas y ser accesibles al ciudadano.

Se deberá clarificar el nivel de vinculación de las decisiones de los ciudadanos y agentes sociales ya que las decisiones populares pueden tener carácter vinculante o consultivo. Con independencia de la decisión que la entidad adopte al respecto, es necesario que este punto quede claro con carácter previo a la puesta en marcha del proceso para

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evitar falsas expectativas. Este cuestión centra buena parte del debate actual sobre la participación ciudadana. Los riesgos asociados a la puesta en marcha del proyecto y el reto de concienciar a los participantes sobre la necesidad de decidir entre alternativas de asignación de recursos escasos, son factores que aconsejan el carácter consultivo, al menos en los primeros años, con el fin de impedir efectos negativos en la situación financiera municipal. Sólo en casos de proyectos consolidados, podría plantearse que la toma de decisiones fuera vinculante, siempre que se redujera a un porcentaje limitado de presupuesto y la elección se centrara entre alternativas cuya viabilidad estuviera evaluada técnicamente de forma integral.

Formar a los ciudadanos –y asociaciones participantes en el proceso

participativo- en criterios económico-presupuestarios para la asignación de recursos públicos.

Las actuaciones formativas deberán huir de cualquier condicionante

político de forma que permitan a la ciudadanía ejercer su derecho de elección a partir de herramientas objetivas de evaluación económica de las alternativas presentadas.

La implicación activa de los responsables técnicos de la administración

local en las actuaciones formativas y preparación de las herramientas objetivas de evaluación facilita la interlocución entre la administración y la ciudadanía, agiliza el proceso participativo y especialmente, su integración con los sistemas de información propios de la entidad local.

Entre los criterios económico-financieros, se deberían tener en cuenta al

menos:

o La sostenibilidad de la inversión a través de la identificación de sus costes de funcionamiento futuros.

o La capacidad de autofinanciación de las inversión o El grado de cobertura del coste de la inversión con transferencias

de otros niveles de gobierno. o Los costes derivados de otras alternativas de financiación.

Combinar los criterios económicos con otros de carácter socio-económico

que permitan identificar por barrios o distritos las situaciones de pobreza en el acceso a bienes y servicios públicos, la amplitud de la población beneficiaria de las inversiones o gasto social. Conviene señalar que la inclusión de criterios de racionalidad económica no debe excluir la relevancia de criterios sociales.

La evaluación de las propuestas populares deberá estar basada en

criterios de: rentabilidad, sostenibilidad, generación de cargas futuras, porcentaje de población beneficiaria, impacto en colectivos específicos, mejora del acceso a servicios en situaciones de marginalidad.

114

Incluir en la evaluación indicadores o ratios concretos, que deberían estar integrados en el reglamento regulador del proceso, lo que revertirá en una evaluación más objetiva de las alternativas.

Contar con la participación activa de los técnicos municipales en el proceso de información de las propuestas.

Se recomienda la participación ciudadana en las fases de ejecución y

seguimiento en aquellos gobiernos locales en los que el sistema de control de la actividad pública esté menos desarrollado o existan claros riesgos de comportamientos irregulares.

Evitar campañas mediáticas que infundan expectativas erróneas sobre el

proceso. Experiencia de éxito: Formulación participativa del Presupuesto quinquenal. Intendencia de Montevideo. Esta iniciativa implica que los ciudadanos participen en la planificación estratégica en términos de desarrollo de la zona. Uno de los elementos clave del proceso son los “Compromisos de Gestión” que suponen la asignación de montos concretos para la decisión popular por zonas. Estos compromisos son documentados, publicados y, en manos de los actores locales, sirven para realizar el seguimiento y el control social de la gestión. Descripción de la práctica Etapa I. Determinación de los montos que se van a distribuir en los Compromisos de Gestión. El Gobierno remite al Legislativo una cantidad fija que será asignada posteriormente a partir de la presentación de proyectos. El proceso prosigue con la consulta a los Consejos Vecinales a los que asisten los vecinos con propuestas concretas. En algunos ámbitos, como el cultural, la participación a través de las comisiones específicas es especialmente intensa. El Ejecutivo presenta las líneas prioritarias de acción a los actores locales. En la Asamblea Pública se presenta el presupuesto que se negocia en la zona concreta. Etapa II. Coordinación de las propuestas. El Ejecutivo coordina las propuestas presentadas en la etapa anterior y responde ante los actores locales sobre los mismos. Estas respuestas se remiten a los Consejos Vecinales y expresan los primeros acuerdos sobre las obras y políticas que serán la base de la gestión del ejercicio siguiente. Etapa III. Se definen los Compromisos de Gestión. Supone la negociación final entre las Direcciones políticas centrales y los Consejos Vecinales, definiéndose la totalidad de los Compromisos de Gestión. Etapa IV. Comunicación y Plan de Gestión. Las obras acordadas en el proceso dan origen al Plan de Gestión. Se trata de una herramienta que conocen todos los actores y sirve para el seguimiento de la ejecución y el control social de la gestión. Continuidad y sostenibilidad de la práctica La incorporación de una partida de Libre Disponibilidad, creciente, anual y equivalente para los 19 territorios en que se divide Montevideo, ha tenido un impacto muy positivo. Un aspecto clave del proceso ha sido la transparencia en la distribución territorial de los recursos. Esta transparencia forma parte de una interlocución permanente entre los responsables municipales y las zonas (los responsables responden ante los ciudadanos de los barrios entre 3 y 4 veces al año). En este sentido se han definido cuatro áreas en la municipalidad de Montevideo: A (menos del 20% de la población se sitúa por debajo de la línea de pobreza), B (entre el 21% y el 30%), C (entre el 31% y el 40%) y D (más del 40% de los habitantes está por debajo de la línea de pobreza). La información sobre el gasto realizado por área se realiza en términos de recursos recibidos y aportados.

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Experiencia de éxito: El Presupuesto participativo del Ayuntamiento de Albacete En España, la experiencia de Presupuestos Participativos del Ayuntamiento de Albacete es un ejemplo de sostenibilidad y consolidación desde el año 2002, en el que se celebró la primera asamblea del Foro de Participación. A lo largo de los ejercicios sucesivos, el proyecto se ha ido adaptando a cambios del entorno y se han introducido mejoras técnicas y procedimentales que han permitido maximizar la participación de los agentes sociales y la satisfacción ciudadana con el sistema propuesto. El Foro de Participación se organiza en una Asamblea Plenaria -órgano máximo de encauzamiento de las propuestas ciudadanas integrado por asociaciones y organizaciones y ciudadanos a título individual-, y el Consejo del Foro -órgano que recoge, prioriza, presenta y defiende las propuestas ante el Ayuntamiento para que éste las integre finalmente en el Presupuesto Municipal. Los ámbitos de participación se definen anualmente e inciden en materias de carácter social y equipamiento: mayores, discapacitados, jóvenes, cultura, deportes, medio ambiente, etc. El proceso de incorporación de las propuestas se revisa año a año. En la elaboración del presupuesto para 2007, el Consejo del Foro propone una tabla de contenidos y actuaciones en la que se determinan los temas que se tendrán en cuenta a la hora de definir un formulario que se hace llegar a todas las asociaciones. Este formulario recoge necesidades de ejercicios anteriores y deja margen para la incorporación de nuevas demandas no previstas. Se realiza simultáneamente una priorización de las propuestas y la asociación remite el cuestionario debidamente cumplimentado al Consejo del Foro que realiza una labor de integración. El listado definitivo se envía al Ayuntamiento para su contraste técnico. Todas las propuestas son informadas de su viabilidad legal, técnica, económica y de su tiempo de ejecución. El documento, acompañado del informe técnico pertinente, se devuelve al Consejo del Foro. La Asamblea del Foro deberá aprobar las propuestas priorizadas que posteriormente serán negociadas con el Ayuntamiento. El resultado es comunicado a todos los participantes, a los cuáles se mantiene periódicamente informados del seguimiento presupuestario de las propuestas incorporadas. Puede considerarse que las claves del éxito de este proceso de implantación han sido: el carácter consultivo del proceso, al menos en la etapa de inicio y consolidación, la implicación de los responsables técnicos del Ayuntamiento en la evaluación e interlocución con los participantes, el desarrollo de una metodología participativa de análisis de la realidad local, previa a la elaboración de las propuestas.

Práctica PE VI: Cuantificación de los costes de los servicios públicos locales.

La preocupación por implantar herramientas de gestión que ayuden a mejorar el empleo de los recursos públicos es creciente. En España, en los últimos años se está extendiendo el interés por presentar los resultados de la actividad con la aportación de estudios de costes e indicadores. El objetivo de esta práctica es justificar la racionalización de los recursos empleados y los rendimientos obtenidos en los servicios públicos. El análisis de eficiencia puede articularse como una herramienta adecuada. Se basa en el cálculo de costes y en la definición de indicadores. Mientras la eficacia valora la relación entre prestaciones y resultados, la eficiencia se ocupa de la relación entre consumos (factores) y las prestaciones puestas a disposición de los ciudadanos. Como la demanda de servicios no ha dejado de crecer y la asignación de recursos para satisfacerla es cada vez más limitada, mantener la calidad de los servicios prestados, requiere implantar herramientas que ayuden a racionalizar el empleo de los recursos, evitando su ociosidad y asegurando su redistribución.

116

Sin embargo, a pesar del interés que suscita esta práctica, se encuentra escasamente implantada en el ámbito público local. Una de las principales razones reside en la inexistencia de una metodología consensuada y generalizable a todo el sector. En este sentido, es necesario que las administraciones públicas dispongan de un método homogéneo de cálculo de costes y de indicadores, con el fin de valorar sus resultados y su evolución, tanto internamente como externamente a través de la comparabilidad con otras entidades del sector. El objetivo de los estudios de costes es identificar la totalidad de recursos que consumen las prestaciones de servicios, con independencia de la vinculación presupuestaria del gasto del centro responsable al programa contable que le haya sido asignado. Tendrán que considerarse como parte del coste, no sólo los gastos controlados por dicho centro responsable de la prestación, sino todos aquellos que, aún pertenecientes a programas o centros de coste asociados a otras áreas, intervienen en la prestación del servicio. En definitiva, se tendrán en cuenta todos los procesos que componen el itinerario de la prestación del servicio. En el contexto del ámbito público local español, la Federación Española de Municipios y Provincias ha emprendido un proyecto innovador consistente en definir una metodología homogénea de cálculo de costes de los servicios municipales que permite superar los múltiples inconvenientes que generan las técnicas tradicionales de cálculo de costes. Este sistema permite comparar los costes en los que incurren las diferentes entidades locales en la prestación de sus servicios. El carácter novedoso de este proyecto y su viabilidad contrastada en varios ayuntamientos españoles convierten el enfoque metodológico utilizado en una práctica de referencia con un alto grado de transferibilidad a las circunstancias concretas de otros municipios europeos y latinoamericanos. El diseño de una metodología homogénea de cuantificación de costes de los servicios públicos municipales. El enfoque metodológico del proyecto tiene en cuenta, como punto de partida, la complejidad y la diversidad de la estructura organizativa de los ayuntamientos. La necesidad de simplificar esta realidad conduce a elaborar las siguientes hipótesis sobre la organización de la prestación de los servicios municipales: Los centros de responsabilidad a los que se vincula la prestación de los

servicios reciben un apoyo de coordinación y planificación de un área concreta de la organización municipal.

Por otra parte, la prestación del servicio se completa gracias al apoyo de

otros programas, centros o unidades. En consecuencia, se clasifican los diferentes programas o centros de la estructura organizativa de los ayuntamientos en las siguientes categorías:

117

a. Programas o centros de costes de tecnoestructura, cuya misión es la de coordinar, planificar y divulgar las estrategias de la corporación municipal. Estos programas suelen agruparse en macro-áreas, desagregadas a su vez, en direcciones generales cuyos centros de costes tienen por objetivo el seguimiento de las unidades responsables de la prestación de los servicios a los ciudadanos.

b. Programas o unidades de gestión centralizada cuyo objetivo es atender

las necesidades de los programas finalistas responsables de la prestación de servicios. El objetivo de estas unidades de apoyo es el logro de un mayor aprovechamiento de los recursos evitando duplicar gastos. Por ejemplo, la creación de unidad de servicios informáticos centralizada, cuya función principal sería atender todas las solicitudes de información, atención a usuarios y gestión del software municipal, se ajusta a esta clasificación. A estos centros se les denomina “gastos unidades transversales”, cuya estructura organizativa es de carácter horizontal ya que la actividad que desarrollan se proyecta al resto de las unidades gestoras del ayuntamiento.

c. Programas responsables de la prestación final del servicio que aseguran

la prestación del servicio al ciudadano. Son gestores de estos programas los principales beneficiarios de un sistema de cálculo de costes de las prestaciones que gestionan.

A partir de esta tipificación de programas, las directrices a seguir para abordar la cuantificación de los costes de los servicios deberían ser los siguientes:

Diseño de los procesos que identifican la prestación y la gestión del servicio cuyo coste se pretende calcular.

Los procesos se convierten en los portadores de costes, sustituyendo la imputación de costes a los centros o programas contables. Esta visión exige diseñar la estructura organizativa de gestión de los servicios con la colaboración de los gestores. Este apoyo es fundamental para conocer, en su conjunto, la totalidad de los consumos de recursos implicados en la prestación de los servicios.

El diseño de los procesos, traspasa la barrera de la estructura organizativa sobre la que se asientan los programas contables y, en su caso, las unidades funcionales de gasto que componen estos programas.

Elaboración del catálogo de actividades que identifican a cada uno de

los procesos.

El sistema de costes propuesto no sólo debe permitir llegar al coste final a partir de los procesos sino también calcular el coste con la descripción de las actividades que caracterizan a cada proceso. La definición de las actividades que engloba cada proceso se convierte en un instrumento de gestión de fácil comprensión para el gestor: el catálogo de actividades se

118

configura como una fotografía fiel de la actividad desarrollada en cada uno de los procesos.

Asignación de los recursos a los procesos y cálculo del coste unitario de la prestación.

Una vez diseñados los procesos y, a su vez, las actividades en las que se materializa la gestión y ejecución de las prestaciones, el cálculo de costes se simplifica. Con el sistema propuesto, se superan los interminables repartos de costes indirectos que implicaba el consumo de determinados factores, que pasan ahora a convertirse en costes directos de los procesos y del conjunto de las actividades que los identifican.

La determinación del coste final de la prestación no supone más que conocer qué procesos son los que están vinculados a la ejecución de la prestación del servicio cuyo coste se pretende calcular. Así, se logra definir el itinerario que identifica el coste de la prestación, mediante la agregación de los procesos que son necesarios para gestionar y ejecutar esa prestación. Ese itinerario recibe el nombre de “traza del coste de la prestación”.

El coste unitario de la prestación se determina a partir del volumen de servicios prestados.

Beneficios del sistema de costes propuesto El sistema de coste que se propone es un híbrido que permite: 1. Mejorar el sistema tradicional de coste completo en cascada.

El sistema propuesto prescinde de repartir los costes comunes a partir de criterios que, la complejidad de la gestión y la heterogeneidad de las prestaciones vinculadas a un mismo programa contable, convierten finalmente en inaplicable. El enfoque propuesto se fundamenta en una metodología más analítica que refleja fielmente, tanto la estructura de gestión de las prestaciones, como el volumen de actividad que las mismas generan. La desvinculación de los gastos de los programas para asignarlos a los servicios en función de los recursos consumidos, con independencia de la localización contable de los mismos y ajustada a la estructura organizativa de los centros de responsabilidad, arroja una gran claridad sobre la gestión y la imputación de los recursos a los servicios. Además, permite que determinados costes no se queden sin asignar a los servicios que los consumen.

2. Realizar una gestión racional de los costes fijos, de especial relevancia en el sector público. La metodología de análisis de costes desarrollada facilita abordar estudios del rendimiento y de eficiencia de los servicios prestados que no serían factibles en caso de aplicar los métodos tradicionales de análisis de costes.

119

Este sistema proporciona la garantía necesaria para tratar correctamente los datos sobre costes que se requieren para alimentar el cuadro de mando integral y aporta las bases necesarias para la correcta toma de decisiones sobre coste-efectividad de los servicios prestados.

3. Contribuye a planificar las necesidades de financiación de los servicios

prestados. La identificación de la actividad y los costes en los que se incurre en cada proceso implicado en la prestación del servicio permite elaborar planes sobre las necesidades futuras de reposición de los recursos para mantener un nivel de calidad adecuado.

4. Facilita el cálculo objetivo de las tasas y precios públicos, que difícilmente

asegura el sistema de coste completo tradicional. Recordemos que el sistema tradicional de costes no incorpora en el análisis la totalidad de los recursos consumidos para prestar el servicio de referencia, y en el intento de aglutinar los costes totales de la unidad recurre a criterios de reparto que no representan la estructura de gestión del servicio.

Experiencia de éxito: Definición de una metodología de cálculo de costes homogénea para los servicios municipales. Federación Española de Municipios y Provincias. Objetivo La Federación Española de Municipios y Provincias ha impulsado un proyecto dirigido a ofrecer, a las instituciones locales, una metodología común y un sistema de costes específico para su aplicación a la necesidad generalizada de calcular el coste de los servicios municipales. Desarrollo del proyecto El proyecto se inicia en enero del 2003. Los trabajos se realizan con la participación de un número determinado de ayuntamientos españoles y de un conjunto de profesores universitarios, expertos en contabilidad pública y costes, pertenecientes a 9 centros educativos diferentes. Resultados A finales del ejercicio 2005 se presentaron los primeros resultados. Se trata de los estudios de costes realizados sobre una serie de servicios municipales de 11 ayuntamientos de toda España. Sobre la base de los resultados y de las adaptaciones realizadas en el método predefinido, a partir de los mismos, se busca componer una metodología específica y contrastada en su aplicación.

120

Práctica PE V: Control de gasto corriente. La administración local, al igual que el resto de administraciones públicas, cuenta con un volumen limitado de ingresos que debe ser gestionado de forma eficiente, con el fin de obtener el máximo rendimiento posible. Para ello, resulta clave realizar un control completo del gasto. La administración debe desarrollar continuamente instrumentos de análisis que permitan identificar bolsas de gasto cuya gestión puede optimizarse, introduciendo técnicas de eficiencia y eficacia. La identificación de posibles ahorros en gasto corriente se puede realizar aplicando, entre otras, las siguientes técnicas:

a) Grupos de análisis técnico. b) Oficina presupuestaria.

c) Cambios de gestión de los servicios públicos.

d) Reorganización administrativa.

Cada una de estas metodologías, o una combinación de las mismas, permite emprender medidas dirigidas a la reducción del gasto corriente de la entidad local. Con independencia de la metodología finalmente aplicada, las directrices que deberían seguir las entidades locales para reducir, con criterios de eficiencia, el gasto corriente son las siguientes:

Racionalizar el gasto municipal, reduciendo costes y eliminando focos de despilfarro.

Plantearse objetivos cuantificables de reducción de gastos.

Fomentar internamente la cultura de eficiencia.

Desarrollar sistemas de gestión que posibiliten emprender proyectos de

racionalización del gasto.

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Experiencia de éxito: Identificación de bolsas de ahorro corriente. Proyecto Sant Cugat Eficiente. El proyecto “Sant Cugat Eficiente” tiene como finalidad la optimización de los recursos del Ayuntamiento, dentro de una marco de actuación municipal comprometido con la modernización y mejora continua de la organización. El proyecto tiene una perspectiva temporal de 3 años (2004-2007) y se desarrolla con la asistencia de una empresa consultora Objetivos de la práctica Se establece como meta una reducción de gastos situada entre el 5% y 10% sobre el nivel

inicial, manteniendo en todo caso el nivel de servicios ofrecido. Implicar al personal en la cultura de la racionalización del gasto y la eficiencia.

Descripción de las acciones El proyecto se asienta sobre tres pilares: Creación de equipos de mejora, como cauce para una participación activa de la

organización. Definición e implantación de una metodología de análisis de gastos como base de

continuidad del proceso. Aplicación de la metodología de control presupuestario como forma de garantizar su

sostenibilidad en la organización a través de la medición y control de las acciones propuestas.

El proyecto se implanta de forma gradual y progresiva, siguiendo tres etapas: a. Estudio, identificación y análisis de los gastos. b. Desarrollo estratégico. c. Consolidación y mantenimiento del programa. Primeros resultados Los principales logros obtenidos con la puesta en marcha del proyecto son los siguientes: Implantación de la contabilidad analítica. Definición de círculos de eficiencia, se consiguen reducir el consumo eléctrico y telefónico. Compras on-line. Optimización de la contratación. Introducción de patrocinios y co-pagos. Optimización de recursos humanos. Se eliminan las horas extraordinarias, se reducen las

sustituciones, etc. Revisión del sistema de toma de decisiones, incluyendo a los técnicos implicados. Fomento de la participación y del espíritu de eficiencia dentro de la organización. Responsabilización de los directivos por su gestión. Desarrollo de actuaciones de comunicación, dirigidas tanto a la propia organización como

a la ciudadanía. Control y seguimiento interno, definiendo indicadores de eficiencia e introduciendo

instrumentos de disciplina presupuestaria.

122

V.5.4.B. Buenas prácticas para la mejora del sistema de información económico-financiero y presupuestario

Práctica PE V: Implantación de Cuadro de Mando Integral.

El Cuadro de Mando Integral (CMI) es un instrumento para la toma de decisiones, basado en el conocimiento del nivel de cumplimiento de los objetivos definidos por la organización, a través de la medición de los indicadores de gestión que se hayan establecido. El Cuadro de Mando se asienta, fundamentalmente, sobre la elaboración de un mapa estratégico, en el que se reflejan las metas y objetivos estratégicos, y en la selección de indicadores que permiten medir la consecución de los objetivos. Los elementos claves del CMI son: 1. La visión y la misión de la organización.

La visión exige a la organización reflexionar sobre sus aspiraciones. La misión se identifica con las actuaciones que deben emprenderse para alcanzar la visión.

2. Los objetivos estratégicos.

Los objetivos estratégicos se definen a medio y largo plazo y se asocian al posicionamiento estratégico de la entidad. En el proceso de elaboración del CMI, dichos objetivos se relacionan con cuatro áreas de resultado o perspectivas: financiero, clientes, procesos internos y formación25. Estas cuatro dimensiones se encuentran interrelacionadas, de forma que una mejora en los recursos de la organización revierte positivamente en sus procesos internos, que a su vez beneficia al cliente. Si el cliente está más satisfecho, los resultados económicos de la entidad serán también mejores. Por tanto, la perspectiva de recursos se sitúa en la base del mapa estratégico y, por encima de ella, y en orden ascendente, las tres siguientes: procesos internos, clientes/beneficiarios/usuarios y financiero.

3. Los indicadores.

El seguimiento de los objetivos se realiza a través de indicadores. Para cada uno de ellos, se fija un valor objetivo que permite monitorizar el grado de cumplimiento de las diferentes metas establecidas. Los indicadores deben ser claros, sencillos, coherentes y adecuados al objetivo al que van asociados.

25 Pueden encontrarse otras acepciones equivalentes a estas dimensiones en los procesos de elaboración de CMI: valor, social, procesos y recursos.

123

Los dos primeros elementos enumerados se representan en el denominado Mapa Estratégico. El mapa recoge el conjunto de misiones y objetivos estratégicos y las relaciones causa-efecto que se producen entre las diferentes perspectivas.

Figura 7. Mapa estratégico de CMI adaptado a una entidad local. Proyecto del Departamento de Administración Local de la Junta de Andalucía.

Soci

alV

alor

Rec

urso

s

Eficiencia EconómicaEficiencia Económica

Orientación a la Ciudadanía y a los

Usuarios

Orientación a la Ciudadanía y a los

Usuarios

Desarrollo Económico Sostenible

Desarrollo Económico Sostenible

Proc

esos

Mejorar la calidad de vida de la ciudadaníaMejorar la calidad de vida de la ciudadanía

Potenciar los planes de

integración social

Potenciar los planes de

integración social

Desarrollar e implantar conocimientos y

habilidades de gestión

Desarrollar e implantar conocimientos y

habilidades de gestión

Desarrollar vínculos de relación con otros ayuntamientos y otras

instituciones

Desarrollar vínculos de relación con otros ayuntamientos y otras

instituciones

Lograr un clima laboral positivo Lograr un clima laboral positivo

Mejorar la gestión

financiera

Mejorar la gestión

financieraFomentar la

vivienda protegida

Fomentar la vivienda protegida

Garantizar la sostenibilidad de

los servicios

Garantizar la sostenibilidad de

los servicios

Mantener el equilibrio

medioambiental y urbanístico

Mantener el equilibrio

medioambiental y urbanístico

Impulsar el desarrollo

económico del municipio

Impulsar el desarrollo

económico del municipio

Ser una ciudad para vivir y trabajar

Ser una ciudad para vivir y trabajar

Proporcionar una atención integrada

a la ciudadanía

Proporcionar una atención integrada

a la ciudadanía

Buscar nuevas fuentes de

financiación

Buscar nuevas fuentes de

financiación

Potenciar la colaboración

público-privada en la financiación de

programas

Potenciar la colaboración

público-privada en la financiación de

programas

Garantizar el equilibrio de la

hacienda municipal

Garantizar el equilibrio de la

hacienda municipal

Minimizar los efectos negativos

“población estacional”

Minimizar los efectos negativos

“población estacional”

Crear una cultura de calidad y orientación

a la ciudadanía

Crear una cultura de calidad y orientación

a la ciudadanía

Mejorar las infraestructuras

tecnológicas

Mejorar las infraestructuras

tecnológicas

Mejorar la calidad de los servicios

Mejorar la calidad de los servicios

Mejorar la comunicación y

coordinación interna

Mejorar la comunicación y

coordinación interna

Mejorar la asignación de los recursos humanos

Mejorar la asignación de los recursos humanos

Adoptar medidas que favorezcan la creación de empresas

Adoptar medidas que favorezcan la creación de empresas

Aumentar el número de empresas en el

municipio

Aumentar el número de empresas en el

municipio

Definir y poner en marcha planes de desarrollo sostenible

Definir y poner en marcha planes de desarrollo sostenible

Propuesta de Valor

Desarrollo de la Ciudad Desarrollo Económico Gestión Interna

Crear empleoCrear empleoTener excelentes prestaciones socio-

culturales

Tener excelentes prestaciones socio-

culturales Ser una ciudadatractiva

Ser una ciudadatractiva

CrecimientoServicios Municipales

V.1 V.2V.3 V.4 V.5

S.1

P.1

S.5S.4S.3S.2

R.1

P.5

P.6P.7

P.8

P.4

P.3

P.2

R.3

R.4

R.5

R.6

R.7

R.8R.2

Evaluar y controlar la eficiencia en los procesos internos

Evaluar y controlar la eficiencia en los procesos internos

P.10 P.9

Beneficios de la práctica La aplicación del Cuadro de Mando Integral en el sector de la Administración Local presenta una serie de ventajas y posibilidades de alto interés: 1. Favorece el alineamiento estratégico en la gestión de los diversos niveles

funcionales y contribuye a focalizar a la organización municipal en los objetivos estratégicos clave.

2. Permite a los principales responsables –políticos y técnicos- analizar la

información que posee el ayuntamiento, tanto desde el ámbito interno como externo, determinando cuáles han de ser los requisitos necesarios para que dicha información sirva para los fines establecidos.

124

3. Uno de los principales factores de éxito de la implantación es la correcta

definición de responsabilidades en el seguimiento y gestión del Cuadro de Mando Integral en la organización. El CMI facilita la designación de quién es el responsable o qué departamento debe asumir la función de recogida, tratamiento y distribución de dicha información.

4. Los principios en los que se basa su elaboración son simplicidad, sentido

práctico y flexibilidad, frente a herramientas más rígidas, con menor capacidad para visualizar ágilmente los resultados y logros obtenidos. El instrumento permite a los ayuntamientos superar los problemas derivados de la heterogeneidad en la definición de indicadores por servicios y las tradicionales dificultades para integrarlos en un único sistema, con criterios homogéneos de recogida.

5. Permite disponer de un único sistema de información relacional, en el que

los objetivos estratégicos del ayuntamiento se logran a partir de acciones y medidas que se planifican y ejecutan desde distintos servicios o departamentos y que, de otro modo, seguirían visualizándose desde un enfoque parcial y aislado. Esta herramienta tiene potencial suficiente para superar la tendencia organizativa de los ayuntamientos a la departamentalización y gestión por “áreas estancas” y permite adoptar una perspectiva global, que equilibra los objetivos de los distintos servicios, así como los objetivos a corto y a largo plazo.

6. Permite clarificar la Misión/Visión del ayuntamiento y la despliega en

objetivos operacionales. Resulta muy útil para comunicar la misión a toda la organización. A veces puede resultar complejo para los empleados públicos materializar en el trabajo diario la misión de la organización. Por tanto, es importante la labor de difusión y comunicación de la estrategia, convirtiéndose el CMI en un sistema eficaz de motivación y formación.

7. La tradicional estructuración de los indicadores en perspectivas clave

(crecimiento y aprendizaje/recursos, clientes/ciudadanos/social, procesos internos, resultados económico-financieros/valor) es perfectamente aplicable a los ayuntamientos. En este sentido, se concede mayor importancia a los objetivos incluidos la perspectiva social, y menor peso a los resultados económico-financieros que, más que constituir un fin en sí mismo, deben entenderse como restricciones que deben optimizarse.

8. Facilita la modernización de la gestión y una actitud más positiva frente al

cambio. Al identificar los factores clave del éxito de la organización, el CMI puede ser una referencia para favorecer la reingeniería y mejora continua. En este sentido, el control de las relaciones entre los indicadores que miden los factores clave de éxito permite conocer las oportunidades de mejora.

125

9. Permite a los ayuntamientos disponer de una herramienta que les obliga a

revisar periódicamente la estrategia. Los cambios del entorno, observados a través de la medición, pueden imponer la modificación de los objetivos, o su redefinición. De este modo, el CMI puede ayudar a los ayuntamientos a adaptarse mejor a la realidad municipal y a su dinámica.

10. El CMI es una herramienta que facilita la evaluación y cualificación de los

recursos humanos, ya que mejora la comunicación y el trabajo en equipo, incrementa la motivación y promueve el compromiso de las personas y potencia las competencias personales críticas para la organización.

Estas ventajas y características no hacen sino exponer las potencialidades de la implantación del CMI en la Administración Local. Entre los proyectos que se han emprendido en el ámbito público local, cabe destacar el proyecto de la Junta de Andalucía, emprendido en el ejercicio 2003, para el diseño e implantación de un Cuadro de Mando Integral adaptado a los municipios andaluces de menos de 50.000 habitantes. El objetivo planteado de la Junta de Andalucía fue poner a su disposición de los responsables locales un instrumento válido y eficaz para la toma de decisiones. Por otra parte, la Municipalidad de Los Prados en Chile constituye uno de las entidades pioneras en la aplicación del Cuadro de Mando Integral.

Práctica PE VI: Sistemas municipales de información económica - presupuestaria. La puesta a disposición de los distintos agentes de sistemas municipales de información – económico presupuestaria de carácter global a través de portales o páginas web, garantiza una mayor transparencia y accesibilidad a los datos públicos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que las dificultades derivadas de la introducción periódica de información homogénea por parte de los municipios con suficiente garantía de ejecución en plazo aconsejan que este tipo de iniciativas se emprendan desde las administraciones supramunicipales, nacionales o regionales. Con carácter general, estos sistemas de información se construyen a partir de la incorporación por parte de los responsables municipales de datos económicos, presupuestarios y de gestión en relación a los servicios de su competencia, que constituyen la base para elaborar una batería de indicadores. Beneficios de la práctica

1. Estas variables y ratios contribuyen a mejorar la transparencia financiera y facilitan estándares de comparación entre los municipios, lo que posibilita un mayor conocimiento de la realidad local a través de su seguimiento desde distintos ámbitos lo que asegura el reforzamiento de una visión integral y su desempeño.

126

2. Un sistema de estas características revierte en todos los actores relacionados con el ámbito local facilitando un conjunto de información de fácil comprensión, lo que promueve la igualdad en el acceso a la información pública.

3. Asegura a las administraciones centrales y regionales de un conjunto

de información que pueden incorporar a los procesos de evaluación, fortalecimiento, asignación de recursos e implementación de políticas, planes y programas. El sistema tiene un importante potencial como instrumento de cooperación y seguimiento entre los niveles administrativos.

4. Permite dar cuenta del estado de las entidades locales en las áreas

que contiene el sistema y complementa la información procedente de otras fuentes.

5. Promueve el desarrollo de la democracia ya que posibilita al

ciudadano desempeñar un rol activo en la vida política local a través de nuevas formas y espacios de participación.

Limitaciones La principal limitación del sistema se deriva de su operatividad. Es preciso contar con un nivel administrativo superior que asuma el papel de promotor y coordinador de la iniciativa. Algunos de los aspectos que deberá abordar el órgano responsable son los siguientes: - Velar por la homogeneidad de la información. Cualquier alteración o

interpretación particular de la información que puede ser suministrada supondrá un menoscabo en la comparabilidad y fiabilidad de las variables e indicadores finales que se suministren a los agentes. Esta homogeneidad deberá aplicarse a las fuentes de información utilizadas, el momento de referencia de cada dato, y la forma de construir las distintas ratios.

- Vigilar el cumplimiento de los plazos para la remisión de los datos

requeridos y cuidar por la integridad de la información solicitada. - Se trata de una información con un elevado potencial para el diseño y

puesta en marcha de dinámicas de mejora de la gestión municipal. Sin embargo, si la administración promotora no incorpora al sistema un programa de apoyo en el uso efectivo de los indicadores para la mejora organizativa y de la gestión de los servicios locales, el sistema puede limitarse a poner a disposición un amplio conocimiento de la realidad local sin consecuencias en la gestión financiera efectiva.

Una de las experiencias que constituyen un modelo de referencia en la sistematización de información global municipal es el programa Sistema Nacional de Indicadores Municipales (SINIM) del Gobierno de Chile que afecta a todas las municipalidades del país.

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Experiencia de éxito: Sistema Nacional de Indicadores Municipales (SINIM). El SINIM es un programa que recopila, ordena, procesa y pone a disposición pública información dispersa del ámbito local-municipal para distintas áreas. El sistema está concebido como una herramienta flexible que incorporar actualización periódica. En este sentido, se prevén en un futuro, ciclos de revisión de los indicadores, procedimientos de operación y aplicaciones del sistema. Antecedentes En 1999, se emprende un proyecto piloto denominado Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM) de la División de Municipalidades (SUBDERE), financiado a través de un Acuerdo de Préstamo entre el Gobierno de Chile y el Banco Mundial. Este proyecto global, presenta dos componentes enfocados a: 1) Fortalecer la gestión municipal. 2) Fortalecer la gestión nacional (estudios nacionales) Como parte del segundo componente se lleva a cabo el estudio denominado Sistema Nacional de indicadores (SINIM) para apoyar a las áreas de gestión más relevantes del municipio. Objetivos Poner a disposición de todos los ciudadanos y actores relacionados con el tema municipal, un conjunto de información sencilla y de fácil manejo que revierta en la transparencia y accesibilidad de la información pública.

Mejorar la información de la realidad local a través de una visión integral de los municipios. Habilitar a los chilenos para opinar y ejercer el control ciudadano que le corresponde, de forma informada como condición básica para el ejercicio pleno de la democracia.

Satisfacer la creciente demanda de información pública local, especialmente en año electoral por parte de candidatos.

Descripción de la práctica El SINIM toma datos directamente desde los municipios y también, de otros organismos del Estado. Recopila dichos datos sólo una vez al año, en la Unidad de Información Municipal, y los transforma en información relevante para autoridades, directivos municipales y público en general. Las áreas de gestión municipal que cubre el sistema son las siguientes: Educación, Salud, Social y Comunitaria, Gestión Territorial, Administración y Finanzas, Caracterización Comunal y Género. En concreto, en el área de Administración y Finanzas, se aborda Ingresos, Gastos y Recursos Humanos. Entre algunos de los indicadores disponibles se encuentran: Presupuesto municipal ejecutado, Porcentaje de ingresos propios permanentes sobre Ingreso Total, Porcentaje del Fondo Común Municipal sobre Ingreso Total, Porcentaje de ingresos por Transferencias en el Ingreso Total, Gasto Total municipal devengado, Porcentaje de Gastos Corrientes sobre Gasto Total, Porcentaje de la Inversión sobre Gasto Total, Porcentaje de Inversión con recursos propios sobre Gasto Total, etc. Resultados Este sistema de información de cobertura nacional, reúne un conjunto de variables e indicadores (más de 130) en el tiempo, relativos al quehacer y gestión municipal y los pone a disposición pública. Actualmente, el SINIM entrega información sobre distintas áreas de gestión por un periodo de seis años (2000-2005) La información se encuentra disponible en la plataforma web, en la dirección http://www.sinim.gov.clContinuidad Los principales desafíos del SINIM son los siguientes: Perfeccionar estos instrumentos, hacerlos cada vez más eficientes en el logro de sus

propósitos. Institucionalizar su conocimiento, su difusión, su participación e injerencia para contar

cada vez con mejores, más eficientes y más transparentes municipios al servicio de los reales intereses de la ciudadanía.

Promover su utilización y discusión como única manera de lograr su consolidación definitiva, no como herramienta de control centralista sobre los municipios sino como manera de abrir espacios a la necesaria transparencia, participación y coordinación de todos en el mejoramiento de la labor de las municipalidades de cara a la ciudadanía.

http://www.sinim.gov.cl/

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Recomendaciones El éxito de poner a disposición un sistema de información presupuestario, financiero y de gestión municipal integral de las administraciones locales de un país está condicionado a las siguientes circunstancias:

La iniciativa debe partir de una administración supramunicipal con el fin de facilitar la coordinación del programa y, marcar pautas e incluso, elaborar y aprobar normativa reguladora, sobre los procedimientos relacionados con el sistema de información.

Facilitar a los responsables municipales la forma de cumplir con los

requerimientos del sistema: claridad en las instrucciones, personal de apoyo al gestor municipal encargado del sistema, normalización de los procesos, informatización.

Experiencia de éxito: Sistema de Seguimiento de la Gestión de Presupuesto. Ciudad de Buenos Aires. Situación de partida El seguimiento presupuestario del ciclo 2000-2001 presentaba importantes disfunciones: diferentes resultados en función del volumen y calidad de la información presentada y una reducida credibilidad de los datos. En consecuencia, los resultados del seguimiento no se utilizaban para la toma de decisiones de los responsables de las áreas. Objetivos de la programación 1. Aportar información para la toma de decisiones 2. Diseñar de forma más homogénea las políticas públicas 3. Constituir una base para la evaluación global de las actuaciones públicas. Objetivos estratégicos Disponer de información clave para la toma de decisiones Evaluar el desempeño de la gestión global del gobierno Tener una base para desarrollar una gestión por resultados de forma integral e integrada Prever las prioridades presupuestarias Procurar una mayor legitimidad de la acción pública y asignar más transparencia a la gestión

Objetivos operativos Identificar los problemas de la gestión y buscar las herramientas que permitan resolverlos o mitigarlos

Convertirse en un producto necesario de la programación del siguiente ciclo presupuesto Evaluar la implementación y los resultados obtenidos por cada uno de los servicios públicos Permitir la rendición de cuentas por resultados

Resultados El sistema de seguimiento presupuestario tiene como resultados la obtención de una serie de informes con diferente nivel de agregación y periodicidad:

- Informes de síntesis, que se derivan al Jefe de Gobierno, Jefe de Gabinete y Secretarios. Este informe contiene evaluación de respuesta, ejecución física y financiera y problemas en la gestión. Su periodicidad es trimestral y la fecha estimada de elevación es de 30 días tras finalizar el trimestre.

- Informe de Jurisdicción, que se deriva al Jefe de Gobierno, Jefe de Gabinete y Secretario de la Jurisdicción respectiva. El contenido aborda evaluación de respuesta, contexto y problemas de gestión y análisis crítico de los servicios públicos. Se realiza trimestralmente y se eleva a los 30 días a la finalización del trimestre.

- Informe Anual para la Cuenta de Inversión, que se dirige al Jefe de Gobierno, Jefe de Gabinete, Legisladores y Ciudadanos. El informe contiene información física y financiera con evaluación cualitativa por los responsables. Su periodicidad es anual y su elevación se estima para abril del año siguiente.

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V.5.4.C. Buenas prácticas en la aplicación de las TICs a la gestión económico-presupuestaria La aplicación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) en el ámbito presupuestario puede provocar importantes cambios en los procesos y hábitos de trabajo tradicionales. Las ventajas potenciales de la implantación de las TICs son, entre otras, las siguientes: - La reducción del soporte papel y la liberalización de espacios para archivos. - Reducción de tiempo invertido en la tramitación - Interlocución más fluida entre los departamentos centrales y los centros

gestores del gasto - Circulación más ágil de datos. - Intercambio interno de documentos presupuestarios:

o Fichas de elaboración presupuestaria que se cumplimentan para la confección del presupuesto.

o Las autorizaciones necesarias en las diferentes fases de ejecución

del gasto. o Los documentos de información sobre ejecución del presupuesto

facilitados a cada gestor de gastos: indicadores, crédito consumido, crédito disponible, etc.

o Las demandas ciudadanas surgidas en el entorno de los

presupuestos participativos. Al mismo tiempo, es necesario destacar el importante papel que pueden representar en relación con la mejora de la transparencia informativa puesto que garantizan una transmisión más ágil y un amplio abanico de posibilidades para una interlocución más activa.

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V.6. ÁMBITO EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS.

V.6.1. Consideraciones previas La evaluación es la actividad que une el deseo de optimizar el uso de los recursos públicos con el de rendir cuentas a los ciudadanos de las acciones públicas. Esta combinación de eficiencia y transparencia convierten a la actividad evaluadora en una buena práctica en sí misma en el marco de la gestión financiera local. El impacto de la actividad evaluadora en el logro de una mayor transparencia de la gestión financiera de las administraciones locales nos ha conducido a incluirla como un ámbito más. Sin embargo, el proceso de detección de buenas prácticas confirma que el grado de implantación de la evaluación de las políticas y programas públicos es notablemente desigual en los distintos países, y que su implantación efectiva sigue constituyendo una asignatura pendiente en la esfera local. La tradición evaluadora en el ámbito local se concentra, especialmente, en aquellos sectores en los que la evaluación está expresamente regulada como requisito para acceder a la financiación de determinados programas, ya sean sociales, educativos, o sanitarios. Por este motivo, cabe preguntarse si el retraso de la implantación generalizada de la evaluación como una función más de la gestión local se debe a la falta de institucionalización de un sistema de evaluación global en los diferentes países. Sobre este aspecto, y conscientes de que la decisión en esta materia no está en manos de las administraciones locales, reflexionamos en uno de los apartados de este capítulo como un posible factor crítico en la carencia de evaluaciones regulares en las municipalidades. A partir de este diagnóstico sobre la situación actual, surgen distintas preguntas: en qué consiste evaluar, qué aporta a la gestión financiera local, y cómo debe abordarse para que ésta sea útil y efectiva en las organizaciones locales. Con relación a este último aspecto, se ha contado como referencia con las recomendaciones de la OCDE en materia de evaluación recogidos en el documento “Best Practice Guidelines for Evaluation” de la serie PUMA Policy Brief Nº 5 elaborados por su Servicio de Gestión Pública. Estas directrices, inicialmente orientadas al conjunto de administraciones públicas, han sido adaptadas en la presente guía a las especificidades de las administraciones locales. Por último, se incorporan, como ha sido habitual en los capítulos anteriores, varios casos de buenas prácticas en la evaluación de servicios y políticas públicas en el ámbito local que pueden servir a los destinatarios de la guía como referencia en la puesta en marcha de nuevas iniciativas.

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V.6.2. ¿Por qué evaluar? La evaluación constituye una función clave de la gestión pública ya que permite revisar, a partir de nueva información, la eficiencia, la efectividad y los resultados de las políticas públicas, contribuyendo a facilitar a los gestores una visión crítica de las políticas innovadoras y de mejora. Las ventajas concretas que aporta la evaluación de políticas y programas en la gestión local que la convierten en una buena práctica per sé en la gestión financiera local, son las siguientes: 1. Incrementa la confianza de la ciudadanía en la gestión de lo público: la

administración pública que reflexiona sobre sus actuaciones y comunica los resultados con criterios objetivos ve reforzada su credibilidad ante los ciudadanos y el tejido empresarial y económico sobre el que actúa.

2. Sirve como instrumento de buen gobierno permitiendo conocer si los

programas ejecutados corresponden a necesidades reales y detectadas de la ciudadanía.

3. La evaluación, a diferencia de otras herramientas y técnicas de mejora que

han surgido en el contexto del sector privado a las que complementa, ha sido especialmente desarrollada para y por las administraciones públicas.

4. Ante la complejidad creciente del sector público y la concurrencia de

actuaciones de distintos niveles de gobierno y unidades dependientes de los mismos sobre los mismos sectores, la evaluación suministra un sistema de información, completo y relevante, que garantiza la optimización de los resultados de las acciones públicas y facilita el aprendizaje organizacional.

5. El sistema de información que suministra permite a los gestores conocer y

analizar los impactos de las políticas y programas públicos y la calidad de los servicios prestados.

6. Los gestores pueden utilizar los resultados obtenidos de la evaluación para

racionalizar el uso de los recursos y mejorar la productividad. La evaluación tiene, por tanto, una relevante aplicación presupuestaria al servir como criterio para la asignación de recursos a los distintos programas o la supresión de algunos que no hubieran alcanzado los objetivos marcados.

7. Mejora la imagen y la calidad institucional.

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8. Propicia la participación, la transparencia, la clarificación de objetivos y

la rendición de cuentas demandadas de forma creciente por los ciudadanos. Las técnicas evaluadoras, cada vez más (sirva de ejemplo, la evaluación participativa o de “4ª generación”), integran en los procesos de investigación un conjunto de puntos de vista y análisis cualitativos más extensos que las evaluaciones de enfoque estrictamente científico. La participación de los ciudadanos centra el interés de las evaluaciones y facilita el proceso de rendición de cuentas.

Estas son las razones que fundamentan la necesidad de que la evaluación cuente con un espacio diferenciado en el ámbito público y con un lugar destacado en las agendas de las instituciones, en la toma de decisiones políticas y en el ciclo de gestión de la organización.

V.6.3. Aspectos críticos en el proceso de evaluación: Razones que explican su reducida implantación efectiva. En capítulos anteriores de la guía, se ha procedido a “desgranar” el proceso general del ámbito en estudio (por ejemplo, gestión tributaria, subvenciones, presupuestos, etc.) para detectar aquellos aspectos especialmente sensibles a pérdidas de eficiencia, o que incentivan comportamientos no acordes con la ética comúnmente aceptada. Sin embargo, en lo que respecta a la actividad evaluadora entendemos que la situación actual determina que la principal inquietud de las administraciones locales no reside tanto en la ejecución y posterior aprovechamiento de las evaluaciones, sino en la propia puesta en marcha de estas iniciativas. Una vez que la evaluación haya sido asumida como una función más de los gobiernos locales y aplicada a toda la organización en su conjunto, será el momento de detenerse en los puntos críticos de su gestión, lo que no implica que abandonemos este aspecto, todo lo contrario: el posterior epígrafe del capítulo se destina a realizar una serie de recomendaciones de aplicación directa en aquellos gobiernos locales que ya hayan emprendido evaluaciones o que opten por lanzarse a esta actividad en alguno de sus sectores de su gestión. Como factores responsables de la escasa implantación de la actividad evaluadora en la esfera local se pueden argumentar los siguientes:

1. Excesiva preocupación por la legalidad y el control de la actuación pública.

La principal preocupación de las administraciones públicas ha sido la adecuación a la legalidad de las acciones públicas, lo que ha concedido al control, el atributo de objetivo prioritario de la organización. Por su parte, los órganos supervisores se han centrado fundamentalmente en la supervisión de las cuentas públicas sin formar juicios de valor sobre la validez y oportunidad de las acciones emprendidas.

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Por tanto, esta tardanza puede ser una consecuencia lógica del lento progreso de las administraciones locales en el camino de la evaluación. Si bien, el punto de partida consiste en concebir el análisis de las actuaciones públicas desde el estricto control de legalidad, el paso siguiente debería incorporar un análisis de seguimiento de la gestión en el que se contrasten los resultados obtenidos con unos estándares de buena gestión. La superación de esta etapa permitiría sentar las bases para iniciar la evaluación de los programas, lo que implica también cuantificar y analizar el impacto de las acciones públicas y valorar la satisfacción de la ciudadanía con respecto a las mismas.

2. Escasa demanda en la evaluación y escasa oferta de profesionales dotados de conocimientos específicos.

3. Una visión errónea de la evaluación dentro de las organizaciones.

La tendencia a percibir que la importancia del análisis de la gestión pública radica en el control ha provocado que algunos gestores entiendan que la evaluación consiste en un proceso de exploración de errores y búsqueda de culpables. Esta visión errónea sobre los objetivos de la evaluación supone una seria resistencia a su puesta en marcha por parte de los principales implicados ya que consideran que ésta se limita a detectar disfunciones en los programas de forma retrospectiva y obvian su potencial en el aprendizaje institucional.

4. La falta de institucionalización de un sistema de evaluación global.

La heterogeneidad constituye una característica común no sólo en la implantación efectiva de la evaluación en los distintos países, sino también en la definición del sistema de avance de la actividad evaluadora en cada uno de ellos. Sin embargo, la experiencia confirma que aquellos países que han intervenido de forma más directa en la creación de un “sistema nacional de evaluación” han obtenido mayores logros en este ámbito. Asimismo, se detectan evidencias de la relación positiva entre institucionalización e implantación de la evaluación a escala europea: el hecho de que la evaluación constituya un requisito en el control de los fondos de ayuda comunitaria ha permitido impulsar la actividad evaluadora en algunos de los países miembros caracterizados por un desarrollo más tardío de esta función. En buena lógica, en los estados descentralizados, en los que el desarrollo de las acciones públicas requiere en muchos casos del concurso de varios niveles de gobierno, los argumentos a favor de la institucionalización de la evaluación se ven reforzados. El adecuado análisis de las políticas públicas transversales precisa de un marco global en el que tengan cabida todos los niveles administrativos y existan los elementos articuladores necesarios que faciliten el consenso en los aspectos metodológicos y de funcionamiento.

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Otros argumentos que, con carácter general, apoyan la necesidad de institucionalizar la evaluación, son los siguientes: - La actividad evaluadora no debe surgir como resultado de un

requisito impuesto sino que, como se explicó anteriormente, debe constituir una función propia de la administración pública. Sin embargo, la realidad local está todavía lejos de asumir la evaluación como una actividad más de su gestión, por lo que las instituciones tienen por delante un papel clave en el fomento de la cultura evaluadora entre las administraciones locales y en la definición de criterios para un lenguaje común.

- Cada organización diseña y elabora sus propios indicadores de

gestión por lo que éstos finalmente no son comparables con otras entidades que prestan servicios similares o ejecutan las mismas políticas públicas. La disponibilidad de un sistema homogéneo de información que facilite la comparabilidad entre las instituciones es un objetivo podría alcanzarse a través de la institucionalización de la evaluación.

- Las dificultades técnicas y la falta de recursos que suele caracterizar

a las entidades locales más pequeñas exige que las instituciones se responsabilicen de prestar apoyo suficiente a través de guías y referencias para la evaluación; así como de poner a su disposición de las metodologías más adecuadas a sus características.

- La existencia de un sistema nacional de evaluación posibilita la

elaboración de planes de evaluación en consenso con todas las administraciones públicas. Esta coordinación favorece la transparencia, la calidad democrática, y la rendición de cuentas a través de un ejercicio claro de las responsabilidades y la generación de conocimiento entre todas las instancias públicas.

- La institucionalización de la evaluación es una oportunidad para

evaluar la calidad del gasto público en todos los niveles administrativos; y sitúa a la administración pública como un agente activo en su entorno, preocupado por la mejora de la competitividad.

V.6.4. Buenas prácticas en la evaluación de políticas públicas. Antes de abordar las buenas prácticas que deben dirigir la elaboración de las evaluaciones de políticas y servicios públicos locales, es prioritario subrayar dos aspectos que deben caracterizar su implantación efectiva en el ámbito local. En primer lugar, la evaluación no debería estar delegada en un único núcleo de la organización, lo que supone un obstáculo al aprendizaje organizacional; sino que debería ser patrimonio de la administración en su conjunto. La evaluación deberá constituir una capacidad presente en todas las personas y procesos del municipio

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En segundo lugar, la elaboración de evaluaciones no deberá ser una actividad vinculada exclusivamente a la finalización de los programas, sino que deberían incorporarse técnicas e indicadores al inicio de cada proceso. Esto supondría implantar evaluaciones ex ante, esto es, en el origen de las actuaciones públicas y mantener la dinámica evaluadora durante la ejecución de los procesos. La tardía y limitada implantación de la actividad evaluadora en las administraciones locales impone a las organizaciones, y a las instituciones que tuvieran asignada alguna responsabilidad en la materia, fomentar la cultura evaluadora provocando, en ocasiones, un cambio sobre la visión interna de la evaluación. Se trata de erradicar el concepto de la evolución como sistema de exploración de disfunciones y culpabilidades y sustituirlo por el de una actividad que permite orientar la acción pública hacia la toma de decisiones y que representa una oportunidad para aprender de las experiencias y generalizar sus conclusiones a otros programas y políticas. Los criterios de buenas prácticas para evaluar sugeridos por la OCDE en su documento “Best Practice Guidelines for Evaluation” de la serie PUMA Policy Brief Nº 5, convenientemente adaptados a las especificidades del ámbito público local, son los siguientes:

A. Criterios para obtener la máxima eficacia de las evaluaciones: A.1. En lo que respecta a la concepción de la actividad evaluadora y la fijación de los objetivos concretos de cada evaluación:

Las evaluaciones deberán ser consideradas como valoraciones analíticas

sobre los resultados de las políticas y programas, debiéndose dedicar especial atención al análisis de la fiabilidad y utilidad de los logros alcanzados.

El objetivo prioritario que las entidades locales deberán perseguir con la

actividad evaluadora será la mejora del sistema de información. Cualquier logro en este ámbito revierte positivamente en la optimización de los procesos de toma de decisiones, las posibilidades de reasignación de recursos y la cuantificación y contabilización de los programas y políticas.

Una evaluación eficaz no deberá entenderse de forma aislada, sino que

deberá formar parte de un amplio sistema de gestión orientado a los resultados: la actividad evaluadora podrá complementar o reforzar dicho sistema pero nunca sustituirlo.

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A.2. En lo que respecta a la identificación de los participantes en la evaluación:

El éxito de la evaluación está vinculado a la colaboración entre los participantes clave. La OCDE define los siguientes participantes clave: - Comisionados: Los comisionados son las organizaciones que encargan las

evaluaciones. El comisionado planifica la evaluación, monitoriza su progreso, recibe el informe de evaluación y toma decisiones sobre las acciones posteriores. Pueden actuar como comisionados, los ministerios o agencias centrales de los gobiernos. En algunos casos, coinciden con la figura del evaluador.

- Evaluadores: Son las organizaciones o individuos que recogen los datos y

los analizan para valorar el objeto de la evaluación. - Usuarios: Cualquier interesado en la información facilitada por el trabajo de

evaluación. Entre los posibles usuarios de la evaluación, se encuentran: los policy-makers26, la oficina presupuestaria, los auditores, los gestores de los programas, el personal y los usuarios de los servicios.

- Grupos de Interés: Son los individuos u organizaciones con interés

específico en evaluar una política pública concreta y en conocer los resultados de esta evaluación. Por ejemplo, los promotores de viviendas pueden tener especial interés en la evaluación de la política pública de vivienda.

A.3. En lo que respecta a la valoración de los beneficios y los costes que conlleva la evaluación:

La experiencia demuestra que las evaluaciones suelen ser caras y consumen demasiado tiempo si se contrastan con su uso efectivo y el impacto final en las políticas públicas. Existe, incluso, el riesgo de que sean utilizadas para ralentizar el proceso de toma de decisiones y justificar la inacción. La OCDE recomienda que los promotores de la evaluación se aseguren de que los beneficios derivados de la propia evaluación superan los costes asociados y las posibles limitaciones de las mismas. Conviene apuntar que una adecuada gestión de la evaluación y la correcta elección de evaluadores y técnicas pueden ser factores determinantes en los costes y beneficios de la misma.

26 Las personas con capacidad en la toma de decisiones.

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B. Criterios sobre la organización y gestión de las evaluaciones:

B.1. Sobre la necesidad de adoptar una cultura de la evaluación: Con independencia de las actuaciones previas que deban acometerse en los países con limitada implantación de la evaluación en los que sea necesario promover una concienciación generalizada sobre las bondades de la actividad evaluadora, se recomienda en cualquier caso seguir las siguientes directrices:

Contar con el compromiso de los políticos, gestores y agencias centrales con los resultados de las evaluaciones.

La evaluación debería ser demandada, especificada y articulada a través de

grupos de interés, internos y externos. Aquellas evaluaciones que no son “propiedad de un grupo de interés”, difícilmente son efectivas.

Las resistencias internas a la actividad evaluadora se pueden superar

mediante consultas realizadas a los implicados con carácter previo a la elaboración de la evaluación y a través del fomento de la confianza mutua entre los participantes.

El propio gobierno local debe desempeñar un rol activo en el apoyo de la

cultura evaluadora, animando a la innovación y la adaptación de la organización a entornos cambiantes. De hecho, si las entidades locales quieren jugar un papel relevante en la vida económica local, es preciso que desarrollen su capacidad de aprendizaje organizacional a partir de un análisis continuado de los resultados obtenidos con las políticas públicas desarrolladas.

Entre los factores que la OCDE sugiere como claves en el fomento de la cultura de la evaluación se encuentran los siguientes: la formación y el intercambio profesional, la competencia de los evaluadores, comisionados bien informados y la implicación de los usuarios en el proceso.

B.2. Sobre la gestión estratégica de las actividades propias de la evaluación:

La gestión de la evaluación debería organizarse en función de las distintas

necesidades y prioridades de las diferentes áreas de política pública.

o Se recomienda una mayor sistematización e institucionalización en aquellas áreas claves en las que el coste de obtener datos es elevado y la información disponible muy limitada.

o Se recomienda, en algunos casos, un enfoque más flexible para

optimizar los resultados y evitar que la evaluación se convierta en “papel mojado”.

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o Se prestará especial atención a los casos en que las políticas a evaluar se caractericen por su transversalidad a distintas organizaciones.

Las organizaciones deberán desarrollar habilidades y técnicas de

evaluación, asegurándose de que disponen de un amplio abanico de métodos de evaluación aplicables. Hay que tener en cuenta que cada evaluación deberá diseñarse de acuerdo a un conjunto único de valores relativos a objetivos, enfoque, credibilidad y utilidad que condicionará la elección de una u otra técnica de evaluación.

La disponibilidad de fondos específicos procedentes de niveles administrativos superiores pueden ser un incentivo importante para emprender actividades evaluadoras; sin embargo, puede condicionar evaluación en casos en los que otro tipo de aproximaciones pudieran ser más adecuadas.

B.3. Sobre la credibilidad de los resultados de la evaluación: La ausencia de credibilidad puede minar los resultados de una evaluación. El compromiso político con los resultados obtenidos se advierte como el factor clave que condiciona la fiabilidad de la evaluación. Otros factores que la OCDE considera que influyen sobre la credibilidad son: la competencia y credibilidad del evaluador, la mutua confianza entre evaluador y evaluado, las sugerencias y la implicación de los grupos de interés y el proceso de comunicación y transparencia sobre los resultados.

La OCDE considera que las siguientes medidas revierten positivamente en la credibilidad de las evaluaciones:

Contar con estándares profesionales y éticos.

Un elevado grado de calidad metodológica en la elaboración de la

evaluación: los datos que se tienen en cuenta responden a criterios relevantes, los datos aportados son suficientes y pertinentes con los objetivos de la evaluación, los resultados finales de la evaluación son claros y fiables.

Mantenimiento de un diálogo permanente, abierto y claro entre los

participantes.

Comunicar los resultados de la evaluación y ser transparentes con las limitaciones y posibles rectificaciones que se hayan acometido en su elaboración.

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C. Criterios para el logro de evaluaciones eficaces:

C.1.Asegurar la vinculación de los resultados de la evaluación con los procesos de toma de decisiones:

Una evolución eficaz obtiene resultados relevantes para la toma de

decisiones políticas, presupuestarias, de gestión y otras de carácter estratégico.

La información que se obtiene de las evaluaciones resulta clave en la

mejora de la calidad de las intervenciones públicas y en los procesos presupuestarios. En este último aspecto, los datos facilitados a través de las evaluaciones permiten optimizar las decisiones relativas a la asignación de prioridades y la planificación de posibles ahorros.

El uso final de la evaluación debería estar claramente definido de

antemano. Los objetivos fijados serán determinantes en la localización, metodología y utilización de la evaluación.

La planificación es un aspecto clave en la gestión y calidad de la

evaluación. No obstante, hay que tener en cuenta que, a veces, el círculo de toma de decisiones es impredecible y éstas se toman antes de que la evaluación haya concluido.

C.2.Elegir al evaluador correcto:

La evaluación puede llevarse a cabo por evaluadores internos (auto evaluación), por departamentos transversales de control, y por evaluadores externos.

La autoevaluación es adecuada cuando los objetivos de la organización

son el aprendizaje y la mejora de la implantación del programa o política. Sin embargo, el tiempo y la habilidad del personal puede actuar como restricciones, lo que puede limitar el alcance de la evaluación y la credibilidad de sus resultados.

La evaluación por departamentos transversales de control es pertinente

cuando el objetivo prioritario consiste en mejorar la asignación de las prioridades presupuestarias y también, cuando resulta clave que el evaluador esté próximo a la toma de decisiones.

La evaluación externa es adecuada si los objetivos se centran en aportar

nuevas perspectivas a las políticas públicas o mejorar la transparencia y cuando se precisan habilidades especializadas de las que carece la organización. El principal riesgo de la evaluación externa consiste en que puede caer en un enfoque excesivamente teórico.

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C.3. Implicar a los grupos de interés y comunicar los resultados abiertamente. Los métodos de evaluación participativa pueden utilizarse para fomentar el consenso entre los implicados (personal, grupos de interés, usuarios, etc.) en la evaluación y para fijar la propiedad de los procesos de cambio que se derivan de los resultados obtenidos. El dialogo entre los distintos participantes mejora la compresión y la responsabilidad con respecto a las necesidades y prioridades. La participación de terceros en la elaboración de la evaluación deberá gestionarse de acuerdo al presupuesto disponible y las restricciones de tiempo con respecto a la disponibilidad de resultados. La presentación de los resultados de la evaluación de forma transparente aumenta la credibilidad y presiona para que la administración actúe conforme a los resultados, lo que convierte a la comunicación en un potente mecanismo de control de la acción pública. Experiencia de éxito: Contratos de servicios y Balance Social en el Comune di Roma El Comune di Roma ha avanzado en su práctica evaluadora a partir de dos experiencias concretas: los Contratos de Servicios y el Balance Social. Evaluación en los Contratos de Servicios. Situación inicial y objetivos La actividad evaluadora surge en el municipio como resultado de la externalización de los servicios y la necesidad inicial de controlar el pago de las facturas. Este proceso ha concluido en la supervisión de la calidad del servicio prestado por las empresas contratadas. De este modo, el contrato de servicios se ha articulado como una herramienta clave en la cultura evaluadora del Comune di Roma puesto que recoge formalmente la relación entre el ayuntamiento y el sujeto que se encarga efectivamente de la prestación del servicio. Una de las cuestiones que se valoran especialmente en estas relaciones contractuales es la incorporación de aspectos medioambientales. Continuidad de la práctica La importancia que ha adquirido esta figura en el Comune ha permitido distinguir la intervención de dos departamentos en relación al contrato: uno, se encarga de los aspectos formales de la relación, y otro, asume la evaluación y la gestión de la calidad del mismo. Resultados La puesta en marcha de esta dinámica evaluadora tiene efectos en los contrastos mismos, provocando en casos de irregularidades graves, la rescisión del contrato. Balance Social del Comune di Roma Objetivos El Comune di Roma presentó en abril de 2006 el primer balance social de la municipalidad. En la configuración de este balance han intervenido todos los actores sociales y ha sido fruto del consenso de todos ellos. Este trabajo incorpora una amplia batería de indicadores que persiguen estimar el impacto socio-económico de los programas municipales; en particular, las políticas dirigidas al fortalecimiento social y las actuaciones destinadas a mejorar la cohesión social. Los indicadores clave que incluye el sistema son, en algunos casos, exclusivamente económicos y, en otros, se añade una importante dimensión social (especialmente en los casos que se pone en marcha un nuevo servicio o se implanta un plan de mejora concreto). El Balance Social se “alimenta” de los resultados obtenidos y supone un input clave en la concertación social. Descripción de su puesta en marcha. El proceso de construcción del Balance Social se inicia con la definición del objetivo programado, la asignación de recursos y la estimación del output obtenido. Este primer paso constituye el Balance general. A partir de este resultado intermedio, se incorporan otros aspectos, tales como la satisfacción de los usuarios y las externalidades derivadas. Asimismo, el análisis incluye el efecto de las actuaciones sobre la propia organización. El sistema en su conjunto permite una evaluación real en la que se incorporan como participantes tanto sujetos internos como externos. se estima para abril del año siguiente.

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V.7. EL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN (TICS) EN LA GESTIÓN FINANCIERA LOCAL. La identificación de buenas prácticas en los distintos ámbitos de la gestión financiera local se ha caracterizado por un rasgo común: la aplicación de las TICs en la gestión local constituye un factor decisivo para avanzar en el camino de la eficiencia y la transparencia. Las potencialidades de las TICs en la generación de sistemas de información, la creación de nuevos canales de comunicación con terceros, y las posibilidades que abre a la ciudadanía para la participación activa en la gestión pública están presentes, prácticamente, en la mayoría de los casos de referencia que se han expuesto. Sin embargo, aunque algunas administraciones parecen haber emprendido un camino veloz en el uso de las TICs; otras se mantienen todavía ancladas en formas de trabajo y procedimientos que nada tienen que ver con su capacidad modernizadora. Por este motivo, y con el consenso de los participantes en el proyecto, una de las sesiones de las mesas de trabajo celebradas en Buenos Aires se destinó a describir el panorama actual de la implantación de las TICs en el ámbito público local, a debatir las razones que explican un desarrollo desigual entre las entidades locales, a explorar posibles soluciones y recomendaciones que permitan avanzar de forma más homogénea y coordinada y, profundizar en las ventajas y oportunidades que representa su uso en la gestión financiera local. Panorama de la implantación de las TICs en el ámbito local. Barreras y soluciones. El análisis del panorama actual de la implantación de las TICs realizado por los expertos municipales de la iniciativa URB-AL identificó una doble realidad: la de los ayuntamientos de gran dimensión y la correspondiente a los municipios de tamaño medio y pequeño de los distintos países participantes. Utilizando como referencia la estructura del Informe IRIA 200427, se abordaron los siguientes aspectos: nivel de gasto público local en TICs y su distribución, la política adoptada por los distintos municipios con respecto al software libre, el gasto realizado en personal especializado y formación, nivel de desarrollo del trabajo en red y grado de avance de la administración electrónica. En cuanto a la cuantificación del nivel de gasto municipal en TICs, el grupo de expertos confirmó la dificultad de su estimación como consecuencia del alto grado de descentralización presupuestaria que suele caracterizar su gestión en muchos municipios; si bien, los mayores importes, en términos relativos, corresponden a las grandes ciudades. En cuanto a la distribución de este gasto, su destino prioritario ha sido la dotación de equipamiento permitiendo, a las ciudades participantes, contar con un nivel óptimo de equipos. Sin embargo, 27 El Informe IRIA se elabora anualmente por el Consejo Superior de Administraciones Públicas en España. El análisis aborda la implantación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en las Administraciones Públicas.

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la asignatura pendiente sigue centrándose en la disponibilidad de personal cualificado. La remuneración ofrecida en el mercado de trabajo a los expertos informáticos no está permitiendo a las administraciones latinoamericanas ofrecer salarios lo suficientemente atractivos que eviten el alto nivel de rotación en estos puestos municipales. La opción por la que apuestan las entidades con presupuestos más limitados consiste en captar personal recién licenciado y capacitarle durante un período mínimo de varios meses. Otros, como es el caso de la Intendencia de Montevideo, optan por la externalización del servicio. En cuanto a la formación del empleado público local en TICs, por lo general, las administraciones locales no disponen de plantes específicos y vinculan, en la mayoría de las ocasiones, las actuaciones formativas a la necesidad de formar a nuevos usuarios en aplicativos de gestión financiera y contable. Por otra parte, la mayoría del trabajo de los empleados públicos de los municipios participantes en el proyecto se desarrolla en red, a través de la cual los usuarios pueden acceder a los aplicativos de gestión, al presupuesto, la contabilidad, registros, ayudas sociales, boletines oficiales y, sistemas de seguimiento de los distintos centros de gestión. Cabe destacar la iniciativa del Comune di Roma que ha desarrollado un sistema de indicadores, válidos para todos los departamentos municipales, que permite a cualquier empleado en red volcar datos desde su centro gestor y garantizar la disponibilidad de indicadores, de forma automatizada, en el resto de servicios. No obstante, el principal reto de las administraciones públicas locales es seguir avanzando en la e-administración ya que los ciudadanos demandan un mayor número de trámites de sus ayuntamientos con respecto a los que solicitan a cualquier otra administración a lo largo de su periodo vital. A este respecto, se contrastaron importantes diferencias entre la amplia oferta actualmente ofrecida por municipios de cierta dimensión y los ayuntamientos más pequeños, que limitan su oferta de servicios a través de página web al empleo local y la promoción turística. Entre las actuaciones destacadas en materia de administración electrónica, cabe señalar los avances de la Ciudad de Buenos Aires en la integración de información económico – financiera y tributaria en los Sistemas de Información Geográfica (S.I.G.) con considerables mejoras en la información facilitada a los ciudadanos. Asimismo, se ha realizado un esfuerzo importante en el desarrollo de un sistema de proveedor on-line, de modo que los contratistas pueden consultar el estado de sus facturas a través de la red. En el Ayuntamiento de Madrid, cabe destacar la implantación de la contratación electrónica como iniciativa pionera en el ámbito local español con importantes ventajas derivadas en la eficiencia de la relación con terceros y la transparencia en la gestión. En Uruguay, los avances de la administración electrónica se enmarcan en una estrategia a nivel nacional, lo que permite reforzar los posibles resultados de las iniciativas locales.

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En cuanto a la identificación de las razones que justifican la existencia de dos velocidades distintas en el uso de las TICs, se alcanzo un claro consenso con respecto a las principales resistencias: la cultura interna organizacional, la rigidez de las estructuras salariales y la limitación que imponen a la incorporación de personal especializado. La superación de las barreras deberá venir de la mano de la mejora de la motivación del personal a través de mayor formación y capacitación, así como de la introducción de elementos y sistemas de gestión de personal que permita flexibilizar estructuras tradicionalmente rígidas. Estas resistencias se agravan cuando concurren otros factores externos, de difícil solución, como la dispersión geográfica que caracteriza a territorios muy extensos y con dificultades orográficas añadidas, como es el caso de Chile. Estos obstáculos sólo pueden superarse mediante la coordinación administrativa y el apoyo de las administraciones centrales y regionales, que en estos contextos exigen un mayor esfuerzo para posibilitar de forma efectiva el uso de las TICs en los pequeños municipios. Ventajas y oportunidades de la implantación de las TICs en la gestión financiera local. Las oportunidades y beneficios que depara en la gestión pública la aplicación de las TICs, es sobradamente conocida y ha sido objeto de una extensa literatura. Actualmente, y especialmente las grandes municipalidades, han sustituido el reto inicial del uso de las nuevas tecnologías por el desafío de “no quedarse atrás”. De hecho, a veces, el ritmo que imponen las novedades y funcionalidades que ofrecen las TICs es muy superior a la capacidad de la administración para absorber los cambios; aunque, en muchas ocasiones, la premura acaba por imponerse. En este sentido, y dada la heterogénea situación que, con carácter universal, hemos detectado en el ámbito público local con respecto al nivel de uso de las TICs, resulta especialmente relevante identificar cuál es el coste de oportunidad de aquella amplia mayoría de municipalidades que todavía no han despegado. Las principales ventajas que, en la gestión financiera local, aporta la aplicación efectiva de las TICs se traducen en términos de ahorro. Estos ahorros pueden evaluarse desde una perspectiva interna y externa.

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Ahorros para los agentes que se relacionan con la entidad local.

Con carácter general, todos los agentes que se relacionan con la administración local, bajo todos los perfiles posibles, se ven beneficiados del empleo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs):

1. Ciudadano. La principal oportunidad que se deriva de la implantación de las TICs en la gestión financiera local se materializa en el ahorro que supone para el ciudadano el uso de los servicios on-line. En este sentido, la administración –en su conjunto- deberá asumir la función de vigilar por la seguridad del sistema y mantener los controles necesarios que ofrezcan suficientes garantías a los ciudadanos para su uso. 2. Licitadores y proveedores.

En este mismo sentido, ofrecer a los licitadores la posibilidad de realizar la presentación de sus ofertas por Internet, así como contratar electrónicamente con la administración supone un sustancial ahorro para los agentes económicos y proveedores que se relacionan con la Administración. La posibilidad de ofrecer un servicio de contratación electrónica supone mejoras en el proceso de gestión, cumplir con la programación y evita, en muchos casos, que los concursos queden desiertos. 3. Contribuyente.

La administración pública facilita el pago en periodo voluntario. Como se explicó en el ámbito de gestión tributaria y recaudatoria, el objetivo es “facilitar el pago impositivo a los ciudadano”. Diferentes medios de pago, claridad en la deuda tributaria, comunicación por Internet, acceso a sistemas de reclamaciones más ágiles, etc. son sólo algunas de las buenas prácticas que se detectaron en el capítulo correspondiente. Adicionalmente, cabría llamar la atención sobre aquellas prácticas encaminadas a evitar a los ciudadanos “estar pendientes” de sus obligaciones tributarias. En este sentido, conviene apuntar experiencias como la del “Convenio entre notarios y la Agencia Tributaria de Madrid” que condiciona la inscripción en el Registro de la Propiedad al pago previo de la plusvalía.

Ahorros para la entidad local. La aplicación de los nuevos sistemas de información supone ahorros en la gestión interna de los procesos en términos de reducción de errores y duplicidades. Por tanto, se logra una mayor precisión que conlleva, en la mayoría de los casos, ahorros en términos monetarios. Este ha sido el resultado de prácticas como el “Pago centralizado de suministros en la Ciudad de Buenos Aires”. Esta experiencia exige disponer de un sistema de datos con

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todos los inmuebles municipales sobre el que se vuelcan todas las facturas de suministros. El sistema cruza información sobre las facturas y los inmuebles de propiedad municipal, lo que permitió detectar algunos arriendos que no correspondían a prestaciones reales. Valparaíso corroboró los beneficios que representa en la gestión interna local la disponibilidad de aplicativos de gestión documental. Su aplicación les ha permitido cifrar un ahorro de hasta el 10% de su presupuesto. Otras buenas prácticas, como la automatización del sistema de información del área social gracias a la cuál han detectado duplicidades en la recepción de ayudas por parte de destinatarios, logrando un ahorro del 5% del presupuesto. Asimismo, la incorporación de un Sistema de Información Geográfica (SIG) en la gestión de residuos sólidos urbanos ha revertido en una sustancia reducción de los impagos a través del “rastreo” geográfico de recibos. Por último, no deberíamos olvidar el ahorro en términos de tiempo que supone la aplicación de las TICs ya que permiten liberar recursos y disponer de mayor margen para desarrollar la dirección estratégica. Estos ahorros se estiman a partir del seguimiento y mejora de indicadores como el rendimiento medio del empleado, la reducción de costes de personal, etc.

Liberación de espacios. Existe una diversidad de proyectos en el marco de las TICs que revierten, de forma inmediata, en la reducción de las necesidades de espacio en los ayuntamientos. Entre ellas, destacar la digitalización de imágenes y el expediente electrónico. Catálogo de servicios de la administración digital financiera. Por último, se consideró oportuno configurar un catálogo óptimo de servicios, prestados por los departamentos económico-financieros de las municipalidades que un municipio universal debería estar en disposición de prestar on-line:

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Administración financiera local on-line28

Registro informatizado de proveedores que garantice, a través de los oportunos

convenios con otras instituciones, su validez en otras administraciones públicas.

Registro de beneficiarios de subvenciones.

Gestión censal.

Impresión de documentos y gestión de trámites. (*)

Consulta on-line de los procesos de licitación.

Consulta de cualquier tipo de expediente administrativo abierto con la Administración, más allá de los estrictamente económicos. (*)

Consulta de la situación tributaria y censal del contribuyente.

Consulta y pago de las obligaciones tributarias, con garantía de impresión de

documentos y justificantes de pago.

Facilitar a los proveedores el pago de facturas.

Publicación de la situación económico-financiera de la entidad local con la oportunidad necesaria y en un lenguaje accesible a los ciudadanos.

Licitación electrónica.

Automatización y generalización de la firma electrónica para todos los ciudadanos

y agentes económicos que se relacionan con la entidad.

Información y gestión de la puesta en marcha de una empresa, facilitando la gestión de trámites con la administración local y el resto de administraciones.

28 Se marcan con *, aquellos servicios que podrían considerarse más relacionados con la administración general que con la gestión financiera en sentido estricto.

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VI. CONCLUSIONES. Una gestión financiera ética y eficiente por parte de los gobiernos locales exige a sus responsables políticos y técnicos integrar como criterios de actuación las siguientes recomendaciones:

1. Deberá promoverse, siempre que sea posible, la coordinación entre las

administraciones y las actuaciones dirigidas a compartir esfuerzos, especialmente entre las entidades locales más pequeñas, en todos los ámbitos económico-financieros. La actuación mancomunada o asociada trae consigo mejoras de eficiencia tanto en la obtención de ingresos públicos como en la gestión financiera y de los servicios públicos.

2. El presupuesto deberá ser considerado como una herramienta de

planificación, evaluación y comunicación. Asimismo, las entidades locales deberían disponer de escenarios plurianuales en los que el presupuesto anual supone el ajuste en el ejercicio concreto.

3. La rendición de cuentas deberá asumir un papel relevante en la vida local.

Las administraciones deberán velar porque el debate social no se centre exclusivamente en el proceso de elaboración presupuestaria, sino que también la ejecución presupuestaria vaya ganando un mayor peso en la demanda informativa de la ciudadanía.

4. Los departamentos competentes en materia presupuestaria deberán

asumir un papel de gestión, coordinación, puesta a disposición de información económico-financiera y de colaboración con la planificación y programación anual con respecto al resto de servicios.

5. Las entidades locales no sólo deberán contemplar la participación de los

ciudadanos en la elaboración presupuestaria sino que deberán fomentar la conciencia municipal entre los vecinos.

6. La evaluación debe entenderse como una actividad presente en todas las

personas y procesos de la entidad local, con independencia de un centro que actúe de supervisor y apoyo en las evaluaciones de políticas y programas. Los beneficios que reporta la actividad evaluadora en la gestión financiera local inciden específicamente en la mejora de la participación, la transparencia y la capacidad para racionalizar y optimizar la asignación de recursos.

7. Las administraciones locales deberán promover una interlocución activa

con sus contribuyentes, de forma que suministren información clara sobre los procedimientos tributarios en un lenguaje comprensible a través de diversos canales de comunicación, faciliten la interlocución con los contribuyentes a través de las instituciones que sean precisas, especialmente con el fin de garantizar sus derechos, y provean a los ciudadanos de un amplio abanico de medios de pago para hacer efectivo el

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abono de su deuda. El objetivo de las entidades locales debe residir en procurar todos los medios a su alcance para “hacer más fácil” al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

8. La gestión de los recursos financieros de la administración local deberá

entenderse desde un punto de vista global, sin detenerse en la gestión individual y aislada de cada una de las operaciones de la cartera como único elemento de gestión. Asimismo, será preciso definir una serie de indicadores que permitan un análisis ágil de la cartera de endeudamiento de forma permanente.

9. Las entidades locales deberán velar por la definición de procedimientos

ágiles en todos los ámbitos relacionados con la gestión financiera y especialmente, en los procesos que afectan a la relación entre Administración y ciudadanos y los de coordinación entre distintas administraciones. Así, los gestores deberán cuidar por la supresión de trámites innecesarios, la eliminación de documentación acreditativa que ya se hubiera exigido en anteriores trámites, etc.

10. La aplicación de las TICs a la gestión financiera local es un paso obligatorio

no sólo para lograr una mayor eficiencia en la gestión, sino como medio que posibilita la transparencia, el acceso a la información económico-financiera y la interlocución activa con el ciudadano. En este sentido, las administraciones locales deberán trabajar por suministrar, con carácter permanente, indicadores presupuestarios, tributarios, financieros y de gestión de los servicios claros, oportunos y de sencilla compresión para todos los ciudadanos. Sin embargo, en tanto no sea posible llega a todos los colectivos, los gobiernos locales, con el apoyo de las instituciones supramunicipales, deberán velar por la igualdad en el acceso a esta información.

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Anexo 1. Propuesta de indicadores que constituyen la información económico-financiera mínima que una entidad local universal debe facilitar a los ciudadanos. Indicadores tributarios Indicador Concepto Descripción y

cálculo Observaciones

Presión fiscal sobre PIB

Aportación de los contribuyentes a la hacienda local en relación a la renta que genera el municipio.

Ingresos Tributarios / PIB municipal (%)

Permite la comparabilidad con otros municipios. Sin embargo, sólo es aplicable en función de la disponibilidad del dato de PIB municipal.

Presión fiscal por habitante

Pago en media por habitante en concepto de impuestos y tasas a la hacienda local.

Ingresos Tributarios / Número de habitantes (a fecha determinada padrón o censo) (en unidades monetarias)

Se debería desglosar para cada impuesto y por tasas.

Eficacia recaudatoria en voluntaria29

Efectividad de la Administración Tributaria local en la recaudación voluntaria. Grado de disposición de pago del contribuyente. Concienciación ciudadana del valor de los servicios públicos

Derechos Liquidados / Derechos Reconocidos Netos (%)

Ingresos fiscales propios sobre ingresos totales30

Grado de autonomía tributaria de la municipalidad

Tributos y Tasas de competencia local / Ingresos Totales (%)

Participación en los Ingresos del Estado sobre Ingresos Totales31

Dependencia financiera de los recursos estatales / Grado de participación del municipio en los ingresos del Estado.

Participación en los Ingresos del Estado / Ingresos Totales (%)

Es recomendable que este indicador se relacione con los de presión fiscal y los ingresos fiscales propios sobre ingresos totales. Su visualización conjunta puede explicar la necesidad de una presión fiscal superior en los casos con menor participación en los Ingresos del Estado.

Índice de cobertura de los servicios públicos

Capacidad de un servicio público de generar ingresos asociados vía tasas o precios públicos.

Ingresos por tasas o precios públicos exigidos por la prestación del servicio / Coste del servicio (%)

La dificultad radica principalmente en la estimación del coste del servicio.

Beneficios fiscales sobre el total de ingresos tributarios

Reducción de los ingresos tributarios por la aplicación de bonificaciones y exenciones a determinados colectivos (gasto fiscal)

Bonificaciones, reducciones y exenciones / Ingresos Tributarios (%)

29 Otras posibles acepciones propuestas: Grado de cobranza sobre emisión, o Porcentaje de pago en voluntaria sobre el total emitido. 30 Otra posible acepción: Grado de autonomía financiera. 31 Otra posible acepción: Grado de dependencia

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Indicadores financieros Indicador Concepto Descripción y


Deuda municipal por habitante (a largo y a corto plazo)

Deuda municipal en media por habitante a largo y corto plazo.

Saldo vivo de la Deuda a largo plazo / Número de habitantes Saldo vivo de la Deuda a Corto Plazo / Número de habitantes. (en unidades monetarias)

Los datos de deuda se obtendrán del balance y los de población del censo o padrón. La comparabilidad de estos datos con otros municipios de similar tramo poblacional. Se estudiará la evolución de los indicadores.

Deuda total sobre Ingresos corrientes

Capacidad de devolución de la deuda con los ingresos corrientes.

Saldo vivo de la deuda total / Ingresos corrientes u ordinarios. (%)

En algunos países (España) existen valores de referencia por encima del cuál la municipalidad debe solicitar autorización para contraer nuevos créditos: 110% de deuda viva sobre Ingresos Corrientes. Se propone su comparabilidad con medias y el análisis de su evolución temporal.

Transferencias procedentes del Estado por habitante

Financiación recibida del Estado por habitante.

Transferencias corrientes y de capital recibidas del Estado / Número de habitante. (en unidades monetarias)

Participación en los Ingresos del Estado sobre Ingresos Totales

Financiación que no depende del municipio, condicionada a determinados criterios.

Participación en Ingresos estatales / Ingresos Totales (%)

En Chile, estas transferencias se determinan cada dos años y están condicionadas al cumplimiento de determinados objetivos de gestión.

Dependencia financiera general

Porción de gasto financiada con recursos ajenos.

(Transferencias recibidas + Constitución de endeudamiento) / Gasto Total (%)

Coste financiero devengado sobre ingresos corrientes

Lo que supone el pago de intereses sobre los ingresos ordinarios anuales.

Pago por intereses / Ingresos Corrientes (%)

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Indicadores económico-presupuestarios Indicador Concepto Descripción y


Grado de ejecución de ingresos

Nivel de obtención efectiva de recursos sobre la prevista.

Derechos reconocidos netos / Total de Presupuesto Definitivo de Ingresos (%)

Se obtiene a partir del presupuesto inicial y del cierre de cuentas.

Grado de ejecución de gastos

Cuánto del límite máximo autorizado de gastos ha sido efectivamente gastado.

Obligaciones Reconocidas Netas / Total de Presupuesto definitivo de Gastos (%)

Se obtiene a partir del presupuesto inicial y del cierre de cuentas.

Grado de pago32

Cuánto se ha pagado de las obligaciones asumidas.

Total de Pagos Líquidos / Total de Obligaciones Reconocidas Netas (%)

Los datos se obtienen de tesorería y de programación financiera.

Eficacia recaudatoria

Cuanto se ha cobrado de lo que se debería obtener.

Total Derechos Reconocidos Netos pendientes de cobro / Total Derechos Reconocidos Netos. (%)

Se obtiene de la emisión y cobro tributario y no tributario.

Carga financiera por habitante

Lo que supone anualmente la retribución de la deuda viva (amortización e intereses) por habitante

Gasto en intereses y amortización / Número de habitantes. (en unidades monetarias)

Se obtiene del programa de deuda, presupuesto, censo y cierre de cuentas.

Nivel de gasto de personal

Peso de la nómina del personal sobre el total del presupuesto. Rigidez presupuestaria. Relación cantidad de personal público.

Obligaciones reconocidas netas por personal / Total Obligaciones reconocidas (%)

Se obtiene de la liquidación presupuestaria y cierre de cuentas.

Esfuerzo inversor

Gasto relativo destinado a inversiones directas o indirectas.

Obligaciones reconocidas netas en inversiones reales y transferencias de capital / Total Obligaciones reconocidas (%)


Ahorro Bruto

Capacidad de generación de recursos propios para emprender inversiones

Ingresos corrientes menos Gastos corrientes. (en unidades monetarias)


Capacidad o necesidad de financiación

Capacidad par cubrir el gasto público sin necesidad de endeudarse..

Ingresos no Financieros menos Gastos no Financieros. 33(en unidades monetarias)


32 Otras acepciones: Antigüedad de las obligaciones. Rotación del pago. 33 En los estados miembros de la Unión Europea, el cálculo presupuestario de la capacidad o necesidad de financiación está sometido a los ajustes impuestos por el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) –criterio seguido con el objetivo de homogeneizar los resultados de los distintos países miembros para el control del déficit público y el cumplimiento de los procedimientos recogidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

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GLOSARIO Ahorro bruto: Es la diferencia entre los recursos y gastos por operaciones corrientes en un período determinado. Agencia de calificación crediticia: entidades que a través del análisis de un prestatario, emiten dictámenes sobre la solvencia del mismo o de un instrumento financiero determinado, evalúan la probabilidad de incumplimiento del emisor, ya sea de sus obligaciones financieras en general o del pago de una deuda o título de renta fija en particular. Bono: Instrumento financiero de rendimiento explícito o implícito con un plazo de vida inicial superior a 18 meses, emitidos con el objeto de captar financiación directamente del inversor final. Calificación crediticia o rating: Indicador de solvencia o capacidad de pago de un emisor. La calificación crediticia es una opinión independiente, elaborada por una agencia especializada, sobre el riesgo de crédito de un prestatario, plasmada en una calificación fácilmente identificable por el mercado. Cartera de endeudamiento: Conjunto de operaciones de financiación, independientemente del instrumento y la fuente de financiación, formalizadas por una entidad. Cobertura: Formalización de un instrumento que permita minorar los riesgos afectos a la cartera de endeudamiento, ya sea de tipo de interés, de mercado o de tipo de cambio. Concurso: Aquella forma en la que la adjudicación recaerá en el licitador que, en su conjunto, realice la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta no sólo la oferta económica o precio licitado sino, también, determinados criterios objetivos. Default: No hacer frente a los pagos comprometidos o hacerlo fuera del tiempo establecido. Derechos reconocidos: Los ingresos que se liquidan y se aplican a los presupuestos del año en vigor, con independencia de que estén o no cobrados.

Derivados: Instrumento de productos que derivan de otros productos financieros destinados a cubrir los posibles riesgos que aparecen en cualquier operación financiera, estabilizando y, por tanto, concretando el coste financiero real de la operación.

Descuento del mercado: Coste de oportunidad, en un determinado periodo, del capital utilizado en el proyecto. Coste de financiación a abonar por recibir de manera adelantada un flujo futuro a percibir.

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Ejercicio corriente: Agrupación contable referida a las operaciones de ingresos y gastos que se aplican en el ejercicio en curso. Entidades locales: Personas jurídicas de naturaleza pública dotadas de capacidad jurídica plena para el cumplimiento de sus fines. Entre las entidades que pueden integrar el sector público local, se encuentran el municipio, la Provincia, las Islas, otras entidades de ámbito inferior al municipal y diversas entidades supramunicipales como las comarcas, las áreas metropolitanas o las mancomunidades de municipios. Gastos corrientes: Los que se realizan en el propio ejercicio que efectúan. Incluye los gastos de personal, gastos en bienes corrientes y servicios, gastos financieros y transferencias corrientes. Gastos de capital: Los destinados a financiar la formación bruta de capital, bien directamente a través de la administración local (inversiones reales) o a través de transferencias de capital. Gastos plurianuales: Aunque, en términos generales, los créditos consignados en un presupuesto tienen vigencia para el ejercicio para el que se aprueban; existen algunos tipos de gastos cuya ejecución no se puede realizar en un solo ejercicio, siendo necesario tener la certeza de que en los ejercicios siguientes existirá la dotación necesaria para la ejecución de la obra o servicio correspondiente. Ingresos corrientes: Concepto de ingreso que incluye impuestos directos (sobre la renta, el capital, sobre actividades económicas), impuestos de carácter indirecto cobrados a los contribuyentes, tasas y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales. Liquidación / Ejecución del Presupuesto: Es el estado contable que presenta, con la debida separación, cómo se han reconocido los créditos para gastos que se aprobaron en el presupuesto y los ingresos obtenidos en comparación con las previsiones que en el mismo se hicieron. Mancomunidad: Asociación de municipios constituida para el desarrollo en común de obras y servicios determinados de su competencia. Modificación de crédito: Expediente que implica una alteración en las consignaciones del presupuesto de ingresos o gastos inicialmente aprobados. Municipio (municipalidad): Entidad local básica de la organización territorial de los Estados. Para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, el municipio, concretamente el Ayuntamiento, como órgano de gobierno y administración de la entidad local, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos. Necesidad de financiación: Exceso de los gastos no financieros sobre los ingresos no financieros en el ejercicio.

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Obligación reconocida: Fase del procedimiento de ejecución del gasto y de la contabilidad presupuestaria consistente en la comprobación del derecho del acreedor a cobrar y el deber de la Administración a pagar. Presupuestos: Estimación anticipada que realiza la Administración de los gastos y de los ingresos que considera necesarios para cumplir con los propósitos establecidos por parte del Gobierno. Presupuesto participativo: Los ciudadanos intervienen en la elaboración presupuestaria manifestando sus prioridades a la hora de utilizar los recursos disponibles. Previsión definitiva: Resultado de sumar a la previsión inicial del presupuesto de ingresos las modificaciones ocurridas durante el ejercicio con objeto de mantener el equilibrio inicial de los presupuestos de ingresos y gastos. Previsión inicial: Cuantía de los ingresos que se consignan en los presupuestos y responden a los que la Administración espera generar en el ejercicio para cubrir sus gastos. Programa presupuestario: Es la máxima desagregación de la clasificación funcional del presupuesto de gatos, englobando una serie de actuaciones que se pretenden llevar a cabo con el fin de lograr determinados objetivos. Prórroga presupuestaria: Se produce cuando se inicia un ejercicio económico y todavía no ha entrado en vigor el presupuesto correspondiente. En tal caso, se procede a considerar prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior de forma automática. Resultado presupuestario: Magnitud que relaciona los gastos presupuestarios realizados con los ingresos de la misma naturaleza obtenidos, determinando en qué medida estos han resultado suficientes para financiar las actividades de la entidad local. Riesgo de mercado: Riesgo de incurrir en pérdidas por el mantenimiento de posiciones en los mercados como consecuencia de un movimiento adverso de las variables financieras -factores de riesgo (tipos de interés, tipos de cambio, precios de acciones, precios de commodities)- que determinan el valor de mercado de dichas posiciones. Spread o diferencial: Mide el riesgo de crédito, el riesgo de impagar, que, según el prestamista, tiene el prestatario en el momento de formalizar la operación, respecto al activo libre de riesgo. El spread crediticio representa el riesgo de prestar dinero al prestatario, de modo que cuanto mayor sea este riesgo mayor será el diferencial.

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Subasta: Método de emisión en las que las adjudicaciones vienen determinados por las pujas en precio y volumen de los solicitantes, en el caso de ser competitivas o únicamente por volumen, en las no competitivas, dado que el precio de adjudicación es conocido. Aquella forma en la que la adjudicación se realiza a partir, exclusivamente, del precio mas bajo ofertado por los licitadores. Subvención: Transmisión patrimonial, con cargo a fondos públicos, sin contrapartida, condicionada al cumplimiento de una finalidad o la existencia de requisitos previos por parte del beneficiario. En la presente guía se ha optado por definir, en el marco de las subvenciones públicas, el concepto de ayudas, si éstas se conceden con un fin eminentemente social para apoyar a las personas y familias con rentas por debajo del umbral mínimo que garantiza la cobertura de las necesidades básicas de los hogares. Transferencia corriente: Transmisión de patrimonio cuya concesión sólo está condicionada a que se destine a financiar gastos corrientes del perceptor. Transferencia de capital: Transmisión de patrimonio cuya concesión está condicionada a que se destine a gastos de inversión. Tipos implícitos: Tipos de interés futuros que hacen compatibles y coherentes los niveles actuales de la curva de tipos de interés. Son las expectativas del mercado sobre los tipos esperados para el futuro por el mercado, más una prima de riesgo. Vida media de la deuda: Suma ponderada de los flujos de una operación o cartera por el número de años desde el inicio o la fecha de cálculo hasta su desembolso efectivo entre el nominal de la operación o el total de la cartera. Medida de gestión del endeudamiento que calcula el plazo medio de amortización del endeudamiento.

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