hacia un nuevo contrato social -...

Hacia un NuevoContrato SocialOpciones para la Asamblea Constituyente

Unidad del Banco Mundial para Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela

Unidad Sectorial para el Desarrollo Sustentable Región de América Latina y El Caribe

ALC América Latina y El CaribeAPG Asamblea del Pueblo GuaraníASDI Agencia Sueca para el Desarrollo InternacionalBID Banco Interamericano de DesarrolloCIRABO Central Indígena de la Región Amazónica de BoliviaCOB Central Obrera BolivianaDFID Departamento para el Desarrollo Internacional (Cooperación británica)FEGABENI Federación de Ganaderos del BeniINE Instituto Nacional de EstadísticaINRA Instituto Nacional de Reforma Agraria JICA Agencia Japonesa de Cooperación InternacionalLDH Ley de Hidrocarburos (aprobada en 2005)MACPIO Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y OriginariosME Ministerio de EducaciónMSD Ministerio de Salud y DeportesONG Organización No GubernamentalOIT Organización Internacional del Trabajo OTB Organización Territorial de BasePIB Producto Interno BrutoTCO Tierras Comunitarias de OrigenUDAPE Unidad de Análisis de Políticas Económicas y SocialesVIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

ABREVIACIONES Y SIGLAS

Vice Presidenta regional del Banco MundialPamela Cox

Director del BM para la región andinaMarcelo Giugale

Directora sectorial de desarrollo sustentableLaura Tuck

Responsable del estudioMcDonald Benjamin

ABREVIACIONES Y SIGLAS 3

RECONOCIMIENTO 7

RESUMEN EJECUTIVO 9

INTRODUCCIÓN 17

1.DERECHOS INDÍGENAS 23Introducción 24Los derechos indígenas en Bolivia 25La experiencia internacional con relación a los derechos indígenas 28Principios constitucionales y opciones para la Asamblea Constituyente 31Consideraciones más allá de la Asamblea Constituyente 32

2. TIERRA Y TERRITORIO 35Introducción 36Tierra 36Territorio 43Principios y opciones para la Asamblea Constituyente 45Consideraciones más allá de la Asamblea Constituyente 47

3. HACIA UNA DESCENTRALIZACIÓN INCLUYENTE 49Introducción 50La descentralización en Bolivia 50Experiencia internacional y decisiones sobre la descentralización 56Principios constitucionales y opciones para la Asamblea Constituyente 58Consideraciones más allá de la Asamblea Constituyente 62

4. ACCESO EQUITATIVO A LA JUSTICIA 65Introducción 66El acceso a la justicia en Bolivia 66Experiencia internacional con relación al acceso a la justicia 71Principios constitucionales y opciones para la Asamblea Constituyente 73Consideraciones más allá de la Asamblea Constituyente 74

CONSIDERACIONES FINALES 77

ANEXOS 83Anexo 1.1 Desigualdades socioeconómicas en Bolivia 84Anexo 2.1 Cuatro definiciones de los pueblos indígenas 93Anexo 2.2 Artículos relevantes de la Constitución actual para la temática indígena 95Anexo 2.3 El tratamiento de los derechos indígenas en varias leyes bolivianas 101

ÍNDICE

Anexo 2.4 La difusión del multiculturalismo en América Latina desde 1986 103Anexo 2.5 Aspectos de derechos territoriales de los pueblos indígenas 105Anexo 3.1 Experiencias internacionales con relación a territorios indígenas 106Anexo 3.2 Dimensiones de derechos territoriales en las constituciones de América Latina 110Anexo 4.1 Volatilidad de la renta petrolera en ciertos países, 1997-2000 113Anexo 4.2 Estrategia de descentralización:

opciones de políticas más allá de la Asamblea Constituyente 114Anexo 5.1 Reconocimiento constitucional de la justicia comunitaria en Bolivia,

Perú, Ecuador, Venezuela y Colombia 117Anexo 5.2 Dimensiones de derechos de género en las constituciones de América Latina 119

BIBLIOGRAFÍA 122

ÍNDICE DE CUADROSCuadro 1.1 Características fundamentales de la justicia indígena 28Cuadro 1.2 Principios constitucionales relacionados con territorios indígenas,

basados en la experiencia internacional 29Cuadro 2.1 Métodos alternativos de acceso a la tierra 40Cuadro 2.2 Conflicto y manejo forestal desde la Ley Forestal de 1996 41Cuadro 3.1 Lecciones aprendidas de la primera fase de descentralización (1994-2004) 51Cuadro 3.2 ¿Qué son las Autonomías? 54Cuadro 3.3 La experiencia en América Latina con las transferencias 57

ÍNDICE DE GRÁFICOSGráfico 2.1 Ubicación de los pueblos indígenas en Bolivia 24Gráfico 4.1 Percepción de cumplimiento de las leyes (2005) 70Gráfico 4.2 Pregunta de encuesta: ¿actúan los jueces transparente e imparcialmente? 70

ÍNDICE DE TABLASTabla 1.1 Incidencia de la pobreza y extrema pobreza por ingreso (porcentajes 20Tabla 2.1 Estado del proceso de saneamiento de tierras 38Tabla 3.1 Impuestos subnacionales como proporción de los impuestos totales en el país 54Tabla 3.2 Incremento de las disparidades en las transferencias intergubernamentales

producidas por la Ley de Hidrocarburos del 2005 (US$ per cápita) 55Tabla 4.3 Principios constitucionales y opciones para consideración 59Tabla 4.1 Principios constitucionales relacionados con el acceso a la justicia,

para consideración por parte de la Asamblea Constituyente 73Tabla A1.1 Categorías de municipios según pobreza y autoidentificación indígena 85Tabla A1.2 Abastecimiento de agua, servicio de energía eléctrica y servicio sanitario 87Tabla A1.3 Cobertura neta de educación secundaria, tasa de analfabetismo

y años promedio de estudio 89Tabla A1.4 Tasa de término en educación primaria, Número de unidades educativas por cada

10.000 habitantes, Tasa de mortalidad infantil, y número de postas y centros de salud por cada 10.000 habitantes 91

Este documento es el obra de un equipomulti-sectorial de especialistas bolivianos,regionales e internacionales. El equipo fuedirigido por McDonald Benjamin y participa-ron en él, Gregor Barié y Jorge Uquillas (de-rechos indígenas), Malcolm Childress (tierray territorio), Rémy Prud’homme y JonasFrank (descentralización), Lisa Bhansali, Ju-lissa Mantilla y Beatriz Pérez Perazzo (acce-so a la justicia), Oscar Antezana y FernandoJiménez (análisis socioeconómico). RobertoLaserna, Carlos Toranzo y José Luis Exeniprepararon valiosos documentos de respaldopara este estudio. El tema y los objetivosfueron desarrollados con las contribucionesde Reidar Kvam, Connie Luff, David Tuchsch-neider, Ruth Llanos y Jairo Arboleda. El equi-po también utilizó valiosas ideas provistaspor los participantes de los grupos focalesrealizados en diferentes departamentos deBolivia durante el período 2005-2006. Elpresente estudio fue revisado por: AndrewNorton, Edgardo Mosqueira, Eduardo Gama-rra, Eleodoro Mayorga e Ian Bannon. Esta-nislao Gacitúa-Marió y Shelton Davis propor-cionaron comentarios adicionales. AlejandraVucetich, Janice Molina, Lidia Wassertheil y

Marcelo Romero tradujeron partes del repor-te. Irina Ghobrial procesó el documento finaly Rocío Recalde brindó su apoyo logístico.

El equipo desea expresar un especialagradecimiento al gobierno de Bolivia porsu apoyo en la preparación de este estudio,y tiene la esperanza de que este análisispueda servir como instrumento para un diá-logo continuo para fortalecer la inclusión yla cohesión social en el país.

El Departamento para el Desarrollo Inter-nacional del Reino Unido (DFID), la AgenciaJaponesa de Cooperación Internacional (JI-CA) y la Agencia Sueca de Desarrollo Inter-nacional (ASDI) aportaron con financia-miento y asesoría técnica para la prepara-ción y difusión del estudio. Valoramos mu-cho su apoyo.

El reporte fue producido bajo la direccióngeneral de Marcelo Giugale, director del BMpara Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela, y deLaura Tuck, directora sectorial del Departa-mento de Desarrollo Sustentable en AméricaLatina y el Caribe.

Los puntos de vista expresados en estereporte son de exclusiva responsabilidad desus autores.

RECONOCIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

Desde la Revolución de 1952, Boliviaha atravesado un tiempo largo y difícil deimportantes cambios sociales. Este procesoha resultado en la elección del primer Presi-dente indígena de Bolivia en diciembre de2005. Además, el 6 de agosto de 2006 iniciósus sesiones en Sucre una nueva AsambleaConstituyente para organizar un contratosocial más inclusivo y cohesivo que se refle-jará en una nueva Carta Magna a ser presen-tada al veredicto del pueblo en un referén-dum, que consolidará las transformaciones.Los sectores de la población boliviana pre-viamente excluidos tienen la gran oportuni-dad de estar involcradas con la preparaciónde una nueva Constitución. En este contex-to, el 2 de julio de 2006 se realizó un refe-réndum, en el que cuatro de los nueve depar-tamentos del país votaron a favor de las au-tonomías regionales. Estas iniciativas defi-nen un paso muy importante, que aunquecargado de riesgos, es un esfuerzo del paíspor lograr un cambio social duradero.

Los retos socio-económicos de Boliviason enormes. El país tiene el ingreso prome-dio más bajo en América del Sur (990 dólarespor persona), uno de los más altos coeficien-tes de desigualdad (Gini de 0.58), y una delas tasas más bajas de movilidad social en laregión. Un indígena del área rural boliviana,tiene un 70 por ciento de probabilidad de vi-

vir en la extrema pobreza. Al mismo tiempo,sólo el 2.5 por ciento del territorio bolivianoes cultivable, mientras el 10 por ciento de lospropietarios agrícolas controlan el 90 porciento de la tierra. Las mujeres tienen dos ve-ces más probabilidad de ser analfabetas quelos hombres. Un bebé que nace en Tarija tie-ne tres veces más probabilidades de sobrevi-vir y poder celebrar su primer cumpleañosque uno que nace en Oruro. Paradójicamente,los pozos de gas, la esperanza más importan-te que tiene Bolivia para remediar estas desi-gualdades, está ayudando a reforzarlas: lasrentas de los hidrocarburos por persona al-canzan a alrededor de 246 dólares en Tarija eincluso hasta 407 en Pando, mientras solollegan a 16 por persona en La Paz.

La estructura de poder en Bolivia haperpetuado históricamente esta desigual-dad y exclusión. Tal estructura nació con elsistema toledano de “dos repúblicas”, queestratificó la sociedad en una minoría privi-legiada -que vivía de la minería de la plata-y una mayoría indígena subyugada. La inde-pendencia de la Corona española no cambióla estructura básica de la sociedad. En cam-bio, una transformación social gradual co-menzó a darse mediante la creación de unaclase trabajadora permanente en las minasde estaño; un creciente sentido nacionalistacomo resultado de la guerra del Chaco(1932-1935); la introducción del sufragiouniversal, la reforma agraria y la reforma

Resumen Ejecutivo

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HACIA UN NUEVO CONTRATO SOCIAL: OPCIONES PARA LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

educativa que siguieron a la Revolución de1952; la descentralización y participaciónpopular en la década del 90 después del re-torno a la democracia en la década de los 80,y el creciente poder político de las comuni-dades indígenas que siguió a una históricamarcha rumbo a La Paz en 1990. Por otro la-do, los patrones rentistas establecidos porlas primeras élites han persistido hasta aho-ra, con la diferencia de que muchos nuevosactores han aparecido en la escena política,en general con una visión paternalista delEstado. Esto ha complicado la gobernabili-dad de un Estado que no ha tenido la capa-cidad de llenar las múltiples expectativasdentro de un consenso orientado por la jus-ticia social. El conflicto social se ha traduci-do en una extrema inestabilidad política enlos años recientes, con movilizaciones masi-vas y la renuncia forzada de dos presidentesentre 2003 y 2005. Sin embargo hoy existeuna oportunidad para un diálogo constructi-vo en Bolivia, como ha sido demostrado porlos acuerdos alcanzados hasta llegar a laAsamblea Constituyente. Para aprovechar deesta oportunidad, se requiere de una apertu-ra de todas las partes hacia el diálogo con elfin de concretar una nueva Constitución le-gítima, consensuada y duradera.

En este contexto, el Banco Mundial ysus socios donantes1 han sido invitados aproporcionar apoyo analítico al país sobrealgunos de los temas de discusión más di-fíciles que el país está enfrentando en es-

te momento:2 Así, las preguntas centralesdel presente estudio son: > ¿Cómo puede Bolivia asegurar que los

derechos colectivos de su población in-dígena estén reflejados apropiadamenteen la ley y sean respetados en la prácti-ca?

> ¿Cómo puede el país enfrentar los temasde acceso a la tierra y al territorio de lamanera más equitativa y eficiente?

> ¿Cómo pueden ser asignados los recursosy las responsabilidades entre las autori-dades territoriales nacionales, departa-mentales, municipales y posiblementetambién indígenas, dentro de una es-tructura estatal cohesiva?

> ¿Cómo pueden ser distribuidas equitati-vamente las ganancias de los hidrocar-buros?

> ¿Cómo puede asegurar el país el acceso ala justicia para todos sus ciudadanos?

Los cuatro capítulos principales de estelibro buscan proveer los insumos para unadiscusión de estas cuestiones al tratar lo si-guientes temas: (1) Derechos indígenas; (2)Tierra y territorio; (3) Descentralización, in-cluyendo la distribución de las rentas de loshidrocarburos; y (4) Acceso a la justicia.

DERECHOS INDÍGENAS

Alrededor de 5.1 millones de bolivianosson indígenas y están agrupados en 36 pue-blos. Aunque representan el 62 por ciento

1 Este estudio es financiado conjuntamente por el Banco Mundial, el Departamento para el DesarrolloInternacional del Reino Unido (DFID), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) y laAgencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI).

2 El gobierno de Bolivia proveyó comentarios muy valiosos sobre el borrador de este documento en unacarta dirigida al Banco Mundial de parte del Vice Ministro de Descentralización, Fabián Yaksic Feraudy,con fecha 11 de diciembre de 2006. Estos comentarios están reflejados en varias anotaciones ycorrecciones al documento.

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de la población, solo en 1994 la Constitu-ción de Bolivia hizo una clara ruptura con elpasado al proclamar una gama de derechospara los pueblos indígenas, iniciando conello el proceso del establecimiento de un Es-tado multiétnico y pluricultural.

Los derechos de los pueblos indígenascaen generalmente dentro de tres grandescategorías: cultura, territorio y autono-mía. El actual reconocimiento de sus dere-chos culturales puede ser todavía considera-do como una transición hacia un enfoquemás completo. El reto en esta época es mo-verse del reconocimiento multicultural(multiculturalismo), como la afirmación deuna realidad histórica, hacia una relaciónmás armónica y simétrica entre culturas (in-terculturalidad).

Aunque los derechos territoriales de lospueblos indígenas son reconocidos, no es-tán suficientemente claros en el planoconstitucional, y su interpretación y aplica-ción en los niveles legislativos secundariosha sido a veces confusa. Los derechos terri-toriales indígenas son la base para cualquierreconocimiento multicultural, ya que lospueblos indígenas tienen una relación espe-cial con su hábitat y su supervivencia comotales a menudo depende de esta relación.Por lo tanto, se requiere una mayor claridaddando real sustancia a estos derechos.

La base para ciertos derechos de auto-determinación es el reconocimiento cons-titucional de la personalidad legal de lospueblos indígenas. Esto ha llevado en lapráctica a avances en términos de una ma-yor participación popular, administraciónde justicia tradicional y democracia partici-pativa involucrando a grupos indígenas,aunque la ampliación del alcance de la auto-

determinación sobre los territorios indíge-nas, aunque sin aislar a las comunidades,permanece como un reto básico.

La Asamblea Constituyente puede en-fatizar un grupo sustancial de derechosculturales, territoriales y de autodetermi-nación, obtenidos tanto de la experienciaboliviana como internacional. Éstos puedenincluir, por ejemplo, la caracterización deBolivia como un Estado formado por dife-rentes individuos y pueblos; el principio detierras indígenas como hábitat o espaciospara la continuidad cultural; la oportunidadde aplicar varias modalidades de tierras in-dígenas de acuerdo con las costumbres (porejemplo, comunales, multiétnicas, bosquessostenibles, tenencias individuales dentrode distritos indígenas, entre otros); la in-corporación de entidades indígenas dentrodel marco organizacional político adminis-trativo del Estado, y el reconocimiento de lajusticia tradicional dentro de un marco esta-tal de pluralismo jurídico que también com-prende la justicia ordinaria.

Aunque ha tenido gran valor simbólico,el reconocimiento constitucional es solo elprimer paso hacia un completo ejercicio delos derechos indígenas. Estos necesitaríanser codificados en legislación secundariamediante la incorporación de los derechosindígenas en una legislación más amplia (porejemplo, leyes forestales y de educación), asícomo en la legislación específica para lospueblos indígenas (por ejemplo, para asegu-rar la compatibilidad entre la justicia indíge-na y la ordinaria). Esta etapa ha sido la máslenta e irregular en América Latina, ya queestá sujeta a voluntad y presiones políticas,y a circunstancias específicas del país. Unprincipio básico más allá de la AsambleaConstituyente es mantener canales del diálo-

go sin burocratizar los conflictos. También esesencial para los pueblos indígenas fortale-cer su capacidad para negociar intereses co-munes con una perspectiva nacional y condiferentes visiones del Estado, así como for-talecer la capacidad entre los actores básicosno indígenas, por ejemplo sobre la justiciaindígena dentro del poder judicial.

TIERRA Y TERRITORIO

Desde hace mucho tiempo, los derechossobre la tierra y particularmente sobre lastierras indígenas han sido una fuente detensión social en Bolivia. Aunque la políti-ca sobre tierras (1996-2006) se pensó apro-piadamente para hacer su tenencia másequitativa, segura y sostenible, la imple-mentación de la Ley INRA (No. 1715 de1996) no ha colmado las expectativas. Hahabido éxitos en la regularización legal dela propiedad, pero se ha logrado menos pro-greso en la resolución de temas pendientesrelacionados a la mejor distribución de lamisma. Hasta ahora, el espíritu para imple-mentar la ley ha sido legalista y orientado aprocesos, y se ha comprobado que éste noha sido ni suficiente ni efectivo. Un enfoquemás fructífero podría involucrar el diseño delas políticas e instituciones en base en obje-tivos o resultados específicos, obligando alas instituciones a rendir cuentas.

Bolivia enfrenta cinco retos centrales siquiere promover una política de tierrasque promueva crecimiento, reduzca la po-

breza, y asegure la estabilidad social y lasostenibilidad ambiental. Éstos retos son: 1. Completar la regularización legal de la

propiedad y restaurar la confianza en lasinstituciones encargadas de ello, (ac-tualmente, alrededor del 15 por cientode las tierras han sido regularizadas y el30 por ciento está en proceso);3

2. Regularizar tierras indígenas (lo que in-volucra enfrentar reclamos de terceraspartes e implementar un proceso máseficiente, transparente y participativo);

3. Resolver las demandas por distribuciónde tierras a través de mecanismos orien-tados a incrementar el acceso a la tierraa los bolivianos pobres, pero productivos(por ejemplo, compra de tierras y progra-mas de arrendamiento, mercados mejo-rados, o empresas de capital comparti-do);

4. Mantener la integridad de las áreas pro-tegidas y reservas forestales (cerca de lamitad del territorio boliviano está cu-bierto de bosques);

5. Mejorar la recaudación de impuestos so-bre tierras (lo cual podría simultánea-mente incrementar los ingresos de losgobiernos locales y mejorar los incenti-vos de los propietarios de tierras y espe-culadores para que utilicen sus tierras yaseguren su máxima productividad o lasliberen al mercado).

Con relación a los territorios indígenas,ya hay bases constitucionales estableci-das en Bolivia para su reconocimiento. Al

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3 Durante los años 60 y 90, sucesivos gobiernos hicieron grandes donaciones de tierras fértiles en lastierras bajas orientales a un pequeño segnento de partidarios políticos. Varias de estas donacionesexcedieron a 10.000 hectáreas, por lo cual es importante revisar con particular cuidado laregularización de dichas tierras. Esta selectiva asignación de tierras se compara con la reforma detierras de amplia base en el altiplano después de 1952. Bolivia por lo tanto enfrenta importantesdiferencias interregionales entre el altiplano y las tierras bajas, así como desigualdad intraregional enla distribución de la tierra en el oriente.

respecto, se pueden tomar en consideracióna los mejores ejemplos internacionales enesta área, como ser la promoción del reco-nocimiento de los territorios indígenas co-mo hábitat, para resolver los temas de dis-cusión básicos que están en juego que sonlos siguientes:

Primero, la Constitución de 1994 se re-fiere sólo a la modalidad de tierras comuni-tarias de origen (TCO, diseñada consideran-do únicamente la tierras bajas), la cual esincompatible con las prácticas y las estruc-turas territoriales-administrativas localesdel altiplano y los valles. Por lo tanto, es re-comendable un enfoque más flexible para eltratamiento de la titulación indígena y de laadministración territorial, basado en elprincipio de la toma de decisiones a nivelcomunitario sobre el régimen de propiedaden la comunidad indígena.

El segundo tema constitucional está re-lacionado con la autonomía sobre los recur-sos naturales, incluyendo los minerales y fo-restales. Más allá del nivel constitucional,podría ser útil considerar una gama de refor-mas institucionales y legales para imple-mentar el tratamiento de los reclamos deterceras partes en áreas indígenas; la super-posición de concesiones forestales en terri-torios indígenas; y una reconsideración delos artículos de tierras indígenas contenidosen la Ley del INRA para permitir que las ad-ministraciones indígenas debidamente con-formadas determinen la naturaleza de losderechos específicos de tierras a ser conce-didos en su territorio, sean estos comuna-les, privados o de otra índole.

HACIA UNA DESCENTRALIZACIÓNINCLUYENTE

Bolivia fue un país altamente centrali-zado hasta 1994, año en el que se llevó a

cabo una descentralización que estableciócientos de gobiernos locales provistos derecursos propios. Si bien se lograron avan-ces importantes durante esta primera etapa,sobre todo en relación a la participaciónciudadana a nivel local, el proceso necesitaser ampliado, porque la calidad de los servi-cios sigue siendo desigual entre departa-mentos y porque hay importantes disparida-des entre áreas urbanas y rurales. Es esencialmejorar la cobertura y calidad de los servi-cios públicos para hacer frente a las desi-gualdades sociales.

Desde diciembre de 2005, Bolivia ini-cia la segunda fase de la descentralizacióncon un énfasis en el nivel departamental.Para ello enfrenta tres serios retos que di-ficultan su implementación.> Primero, la elección popular de prefectos

en 2005 y la transferencia de nuevos re-cursos a estas instancias departamenta-les en el marco de la Ley de Hidrocarbu-ros sin haber establecido antes un marcofiscal y administrativo adecuado, hacemás difícil asegurar un uso eficiente delos limitados recursos públicos del país.

> Segundo, las responsabilidades entre lostres niveles de gobierno no están todavíabien articuladas y definidas.

> Tercero, el marco fiscal inter-guberna-mental no distribuye equitativamentelos recursos ni crea incentivos para quelos gobiernos departamentales y munici-pales tengan una adecuada responsabili-dad fiscal.

Cerca de dos tercios de los recursos adi-cionales a ser recolectados bajo la Ley deHidrocarburos del 2005 han sido asigna-dos a los departamentos y municipios.Existen dos razones por las cuales éste no esun enfoque óptimo:

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> Primera: las rentas del petróleo y del gasson potencialmente muy grandes, perotambién altamente volátiles. Las munici-palidades y los departamentos estaríanmejor provistos si tuvieran flujos de re-cursos más estables. Así, la transferenciade una porción fija del total de los ingre-sos del gobierno, incluidos los de los hi-drocarburos (tal vez con pequeñas sub-venciones de las rentas de hidrocarburospara las regiones que los producen), se-ría preferible a recibir una proporciónelevada de una sola fuente de ingresosaltamente volátil.

> Segundo, los recursos naturales son rarasveces distribuidos equitativamente en-tre las diferentes jurisdicciones de unpaís, por lo que la concentración de losingresos en los departamentos que losproducen, incrementará inevitablementela inequidad y por lo tanto minará la co-hesión social.

La descentralización implica decisio-nes en por lo menos cinco áreas: reglas degobernabilidad, asignaciones de respon-sabilidades de gasto, tributación, transfe-rencias y endeudamiento. Estas decisionestienen consecuencias en por lo menos cua-tro ámbitos: la participación política, laequidad inter-regional, la eficiencia y equi-dad de los servicios públicos, y la gestiónmacroeconómica. Varias experiencias inter-nacionales pueden ser estudiadas para el di-seño de las políticas (por ejemplo, en polí-ticas de transferencia) para maximizar losbeneficios logrados en estas áreas (porejemplo, mejoramiento de la eficiencia delsector público).

Una Constitución Política del Estado esfija y está escrita pensando en el largoplazo, mientras los arreglos de descentra-

lización necesitan ser ajustados en eltiempo. Una nueva Constitución puede jus-tificar, sugerir y facilitar buenas políticas dedescentralización en relación con reglas degobernabilidad, asignación de responsabili-dades de gasto, tributación, transferenciasy endeudamiento. La experiencia interna-cional indica varios principios en estas áre-as que pueden ser considerados en el deba-te que conduzca a la nueva Constitución bo-liviana. Por otro lado, esta experiencia tam-bién sugiere que es mejor colocar en laConstitución principios más generales y de-jar los detalles a la legislación secundaria,ya que tendrán que ser ajustados con mayorfrecuencia y no sería oportuno enmendar laConstitución cada que haya que modificarun detalle.

La ratificación de una nueva Constitu-ción implicará la necesidad de acciones deseguimiento en el corto, mediano y largoplazo. Estas acciones pueden empezar ase-gurando las capacidades adecuadas de im-plementación y de construcción de consen-sos. Otros elementos pueden incluir un sis-tema transparente de administración finan-ciera; herramientas de gestión del serviciocivil; mecanismos transparentes de contra-tación pública; mecanismos para monitore-ar y evaluar la calidad de los servicios públi-cos; mejorar la distribución de recursos através de una reestructuración del sistemade transferencias; y reglas básicas de res-ponsabilidad fiscal. Políticas adicionales enel tiempo pueden concentrarse en la separa-ción de responsabilidades entre los nivelesnacional, departamental y municipal parapromover una mayor rendición de cuentasen cada nivel, y en la transferencia de res-ponsabilidades y recursos adicionales a losplanos departamentales y municipales en ellargo plazo, así como expandir los poderes

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departamentales y municipales para la re-caudación de impuestos. Un resultado idealde la implementación de dichas opciones depolítica sería el incremento de la inclusión ycohesión social mediante la progresividaden la distribución de recursos, y la promo-ción de gobiernos locales que rindan cuen-tas a los ciudadanos.

ACCESO EQUITATIVO A LA JUSTICIA

En un sistema democrático, la obliga-toriedad de los derechos y libertades re-quiere de un marco legal e institucionalque asegure la vigencia del “Estado de De-recho”. Éste concepto está basado en tresprincipios fundamentales: 1. La limitación del mando, efectuada a tra-

vés de la división constitucional de po-deres;

2. El principio de legalidad, por medio delcual los organismos gubernamentalesestán sujetos a la ley;

3. La declaración de los derechos funda-mentales. El Estado de Derecho necesa-riamente da una mayor responsabilidadal sistema judicial para alcanzar a toda lapoblación y ofrecer un servicio que seaaccesible, ágil e imparcial.

Bolivia ha tenido 19 constitucionesdesde 1825. La Constitución aprobada en1994 expandió significativamente los dere-chos sociales (previamente establecidos enla Constitución de 1938) con el reconoci-miento de los derechos indígenas dentro deun Estado multi-étnico y pluricultural. Másaún, ha reconocido efectivamente la justiciaconsuetudinaria indígena, no sólo como unafuente legislativa, sino como un derecho in-herente dentro del Estado, y por lo tantotambién reconoció por primera vez la exis-

tencia de órganos distintos a las tres pode-res tradicionales (Legislativo, Ejecutivo yJudicial).

La estructura del Poder Judicial fuefortalecida después de 1994, en un esfuer-zo para hacer que los servicios judiciales se-an más eficientes e independientes, porejemplo mediante la creación de un TribunalConstitucional, la Defensoría del Pueblo yun Consejo de la Judicatura. Otros cambioshan incluido procedimientos modificadospara el nombramiento de jueces de la CorteSuprema y reformas al Código Penal para in-corporar un sistema de juicios orales, con elobjeto de agilizar los procesos.

A pesar de dichas reformas, los bolivia-nos continúan enfrentando obstáculos enel acceso a una justicia ágil e imparcial. Sedeben encarar servicios inadecuados, insufi-cientes recursos económicos para la justiciay la policía, demoras en los procesos judicia-les y la percepción de la falta de indepen-dencia y transparencia del sector judicial.Los obstáculos en el acceso a la justicia sonagravados por la discriminación, por ejem-plo en base a género y a origen étnico.

Una gama de principios constituciona-les surge de la experiencia boliviana e in-ternacional para el debate en la AsambleaConstituyente. Estos principios caen dentrode cuatro áreas principales: 1. Fortalecimiento del sistema judicial y del

Estado de derecho de tal forma que seasegure el acceso mejorado de todos losciudadanos a la justicia ordinaria.

2. Reconocimiento de la justicia comunita-ria tradicional en la Constitución.

3. El fortalecimiento de la equidad de géne-ro en el acceso a la justicia.

4. La consolidación de los derechos huma-

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nos mediante principios de igualdad y nodiscriminación.

El fortalecimiento de la confiabilidad yeficiencia del sistema ordinario de justiciatambién es una clara prioridad más allá dela Asamblea Constituyente, con el objetode mejorar la inclusión social mediante unmejor acceso a la justicia. Nuevamente, laexperiencia internacional ofrece leccionespara fortalecer el acceso a la justicia ordina-ria. A fin de asegurar la integración de lajusticia tradicional dentro del Estado de de-recho, una opción sería la aprobación deuna ley de coordinación en esta materia, de-sarrollada de una manera altamente partici-pativa. Con relación a las perspectivas degénero, el reto clave no es tanto la aproba-ción de una nueva legislación, como hacercumplir la existente, así como la elevaciónde la capacidad y supervisión de quienesejercen en el Poder Judicial, tanto en lossectores de la justicia ordinaria como de laindígena, para asegurar iguales derechospara hombres y mujeres.

CONSIDERACIONES FINALES

El presente estudio es un intento porentender algunos de los retos claves queenfrenta Bolivia, mirando sus raíces en laHistoria y su estructura institucional paraobtener una serie de resultados para suconsideración.> La exclusión social y la ausencia de cohe-

sión social observada en la Bolivia actualtiene sus raíces en la historia colonial.

> Aunque la transformación institucionaldel país ha sido sustancial en el tiempo,es todavía incompleta.

> La era colonial también levantó perspec-tivas paternalistas y rentistas en rela-ción con el Estado que todavía prevale-cen y que hacen más difícil lograr la in-clusión y cohesión social.

> El reto es forjar un Estado verdaderamen-te democrático caracterizado por unabuena gobernabilidad, que promueva laigualdad de oportunidades y por lo tantomayor movilidad social para su pobla-ción.

> La Asamblea Constituyente y el referén-dum sobre autonomías son un paso im-portante, aunque cargado de riesgos, enlos esfuerzos del país por lograr un cam-bio social perdurable. En esta coyunturade importantes diferencias políticas, undiálogo amplio y abierto en el contextode la Asamblea es esencial para lograr unconsenso nacional que se manifieste enuna nueva Constitución legítima y dura-dera.

> El trabajo de la Asamblea Constituyentedebería mantener como principio básicola promoción de la igualdad de oportuni-dades y del Estado de Derecho, especial-mente en áreas en las que el consensosea difícil de lograr, como es el caso de ladescentralización.

> Aunque el logro de un nuevo contrato so-cial es un esfuerzo profundamente boli-viano, la comunidad internacional puedeayudar a construir las bases de una Boli-via digna, justa y productiva.

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Desde la Revolución de 1952, Boliviaha atravesado por cambios sociales impor-tantes. Este proceso ha resultado en la elec-ción de Evo Morales, el primer Presidente in-dígena de Bolivia, en diciembre de 2005. Enel mismo proceso, el 6 de agosto de 2006,inició sus labores en Sucre una nueva Asam-blea Constituyente para desarrollar un con-trato social más incluyente y cohesivo quese reflejará en una nueva Carta Magna. Lossectores de la población boliviana antes ex-cluidos tendrán ahora una oportunidad deestar incorporados en la preparación de unanueva Constitución. En este contexto, el 2de julio de 2006 tuvo lugar un referéndum,en el que cuatro de los nueve departamentosdel país votaron a favor de las autonomías.Estas dos iniciativas son un paso muy im-portante, aunque cargado de riesgos, en elesfuerzo del país por lograr un cambio socialduradero.

La geografía y la demografía de Boliviason importantes para explicar su desarro-llo económico. El país posee recursos im-portantes, especialmente mineros e hidro-carburíferos, aunque desigualmente distri-

buidos, cuya localización generó enclavesde riqueza y poder a lo largo de su historia.La forma del territorio boliviano y la falta deacceso soberano al mar también dan comoresultado grandes desigualdades en materiade transporte, que dificultan su crecimientoy desarrollo equitativo y complican la cohe-sión nacional. Bolivia tiene una poblaciónjoven y en crecimiento rápido, que se estáurbanizando y que está migrando a las tie-rras bajas en búsqueda de tierras fértiles yde empleos, cambiando con ello el paisajesocial y político del país. Además, mientrasBolivia es el país con el más alto porcentajede indígenas en América, enfrenta un conti-nuo proceso de mestizaje de la población, almismo tiempo que las prácticas y perspecti-vas indígenas se están ampliando en las ins-tituciones sociales del país.4

La historia cultural de Bolivia tambiénayuda a explicar su exclusión social ac-tual.5 El sistema toledano de las “dos repú-blicas”, establecido en los inicios de la eracolonial para crear un sistema eficiente,orientado a explotar la plata de las minasen Potosí, estratificó la sociedad en una mi-

Introducción

4 David Tuchschneider: Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas, Banco Mundial, en“Bolivia: Por el Bienestar de Todos”, 2006.

5 Ver Roberto Laserna et al.: Rentismo y conflicto social en Bolivia, estudio de contexto, septiembre2005. El apoyo de la DFID es gratamente reconocido. Ver también Library of Congress, Federal ResearchDivision 1989: “Bolivia: A Country Study.” Library of Congress.

noría privilegiada y rentista, y una mayoríaindígena subyugada. Las instituciones cla-ve utilizadas para mantener esta estructuray virtualmente impedir toda movilidad so-cial, incluyeron la segregación geográficaen base a líneas étnicas, el trabajo forzadoy sistemas de servicio como la mita y el ya-naconaje, la limitación de la ciudadanía auna oligarquía privilegiada de origen espa-ñol, la restricción de la educación a pocosprivilegiados, la aplicación de impuestossobre los pueblos originarios, la cooptaciónde caciques indígenas en el sistema, y la re-presión militar.

La independencia produjo turbulenciassociales, pero no cambió la estructura bá-sica de la sociedad. Las expropiaciones detierras, los repetidos golpes de Estado y lasfrecuentes reformas constitucionales (in-cluida la primera poco después de que Bolí-var dejó el país en 1826), conforman el mar-co histórico de la relativamente débil insti-tucionalidad de la Bolivia de los tiemposmodernos y del limitado apoyo a los dere-chos de propiedad privados. Una gradualtransformación de la sociedad vino con lacreación de una clase trabajadora perma-nente en las minas de estaño, la incremen-tada conciencia nacional creada por los in-dígenas y no indígenas, luchando juntosuno al lado del otro en la guerra del Chaco(1932-35), la introducción del sufragio uni-versal, la reforma agraria y la reforma a laeducación que siguieron a la Revolución de

1952, la descentralización y la participaciónpopular en los años 90, que siguieron al re-torno a la democracia en los 80, y el crecien-te poder político de las comunidades indíge-nas que siguió a la histórica marcha hacia LaPaz en 1990. De esta forma, hubo una evo-lución política del país desde las “dos repú-blicas” hasta una democracia “multi-étnica,pluricultural” mencionada en la Constitu-ción de 1994.

Los retos socioeconómicos de Boliviason enormes.6 En un nivel de 990 dólarespor persona, el PIB real per cápita actual pa-ra el promedio de los bolivianos es el mismoque tuvieron sus abuelos en los años 50. Lamayor parte de ese ingreso está en pocasmanos, y Bolivia, con una de las tasas másaltas de desigualdad en el ingreso en la re-gión (un coeficiente Gini de 0.58), es tam-bién uno de los países con la movilidad so-cial más baja —esto implica que aquellosque nacieron pobres muy probablemente se-guirán siéndolo.7 Uno entre cinco bolivianosno existe formalmente para el Estado—yaque nunca fueron registrados al nacer.8 Unindígena del área rural tiene un 70 por cien-to más de probabilidad de vivir en extremapobreza (tabla 1.1) que uno que no lo es. EnBolivia, sólo el 2.5 por ciento de la tierra escultivable, sin embargo el 10 por ciento delos propietarios agrícolas controla el 90 porciento de la tierra. El censo del 2001 mues-tra que uno de cada tres hogares rurales vi-ve en casas de pobre calidad. El crédito per

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6 Ver: El Banco Mundial: Evaluación de la Pobreza, 2005a. El Banco Mundial: Revisión del Gasto Público,2004, o El Banco Mundial: “Bolivia por el Bientestar de Todos”, 2006.

7 Ver Lykke Anderson: Low Social Mobility in Bolivia: Causes and Consequences for Development, KielInstitute of World Economics, Documento de trabajo No. 1064.

8 Ver Banco Interamericano de Desarrollo 2006: Ocultos a plena vista: ciudadanos indocumentados enAmérica Latina, Series IDEA, enero–abril.

cápita es 50 veces más alto en Santa Cruzque en Potosí. Las mujeres tienen dos vecesmás probabilidad de ser analfabetas que loshombres. Una persona indígena en prome-dio gana 27 por ciento menos que su contra-parte no indígena con el mismo nivel deeducación. Un bebé que nace en Tarija tienetres veces más probabilidad de sobrevivir yllegar a celebrar su primer cumpleaños devida, que un bebé que nace en Oruro. Lospozos de gas, la mayor esperanza que tieneBolivia para remediar estas desproporcio-nes, las están empeorando. Así, las rentasde los hidrocarburos están alrededor de 246dólares por persona en Tarija y hasta 407 porpersona en Pando, mientras sólo llegan a 16por persona en La Paz.

La estructura poder en Bolivia ha per-petuado esta desigualdad y exclusión.9 Lacaptura de las élites de los tres poderes deun Estado altamente centralizado, facilitóel rentismo y la asignación preferencial delos recursos gubernamentales. El rol histó-rico dominante del Estado derivó en que lainteracción organizada con el mismo seaesencial, inclusive para las élites rivales.Esto llevó inevitablemente a una débil go-bernabilidad, es decir, a una inexistenterendición de cuentas hacia la ciudadanía y

una tenue reflexión de sus intereses, así co-mo una injusta aplicación de las reglas for-males. Con el aumento del poder sindical através del crecimiento de la minería y de laburocracia estatal, surgieron nuevos acto-res en la escena política a inicios del sigloXIX con la misma perspectiva de que el Es-tado debe cuidar de ellos. Aún en la actua-lidad prevalece una visión paternalista delEstado en Bolivia como el gran proveedor ygarante de empleos y subsidios—los bienespúblicos se consideran como gratuitos.10 Laescasa voluntad de pagar impuestos y lasaltas expectativas de apoyo estatal sugie-ren que el paternalismo y el rentismo pue-den ser legados culturales de la historia ini-cial de Bolivia.11

La estructura política de la sociedadha llegado a ser significativamente máscompleja en el tiempo.12 El declive de laminería y de su sindicato central de trabaja-dores (COB) y el advenimiento de la demo-cracia en los años 1980s crearon el espaciopara que surja una superabundancia de or-ganizaciones alternativas de la sociedad ci-vil, incluyendo organizaciones indígenas,sindicatos y asociaciones de trabajadores,asociaciones de comercio, organizacionescívicas, organizaciones barriales, y ONG for-

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9 Ver Roberto Laserna et al.: ibid.

10 Ver Revisión Institucional y de la Gobernabilidad para Bolivia (2000) del Banco Mundial acerca delpatrocinio y el Estado.

11 En sus comentarios este libro, el gobierno ha notado que la baja credibilidad de instituciones públicascomo resultado de administración corrupta también ha minado la voluntad de pago de impuestos, y queexiste una relación directa entre la cultura impositiva, la transparencia y el desarrollo. En la opinióndel gobierno, la cultura rentista de la sociedad civil fue también impulsada por un modelo paternalistaapoyado por los donantes internacionales en la ausencia de claras políticas públicas en ese entonces.

12 Ver Carlos Toranzo y José Luis Exceni: Empoderamiento, participación e instituciones en Bolivia,Documento de Referencia, septiembre 2005, preparado con apoyo de la DFID que es gratamentereconocido.

Tabla 1.1. - INCIDENCIA DE LA POBREZA Y EXTREMA POBREZA POR INGRESO (porcentajes)

Población Incidencia de la pobreza Incidencia de la extrema pobreza Total Indígenas No- indígenas Total Indígenas No- indígenas

Nacional 63,1 73,9 52,5 39,5 52,5 26,9Urbano 51,5 59,1 47,3 23,9 29,9 20,6Rural 82,8 86,3 73,6 66,2 71,6 52,1Capitales de departamento 48,6 56,8 44,0 22,2 28,6 18,7

Fuente: Hall y Patrinos (2006).

mados alrededor de los temas de género en-tre otros temas. Esta abundancia de organi-zaciones corporativas haciendo demandasal Estado representa una manifestación his-tórica de la voz ciudadana, sin embargo, hacomplicado la gobernabilidad y la determi-nación de un rumbo claro para la nación,especialmente desde que muchos de losnuevos movimientos sociales tienen unamenor trayectoria en negociar, y desde quela estructura formal del Estado no ha tenidola capacidad de atender las múltiples ex-pectativas dentro de un consenso orientadopor la justicia social. En este ambiente ca-racterizado por múltiples demandas anta-gónicas por privilegios particulares (que amenudo son demandas rentistas y a vecesson políticamente extremas), será muy difí-cil resolver las disputas sobre la distribu-ción de recursos pacíficamente, a menos deque haya una clara y ampliamente reconoci-da fuente de liderazgo moral imparcial quepueda consensuar una justa asignación derecursos con responsabilidades.

El conflicto es inevitable en cualquiersociedad, y se ha tornado violento en Boli-via durante los últimos años, aunque el pa-ís tiene un considerable potencial para eldiálogo. En países socialmente cohesiona-dos, el conflicto normalmente se encauza através de los canales políticos instituciona-les establecidos (por ejemplo vía la legisla-tura o litigación en las cortes). En los añosrecientes en Bolivia, los conflictos socialesse han traducido en extrema inestabilidadpolítica, con un fuerte incremento de huel-gas, bloqueos y movilizaciones masivas, y larenuncia forzada de dos presidentes.13 Noobstante el aumento de conflictos, hay opor-tunidad para un diálogo constructivo en Bo-livia, como ha sido demostrado en la partici-pación popular a nivel local, en diálogos na-cionales y en los acuerdos alcanzados paraproceder hacia la Asamblea Constituyente.Por otro lado, es esencial sostener estos es-fuerzos de diálogo en el contexto de laAsamblea para que se pueda lograr las opor-tunidades que presenta esta coyuntura y mi-

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13 En sus comentarios a este libro, el gobierno expresó la opinión que la cohesión social estuvo minadapor la imposición de un modelo económico de libre mercado, apoyado por donantes internacionales,que no respondía a las necesidades y condiciones de los bolivianos y que profundizó las divisioneseconómicas en el país. Además, el gobierno mencionó la persistencia de ciertas divisiones y racismo enla línea de la sociedad toledana aún en el siglo XXI.

nimizar los riesgos asociados con los proce-sos de cambio. La visión del Gobierno de es-te proceso es “un proceso político y sociallanzado para reconstruir el contrato social enBolivia y para crear una nueva visión nacio-nal que es inclusiva y altamente democráti-ca, y que promueve un espacio para la reu-nión y reconciliación entre los bolivianos.”14

En este contexto, el Banco Mundial ysus socios donantes15 fueron invitados aproporcionar apoyo analítico al país sobrealgunos de los temas de discusión más di-fíciles que el país están enfrentando estemomento. Ellos se podrían condensar en lassiguientes preguntas: > ¿Cómo puede Bolivia asegurar que los de-

rechos colectivos de su mayoritaria po-blación indígena sean apropiadamente

reflejados y respetados en la ley y en lapráctica?

> ¿Cómo puede el país enfrentar los temasde acceso a la tierra y al territorio de lamanera más equitativa y eficiente?

> ¿Cómo pueden ser asignados los recursosy las responsabilidades entre las autori-dades territoriales nacionales, departa-mentales, municipales y posiblementetambién indígenas dentro de una estruc-tura estatal cohesionada?

> ¿Cómo pueden ser mejor distribuidas lasganancias por los hidrocarburos?

> ¿Cómo puede asegurar el país el acceso ala justicia para todos sus ciudadanos?

Los cuatro capítulos principales de estedocumento buscan dar algunas respuestas aestos interrogantes.

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14 Este es el objetivo de la representación presidencial a la Asamblea Constituyente y al Referéndum sobrela Autonomía. Ver también García Linera (2004)

15 Este estudio fue financiado por el Banco Mundial, el Departamento para el Desarrollo Internacional delReino Unido (DFID), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA) y la Agencia Sueca deDesarrollo Internacional (ASDI)

1. DERECHOS INDÍGENAS

Casi 5.1 millones de bolivianos son indígenas y representan el

62 por ciento de la población. En función de esa realidad, se

plantea hoy construir un Estado multiétnico y pluricultural.

Este capítulo aborda tal posibilidad de construcción futura.

El actual reconocimiento de los derechos culturales originarios

avanza hacia un enfoque más completo. El reto en esta época

consiste en moverse del reconocimiento multicultural

(multiculturalismo) a una relación más armónica y simétrica entre

culturas (interculturalidad).

Los derechos territoriales indígenas son la base para cualquier

reconocimiento multicultural, ya que los pueblos indígenas tienen

una relación especial con su hábitat y su supervivencia como tales

a menudo depende de esta relación.

La base para los derechos de auto-determinación es el

reconocimiento constitucional de la personalidad legal de los

pueblos indígenas. Esto ha llevado a conseguir una mayor

participación popular, administración de justicia tradicional y

democracia, aunque la ampliación del alcance de la

autodeterminación sobre los territorios indígenas permanece como

un reto básico.

La Asamblea Constituyente podría aprobar varios derechos

culturales, territoriales y de autodeterminación, entre los que

INTRODUCCIÓN

Casi el diez por ciento de la poblaciónde América Latina es indígena. De acuer-do con la Convención 169 de la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT) rela-cionada con los Pueblos Indígenas y Triba-les, un indígena es alguien reconocido/apor su comunidad y que se considera a símismo/a como tal (artículo 1, 1989).16 Por

lo tanto “pueblos indígenas” es un concep-to basado en su auto-atribución y su auto-identificación (ver el anexo 2.1 para algu-nas definiciones). De acuerdo con esteconcepto, hay un estimado de 650 distin-tos pueblos indígenas en la región con unapoblación total de 43 millones. Uno de ca-da ocho de ellos es boliviano (ver gráfico2.1, que muestra la distribución de estospueblos en Bolivia).17

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16 Bolivia ratificó la Convención vía Ley No. 1257 en Julio 11, 1991.

17 A diferencia de otros sitios en América Latina y el Caribe, los 5.1 millones de indígenas bolivianosrepresentan a la mayoría de la población (62 por ciento basado en la auto-identificación, o el 53 porciento basado en la lengua que habla—ver Tuchschneider 2006).

Gráfico 1.1. Ubicación de los pueblos indígenas en Bolivia

Fuente: Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios, (MACPIO), 2002

Los pueblos indígenas están protegidospor convenios internacionales. Estos son laDeclaración Universal de los Derechos Huma-nos (artículos 7 y 17, 1948), la ConvenciónInternacional sobre la Eliminación de todaslas Formas de Discriminación racial (artículo5, 1965), el Convenio Internacional sobreDerechos civiles y políticos (artículo 27,1966), la Convención 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (1989), la Conven-ción sobre los Derechos de la Niñez (1989), laConvención sobre la Diversidad Biológica(1992) y el Fondo de Pueblos Indígenas parael Desarrollo de los Pueblos Nativos de Amé-rica Latina y El Caribe (1992).

Los derechos de los pueblos indígenasgeneralmente ingresan dentro de tres gran-des categorías: cultura, territorio y autono-mía. Los derechos culturales se refieren al re-conocimiento del carácter multicultural deuna nación, su diversidad cultural histórica,sus identidades diferenciadas, y el derecho auna educación bilingüe/intercultural. Losderechos territoriales implican el reconoci-miento de la relación de los pueblos indíge-nas con sus hábitats, e incluyen derechos a lapropiedad colectiva y a la protección. Los de-rechos a la auto-determinación reconocen lasformas indígenas de gobierno, la posibilidadde establecer su propia justicia basada enprácticas tradicionales, y participar en la to-ma de decisiones relacionadas con temas derelevancia para ellos.

LOS DERECHOS INDÍGENAS EN BOLIVIA

Los pueblos indígenas son menciona-dos en cinco artículos de la Constitución

de 1994 y en más de 100 leyes, decretossupremos y reglamentos. El primer artículode la Constitución del 94 caracteriza al paíscomo “multiétnico y pluricultural”. Esa fueuna innovación significativa, porque lospueblos indígenas sólo habían sido mencio-nados antes en la Carta Magna de 1938. LaConstitución de 1994 se refiere específica-mente a los pueblos indígenas en varios ar-tículos (ver el anexo 2.2).18 No obstante losderechos deben ser examinados en el con-texto constitucional, considerando su jerar-quía interna. Por ejemplo, el control tradi-cional del Estado sobre la tierra y el subsue-lo (artículo 136), así como la posibilidad desu expropiación con fines de utilidad públi-ca (artículo 22) pueden contradecir la pro-tección de tierras de comunidades nativas(artículo 171). Las estipulaciones constitu-cionales son también complementadas pormás de 100 leyes, decretos supremos y re-glamentos que específicamente se refieren aestos temas y consolidan los enfoques mul-ti-culturales, incluyendo por ejemplo las le-yes de Participación Popular (1994), Refor-ma Educacional (1994), Reforma Agraria(INRA, 1996), Municipalidades (1999) y deAsociaciones Cívicas y Pueblos Indígenas(2004). El anexo 2.3 indica cómo se hanirradiado los derechos indígenas en la legis-lación boliviana.

La proclamación de derechos culturalesen la Constitución boliviana rompe con elsilencio del pasado, pero todavía debe serconsiderada como un paso previo hacia unenfoque más completo. La existencia depueblos indígenas en Bolivia estuvo parcial-mente encubierta después de la Revoluciónde 1952 mediante el uso de conceptos ambi-

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18 Los artículos 61, 222, 223 y 224 de la Constitución se refieren a los derechos de los pueblos indígenas parapresentar candidatos para cargos, y el artículo 171 reconoce sus derechos sociales, económicos y culturales.

guos como “campesino” o comunario (miem-bro de una comuna).19 La Constitución de1994 garantiza la personalidad jurídica delos pueblos indígenas (artículo 171, II), locual es fundamental para actuar legalmentecomo una entidad colectiva. Por otro lado,nociones básicas, como por ejemplo, una de-finición de pueblos indígenas, la promocióncultural (no sólo su reconocimiento y protec-ción), la declaratoria de idiomas oficiales yla educación intercultural bilingüe fueron re-legados a la legislación secundaria. El reco-nocimiento de los “derechos sociales, eco-nómicos y culturales de los pueblos indíge-nas” (artículo 171, I), los cuales son dere-chos individuales establecidos en el PactoInternacional sobre Derechos Económicos,Sociales y Culturales (1966), no reconoce losaspectos diferenciales.20 Además, el uso fre-cuente del concepto “campesinos”, el esta-blecimiento de una religión oficial (artículo3) y una “cultura nacional” (artículo 192) su-gieren que todavía prevalece la tradición

constitucional del nacionalismo y que las di-ferentes culturas no aparecen en las mismascondiciones ni son igualmente valoradas. Noobstante la reforma de 1994 ha cumplido unrol fundamental en términos de la transiciónde un Estado que se caracterizaba como ho-mogéneo hacia uno compuesto por diferen-tes culturas y visiones del mundo.21 Ahora elreto constitucional es moverse del reconoci-miento multicultural (multiculturalismo) co-mo la afirmación de una realidad históricahacia una relación más armónica y simétricaentre culturas (interculturalidad).

Los derechos territoriales indígenas sonla base para cualquier reconocimiento mul-ticultural, ya que los indígenas tienen una re-lación especial con su medio ambiente y susupervivencia como pueblos a menudo depen-de de esta relación.22 Estos temas de discusiónson analizados más profundamente en el si-guiente capítulo, sin embargo cabe señalarque, aunque se ha logrado un significativo

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19 El Estado intentó construir una sociedad homogénea en una sociedad que era esencialmenteheterogénea. En el nuevo texto constitucional, el Estado reconoce la realidad social de Bolivia.

20 Valcárcel (2004) declara: “No tiene sentido el reconocimiento de los derechos de seguridad social,trabajo, salud, educación, etc., sin el ofrecimiento de una especial y distintiva connotación para lospueblos indígenas. Tengan en cuenta que estos derechos humanos han sido ya reconocidos para todoslos bolivianos, tanto indígenas como no indígenas”.

21 Se han efectuado también significativos avances prácticos en términos de los derechos culturales,incluyendo el reconocimiento del quechua y el aymara como idiomas oficiales en el 2000 (Decreto No.25.894), el reavivamiento de identidades étnicas y la recuperación simbólica de su valor en términos dela opinión pública, la consolidación de organizaciones indígenas y de su reconocimiento comoentidades capaces de negociar con el Estado, la promoción de políticas de estado que favorecen a lospueblos indígenas vía diferentes departamentos y ministerios, especialmente el Ministerio de DesarrolloRural, Agrícola y Ambiental, y las reformas educativas que están promoviendo la recuperación y estudiode los idiomas indígenas e impulsando la autoestima de los niños indígenas. “En términos de educaciónbilingüe, estamos en la vanguardia en América Latina. Ahora debemos avanzar en desarrollointercultural como una calle de dos vías, un entendimiento entre la cultura dominante y las culturasindígenas”, (entrevista con Marisol Quiroga, anterior Ministra de Educación del período 2004-2005).

22 Rodolfo Stavenhagen, reportero de Naciones Unidas declara: “…el grupo formado por la tierra, elterritorio y los recursos constituye un asunto de derechos humanos esenciales para la supervivencia delos pueblos indígenas,” (Stavenhagen, 2002)

progreso en la titulación de tierras comunita-rias (Territorios Comunitarios de Origen-TCO),los derechos territoriales de los indígenas noestán muy claros en el plano constitucional ysu interpretación y aplicación en los niveleslegislativos de menor jerarquía, ha sido a ve-ces confuso. Los temas de discusión estraté-gicos como el uso del suelo y del subsuelo, laparticipación en la explotación de recursosestratégicos y el carácter inalienable de losTCO, fueron relegados a la Ley del INRA yotras, mientras que las vinculaciones entreTCO y municipalidades no han sido adecuada-mente atendidas en la ley. Más aún, ha sidomuy difícil encarar la yuxtaposición de áreasprotegidas o bosques con asentamientos indí-genas, invasiones ilegales de TCO, la incompa-tibilidad del modelo de TCO con las prácticastradicionales del altiplano, y la eficacia limi-tada de las comisiones agrarias nacionales ydepartamentales en resolver disputas.23

Los pueblos indígenas ganaron ciertosderechos de autodeterminación en laConstitución de 1994. El reconocimientoconstitucional de la personalidad legal delos pueblos indígenas provee las bases paraciertos derechos de autodeterminación fun-dados en tres puntos básicos: 1. Participación popular.2. La administración de justicia.3. Democracia participativa.

Estos derechos no deberían ser vistoscomo equivalentes a la autonomía formal

(que caracteriza por ejemplo a los munici-pios), porque ellos implican una facultadlimitada y no siempre explícitamente clari-ficada para gobernar a través de autorida-des y usos y costumbres indígenas, inclu-yendo la justicia o la posibilidad de repre-sentación colectiva en ciertos procedi-mientos estatales. Por ejemplo, la Ley deParticipación Popular de 1994 permite lacreación de Organizaciones Territoriales deBase (OTB) entre comunidades indígenas yrurales, así como distritos indígenas muni-cipales dentro de una municipalidad dada,cada uno de los cuales es representado porun sub-alcalde indígena. En el área de lajusticia tradicional (cuadro 2.1), la prima-cía constitucional ha sido establecida enBolivia aún en ausencia de legislación es-pecífica.24 Dicha legislación de coordina-ción sería altamente recomendable para in-tegrar la justicia comunitaria en un marcode justicia más amplio que involucre la jus-ticia ordinaria. Además, el Tribunal Consti-tucional ha reglamentado a favor de la jus-ticia comunitaria en varias ocasiones. Fi-nalmente, la Constitución de 1994 extendióla representación en todas las esferas delvoto (en los niveles constitucional, nacio-nal, distrito uninominal y municipal) másallá de los partidos políticos para incluir agrupos cívicos y pueblos indígenas, y reco-nocer sus “usos y costumbres como baseslegales legítimas para la nominación decandidatos” (artículo 1 y 26, Ley de GruposCívicos e Indígenas, 2004).

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23 “Los derechos de los TCO en términos de explotación de recursos del subsuelo son mínimos. El uso comercialde los recursos renovables, sea éste uso tradicional o explotación a gran escala, están sujetos a la LeyForestal. No se ha dado a los TCO un claro estatus legal en la estructura gubernamental del Estado y por lotanto no tiene la capacidad de seguir sus propias políticas de desarrollo”, (Hoekema y Assies, 1999: 427).

24 “Los principios, garantías y derechos reconocidos por la Constitución no pueden ser alterados por leyesque regulan el ejercicio de estos derechos o que requieren directivas previas para asegurar sucumplimiento,” (artículo 229).

LA EXPERIENCIA INTERNACIONALCON RELACIÓN A LOS DERECHOSINDÍGENAS

Ha habido un creciente reconocimientointernacional de los derechos culturales yterritoriales indígenas en la región, lo cualofrece una gama de opciones a ser conside-radas por la Asamblea Constituyente boli-viana. Una característica que es común en-tre los países es que los derechos culturalesreconocen la existencia de múltiples identi-dades étnicas en una nación pluricultural(anexo 2.4). Este concepto, que tiene unpropósito declarativo (ocasionalmentecombinado con el reconocimiento de que lospueblos indígenas precedieron a la forma-ción del Estado), lleva a otros derechos cul-

turales como la promoción de los pueblosindígenas como una colectividad, el recono-cimiento oficial de los idiomas minoritarios,y la educación intercultural bilingüe. Porejemplo, la Constitución mexicana afirma la“composición pluricultural de la nación”(artículo 2), mientras que la de Venezuelabusca la “promoción y consolidación de sucultura” (artículo 121), mostrando la dife-rencia entre una mera afirmación y una ac-ción más pro-activa. Colombia, Ecuador, Ni-caragua, Perú y Venezuela definen los idio-mas oficiales en sus constituciones. Brasilofrece un ejemplo coherente de tratamientode la educación bilingüe (artículo 210, 2),mientras que la Constitución del Ecuador in-dica que el Estado promueve la “intercultu-ralidad, la cual inspirará sus políticas e inte-

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Cuadro 1.1 - CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES DE LA JUSTICIA INDÍGENA

La justicia indígena no ha sido aún estudiada y sistematizada suficientemente. Sin embargo, sepueden identificar algunos principios básicos que funcionan consistentemente (Barié, 2005): 1. Integralidad: al analizar conflictos, no sólo se examinan los hechos del caso, sino también el en-

torno, la familia y los precedentes personales. 2. Consideraciones comunales y públicas: la comunidad desempeña un rol importante, porque los

conflictos se presentan y se debaten en una reunión o asamblea general. El proceso de absolucióny redención se realiza ante los ojos de todos, lo cual otorga más valor y sustentabilidad.

3. Armonía y equilibrio: la meta final de la justicia es el reestablecimiento de la armonía, no el cas-tigo.

4. Oralidad y rapidez: el proceso de administración de justicia generalmente es oral, no escrito, aun-que cuando se llega a un acuerdo puede haber evidencia documental y un ritual público. El proce-dimiento es muy rápido comparado con cualquier juicio ordinario.

5. Reconciliación: la justicia comunitaria enfatiza la importancia de la reconciliación y el restableci-miento de las relaciones entre las partes, siempre que sea posible.

6. Resarcimiento: el delincuente debe resarcir el daño causado, por ejemplo, mediante la devolucióndel ganado robado.

7. Dinamismo: el hecho de que la justicia indígena no esté codificada y que tenga una fuerte tradi-ción oral hace que sea dinámica y se adapte a todas las situaciones. No existe la figura de “asuntospendientes por falta de legislación.”

grará estas instituciones de acuerdo con losprincipios de igualdad entre culturas,” (artí-culo 62). En el área de territorios, el cuadro2.2 y el anexo 2.5 ofrecen un resumen de laexperiencia internacional.

La experiencia internacional revela unacreciente atención a los derechos indíge-nas de autodeterminación a nivel consti-tucional en la región. El término “autono-mía” es usado en las constituciones de Nica-ragua (artículo 175) y de Perú, la cual decla-ra: “Las comunidades rurales y nativas sonautónomas en términos de sus organizacio-nes, su trabajo comunitario y el uso y explo-tación de sus tierras, así como en términos

económicos y administrativos, dentro de loslímites establecidos por la ley” (artículo89). Fuertes características de autonomía seencuentran también en la Carta Magna co-lombiana, donde los territorios indígenasson entidades con funciones y competen-cias idénticas a las otras unidades políticasgubernamentales (artículo 329). En Ecua-dor, existen distritos territoriales indígenas(artículo 224), mientras que la Constituciónde Venezuela reconoce poblados indígenas(artículo 169). En Paraguay, los pueblos in-dígenas tienen el derecho “de aplicar libre-mente sus sistemas de organización políti-ca, social, económica, cultural y religiosa.”(artículo 63).25

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25 Barie (2003) hace referencia a otros principios importantes en algunos países, como el reconocimientode derechos para indígenas sin importar el lugar en el que viven, y modalidades de representación decomunidades indígenas en instituciones nacionales.

26 Por ejemplo: “tierras tradicionalmente ocupadas” (Argentina, artículo 75, 17 y Brasil, artículo 231, 1);“tierras comunitarias de origen” (Bolivia, artículo 171); “tierras comunitarias de grupos étnicos, territoriosindígenas, reservas” (Colombia, artículos. 63, 286 y 329); “tierras comunitarias” (Ecuador, artículo 82, 2);“tierras históricas de comunidades indígenas” (Guatemala, artículo 67), propiedad de los Amerindios(Guyana, artículo 142, 2i); “tierras de grupos indígenas” (México, artículo 27, VII); “tierras decomunidades de la costa Atlántica, tierras comunales” (Nicaragua, Artículo 89); “propiedad colectiva decomunidades indígenas” (Panamá, artículo 123); “hábitat y propiedad comunitaria” (Paraguay, artículos 63y 64); “tierras de comunidades nativas y campesinas” (Perú, artículo 89); “hábitat, tierras que los pueblosy comunidades indígenas ocupan ancestral y tradicionalmente” (Venezuela, artículo 119).

Cuadro 1.2. - PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON TERRITORIOS INDÍGENAS,BASADOS EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Las constituciones más avanzadas conciben las tierras indígenas como territorios o hábitats.Por ejemplo, en Venezuela, el Estado relaciona el hábitat con la supervivencia de los pueblos indíge-nas, reconociendo los derechos originales sobre las tierras que ellos ocupan tradicionalmente y las cua-les son necesarias para desarrollar y garantizar su modo de vida (artículo 119).26

La seguridad de la tenencia y especial protección de estas posesiones está reflejada en su natu-raleza inalienable, imprescriptible y no hipotecable: éstas no pueden ser vendidas, ilegalmente ocu-padas o embargadas en virtud de deudas. Además, está prohibida la transferencia forzada o el reasen-tamiento de los pueblos indígenas en virtud de expropiación.

A pesar de que tiene un significativo va-lor simbólico, el reconocimiento constitu-cional es solo el primer paso hacia un com-pleto ejercicio de los derechos indígenas. Losmovimientos indígenas se refieren frecuente-mente a las constituciones como una base pa-ra defender sus derechos y abrir las posibilida-des de que éstos sean reproducidos y extendi-dos a través de legislación. En la práctica, latransformación de los ideales constituciona-les en legislación secundaria ha sido lenta eirregular en América Latina, ya que está suje-ta a la voluntad política, presiones políticas ycircunstancias de cada país. De hecho, una ex-periencia común ha sido la demora de la legis-lación de los derechos indígenas en los con-gresos. Del concepto abstracto del derecho a

una identidad a la realización del bienestardeterminado por los mismos pueblos, hay unlargo sendero que recorrer que involucra la su-peración de barreras tales como la concienciay movilización de la sociedad civil, la activaparticipación en reformas estatales, haciendoconstitucionales los derechos indígenas ytransformando la legislación relevante y lavoluntad de los empleados públicos, entreotros. Estos son pasos que generalmente seconstruyen lentamente—aunque las asam-bleas constituyentes ofrecen momentos deinigualable oportunidad para dar importantespasos hacia delante—e involucran la evalua-ción de los derechos indígenas versus el Esta-do o no indígenas, como también un legítimobalance de los distintos intereses.27 Además,

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27 Un ejemplo de la concesión recíproca involucrada incluye el crédito. Los préstamos asegurados porhipoteca de propiedad figuran entre los préstamos privados de mayor seguridad que pueden serconcedidos y, por lo tanto, involucran montos mayores y tasas de interés más bajas que, por ejemplo,los préstamos no asegurados. Mediante la prevención de embargos de tierras indígenas, la ley tambiénelimina esta forma de financiamiento para las comunidades indígenas, reduciendo el acceso eincrementando el costo del crédito. En este contexto, una combinación de modalidades de tenencia dela tierra o la confianza en principios de micro-finanzas (incluyendo garantías solidarias y préstamosbasados en la confianza) o en financiamiento a través de recibos de bodega ofrecen alternativas quepermiten compromisos entre la tenencia de tierras colectivas y el acceso a financiamiento.

La noción espacial de tierras indígenas. Por ejemplo, la Constitución de Brasil (artículo 231) contie-ne una definición amplia de tierras indígenas, comprendiendo tierras que están ocupadas, utilizadas pa-ra actividades y necesarias para el bienestar y supervivencia cultural. En otros países, el marco constitu-cional permite expandir el área territorial con base en asentamientos históricos y no solamente actuales.

Lla delimitación y demarcación física es esencial, junto con el registro en catastro y regulariza-ción (clarificación de los derechos de título), con el objeto de garantizar la protección efectiva.

Algunas constituciones reconocen el valor simbólico o religioso del patrimonio cultural de lospueblos indígenas, tales como lugares sagrados y templos.

El uso de los recursos tanto renovables como no renovables. La fórmula legal usual mantiene losderechos del Estado sobre lo que está debajo de la tierra superficial, a la vez que reconoce los mecanis-mos de consulta y perticipación en los programas de extracción.

La protección de la propiedad intelectual sobre los recursos genéticos y de biodiversidad es un nuevotema que aparece en algunos casos, inspirada primariamente por la Convención sobre la Biodiversidad (1992).

requieren la búsqueda de modalidades de au-tonomía que aseguran la articulación en lugarde la separación dentro del Estado.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES YOPCIONES PARA LA ASAMBLEACONSTITUYENTE

La búsqueda de un equilibrio adecuadoentre varias perspectivas válidas es uno delos principios para la incorporación de losderechos indígenas en la Constitución. LaConstitución no puede cambiar la realidaddrásticamente, aunque sí puede señalar unmarco general y reglas de juego, que requie-ren un posterior seguimiento. Los principiosdesarrollados en Bolivia pueden reconoceruna realidad en la que los pueblos indígenasno son minorías nacionales, sino puebloshistóricos sistemáticamente excluidos, ypor otro lado aprovechar las lecciones deotros países que pueden ayudar a profundi-zar la reflexión y mejorar la propuesta final.Un principio muy importante para manejarlas expectativas es que el proceso deberíareconocer que no existen derechos absolu-tos, éstos más bien están plasmados en y li-mitados por el marco general de la Constitu-ción y por los derechos de otros grupos o in-dividuos. Será necesario un balance entrelos derechos indígenas y los más amplios de-rechos humanos, y al mismo tiempo una re-flexión profunda sobre las responsabilidadesque acompañan a los derechos. Otro equili-brio esencial debe darse entre los derechosindividuales y los colectivos. En la práctica,un enfoque basado sólo en los derechos in-

dividuales puede tener efectos perjudicia-les, mientras que los derechos colectivos ex-cesivos pueden violar los de otros, por ejem-plo minorías internas o mujeres. Finalmen-te, el autogobierno de los territorios (auto-nomía) necesitará ser balanceado con inte-reses más amplios. La autonomía implicauna relación legal y contractual entre lospueblos indígenas y el Estado, sin entroni-zar la libertad absoluta y la autodetermina-ción total. Los principios de autodetermina-ción también deberían considerar la presen-cia de población no indígena, o de múltiplesidentidades, en áreas multiculturales.

La Asamblea Constituyente puede con-siderar un grupo básico de derechos cultu-rales, territoriales y de auto-determina-ción que permitirían el fortalecimiento dela interculturalidad. Entre los derechos cul-turales más importantes que merecen ser in-cluidos como principios constitucionales es-tán: la caracterización de Bolivia como unEstado formado por personas y pueblos dife-rentes; reconocimiento y apoyo a los dife-rentes idiomas, educación intercultural yeducación bilingüe.28 En relación con los de-rechos territoriales, podría ser útil dar la de-bida consideración al principio de las tierrasindígenas como hábitats o espacios para lacontinuidad cultural y seguir los ejemplosmás avanzados de las constituciones enAmérica Latina y la legislación internacio-nal (titulación colectiva de tierras que soninalienables, imprescriptibles y no sujetas aembargo; derechos para consultas oportu-nas e informadas; distinción entre recursos

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28 El reconocimiento cultural podría tomar en cuenta el hecho que Bolivia cuenta con una pequeñapoblación afro boliviana, que se encuentra asentada en gran parte en el departamento de La Paz. Lasconstituciones regionales han reconocido expresamente que los afro descendientes se encuentran a lapar de los pueblos indígenas (por ejemplo, en Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú); este enfoquepodría tenerse en cuenta en la nueva Constitución boliviana.

renovables y no renovables, con una partici-pación modesta en las ganancias de la ex-tracción de estos últimos—ver, en este vo-lumen, el capítulo sobre descentralizacióncon relación a la distribución de rentas hi-drocarburíferas). Como una contribuciónoriginal obtenida de la experiencia bolivia-na, el enfoque de la ley internacional mo-derna a los derechos territoriales puede sercomplementada por el apoyo de mecanis-mos flexibles y probados de resolución deconflictos con los grupos interesados no in-dígenas, y permitir varias modalidades detierras indígenas de acuerdo a las costum-bres (por ejemplo, bosques comunales, mul-tiétnicos y sostenibles, propiedades indivi-duales dentro de distritos indígenas, etc.).Los derechos de autonomía básicos que me-recen consideración a nivel constitucionalestán relacionados con oportunidades de re-presentación y autodeterminación y la in-corporación de entidades indígenas dentrodel marco organizacional político adminis-trativo del Estado. Esto incluye el reconoci-miento de la justicia tradicional en un mar-co estatal de pluralismo jurídico que tam-bién incluye la justicia ordinaria (ver, aquí,el capítulo sobre acceso a la justicia).

CONSIDERACIONES MÁS ALLÁ DELA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Una nueva Constitución conduce a nue-vas políticas de Estado que necesitarán serreflejadas en una legislación secundariamás allá de la Asamblea Constituyente.Existe poco análisis comparativo interna-cional acerca de una legislación secundariasobre los pueblos indígenas. Generalmente,la codificación de derechos indígenas ha si-

do impulsada más por factores sociales y po-líticos específicos—por ejemplo, respues-tas puntuales a eventos o conflictos—quepor un seguimiento estricto de doctrinasclásicas sobre jerarquía legal.

La codificación debe ocurrir en la legis-lación más amplia que reconoce los dere-chos indígenas y en la legislación específi-ca para estos pueblos. La inclusión siste-mática y orgánica de los derechos indígenasen la legislación general (tales como las le-yes de educación y forestal) es preferible auna legislación separada, a pesar de que loúltimo puede también ser requerido (ejem-plos incluyen la Ley de Panamá de 2000 so-bre los derechos de propiedad intelectual in-dígena o la Ley de Venezuela del 2000 sobrela demarcación y garantía de los hábitats in-dígenas).29 Sería útil coordinar la codifica-ción de las reformas legales por temas rela-cionados (por ejemplo, el procesamiento delas leyes forestales, de biodiversidad, am-bientales y de recursos naturales en un gru-po) para permitir la revisión sistemática deestas áreas. Un marco legislativo que coor-dine y articule las leyes ha sido previamenteutilizado en la región. Por debajo del nivelde legislación, pueden haber también im-portantes decretos que afectan los derechosindígenas (como en un decreto del 2002,que reguló la actividad política y militar enáreas indígenas de Brasil).

Es esencial fortalecer la capacidad delos pueblos indígenas para negociar intere-ses comunes con una perspectiva nacionaly un enfoque e intercambio de diferentesvisiones del Estado. Hay varias organizacio-nes no gubernamentales en Bolivia con ca-

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29 Capítulo sobre acceso equitativo a la justicia.

pacidad y experiencia en destrezas de nego-ciación y construcción de consensos. Si-guiendo la Asamblea Constituyente, será im-portante para las organizaciones de la socie-dad civil acompañar activamente el procesode convertir la nueva constitución en políti-cas de Estado. Los medios de comunicaciónpodrían jugar un papel crítico en esta etapaen proveer la transparencia y distribución dela información. La construcción de capaci-dad también debe incluir actores claves noindígenas, por ejemplo miembros del sectorjudicial que pueden ser llamados para facili-tar la transición a un sistema pluralista de

justicia, que según la experiencia latinoame-ricana, puede ser fuertemente resistido.

Un principio básico más allá de laAsamblea Constituyente es el mantenercanales de diálogo sin burocratizar losconflictos. Esto requeriría una política pú-blica que asegure espacios abiertos de con-sulta y planificación participativa, en lugarde enviar a los ministerios o agencias másrelevantes a solucionar problemas ex-post.Esto puede adquirir mayor importancia en elplano departamental si la descentralizaciónes fortalecida en la nueva constitución.

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2. TIERRA Y TERRITORIO

Desde hace mucho tiempo, los derechos sobre la tierra han

sido una fuente de tensión social en Bolivia. Aunque la

política sobre tierras (1996-2006) se pensó para hacer su

tenencia más equitativa, segura y sostenible, la implementación de

la Ley INRA no ha colmado las expectativas. Este capítulo propone

un enfoque más fructífero, que podría involucrar el diseño de las

políticas e instituciones en base en objetivos o resultados

específicos, obligando a las instituciones a rendir cuentas.

En cuanto a los territorios indígenas, ya hay bases constitucionales

establecidas en Bolivia para su reconocimiento. Al respecto, se

pueden tomar en consideración a los mejores ejemplos

internacionales en esta área. La Constitución de 1994 se refiere

sólo a la modalidad de tierras comunitarias de origen (TCO), la cual

es incompatible con las prácticas y las estructuras territoriales-

administrativas locales del altiplano y los valles.

Por otra parte, el debate constitucional está relacionado con la

autonomía sobre los recursos naturales, incluyendo los minerales y

forestales. Podría ser útil considerar una gama de reformas

institucionales y legales para implementar el tratamiento de los

reclamos de terceras partes en áreas indígenas; la superposición de

concesiones forestales en territorios indígenas; y una

reconsideración de los artículos de tierras indígenas contenidos en

INTRODUCCIÓN

Si bien Bolivia es un país grande (casitres veces el tamaño de Alemania), sus áre-as de tierra cultivable son limitadas, y ladistribución de éstas es altamente desi-gual. De un total de 109 millones de hectá-reas, casi la mitad está cubierta por bosquesy un tercio es semi-desértico o árido. Sólounas 8 millones de hectáreas pueden clasifi-carse como potencialmente productivas parala agricultura, de las cuales apenas unas 2.5millones han sido alguna vez usadas paracultivos. Casi 10 por ciento de los propieta-rios agrícolas (eso es, casi 60 mil unidades)30

controla el 90 por ciento del territorio culti-vable. La distribución también es muy dife-rente entre las tierras bajas en las que predo-minan granjas de tamaño mediano y grande,y las altas y valles, en las que la norma sonlas pequeñas unidades. La mayoría de las fa-milias en el altiplano viven en comunidadesque tienen algún tipo de administración te-rritorial indígena. A nivel nacional, se hanrealizado reclamos de tierras indígenas bajoel marco legal existente por casi 21 millonesde hectáreas, la mayoría boscosas.

Desde hace mucho tiempo, los reclamospor tierras y particularmente por tierrasindígenas han sido una fuente de tensiónsocial en Bolivia. Dicha situación continúaactualmente, ya que la inequitativa distribu-ción en las tierras bajas fértiles y expansivas,los mercados de tierra segmentados y exclu-sivos, el manejo problemático de bosques yterritorios indígenas, la escasez de tierraarable y las pobres conexiones con el merca-do en las tierras altas densamente pobladas,

limitan las oportunidades de empleo en áre-as rurales y perpetúan la pobreza en el cam-po. Estas realidades impulsan la migraciónhacia las ciudades, las cuales tampoco lo-gran crear empleos de calidad, y alientan eldeterioro ecológico y los conflictos sociales.Dado que la economía de Bolivia está alta-mente sustentada en la tierra y en los recur-sos naturales, es imprescindible centrar laatención en ambos con el fin de convertirlosen medios de reducción de la pobreza, en lu-gar de fuentes de conflicto. Con este fin, elgobierno se ha comprometido a inauguraruna “revolución agraria”. Es así que en mayo2006 lanzó un programa de cinco decretosenfocados en revitalizar el estancado proce-so de redistribución de la tierra. A su vez, elcongreso aprobó una revisión de la Ley deReforma Agraria (Ley No. 1715) en noviem-bre de 2006, con el objetivo de promover unuso más productivo y equitativo de tierrasimproductivas o ilegalmente apropiadas.

TIERRA

La política de tierras aplicada en el pe-riodo 1996-2006 se concentró en hacermás equitativa, segura y sostenible la te-nencia de la tierra. Desafortunadamente, laimplementación de la Ley INRA No. 1715(1996) ha sido inconsistente y a menudoinefectiva, pues no ha colmado las expecta-tivas, particularmente en la identificaciónde tierras públicas, en la reversión al Estadode áreas subutilizadas para su distribución, yen la mejora de la equidad en la distribución.Inadecuadas políticas impositivas y de ad-ministración están debilitando los incenti-vos para mejorar la utilización de la tierra y

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30 Se cree que existen cerca de 550.000 familias campesinas y 50.000 operaciones comerciales agrícolasen el país. Alrededor de 450.000 familias campesinas trabajan la tierra en el altiplano y casi 100.000en las tierras bajas.

abrir los mercados para los productos prove-nientes de ésta. La titulación de tierras indí-genas ha avanzado, pero el proceso ha esta-do caracterizado por conflictos y muchos re-clamos no han sido atendidos. Un sistema deáreas protegidas y manejo de bosques estáen operación, pero algunas de ellas han sidotaladas ilegalmente y están sujetas a la eli-minación del bosque para permitir la crianzade ganado, el cultivo de soya y para la agri-cultura de pequeña escala. Se necesitan me-jores herramientas y acuerdos instituciona-les más efectivos para lograr las metas de laLey INRA. En lugar del enfoque legalista,manejado por procesos del pasado, el cual noha sido ni suficiente ni efectivo, hace faltaun enfoque más fructífero para permitir eldiseño de políticas e instituciones en base aobjetivos y resultados específicos, obligan-do a las instituciones a rendir cuentas sobresus logros y resultados, en lugar de reportarsencillamente sobre sus acciones.

Bolivia enfrenta cinco retos centrales alpromover una política de tierras que pro-mueva crecimiento que reduzca la pobreza,y asegure la estabilidad social y la sosteni-bilidad ambiental.31 Estos retos son: 1. Completar la regularización de tierras y

restaurar la confianza en las institucio-nes encargadas del área;

2. Regularizar las tierras indígenas; 3. Resolver las demandas por distribución de

tierras a través de mecanismos orientados porlos objetivos en lugar de los procedimientos,y que utilicen múltiples instrumentos para lo-grar los objetivos de acceso a la tierra;

4. Mantener la integridad de las áreas pro-tegidas y reservas forestales;

5. Mejorar la imposición tributaria sobre lastierras.

El primer reto es completar la regulari-zación de tierras y restaurar la confianza enlas instituciones del rubro. El saneamientolegal de tierras es el principal objetivo de lapolítica de tierras vigente, basada en la LeyINRA. Desde 1996, la situación de tenenciaha sido regularizada en 15 millones de hectá-reas, y se está trabajando en otras 30 millo-nes adicionales, dentro de un total de 107millones que requieren saneamiento en Boli-via (tabla 3.1). A pesar de estos logros, mu-chos obstáculos permanecen y las institucio-nes de tierras (sobre todo el INRA y los tribu-nales agrarios) han sufrido un deterioro de laconfianza pública. Una mayor participaciónde las comunidades en el proceso (el cual amenudo involucra a terceros) ayudaría atransparentar y a crear mayor aceptación delproceso de regularización de tierras.

El saneamiento también debe aseguraruna revisión exhaustiva de la función econó-mica y social de las propiedades no regulari-zadas en el país, y de las propiedades que seencuentran dentro de áreas reclamadas comoTierras Comunitarias de Origen (TCO), con elobjeto de aclarar que áreas pueden ser sujetasa una reversión del Estado y cuáles fueron ad-quiridas legítimamente y cumplen con la“función económica y social” requerida por laley (artículos 7, 22 y 169 de la Constitución).32

Este concepto es clave para establecer dere-

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31 Ver Malcolm Childress 2006: La política de tierras de Bolivia. “Bolivia por el Bienestar de Todos”, BancoMundial, 2006.

32 Cabe recordar que durante la época colonial, los encomenderos compraron grandes cantidades de tierrasy limitaron la producción de alimentos en estas tierras con el propósito rentista de incrementar elprecio de los alimentos vendidos a la minas de plata.

chos de propiedad legítimos en Bolivia y pro-bablemente será aún más importante a futu-ro. Por otro lado, esta revisión ha estado rode-ada de actos de corrupción y abusos por acto-res estatales en el pasado. El tema clave paraasegurar la factibilidad de este proceso esaclarar la definición de la “función económicay social,” por ejemplo en base a referentesclaros, y asegurar que el establecimiento deestas funciones sea más transparente, verifi-cable de manera independiente, abierto a to-dos los actores involucrados y menos sujeto amanipulación por razones políticas o arbitra-rias. Si no se fortalece la objetividad, la inclu-sión social y la integridad legal del proceso deregularización de tierras, hay el riesgo de queestas medidas puedan desencadenar una si-tuación incontrolable de invasión de tierras yse reinicien los conflictos territoriales en zo-nas bajas orientales, lo cual puede ser perju-dicial para todos los grupos sociales involu-crados. Manejar este proceso con visión y res-peto por el Estado de derecho es un reto inme-diato para el gobierno. Estos no son temas

constitucionales, dado que pueden ser aten-didos con enmiendas apropiadas a la Ley 1715vigente y su reglamentación. El gobierno pa-rece haber dado primeros pasos importantesen esta dirección a través de la emisión decinco decretos en mayo de 2006 que están di-señados para agilizar la regulación de tierras ycerrar los vacíos legales. Además el Congresoaprobó recientemente reformas a la Ley INRAcontra la fuerte oposición de empresariosagroindustriales.

Un segundo pilar de la política de tierrases el reconocimiento de los reclamos de tie-rras indígenas. El reconocimiento de tierrasindígenas requiere cumplir con las demandassociales de las poblaciones y crear una tenen-cia segura de las enormes áreas comunitariascorrespondientes a territorios ancestrales.Desde la promulgación de la Ley 1715, 440TCO (Tierras Comunitarias de Origen) han sidocreadas. Ellas representan un área de 5.2 mi-llones de hectáreas.33 Aunque ha tenido ciertoéxito la creación de un gran número de tierras

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33 Están en proceso 124 solicitudes de TCO adicionales sobre 16.1 millones de hectáreas y 50 nuevassolicitudes subsiguientes han sido realizadas con relación a 4.5 millones de hectáreas adicionales en lasáreas de las tierras altas.

Tabla 2.1. - ESTADO DEL SANEAMIENTO DE TIERRAS (31 de diciembre de 2005)

Estado del Superficie has. Porcentajesaneamiento

Titulada 9,255,285 9TCO 5,700,000 5Por titular 10,469,111 10En proceso 29,983,107 28Por sanear 57,044,220 53Total 106,751,723 100

Fuente: Sist. - INRA

legalmente protegidas, el proceso también hatraído muchos conflictos y confusiones. Estosincluyen los reclamos de terceras partes, con-cesiones forestales y propiedades en áreas re-clamadas por indígenas—particularmente entierras bajas—además de disputas sobre laextensión de los reclamos tanto en regionesbajas como altas, tensiones entre tenenciasindividualizadas y títulos colectivos otorga-dos a las TCO, lentitud burocrática en el proce-samiento de los reclamos, e insuficiente apo-yo comunitario al proceso.34 Un problema fun-damental es que las TCO son una forma de ti-tulación de tierra privada, que está siendo uti-lizada por comunidades indígenas para el con-trol administrativo territorial en ausencia debuenas alternativas. A fin de avanzar de ma-nera socialmente aceptable, es imprescindi-ble reconocer el papel de las decisiones comu-nitarias en la definición del régimen de pro-piedad. Al considerar potenciales cambios le-gales o constitucionales, es posible que lamejor opción sea buscar expandir el alcancede las unidades indígenas de administraciónterritorial de tal forma que permitan una ga-ma más amplia de designaciones de tenenciade la tierra dentro de los territorios indígenas(tales como los derechos de uso de familiasindividuales y los derechos comunes de uso).35

El tercer pilar básico, que es la redis-tribución de tierras, ha fracasado. Aunquela administración de tierras ha mejoradoconstantemente, su impacto sobre el creci-miento y la reducción de la pobreza es toda-vía mínimo a causa de la injusta estructurade tenencia de la tierra, mercados de tierrasexcluyentes, inefectiva recaudación tribu-taria sobre la propiedad y una falta de acce-so a los mercados de insumos y productosque ponen en desventaja a los pequeñospropietarios para expandir su área de terre-no a través del arriendos o compras. Aunquela Reforma Agraria (1953) desintegró lashaciendas tradicionales en tierras altas yvalles, una nueva versión del sistema degrandes terratenientes surgió en zonas ba-jas orientales (Santa Cruz, Beni, Pando) du-rante el período 1960-1990, porque los si-guientes gobiernos hicieron donaciones detierras estimadas en cerca de 30 millones dehectáreas a partidarios políticos. Estasgrandes donaciones sentaron la base de tie-rras para cultivos industriales y empresasganaderas, pero provocaron una crecienteindignación popular que llegó a su máximaexpresión en 1993-1994, forzando a los go-biernos a cambiar su enfoque, lo cual llevóa la promulgación de la Ley INRA.36 De esta

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34 En sus comentarios a este documento, el gobierno ha notado que las concesiones forestales fueronotorgadas en base a consideraciones políticas, resultando en conflictos con áreas protegidas, TCO ypueblos indígenas.

35 La Asamblea Constituyente puede así encontrar indispensable clarificar si todas las tierras indígenasdeben ser tituladas como TCO (como lo estipula la primera cláusula del artículo 171 indicado) o si lasdecisiones comunitarias pueden ser usadas para determinar el régimen de propiedad en la comunidadindígena (como parece indicar la cláusula final del artículo 171).

36 En sus comentarios a este estudio, el gobierno ha enfatizado que este proceso estuvo “viciado” delfavoritismo político, con énfasis en el lapso entre 1970 y 1982, ocasionando un “daño histórico al Estado”y que una profunda reforma agraria es esencial para mejorar el acceso a la tierra y crear oportunidades para“vivir bien.” Si bien la Ley INRA ha sido importante, fue insuficiente para promover su objetivofundamental de asegurar dicho acceso. Además, no estuvo acompañada por recursos y políticas para lapromoción del desarrollo rural. Así, la expansión de la frontera agrícola resultó en tierras depredadas ypueblos empobrecidos por falta de apoyo al desarrollo económico para acompañar el proceso.

manera, Bolivia enfrenta importantes dife-rencias interregionales entre el altiplano ylas tierras bajas, así como una alta inequi-dad intra-regional en la distribución de latierra en el oriente del país.

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Confrontar a los grandes terratenientescon la legislación y la potencial expropia-ción crea incentivos para la subvertir la ley.Una visión más pragmática de la redistribu-ción de tierras puede basarse en un grupodiversificado de instrumentos y enfocarseen el objetivo de asegurar un verdadero ac-ceso a buenas tierras agrícolas para aquellaspersonas productivas (cuadro 3.1). Este en-

foque tendría una visión más inclusiva deldesarrollo rural, que también abarcaría lacreación de empleos y actividades no agrí-colas como soluciones del problema de lossin tierra. En esta visión pragmática, unaamplia variedad de mecanismos pueden serdiseñados para enfrentar el problema, porejemplo la reversión pública, compra de tie-rras y programas de arrendamiento, merca-dos mejorados, pactos sociales, la produc-ción agrícola contratada, y empresas de ca-pital compartido. Un método menos reco-mendable de redistribuir sería el de repartirtierras fiscales cubiertas de bosques con elfin de promover la producción agrícola, ya

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37 Los valles occidentales albergan al 60 por ciento de los propietarios de tierras del país, perorepresentan solamente el 10 por ciento de la tierra agrícola (1.1 millones de hectáreas). En contraste,las tierras bajas orientales contienen solamente el 18 por ciento de los terratenientes, pero representanel 75 por ciento de la tierra utilizada para producción (8.5 millones de hectáreas). Dentro de las tierrasbajas orientales, existen poblaciones rurales empobrecidas de migrantes recientes en la parte norte deSanta Cruz o enclaves de grupos guaraní y chiquitano que no tienen acceso a cantidades grandes detierra subutilizada, e. g. 108.000 hectáreas permanecen no cultivadas ya que los bancos las hanembargado, pero aún no las han vendido.

Cuadro 2.1. - MÉTODOS ALTERNATIVOS DE ACCESO A LA TIERRA

Los modelos de capital compartido están siendo utilizados en Sudáfrica. Los propietarios, enfren-tados con la expropiación, y los antiguos trabajadores en sus haciendas, están formando compañías decapital conjunto de propiedad común. Estos esquemas previenen la pérdida de los vínculos entre la tec-nología y el mercado durante la reforma de la tierra.

Agricultura contratada es la experiencia con la arveja de invierno y el brócoli en las tierras altasde Guatemala- El sistema provee a los agricultores con pequeñas porciones de tierra, el paquete tecno-lógico y un precio garantizado para producir un producto específico bajo contrato. La agricultura con-tratada funciona bien para cultivos con alto insumo de trabajo, lo cual ayuda a incluir a los trabajado-res agrícolas sin tierra dentro del proceso de producción.

Compartir/negociación de tierras es una técnica utilizada principalmente en ciudades asiáticas comoJakarta y Dhaka para acomodar a los colonizadores en parcelas que pertenecen a evasores de impuestos oque están subutilizadas, mediante la negociación con los dueños de los terrenos a cambio de la resoluciónde embargos por impuestos o el otorgamiento de permisos de planificación. Esta técnica es comprobadaen áreas peri-urbanas y podría adaptarse a situaciones rurales tales como las tierras bajas de Bolivia.

que éstas son importantes para la gestión deagua y la captura de carbón y tienen gene-ralmente una baja productividad agrícolauna vez que son taladas, por lo que no per-miten a los beneficiarios salir de la pobreza.

La cuarta área clave es mantener la in-tegridad de las áreas protegidas y reservasforestales. Bolivia ocupa el sexto lugar del

mundo en el tamaño de su dotación de bos-ques tropicales, con casi la mitad del país(alrededor de 53 millones de hectáreas) aúncubiertas de árboles. Es el líder mundial enla certificación voluntaria de bosques, con2.2 millones de hectáreas certificadas comobosques manejados sosteniblemente, y losproductos forestales llegaron al 11 por cien-to de las exportaciones legales bolivianas

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Cuadro 2.2. - CONFLICTO Y MANEJO FORESTAL DESDE LA LEY FORESTAL DE 1996

La Ley forestal de Bolivia No. 1700 de 1996 llevó a cambios significativos en las regulaciones delpaís sobre el manejo y cosecha en el bosque, incluyendo el requerimiento de planes de manejo paracualquier cosecha de madera y la prohibición de motosierras en la producción de madera. En la prácti-ca, estas demostraron ser barreras críticas para la comunidad forestal en las TCO, que rápidamente ca-yeron bajo la presión de firmar contratos exclusivos con compañías con el fin de cumplir los requeri-mientos técnicos para cosechar comercialmente la madera. Muchos de estos acuerdos no fueron favo-rables para las comunidades indígenas, porque les permitieron decir poco sobre como eran manejadoslos bosques. Hacia 1999, el Superintendente Forestal de Bolivia había revisado 90 planes de manejo fo-restal de terceros para las TCO, anulando todas ellas.

La nueva Ley Forestal también condujo a conflictos entre las tierras indígenas y las concesiones fo-restales. Hacia 1997, Bolivia había arrendado 5.8 millones de hectáreas de bosques a 85 compañías ba-jo la nueva ley. De esta área 700 mil hectáreas contenían tierras para las que los pueblos indígenas te-nían reclamos de titulación en existencia. En 1999, las organizaciones indígenas en Bolivia trajeron con-flictos de tierra por la Ley Forestal a la Organización Internacional del Trabajo y en 2000, la Corte supre-ma de Bolivia ordenó que las concesiones dentro de reclamos de tierras indígenas sean primero sujetasal proceso de titulación. Sin embargo, la resolución administrativa No. 098 fue emitida por las autorida-des, limitando los procesos de reclamos de tierra a 30 días. Tres meses después de aprobar la resolución,3.8 millones de hectáreas de tierra forestal previamente disputada habían sido designadas como culti-vables, incluyendo 800 mil hectáreas del bosque seco chiquitano. La RA No. 098 se convirtió en uno delos ímpetus de la tercera marcha de indígenas y campesinos en 2000, que forzó a su revocación.

Bolivia es el país con la mayor cantidad de tierra boscosa certificada por el programa del Concejode Vigilancia de Bosques (FSC). Sin embargo, la certificación no ha alcanzado a los pueblos indígenasy sus bosques al punto que se puede esperar, así como casi todos los bosques certificados en Boliviason manejados por la industria privada. Solo un territorio indígena en Bolivia, la TCO Yuqui-CIRI, estácertificado actualmente—sus 51.390 hectáreas de bosque representan menos del 3 por ciento de las1.9 millones de hectáreas del país de bosques certificados. Mientras tanto, en 1999, el FSC certificó a100.000 hectáreas de concesión manejadas por la compañía de tala de bosques La Chonta de las que el90 por ciento traslapa el territorio indígena guarayo.

(117 millones de dólares) en 2003.38 Boliviatambién tiene un extenso sistema de áreasprotegidas, el cual comprende 22 millonesde hectáreas (más del 20 por ciento del áreaterritorial total del país) que incluye unaamplia variedad de bosques, humedales, yotros ecosistemas naturales, con muchas es-pecies endémicas de plantas y animales. Lasáreas protegidas pueden generar importan-tes ingresos turísticos, y siguen siendo unafuente subutilizada, pero potencialmentesignificativa de desarrollo local.39 Si sonbien manejadas, las áreas protegidas y re-servas forestales de Bolivia tienen un granpotencial para contribuir a los Objetivos delMilenio de sostenibilidad ambiental y erra-dicación de la pobreza. Por otro lado, si es-tas zonas son descuidadas o abiertas a usosinapropiados de la tierra, su contribución aldesarrollo sustentable de Bolivia podría ver-se perdida irreversiblemente. La gestiónsustentable de estos recursos naturales re-quiere un fuerte compromiso estatal y ma-yor participación comunitaria (cuadro 3.2).

El pilar final para una política de tierraen Bolivia es la recaudación de impuestossobre la tierra, punto en el que la promesa

de la descentralización fiscal y la políticade tierra se encuentran. El mejoramientodel sistema de impuestos a la propiedad,particularmente en municipalidades rurales,podría mejorar los ingresos de los gobiernoslocales y simultáneamente crear un mejorambiente de incentivos para que los propie-tarios de tierra y especuladores utilicen sustierras en su máxima productividad o lasoferten en el mercado. Actualmente, los im-puestos sobre la tierra constituyen el 51 porciento del total de los ingresos tributariosmunicipales, pero el 90 por ciento de esteingreso es recaudado en apenas diez munici-palidades. El problema logístico de informa-ción física y legal inadecuada de las propie-dades y la carencia casi total de capacidadde valoración de las propiedades con propó-sitos impositivos pueden ser superados porlas municipalidades si crean sus propios ca-tastros simples para propósitos impositivos,utilizando la propia declaración de valor porparte de los propietarios en primera instan-cia, la cual puede ser ajustada más tardecuando los municipios obtengan acceso alsistema de información de bienes raíces delcatastro legal mantenido por el INRA y elRegistro de la Propiedad.40 Con este fin, se-

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38 Las reservas de madera del país ascienden a 317 millones de metros cúbicos, y la producción madererapotencial sostenible supera los 20 millones de metros cúbicos anuales. Su sector forestal abarca acerca de 1.000 empresas registradas, genera 50.000 trabajos directos y contribuye con más de 5millones de dólares al año en ingresos tributarios para el gobierno.

39 Por ejemplo, el número de visitantes de la Reserva Nacional Eduardo Avaroa, la más visitada del país, seincrementó de 13.000 (en 1999) a 43.000 (en 2003) y continúa aumentando. Este turismo generó másde 160.000 dólares anuales en tarifas de entrada, junto con un impacto económico general muchomayor. El reto es el de manejar esta actividad económica sustentablemente y el de asegurar unaparticipación más extensa y equitativa de sus beneficios. Las presiones por el desbroce de tierras enciertas áreas forestales pueden también ser aliviadas expandiendo el acceso de la gente local a susbeneficios (e. g. cosecha de nueces en Brasil).

40 En sus comentarios a este estudio, el gobierno ha señalado que el Instituto Nacional de Reforma Agrariano ha transferido información catastral sobre tierras regularizadas a municipalidades y distritos indígenaspara permitirles un mejoramiento de su base impositiva. También subrayó la importancia del principio deimpuestos prediales equitativos, es decir, impuestos mayores para aquellos que poseen más tierra.

ría importante interconectar los sistemas deinformación catastral municipal con el ca-tastro legal para tener los datos físicos y le-gales actualizados, y complementados conuna valoración económica de las propieda-des. El problema político de un impuesto al-tamente visible puede ser afrontado prime-ro haciendo que los beneficios del pago delos impuestos sean altamente visibles, es-pecialmente a través de obras públicas en lamunicipalidad. Además, la reticencia políti-ca a enfrentar a los grandes terratenientesmediante el cumplimiento de provisionestributarias—en vista de que los impuestosde tierras son altamente progresivos—pue-de ser enfrentada al relacionar las transfe-rencias del gobierno central al esfuerzo im-positivo realizado por las municipalidades,de tal manera que el esquema impositivo ru-ral sobre la tierra sea más efectivo, y me-diante la apertura de registros de impuestosa un mayor escrutinio público.

TERRITORIO

Mirando más allá de los problemas detierras, un área básica para las autorida-

des es el tema de territorios indígenas. LaLey INRA de 1996 clasifica los diferentes re-gímenes de tenencia de la tierra y define losprocedimientos para el reconocimiento le-gal de territorios indígenas. Ésta ley incor-pora también garantías constitucionales alos pueblos indígenas con respecto a sus tie-rras comunales originarias, en el artículo171 de la Constitución.41 El impulso básicode la legislación relacionada a los derechosa la tierra indígena se enfocó en las zonasbajas orientales en las cuales el concepto degrandes extensiones de tierra de propiedad ymanejo colectivo fue generalmente compa-tible con los patrones de uso de la tierra delas sociedades indígenas.42 En las tierras al-tas las perspectivas sobre estos temas sonmuy diferentes, y el paradigma legal de tie-rras comunitarias indígenas como un dere-cho de propiedad es inapropiado para lascomplejas relaciones territoriales de las co-munidades del altiplano o valles y los varia-dos sistemas de los derechos de propiedadtradicional válidos entre ellos. En esencia,las TCO son una modalidad para la tenenciade tierra, que en muchos casos es incompa-tible con otras modalidades en las tierras al-

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41 Varias otras leyes ambientales en Bolivia se relacionan con la tenencia de la tierra indígena: La LeyForestal (No. 1700) de 1996, la Ley Ambiental (No. 1333), adoptada en 1992, la Convención No. 169de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La Ley 1257, aprobada en 1991, incorpora laConvención dentro de la ley boliviana. Iniciativas posteriores para incrementar la participaciónincluyen la creación de un servicio legal para apoyar a los pueblos indígenas en la implementación desus derechos a la tierra y a los recursos naturales (decreto No. 26151).

42 Los reclamos de tierra indígena en la Amazonía han sido realizados por representantes de los gruposchácobo, pacahuara, ese ejja, cavineño, araona, yaminahua, machinery y tacana, sobre todo a través dela Central Indígena de la Región Amazónica de Bolivia (CIRABO). En el Beni los 14 reclamos de la TCOincluyen a los grupos de mojeños, yuracaré y chimán han encontrado problemas relacionados atraslapes con concesiones forestales y grandes haciendas ganaderas representadas por la FEGABENI(Federación de Ganaderos del Beni). En Santa Cruz, los grupos guaraní, ayoreo, chiquitano hanrealizado 21 reclamos de tierra, con un papel clave de abogacía realizado por la Asamblea del PuebloGuaraní (APG). Estos han enfrentado problemas de parcelas de terceros en las áreas reclamadas y elproblema especial de las comunidades cautivas—comunidades guaraníes empleadas en su totalidadcomo trabajadores en grandes haciendas, a veces con escasa remuneración y pocas alternativaseconómicas.

tas, incluyendo la tenencia individual y sis-temas mixtos de tenencia colectiva e indivi-dual. El uso o la imposición de la TCO comola única modalidad disponible de tenenciade la tierra de las comunidades indígenas,una modalidad que no es legalmente rela-cionada con la administración territorial, dehecho complica tanto las tradiciones de te-nencia de la tierra como la administraciónterritorial de las tierras altas.

La implementación del marco legal pa-ra las tierras indígenas y territorios en lastierras bajas orientales ha sido complica-da por razones burocráticas y reclamos deterceras partes. Gran parte del problema enlas áreas de tierras bajas surge de la comple-jidad e insuficiente transparencia de los pro-cedimientos requeridos para el reconoci-miento de tierras,43 y el problema de recla-mos de parte de colonizadores, quienes tie-nen un título legal incluido en áreas recla-madas por las comunidades indígenas, asícomo también de otros colonos que no tie-nen título o derechos certificados de uso. Laresolución insatisfactoria de reclamos ycompensaciones de terceros es una de lasprincipales fuentes de conflicto alrededorde tierras indígenas en la parte oriental delpaís. Esto puede ser resuelto utilizando va-rias soluciones alternativas, basadas en ex-periencias de Perú y Estados Unidos. Una op-ción es pagar a las terceras partes por susmejoras, a la vez que se exije que se retirendel área de reclamo de tierras de la TCO. Otraes la creación de asociaciones entre las ter-ceras partes y los grupos indígenas, de talforma que la tierra sea utilizada para el be-neficio de la comunidad indígena sin impor-

tar la propiedad formal. Una tercera opciónes que la comunidad indígena compre la tie-rra de las terceras partes en áreas estratégi-cas para consolidar sus reclamos, como sehizo en el caso de los navajos y la banda delLago Rojo de los ojibwe en los Estados Uni-dos. También se ha propuesto el estableci-miento de fondos nacionales o internacio-nales con el fin de resolver estos reclamos.Cada una de estas opciones puede tener re-levancia en diferentes áreas del oriente y dela amazonía boliviana.

En las áreas de tierras altas el reto esque el marco de la TCO muchas veces es in-compatible con las prácticas establecidasde tenencia de tierras y con las estructuraslocales territorial-administrativas. El in-tento de aplicar el modelo de derechos depropiedad indígena (TCO), ha llevado a unafalta de reconocimiento de los derechos depropiedad individual y comunal existentesdentro de las comunidades y ha dispersadoel conflicto, lo cual ha llevado paradójica-mente a una menor capacidad de las comu-nidades indígenas para definir sus propiosmodelos administrativos y de gestión de sustierras en algunos casos. En otros casos hancomplicado el reconocimiento legal y socialde los derechos de tierra vigentes. La clavees el principio de la determinación del régi-men de propiedad en base a decisiones to-madas por las mismas comunidades. La his-toria precolombina y colonial de las tierrasaltas y del occidente de Bolivia ha creado ungrupo diverso de divisiones territorial-ad-ministrativas tradicionales quechua y ayma-ra (ayllus y markas), que funcionan juntocon y como parte de unidades nacionales

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43 Gran parte del trabajo está concentrado en manos de los técnicos de tierras y abogados del INRA conprocesos participativos insuficientes y una falta de transparencia en el trabajo de campo, en elreconocimiento de los derechos de terceras partes y en la emisión de resoluciones administrativas.

político-administrativas. La Ley de Partici-pación Popular de Bolivia, que establece lamodalidad de distritos municipales indíge-nas, es en este momento el punto de iniciomás adecuado para establecer el reconoci-miento territorial. La modalidad TCO, juntocon las otras formas de propiedad disponi-ble en la ley boliviana, son más apropiadascomo determinaciones subsidiarias de dere-chos de propiedad dentro de jurisdiccionesindígenas territoriales.

La experiencia internacional ofrece lec-ciones valiosas para su consideración. Porejemplo, Brasil tiene uno de los marcos le-gales más avanzados para la tenencia de latierra indígena en América Latina. El artícu-lo 231 de la Constitución de Brasil garantizala posesión permanente y el uso exclusivode sus tierras tradicionales para los pueblosindígenas, incluyendo suelos y aguas, aun-que no la propiedad completa. También pro-híbe la remoción de los pueblos indígenasde sus tierras y la explotación de sus territo-rios por parte de personas ajenas. La demar-cación y reconocimiento de tierras indíge-nas ha sido significativa.44 Al mismo tiempo,el procedimiento civil administrativo dequejas introducido bajo el decreto 1775 de1995 ha minado algunas de las proteccionesconstitucionales y legales, y las tierras es-tán sujetas a invasiones ilegales, especial-mente por mineros de oro y diamantes,mientras que los pueblos indígenas sufrenuna violenta intimidación de parte de pode-rosos intereses establecidos, con insuficien-te acción del gobierno para parar estas inva-siones y terminar con la violencia. En el ca-

so de Colombia, la Constitución de 1991 re-conoce a los sistemas legales consuetudina-rios y a las autoridades tradicionales comoentidades públicas legítimas para la admi-nistración de tierras autónomas, recono-ciendo por lo tanto el modelo territorial in-dígena de tenencia de la tierra, el cual invo-lucra la propiedad de tierras comunales asícomo también la jurisdicción sobre el mane-jo de recursos naturales. Las autoridades in-dígenas en los resguardos son legalmenteresponsables por el uso de la tierra y progra-mas sociales en esos territorios indígenas, yreciben fondos estatales para sus propiosprogramas sociales, de educación y de salud(ver Griffiths 2002 y Roldán 2004). Variasexperiencias adicionales están descritas enel anexo 3.1.

PRINCIPIOS Y OPCIONES PARA LAASAMBLEA CONSTITUYENTE

Si bien la base constitucional para elreconocimiento de la tierra indígena enBolivia es relativamente fuerte, se podríanconsiderar algunas actualizaciones. Losprincipios más importantes que pueden dis-cernirse del análisis anterior son los si-guientes (ver también las experiencias in-ternacionales recogidas en el anexo 3.2):> Las constituciones más avanzadas

conciben a las tierras indígenas comoterritorios o hábitats. Si un Estado serefiere a sí mismo como multi-étnico omulti-cultural, entonces tendría senti-do lógico reconocer las distintas formasde posesión de tierra, especialmentedado que la tierra es fundamental para

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44 Cerca de 104 millones de hectáreas, o más que el 12 por ciento del territorio nacional de Brasil, lamayoría en la región amazónica, han sido reconocidas como tierras indígenas para grupos querepresentan solamente el dos por ciento de la población. Por otro lado, los procesos de reconocimientode tierras indígenas han disminuido considerablemente en los años recientes.

los pueblos indígenas según lo estable-ce la Convención OIT 169.45 Por ejem-plo, en Venezuela, el Estado relaciona elhábitat con la supervivencia de los pue-blos indígenas al reconocer los dere-chos originales sobre las tierras que tra-dicionalmente ocupan y que son nece-sarias para desarrollar y garantizar suestilo de vida (artículo 119). Así, elconcepto tradicional de ‘tierra’ que im-plica sólo propiedad comercial—usual-mente de posesión individual—y el usode recursos renovables, se transformaen estas nuevas constituciones en con-ceptos legales nuevos y diferentes que,por ejemplo, también reconocen tenen-cias colectivas.

> La noción especial de las tierras indíge-nas es importante, por ejemplo la Cons-titución brasileña (artículo 231) propor-ciona una amplia definición de tierras in-dígenas, abarcando las que estén ocupa-das, utilizadas para actividades y nece-sarias para el bienestar y supervivenciacultural.46 En otros casos, el marco per-mite la posibilidad de expandir el áreaterritorial sobre la base de su uso histó-rico y no sólo actual.47

> La seguridad de la tenencia y protec-ción especial de las posesiones comuni-

tarias se refleja en su naturaleza ina-lienable, imprescriptible y no-hipote-cable. Estas no pueden ser vendidas,ocupadas ilegalmente o embargadas pordeudas. Más aún, la transferencia forza-da o reasentamiento de pueblos indíge-nas en virtud a expropiación está prohi-bida.

> Es esencial un proceso para la delimita-ción y demarcación física, junto con elregistro en el catastro y regularización(clarificación de derechos al título), conel fin de garantizar una protección efec-tiva.

> Algunas constituciones reconocen elvalor simbólico o religioso del patrimo-nio cultural de los pueblos indígenas,tales como lugares sagrados o templos.Otra importante dimensión está relacio-nada con el uso de recursos tanto reno-vables como no-renovables. La fórmulalegal usual mantiene los derechos del Es-tado a todo lo que esté debajo de la su-perficie de la tierra y a la vez reconocemecanismos de consulta y frecuente-mente de participación en programas deextracción.

> La protección de los derechos de pro-piedad intelectual sobre la biodiversi-dad y recursos genéticos es un tema

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45 “(…) Al aplicar las previsiones de esta parte de la Convención, los gobiernos deben respetar la especialimportancia por las culturas y valores espirituales de los pueblos en lo referente a su relación con lastierras o territorios, o ambos si fuera aplicable, los que ocupan o utilizan de otra manera y enparticular los aspectos colectivos de esta relación” (artículo 13,1).

46 Esta expansión del concepto de tierra considera estudios ambientales y el entendimiento del hábitatcomo un espacio para la reproducción física, social y cultural: “El uso de las tierras temporales […]debe incluir el concepto de territorios, que cubre el ambiente total de las áreas en las que los pueblosinvolucrados ocupan o utilizan de otra manera” (Convención OIT 169, artículo 13.2).

47 Más aún, pueden garantizarse derechos específicos para los pueblos indígenas que viven en áreasfronterizas o están ubicados entre dos Estados, de modo de asegurar que su integridad territorial, susderechos y protecciones, y su movilidad dentro de su territorio no están comprometidos por lasfronteras nacionales.

nuevo que aparece en algunos casos, ins-pirado principalmente en la Convenciónde Biodiversidad (1992)48.


Las áreas fundamentales que se deberí-an fortalecer están generalmente más alláde la Constitución. El tema clave a tomarseen consideración es la cuestión del nivel deautonomía sobre los recursos naturales, par-ticularmente recursos minerales y forestales(ver el capítulo previo sobre derechos indí-genas), así como la implementación de re-formas institucionales y legales que asegu-ran el cumplimiento de la visión establecidaal nivel constitucional. En particular, el tra-tar en la práctica con terceras partes es su-mamente complicado, pero nuevos enfo-ques, incluyendo aquellos delineados antes,pueden ser introducidos para complementarlo que ha sido una búsqueda poco efectivade tierras públicas alternativas para la dis-tribución. En el caso de las superposiciones

de concesiones forestales y territorios indí-genas, el manejo conjunto de los recursos yla participación compartida de los benefi-cios de la explotación ofrecen una soluciónpotencial a los problemas vigentes, mien-tras que a futuro se podría asegurar dere-chos superiores y un papel predominantepara las comunidades indígenas en la ges-tión forestal sustentable en sus áreas. Másallá de las concesiones existentes, el poten-cial de empresas forestales administradascomunitariamente por parte de las propiascomunidades indígenas es subdesarrollado.Otra consideración sería priorizar la admi-nistración territorial a través de la Ley deParticipación Popular sobre la titulación decomunidades indígenas, que utilizan la mo-dalidad de la TCO. Sería importante reconsi-derar los artículos sobre tierras indígenas dela Ley INRA para permitir que las adminis-traciones territoriales debidamente forma-das determinen la naturaleza de los dere-chos de tierra específicos otorgados en suterritorio—sean comunales, privados o deotra índole.

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48 La Convención establece, por ejemplo, que cada Estado miembro debe: “Sujeto a su legislación nacionalrespetar, preservar y mantener el conocimiento, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenasy locales que consideren estilos de vida tradicionales relevantes para la conservación y uso sosteniblede la diversidad biológica y promover su aplicación más amplia con la aprobación e involucramiento delos tenedores de tal conocimiento, innovaciones y prácticas y alentar la participación equitativa de losbeneficios que surjan de la utilización de tal conocimiento, innovaciones y prácticas” (artículo 8, j).

3. HACIA UNA DESCENTRALIZACIÓN INCLUYENTE

Bolivia fue un país altamente centralizado hasta 1994, año

en el que se llevó a cabo una descentralización que puso

los cimientos a cientos de gobiernos locales provistos de

recursos propios. Si bien hubo avances importantes durante esta

primera etapa, el proceso necesita ser ampliado, porque la calidad

de los servicios continúa siendo desigual entre departamentos y

porque hay importantes disparidades entre áreas urbanas y rurales.

En este capítulo se sopesan los nuevos desafíos de una segunda

fase descentralizadora en el país.

Varios son los retos en el camino. Uno de ellos es que tras la

elección popular de prefectos en 2005 y la transferencia de nuevos

recursos en el marco de la Ley de Hidrocarburos, no se ha

establecido antes un marco fiscal y administrativo adecuado, lo

cual hace más difícil asegurar un uso eficiente de los limitados

recursos públicos del país.

Por otra parte, las responsabilidades entre los tres niveles de

gobierno no están todavía bien articuladas y definidas. Por otra

parte, el marco fiscal inter-gubernamental no distribuye

equitativamente los recursos ni crea incentivos para que los

gobiernos departamentales y municipales tengan una adecuada

responsabilidad fiscal.

INTRODUCCIÓN

Una Constitución trata sobre la distri-bución del poder de un país; por lo tanto,la boliviana deberá tratar el tema de ladescentralización. La descentralización esuna transferencia de poder desde el gobier-no central hacia los gobiernos subnaciona-les (por ejemplo, departamentales o munici-pales). Cuatro principales tipos de “pode-res” están involucrados: el poder del gasto,del cobro de impuestos, del endeudamiento,y de la reglamentación (por ejemplo, deltransporte urbano). Un gobierno subnacio-nal es una entidad usualmente constituidapor un consejo y por un ente ejecutivo (llá-mese alcalde o prefecto), que tiene autori-dad sobre una jurisdicción determinadadentro del territorio nacional. En Boliviaexisten gobiernos municipales y departa-mentales.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA

Bolivia fue un país altamente centrali-zado hasta 1994. La primera fase de la des-centralización comenzó en 1994 cuando lasmunicipalidades se fortalecieron como go-biernos locales autónomos, con autoridadeselegidas, impuestos locales, transferenciasdel gobierno central y responsabilidades degasto.49 Antes de ese año, menos de 30 al-caldías tenían tal poder y su jurisdicción

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abarcaba solo el ámbito urbano.50 La Ley deParticipación Popular también reconoció alas organizaciones territoriales de la socie-dad civil. Los departamentos eran más sub-divisiones administrativas del gobierno na-cional, hasta que consejos elegidos local-mente (por sufragio indirecto) fueron intro-ducidos en 1995, con ejecutivos (prefectos)nombrados, no elegidos.51 Esta primera eta-pa de descentralización ofrece varias leccio-nes relevantes para la segunda etapa en lacual se encuentra el país (cuadro 4.1).

Bolivia está iniciando la segunda etapade su largo camino hacia la descentraliza-ción, en la cual cabe subrayar el uso del con-cepto ambiguo de las autonomías. Esta nue-va etapa esta abocada sobre todo a reforzar elnivel departamental. Se distingue de la pri-mera fase por el impulso que proviene de lasdivergencias interdepartamentales con rela-ción al control y a la distribución de ingresosde los recursos naturales, sobre todo de hi-drocarburos. Las pugnas son particularmentefuertes en los departamentos con mayores re-cursos naturales. Por otro lado, los departa-mentos con menos recursos naturales aspirana la centralización de las decisiones con el finde asegurar una distribución más equitativa.Por lo tanto, las fuerzas principales detrás delimpulso a la descentralización no tienen quever con la mejora de los servicios públicos, lareducción de las inequidades interdeparta-mentales o mayor responsabilidad fiscal, no

49 Regulado a través de la Ley de Participación Popular, 1994. Después, los municipios fueron reguladospor la Ley 2028 de 1999.

50 Existían 24 municipios exclusivamente con jurisdicción urbana. Los municipios eran regulados a travésde la Ley de Municipalidades, 1985.

51 Regulada a través de la Ley de Desconcentración (Ley de Descentralización Administrativa), 1995.También véase: Prud’homme, Rémy, Herve Huntzinger y Sonia Guelton (2001): Descentralización enBolivia. Banco Interamericano de Desarrollo, agosto 2001, Washington, D.C.

obstante su importancia. De esta forma, eldebate sobre la repartición de los recursosnaturales es clave en la demanda por mayorautonomía departamental. Sin embargo noexiste mucha claridad sobre lo que significaen práctica dicha autonomía (cuadro 4.2). Dealguna manera, esta confusión ha dado lugara posiciones divergentes con respecto a las

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autonomías departamentales. Mientras exis-te amplio respaldo público para la eleccióndirecta de los prefectos en todos los departa-mentos, la ciudadanía está dividida con res-pecto a las demandas de autonomías departa-mentales que, en la opinión de muchos boli-vianos, podría resultar en una amenaza a launidad nacional.52

52 Cabe resaltar que, por ejemplo, los diferentes pueblos indígenas han manifestado sus propias demandasde “autonomía”.

Cuadro 3.1. - LECCIONES APRENDIDAS DE LA PRIMERA FASE DE DESCENTRALIZACIÓN(1994-2004)

La descentralización municipal y la participación popular han provisto de “voz” a los ciudada-nos y han facilitado la inclusión social. El número de alcaldes indígenas y representantes localmenteelegidos se ha incrementado gradualmente. Las comunidades indígenas y campesinas han adquiridouna participación mayor en la toma de decisiones sobre la inversión pública. El control social, a travésdel comité de vigilancia, u otros medios, ha servido para mejorar la capacidad de las comunidades lo-cales para dirigir recursos a sus necesidades prioritarias. Sin embargo, también es cierto que el controlsocial ha tenido un enfoque en los insumos y procesos, no necesariamente en los resultados; y que elénfasis en la inversión frecuentemente ha desviado la atención de la provisión de los servicios. Un nue-vo desafío surge ahora para la gobernabilidad en el nivel nacional: en la ausencia de mecanismos ins-titucionalizados para la resolución de conflictos—entre niveles de gobierno, y entre distintos grupossociales—se están introduciendo intereses divergentes en la agenda política en una forma no media-da. La lección aprendida es que si la descentralización solo promueve la inclusión, sin crear mecanis-mos de resolución de conflictos, puede perpetuar la ingobernabilidad.

La distribución de recursos a las municipalidades es equitativa, pero la distribución de recur-sos por los ministerios sectoriales continúa siendo un reto. La descentralización del nivel municipalha cambiado la distribución y el enfoque de la inversión nacional, habiéndose enfocado en la pobre-za y priorizando programas sociales. Esto también ha implicado una distribución más fuerte desde lascapitales municipales a las comunidades rurales. Sin embargo, la distribución de recursos realizadapor los ministerios sectoriales en salud y educación, entre otros, aún no ha resuelto sus problemas. Ladistribución de maestros, por ejemplo, es ineficiente y desigual: a lo largo del país, cerca de 9 mil ma-estros no son requeridos en los lugares donde vienen trabajando, pero si son necesarios en otros lu-gares. Los recursos deben ser mejor distribuidos entre y dentro de los departamentos. La lecciónaprendida es que la descentralización departamental tiene que atender más la distribución de recur-sos entre y dentro de los departamentos, pero con un enfoque dirigido a la mejora en la provisión deservicios.

Bolivia inicia ahora una segunda fasedel proceso de descentralización políticacon énfasis en el nivel departamental, quees acompañada por la descentralización derecursos sin descentralizar la tributación.Bolivia es actualmente un país bastante des-centralizado en términos de gasto. Con laaprobación de la Ley de Hidrocarburos (LDH)

en mayo de 2005, la participación del totalde gasto público realizada por los gobiernosdepartamentales y municipales subió de 27por ciento (que ya era significativa en térmi-nos internacionales) a 35 por ciento.53 Entérminos de inversión, las prefecturas y losmunicipios hoy en día ya ejecutan alrededordel 60 por ciento de la inversión pública to-

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53 Estas cifras se comparan con las provincias de Argentina, las cuales ejecutan el 45 por ciento del totaldel gasto público y los estados y municipalidades de Brasil, que ejecutan el 40 por ciento. Por el otrolado, los gastos subnacionales representan el cinco por ciento del total en la mayoría de paísesCentroamericanos. La participación de municipalidades (18 por ciento antes de la LDH; y 22 por cientodespués de la LDH) es mayor que aquella de la prefecturas (9 por ciento antes de la LDH; 13 por cientodespués de la LDH), y las municipalidades tienen un grado más alto de control sobre los gastos, ya quela preasignación significa que las prefecturas pueden asignar libremente solamente el ocho por cientode sus recursos. Las transferencias más significativas para las municipalidades son la co-participaciónde 20 por ciento de los ingresos nacionales (año 1994), y los recursos de la Ley de Dialogo (año 2001).

La poca transparencia y la ausencia de sanciones escalonadas han debilitado la responsabili-dad fiscal. Las reglas para la administración de la deuda departamental y municipal son onerosas y noexisten suficientes datos sobre la deuda municipal. El monitoreo y los controles administrativos verti-cales han sido insuficientes para lograr mayor transparencia. El status de la deuda departamental esambiguo. Por otro lado, la transferencia de gastos de inversión a las municipalidades permitió “ganan-cias rápidas” para alcanzar neutralidad fiscal, pero esto se logró a costa de fragmentar las decisionessobre la asignación de recursos. La lección aprendida es que la descentralización departamental debecrear compromisos de responsabilidad fiscal y una mejor administración de la deuda, en base a sancio-nes escalonadas que sean creíbles y efectivas.

Las transferencias desarticuladas de responsabilidades de gasto han sido motivadas sobre to-do por presiones políticas. La presión política para avanzar en la descentralización ha dado lugar a unadesarticulada transferencia de responsabilidades entre los niveles departamental y municipal. Las de-cisiones sobre gastos corrientes y de inversión, así como la provisión de servicios, no fueron tomadasen conjunto. Esto ha llevado a una asignación ambigua de responsabilidades y a ineficiencia. Por estarazón, ha sido muy difícil mejorar el servicio en las áreas sectoriales (salud, educación, caminos), entodos los niveles del Estado. Mientras tanto, las experiencias iniciales de las mancomunidades de mu-nicipios para alcanzar economías de escala no han sido sostenibles. La lección aprendida es que la des-centralización departamental debería ser diseñada de modo que las decisiones sobre gastos corrientesy de inversión se tomen en el mismo nivel; y se requiere de enfoques coordinados y sectoriales para quela descentralización conduzca a mejores servicios.Fuente: Banco Mundial 2006: Revisión Institucional y Gobernabilidad:

Bolivia – Hacia una Descentralización Incluyente, 2006.

tal. Por otro lado, la entrega de los serviciosno ha mejorado significativamente54 y su ca-lidad es desigual entre departamentos, y en-tre áreas urbanas y rurales. Esto es importan-te ya que la entrega de servicios inadecuadose inequitativos, particularmente en el casode educación y salud, está en el centro de lasdisparidades sociales en Bolivia. Por el ladofiscal, los gobiernos departamentales no es-tán autorizados a recaudar impuestos, y aun-que las alcaldías tienen poderes impositivos– ellas administran el impuesto a los auto-motores y sobre la propiedad – éstas recau-dan solo el 6 por ciento del total de impues-tos y regalías (tabla 4.1 con comparacionesregionales). Por lo tanto, hay una elevadabrecha vertical (entre ingresos y gastos) pa-ra los gobiernos departamentales y localesen Bolivia, que a su vez resulta en transfe-rencias del gobierno central que representancerca del 75 por ciento de los recursos de lasmunicipalidades y casi la totalidad de los re-cursos de las prefecturas.

Dos iniciativas claves, la aprobación dela Ley de Hidrocarburos y la elección direc-ta de prefectos, determinan—y restrin-gen—el futuro sendero de la descentrali-zación. La primera elección de prefectos en

diciembre de 2005 ha otorgado un mandatodel pueblo en lugar de un proceso de desig-nación del jefe del Estado, conduciendo auna autonomía de facto de las prefecturasen términos de descentralización política.55

Más aún, cerca de dos tercios de los recursostributarios adicionales a ser recaudados ba-jo la LDH, (estimados en un total de 240 mi-llones de dólares en el año 2006)56 han sidoasignados a los departamentos y alcaldíassin que asuman nuevas responsabilidades.57

Para las prefecturas, esto representa en pro-medio un incremento de más del 50 porciento en el nivel de transferencias. Estasdecisiones limitan las opciones del país yaque los recursos que de otra forma hubieranpodido ser utilizados para crear incentivospara el fortalecimiento institucional o parala mejor entrega de servicios, han sido asig-nados a los gobiernos departamentales deuna forma altamente inequitativa. Ellos pro-veen 16 dólares per cápita a La Paz (la cualtiene una de las más altas incidencias de po-breza), mientras Pando (entre las menos po-bres) recibe 407 (tabla 4.2). Como conse-cuencia, el sistema de transferencias agra-vará, en lugar de aliviar, las enormes desi-gualdades ínter departamentales ya exis-tentes.58

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54 Barrios Suvelza, Franz Xavier (Coord.) (2002): Estudio de Evaluación de Capacidades institucionales y deGestión prefectural. Ministerio de la Presidencia/Embajada de los Países Bajos, La Paz, Bolivia.

55 De jure, las prefecturas siguen siendo extensiones desconcentradas de la administración central.

56 Estos valores fueron calculados antes de la adopción del decreto No. 28701 en Mayo 2006, quenacionalizó los ingresos de los hidrocarburos en Bolivia.

57 Mientras que el decreto No. 28421 de octubre 2005 preasigna los recursos para ciertos sectores yestipula la transferencia de responsabilidades adicionales a la municipalidades y prefecturas en las áreasde desarrollo rural, creación de empleo, y salud pública, no está todavía claro cuándo el gobiernocentral dejará de proveer dichos servicios, y/o en cuales jurisdicciones dichas actividades fueronrealizadas en la práctica. Estos dos factores determinan esencialmente si las medidas previstas en eldecreto No. 28421 contribuirán o no, por lo menos marginalmente, a la neutralidad fiscal.

58 Ver Catena, Marcelo; Navajas, Fernando 2006: Oil & Debt Windfalls and the Fiscal Dynamics in theHighlands: Bolivia in the roller-coaster, FIEL, BID.

Los ingresos de los hidrocarburos jue-gan un papel importante en la descentra-lización de Bolivia.59 Las rentas del petró-leo y del gas son potencialmente muy eleva-das, pero también altamente volátiles, y hayrazones justificadas para creer que gran par-te de las rentas (alrededor del 90 por cientoen base a experiencia internacional) debería“pertenecer” al gobierno central en lugar de

las prefecturas. La primera razón es la equi-dad. Los recursos del petróleo y del gas es-tán típicamente concentrados en áreas da-das del territorio de un país sin ninguna re-lación con la población y los niveles de de-sarrollo. Bolivia no es la excepción en estesentido. Asignar las rentas de los hidrocar-buros a los departamentos “productores”dará lugar por lo tanto a enormes diferen-

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59 Ver El Banco Mundial: Manejo Fiscal de la Renta Petrolera: Situación Actual y Opciones de Política.Banco Mundial Nota de Política para Bolivia, 2005. Ver también Ahmad y Mottu (2002) sobre lavolatilidad de los ingresos petroleros.

Cuadro 3.2. - ¿QUÉ SON LAS AUTONOMÍAS?

La palabra autonomías no tiene un significado bien definido. En todos los países, sugiere gobiernossubnacionales con un alto poder de decisión. Todos los gobiernos subnacionales, en todos los países,tienen algún grado de autonomía en varias dimensiones: los reglamentos electorales para los poderesejecutivos y legislativos, las bases impositivas asignadas a los gobiernos subnacionales, la posibilidadde determinar las tasas impositivas, las características y los montos de las transferencias recibidas, lasresponsabilidades de gasto, los derechos de endeudamiento, etc. La autonomía de los gobiernos sub-nacionales nunca llega al cero ni tampoco al cien por ciento, y por lo tanto nunca se trata de elegir en-tre tener y no tener “autonomía”. Más bien se trata de decidir entre varios grados y sobre todo entre va-rias formas de autonomía, es decir, entre las opciones presentadas a continuación en este capítulo.

Tabla 1.1. - IMPUESTOS SUBNACIONALES COMO PROPORCIÓNDE LOS IMPUESTOS TOTALES (porcentaje)

Regiones/ Estados Municipios Total

Bolivia (2005) — (*) 6.0 6.0Brasil (Paraná) 2001 34.1 6.3 40.4Argentina (2002) 22.7 5.3 28.0Chile (2002) — 8.2 8.2Paraguay (2004) — 7.9 7.9Uruguay (1999) 13.2 — 13.2

Fuente: Prud’homme (2004), cálculos del Banco MundialNota (*): los gobiernos departamentales en Bolivia no administrantributos.

cias entre departamentos en términos de re-cursos per cápita. La segunda razón es la vo-latilidad. Ya que las rentas de los hidrocar-buros son muy inestables en el tiempo, losgobiernos departamentales y edilicios re-ceptores tendrían recursos muy inestables ovolátiles (ver las cifras con relación a la vo-latilidad de ingresos hidrocarburíferos envarios países a nivel mundial en el anexo4.1). Dicha volatilidad es también un pro-blema para el gobierno central, pero allí esmás manejable, porque éste cuenta conotras fuentes de ingresos más estables. Eneste contexto, incluso el preasignar rentaspetroleras a los gobiernos departamentalesy locales no es aconsejable, ya que es lafuente más volátil de ingresos gubernamen-tales. Las municipalidades y los departa-mentos estarían mucho mejor servidos porflujos de recursos que sean más estables, detal manera que la transferencia de una por-

ción fija del total de los ingresos del gobier-no, incluidos los de los hidrocarburos (talvez con pequeñas compensaciones adicio-nales de las rentas de hidrocarburos para losdepartamentos productores), sería preferi-ble a la transferencia de una proporción ele-vada de una sola fuente de ingresos alta-mente volátil. Un fondo nacional de estabi-lización de las rentas hidrocarburíferas—bien manejado y acompañado por reglas deresponsabilidad fiscal—podría reducir aúnmás la volatilidad de los ingresos guberna-mentales. Sin embargo, esta opción másprudente no ha sido tomado en considera-cion a la fecha en Bolivia.60

La actual fase de descentralización en-frenta tres serios retos que harán que lasmejoras sean más dificiles de lograr. Prime-ro, como se indicó, iniciar el proceso de des-centralización con la elección política de au-

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60 Ver Banco Mundial 2006b: “Revisión Institucional y Gobernabilidad: Bolivia – Hacia unaDescentralización Incluyente” para un análisis de las posiciones y políticas de varios actoresinvolucrados en el tema.

Tabla 3.2. - INCREMENTO DE LAS DISPARIDADES EN LAS TRANSFERENCIASINTERGUBERNAMENTALES PRODUCIDAS POR LA LEY DE HIDROCARBUROS DEL 2005

(dólares per cápita)

Departamento Antes de la Después de la Departamento Antes de la Después de laLDH (2005) LDH(2006, LDH (2005) LDH (2006,

proyectado) proyectado)

Chuquisaca 20.7 48.5 Tarija 199.2 246.0La Paz 9.5 15.8 Santa Cruz 18.4 25.7Cochabamba 20.1 30.3 Beni 31.0 71.8Oruro 22.2 60.0 Pando 125.5 407.2Potosí 15.0 35.8

Nota: Valores para 2005 se basan en el presupuesto anual. Valores para 2006 son estimados.

Fuente: Banco Mundial (2006b).

toridades departamentales y la transferenciade nuevos recursos sin ninguna responsabili-dad, hará extremadamente difícil asegurarun eficiente uso de los limitados recursospúblicos de Bolivia. Segundo, la responsabi-lidades entre los niveles de gobierno estántodavía desunidas y fragmentadas. Tercero,el marco fiscal intergubernamental no distri-buye los recursos equitativamente ni alientala responsabilidad fiscal propia entre los go-biernos departamentales y municipales. Ladeuda de estas administraciones es maneja-da con poca transparencia y supervisión, yno hay reglas o mecanismos para alentar elmanejo responsable de las finanzas.

61

EXPERIENCIA INTERNACIONAL YDECISIONES SOBRE LADESCENTRALIZACIÓN

La descentralización implica decisio-nes y elecciones en al menos cinco áreas:reglas de gobernabilidad, asignación degastos, tributación, transferencias y en-deudamiento.

Reglas de gobernabilidad – Al conside-rar la descentralización y las autonomías, unprimer grupo de decisiones se relaciona conla estructura y el tipo de autoridad en los ni-veles locales. Por ejemplo, en muchos paíseslatinoamericanos, los consejos elegidos de-terminan los salarios de los alcaldes y miem-bros del consejo. Si bien se toman estas de-cisiones en base a principios respetables, en

la práctica pueden conducir a excesos queminan la credibilidad de los gobiernos des-centralizados. El gobierno central puede in-troducir normas que rijan dichos salarios.Estas reglas pueden ser (como en el caso deFrancia por ejemplo) en función del tamañodel gobierno descentralizado.

Asignación de gastos – Ciertos serviciosdeberán ser claramente asignados al gobier-no central (defensa, relaciones exteriores,justicia, investigación) y otros a las alcaldí-as (limpieza de calles, alumbrado público,alcantarillado). Pero para un gran númerode servicios, las opciones están abiertas. Es-te es por ejemplo el caso de educación, sa-lud, transporte y bienestar. Una clara divi-sión del trabajo entre los tres niveles del go-bierno es deseable, pero éste nunca será—yno debería ser—absoluto.

Tributación – Las decisiones acerca de laasignación de responsabilidades no puedenestar separadas de las decisiones acerca dela asignación de impuestos y acerca de unsistema de transferencias. Es muy importan-te que las municipalidades y departamentossean responsables por los impuestos. Estosignifica que ellos deben tener acceso a lasbases de impuestos, y decidir (a través delvoto en el consejo) las tasas impositivas.

62 El

derecho de incrementar o de reducir la tasade impuestos es lo que define la propiedadde un impuesto, y esto promueve la rendi-ción de cuentas a los ciudadanos.

56


61 El gobierno intervino en las municipalidades insolventes en el año 2000 y estableció el “Programa deReadecuación Financiera (PRF)”, que era un fondo parcialmente capitalizado por las transferencias deco-participación. Esta medida marcó, por primera vez desde que se impulsó la descentralización, elestablecimiento desde el gobierno central de un marco más ajustado para las finanzas municipales. Noobstante, la reducción de la deuda en base a las metas establecidas en el PRF no ha continuado entodas las alcaldías.

62 Ver Giugale y Webb (2000).

Transferencias – Una razón para la exis-tencia de transferencias del gobierno cen-tral a las municipalidades y departamentoses que es imposible descentralizar los im-puestos necesarios para financiar la canti-dad deseable de gastos descentralizados.Otra razón es la de corregir las disparidadesentre municipalidades y entre departamen-tos. Todas las transferencias corrigen la bre-cha vertical entre ingresos y gastos, pero so-lo las transferencias bien diseñadas puedencorregir parcialmente las brechas horizonta-les entre áreas más ricas y más pobres. Unaprimera distinción básica es entre (i) trans-ferencias condicionadas para un propósito oun proyecto particular, y (ii) transferenciasde libre disponibilidad que pueden ser utili-zadas por los gobiernos subnacionales comoellos consideran conveniente (cuadro 4.3sobre la experiencia en América Latina).

Endeudamiento – Los gobiernos subna-cionales son generalmente propensos al en-deudamiento, sin embargo el volúmen depréstamos que pueden obtener está limitadopor el futuro flujo de impuestos y transferen-cias. Deben establecerse restricciones al en-deudamiento local y departamental y éstaspueden ser diferentes, tales como: una rela-ción máxima de deuda sobre recursos pro-pios, una relación máxima de servicio de ladeuda sobre recursos propios, o la previa au-torización del gobierno central para endeu-damiento adicional, junto o en combinacióncon otras reglas de responsabilidad fiscal.

Las elecciones en estas cinco áreas tienenconsecuencias en al menos cuatro campos: laparticipación política, la equidad interdepar-tamental, la eficiencia y equidad en los servi-cios públicos, y el manejo macroeconómico.

57


Cuadro 3.3. - LA EXPERIENCIA EN AMÉRICA LATINA CON LAS TRANSFERENCIAS

Hoy en día, con pocas excepciones, la mayoría de los países en América Latina aplica transferen-cias basadas en fórmulas que relacionan la transferencia con los ingresos corrientes, lo que ha con-tribuido a financiamientos más predecibles para los gobiernos subnacionales. Las fórmulas que otor-gan una proporción creciente de los ingresos a los gobiernos subnacionales han sido problemáticas.Por ejemplo, en Colombia, las transferencias han subido de 22 por ciento de los ingresos corrientesen 1993 a más de 40 por ciento en menos de una década. Venezuela (1988), Ecuador (1997) y Nica-ragua (2003) han adoptado políticas parecidas, lo que ha llevado a problemas fiscales cuando lastransferencias no han sido acompañadas por desplazamientos en responsabilidades o reducciones enel gasto nacional para la provisión de dichos servicios. La excepción ha sido Perú, donde se ha apli-cado estrictamente el principio de la neutralidad fiscal en sus procesos de descentralización desdeel 2002, es a decir, se han descentralizado las responsabilidades al mismo tiempo que los recursoscorrespondientes. Hoy en día la mayoría de países aplica fórmulas complejas que diluyen la transpa-rencia. Por otro lado, hay una tendencia en América Latina a la reducción de las transferencias de re-cursos de libre disponibilidad y un aumento en aquellas basadas en los resultados logrados por losgobiernos subnacionales. En todo caso, el mayor desafío en la región sigue siendo el otorgamientode autonomías políticas a gobiernos subnacionales sin contar previamente con un marco adecuadode reglas fiscales.

Participación Política – Los niveles mu-nicipales y departamentales son un ámbitodel cual pueden emerger grupos políticosnacionales, y se puede sostener que mien-tras más grande es dicho espacio, mejor pa-ra una nación democrática. Dado que laselecciones subnacionales son usualmentemás abiertas que las nacionales es más fácilpara los miembros de las minorías y para lasmujeres el acceder a la política en este nivelque en el nacional. Por ejemplo, en la mayo-ría de países, la proporción de mujeres esmás alta en los consejos municipales y de-partamentales que en los parlamentos na-cionales.

Equidad interdepartamental – La des-centralización es a menudo vista como unavía para reducir automáticamente las dispa-ridades entre alcaldías o entre departamen-tos. Desafortunadamente, en la práctica ladescentralización frecuentemente contribu-ye a incrementar en lugar de reducir las dis-paridades. La reducción de disparidades so-lamente puede ser alcanzada si un sistemade transferencias es diseñado para asignarde manera continua más recursos per cápitaa las municipalidades y los departamentosmás pobres.

Eficiencia y equidad de los servicios pú-blicos – La descentralización debería con-tribuir a mejorar de la eficiencia del sumi-nistro de servicios públicos. En razón de quelas decisiones son tomadas más cerca a losusuarios y beneficiarios, se espera que quie-nes toman decisiones sean más responsa-bles con sus electores. Sin embargo, la des-centralización por sí misma no garantiza laequidad de los servicios públicos, debido ados factores: (i) en términos de equidad in-terdepartamental, las regiones más ricas po-drían beneficiarse en mayor medida de la

descentralización impositiva o de un siste-ma de transferencias que distribuya los re-cursos inequitativamente, y (ii) las diferen-cias intradepartamentales podrían no dismi-nuir debido a la captura de los gobiernos lo-cales por las élites locales, la falta de trans-parencia, o decisiones inadecuadas con re-lación a las inversiones.

Manejo macroeconómico – La descen-tralización a menudo resulta en gastos máselevados, como lo han demostrado los casosde Colombia, Ecuador, Argentina y Brasil.Esto es debido a que nuevas transferencias alos gobiernos subnacionales y la asignaciónde nuevas bases de ingresos para la tributa-ción subnacional no son acompañadas poruna reestructuración de las institucionescentrales, y ni por la reasignación de las res-ponsabilidades de gasto a los niveles subna-cionales.

La descentralización no puede ser vistacomo un sustituto de una política explíci-ta de inclusión. Por otro lado, el incremen-to de la participación política facilitado porla descentralización beneficiará a los miem-bros de grupos antes excluidos e influencia-rá sus decisiones. Asimismo, una provisiónmás eficiente de servicios públicos y sobretodo más equitativa beneficiará a la pobla-ción pobre (la cual resulta ser particular-mente concentrada en algunos departamen-tos o alcaldías).


La Asamblea Constituyente ofrece unaimportante oportunidad para establecerlas bases sobre las cuales las políticas dedescentralización serán desarrolladas e

58


implementadas en el futuro. La principaldificultad es que una Constitución es fija yescrita para el largo plazo, mientras que losacuerdos de descentralización necesitanser ajustados en el tiempo. Así, una Consti-tución bien escrita usualmente justifica,sugiere y facilita buenas políticas, pero nolas prescribe en detalle. Se recomienda in-cluir algunos principios básicos y generales

relacionados con procesos en lugar de polí-ticas específicas, las que podrían ser inclui-das en leyes secundarias. La tabla 4.4 pro-vee algunos ejemplos de opciones con rela-ción a principios relacionados a la descen-tralización, basados en la experiencia inter-nacional, que pueden ser considerados en eldiseño de una nueva Constitución para Bo-livia.

59


Tabla 3.3. - PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y OPCIONES PARA CONSIDERACIÓN

Área REGLAS DE GOBERNABILIDAD

Soberanía La Constitución podría establecer que los distintos niveles de gobiernoson soberanos en materias de su competencia. La lista de susresponsabilidades es mejor dejarla a la legislación secundaria, dado queésta cambiará a lo largo del tiempo.

Elecciones Las reglas que determinan la elección de consejos municipales, consejosdepartamentales, alcaldes y prefectos, deberían ser expresadas entérminos generales, con una visión de evitar o minimizar los conflictos ygenerar suficiente estabilidad. La duración de los períodos podría serampliamente especificada: “de 3 a 6 años”, a ser decidida por leyesespecíficas subsecuentes.

Creación, supresión, Sería útil expresar las reglas relacionadas con la creación, supresión, separación o fusiones separación o fusión de municipalidades en términos generales. En de gobiernos muchos casos, la cooperación, por ejemplo entre las municipalidades, subnacionales puede ser una alternativa a las fusiones, y la Constitución puede hacer

referencia explícita a la posibilidad de crear mancomunidades u otrasagrupaciones de municipios.

Reglas nacionales La existencia de gobiernos subnacionales fuertes e independientes no es comunes en inconsistente con la imposición de reglas comunes nacionales en contabilidad, reporte, políticas de contabilidad, reporte, monitoreo, y compensación. Esto monitoreo, debería estar explícitamente establecido en la Constitución, a pesar de compensación que estas reglas deberían idealmente ser dejadas a leyes subsecuentes.

Instituciones específicas, como las contralorías pueden también sermencionadas en la Constitución.

60


63 En sus comentarios a este estudio, el gobierno nacional ha indicado que considera que, contrariamentea la opción antes mencionada, la Constitución debería establecer una lista relativamente detallada delas competencias por cada nivel de gobierno.

Área ASIGNACIÓN DEL GASTO

Definiendo La Constitución podría determinar que los tres niveles de gobierno responsabilidades contribuyen a la provisión de los servicios públicos, y/o que las alcaldías

son mayormente responsables por servicios de interés local, losdepartamentos por servicios de interés departamental y el gobiernocentral por servicios de interés nacional.63

Principio de La Constitución podría hacer referencia al principio de subsidiariedad, subsidiariedad que estipula que los servicios son provistos al nivel más bajo posible,

excepto cuando existen buenas razones para proveerlos en un nivel másalto.

Cooperación horizontal La Constitución probablemente debería permitir la cooperación y vertical horizontal y vertical en la provisión de servicios, en la que ‘horizontal’ se

refiere a la cooperación entre municipalidades o departamentos y‘vertical’ se refiere a la cooperación entre los diferentes niveles estatales.

Área TRIBUTACIÓN

Bases tributarias En tanto como sea posible, los departamentos y municipalidades deberíantener acceso a importantes bases tributarias. Éstas, asignadas a losdepartamentos y municipios, deberían ser distribuidas de manera más fijay equitativa posible.

Bases de impuestos La Constitución probablemente no debería prohibir que se compartan las compartidas bases tributarias.

Tasas impositivas Los departamentos y municipios deberían ser libres de decidir las tasasde sus impuestos (dentro de parámetros nacionales).

Administración Los gobiernos subnacionales deberían ser libres para delegar la tributaria evaluación de la base impositiva o la recaudación de impuestos a otros

organismos.

Coordinación La Constitución podría establecer un comité de coordinación conrepresentantes de los tres niveles gubernamentales.

Área TRANSFERENCIAS

Derechos Un principio básico es que los departamentos y municipalidades tienenderecho a transferencias sustanciales y predecibles.

Tipos de transferencias Un segundo principio podría ser de que el sistema deberá consistir tanto detransferencias condicionadas como de transferencias no- condicionadas.

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64 En sus comentarios a este libro, el gobierno ha indicado que el tratamiento territorial asimétricoconsiderado por la Constitución debería idealmente estar relacionado a la estructura (grado deautonomía) y el ámbito de competencias de ambos niveles (gobiernos departamentales y municipales).

La fuente de Un tercer principio por considerar es que el monto total de transferencias, distribución particularmente las transferencias no-condicionadas, a ser asignadas sea

determinado como un porcentaje de todos los impuestos y recursosnacionales, aunque es altamente recomendable dejar que el porcentajesea especificado en legislación secundaria.

Fórmula de asignación Un cuarto principio se relaciona con la fórmula de asignación. Ésta puedeser diferente para departamentos y para municipios.Nota: La Constitución probablemente no debería incluir fórmulasmatemáticas, pero debería indicar los objetivos y posiblemente loscriterios de dichas fórmulas. Debería en particular indicar explícitamenteque las fórmulas deberán ser compensatorias, lo que significa, porejemplo, que las entidades más pobres deberían, si todo lo demás esigual, recibir más en una base per cápita que las entidades más ricas.Debería problablemente establecerse explícitamente que estosimportantes criterios se aplican también a transferencias basadas en losingresos de hidrocarburos. Estos criterios fundamentales para promover laequidad interdepartamental en Bolivia no deben ser necesariamente losúnicos estipulados en la Constitución.

Mejoramiento periódico La Constitución podría crear un comité encargado de examinarregularmente la situación de las transferencias, para realizar análisis yhacer recomendaciones.

ENDEUDAMIENTO

Derecho al El principio básico es que los gobiernos subnacionales tendrían el endeudamiento derecho a endeudarse, pero que el gobierno central tendría el derecho de

controlar el endeudamiento de los gobiernos subnacionales.

Responsabilidad fiscal Los gobiernos subnacionales tendrían el derecho de endeudarse solo enla medida en que puedan repagar dichas deudas.

ASIMETRÍA

Tratamiento diferencial Probablemente la Constitución no debería entrar en detalle sobre en quédebería consistir el tratamiento diferencial, pero podría incluir unartículo enunciando la legitimidad del tratamiento diferencial de losdepartamentos y de las municipalidades.64

Muchas de las decisiones que el Congre-so y el Ejecutivo deberán tomar cada añocon respecto a la asignación de transferen-cias, responsabilidades y tributos son al-tamente políticas y al mismo tiempo téc-nicas. Por su contenido político, es impor-tante que los principios claves sean estable-cidos en la Constitución. De la misma forma,por su contenido técnico, podría ser útil quequienes toman decisiones cuenten con elmonitoreo y análisis de un comité de aseso-ría técnica en descentralización—creadoconstitucionalmente—tal vez con subcomi-tés sobre temas específicos como la tributa-cíon departamental y municipal, las transfe-rencias o el endeudamiento subnacional,para dar seguimiento a estos temas y eva-luar o realizar propuestas.


La ratificación de una nueva Constitu-ción implicará la necesidad de acciones deseguimiento en el corto, mediano y largoplazo. Estas acciones pueden empezar conasegurar las capacidades adecuadas de im-plementación y de mecanismos de construc-ción de consensos para facilitar el diálogopolítico y anticipar potenciales conflictos(ver las opciones de corto, mediano y largoplazo indicadas en el anexo 4.2). Elementosadicionales pueden incluir un sistema trans-parente de gestión financiera que provea ac-ceso a información presupuestaria a las au-toridades en diferentes niveles del gobiernoy a los ciudadanos y ciudadanas; herramien-tas de manejo de recursos humanos paratransparentar las planillas y para hacer queel reclutamiento y la contratación del perso-nal sea transparente y competitivo; meca-nismos transparentes de contratación ycompras; y mecanismos de monitoreo y eva-

luación de la calidad de los servicios públi-cos. La otra prioridad sería el mejoramientode la distribución de recursos a través deuna reestructuración del sistema de transfe-rencias. Es esencial que las transferenciasbasadas en hidrocarburos sean asignadas alos departamentos y municipios de una for-ma justa y redistributiva, integrando la ma-yor parte de dichos fondos en una transfe-rencia basada en el total de los ingresos delgobierno central, con el fin de asegurar ma-yor equidad y menor volatilidad en las mon-tos asignados a los gobiernos departamen-tales y municipales. Además, sería recomen-dable implementar algunas reglas básicas deresponsabilidad fiscal, sobre todo estable-ciendo límites en el endeudamiento depar-tamental.

En el mediano plazo, las políticas podrí-an enfocarse en separar las responsabilida-des entre los niveles nacional, departamen-tal y municipal para promover una mayorrendición de cuentas en cada uno de estosniveles. Además, se podría enfocar en la re-visión de la fórmula de financiamiento delos servicios actuales para proveer incenti-vos para mejorar la calidad y reducir las ine-quidades, premiando una mejor gestión conmayores transferencias. En el largo plazo,responsabilidades y recursos adicionales po-drían ser transferidos a los niveles prefectu-rales y locales, incluyendo poderes amplia-dos para la recaudación de impuestos, y sepodría promover una mejor coordinación in-tergubernamental.

Una política de descentralización cui-dadosamente diseñada puede contribuir auna mayor inclusión social. Un resultadoideal surgido de implementar opciones depolítica como las identificadas antes, seríala equidad básica (o progresividad) en ladistribución de recursos y una mayor res-

62


ponsabilidad social a nivel de los gobiernosdepartamentales hacia sus ciudadanos. Paralograr estas metas se requiere de una claraestrategia de medidas secuenciales que nopongan a las finanzas públicas en riesgo oimpidan la capacidad del gobierno para pro-veer servicios públicos. Esto podría empezarde manera ideal con una Constitución que

establezca un marco claro y simple diseñadopara facilitar la descentralización de maneraordenada, seguida por una legislación se-cundaria específica, que tome en considera-ción los progresos realizados, la evoluciónde las aspiraciones de la ciudadanía, y lasoportunidades resultantes de una descen-tralización incluyente.

63


4. ACCESO EQUITATIVO A LA JUSTICIA

Bolivia ha tenido 19 constituciones desde 1825. La Carta

Magna aprobada en 1994 expandió significativamente los

derechos sociales (previamente establecidos en la

Constitución de 1938) con el reconocimiento de los derechos

indígenas dentro de un Estado multi-étnico y pluricultural. Más

aún, ha reconocido efectivamente la justicia consuetudinaria

indígena, no sólo como una fuente legislativa, sino como un

derecho inherente dentro del Estado, y por lo tanto también

reconoció por primera vez la existencia de órganos distintos a las

tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).

A pesar de dichas reformas, los bolivianos continúan enfrentando

obstáculos en el acceso a una justicia ágil e imparcial. Tenemos

servicios inadecuados, insuficientes recursos económicos para la

justicia y la policía, demoras en los procesos judiciales y la

percepción de la falta de independencia y transparencia del sector

judicial. Este capítulo se ocupa de los ajustes necesarios para

cambiar esta realidad.

Nuevamente, la experiencia internacional ofrece lecciones para

fortalecer el acceso a la justicia ordinaria. A fin de asegurar la

integración de la justicia tradicional dentro del Estado de derecho,

una opción sería la aprobación de una ley de coordinación en esta

materia, desarrollada de una manera altamente participativa. Con

INTRODUCCIÓN

En un sistema democrático, el hacercumplir los derechos y libertades no solorequiere de un marco legal e institucionalque asegure la prevalencia del “Estado deDerecho”, sino también la capacidad deimplementarlo. Esto requiere que las reglasy normas del país sean públicas, conocidas yaplicables a través de organismos guberna-mentales competentes, independientes ytransparentes que garanticen y promuevanlos derechos civiles y políticos y permitan laparticipación libre e igualitaria de todos losciudadanos. El concepto de Estado de Dere-cho está basado en tres principios funda-mentales: (1)La limitación del poder, efectuada a tra-

vés de la división constitucional de po-deres;

(2)El principio de legalidad, por medio delcual los organismos gubernamentalesestán sujetos a la Ley;

(3)La declaración de los derechos funda-mentales. La base esencial de los dere-chos constitucionales es la posibilidad deacudir a los organismos judiciales con elobjeto de que dichos organismos asegu-ren que éstos derechos sean satisfechos.

La Constitución provee la base del Es-tado de Derecho. La organización funda-mental del Estado así como su estructura

institucional y legal, están expresadas enla Ley Fundamental del Estado o Constitu-ción. Las constituciones de la época mo-derna comparten algunos principios polí-tico-filosóficos comunes que han inspira-do sus contenidos, tales como la soberaníadel pueblo, la separación de los poderes oel “Estado de Derecho”,65 la preeminenciade los derechos humanos, y la participa-ción democrática en los asuntos públi-cos.66 Con el objeto de proteger los dere-chos humanos, el Estado debe proveer losmecanismos y recursos apropiados paraque todos tengan acceso a la justicia asícomo a solicitar soluciones legales en casode disputas. Por lo tanto, el Estado de De-recho necesariamente le da una mayor res-ponsabilidad en el sistema judicial parallegar a toda la población y ofrecer un ser-vicio accesible, ágil e imparcial.

EL ACCESO A LA JUSTICIA EN BOLIVIA

Bolivia ha tenido 19 Constituciones,aunque muchas de ellas han sido solamen-te enmiendas a los textos previos. La evo-lución constitucional es el resultado de losajustes a circunstancias históricas y políti-cas caracterizados por una sucesión de gol-pes militares que afectaron las institucionesdemocráticas.67 A lo largo del tiempo haexistido una inclusión progresiva de temas

66


65 Jacques Rousseau introduce el principio de la soberanía del pueblo (Cf. Rousseau: “El ContratoSocial”, Editorial Proyectos Ánfora. SL España). Hobbes: Es el pacto social el que organiza lasociedad (Cf. “Leviatán” de Hobbes, publicado en 1651). Kelsen: El espacio territorial valida elorden legal del estado (“Teoría Política General” de Kelsen, Editora Nacional. México. 1975).Montesquieu: La formación del Estado a través de tres poderes: Legislativo, ejecutivo y judicial (Cf.Enrique Sánchez Bringas. Derecho Constitucional, Editorial Porrúa. México DF. 1999, cuartaedición).

66 H. Mansilla: Para entender la Constitución Política del Estado. Corte Nacional Electoral, República deBolivia. Primera Edición, Marzo, 2005.

socio-económicos y de derechos humanosen las constituciones. Durante la primera fa-se constitucional y política boliviana, laConstitución de 1880 se destaca por su cla-ridad y estructura, y su persistencia en eltiempo. La Constitución de 1938 se refiriópor primera vez a los derechos sociales, re-conociendo y protegiendo el trabajo y losbeneficios relacionados como plenos dere-chos a los que trabajadores y empleados nopueden renunciar. La Constitución actual haañadido el reconocimiento de los derechosindígenas dentro de un Estado multiétnico ypluricultural y ha reconocido la ley consue-tudinaria indígena no solo como una fuentelegislativa, pero como un derecho inherentedel Estado, y por lo tanto también admitiópor primera vez la existencia de organismoscon poderes distintos a las tres ramas tradi-cionales del Estado (legislativo, ejecutivo yjudicial).

Después de 1994, la estructura de larama judicial y su organización tambiénfueron fortalecidas, en un esfuerzo parahacer los servicios judiciales más eficien-tes e independientes. Los cambios incluye-ron la creación del Tribunal Constitucional

para resolver procedimientos sobre los de-rechos y garantías constitucionales,68 la De-fensoría del Pueblo para recibir y dar segui-miento a las quejas de los ciudadanos, elConsejo de la Judicatura para separar lasfunciones administrativas de las judicialesy para intensificar los controles disciplina-rios, y la redistribución de las funciones ad-ministrativas y judiciales relacionadas conla tierra a tribunales agrarios nacionales ysubnacionales. Además, el principio de laindependencia judicial fue expresamenteseñalado en la Constitución, se otorgó alsector autonomía económica y administra-tiva y seguridad de permanencia para ma-gistrados y jueces, y se modificaron los pro-cedimientos para el nombramiento de jue-ces de la Corte Suprema. Finalmente, se im-plementó un Código de Procedimiento Pe-nal revisado, que incluyó un cambio del mo-delo heredado de España—en el cual losjueces investigaban a los casos en base so-bre todo a la evidencia escrita—al modeloacusatorio, que es definido por juicios ora-les y por la presencia de jueces, quienes sir-ven como árbitros independientes entre lasfunciones fiscales y de defensa. Estas refor-mas intentaron implementar garantías

67


67 La evolución de las constituciones de Bolivia se inicia con el Congreso General Constituyente de laRepública de 1825 a 1826, que tuvo carácter fundacional, marcado por tres grandes influenciasdoctrinales: la Constitución de los Estados Unidos de 1787, que aporta la concepción central de unsistema presidencialista (opuesto al parlamentario) y la separación rígida entre los tres poderes delEstado; la Carta Magna Española de 1812, conocida como la Constitución de Cádiz, a la que se le debela estructuración general del texto constitucional, su terminología, estilo y el reconocimiento a lareligión católica como la fe oficial del Estado; y las doctrinas jurídicas francesas, que contribuyeron aintroducir los derechos humanos y ciudadanos, la conformación unitaria de la estructura estatal(incluyendo el régimen departamental-prefectural) y las ideas que inspiran el derecho civil y el códigopenal (conocido luego como el derecho de corte Napoleónico). Todas las constituciones desde 1825 hantenido un marcado carácter presidencialista, centralista y unitario, derivado de la tradiciónconstitucionalista francesa. Ver H. Mansilla: ibid.

68 Por ejemplo, en 2004 el Tribunal sustentó la jurisdicción de una corte civil sobre un caso queinvolucraba supuestas matanzas por fuerzas armadas, y estableció que los supuestos perpetradores deviolaciones de derechos humanos no pueden ser enjuiciados ante tribunales militares, de acuerdo con laConstitución boliviana y la jurisprudencia de las cortes internacionales.

constitucionales y convenciones interna-cionales con el fin de reducir las violacionesdel debido proceso. El nuevo sistema repre-senta un avance en términos de transparen-cia y acceso a la justicia, porque abrió losprocedimientos de la corte al público y re-dujo los costos y los plazos. Por otro lado, elsistema enfrenta todavía desafíos impor-tantes con relación a los cambios institu-cionales necesarios para consolidar la tran-sición del antiguo sistema inquisitivo alnuevo modelo acusatorio.69

A pesar de las reformas y modificacio-nes implementadas, y de algunos éxitos,los bolivianos continúan enfrentando obs-táculos en el acceso a una justicia ágil eimparcial.70 El Tribunal Constitucional ha si-do elogiado por su defensa de los derechosconstitucionales y la Defensoría del Puebloha ganado credibilidad, especialmente co-mo un mediador neutral en sus primerosaños, mientras que el Consejo de la Judica-tura no ha ganado confianza pública debidoa la burocracia y a la falta de transparencia,y ha habido por lo menos resistencia inicialen la rama judicial para cambiarse a los nue-vos procedimientos penales. Los retos estánreflejados en servicios inadecuados, insufi-cientes recursos económicos, demoras en

los procedimientos judiciales, y en una per-cepción de falta de independencia y trans-parencia del sector:> El número promedio de habitantes por

corte en Bolivia es de 12.405, lo cual im-plica uno de los niveles más bajos de co-bertura en la región.71

> La porción de municipios sin tribunalesvaría entre el 27 por ciento en el depar-tamento de Tarija al 68 por ciento en LaPaz y el 80 por ciento en Pando.

> Los procesos son engorrosos: Bolivia to-davía tiene el número más alto de pasosprocesales (47) y días de demora (591)en la región andina para cobrar un prés-tamo a través de un juicio.

> Tanto el sistema de justicia como de po-licía tienen inadecuado financiamiento.

> La distribución regional de las fuerzas depolicía no toma en cuenta el índice decriminalidad. Por ejemplo, el departa-mento de Santa Cruz tiene el más alto ín-dice de ella, pero el más bajo número deoficiales de Policía por habitante.

> Las demoras en la justicia significan quelas prisiones de Bolivia están superpo-bladas.72

> Una gran porción de los reos de Boliviaestán detenidos sin sentencia bajo “pri-sión preventiva”, la misma que es una

68


69 Ministerio de Desarrollo Sostenible. Proyecto de Reforma Institucional: Justicia para Todos. La Paz,Bolivia. Enero, 2004.

70 En sus comentarios a esta publicación, el gobierno ha expresado la opinión de que el marcoepistemológico del libro no cuestiona la naturaleza colonial del sistema de justicia, focalizándoseesencialmente en características institucionales de la reforma judicial. El gobierno indica que elplanteamiento del texto sencillamente sugiere reformas en lugar del abordaje del tema de fondo, esdecir, el papel que un sistema judicial plural y multinacional debe jugar en la promoción de un Estadosocial y comunitario. Así, el gobierno indica que su objetivo en el área de justicia va más allá que elpresente análisis, es decir, la descolonización de la justicia.

71 Ibid.

72 El Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, reporta que para el 2003, el sistemapenitenciario tuvo una capacidad de 2.895 plazas pero que la población de detenidos fue de 6.547.

institución que vulnera los principios dehabeas corpus y de la presunción de ino-cencia, perjudica con mayor frecuencia alos más débiles, y en algunos países seha mostrado vulnerable a la manipula-ción política. Se reporta que tres cuartosde la población carcelaria en Bolivia es-taría detenida sin la debida sentencia.

73

> La rama judicial es la más débil de lostres principales poderes del Estado, y esvista como incapaz de resistir presionesde los poderes ejecutivo y legislativo, yde condenar a los miembros de las élitespolítica y económica por corrupción;

74

más aún, los intereses de los partidos po-líticos han retrasado a menudo el nom-bramiento de jueces.

> Más de 4.500 cargos fueron presentadosen contra de jueces y personal administra-tivo de la rama judicial durante el período1998-2001, de los cuales solamente el 3por ciento resultó en alguna penalización.

La vulnerabilidad del sector a las pre-siones políticas afecta la percepción pú-blica de la imparcialidad de la justicia. Elsector es considerado cercano a las élites, yla imagen de sesgo y de incumplimiento le-gal está asociada a fuertes percepciones decorrupción y falta de adecuada transparen-cia. Las encuestas revelan que Bolivia estáentre los países de la región con la más ba-ja percepción de imparcialidad y transpa-rencia de los tribunales, y con un bajo índi-ce de percepción de cumplimiento de la ley(gráficos 5.1 y 5.2). Además, el número re-ducido de personas enjuiciadas por actosde corrupción (ver las cifras presentadas

para 1998-2001) genera una imagen de im-punidad y de falta de control de la corrup-ción. Finalmente, la capacitación inade-cuada de los empleados en el sistema judi-cial influye en la percepción pública de larama judicial, mientras en algunos casoslos salarios bajos pueden incidir en la vul-nerabilidad a la corrupción. El Estado boli-viano ha ratificado la Convención Intera-mericana contra la Corrupción, y ha formu-lado proyectos de ley con relación a con-flictos de interés e inclusión de nuevos crí-menes en el Código Penal relacionados acorrupción en la función pública. Será im-portante consolidar estas iniciativas parafortalecer a las instituciones estatales.

Los servicios inadecuados de justicia yseguridad provistos por el Estado han con-ducido a varios grupos de bolivianos a to-mar la justicia por sus propias manos. Elhacerlo enfatiza el alto potencial de conflic-tos que surge por la ausencia de inversiónadecuada para asegurar una justicia rápida yequitativa. Al respecto, es importante des-tacar que los linchamientos no reflejan a lajusticia comunitaria, sino que, al contrario,reflejan una ausencia de justicia en general.

Los retos de mayor acceso están agrava-dos por la discriminación. La exclusión so-cial puede surgir debido a la discriminaciónpor género, etnia, origen geográfico, disca-pacidades, edad, religión, preferencias se-xuales, entre otros factores. Por ejemplo, enel caso de los pueblos indígenas, el acceso in-dividual a la justicia es complicado por la le-janía de los tribunales urbanos, con tiemposy costos de transporte que representan una

69


73 Ver la cobertura de este tema en Los Tiempos, 4 de enero de 2005

74 Como lo indica el Reporte Global sobre Corrupción de Transparencia Internacional (verwww.transparency.org).

70


Gráfico 4.1. - PERCEPCIÓN DE CUMPLIMIENTO DE LAS LEYES (2005)

Fuente: Latinobarómetro (2005)

0

3.9Ecuador

Paraguay

Perú

Brasil

Bolivia

Venezuela

Chile

Colombia

Uruguay

America Latina

2 4 6 8 10

4.1

4.4

4.4

4.5

5.8

5.9

6.1

6.3

5.1

Fuente: Justicia Viva (2001)

Gráfico 4.2. - PREGUNTA DE ENCUESTA: ¿ACTÚAN LAS CORTESTRANSPARENTE E IMPARCIALMENTE?

0

10

20

30

40

50

Perú

Boliv

ia

Ecua

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Vene

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Arge

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a

Méx

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Colo

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Bras

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Uru

guay

Chile

Cost

a ric

a

1.8 26 7.1

13.2

39.6 42.8

11.413.3

20.9

3.3

proporción mayor de sus ingresos. Más aún,las tasas más altas de analfabetismo y menorcompetencia en el idioma castellano creanbarreras de acceso para aquellos cuyo primeridioma es un lenguaje nativo. Estos retos re-calcan la importancia de consolidar la justiciacomunitaria dentro del Estado de Derecho.Las dificultades a nivel individual están com-

binadas con un apoyo inadecuado de los de-rechos legales de los pueblos nativos a nivelcolectivo, por ejemplo en relación a consul-tas sobre la explotación de recursos naturalesen sus tierras, o protección legal contra la in-vasión de sus tierras por madereros. Conse-cuentemente, la falta de acceso a la justiciaimpulsa una serie de conflictos sociales.

Las mujeres en Bolivia sufren de unasignificativa discriminación. Por ejemplo,las mujeres representan el 52.2 por ciento dela población boliviana, pero su presencia enla esfera de la toma de decisiones permane-ce extremadamente baja, a pesar de que unaacción positiva de la Ley de Cuotas ha contri-buido a incrementos en la representaciónpolítica desde el inicio de los años 90. La LeyNo. 1674 (1995) contra la violencia familiaro doméstica, ha sido virtualmente inútil:desde su aprobación, pues sólo cinco ata-cantes han sido puestos en prisión, a pesarde que las estadísticas muestran que en elpaís hasta siete de cada diez mujeres songolpeadas o abusadas sexualmente.75 Unejemplo de la legislación poco sensible encuanto a género es la regulación de violenciasexual en el Código Penal de Bolivia. El artí-culo 317 establece que el atacante no serápenalizado si decide casarse con la víctima.La idea bajo esta norma es evidente, dadoque la violación sexual es considerada unaofensa al “honor” de la víctima, pero no a suintegridad, como lo estipulan los estándaresinternacionales en relación con este tema.

EXPERIENCIA INTERNACIONAL CONRELACIÓN AL ACCESO A LAJUSTICIA

La experiencia internacional ofrece va-rias lecciones en reformas legales y judicia-les para fortalecer el acceso a los serviciosjudiciales. Antes de todo, la preservación delEstado de Derecho guarda una estrecha rela-

ción con el control de la constitucionalidaddesarrollado por el Poder Judicial, que tieneque contar con el poder de anular los actos deotros poderes del Estado cuando hayan sidorealizados en violación de las disposicionesconstitucionales. Además, el Poder Judicialtiene que administrarse de manera ágil y efi-ciente. Un ejemplo notable de reformas dejusticia administrativa es Singapur (1988-1993), que redujo el número de casos en pro-ceso en la Corte Suprema en más del 90 porciento en menos de dos años. De modo simi-lar, el tiempo de espera así como de admisiónde casos por parte de jueces fue reducido de5 años a 4 meses. Singapur reformó su siste-ma judicial progresivamente, iniciando conlas funciones administrativas y luego pasan-do al manejo de casos y apelaciones, capaci-tación de jueces y del personal de tribunales,modificación de la estructura interna de lascortes de justicia mediante la creación de pa-neles de dos jueces para escuchar apelacio-nes, introduciendo cortes nocturnas y rees-tructurando la administración de tribuna-les.76 En Alemania, el “Modelo Stuttgart” in-trodujo un proceso civil simplificado, cuyoprincipal propósito fue reducir el número y laduración de las varias audiencias y pasos in-volucrados en el procedimiento, a simple-mente dos etapas: instrucción y resolución.El resultado fue una reducción del 80 porciento en la proporción de casos con duraciónmayor a un año (del 33 por ciento al 7 porciento). La reforma del Ecuador del procesode expedición judicial resultó en la separa-ción de las actividades judiciales de las mera-

71


75 Ver las cifras de http://www.cladem.org. El Instituto Nacional de Estadística de Bolivia indica que el 53por ciento de las mujeres encuestadas por la Encuesta Nacional Demográfica y de Salud del 2003reportó sufrir violencia física o sexual de manos de su compañero. La relación aumenta al 64 porciento cuando se incluye la violencia emocional.

76 Malik, Waleed 2003: Desarrollo Económico de la Reforma Judicial: Experiencias Internacionales e Ideaspara Latinoamérica. Revista Mexicana de Justicia. Disponible en: http://info.juridicas.unam.mex

mente administrativas. Esta separación, jun-to con la computarización y la reconstrucciónde las cortes para crear espacios que permi-ten mayor transparencia y un área aislada pa-ra el trabajo de los jueces, redujo enorme-mente la acumulación de casos.

Las experiencias internacionales rela-cionadas con la justicia e inclusión socialtambién ofrecen valiosas lecciones paradebatir. El reconocimiento constitucionalde la justicia comunitaria sienta una basepara los mecanismos de justicia común indí-gena que ayudan a superar barreras geográ-ficas, implican bajos costos económicos yuso del idioma local predominante.77 El len-guaje constitucional en los países andinoses bastante consistente en esta área, aun-que Colombia, Perú y Ecuador se refieren a“autoridades”, mientras que las constitucio-nes de Bolivia y Venezuela hablan de “auto-ridades naturales” y “autoridades legíti-mas”, respectivamente, garantizando por lotanto más explícitamente que sean nombra-das con apoyo comunitario (anexo 5.1).Otro tema importante son los límites legalesde la justicia tradicional aplicada por la co-munidad. Así, mientras la Constitución pe-ruana establece los derechos fundamentalesde una persona como el límite, otros países

andinos regulan este tema más restrictiva-mente—Venezuela incluso establece al “or-den público” como el barrera. En este con-texto, asegurar la coordinación entre la ju-risdicción especial y el sistema ordinario dejusticia es importante, aunque esta legisla-ción secundaria es rara. Por ejemplo, en Ve-nezuela una Ley Orgánica de Pueblos y Co-munidades Indígenas, que se espera que re-gule las normas constitucionales en estamateria, todavía no ha sido aprobada, y es-fuerzos similares fueron vetados o declara-dos inconstitucionales en Ecuador.

78

El caso colombiano es interesante, dadoque la jurisprudencia de la Corte Constitucio-nal ha reconocido, pero al mismo tiempo hafijado límites sobre la justicia tradicional, sir-viendo por lo tanto en la práctica como unsustituto para esta ley de coordinación. LaCorte ha señalado que “el núcleo de derechosintangibles incluiría solamente el derecho ala vida, la prohibición de la esclavitud y de latortura.” Sánchez Botero (2005) resalta quelas normas jurídicas mínimas establecidaspor la Corte constitucional son consideradasobligatorias para todos los colombianos, locual comprendieron las autoridades indíge-nas que han planteado cambios en sus cos-tumbres en este sentido.79 En cualquier caso,una ley de coordinación no debería ser enten-

72


77 En sus comentarios a este estudio, el gobierno ha indicado que mira la justicia comunitaria no solo comouna manera de promover acceso a la justicia, sino esencialmente como un proceso de libre determinaciónde los pueblos indígenas y una manera de descolonizar el saber jurídico y el ejercicio jurisdiccional.

78 En el caso ecuatoriano, dos leyes ampliamente revisadas (Ley de Cumplimiento de los DerechosColectivos de los Pueblos Indígenas, 1998, y la Ley de Compatibilidad y Distribución de Competenciasen la Administración de Justicia, 1999), fueron vetadas o declaradas inconstitucionales a causa de suerrónea interpretación del principio de igualdad entre las personas, dejando al país sin ningunaregulación legal de las normas constitucionales sobre justicia comunitaria.

79 Ver Sánchez Botero, Esther: “Reflexiones en torno de la jurisdicción especial indígena en Colombia,”Revista IIDH, Vol. 41, 2005, p. 228-229, y Assies, Willem 2003: “Territorialidad, indignidad y desarrollo:las cuentas pendientes,” Documento preparado para la Tercera Semana de Cooperación Internacional ySolidaridad: América Latina, Toulouse, Francia, Noviembre 18-22.

dida como regulatoria de la justicia tradicio-nal, y la validez de la justicia tradicional reco-nocida constitucionalmente tampoco deberíadepender de la aprobación de dicha ley.

En el caso de género, la Declaración deViena con relación a la Segunda Conferen-cia de Derechos Humanos de 1993, proveeun referente importante para los derechosde la mujer. El documento afirma que: “losderechos humanos de las niñas y mujeres sonuna parte inalienable, integral e indivisiblede los derechos humanos universales. Parti-cipación completa de la mujer, en igualescondiciones, en los aspectos políticos, civi-les, económicos, sociales y culturales en losniveles nacional, regional e internacional yla erradicación de todas las formas de discri-minación basadas en sexo, son objetivosprioritarios de la comunidad internacio-nal.”80 Una revisión de los textos constitu-cionales para países en América Latina indi-ca que todos incluyen el principio de no dis-criminación e igualdad bajo la ley para todossus ciudadanos (anexo 5.2). Algunas consti-tuciones incluyen el reconocimiento efecti-vo de una perspectiva de género, por ejem-plo la Constitución del Ecuador (de 1998, ar-tículo 67) requiere que el Estado “promuevala igualdad de género” en educación, mien-tras que la Constitución de Costa Rica (de1949, Artículo 95) prohíbe la discriminaciónde género en la nominación de candidatospara puestos políticos. Mientras que la Cons-titución boliviana de 1994 también recono-

ce la importancia de acción afirmativa en re-lación con la participación pública, seríaconveniente reforzar esta disposición gene-ral a través de medidas más específicas.

En términos del uso del idioma, la mayoríade constituciones en la región utilizan un len-guaje neutral (por ejemplo “todos”, “ningu-no”), el cual refuerza la invisibilidad de dife-rencias entre hombres y mujeres. Debe seña-larse que la Constitución de Venezuela de1999 es un buen ejemplo de inclusión ya queésta se refiere específicamente a los venezola-nos y las venezolanas como a los tenedores ylas tenedoras de cargos públicos, incluyendoal Presidente y a la Presidenta, en términosmasculino y femenino.81 Finalmente, en térmi-nos de derechos económicos, sociales y cultu-rales, la Constitución colombiana ofrece unejemplo interesante ya que reconoce la igual-dad entre hombres y mujeres en relación conlos derechos y oportunidades en el ambientefamiliar, y establece que el Estado apoyará es-pecialmente a la mujer cabeza de hogar.


Una gama de principios constituciona-les surge de la experiencia boliviana e in-ternacional para consideración en laAsamblea Constituyente. Estos principiospueden ser divididos en cuatro áreas bási-cas: fortalecimiento del sistema judicial ydel estado de derecho para asegurar de esta

73


80 Declaración de Viena un Programa de Acción, Conferencia de Derechos Humanos de Junio 14-25, 1993,párrafo 18. La adopción del término ‘derechos humanos’ reemplazó al término ‘derechos del hombre’utilizado en los años cuarenta.

81 Hayes, María Yamile, Constituciones Políticas y Género. Análisis Comparativo en América Latina,Seminario dentro del marco del Proyecto “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de Género”, CEPAL,Santa Cruz de la Sierra, Febrero 21-23, 2005, siguiente página web visitada en Mayo 23, 2006, p. 3-4:http://www.cne.org.bo/proces_electoral/constituyente2006/eventos/genero_reforma.pdf

forma el mejorado acceso a la justicia ordi-naria para todos los ciudadanos; reconoci-miento de la justicia comunitaria tradicionalen la Constitución; fortalecimiento de laequidad de género; consolidación de los de-rechos humanos vía principios de igualdad yno discriminación. Estos principios básicosestán resumidos en la Tabla 5.1.82


Más allá de la Asamblea Constituyente,el incremento de la confiabilidad y eficien-cia del sistema de justicia ordinaria es unaclara prioridad, con el objeto de mejorar lainclusión social a través de un mejor accesoa la justicia. Esto incluye la revisión de laasignación de recursos económicos y logísti-cos entre los operadores del sector sobre labase de objetivos orientados a resultados (porejemplo, la reasignación del personal admi-

nistrativo hacia áreas con mayores retrasosmedidos con indicadores monitoreables, o depolicía en base a la prevalencia criminal), y elfortalecimiento de sistemas alternativos deconciliación dentro de la justicia ordinaria co-mo el arbitraje. Además, será importante inte-grar el nuevo Código de Procedimiento Penale introducir plenamente el sistema acusatoriodentro del Código Penal mediante la modifica-ción de éste último.83 El papel de la supervi-sión por parte de la sociedad civil y los víncu-los entre el sistema de justicia y el Plan Nacio-nal Integral de Seguridad Ciudadana puedentambién ser ampliados.84

Con el objeto de asegurar la integra-ción de la justicia comunitaria dentro delmarco legal del país, la opción más impor-tante sería una ley de coordinación en es-ta materia. Una ley sobre justicia comuni-taria tradicional debe estar orientada haciala resolución de posibles conflictos que

74


82 En sus comentarios a este estudio, el gobierno ha indicado que considera otros elementos adicionalescomo fundamentales, entre estos la elección popular de los jueces nacionales y regionales, auditoría deprocesos, suspensiones temporales y permanentes, protección de derechos sociales, colectivos y de lospueblos mediante el Tribunal Constitucional.

83 La reforma de la justicia procesal penal en Chile ofrece algunas lecciones interesantes. La divisiónadministrativa del país en regiones sirvió como base territorial para la implementación gradual despuésdel 2001, comenzando desde el interior hacia la capital. Los cambios más importantes que segeneraron a partir de la reforma incluyen los siguientes: se rescató la labor jurisdiccional del juez; serelevó al juez de la labores administrativas; se modificó el sistema de selección, nombramiento, controly remoción de los jueces; se modificaron los métodos de capacitación de los jueces; se establecieronuna nueva estructura organizativa y un nuevo sistema de asignación de casos; se cambió el régimendisciplinario; y se incrementó el presupuesto judicial de manera paulatina. El reconocimiento de laimportancia del Sistema de Justicia en la calidad del desarrollo del país y en el funcionamiento de laeconomía y de los mercados ha sido un factor fundamental para el avance y el éxito de la reformajudicial chilena.

84 Los principios de capacitación y fortalecimiento de la eficiencia y la transparencia también seextienden a otros actores del Sector de Justicia, como la Policía nacional. Por ejemplo, la Policíapuede apoyarse en un sistema de monitoreo y seguimiento de indicadores a nivel nacional, sujetos alescrutinio público, para definir la asignación de sus recursos limitados. Los conocimientos adquiridos apartir de la experiencia internacional en cuanto a reformas en la policía, incluyendo las conocidasreformas del Departamento de Policía de Nueva York en los 90 y experiencias parecidas en Colombia,pueden resultar útiles para el desarrollo de un proceso boliviano de reformas a la policía.

A. Principios para el fortalecimiento del sistema judicial y el Estado de Derecho

Establecimiento de procesos para la selección, nombramiento y promoción de jueces y magistradosconducidos a través de procesos públicos y transparentes mediante un sistema basado en méritos.

Disponibilidad de mecanismos y sistemas de control para jueces y magistrados, así como para elpersonal administrativo, de tal manera para reducir las percepciones de corrupción entre los juecesde la sociedad boliviana.

Simplificación de los mecanismos y procesos judiciales con el objeto de acelerar los casos y laconsodilación de un sistema rápido y efectivo de ejecución de sentencias.

B. Principios para el acceso a la justicia e inclusión social a través de la justicia comunitaria tradicional

Inclusión de los compromisos ratificados en la Convención 169 de la OIT en relación con lajusticia tradicional en el nivel constitucional.

Reconocimiento de la justicia especial a nivel constitucional, con revocación solo por otra normaconstitucional y no por legislación secundaria o terciaria u otras dispocisiones de una jerarquíalegal más baja85.

Referencia a las limitaciones en la aplicabilidad de la justicia especial en la Constitución y elestablecimiento de la necesidad de emitir una subsecuente ley de coordinación – en concordanciacon el Convenio 169 de la OIT.

Reconocimiento de la flexibilidad de la justicia indígena en las normas que gobiernan la leyindígena en el nivel constitucional.

C. Principios para la inclusión de los temas de gérnero en la Constitución

Incrementado reconocimiento de la igualdad de género a nivel constitucional.

El uso de un lenguaje igualitario.

Prohibición de la violencia doméstica: un importante principio para consideración por parte de laAsam-blea es que cada mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, y que existe unanecesidad por parte del Estado de tomar las medidas necesarias para prevenir, eliminar y penalizarla violencia de género86.

75


85 Ruiz Molleda, Juan Carlos 2006: “El acceso a la justicia como política pública: ¿Dónde está la novedad?”En: Jurídica. Suplemento de Análisis Legal en el diario oficial El Peruano. Año 2. No. 91, p. 8.

86 Montaño, Julieta. “Reforma Constitucional y Género”, Seminario bajo el proyecto para “GobernabilidadDemocrática e Igualdad de Género”, CEPAL, Santa Cruz de la Sierra, Febrero 21-23, 2005, verhttp://www.cne.org.bo/proces_electoral/constituyente2006/eventos/genero_reforma.pdf, p. 6.

87 Montaño, Julieta: Ibid.

Tabla 4.1 - PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON EL ACCESO A LA JUSTICIA, PARA CONSIDERACIÓN DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

emerjan entre la justicia especial y la ordi-naria, y ser ampliamente consultada con lascomunidades indígenas. Una consecuenciade la aprobación de dicha legislación seríala necesidad inmediata de capacitación delos operadores encargados de la administra-ción de justicia comunitaria y de los jueces,magistrados y miembros de la profesión le-gal en la aplicación de la justicia especial.

En relación con las perspectivas de gé-nero, el reto clave no es tanto la aproba-ción de una nueva legislación, sino elcumplimiento de la legislación existente.Es importante que el Estado esté compro-metido con el cumplimiento del marco le-gal existente, más que en la creación denuevas regulaciones. Otra área de trabajoes la capacitación de los operadores delsector de justicia así como de los miembrosde la fuerza policial, tanto sobre leyes y re-gulaciones y sobre análisis de género comoen la erradicación de prejuicios y estereoti-

pos que obstaculizan la efectividad de lalegislación. Un componente importanteadicional para un programa de más largoplazo es el monitoreo adecuado de las ins-tituciones del Estado que tratan diariamen-te con casos de violencia contra la mujer,incluyendo para dichos propósitos oficinaspoliciales, jurados y oficinas fiscales, entreotros. En la misma línea, será importantefortalecer la capacidad de las personas queadministran la justicia especial en comuni-dades indígenas para elevar la concienciade los derechos de género, posiblementeen colaboración con organizaciones de mu-jeres indígenas y campesinas. La atencióna la equidad de género y no discriminacióndebe finalmente ser aplicada transversal-mente en las esferas económicas, políticas,sociales u otras, sobre todo para asegurariguales oportunidades para las mujeres in-dígenas y campesinas, quienes se encuen-tran entre las mujeres más vulnerables dela población.

76


Ampliación de espacios para la igualdad de género, desde el ejercicio de los derechos políticos,sociales, económicos y culturales para incluir los derechos sexuales y reproductivos como derechosfunamentales87.

D. Principios de igualdad y de no discriminación

Una protección constitucional contra la discriminación tan amplia como sea posible, considerandoa cada ser humano como un igual y ampliando las protecciones establecidas particularmente en elartículo 6, incluyendo para razones tales como la orientación sexual, origen étnico, discapacidad,género, edad, religión, credo, entre otros.

Inclusión de una definición de discriminación basada en tratados internacionales sobre la materiaratificados por el Estado.

El presente estudio es un esfuerzo porentender algunos de los retos básicos queBolivia enfrenta, mirando sus raíces en lahistoria y en la estructura institucionaldel país para encontrar una serie de con-clusiones para su consideración por la ciu-dadanía boliviana. Este texto comenzó conuna breve síntesis de algunos de los momen-tos decisivos y tendencias en la Historia queconformaron el país, y que constituyen la ra-íz de muchos de los retos actuales que Boli-via enfrenta. El estudio encontró una enor-me diversidad social en términos de accesoa activos—ya sean físicos, financieros, osociales—y de acceso a oportunidades, es-pecialmente al desarrollo del capital huma-no. Dicha diversidad se manifiesta a travésde las divisiones de clase, étnia, género, re-gión (occidental/oriental) y geografía (ru-ral/urbana). Este documento delineó breve-mente algunos razgos de las estructuras depoder y gobernabilidad que han llevado a lapersistencia de una inequidad extrema a lolargo del tiempo, y al consecuente conflictoy falta de cohesión social, y resaltó final-mente la posibilidad de diálogo y de lograravances hacia la refundación de la Repúbli-ca en base a un nuevo contrato social a tra-vés de la Asamblea Constituyente.

A partir de esto, el texto se enfocó encuatro principales temas de análisis, loscuales podrían surgir en las deliberacionesde la Asamblea Constituyente, a saber: dere-chos indígenas; tierra y territorio; Descen-

tralización, incluyendo la asignación de lasregalías de hidrocarburos; y el acceso a lajusticia. En el centro de estos temas se en-cuentran los derechos básicos de ciudadaníay los derechos humanos, el acceso a activosbásicos, la distribución de la riqueza de lanación, y la estructura del Estado. Para cadauno de los cuatro temas clave, se ofreció undiagnóstico del contexto boliviano y ejem-plos relevantes de la experiencia internacio-nal, con la idea de identificar algunos prin-cipios básicos que podrían ser consideradospor la Asamblea Constituyente, así como op-ciones para un programa sustentable parafortalecer la inclusión social y la cohesiónen dichas áreas que van más allá de la Asam-blea Constituyente. Este libro conduce a unaserie de hallazgos importantes y considera-ciones concluyentes:

La exclusión social y la ausencia de co-hesión observadas en la Bolivia actual tie-nen como base la historia colonial del pa-ís, y aunque su transformación institucio-nal ha sido sustancial a lo largo del tiem-po, ésta es aún incompleta. Bolivia ha ma-durado a lo largo del tiempo hacia una ma-yor igualdad de oportunidades con la transi-ción política del sistema colonial de “dos re-públicas” a la república “multi-étnica, pluri-cultural” descrita en la Constitución de1994. Muchos de los impactos contra el sis-tema excluyente establecido durante la eracolonial—caracterizado por su rigidez—

Consideraciones finales

provinieron de factores externos. Dichos im-pactos (por ejemplo a través de cambios alos patrones de comercio, guerras, e ideas eideologías globales), eliminaron institucio-nes que, a lo largo del último siglo, habíanpromovido la exclusión social, con una rup-tura más definida que tuvo lugar en la Revo-lución de 1952. Aún así, la transformaciónha sido incompleta, y las consecuencias dedichas instituciones excluyentes son aún al-tamente visibles en la actualidad.

Los datos socioeconómicos presentadosaquí y en varios estudios, revelan las fuertesinequidades que derivan de oportunidadesaltamente inequitativas, en términos de ac-ceso a activos (incluyendo el acceso a servi-cios públicos) y al desarrollo del capital hu-mano. Una gran proporción de la poblaciónmás pobre de Bolivia no ha sido registrada alnacer y no tiene documentos de identidadbásicos para participar como ciudadanosplenos en la sociedad. La calidad y cantidadde la educación son distribuidas inequitati-vamente, de tal forma que el sistema produ-ce mucha mano de obra no calificada. Los re-tornos de la educación son aún menores pa-ra la población indígena que para otros conel mismo nivel de educación.88 Adicional-mente, la combinación de asignaciones de-siguales de tierra a las élites en tierras bajas

orientales durante las últimas décadas y ladistribución desigual de las rentas de los hi-drocarburos al nivel departamental generanel riesgo de reproducir las estructuras nacio-nales históricamente inequitativas en el ni-vel subnacional, y profundizar las inequida-des interregionales e intradepartamen-tales.

89La combinación de desigualdad con

la ausencia de movilidad social significa,por ejemplo, que una persona indígena na-cida en las áreas rurales de Bolivia, tieneuna probabilidad igual al 70 por ciento devivir en extrema pobreza y muy pocas proba-bilidades de escapar a dicha pobreza, y suc-cesivamente sus hijos correrían la mismasuerte.

La era colonial también dio lugar aperspectivas culturales en relación con elEstado que prevalecen aún hoy en día yque complican la inclusión y cohesión so-cial. A lo largo de la historia de Bolivia, unaspecto consistente ha sido la noción deque el Estado es el gran proveedor, ya sea através de subsidios para las élites comercia-les o de empleos para los pobres. La históri-ca búsqueda de rentas por parte de la lasélites de la minería boliviana y de los enco-menderos estableció un ejemplo que ha si-do ampliamente—aunque no universal-

78


88 Más detalles pueden encontrarse en Hall y Patrinos (2006).

89 La topografía del país y la distribución de sus recursos naturales podrían fortalecer la inequidadinterregional. Las tierras más fértiles se encuentran en los valles húmedos y en partes de las tierrasbajas orientales, así como lo están las reservas naturales de petróleo y gas del país. El Altiplano estácada vez más caracterizado por el agotamiento del suelo, mientras que la minería de plata y estaño handisminuido significativamente. Así, una gran parte de la población más pobre se encuentra físicamenteubicada lejos de las mayores oportunidades económicas, y el Estado, que históricamente no ha sidoefectivo en redireccionar la riqueza de la nación hacia los pobres, se encuentra en una débil posición dehacerlo en estos momentos. Las poblaciones de las tierras altas están en consecuencia migrando haciael este, ocasionando un cambio en la demografía social y política de las tierras bajas. Esto ocasiona unpotencial para el crecimiento económico y para la generación de oportunidades siendo bien manejado através de políticas nacionales y subnacionales coordinadas, pero también genera un potencial para elconflicto y pobreza urbana si estas personas no encuentran suficientes tierras o trabajo.

mente—seguido hasta hoy en día en la co-munidad comercial y en los movimientossociales del país.90 El rol histórico básico delEstado en la distribución de rentas de ma-nera paternalista, y a veces venal, (primerode la plata, más tarde del estaño, ahora delpetróleo y gas), ha significado que la inte-racción con el Estado sea crítica, no solopara los ciudadanos, sino también para losgrupos corporativos (por ejemplo comitéscívicos, asociaciones comerciales, sindica-tos de trabajadores u organizaciones decampesinos), con el objeto de capturar ren-tas y defender los intereses contra otrosgrupos. La interacción política con la es-tructura del Estado es vista a menudo tanimportante como la competitividad en elmercado para obtener ganancias económi-cas. Esto establece el escenario para losprevalentes conflictos sociales (por ejem-plo acerca del acceso a activos como la tie-rra y las rentas de hidrocarburos) a menosque se puedan lograr equilibrios delicados ytemporales, a través de “pactos” o acuer-dos. Claramente, las instituciones democrá-ticas han sido ubicadas en un contexto enel cual las bases de la educación cívica, elvoto informado basado más en los argu-mentos que en las personalidades, y el reco-nocimiento de las responsabilidades ciuda-danas (por ejemplo el pago de impuestos)además de los derechos ciudadanos, no es-tán profundamente enraizados. Existe dehecho una herencia histórica de reclamos

en contra del Estado a través de levanta-mientos de cara a la represión, y de recla-mos por intereses particulares (rentismo)en lugar de acciones diseñadas para promo-ver el bienestar general. Estos legados ha-cen mucho más difícil alcanzar la inclusióny cohesión social.

El reto es forjar un Estado verdadera-mente democrático caracterizado por unabuena gobernabilidad que promuevaoportunidades más equitativas, y por lotanto, mayor movilidad social para su po-blación. Las presiones por el cambio y mo-vilidad social no han venido sin conflictossociales, aún así dicho cambio es esencialpara asegurar el bienestar de todos los bo-livianos. La generación actual de bolivia-nos está obteniendo el mismo ingreso realpor persona que obtuvieron sus abuelos enla década de 1950. El progreso en la reduc-ción de la inequidad puede acelerar el cre-cimiento, lo que beneficiaría de igual ma-nera a ricos y pobres.91 El reto es desarrollarinstituciones estatales que promuevan laigualdad de oportunidades y una mayor mo-vilidad social a través de una mejor educa-ción, acceso a la tecnología y servicios, ymecanismos de responsabilidad social for-talecidos que aseguren la prevalencia delEstado de Derecho. La conciencia cívica y latransparencia pueden ser mejoradas me-diante el fortalecimiento de canales y pro-cesos establecidos a nivel municipal y su

79


90 Cualitativamente, debe hacerse una distinción entre aquellas personas en los movimientos sociales quedesean estar en las nuevas élites en el sistema versus aquellas personas que desean alcanzar unsistema más justo y democrático y que en verdad tal vez son los verdaderos agentes de cambio quienesnecesitan un apoyo más amplio. ONG internacionales han sido fuertemente cuestionadas por apoyar aalgunas organizaciones sociales profundamente anti-democráticas simplemente, porque sus miembrosson pobres.

91 Más detalles pueden ser encontrados en el Banco Mundial 2006c: Reducing Poverty and IncreasingEconomic Growth. LAC Flagship Report. Banco Mundial, Washington, D.C.

extensión hacia los niveles departamentaly nacional, de tal forma de asegurar que losmecanismos de incentivo del sector públicosean mejorados y que las autoridades públi-cas aseguren los debidos procesos. El ase-gurar el Estado de Derecho y que las insti-tuciones sean predecibles es esencial parareducir el riesgo y alentar mayor inversión ycrecimiento. La incapacidad de alcanzar di-cho crecimiento conllevaría riesgos signifi-cativos para la estabilidad y seguridad delpaís, sobre todo porque la pirámide pobla-cional de Bolivia es de tal naturaleza que enla siguiente década la mayor generación dejóvenes estará entrando al nivel de educa-ción secundaria o a la fuerza de trabajo. Sininguna oportunidad estuviese disponiblepara ellos, el país podría crear una gran po-blación jóven en riesgo que sería terrenofértil para el incremento del crimen y de laviolencia.

La iniciativa de una Asamblea Consti-tuyente junto con los resultados del Refe-réndum sobre autonomías, consideradosen el contexto histórico de Bolivia de con-flictos y exclusión social, representan unmomento importante, aunque cargado deriesgos en el esfuerzo del país por alcan-zar un cambio social perdurable. El objeti-vo que se ha establecido para la AsambleaConstituyente en la opinión pública es el derefundar la nación para promover la justiciasocial. Esto podría significar enfrentar lanecesidad de poner de lado la idea de privi-

legios particulares para grupos, situaciónque ha caracterizado la interacción políticaen la sociedad boliviana. El proceso consti-tuyente, que es una oportunidad iniguala-ble para promover el desarrollo social entérminos de ampliada inclusión social, co-hesión y responsabilidad, corre una serie deriesgos que pueden minar este esfuerzo. Elprimero es la probabilidad de llegar a unpunto muerto sobre el tema antes indicadode privilegios adquiridos. Un segundo ries-go es la ruptura del diálogo si se recae enposiciones intransigentes con respecto adiferencias de políticas y se espera imponerpuntos de vista sin intentar de lograr solu-ciones consensuadas. Además existe la po-sibilidad de una potencial frustración oca-sionada por altas expectativas no realistasque no serian cumplidas, o la preocupaciónpública sobre negociaciones privadas en elproceso constituyente que perjudiquen es-ta oportunidad. Cualquier de estos riesgospuede llevar a fracasos en el proceso o a unanueva Constitución deslegitimada y por en-de con pocas probabilidades de perdurar enel tiempo. Claramente, la amplia divulga-ción de información, diálogos previos, laapertura a lecciones positivas y negativasde otros países y la completa transparenciaen el proceso serán esenciales para su éxi-to.92 Finalmente, los riesgos se extienden nosolo al proceso constituyente, sino tambiéna la posterior transición hacia un nuevomarco constitucional luego de que el traba-jo de la Asamblea sea completado—la ex-

80


92 Por ejemplo, la Asamblea Constituyente de Colombia del 1991 ofrece varias lecciones interesantes,empezando por el hecho de que se abrió el trabajo de la Asamblea con una ronda de presentacionesiniciales de parte de cada delegado y delegada con el fin de valorar cada opinión y de establecer uncapital social básico para el diálogo. La experiencia demostró también que grupos ideológicamenteenfrentados, como la derecha política y ex-guerrilleros, pudieron encontrar terreno común y hasta forjaralianzas sobre temas específicos (por ejemplo, con relación a la apertura política más allá de lospartidos establecidos). La amplia información y cobertura, y la importancia de concesiones en algunasáreas para lograr objetivos en otras áreas, fueron claramente otros elementos importantes.

81


periencia de Venezuela en 1999 es ilustrati-va en este aspecto.93

El trabajo de la Asamblea Constituyen-te podría mantener como principio guía lapromoción de la igualdad de oportunida-des y del Estado de Derecho, especialmen-te en áreas en las cuales el consenso pue-da ser difícil de alcanzar. Esto podría serlogrado mediante la construcción de con-sensos en la medida de lo posible alrededorde principios básicos que pueden ser expre-sados claramente en la nueva Constitución,basándose tanto en valores bolivianos co-mo en la experiencia internacional. Habráconsiderables oportunidades económicaspara todo el país si ésta es exitosa, e impor-tantes riesgos si no se puede alcanzar unambiente que conduzca al crecimiento. Es-te documento ha ofrecido algunos ejemplosde opciones y principios en algunas áreasbásicas que apuntan a promover la inclu-sión y cohesión social. Por ejemplo, en elcaso de la descentralización, principios bá-sicos pueden ser detallados con relación alas reglas de gobernabilidad, asignación degastos, tributación y transferencias, y en-deudamiento subnacional, así como en elcaso de los derechos indígenas, un grupobásico de derechos culturales, territorialesy de autodeterminación podrían ser consi-deradas. En todos los casos, sería importan-te desarrollar los detalles en la legislaciónsecundaria junto con ajustes instituciona-les para implementar los principios acorda-dos bajo la nueva Constitución.

Aunque el proceso de establecer unnuevo contrato social es un proceso pro-fundamente boliviano, existe un papel adesempeñar por parte de la comunidadinternacional en el apoyo y repercusionesdel proceso. Este papel podría incluir laprovisión de información sustantiva, deta-llada y relevante a las autoridades y al pú-blico en general durante el proceso consti-tuyente; apoyo a las autoridades y miem-bros de la Asamblea en base a los pedi-dos—con un análisis de las propuestas entérminos de los factores técnicos tales co-mo cobertura y costos—así como informa-ción sobre referentes internacionales. Elpresente informe tiene asimismo como ob-jetivo central el proporcionar, en relación alos cuatro temas expuestos, una base de in-formación y apoyo técnico a ser considera-dos en este momento histórico. Luego de laaprobación de una nueva Constitución, ha-brá la necesidad de reformas significativaslegislativas e institucionales cuya imple-mentación puede requerir asistencia técni-ca y financiera. Más allá, será importantecontinuar el apoyo a los programas bolivia-nos que promueven la inclusión social y laigualdad de oportunidades, por ejemplo enáreas como el desarrollo humano, infraes-tructura rural, mayor acceso a servicios fi-nancieros y tecnología, principios técnica-mente adecuados para la descentralizaciónque promuevan el uso equitativo y eficien-te de los recursos públicos, acceso a la jus-ticia, y fortalecimiento de los derechos yoportunidades para el desarrollo indígena

93 Tan pronto como la Constitución venezolana fue ratificada mediante referéndum, la AsambleaConstituyente aprobó un régimen de transición para el poder público para las nuevas estructurasestatales establecidas en la Constitución, pero al hacer esto la Asamblea otorgó poderes indebidos a símisma en términos de alcance y duración, y auspició cambios en la membresía de posiciones claves enel sector judicial u otras, a través de procedimientos que contrastaron con las estipulaciones de larecientemente aprobada Constitución.

que respeten la identidad cultural. Final-mente, apoyo en el área de gobernabilidady responsabilidad social, para así fortalecer

la transparencia y el Estado de Derecho,ayudaría a establecer las bases de una Boli-via digna, justa y productiva.

82


ANEXOS

El presente anexo ofrece una síntesis deun análisis socioeconómico profundizado,en base a las siguientes fuentes de infor-mación y metodologías. Las distintas fuen-tes de información primaria incluyen al Ins-tituto Nacional de Estadísticas (INE), Uni-dad de Análisis de Políticas Económicas ySociales (UDAPE), Instituto Nacional de Re-forma Agraria (INRA), Viceministerio de In-versión Pública y Financiamiento Externo(VIPFE), Ministerios de Salud y Deportes(MSD) y de Educación (ME), entre otras ins-tituciones del sector público.

Se ha construido una base de datos por te-ma con apertura departamental y municipal,dependiendo el caso, y se elaboró cuadros,gráficos y mapas con las distintas variables eindicadores seleccionados en el anterior pun-to. Entre los criterios para la selección de lasvariables fueron análisis de correlación sim-ple entre algunas variables y la pertinencia deotras para mostrar situaciones de desigual-dad rural/urbana, población pobre y no po-bre, población indígena y no indígena, regio-nes entre Occidente y Oriente. Para la elabo-ración de los mapas de población y físico seutilizó información contenida en el Censo Na-cional de Población y Vivienda (Censo 2001),en “Pobreza y Desigualdad en Municipios deBolivia (UDAPE, INE, 2006), en “Índice de

Desarrollo Humano en los Municipios de Boli-via” (UDAPE, INE, 2004) y en informaciónproporcionada por distintas instituciones pú-blicas para elaborar los mencionados mapas.La información sobre la diversidad social enresultados y oportunidades está basada en elCenso 2001.

El indicador de pobreza corresponde a laIncidencia de Pobreza dentro de la clasifica-ción de Línea de Pobreza Alta estimada porel método de Línea de Ingreso (Consumo)2006 por el INE y UDAPE en el documento“Pobreza y Desigualdad en Municipios deBolivia (UDAPE, INE, 2006).94 El concepto deauto identificación indígena se obtiene apartir de la información del CENSO 2001 queestablece el porcentaje de población de 15años o más que se auto identifica con algúnpueblo indígena u originario.95 La clasifica-ción por zonas geográficas de los munici-pios considera las siguientes zonas: altipla-no (La Paz, Oruro, Potosí), valles (Cocha-bamba, Chuquisaca y Tarija) y llanos (SantaCruz, Beni y Pando). En tanto que la clasifi-cación regional considera Occidente a la zo-na conformada por los departamentos de LaPaz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisa-ca; los departamentos de Santa Cruz, Beni yPando constituyen el Oriente boliviano, y eldepartamento de Tarija no ha sido clasifica-

84


Anexo 1.1

DESIGUALDADES SOCIOECONÓMICAS EN BOLIVIA

94 Para fines de simplicidad de utilizó este indicador que permite determinar el número de pobresexistente en determinado momento, a diferencia de brecha o severidad de pobreza que describen otrosconceptos. Asimismo, para los fines de este documento no se consideran otros indicadores de pobrezatales como, línea de pobreza baja o línea de extrema pobreza. No se ha considerado el indicador deNecesidades Básicas Insatisfechas (NBI) por cuanto este se asocia más a un indicador de pobrezaestructural.

95 Indicador recomendado en el Encuentro Latinoamericano de Institutos de Estadística realizado enoctubre de 2002.

do en ninguna de las anteriores regiones de-bido a sus propias características. La infor-mación a nivel municipal comprende 313municipios. En virtud a que no se halla dis-ponible la información completa para algu-nos municipios de creación reciente y otrosque registraban vacíos en algunas variables.

El análisis descriptivo de los mapas ycuadros considera la siguiente clasificación(tabla A1.1) de los municipios, a partir de lacombinación de las variables incidencia depobreza y auto identificación con puebloindígena u originario. En particular, se divi-den los municipios en cuatro categorías ba-sadas en sus tasas de pobreza y presenciaindígena, desde la categoría A con altas ta-sas de pobreza e indigenismo hasta la cate-goría D con las tasas de pobreza más bajas,y con una presencia indígena generalmenteinferior.

Los mapas en las gráficos A1.1 hastaA1.4 ofrecen información con respecto a latopografía e interconectividad vial y ferro-carril, el analfabetismo, la mortalidad infan-til y acceso a servicios de energía eléctrica,siempre con relación a la incidencia de po-

breza y auto identificación indígena segúnlas cuatro categorías de municipios, mien-tras las tablas A1.2 hasta A1.4 ofrecen deta-lles sobre el número de municipios en cadadepartamento que cuenta con una baja oelevada tasa de acceso al servicio (sea ener-gía eléctrica o educación secundaria o nú-mero de postes o centros de salud por10.000 habitantes) para cada municipio.Otra vez, los municipios se clasifican en lascuatro Categorías indicadas en la tablaA1.1, con el fin de permitir correlaciones ala vista entre pobreza, presencia indígena,ubicación geográfica y el acceso a los servi-cios. El siguiente resumen, basado en elanálisis socioeconómico mas amplio (queutiliza los datos oficiales de las fuentes cita-das anteriormente, y que por razones de es-pacio no ha sido incluido en su totalidad eneste informe), resalta algunos resultadosimportantes:> Los departamentos que pertenecen al

oriente del país tienen, en promedio, unnivel de ingreso per cápita 1.2 veces porencima al obtenido por los departamen-tos de occidente. Asimismo, el ingreso

85


Tabla A1.1 - CATEGORÍAS DE MUNICIPIOS SEGÚN POBREZA Y AUTO IDENTIFICACIÓN INDÍGENA

Categoría de Municipios Variables % Número

A Incidencia de Pobreza 75% o más 177Auto identificación Indígena 75% o más

B Incidencia de Pobreza 75% o más 64Auto identificación Indígena 0 a 75%

C Incidencia de Pobreza 50% a 75% 68Auto identificación Indígena 0 a 100%

D Incidencia de Pobreza 25% a 50% 4Auto identificación Indígena 0 a 75%

Total 313

Fuente: Cálculos del Banco Mundial, basados en datos del Censo de 2001

promedio de una habitante de Tarija estres veces más alto que el recibido por elciudadano promedio de Potosí.

> El quintil de la población urbana con losingresos más altos gana en promedio 12veces más que el quintil mas pobre de lapoblación urbana, y casi 26 veces más queel quintil mas pobre de la población rural.Por otro lado, las desigualdades dentro deun determinado municipio son mas fuertesen los municipios pobres que en los muni-cipios mas ricos (y los municipios mas po-bres están concentrados en el altiplano).

> Los hombres ganan entre 20 y 80 porciento más que las mujeres en el mismoquintil de ingresos de la población.

> El 83 por ciento de las municipalidadesde categoría A (alta pobreza y presenciaindígena) tienen tasas de acceso al aguapotable inferiores al 25 por ciento (osea, menos del 25 de los hogares en elmunicipio tiene agua potable), el 95 tie-ne tasa de acceso a saneamiento inferio-res al 25 por ciento, mientras el 59 por

ciento tienen tasas de acceso a servicioseléctricos inferiores al 25 por ciento.

> Si bien la tasa de analfabetismo es infe-rior al 25 por ciento en promedio en Bo-livia, supera al 50 por ciento en 13 de los14 municipios de Chuquisaca, por el bajonúmero de escuelas por cada 10,000 ha-bitantes en los valles. Con relación a lasalud, las tasas de mortalidad infantilmás elevadas se encuentran en el occi-dente (Potosí, Oruro y Chuquisaca), sibien las áreas rurales de Santa Cruz tam-bién carecen de acceso a la salud.

> El acceso a servicios financieros es másalto en el eje central (La Paz, Cochabam-ba, Santa Cruz) que en las otras áreas delpaís. La relación de créditos otorgadospor el sistema financiero comparado condepósitos movilizados es particularmen-te baja en los departamentos de Oruro yPotosí y muy alta (más del 100 por cien-to) en Santa Cruz, que atrae un flujo delos recursos nacionales para sus oportu-nidades de inversión.

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TABL

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Anexo 2.1

CUATRO DEFINICIONES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

1. Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas - José Martínez Cobo (1981)

Son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una continuidad histórica con lassociedades anteriores a la invasión y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, seconsideran distintos de otros sectores de las sociedades, que ahora prevalecen en esos territorios oen partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen ladeterminación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestralesy su identidad étnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con suspropios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales.

Citado en Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas,http://www.un.org/spanish/indigenas/2003/

2. Convenio sobre pueblos indígenas y tribales (Convenio 169 de la OIT de 1989)

Parte I. Política generalArtículo 11. El presente convenio se aplica:

a) A los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales yeconómicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidostotal o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial;

b) A los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender depoblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el paísen la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronterasestatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propiasinstituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental paradeterminar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.

3. La utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de quetenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho términoen el derecho internacional.

Organización Internacional de Trabajohttp://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convds.pl?C169

3. Reglamento de las Organizaciones Territoriales de Base - Bolivia - Decreto Supremo 23.858, 1994

Pueblo indígena: Es la colectividad humana que desciende de poblaciones asentadas con anterioridad ala conquista o colonización, y que se encuentran dentro de las actuales fronteras del Estado; poseenhistoria, organización, idioma o dialecto y otras características culturales con las cuales se identificansus miembros reconociéndose como pertenecientes a la misma unidad socio-cultural; mantienen un

94


vínculo territorial en función de la administración de su hábitat y de sus instituciones sociales,económicas, político culturales. En el marco de la definición anterior se consideran OrganizacionesTerritoriales de Base de carácter indígena a las tentas, capitanías, cabildos indígenas del oriente, ayllus,comunidades.

www.minedu.gov.bo/pre/ley/DS23858.pdf

4. Banco Mundial, política operativa 4.10 Pueblos Indígenas

3. Identificación. Debido a los contextos distintos y cambiantes en los cuales viven los pueblosindígenas y debido a la ausencia de una definición aceptada universalmente de “pueblosindígenas,” esta política no define el término. Se puede referir a los pueblos indígenas endistintos países con términos como “minorías étnicas indígenas”, “aborígenes”, “tribus de lascolinas”, “nacionalidades minoritarias”, “tribus registradas”, o “grupos tribales.”

4. Para el propósito de esta política, se utiliza el término “pueblos indígenas” de manera genéricapara hacer referencia a un grupo social y cultural distinto y vulnerable que demuestra en variosgrados las siguientes características:(a)Auto identificación como miembros de un grupo cultural indígena distinto y reconocimiento

de esta identidad por otros; (b)Una conexión colectiva a hábitats geográficamente distintos o a tierras ancestrales en el área

del proyecto y a los recursos naturales en estos hábitats y territorios; (c) Instituciones consuetudinarias culturales, económicas, sociales o políticas que son separadas

de loas de la sociedad y cultura dominante; y (d)Un idioma indígena, a menudo diferente del idioma oficial del país o de la región.

Mayo, 2005, reemplaza la Directriz Operacional 4.20: Pueblos indígenas.www.bancomundial.org

95


Anexo 2.2

ARTÍCULOS RELEVANTES DE LA CONSTITUCIÓN ACTUAL PARA LA TEMÁTICA INDÍGENAS

Texto constitucional

Título preliminar disposiciones generalesArtículo 1I. Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluriculturalconstituida en república unitaria, adopta para su gobierno la formademocrática representativa y participativa, fundada en la unión y lasolidaridad de todos los bolivianos.

Artículo 3El Estado reconoce y sostiene la religión católica, apostólica y romana.Garantiza el ejercicio público de todo otro culto. Las relaciones con laIglesia Católica se regirán mediante concordatos y acuerdos entre elEstado boliviano y la Santa Sede.

Artículo 4I. El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes ymediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa LegislativaCiudadana y el Referéndum, establecidos por esta Constitución ynormados por Ley.II. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya lasoberanía del pueblo comete delito de sedición.

Parte primera La persona como miembro del estadoTítulo primero derechos y deberes fundamentales de la personaArtículo 5No se reconoce ningún género de servidumbre y nadie podrá serobligado a prestar trabajos personales sin su pleno consentimiento yjusta retribución. Los servicios personales sólo podrán ser exigiblescuando así lo establezcan las leyes.

Constitución Política del Estado de Bolivia de 1967

Promulgada el 2 de febrero de 1967, reformada en varias ocasiones, últimamente por laley No. 1585, publicada el 12 de agosto de 1994, la ley No. 1615 de 6 de febrero de 1995 yla ley No. 2650 del 13 de abril de 2004.

Tema

1. Forma de gobierno:República representativay participativa,reconocimiento de lamulticulturalidad

2. Religión oficial:Catolicismo, se reconoceotros cultos

3. Formas de deliberación

4. Servidumbre y trabajopersonal prohibidos

96


Artículo 6I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica, conarreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades y garantíasreconocidas por esta Constitución, sin distinción de raza, sexo,idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condicióneconómica o social, u otra cualquiera. II. La dignidad y la libertad de la persona son inviolables. Respetarlasy protegerlas es deber primordial del Estado.

Artículo 7Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conformea las leyes que reglamenten su ejercicio:h) a formular peticiones individual y colectivamente;i) a la propiedad privada, individual y colectivamente, siempre quecumpla una función social;

Parte primera La persona como miembro del estadoTítulo segundo Garantías de la personaArtículo 22I. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se hagade ella no sea perjudicial al interés colectivo.II. La expropiación se impone por causa de utilidad pública o cuandola propiedad no cumple una función social, calificada conforme a Leyy previa indemnización justa.

Parte segunda El estado boliviano título primero poderlegislativoCapítulo II Cámara de DiputadosArtículo 61Para ser diputado se requiere:1º. Ser boliviano de origen y haber cumplido los deberes militares, enel caso de los hombres.2º. Tener veinticinco años de edad cumplidos al día de la elección.3º. Estar inscrito en el registro electoral.4º. Ser postulado por un partido político o directamente poragrupaciones ciudadanas y/o pueblos indígenas en la formadeterminada por esta Constitución y las leyes.5º. No haber sido condenado a pena corporal, salvo rehabilitaciónconcedida por el Senado; ni tener pliego de cargo o auto de culpaejecutoriados; ni estar comprendido en los casos de exclusión y de

5. Derechos, libertades ygarantías

6. Derechos fundamentales:formular peticiones ygarantía de propiedad

7. Propiedad privada yexpropiación por causa deutilidad pública

8. Diputados deben serpostulados por partidopolítico o poragrupaciones ciudadanasy/o pueblos indígenas

97


incompatibilidad establecidos por la Ley.Parte segunda El estado bolivianoTítulo segundo Poder EjecutivoCapítulo I Presidente de la RepúblicaArtículo 96Son atribuciones del Presidente de la República: …24ª. Ejercer la autoridad máxima del Servicio Nacional de ReformaAgraria. Otorgar títulos ejecutoriales en virtud de la redistribución delas tierras conforme a las disposiciones de la Ley de Reforma Agraria,así como los de colonización.

Título tercero Poder JudicialCapítulo I Disposiciones GeneralesArtículo 116La gratuidad, publicidad, celeridad y probidad son condicionesesenciales de la administración de justicia. El Poder Judicial esresponsable de proveer defensa legal gratuita a los indigentes, asícomo traductor cuando su lengua materna no sea el castellano.Las sentencias, autos y resoluciones deben pronunciarse en audienciapublica, ser motivadas y estar fundadas en la Ley.

Título quinto Defensa de la Sociedad Capítulo II Defensor del PuebloArtículo 127I. El Defensor del Pueblo vela por la vigencia de los derechos ygarantías de las personas en relación a la actividad de lasadministraciones, nacional, departamental y municipal.II. El Defensor del Pueblo no recibe instrucciones de los poderespúblicos. El presupuesto del Poder Legislativo contemplara una partidapara el funcionamiento de esta institución.

Parte tercera Regímenes especialesTítulo primero Régimen económico y financieroCapítulo II Bienes nacionalesArtículo 136I. Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a losque la Ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas susriquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, asícomo los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento.La ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las de suconcesión y adjudicación a los particulares.II. La Ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las desu concesión y adjudicación a los particulares.

9. Ejercicio de la autoridadmáxima del ServicioNacio-nal de ReformaAgraria

10.Defensa legal gratuita delos indigentes ytraducción en juicioslegales

11.Defensor del Pueblo

12.Son de dominio originariodel Estado el suelo, elsubsuelo y los recursosnaturales

98


Artículo 137Los bienes del patrimonio de la Nación constituyen propiedadpública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorionacional respetarla y protegerla.

Título tercero Régimen agrario y campesinoArtículo 165Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde alEstado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedadagraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollorural.

Artículo 166El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición yconservación de la propiedad agraria, y se establece el derecho delcampesino a la dotación de tierras.

Artículo 167El Estado no reconoce latifundio. Se garantiza la existencia de laspropiedades comunitarias, cooperativas y privadas. La ley fijará susformas y regulará sus transformaciones.

Artículo 168El Estado planificará y fomentará el desarrollo económico y social delas comunidades campesinas y de las cooperativas agropecuarias.

Artículo 169El solar campesino y la pequeña propiedad se declaran indivisibles;constituyen el mínimo vital y tienen el carácter de patrimoniofamiliar inembargable de acuerdo a ley. La mediana propiedad y laempresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la protección delEstado en tanto cumpla una función económico-social, de acuerdocon los planes de desarrollo.

Artículo 170El Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturalesrenovables, precautelando su conservación e incremento.

Artículo 171I. Se reconocen, se respetan y protegen en el marco de la Ley, losderechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenasque habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos asus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso yaprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad,valores, lenguas, costumbres e instituciones.

13.Patrimonio nacional

14.Son de dominio originariodel Estado las tierras, y lecorresponde lacompetencia dedistribución, reagrupa-miento y redistribución

15.Derecho de dotación detierras a campesinos(concepto que incluye aindígenas)

16.Garantía de la propiedadcomunitaria

17.Fomento del desarrollo decomunidades campesinas

18.Características del solarcampesino y de lapequeña propiedad,función económico-sociales condición

19.Régimen de explotaciónde recursos naturalesrenovables

20.Garantía, respeto yprotección de losderechos de los pueblosindígenas, reconocimientode la personalidadjurídica, delegación defunciones administrativasy jurisdiccionales

99


II. El Estado reconoce la personalidad jurídica de lascomunidades indígenas y campesinas y de las asociaciones ysindicatos campesinos.III. Las autoridades naturales de las comunidades indígenas ycampesinas podrán ejercer funciones de administración y aplicación denormas propias como solución alternativa de conflictos, enconformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no seancontrarias a esta Constitución y las leyes. La Ley compatibilizará estasfunciones con las atribuciones de los Poderes del Estado.

Artículo 172El Estado fomentará planes de colonización para el logro de unaracional distribución demográfica y mejor explotación de la tierra y losrecursos naturales del país, contemplando prioritariamente las áreasfronterizas.

Artículo 173El Estado tiene la obligación de conceder créditos de fomento a loscampesinos para elevar la producción agropecuaria. Su concesión seregulará mediante Ley.

Artículo 174Es función del Estado la supervigilancia e impulso de la alfabetizacióny educación del campesino en los ciclos fundamental, técnico yprofesional, de acuerdo a los planes y programas de desarrollo rural,fomentando su acceso a la cultura en todas sus manifestaciones.

Título cuarto Régimen culturalArtículo 191I. Los monumentos y objetos arqueológicos son de propiedad delEstado. La riqueza artística colonial, la arqueológica, la histórica ydocumental, así como la procedente del culto religioso son tesorocultural de la Nación, están bajo el amparo del Estado y no puedenser exportadas.II. El Estado organizará un registro de la riqueza artística, histórica yreligiosa y documental, proveerá a su custodia y atenderá a suconservación.III. El Estado protegerá los edificios y objetos que sean declarados devalor histórico o artístico.

Artículo 192Las manifestaciones del arte e industrias populares son factores de lacultura nacional y gozan de especial protección del Estado, con el finde conservar su autenticidad e incrementar su producción y difusión.

21.Planes de colonización

22.Fomento de produccióncampesina

23.Alfabetización delcampesino y acceso a lacultura

24.Amparo de tesorocultural

25.Protección del arte eindustrias populares

100


Titulo sextoCapítulo V Contraloría general regimen municipalArtículo 200I. El gobierno y la administración de los municipios están a cargo degobiernos municipales autónomos y de igual jerarquía. En los cantoneshabrá agentes municipales bajo supervisión y control del gobiernomunicipal de su jurisdicción.II. La autonomía municipal consiste en la potestad normativa,ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción ycompetencia territoriales.

Título noveno Régimen ElectoralCapítulo II Los partidos políticosArtículo 222ºLa representación popular se ejerce a través de los partidos políticos,agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas, con arreglo a lapresente Constitución y las leyes.Artículo 223I. Los partidos políticos, las agrupaciones ciudadanas y los pueblosindígenas que concurran a la formación de la voluntad popular sonpersonas jurídicas de Derecho Público.II. Su programa, organización y funcionamiento deberán ser demo-cráticos y ajustarse a los principios, derechos y garantías reconocidospor esta Constitución.III. Se registrarán y harán reconocer su personería ante la Corte Nacio-nal Electoral.IV. Rendirán cuenta pública de los recursos financieros que reciban delEstado y estarán sujetos al control fiscal.Artículo 224Los partidos políticos y/o las agrupaciones ciudadanas y/o pueblosindígenas, podrán postular directamente candidatos a presidente,vicepresidente, senadores y diputados, constituyentes, concejales,alcaldes y agentes municipales, en igualdad de condiciones ante la ley,cumpliendo los requisitos establecidos por ella.

Parte cuarta Primacía y reforma de la constituciónTítulo primero Primacía de la constituciónArtículo 229Los principios, garantías y derechos reconocidos por esta Constituciónno pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ninecesitan de reglamentación previa para su cumplimiento.

26.Autonomía del municipio

27.Agrupaciones y pueblosindígenas (por reforma de13 de abril de 2004, leynúm. 2650)

28.Primacía de laConstitución

101


> Constitución Política del Estado (1994, artículos. 1; 5; 6; 61; 116; 165-176; 222-224)> Convenios Internacionales ratificados: Convenio 169 de la Organización Internacional de

Trabajo (1991), Convención Americana sobre Derechos Humanos (1993), Convenio del Fondopara el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe (1993), ConvenciónInteramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (1994),Convenio sobre la Diversidad Biológica (1994), Convención Internacional sobre la Eliminaciónde Toda Forma de Discriminación Racial (1999), Comisión de la Comunidad Andina: RégimenComún Sobre Propiedad Industrial (2000).

> 1992: Ley de Medio Ambiente > 1994: Ley de Participación Popular, Decreto Reglamentario de las Organizaciones Territoriales

de Base (1994) y la Reglamentación Complementaria de las Leyes de Participación Popular yDescentralización Administrativa (1996)

> 1994: Ley de Reforma Educativa> 1995: Ley Contra la Violencia en la Familia o Doméstica > 1996: Ley de Hidrocarburos > 1996: Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, su Reglamento (2000) y las modificaciones

al Reglamento (2000);> 1996: Ley del Tribunal Agrario > 1996: Ley Forestal y su reglamento (1996)> 1997: Código de Minería > 1997: Ley del Defensor del Pueblo > 1997: Reglamento de Áreas Protegidas > 1997: Reglamento del Régimen Común de Acceso a los Recursos Genéticos > 1998: Ley General de Concesiones de Obras Públicas de Transporte con su Reglamento Orgánico > 1998: Reglamento del Régimen de Acceso a los Recursos Genéticos > 1999: Código Penal y Ley del Código de Procedimiento Penal > 1999: Código del Niño, Niña y Adolescente > 1999: Ley de Municipalidades > 1999: Ley de Partidos Políticos > 1999: Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (Ley modificatoria de 2000)> 2000: Decreto Presidencial sobre la Creación del Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos

Indígenas y Originarios y Decreto sobre sus funciones> 2000 Ley de Promoción de Desarrollo de la Actividad Turística en Bolivia> 2000: Decreto Supremo sobre Idiomas Oficiales > 2000: Ley de Mayoridad de Edad y Capacidad de obrar > 2000: Ley Modificatoria de a la Ley de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario> 2000 Ley de Unidades Político Administrativas > 2001: Código electoral

Anexo 2.3

EL TRATAMIENTO DE LOS DERECHOS INDÍGENAS EN VARIAS LEYES BOLIVIANAS

102


> 2000: Decreto Supremo sobre la Constitución de una Comisión Interinstitucional para laatención de la región de laimes y qaqachacas.

> 2001: Ley del Diálogo> 2002: Ley del Seguro Universal Materno Infantil> 2004: Ley de Asociaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas> 2005: Ley de Hidrocarburos> 2006: Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente

103


Anexo 2.4

LA DIFUSIÓN DEL MULTICULTURALISMO EN AMÉRICA LATINA DESDE 1986

Fecha de promulgación País/Reconocimientode la Constitución

1986 Guatemala reconoce el “derecho a la identidad cultural de las personas (reformada en 1993) y las comunidades” (artículo 58), protege a “grupos étnicos” (artículo

66) y a sus “tierras y cooperativas agrícolas” (artículo 67). La SecciónTercera “Comunidades Indígenas” (título II, capítulo II) contiene 5artículos específicos sobre el tema (artículos 66-70).

1987 Nicaragua asume oficialmente su “naturaleza multiétnica” (artículo 8) y (reformada en 1995) les reconoce a las Comunidades de la Costa Atlántica el derecho de “preser-

var y desarrollar su identidad cultura” (artículo 89). Reconoce también “lasformas comunales de propiedad de las tierras” y el “uso y disfrute de lasaguas y bosques” (artículo 89). El capítulo IV Derechos de las Comunidadesde la Costa Atlántica (título IV) comprende 3 artículos (artículos 89-91).

1988 Brasil acepta y protege las diversas manifestaciones “de las culturas popu-lares, indígenas y afro brasileñas” (artículo 215, 1°). El capítulo VIII De losIndios (título VIII) -que consiste de dos artículos ampliados- les reconocea los indios “su organización social, costumbres, lenguas y los derechosoriginarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan” (artículo 231).

1991 Colombia “reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la(reformada en 2001) Nación” (artículo 7), las “tierras de resguardo” son declaradas

“inalienable” (artículo 63), se les permite a las autoridades indígenas elejercicio de “funciones jurisdiccionales” (artículo 246) y se erigen“entidades territoriales indígenas” (artículo 286).

1992 México declara su “composición multicultural sustentada originalmente (reformada posterior) en sus pueblos indígenas” (artículo 4), reconoce “la personalidad jurídica”

de los núcleos de población indígena y “protege la integridad de las tierrasde los grupos indígenas” (artículo 27, VII). Con otra reforma en 2001,México amplía los preceptos a favor de los pueblos indígenas (artículo 2).

1992 Paraguay se autodefine como “país pluricultural y bilingüe” (artículo140), garantiza el “derecho de los pueblos indígenas a desarrollar suidentidad étnica” (artículo 64) y declara la propiedad comunaria“inembargable e intransferible” (artículo 64). El capítulo V De losPueblos Indígenas (título II, parte I) comprende 5 artículos.

104


1993 Perú “reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la nación”(artículo 2, 19°, título III, capítulo II). En el Capítulo del RégimenAgrario y de las Comunidades Campesinas y Nativas (artículos 88-89) elEstado garantiza el derecho de su propiedad imprescriptible (pero noinajenable) y reconoce la personería jurídica de las comunidades.También se les reconoce a las autoridades indígenas el ejercicio defunciones jurisdiccionales (artículo 149).

1995 (reformada) Bolivia se declara “multiétnica y pluricultural” (artículo 1), reconoce losderechos de los pueblos indígenas respecto de sus “tierras comunitariasde origen”, su personalidad jurídica, y ejercicio de aplicación de normas(Artículo 171).

1994 Argentina delega al Congreso el reconocimiento de varios derechos: lapreexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos,respeto a su identidad, educación bilingüe e intercultural, personeríajurídica y posesión y propiedad comunitaria de las tierrastradicionalmente ocupadas (inciso 17 del artículo 75).

1996/1998 Ecuador se proclama en 1996 “Estado soberano, independiente,democrático, unitario, descentralizado, pluricultural y multiétnico”(artículo 1). Dos años después repite en una nueva Constitución elcarácter “pluricultural y multiétnico” de la nación (artículo 1) ydesarrolla un articulado amplio con múltiples referencias, contenidasespecialmente en la Sección primera De los pueblos indígenas y negrosafroecuatorianos (título 3, capítulo 5): mantener la identidad, conservarla propiedad imprescriptible, participar en el uso y la administración delos recursos naturales renovables (artículo 84). También instauracircunscripciones indígenas (artículo 224) y reconoce a las autoridadesindígenas ejercer funciones de justicia (artículo 191).

1999 Venezuela se refunda como República “multiétnica y pluricultural”(preámbulo). El capítulo VIII De los Derechos de los pueblos indígenas(título III) comprende 8 artículos y un gran abanico de derechos:reconocimiento de la organización social, las tierras que ancestralmenteocupan son inalienables, demarcación, promoción de prácticaseconómicas, propiedad intelectual, participación en la AsambleaNacional (artículos 119-126). A esto se suma la aplicación de instanciasde justicia (artículo 260).

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Anexo 2.5

ASPECTOS DE DERECHOS TERRITORIALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

1. Derechos económicos, territoriales, ambientales

Propiedad colectiva legalmente reconocida Compatibilidad entre territorios indígenas y parques nacionales Restricciones para proteger propiedad indígena colectiva Sanciones contra intrusión no-autorizada de terceros Derecho a no ser reasentado Saneamiento/ampliación: legislación con clara responsabilidad Dotación gratuita de tierras Programa de demarcación Registro de tierras

2. Recursos naturales

Prelación a explotación de recursos naturales en territorios indígenas Propiedad sobre recursos naturales Derecho a regalías/beneficios Derecho exclusivo a caza/pesca en sus territorios Beneficios de recursos de subsuelos

3. Derechos económicos

Transferencias del estado a territorios/autoridades indígenas Protección economía tradicional Propiedad colectiva como base crediticio Acceso a programas especiales Acceso a recursos extranjeros Promoción de empresas indígenas Protección integridad cultural Estudio obligatorio de impacto cultural

4. Biodiversidad y recursos genéticos

Protección especial de recursos naturales en territorios indígenas Derechos especiales de patentes Conocimiento indígena parte de biodiversidad

Fuente: BID, 2004 (www.iadb.org)

106


PERÚ

Perú adaptó el enfoque de “comunidadcampesina” a las áreas de tierras bajasmediante la asignación y titulación parti-cipativa. En Perú, la Ley de ComunidadesNativas (D.L. 22,175) otorga a las comuni-dades en las tierras bajas de la amazonía, elderecho a tener sus territorios demarcados ytitulados. La legislación ha cambiado en eltiempo, pero mantiene esencialmente lasmodalidades que fueron creadas para la re-forma agraria del Perú en los años 60 y 70,tratando de aplicar el concepto de las comu-nidades campesinas andinas en las tierrasbajas de la amazonía. Aunque el conceptono se ajustó idealmente para los sistemasproductivos y sociales indígenas amazóni-cas, ha sido adaptado de modo tal de gene-rar una buena combinación de éxito y satis-facción.

Una de las primeras y más exitosas detales iniciativas se ha dado en Ucayali, re-gión de la amazonía central Peruana. Laorganización indígena local elaboró un pro-grama de titulación de tierras con el apoyointernacional de Dinamarca (DANIDA) parafinanciar y llevar adelante la demarcaciónfísica y el mapeo de los territorios de la co-munidad, trabajando con equipos técnicosmixtos del Ministerio y de la organizaciónindígena. La legislación peruana no recono-ce territorios de grupos indígenas como tal,sino sólo tierras comunitarias, de modo quecada comunidad en todo el territorio teníaque ser demarcado y titulado. Eventualmen-

te la acumulación de comunidades adyacen-tes demarcando sus tierras se dio de modotal que los grandes territorios se formaronde facto, constituidos por miles de títuloscomunitarios adyacentes en bloques conti-guos más grandes. Cada comunidad cuentacon su título y tiene el derecho exclusivo aauto-gobernarse y a privilegios indígenas,manteniendo el control local dentro de suterritorio. En Ucayali se demarcaron y titu-laron más de 21 millones de hectáreas Entre1990 y 1998 cubriendo cerca de 200 comu-nidades nativas. (García, Hvalkof y Gray,1998)

VENEZUELA

Venezuela adoptó su actual Constitu-ción en 1999 y otorga pleno reconocimien-to a los derechos indígenas. En 2002, el pa-ís también ratificó la OIT 169. Antes, el Es-tado había reconocido las tierras indígenasbajo los procedimientos actuales para la ti-tulación de tierras a los campesinos. Estastierras fueron entregadas en forma colecti-va, pero dado que no existía reconocimientolegal de los grupos indígenas, fueron entre-gadas a grupos de individuos particularespor nombre. En ausencia de legislación queprevea su administración, estas tierras vi-nieron bajo el Código Civil y esto impuso se-rias limitaciones para su uso por grupos in-dígenas.

La nueva Constitución venezolana, asícomo la ecuatoriana, describe los derechosindígenas en tiempo futuro, llevando a la

Anexo 3.1

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES CON RELACIÓN A TERRITORIOS INDÍGENAS

conclusión por algunos de que la legisla-ción nacional debe poner estos derechos envigencia en leyes específicas, antes de te-ner efecto y a la fecha, esto no ha ocurrido.La Ley para Demarcación y Garantía del Hábi-tat de Tierras para los Pueblos Indígenas,aprobada en 2001, no lo hizo así, a pesar deque definía algunos conceptos y nuevas es-trategias del Estado sobre temas indígenas.Actualmente, la Asamblea Nacional tiene an-te sí un nuevo borrador de ley, llamado la Leyde Pueblos Indígenas, que definiría no sólolos procedimientos para el reconocimientode tierras indígenas, sino también la autono-mía indígena, la autoridad de los represen-tantes indígenas y su relación con el Estado,y asimismo proporciona el modelo adminis-trativo para los territorios legalmente reco-nocidos. A pesar de la fuerte oposición paraconferir intereses, la nueva Constitución ve-nezolana también garantiza algún grado deautonomía local y gobierno local de los “há-bitats” indígenas. Venezuela también desta-ca porque su nueva ley de demarcación tam-bién reconoce la auto-demarcación indígenacomo una parte válida del proceso de regula-rización y titulación de tierras (Roldan 2004;Sendas, 2001; Colchester, Silva y Tomedes,2004: pp. 36 - 37).

NICARAGUA

Nicaragua reconoce legalmente los de-rechos de los pueblos indígenas a la tierray recursos tradicionales en la constitucióny en las leyes federales de país, y prevé au-tonomía territorial local para grupos indí-genas. Nicaragua es uno de los pocos paísesen América Latina que no ha ratificado laConvención OIT No. 169. En 1987, el paísadoptó una nueva Constitución y una Ley deAutonomía (Ley No. 28), siendo ambas pa-sos importantes en el reconocimiento for-

107


mal de los derechos indígenas a la tierra enla Costa del Atlántico. El Capítulo 6 de laConstitución estipula los derechos de las co-munidades de la Costa del Atlántico. En par-ticular, los artículos 5, 89 y 180 afirman losderechos de los pueblos a mantener sus for-mas comunitarias de propiedad de tierras,garantizan el goce de sus recursos naturalesy prevén la libre elección de sus autoridadesy representantes. La Ley de Autonomía Nica-ragüense establece a los Consejos Autóno-mos Regionales como las autoridades loca-les a cargo del desarrollo de las regionescosteras y de la administración de sus recur-sos naturales. La Ley también requiere queel gobierno consulte a los pueblos indígenassobre la explotación de sus recursos. Las tie-rras indígenas están definidas como inalie-nables, intransferibles, no hipotecables eimprescriptibles. Sin embargo, las garantíasprevistas en la Ley de Autonomía así como laconstitución no han sido efectivamente im-plementadas.

El caso Awas-Tingni ofrece una miradaen el problema de garantizar efectivamen-te los derechos al territorio indígena. Des-de 1987, Nicaragua ha reconocido sólo unapequeña fracción de las tierras tradicionalesde los pueblos indígenas. Este reconoci-miento se ha llevado a cabo bajo las leyesagrarias con poca consideración de las nor-mas tradicionales y sin la adecuada consultaa la comunidad. Las pujas de poder entrepartidos políticos han complicado la imple-mentación de la Ley de Autonomía. Esto seejemplifica en el caso de la comunidad deMayagna (Sumo) Awas Tingni. En 2001, lacomunidad de Awas Tingni ganó un caso le-gal de hitos ante la Corte Interamericana deDerechos Humanos, que sostuvo que la co-munidad indígena tenía derechos territoria-les con base en la ocupación histórica, y que

Nicaragua había violado los derechos depropiedad de la comunidad, la protecciónjudicial y el debido procedimiento de ley,otorgando una concesión para tala de árbo-les en estas tierras sin el consentimiento dela comunidad. Más aún, Nicaragua no habíaproporcionado un marco legal para la deli-mitación, demarcación y titulación oficialde las tierras indígenas de acuerdo con la leytradicional. Por primera vez un ente jurídicointernacional afirmó los derechos de lospueblos indígenas a sus tierras en virtud aluso tradicional.

En respuesta a esta decisión, el Congre-so nicaragüense aprobó una Ley de demar-cación (Ley No. 445) en 2003 que define losprocedimientos para reconocer las tierrasindígenas y proporciona un modelo para ad-ministrar sus territorios. Sin embargo, la Leysólo ha conducido a la demarcación de unpequeño porcentaje de las tierras reclama-das por los grupos indígenas. Por ejemplo, ala comunidad de Awas Tingni se le ofrecióuna muy pequeña porción de tierra en vezdel territorio documentado. Se culpa la faltade cumplimiento de la nueva Ley de demar-cación a la ausencia de voluntad política delgobierno de Nicaragua.

AUSTRALIA

Los gobiernos australianos han utiliza-do al menos cinco herramientas o caminoslegales principales para atender temasemergentes de las demandas de tierra y re-conocimiento de derechos a la tierra de losaborígenes. La legislación en todas estascategorías ha conducido a que se reconozca117m ha. (cerca de 15 por ciento) de Austra-lia como tierra aborigen.

(1) La legislación de adquisición detierra (por ejemplo La Comisión del Fondo

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Aborigen establecido en 1975, el Fondo deTierra Regional administrado por ATSIC des-de 1989 y la Corporación de Tierra Indígenaestablecida en 1995) ha sido un intento pa-ra resolver problemas emergentes de la no-posesión, adquiriendo tierra a favor de gru-pos aborígenes.

(2) La Legislación de Derecho a la Tie-rra ha reconocido la propiedad de los recla-mos existentes. Por ejemplo, la Ley de laMancomunidad de Derechos a la Tierra Abo-rigen (Territorio del Norte) 1976 proporcio-nó un mecanismo de adjudicación de recla-mos y otorgó a los aborígenes propietariosde la tierra un veto sobre nuevas propuestasmineras, excepto en las de interés nacional.El gobierno del sur de Australia aprobó le-gislación en 1981 que reconocía a los pue-blos Pitjantjatjara y Maralinga el título ina-lienable de plena propiedad de sus tierras,les permitió el arbitraje en disputas sobreminería y se ocupó del pago a los pueblosaborígenes de una regalía equivalente paraminería en tierra aborigen. La Ley de Dere-chos a la Tierra Aborigen 1983 de Nueva Ga-les del Sur siempre y cuando para la propie-dad de las tierras de reserva a ser transferi-das a los pueblos aborígenes y por el equiva-lente al 7.5 por ciento de todos los impues-tos a la tierra a ser pagados a una cuenta delConsejo de Tierra, se funde un sistema deconsejos y un programa de inversión. EnQueensland se transfirió la propiedad de latierra de reserva a los indígenas en 1984.

(3) La legislación de herencia aborigencontribuye a proteger la tierra culturalmen-te significativa de un desarrollo no deseadoy ha sido utilizada para demorar algunos de-sarrollos en el sur de Australia.

(4) La legislación de titulación nativaadoptó la decisión Mabo 1992 de las CortesSuperiores. La Ley de titulación nativa 1993estableció un sistema de alcance nacional

109


para la adjudicación de reclamos nativos detítulos y previó en derecho a negociar sobreactos futuros en la tierra en la que el títulonativo haya sido reclamado o se descubraque exista.

(5) La legislación de administraciónconjunta intenta reconciliar la conserva-ción natural con el desarrollo de la comuni-dad aborigen y la propiedad de la tierra. Porejemplo, en 1986 el Documento de Conce-sión al Parque Nacional Uluru, hecho bajo laLey de Derechos a la Tierra Aborigen de laMancomunidad (territorio del norte) 1976determinó el ejemplo para otros acuerdos deadministración conjunta.

CANADÁ

La compensación de los reclamos al tra-tado en gran escala ha proporcionado labase legal para los derechos indígenas a latierra. Como en Nueva Zelanda, la Proclama-ción Real de 1763 y los varios tratados quela reforzaron subsecuentemente han pro-porcionado una base para el reconocimientomoderno de la tierra indígena y derechos so-bre recursos. Ha habido una serie de trata-dos y desde los años 70, un proceso de recla-mos específico ha ayudado a los grupos deltratado que buscan el cumplimiento de lasobligaciones del tratado. También existe unamplio sistema de reclamos en partes del

país donde la titulación nativa no haya sidomanejada con anterioridad por el tratado opor otros medios.

Sin embargo, en muchas áreas de Cana-dá los tratados nunca fueron firmados congrupos indígenas. En estos casos, se hanalcanzado nuevos acuerdos a gran escala.Este ha sido el caso con los cree y los inuiten Québec del Norte en 1974 (0.14m ha),los inuit del ártico occidental en 1984 (9.1mha), la Federación Tungavik del Ártico orien-tal en 1991 (35m ha —concluido como elAcuerdo Nunavut en 1993) y las primerasnaciones yukon en 1993. Se encontró quelos cree y los intuit tenían derecho a la pes-ca y caza en 15.5m ha. como parte delAcuerdo de James Bay. Los pueblos indíge-nas tienen un interés en 62.5m ha., inclu-yendo 2.7m ha de reservas. Esto representa6.3 por ciento del área territorial de Canadá.Los pueblos indígenas controlan el acceso alos minerales en la mayor parte de esta áreay reciben regalías o compensación por la mi-nería. Una serie de proyectos de riesgo com-partido con empresas forestales presentanun modelo exitoso que relaciona el desarro-llo comercial con la práctica indígena de ad-ministración de tierras. A pesar de ser resis-tido en algunos casos, generalmente semantienen los derechos de propiedad quehan garantizado una tarifa simple dentro deestas áreas a terceras partes.

110


Anexo 3.2

DIMENSIONES DE DERECHOS TERRITORIALES EN LAS CONSTITUCIONES DEAMÉRICA LATINA

EJEMPLO

El Estado debe reconocer la existencia de los pueblos y comunidadesindígenas con su organización social, política y económica, susculturas, costumbres y prácticas, lenguajes y religiones, así como suhábitat y derechos originarios sobre las tierras que han ocupadotradicionalmente, las que son necesarias para desarrollar y preservarsu forma de vida. Venezuela (artículo 119)

Se permite que los Pueblos Indígenas mantengan la posesión colectivade suficientes extensiones de tierra apta para la preservación ydesarrollo de su forma tradicional de vida (…).Paraguay (artículo 64)

Los bienes públicos, parques naturales y tierras comunitarias ocupadaspor grupos étnicos, la tierra comunitaria en grande, la herencia arqueo-lógica de la nación y tales otros bienes según previsto por ley, soninalienables, sin término y no-anexables. Colombia (artículo 63)

La reasignación de pueblos indígenas está expresamente prohibida, amenos que se haga “ad referéndum” en el Congreso Nacional en casode catástrofe o epidemias, en cuyo caso, debe garantizarse el retornoinmediato una vez que la amenaza haya cesado.Brasil (artículo 231, 5)

Tierras tradicionalmente ocupadas por poblaciones indígenas son lastierras permanentemente ocupadas por ellos y utilizadas para laagricultura, la tierra que es necesaria para la preservación de losrecursos naturales necesarios para su bienestar y para su reproducciónfísica y cultural de acuerdo a sus hábitos y tradiciones.Brasil (artículo 231, 1)

El Congreso debe:(…)Reconocer el status legal de las comunidades y la posesión y propiedadde las tierras tradicionalmente ocupadas por ellos y debe regular ladisponibilidad de otras porciones de tierra que sean suficientes y aptaspara el desarrollo humano; (…)Argentina (artículo 75, 17)

RECONOCIMIENTO

1. Relación especial de losPueblos Indígenas con latierra

2. Posesión colectiva

3. Protección especial yprohibición dereasignación

4. Diferentes nocionesterritoriales

5. Expansión del áreaterritorial

111


El Poder Ejecutivo:(…)Con la participación de los pueblos indígenas debe demarcar ygarantizar el derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, (…)La demarcación de los hábitats indígenas a los que se refiere elArtículo 119 de esta Constitución debe ser concluida dentro del plazode dos años a partir de la fecha de vigencia de esta Constitución.Venezuela (artículos 119 y regulaciones provisionales)

El Estado debe reconocer y garantizar a los Pueblos Indígenas, enconformidad con esta Constitución y con la legislación efectiva y enun marco de respeto por el orden público y por los derechos humanos,los siguientes derechos comunitarios:(…)Preservar, desarrollar y administrar su herencia cultural e histórica. Ecuador (artículo 84, 10)

El uso de recursos naturales ubicados en hábitats indígenas debe darsesin infringir la integridad cultural, social y económica de tales recursos yestá sujeto a información anterior y consulta con las respectivascomunidades indígenas. Los beneficios de este uso por los pueblosindígenas deben ser regulados por la Constitución y por la regulaciónefectiva.Venezuela (artículo 120)

El Estado debe reconocer y garantizar a los pueblos indígenas, enconformidad con esta Constitución y con la ley efectiva, en un marcode respeto por el orden público y por los derechos humanos, lossiguientes derechos colectivos:(…)A ser consultados sobre los planes de prospección y explotación queincluyan recursos no renovables ubicados en sus tierras que puedantener un impacto ambiental o cultural en ellos; a participar de losbeneficios que entreguen estos proyectos y, en lo posible, a recibircompensación por el daño social y ambiental así causado.(…)A participar en el uso, usufructo, administración y conservación derecursos naturales renovables ubicados dentro de sus tierras.Ecuador (artículo 84, 4-5)

6. Proceso de demarcación,establecimiento delímites, registro yperfeccionamiento detítulos

7. Herencia cultural

8. Recursos naturalesrenovables y no-renovables

112


La propiedad intelectual colectiva del conocimiento, tecnologías einnovaciones de las poblaciones indígenas está garantizada. Todas lasactividades relacionadas con los recursos genéticos y con elconocimiento con ello relacionado debe buscar el bien colectivo. Seprohíbe el registro de patentes sobre tales recursos y conocimientoancestrales.Venezuela (artículo 124)

Los ciudadanos colombianos son:Por elección:(…)c) Los miembros de los pueblos indígenas quienes compartenterritorios fronterizos en aplicación del principio de reciprocidad segúnprevisto en tratados públicos.Colombia (artículo 96)

El Estado debe reconocer y garantizar a los pueblos indígenas, enconformidad con las previsiones de esta Constitución y de la leyefectiva, respeto por el orden público y por los derechos humanos,los siguientes derechos colectivos:(…)

Preservar la propiedad interminable de la tierra comunitaria, la quedebe ser inalienable, independiente e indivisible, con la únicaexcepción de que el poder de Gobierno declare su beneficio público. Ecuador (artículo 84, 2)

9. Propiedad intelectualsobre biodiversidad yrecursos genéticos

10.Pueblos indígenas enáreas fronterizas

11.Excepciones: exencionestributarias

Fuente: Gregor Barié, sobre datos de Barié, 2003 y del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco de Datos sobre

Legislación Indígena: www.iadb.org.

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113


Anex

o 4.

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114


Anex

o 4.

2

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Estrategia

115


Tem

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(iii)

Res

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Con

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o116


117


Anexo 5.1

RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA COMUNITARIA ENBOLIVIA, PERÚ, ECUADOR, VENEZUELA Y COLOMBIA

Artículo 171

III. Lasautoridadesnaturales de lascomunidadesindígenas ycampesinaspodrán ejercerfunciones deadministración yaplicación denormas propiascomo soluciónalternativa deconflictos, enconformidad asus costumbres yprocedimientos,siempre que nosean contrarias aesta Constitucióny las leyes. Laleycompatibilizaráestas funcionescon lasatribuciones delos Poderes delEstado.

Título VIIIde la funciónjudicial

Capítulo 1. De losprincipiosgenerales(...)Lasautoridades de lospueblos indígenasejerceránfunciones dejusticia, aplicandonormas yprocedimientospropios para lasolución deconflictosinternos deconformidad consus costumbres oderechoconsuetudinario,siempre que nosean contrarios ala Constitución ylas leyes. La leyhará compatiblesaquellas funcionescon las delsistema judicialnacional.

Capítulo III

Del Poder Judicialy el Sistema deJusticiaSección Primera:De lasDisposicionesGenerales(...)Artículo 260. Lasautoridadeslegítimas de lospueblos indígenaspodrán aplicar ensu hábitatinstancias dejusticia con baseen sus tradicionesancestrales y quesólo afecten a susintegrantes,según sus propiasnormas yprocedimientos,siempre que nosean contrarios aesta Constitución,a la ley y al ordenpúblico. La leydeterminará laforma decoordinación deesta jurisdicción

Capítulo 5de las Jurisdiccio-nes especiales

Artículo 246.Las autoridades delos pueblosindígenas podránejercer funcionesjurisdiccionalesdentro de su ámbitoterritorial, deconformidad con suspropias normas yprocedimientos,siempre que no seancontrarios a laConstitución y leyesde la República. Laley establecerá lasformas decoordinación de estajurisdicción especialcon el sistemajudicial nacional.

Artículo 149

Las autoridades delas ComunidadesCampesinas yNativas, con elapoyo de lasRondasCampesinas,pueden ejercer lasfuncionesjurisdiccionalesdentro de suámbito territorialde conformidadcon el derechoconsuetudinario,siempre que noviolen losderechosfundamentales dela persona. La leyestablece lasformas decoordinación dedicha jurisdicciónespecial con losJuzgados de Paz ycon las demásinstancias delPoder Judicial.Artículo152. Los Jueces de Pazprovienen de

Bolivia (1994) Perú (1993) Ecuador (1998) Venezuela (1999) Colombia (1991)

118


especial con elsistema judicialnacional. (...)

elección popular.Dicha elección,sus requisitos, eldesempeñojurisdiccional, lacapacitación y laduración en suscargos son nor-madas por ley. Laley puedeestablecer laelección de losjueces de primerainstancia ydeterminar losmecanismospertinentes.

Bolivia (1994) Perú (1993) Ecuador (1998) Venezuela (1999) Colombia (1991)

119


Constituciónde VenezuelaConstituciónde Argentina

Constituciónde Argentina

Constituciónde Colombia

Constituciónde HondurasConstituciónde HondurasConstituciónde ParaguayConstituciónde VenezuelaConstituciónde Venezuela

Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de lamujer en los niveles decisorios de la administración pública.La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para elacceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por accionespositivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimenelectoral.El Congreso deberá "legislar y promover medidas de acción positiva quegaranticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce yejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por lostratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particularrespecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas condiscapacidad".Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de lamujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.

Anexo 5.2

DIMENSIONES DE DERECHOS DE GÉNERO EN LAS CONSTITUCIONESDE AMÉRICA LATINA

El Estado ecuatoriano deberá garantizar la protección de niños yadolescentes frente a la influencia de programas o mensajes nocivos quepromuevan la discriminación racial o de género.El Estado debe garantizar la educación dejando de lado todo tipo dediscriminación y promoviendo la equidad de género.Principios que regulan el ejercicio del sufragio: (…) Garantías para ladesignación de autoridades y candidatos de los partidos políticos, segúnlos principios democráticos y sin discriminación por género.

Constitucióndel Ecuador

Constitucióndel EcuadorConstituciónde Costa Rica

RECONOCIMIENTO DE LA PRSPECTIVA DE GÉNERO

PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y MEDIDAS DE ACCIÓN POSITIVAS

USO DEL LENGUAJEArt.60.Art.62.Art.48.Art.40.Art.41.

Art.50,7

Art.67.Art.95,8

Todos los hombres nacen libres e iguales en derechos (...).

Los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás (…).El hombre y la mujer tienen iguales derechos civiles, políticos, sociales,económicos y culturales (…).Los derechos políticos son privativos de los venezolanos y venezolanas,salvo las excepciones establecidas en esta Constitución (…).Sólo los venezolanos y venezolanas por nacimiento y sin otranacionalidad, podrán ejercer los cargos de Presidente o Presidenta de laRepública (…).

Art.40.Art.37.

Art.75,3

Art.40.

120


Constituciónde ColombiaConstitucióndel EcuadorConstituciónde ParaguayConstituciónde Venezuela


Constituciónde Venezuela

El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia.

El Estado apoyará a las mujeres jefas de hogar.

Establece la obligación legal de prestar asistencia a las mujeres cabezade familia.Reconoce la igualdad de derechos y deberes en las relaciones familiaresy establece que el Estado garantizará protección a la madre, al padre oa quienes ejerzan la jefatura de la familia.El Estado propiciará la incorporación de las mujeres al trabajoremunerado, en igualdad de derechos y oportunidades, garantizándoleidéntica remuneración por trabajo de igual valor. Se prohíbe todo tipode discriminación laboral contra la mujer.El derecho a decidir libre y responsablemente el número de hijos e hijasque deseen concebir y a disponer de la información y de los medios queles aseguren el ejercicio de este derecho.

Art.43.Art.37.Art.53.Art.75.

Art.36.

Art.76.

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

COMUNIDADES Y DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOSConstituciónde Paraguay

Constituciónde Brasil

Entre las bases de la reforma agraria y el desarrollo rural, se encuentran elapoyo a la mujer campesina, en especial a quien sea cabeza de familia yla participación de la mujer campesina, en igualdad con el hombre, en losplanes de la reforma agraria.En cuanto a la distribución de inmuebles rurales por la reforma agraria, eltítulo de dominio y la concesión de uso serán conferidos al hombre o a lamujer, o a ambos, independientemente del estado civil, en los términos ycondiciones previstos en ley.

Art.115,9y 10

Art.189.


Constitucióndel EcuadorConstitucióndel Ecuador

El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio deprogresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicioirrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos(…)El Estado reconocerá y garantizará el derecho de las personas de tomardecisiones libres y responsables sobre su vida sexual (artículo 23).Se propugna la maternidad y paternidad responsables, garantizando elderecho de las personas a decidir sobre el número de hijos que puedanprocrear, adoptar, mantener y educar. Será obligación del Estado informar,educar y proveer los medios que coadyuven al ejercicio de este derecho.

Art.19

Art.23.Art. 39

PROGRESIVIDAD Y DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS

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Constituciónde Paraguay

El Estado promoverá la cultura por la salud y la vida, con énfasis en laeducación alimentaria y nutricional de madres y niños, y en la saludsexual y reproductiva, mediante la participación de la sociedad y lacolaboración de los medios de comunicación social.Las parejas tienen derecho a decidir libre y responsablemente el número dehijos e hijas que deseen concebir y a disponer de la información y de losmedios que les aseguren el ejercicio de este derecho.Se reconoce el derecho de las personas a decidir libre y responsablementeel número y la frecuencia del nacimiento de sus hijos, así como a recibir,en coordinación con los organismos pertinentes educación, orientacióncientífica y servicios adecuados, en la materia. Asimismo, el Estadoestablecerá planes especiales de salud reproductiva y salud materno-infantil para la población de escasos recursos.

Art.43

Art.76.

Art.61.

PROGRESIVIDAD Y DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS

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hacia un nuevo contrato social -...

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