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Guía para la estructuración de estudios de costos para la contratación del PAE


Presentación

En virtud de asegurar el uso eficiente de sus recursos, en procura del logro de los objetivos del sistema de compras y contratación pública1 y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley, las entidades territoriales deben realizar procesos de planeación, dentro de su gestión pública.

Dentro de dicha planeación y en el marco del Programa de Alimentación Escolar (PAE) se encuentra lo correspondiente al proceso de contratación de la prestación del servicio de operación del Programa de Alimentación Escolar, en las instituciones educativas. Este proceso requiere que la Entidad Territorial (ET), adelante unos estudios previos dentro de la etapa precontractual, con el fin de soportar el análisis de la conveniencia, pertinencia y oportunidad de la adquisición del servicio de operación del PAE, el trámite de las autorizaciones y las aprobaciones previas necesarias para la contratación, la determinación de las especificaciones técnicas, el valor del servicio y los riesgos en los que incurra la ET al contratar, entre otros.

Dichos estudios previos, son:

- De responsabilidad del área encargada del PAE y/o que requiere la adquisición del servicio.

- El insumo para elaborar el posterior pliego de condiciones y por tanto, el contrato. De tal manera que los posibles operadores puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la ET, así como la distribución de los riesgos2.

1 Objetivos que de acuerdo con el Decreto 1082 de 2015 del DNP, corresponden a: 1. Incrementar el “valor por dinero” destinado a la compra y contratación pública: las decisiones deben buscar satisfacer la necesidad de la Entidad, obteniendo el mayor valor de cada peso público (calidad, la oportunidad y la relación costo-beneficio) y 2. Promover la competencia en la compra y contratación pública.

2 Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. (2001). Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratación, Versión M-ICR-01.


Por lo anterior, fundamental determinar el valor del servicio del PAE, a través de las diferentes herramientas que existen. Para este caso un estudio de costos. Estudio de sector3 y estudio de costos

Los estudios de sector y de costos, como parte de los estudios previos a la contratación, se encuentran profundamente relacionados. Razón por la cual, se presentan los siguientes aspectos generales que permiten establecer la distinción entre uno y otro. De acuerdo con el Decreto 1082 de 2015, se establece que las Entidades Estatales deben analizar el sector o mercado propio del objeto de contratación. Este análisis se debe realizar desde todas las perspectivas: legal, comercial, financiera, organizacional, técnica y de análisis de riesgo, con el único fin de obtener la información necesaria para diseñar el proceso de contratación. El estudio del sector, se enfoca en cómo se puede satisfacer la necesidad de la entidad, cómo y quiénes pueden proveer los bienes, obras y servicios que necesita y entender el contexto (mercado) en el cual los posibles proveedores desarrollan su actividad. Estos aspectos, se estructuran en tres partes que debe contener un estudio del sector:

1. Aspectos generales: corresponde a la revisión del contexto del mercado del bien y/o servicio. los contextos recomendables para examinar son: económico, técnico, regulatorio y otros como ambiental, social y político.

2. Estudio de la oferta: además de identificar a los posibles proveedores del bien y/o servicio y estudiar la oferta, también comprende el mejorar la eficiencia de las adquisiciones a través de determinar y comprender cómo y quiénes participan en las cadenas de producción, comercialización, distribución e inventarios de los mismos. Incluye precios, comportamiento histórico y probabilidades de cambio de éstos.

3. Estudio de la demanda: en esta se incluye un análisis histórico de las contrataciones del mismo objeto, en la que se tienen en cuenta aspectos como modalidad de selección, objeto, cantidades, autorizaciones o trámites previos, formas de pago, presupuesto utilizado y uso de mecanismos como vigencias futuras, oferentes, contratistas (comportamiento de estos), garantías exigidas, formas y tiempos de entrega. Así mismo, en este apartado, se debe incluir la identificación y análisis de

3 Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. (2001). Guía para la Elaboración de Estudios de Sector, Versión G-EES-02.


procesos contractuales anteriores de otras entidades del estado. Con el fin de tomar la información relevante para el nuevo proceso y las mejores prácticas.

El estudio del sector permite a la entidad territorial obtener algunos elementos base para la estructuración del estudio de costos. Ya que le permite conocer quiénes pueden proveer los bienes y servicios, los volúmenes y especificaciones técnicas disponibles en el mercado y el precio de los bienes y/o servicios a adquirir, considerando en primera instancia, las condiciones de mercado más convenientes para la entidad.

Objetivo

La presente guía busca brindar a las entidades territoriales, los elementos que deben considerar para el establecimiento del valor del servicio de operación del PAE, para lo cual es preciso adelantar acciones previas al proceso de invitación a presentar ofertas, que le permitan conocer y analizar las condiciones, características y tendencias del mercado actual.

Alcance

Aplica para la determinación del valor de los complementos

alimentarios preparados en sitio o industrializados que se entregarán a los titulares de derecho focalizados por el PAE.

Incluye el análisis de precios, su comportamiento en el mercado y los diferentes servicios conexos requeridos para la entrega de los complementos alimentarios con la contratación (administración, logística, servicios complementarios).

Aplica para las entidades territoriales a nivel nacional, que requieran contratar los operadores del PAE en el contexto local.

Condiciones generales

1 El método de costeo propuesto del servicio del PAE corresponde al costeo por absorción, en el que se incluyen todos los elementos del costo (materias primas directas, mano de obra

directa, servicios contratados y costos indirectos).

2 Las dependencias o áreas responsables se refieren a roles generales establecidos para determinar quién ejecuta la actividad,


independientemente del cargo que se ocupe o el nombre de la dependencia dentro de la estructura administrativa de la ET.

3 El soporte de la estimación del valor del contrato determinado por precios unitarios, es de carácter obligatorio 4 para determinar el presupuesto requerido y adelantar el procedimiento de selección de los operadores del PAE.

4 Para adelantar un estudio de costos, el responsable deberá partir de lo siguiente:

- Planear los requerimientos de los complementos alimentarios y/o servicios conexos (arrendamiento, pólizas, transporte), de conformidad con las necesidades de la ET, los proyectos de inversión que se formulan, evalúan y registran en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión y los rubros presupuestales aprobados dentro de los mismos. Teniendo en cuenta que esta planeación debe ajustarse a los fines y pertinencia del PAE.

4 Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos. Decreto 1082 de 2015 del DNP.

- Garantizar que los valores de los complementos alimentarios y/o servicios conexos requeridos, sean estimados en las condiciones de mercado más favorables para la ET.

Importancia del estudio de costos El propósito de realizar este estudio dentro de la etapa precontractual para la operación del Programa de Alimentación Escolar, consiste en obtener el valor monetario de la prestación del servicio del PAE. La determinación del costo tiene entre otras, las siguientes funciones5:

- Realizar la clasificación de elementos que constituyen el costo, por componentes con sus respectivos precios.

- Servir de base para fijar precios de referencia de la contratación.

- Constituirse en una base para la programación de los presupuestos y no en sentido contrario.

- Analizar las variaciones de precios en el tiempo.

- Facilitar la toma de decisiones y su seguimiento.

- Controlar la eficiencia en el uso de los recursos públicos.

5 Polimeni, R. S. (2001). Fabozzi, FJ. Adelberg, AH. Contabilidad de Costos: Conceptos y Aplicaciones para la Toma de Decisiones Gerenciales. Traducido por: Gloria Rosas L.


- Contribuir a la planeación, control, supervisión y gestión de las entidades.

Ventajas de adelantar un estudio de costos

La realización de un adecuado y riguroso estudio de costos otorga la posibilidad de:

- Estimar el valor de la disponibilidad presupuestal requerida, tomando como base no solo el valor de la minuta patrón, sus ciclos de menús, sino todos los costos asociados a la entrega de ésta.

- Considerar la viabilidad de la contratación, de acuerdo con una caracterización y definición de las necesidades reales del servicio a contratar, tanto técnicas, como económicas, a fin de cumplir con el objetivo del PAE.

- Permitir la actualización técnica de las características de los elementos del costo, del servicio a contratar, garantizando que la ET adquiera los bienes y servicios acorde con el mercado y las necesidades identificadas,

generando optimización en el uso de los recursos.

- Determinar las diferentes condiciones y/o limitaciones relacionadas con la provisión de dichos bienes y/o servicios que hacen parte de la operación del PAE.

Pasos y requisitos para realizar un estudio de costos

Como requisitos para llevar a cabo el estudio de costos, del servicio del PAE, el área solicitante o encargada, debe previamente:

1. Obtener información básica

Es fundamental, contar con las condiciones propias de la entidad territorial, que permitirán describir y detallar las especificaciones técnicas de la necesidad que se pretende satisfacer, por lo cual se debe proceder a:

a) Caracterizar el contexto de la Entidad Territorial:

• Identificar y analizar todas las variables que pueden incidir en el valor del servicio de la operación (para esto, es conveniente tomar como referencia, los diagnósticos o análisis situacionales).

• Variables que dependen de los entornos geográficos,


económicos, legales, socio/culturales, técnicos y tecnológicos del territorio, dentro de las cuales se encuentran: - Zonas urbanas y rurales - Infraestructura vial - Infraestructura eléctrica - Ubicación geográfica de

las instituciones educativas o sitios de servido. Condiciones de accesibilidad.

- Tipos de desplazamiento para entrega y/o preparación de los complementos alimentarios. Diferentes contingencias en la logística de traslados y preparación. Transporte terrestre, aéreo y/o fluvial.

- Disponibilidad de alimentos y productos en la zona, volúmenes agrícolas e industriales y variedades.

- Grupos poblacionales.

b) Definir la necesidad que la Entidad Territorial pretende satisfacer con la contratación del servicio (atendiendo a la pertinencia de la solicitud en el marco del PAE y las directrices de orden institucional territorial, establecidas para la adquisición de bienes y servicios).

c) Determinar las especificaciones técnicas del servicio requerido, de acuerdo con la necesidad de la Entidad Territorial. La definición debe ser clara, concreta, realista, cuantificada y delimitada.

Precisando qué se quiere adquirir, detallar punto por punto los elementos y servicios que se pretenden adquirir. Debe suministrarse toda la información técnica posible de la que se dispone. En atención a los Lineamientos Técnicos – Administrativos, estándares y condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar.

2. Organizar la información

Conforme a la necesidad que se pretende satisfacer y a las actividades realizadas en la etapa anterior, la entidad territorial debe proceder a ordenar la información obtenida, realizando las siguientes actividades, que le permitirán generar correctamente la estructura del estudio de costos:

a)Identificar todos los elementos del costo del servicio del PAE para la ET.

b) Elaborar una base de datos con todos y cada uno de los elementos y clasificarlos como elementos directos o indirectos.

3. Recolectar datos del costeo

a) Determinar el valor de cada uno de los elementos constitutivos del costo del


servicio del Programa de Alimentación Escolar, mediante la indagación de fuentes primarias y secundarias de información. Para esta actividad, pueden utilizarse diferentes herramientas:

- Solicitud de cotización en el mercado del servicio o bien, que satisfaga la necesidad, las especificaciones técnicas y volumen requerido.

- Consulta de páginas web de proveedores del servicio o del bien.

- Consulta de índice de precios o tarifas reguladas, bases de datos referencia, teniendo en cuenta volúmenes demandados por la ET (Precios mayoristas por lo general, agricultores - productores y grandes superficies), teniendo en cuenta factores asociados a la producción, tiempos de producción y promoción de compras locales.

- Consulta de bases de datos de portales como: o Colombia Compra

Eficiente o Agronet - Ministerio

de Agricultura o FAO – Organización

de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura – Índice

de precios de los alimentos.

o Sistema de Información de Precios SIPSA – DANE.

o Bases de consulta del mercado laboral.

o Contratos públicos suscritos, cuyo objeto sea similar a aquel para el cual se está realizando el estudio. Que se hayan ejecutado dentro de los tres (3) años anteriores a la fecha del respectivo estudio. En cuyo caso, la referencia de precios deberá ajustarse a precios constantes (descontando en todo caso el IPC de cada año). Para lo cual se puede consultar el Sistema Electrónico de Contratación Pública, SECOP, en:

https://www.contratos.gov.co/consultas/inicioConsulta.do

4. Estimación del costo

Una vez terminado el anterior ejercicio, se procede a construir la estimación del valor del servicio de operación del PAE, así:

a) Se consolida la información obtenida de las


etapas anteriores, por cada complemento alimentario.

b) Se analiza y después se realiza la sumatoria de la totalidad de valores establecidos.

c) El valor resultante corresponde al valor del servicio, que servirá de referencia para la contratación.

Gráfico 1. Pasos para realizar estudio de costos

Fuente: elaboración propia. Componente Financiero. Asistencia Técnica PAE – UN.

A partir de los Lineamientos Técnico – Administativos del PAE, se elaboró una sinopsis guía, con los principales elementos que constituyen el costo del servicio de operación del Programa de Alimentación Escolar, que absorbe las materias primas, la mano de obra, los costos indirectos y servicios conexos:


ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN EL COSTO DEL SERVICIO DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE)

CRITERIO VARIABLES A CONSIDERAR

Modalidad Preparada en sitio o industrializada.

Tipo de complemento alimentario a suministrar Jornada Mañana, Jornada tarde, Tipo almuerzo.

Resultado del proceso de Priorización y Focalización.

Número de complementos alimentarios a entregar (Sedes y número por sede)

Recurso humano necesario para las diferentes fases de ejecución del PAE, con los perfiles y requisitos establecidos en la normatividad sanitaria vigente y garantizando la protección y derechos de los trabajadores a cargo del operador

Para:

- Alistamiento - Despacho - Transporte (puede ser contratado) - Entrega de complementos - Recepción - Almacenamiento en seco y frío - Preparación o ensamble - Distribución en las instituciones

educativas - Plan de Saneamiento Básico

(Limpieza y desinfección, control de plagas, calidad del agua, manejo de residuos sólidos y líquidos, y manejo ambiental).

- Plan de rutas (Entregas víveres, aseo y combustible)

Requisitos:

-Capacitación y/o actualización. -Certificaciones médicas y clínicas (laboratorio) -Certificación de formación en media vocacional y específica en áreas logísticas, producción de alimentación, administrativas, calidad. -Elaboración y aprobación del ciclo de menús con su respectivo análisis químico nutricional. -Cumplimiento de la normatividad laboral colombiana (Garantía derechos y protección trabajador en seguridad y salud en el trabajo) -Dotación y elementos de protección.

Cumplimiento de condiciones sanitarias favorables y de adecuada dotación de equipos y utensilios, para plantas de producción, de ensamble y bodegas

- Concepto sanitario favorable, expedido por la autoridad competente (INVIMA) Plan mantenimiento preventivo y correctivo equipos

- Plan de muestreo (si aplica) y su respectivo análisis microbiológico y bromatológico. - Análisis microbiológico de la calidad del aire, de equipos, de manos de

manipuladores.

Elementos y servicios requeridos para:

- Plan de Saneamiento Básico - Plan Mantenimiento Preventivo y

correctivo de equipos - Plan de rutas (Entregas víveres, aseo

y combustible)

-Implementos de aseo y agentes detergentes y desinfectantes. -Transporte -Control de Plagas (puede ser contratado) -Comunicaciones -Papelería -Servicios Públicos

Insumos Minuta - Preparación en sitio Y Costos de Producción Minuta - Industrializada

- Grupos de alimentos de acuerdo a las Guías Alimentarias basadas en alimentos (GABA): tipo de producto, variedad, peso (peso bruto, peso neto, factor de conversión por parte no comestible o pérdida de peso por cocción), , volumen, unidad de medida. - Grupos de edad para determinar gramajes de acuerdo a los requerimientos de Energía y Nutrientes (RIEN) - Frecuencia por grupo de alimentos y distribución diaria y semanal.

-Alimentos en condiciones de calidad (Proceso y grado de maduración) e inocuidad -Envase, rotulado y embalaje -Registros, permisos o notificaciones sanitarias -Mantenimiento de temperaturas en transporte y almacenamiento (Transporte Thermo king) -Almacenamiento en seco y frío. -Plantas de producción (Costos asociados por arrendamiento) -Garantizar cadena de frío -Equipos mínimos para producción. -Servicios públicos para la elaboración de la minuta.

Tabla 1. Elementos del Costo – Servicio de Operación del PAE

Fuente: elaboración propia. Componente Financiero. Asistencia Técnica PAE – Unal


Documentos para un estudio de costos

La dependencia encargada del PAE debe garantizar la existencia de los documentos y fuentes de información digital que soportan el estudio de costos realizado por la ET. Así mismo en los estudios y documentos previos del proceso de contratación debe reposar el resultado del análisis del sector.

Lo anterior, en cumplimiento del Decreto 1082 de 2015 y el principio de trasparencia y economía del Estatuto General para la contratación de la administración pública.6

6 Nota: los elementos se consolidaron de manera enunciativa y explicativa sin que se entiendan agotados todos los elementos del costo relacionados con el servicio del PAE. Los cuales dependen de las condiciones y particularidades de la ET y la operatividad y funcionamiento del sector de bienes y servicios a adquirir, en cada territorio.


Fuentes de información y referencias

1. Contrato Interadministrativo No. 918 de 2012 Ministerio de Educación Nacional - Universidad Nacional de Colombia. (2011). Proceso de Costeo para las raciones Programa de Alimentación Escolar – PAE.

2. Departamento Nacional de Planeación. 2015.

3. Decreto 1082.Material publicado en el portal Colombia Compra Eficiente.

4. Ministerio de Educación Nacional. (2015). Decreto 1852, “Por el cual se adiciona el Decreto 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar el parágrafo 40 del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, el numeral 20 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 715 de 2001 y los artículo 16,17,18 Y 19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de Alimentación Escolar, PAE".

5. Ministerio de Educación Nacional. (2015). Resolución 16432. “Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del programa de Alimentación Escolar – PAE”.

6. Polimeni, R. S. (2001). Fabozzi, FJ. Adelberg, AH. Contabilidad de Costos: Conceptos y Aplicaciones para la Toma de Decisiones Gerenciales. Traducido por: Gloria Rosas L.

7. SECOP, Consulta contratación pública, en: https://www.contratos.gov.co/consultas/inicioConsulta.do

8. Sectores económicos de la economía, en: Subgerencia Cultural del Banco de la República. (2015). Sectores económicos. Recuperado de: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ economia/sectores_economicos

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