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POLÍTICA DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Y DESARROLLO COMPETITIVO EN CHILE

Gonzalo Herrera J.

Mayo de 2002 (Primer borrador incompleto)

Contenidos

Introducción

I. La política tecnológica en Chile durante los noventa

1. Los componentes 2. Las evaluaciones de la política tecnológica 3. Los Fondos Tecnológicos y su desempeño

II. Tendencias en política tecnológica a comienzos del siglo XXI

1. Sistemas Nacionales de Innovación 2. Los incentivos a la innovación 3. Neutralidad v/s selectividad 4. La visión de largo plazo

III. Principios orientadores para una nueva política tecnológica en Chile

1. El desafío de la equidad en el ámbito productivo 2. La demanda como orientadora de la innovación 3. Desde una lógica de proyectos hacia una lógica de programas 4. Políticas públicas y políticas gubernamentales 5. Ciencia, Tecnología e Innovación: autonomía y complementariedad

IV. Rol del Estado en el desarrollo científico y tecnológico de una economía basada en el conocimiento

1. Velar por el buen funcionamiento de los mercados, corrigiendo sus imperfecciones

2. Identificar áreas y sectores prioritarios y diseñar programas estratégicos para el desarrollo nacional

3. Generar, organizar y proveer información y servicios tecnológicos 4. Asegurar un amplio acceso de toda la población al conocimiento y a la

tecnología 5. Formar personas orientadas al mundo de la tecnología y de la innovación

V. Propósitos y líneas de acción para una nueva política tecnológica

1. Propósitos

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2. Fortalecimiento de los instrumentos de política a) Ampliar y fortalecer los instrumentos de incentivo a la innovación

tecnológica desarrollados en los ‘90 b) Concluir los procesos de modernización institucional iniciados 3. Nuevas líneas de acción a) Definir programas de mediano y largo plazo para el desarrollo tecnológico

en áreas estratégicas de la economía nacional b) Formar personas orientadas hacia la innovación tecnológica c) Incorporar a la PYME al esfuerzo de innovación a través de la masificación,

la difusión y la extensión tecnológica d) Idear y diseñar nuevos incentivos para incrementar los esfuerzos de

inversión en I+D de las empresas e) Apoyar la creación e instalación de empresas innovadoras 4. Institucionalidad

Conclusiones

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INTRODUCCIÓN

Desde la instalación del primer gobierno de la Concertación, a comienzos de los noventa, e incluso algunos años antes, había comenzado a experimentarse en el país un leve cambio respecto de la visión anterior, en el sentido de visualizar el desarrollo científico y tecnológico nacional como un factor clave en la instauración de un modelo socioeconómico de crecimiento sustentable con equidad. En efecto, se fue instalando en nuestro país en general, y en el Gobierno en particular, la convicción acerca de la necesidad de transformar nuestro patrón de crecimiento y nuestros estilos productivos, introduciendo en ellos cada día mayores contenidos de conocimiento aplicado e información sistematizada. Para crecer, y hacerlo sustentablemente, ya no basta con incorporar más y más cantidades de factores productivos a nuestra economía. Es necesario modificar las formas en que llevamos a cabo los procesos de producción y comercialización de nuestros bienes y servicios.

Estas razones estuvieron en la base del diseño e implementación de la política de fomento al desarrollo científico y tecnológico, expresada principalmente a través del Programa de Ciencia y Tecnología (1992-1995) y del posterior Programa de Innovación Tecnológica (1996-2000). Estos programas contribuyeron decisivamente a impulsar importantes procesos de innovación en nuestro sector productivo y a instalar estos temas en distintos ámbitos del quehacer nacional. En efecto, durante la década de los noventa el Estado fue un importante impulsor de los procesos de innovación tecnológica que tuvieron lugar en la economía chilena, aportando una parte sustantiva de su financiamiento, así como las capacidades disponibles en los diferentes centros de investigación y desarrollo de los que dispone.

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I. LA POLÍTICA TECNOLÓGICA EN CHILE DURANTE LOS NOVENTA

I. Los componentes

La política tecnológica nacional de los gobiernos de la Concertación en los noventa se expresó principalmente a través del Programa de Ciencia y Tecnología (PCT), en un primer momento (1992-1995), y del Programa de Innovación Tecnológica (PIT) en los años siguientes (1996-2000). Estos dos programas operaron sobre la base de un conjunto de Fondos concursables, cada uno de ellos con ámbitos de acción, destinatarios y modalidades de operación bien definidos, como puede apreciarse en el Cuadro 1. El Programa de Ciencia y Tecnología tuvo su inicio en 1992, cuando los Ministerios de Economía, CORFO y Educación (a través de CONICYT) decidieron emprender una iniciativa tendiente a crear y fortalecer las capacidades científicas y tecnológicas nacionales. Ésta pudo llevarse a cabo con el apoyo del BID, entidad que otorgó al Gobierno chileno un préstamo de US$ 92 millones, pero cuyo desembolso efectivo fue sólo de US$ xxx de 1995, equivalente al ...% del costo total del Programa, que alcanzó US$ xxx. El PCT se configuró como un programa compuesto de tres fondos cuyos recursos se canalizaron de manera especializada a distintos actores del sistema nacional de ciencia y tecnología. Uno de éstos ya existía y se concentraba en el apoyo a la investigación científico-académica. En efecto, FONDECYT —fondo concursable dependiente de CONICYT, que ya existía desde principios de los años ochenta— se orienta a investigadores del país, financiando proyectos de investigación básica sin discriminación temática ni disciplinaria, seleccionados por criterios de excelencia y calidad. El PCT fortaleció este fondo, pero también permitió la emergencia otros dos más orientados hacia el desarrollo y la innovación tecnológica: FONDEF y FONTEC que después de 1996 constituyeron dos de los pilares del PIT. El Programa de Ciencia y Tecnología concluyó a fines de 1995, generando avances significativos en las diversas dimensiones de la actividad científico-tecnológica nacional. En efecto, en ese período se incrementó tanto la actividad de investigación científico-tecnológica en universidades e institutos tecnológicos, como el esfuerzo innovador de las empresas productivas en el país, particularmente del sector privado. El sector público, por su parte, fue incorporando progresivamente la dimensión tecnológica en sus planes y programas, particularmente en lo referente a políticas sectoriales. No obstante lo anterior, a fines de 1995 Chile estaba aún lejos de haber alcanzado un ritmo e intensidad innovadores suficientes como para garantizar incrementos de la productividad acordes con los requerimientos del desarrollo socioeconómico nacional. A pesar de los indiscutibles avances, subsistían entonces no pocas de las falencias que se detectaron al comenzar el PCT. Entre éstas cabe destacar la inadecuación del sistema financiero a las necesidades provenientes de los proyectos de innovación tecnológica; el escaso desarrollo de la cooperación y la asociatividad empresariales en proyectos innovadores; la falta de fluidez en la transferencia desde la fase de investigación y desarrollo de tecnologías hacia sus aplicaciones productivas. Adicionalmente, el estado de la información referida a las

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potencialidades y carencias del Sistema Nacional de Innovación (SNI) era aún insuficiente, por lo que era preciso crear y/o perfeccionar mecanismos de generación y difusión de la información entre los agentes del SNI. Todo ello hacía indispensable la existencia de una fuerte acción del Estado, encaminada a promover y fortalecer las iniciativas —fundamentalmente privadas— de creación, adaptación y transferencia tecnológicas, a través del diseño y la aplicación de diversos instrumentos de política tecnológica. Fue el Programa de Innovación Tecnológica el organismo que el Gobierno de Chile destacó para cumplir esa labor durante el quinquenio siguiente. Los principales componentes del PIT fueron los siguientes: a) Los Fondos Tecnológicos. Algunos de ellos eran multisectoriales, pero con

especialización relativa en cuanto a destinatarios y fases del proceso de innovación; otros, en cambio, tenían una clara definición sectorial (ver cuadro 1). Las orientaciones, planes operativos y el presupuesto anual de cada Fondo eran aprobados por sus respectivos consejos y el ministro de la cartera respectiva.1

b) La coordinación del PIT fue ejercida por su Secretaría Ejecutiva (SEPIT), cuyo rol se

concretaba en las siguientes funciones: dar seguimiento a la ejecución global y específica del Programa; encomendar y supervisar evaluaciones periódicas de los fondos tecnológicos; realizar estudios técnicos vinculados con el desarrollo del Programa. Para el ejercicio de este rol de coordinación, fue fundamental la presencia del Secretario Ejecutivo en los directorios de los Fondos.

c) El PIT tenía un Comité Técnico, formalmente dependiente del Comité Interministerial

de Desarrollo Productivo, conformado por el Secretario Ejecutivo del PIT y los responsables de cada Fondo. La misión de este Comité era elaborar los planes multianuales del Programa, coordinar las diversas actividades de los Fondos, proponer a las autoridades respectivas la realización de esfuerzos conjuntos que implicaran una acción coordinada entre los Fondos, así como proponer iniciativas en materia de política tecnológica.2

1 El PIT operó en los Fondos con el criterio de los “directorios cruzados”, incluyendo en ellos la presencia

del Secretario Ejecutivo. El propósito era facilitar la interacción entre los diversos agentes públicos del sistema.

2 Una descripción detallada del PIT se encuentra en el documento “Programa de Ciencia y Tecnología II (1996-2000)”, aprobado por el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo en junio de 1996.

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Secretaría Ejecutiva

FIM

FONTEC

FDI

FONDEF

MINECON

CORFO

MINEDUC CONICYT

MINAGRI

Comité Técnico

FIA dependencia coordinación

Esquema 1. Componentes del PIT

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Cuadro 1. CUADRO COMPARATIVO DE LOS FONDOS TECNOLÓGICOS FONDOS DEFINICIÓN TIPOS DE PROYECTOS ÁREAS O SECTORES

PRIORITARIOS AGENTES DESTINATARIOS MODALIDAD DE

OPERACIÖN

FONTEC Está orientado al financiamiento de proyectos de innovación tecnológica y de transferencia tecnológica asociativa en empresas privadas.

• Investigación Tecnológica • Desarrollo Precompetitivo • Introducción de Especies • Transferencia Tecnológica • Infraestructura Tecnológica

Fondo horizontal, sin definición de áreas o sectores prioritarios.

• Empresas privadas • Ventanilla abierta

FONDEF Está orientado a financiar proyectos de I+D científico-tecnológica en universidades y centros tecnológicos, asociados con empresa.

• Investigación Científica-Tecnológica

• Investigación Tecnológica • Desarrollo Precompetitivo • Introducción de Especies • Transferencia Tecnológica • Infraestructura Tecnológica

• Agropecuario • Forestal • Informático • Manufactura • Minería • Pesca y acuicultura • Salud • Agua y energía • Educación

• Universidades • Institutos Tecnológicos

Se exige asociación con empresas

• Concursos abiertos

FDI Promueve iniciativas que contribuyan de manera sustantiva a generar y gestionar procesos de innovación tecnológica en áreas de impacto estratégico para el desarrollo económico y social del país.

• Investigación Tecnológica • Desarrollo Precompetitivo • Transferencia Tecnológica • Investigación para Información

y Regulación • Desarrollo de capacidades

• En concursos, no define áreas o sectores prioritarios.

• En concursos temáticos y licitaciones, los sectores o áreas son definidos ad hoc.

• Institutos Tecnológicos • Consorcios tecnológico-

empresariales • Para licitaciones, se definen ad

hoc

Se exige cofinanciamiento de empresas

• Concursos abiertos • Concursos temáticos • Licitaciones

FIM Está orientado al apoyo de investigaciones científicas y tecnológicas relativas al cobre y sus subproductos.

• Investigación Científica-Tecnológica

• Cluster Minero • Universidades • Institutos Tecnológicos

• Licitaciones

FIA Fomenta y promueve la transformación de la agricultura y de la economía rural, financiando iniciativas de innovación tecnológica e investigación orientadas al aumento de la productividad y la competitividad de la agricultura nacional

• Investigación Tecnológica • Desarrollo Precompetitivo • Investigación Científica-

Tecnológica • Introducción de Especies • Transferencia Tecnológica

• Agricultura, • Silvicultura, • Ganadería • Acuicultura “dulce” • AgroIndustria

• Universidades • Institutos Tecnológicos • Empresas agrícolas y pequeños

productores

Se exige cofinanciamiento de empresas

• Concursos abiertos • Concursos temáticos • Licitaciones • Ventanilla Abierta

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II. Las evaluaciones de la política tecnológica

Los programas antes descritos fueron objeto de un número apreciable de evaluaciones a lo largo de su breve existencia. Entre éstas, algunas abordaron la política en su conjunto, en tanto otras se han focalizado en los instrumentos específicos de su acción, es decir, en los Fondos.

El primer estudio evaluativo del Programa, que formó parte integral del Contrato de Préstamo establecido entre el BID y el Gobierno de Chile, fue realizado entre fines de 1994 y comienzos de 1995 y fue conocido como “Evaluación de Medio Término”.3 Un mérito a destacar de esta iniciativa fue el de haber instaurado muy tempranamente, en el ámbito de los instrumentos de fomento productivo, la evaluación como un elemento constituyente de la operatoria de dichos instrumentos. Dado el momento en que esta evaluación se llevó a efecto, ella se centró en los dos Fondos que habían sido creados en el marco del Programa de Ciencia y Tecnología: FONTEC y FONDEF. En sus conclusiones, el Informe Final de esta evaluación señala: “En términos generales, el resultado del estudio arroja un balance positivo respecto del funcionamiento e impacto actual y proyectado de ambos Fondos.” No obstante, el informe es cauto en cuanto a apresurar conclusiones que sólo podrían ser verificadas algunos años después de la fecha de dicho estudio, y recomienda realizar a futuro evaluaciones periódicas del impacto de los Fondos.

La segunda, y más completa, evaluación global del Programa fue encargada por el Banco Interamericano de Desarrollo, institución que contribuyó a financiar entre los años 1992 y 1995 el Programa de Ciencia y Tecnología. En su capítulo final, el informe de dicha evaluación concluye que el Programa "ha sido exitoso", siendo uno de sus principales aportes la iniciación de "un proceso en la sociedad chilena en términos de vincular la comunidad de investigadores con el sector productivo y de incrementar la conciencia en Chile acerca de la importancia de la Ciencia y la Tecnología".4

Si bien el referido informe centró su atención en el período durante el cual el préstamo BID estuvo vigente (1992-1995), también emitió un juicio acerca del funcionamiento del Programa de Innovación Tecnológica, en ese momento en plena ejecución, y de sus posibles proyecciones futuras:

“Chile tiene ahora una visión, y los instrumentos, para continuar desarrollando el sector de Ciencia y Tecnología. Así, probablemente el principal impacto del préstamo del BID ha sido la creación y administración de agencias gubernamentales como parte de un Sistema Nacional de Innovación, con capacidad para fomentar la investigación básica, la investigación aplicada y la I+D en firmas privadas, y para utilizar esas actividades para el bien del país. En este proceso, Chile ha aprendido a monitorear las actividades y a identificar y dar solución a problemas. Es posible que el sector de Ciencia y Tecnología en Chile tenga aún un largo camino por recorrer

3 Mario Waissbluth, Javier Said e Iván Vera, “Evaluación de los Instrumentos Financieros de Fomento al

Desarrollo Tecnológico de Chile”, mayo de 1995. 4 BID, “Science and Technology Program Evaluation. Chile: Science and Technology Evaluation”,

Washington D.C., octubre de 1997. p. 32.

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para lograr una sociedad de alta tecnología. Sin embargo, las perspectivas parecen promisorias.”5

La evaluación del Programa de Ciencia y Tecnología chileno fue contrastada con evaluaciones realizadas por el BID a otros programas de características similares financiados por esa institución financiera en otros países de América Latina: Brasil, Colombia, Costa Rica, Uruguay y Chile. De este análisis quedó en evidencia que la experiencia chilena se compara muy favorablemente con las de los otros países, presentando algunos rasgos que la distinguen. Entre ellos hay que mencionar el hecho de que el Programa chileno haya sido coordinado desde un principio por el Ministerio de Economía, lo que le ha permitido establecer una clara relación con la política de desarrollo productivo del país, manteniendo al mismo tiempo una relación con el sistema Científico y Tecnológico nacional. Un segundo rasgo distintivo de la experiencia chilena es que si bien este Programa recibió un importante impulso inicial del BID, a partir de 1996 siguió desarrollándose y creciendo sobre la base de recursos provenientes exclusivamente del ámbito nacional. Ello da prueba tanto de la voluntad política de continuar por la senda trazada como de las competencias técnicas nacionales que permitieron continuar autónomamente el desarrollo de este Programa.

Con relación a la coordinación del Programa como conjunto, ejercida por la Secretaría Ejecutiva, la Misión del BID señala que ésta da una impresión “buena, eficiente y muy competente”. Según ese mismo informe, la estructura organizacional del Programa, así como la competencia de su equipo coordinador, representa una importante capacidad de gestión en el ámbito científico y tecnológico, y es un signo del compromiso adquirido a nivel nacional de continuar con este esfuerzo. Se plantean dudas, sin embargo, sobre la sustentabilidad en el tiempo de un esquema institucional tan precario, que impone restricciones objetivas a las capacidades de la Secretaría Ejecutiva del Programa para desempeñar efectivamente un rol coordinador.

La última evaluación general de política tecnológica fue realizada en 1999 por encargo de la Secretaría Ejecutiva del PIT, y estuvo a cargo de la consultora INVERTEC IGT.6 El propósito de este estudio fue realizar un trabajo de síntesis y complemento de las evaluaciones de desempeño e impacto del Sistema de Fondos Tecnológicos para apoyar la definición de la política tecnológica del país para los primeros años del siglo XXI. La principal conclusión de dicha evaluacion fue expresada así en su informe final:

“Los Fondos Tecnológicos han tenido un impacto relevante. El impacto científico-tecnológico que han generado los proyectos es evidente y claro. El impacto económico-social es algo más difuso y complejo de cuantificar, pero se puede asegurar, en base a este y a todos los estudios anteriores, que la rentabilidad social de los Fondos Tecnológicos justifica plenamente la intervención del Estado en esta materia y un aumento moderado y progresivo del presupuesto público en este sentido. Se requerirá de nuevas evaluaciones sobre la base de “historias de negocios

5 BID, íbid., p.32. 6 INVERTEC IGT, “Evaluación del desempeño del Sistema de Fondos Tecnológicos”, Santiago, agosto de

1999.

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concretos”, una vez que el paso del tiempo lo permita, para determinar con mayor exactitud el impacto. A la fecha, la mayor parte de las evaluaciones económico-sociales están desarrolladas sobre supuestos beneficios que generarán los proyectos (por evaluadores externos, por los ejecutivos de los proyectos o por los propios usuarios). No obstante, estas evaluaciones son suficientemente rigurosas y conservadoras como para asegurar que hay un impacto alto en este sentido, pero resulta difícil de precisar.”7

Finalmente, hay que mencionar un esfuerzo más reciente de evaluación global, desde una perspectiva comprada, de la formación de capacidades tecnológicas en Chile, realizado por J.J. Brunner desde el Instituto de Economía Política de la Universidd Adolfo Ibáñez.8 Si bien éste no es un estudio específico de evaluación de la política tecnológica nacional, contiene elementos que contribuyen al análisis que hemos realizado en esta sección, particularmente al incorporar la dimensión comparativa internacional. La principal conclusión del estudio es que “Chile está quedando atrás en la carrera tecnológica, lo que se explica por los rezagos y debilidades de prácticamente todos los elementos que forman su plataforma de tranferencia.”9 En todo caso, el artículo es explícito en afirmar que su análisis no incluye elementos tales como los incentivos y políticas públicas, “que influyen decisivamente en el desarrollo de dicha plataforma”.

Si bien las evaluaciones señaladas arrojan un saldo ampliamente positivo para la política tecnológica basada en el sistema de Fondos Tecnológicos, hay un conjunto de aspectos que han merecido algunos juicios más matizados y sugerencias de cambio. El informe del BID menciona los siguientes como objetivos logrados sólo parcialmente por el Programa en su primera fase: el intento por desarrollar una interacción y cooperación permanentes entre centros de I+D y el sector productivo; el impulso a las acciones autónomas de I+D en las empresas chilenas; y la incorporación de nuevas tecnologías a los procesos productivos nacionales. En relación con este último aspecto, es necesario destacar que ninguno de los instrumentos originalmente diseñados por el Programa, como tampoco los que luego se incorporaron a él, ha incluido algún mecanismo que favorezca explícitamente la transferencia de nuevas tecnologías desde el extranjero al sector productivo nacional. Éstas se producen ya sea por iniciativas exclusivamente privadas o como producto secundario de un proyecto de investigación y desarrollo financiado por alguno de los Fondos Tecnológicos.

7 INVERTEG IGT, íbid., p. 2. 8 Brunner, José Joaquín, “Chile: Informe e Índice sobre Capacidad Tecnológica”, Universidad Adolfo

Ibáñez, Instituto de Economía Política, agosto de 2001. 9 Brunner, íbid., p. 5.

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III. Los Fondos Tecnológicos y su desempeño

a) Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo - FONTEC

El FONTEC tiene la forma jurídica de un Comité Corfo, creado en 1992 en el contexto del Programa de Ciencia y Tecnología 1992-1995. Este Fondo se propone ser un "catalizador" para que las empresas privadas aceleren su inversión en innovación. Está orientado a las empresas privadas del sector productivo nacional que cuenten con un nivel de desarrollo expresado en condiciones económicas y técnicas como para compartir los riesgos y los beneficios de la innovación tecnológica.

Este Fondo ha sido objeto de varias evaluaciones desde su creación. Aparte de las ya mencionadas, cabe mencionar una evaluación de impacto económico social encargada por la Secretaría Ejecutiva del PIT en 1996, y la evaluación realizada por el Ministerio de Hacienda a través de Paneles de Expertos durante 1997, en el marco del Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales.

Un elemento común a los resultados de todas estas evaluaciones es la apreciación acerca del positivo desempeño de FONTEC. Este Fondo ha ido cumpliendo año a año las metas operacionales que ha definido, habida cuenta del volumen de recursos a colocar, con un nivel de eficiencia muy elevado. El informe del la Misión de Evaluación del BID afirma que FONTEC, tanto en sus aspectos administrativos como en sus procedimientos de asignación de recursos, se compara favorablemente con otros Fondos de características similares en diferentes países.

Estos juicios respecto de la operación de FONTEC son compartidos por sus beneficiarios directos. El Fondo es percibido como una institución que estaría interpretando las necesidades de los empresarios, constituyendo uno de sus principales apoyos en sus esfuerzos por generar cambios innovadores al interior de las empresas.

Respecto del impacto económico-social resultante de la acción del FONTEC, durante 1996 se realizó una evaluación de un conjunto seleccionado de proyectos “promisorios” de este Fondo, para ver si éstos eran capaces por sí solos de asegurar la rentabilidad social del conjunto del Programa.10 Los quince proyectos “promisorios” escogidos arrojaron en conjunto un beneficio social cercano a los US$ 217 millones, de los cuales US$ 55 millones son atribuibles al Fondo.11 Si se considera que a la fecha de dicha evaluación FONTEC había invertido un monto cercano a los US$ 32 millones en el total de proyectos subvencionados desde su creación, se puede concluir que, considerando sólo el beneficio

10 El estudio “Fontec – Innovación Tecnológica: Una Evaluación de sus Beneficios Sociales” fue encargado

por la Secretaría Ejecutiva del PIT a la consultora GERENS Ltda. en 1996. 11 La hipótesis central de esta evaluación fue que los Fondos Tecnológicos permiten adelantar innovaciones

que las empresas o instituciones de investigación realizarían de todas formas, pero con algún tiempo de rezago, tanto mayor cuanto más complejas tecnológicamente fueran estas innovaciones. El beneficio social atribuible al Fondo será, entonces, la diferencia entre el VAN del proyecto actual y el del mismo proyecto realizado con “n” años de rezago. Para los efectos prácticos de esta evaluación, se estimó que este rezago variaba entre 2 y 4 años.

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social generado por los quince proyectos “promisorios” escogidos, este Fondo arrojó un beneficio social neto mínimo de US$ 23 millones.

Dentro de este juicio global positivo, las diferentes evaluaciones coinciden en señalar un conjunto de elementos críticos respecto del funcionamiento de FONTEC, que pueden dificultar el cumplimiento de su misión y propósitos y que ponen obstáculos a un mejor funcionamiento operacional.

El tema de la difusión aparece como insuficientemente abordado por el Fondo. Parece haber un cierto número de potenciales usuarios que desconoce su existencia o las posibilidades que éste ofrece, particularmente en regiones. Dado que el interés del Estado al apoyar iniciativas privadas de innovación tecnológica está fuertemente sustentado en los posibles efectos multiplicadores que dichas iniciativas tengan sobre su entorno, la difusión de los resultados de la acción del Fondo contribuirá poderosamente a la generación de las externalidades positivas propias de las actividades de innovación tecnológica.

Un segundo elemento crítico relevado por las evaluaciones de FONTEC se refiere a su reducida escala de operación y a las características de su sistema de funcionamiento, que obstaculizan una ampliación de esa escala. El Panel de Expertos de Ministerio de Hacienda sostiene que, aunque el FONTEC se ha posicionado como un elemento clave para catalizar el desarrollo de inversiones en innovación en empresas privadas, “la demanda por sus recursos aún no adquiere una dimensión significativa, lo que se refleja en el equilibrio que se ha mantenido entre los recursos asignados al programa y sus colocaciones, sin que se formen listas de espera.”

Hay que señalar, con todo, que durante los primeros años de funcionamiento del FONTEC, la demanda era claramente inferior a la oferta, situación que ha venido modificándose progresivamente con el tiempo. De hecho, durante los últimos años el número de proyectos aprobados anualmente ha crecido más rápidamente que el total de recursos colocados por FONTEC, lo que ha implicado hacer frente a un incremento de la demanda mediante una reducción del porcentaje promedio de subsidio por proyecto. No obstante, difícilmente el FONTEC podrá seguir absorbiendo aumentos de la demanda si no consigue un incremento de los recursos a colocar y si no introduce modificaciones en su sistema de operación, el que, de otra manera, corre el riesgo de verse colapsado.

Al respecto, la Misión de Evaluación del BID observa que “el volumen de los Fondos de FONTEC para incentivar a las empresas a fortalecer sus esfuerzos en I+D es pequeño en comparación con el total de Fondos privados destinados a I+D, los que son, a su vez, una pequeña fracción del total.” El informe del Panel de Expertos, por su parte, concluye señalando que “la combinación de la pequeña escala de operación con la escasa difusión de resultados genera un escenario de bajo impacto global y, por tanto, debilita el rol catalizador de la inversión privada en desarrollo tecnológico.”

b) Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico - FONDEF

El FONDEF fue creado en 1991 con el objetivo de contribuir, a través del fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica nacional, al desarrollo de la competitividad de los principales sectores de la economía chilena. Dentro de su mandato, el FONDEF intenta

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aumentar la vinculación entre Universidades e instituciones de investigación y las empresas.

Este Fondo, como uno de los fundadores del Programa de Ciencia y Tecnología, también ha sido objeto de varias evaluaciones, el conjunto de las cuales proporciona una visión muy positiva de su desempeño durante su período de vigencia.

El informe de la evaluación realizada al Programa por el BID señala, respecto de FONDEF, que este Fondo “representa una innovación en sí mismo, en su ambición de crear una interfaz entre instituciones de investigación y empresas privadas, para incrementar la calidad de las actividades de I+D y para vincularlas con sus usuarios en los sectores productivos.” Desde esta perspectiva, FONDEF ha sido el principal instrumento utilizado para el cumplimiento de dos de los propósitos centrales del Programa, a saber, el desarrollo de las capacidades de realizar investigación y proveer servicios tecnológicos en áreas prioritarias, y el establecimiento de interacciones entre instituciones de I+D y empresas.

Como ha sido reconocido por la Misión de Evaluación del BID, este Fondo tiene una estructura adecuada para la organización de concursos de proyectos, su revisión y selección, así como para su seguimiento. Esta estructura también ha demostrado flexibilidad para adaptarse a situaciones no previstas, adaptando sus bases de concursos o creando nuevas soluciones, como ha sido el caso de los concursos especiales de transferencia tecnológica.

La “Evaluación de Medio Término” estableció que el impacto científico y académico de los proyectos FONDEF era alto, habiéndose generado un volumen significativo de tesis, memorias y publicaciones y, más importante aun, un gran número de personas capacitadas y de profesionales jóvenes formados al alero de estos proyectos. La Misión del BID refuerza esta opinión, considerando que FONDEF ha instalado un verdadero “proceso de aprendizaje” sobre la forma de realizar I+D en las instituciones de investigación y, en menor medida, en las empresas.

En 1996 se realizó una evaluación del impacto económico-social de un conjunto seleccionado de proyectos FONDEF, similar a la realizada para FONTEC.12 Del total de proyectos aprobados a esa fecha, se seleccionaron diez de I+D y cinco de Infraestructura Tecnológica, siguiendo el mismo criterio de escoger los proyectos que parecieran más “promisorios”. El estudio arrojó como resultado un beneficio social esperado de estos proyectos equivalente a US$1.898 millones, de los cuales es posible atribuir al FONDEF US$ 467 millones, por concepto de “adelantamiento” de proyectos. A esa fecha, los fondos totales comprometidos por FONDEF para ser invertidos en sus proyectos sumaban US$ 59 millones, monto sensiblemente inferior al valor mencionado. Hay que considerar, sin embargo, que en este caso la mayor parte de los proyectos evaluados aún no habían terminado, por lo que las cifras obtenidas dependen fuertemente del grado de difusión que tengan los resultados de esos proyectos.

12 Este estudio, también ejecutado por la consultora GERENS Ltda. durante 1996, se dividió en dos partes:

una referida a los proyectos de innovación precompetitiva y otra referida a los proyectos de infraestructura tecnológica.

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En el contexto de un conjunto de evaluaciones que arrojan un saldo neto ampliamente positivo para FONDEF, surgen algunos elementos críticos que es necesario relevar.

El primero de ellos se refiere a las dificultades existentes para realizar un monitoreo eficaz acerca de las relaciones de cooperación efectivas que se busca establecer entre las instituciones de investigación y las empresas asociadas en proyectos de I+D. No siempre es posible verificar fehacientemente en los proyectos de I+D el aporte ni el involucramiento efectivo de las empresas asociadas a los proyectos, como tampoco el impacto que éstos tienen sobre las capacidades de innovación de aquéllas.

La Misión de Evaluación del BID afirma que el FONDEF se ha centrado mucho más en los beneficiarios directos de su acción —las universidades— que en las empresas usuarias de los resultados de los proyectos, quienes no han desempeñado un papel dominante en ellos. Por otra parte, señala la existencia de misiones y ámbitos de acción diferentes para ambos tipos de instituciones —universidades y empresas— con los consiguientes problemas de acción conjunta, pero sin atribuir responsabilidades a FONDEF por la prevalencia de estas situaciones. No obstante, es necesario subrayar que aquí está en juego uno de los elementos centrales de la misión del Fondo, cual es la vinculación de instituciones de investigación con empresas.

Un segundo elemento crítico respecto del funcionamiento del FONDEF está relacionado con las dificultades experimentadas por algunos investigadores para gestionar los proyectos a ellos asignados, especialmente cuando en el equipo del proyecto no están presentes especialidades profesionales cercanas al mundo de la gestión, tales como administradores o ingenieros. Es claro que los científicos, en general, no han sido formados para gestionar proyectos; menos aun si son de tal envergadura. “La gestión de un proyecto FONDEF, afirma la Misión del BID, coloca al investigador responsable en un papel nuevo, más demandante y consumidor de tiempo.” Algunas universidades o facultades han creado entidades especiales, a veces al margen de la burocracia universitaria, para llevar la administración de los proyectos FONDEF.

c) Fondo de Desarrollo e Innovación - FDI

El FDI fue creado en 1995 como un Comité CORFO. Su misión actual es promover iniciativas que contribuyan de manera sustantiva a generar y gestionar procesos de innovación y cambio tecnológico, en áreas de impacto estratégico en el desarrollo económico y social del país, operando principalmente con los Centros Tecnológicos, públicos y privados. Al mismo tiempo, el Fondo se propone servir de instrumento estratégico de CORFO en el cumplimiento de su misión de fomento productivo y contribuir a una mejor articulación de los principales actores involucrados en el desarrollo tecnológico nacional.

Dado que este Fondo sólo comenzó a operar en 1995, las evaluaciones que se disponen de su funcionamiento e impacto son escasas. Hay que considerar, adicionalmente, que a comienzos de 1997 el FDI experimentó un cambio mayor en lo que respecta a la definición de su misión y de su público objetivo.

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Para poder apreciar cabalmente el desempeño de este Fondo es necesario tener presente que tanto su creación como, en gran medida, su funcionamiento han estado ligados a un proceso de reestructuración de los Institutos Tecnológicos (IT) CORFO, emprendido por esta misma Corporación. En este sentido, el FDI ha visto su desempeño fuertemente condicionado por un proceso de reestructuración de los IT aún incompleto, con insuficiencias en su diseño y con importantes carencias en sus definiciones administrativas y jurídicas.13

En el anterior contexto, el FDI ha desempeñado un papel muy relevante en la reorientación de las actividades de los IT, a la vez que ha hecho una relevante contribución a la identificación e impulso de áreas de desarrollo tecnológico y productivo de importancia estratégica para el país.14 Se aprecia también un mejoramiento en la vinculación entre los IT y el sector productivo —y, por lo tanto, en la pertinencia de los proyectos presentados—, inducido por las exigencias que ha definido el FDI para la formulación de proyectos.

Este Fondo fue sometido a una evaluación económico-social, similar a las de FONTEC y FONDEF, durante 1998.15 Dieciséis proyectos fueron seleccionados para su evaluación, a partir del conjunto de proyectos financiados por ese Fondo entre 1995 y 1997. Expandidos los resultados de la evaluación al universo de los proyectos, el estudio concluyó que el beneficio social atribuible al FDI en ese período bordea los US$98 millones. Si se considera que los montos totales colocados por el FDI en ese mismo lapso fueron de US$43 millones, se concluye que el Fondo generó un beneficio social que más que duplicó la inversión inicial.

En este contexto, cabe señalar algunos elementos en el funcionamiento de este Fondo que han merecido opiniones críticas, en el entendido que varias de las situaciones mencionadas han sido corregidas —total o parcialmente— en el proceso de reestructuración vivido por el Fondo. Entre esas situaciones, cabe señalar las siguientes.

Entre los actuales o potenciales beneficiarios del FDI ha existido una confusión entre la misión de este Fondo y la del FONDEF. Esto se debe, en parte, a que ambos instrumentos, como se ha visto más arriba, comparten parcialmente su público objetivo. No obstante, es posible que el mismo FDI no haya hecho los esfuerzos suficientes para establecer los elementos diferenciadores entre estos dos Fondos Tecnológicos. Con todo, las actuales definiciones, vigentes desde 1997, han avanzado en la dirección apropiada, estableciendo con mayor nitidez las diferencias entre ambos Fondos.

13 En diciembre del año 2000 se promulgó la Ley 19.701 que modifica el régimen jurídico de los IT CORFO,

otorgándoles mayor autonomía y flexibilidad en su funcionamiento, asimilándolos al régimen jurídico de las empresas en que el Estado tiene participación mayoritaria.

14 A modo de ejemplo, cabe mencionar las licitaciones y/o concursos temáticos referidos a: la industria secundaria de la madera; el desarrollo de redes informáticas de apoyo a la gestión de las empresas; y la red nacional metrológica, entre otros. Asimismo, este Fondo ha realizado concursos de carácter regional, que han favorecido a las regiones I, VIII, IX y X.

15 El estudio en cuestión se denominó “La Contribución del Fondo de Desarrollo e Innovación al Crecimiento Económico”, y fue encargado por la Dirección Ejecutiva del FDI al Departamento de Economía de la Universidad de Chile.

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Si bien el FDI ha hecho una importante contribución en el acercamiento de la labor de los IT al sector productivo, éste sigue siendo poco conocido por las contrapartes empresariales de los proyectos financiados por el Fondo y por el sector productivo en general. Esto dificulta la consecución de socios a los IT, por cuanto las contrapartes empresariales normalmente deben aportar recursos, pecuniarios o no, a los proyectos.

d) Fundación para la Innovación Agraria - FIA

El FIA es un organismo autónomo fundado en 1981 por el Ministerio de Agricultura, que funciona como corporación de derecho privado. En 1996 el FIA modificó sus estatutos, reorientando su misión desde la investigación hacia la innovación en los ámbitos agrícola, pecuario, forestal y dulceacuícola. Así, su objetivo actual es fomentar y promover la transformación de la agricultura y de la economía rural del país, estimulando el desarrollo de las ventajas competitivas en el sistema productivo agrícola.

A diferencia de los Fondos anteriores, el FIA no ha sido sometido a una evaluación relativa al impacto de sus resultados. De hecho, el año 1998 formó parte del Programa de Evaluación de Proyectos Gubernamentales del Ministerio de Hacienda, cuya principal recomendación fue, precisamente, la realización de una evaluación de impacto, tanto cuantitativo como cualitativo. Es posible afirmar, con todo, que este Fondo ha desempeñado, desde su reformulación, una eficaz labor en la promoción y apoyo de los procesos modernizadores en el ámbito silvoagropecuario nacional, mediante el despliegue de tres líneas de acción: proyectos de innovación tecnológica; capturas tecnológicas; y sistema de información para la innovación.

e) Fondo de Investigaciones Mineras - FIM

El FIM se constituyó el año 1996 al alero del Centro de Investigaciones Minero Metalúrgicas (CIMM) y comienzó a integrar el Programa de Innovación Tecnológica el año 1997. Este Fondo obtenía su financiamiento con los aportes de capital de las empresas del sector: CODELCO, Escondida, Minera Zaldivar y Cerro Colorado.

El principal objetivo del FIM era llevar a cabo investigaciones científicas relativas al cobre y sus subproductos, para lo cual licitaba la realización de investigaciones orientadas por misión. Actualmente este Fondo no financia nuevos proyectos.

II. TENDENCIAS EN POLÍTICA TECNOLÓGICA A COMIENZOS DEL SIGLO

XXI

En esta sección revisaremos brevemente algunos temas que atraviesan las actuales dicusiones, tanto conceptuales como prácticas, que sustentan los procesos de diseño y aplicación de políticas públicas en el ámbito de la innovación tecnológica.

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1. Sistemas Nacionales de Innovación Con cierta frecuencia se describe la figura del “innovador” como una suerte de encarnación del héroe contemporáneo. Es un visionario, con gran voluntad y espíritu de lucha, sin temor a enfrentar grandes riesgos, habituado a librar, desde su propia empresa, singulares combates contra lo establecido. Es un luchador solitario que, la mayor parte de las veces, triunfa movido por su audacia y espíritu emprendedor. En esta visión, predominante en el pensamiento neoliberal, es la proliferación de individuos como éste la que posibilitará la adopción de nuevas tecnologías en un número cada vez mayor de empresas en la economía. Un enfoque alternativo al anterior, que encuentra sus raíces en el análisis institucional, concibe a la firma como el lugar donde finalmente se verifican los cambios, pero ella no está en un vacío social, en el que sus únicas relaciones con el resto de la economía están dadas por las variables propias del mercado: cantidades y precios. Antes bien, esta perpectiva considera la innovación como un proceso que se verifica en el conjunto de la economía, encontrando su materialización final en las empresas. La tecnología ya no es un dato exógeno al sistema económico, aportado por la “ciencia” que necesita aplicaciones para sus descubrimientos. El emprendedor, si bien requiere importantes dosis de audacia y una baja aversión al riesgo, no tiene acceso a una perfecta información, sino que adopta sus decisiones en un contexto de racionalidad limitada. Y, lo más importante, la innovación se da en un ambiente institucional que posibilita —o, eventualmente, dificulta— el despliegue de las capacidades, individuales o asociadas, de los emprendedores. Dicho sintéticamente, la innovación se produce porque hay un Sistema Nacional de Innovación (SNI) que la hace posible.16 Un enfoque como éste, adoptado crecientemente en los países con activas políticas tecnológicas, permite considerar en el diseño de estas políticas todos los elementos que constituyen las condiciones de posibilidad para el despliegue de la innovación en la empresa y en los mercados. Es decir que la búsqueda de un camino de desarrollo basado en la innovación supone la construcción y el permenente perfeccionamiento de un entramado institucional que favorezca una interacción constructiva entre los diferentes agentes económicos y sociales, portadores de proyectos de innovación.17 2. Los incentivos a la innovación Los incentivos públicos a las actividades de I+D y de innovación tecnológica puestos en práctica por la mayor parte de las economías del mundo pueden clasificarse, en forma muy simplificada, en dos grandes tipos. Por una parte están los incentivos del tipo financiamiento directo, normalmente a través de fondos concursables, a proyectos desarrollados por empresas, instituciones de investigación o combinaciones de ambos. Éste

16 Ver Agosín, Manuel y Neandro Saavedra, eds. (...): Sistemas Nacionales de Innovación: ¿Qué Puede

América Latina Aprender de Japón?, ..., Santiago. 17 Algunas de las referencias clásicas en este tema son: Nelson, R. y Winter, S. (1982): An Evolutionarv

Theory of Economic Change. Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Nelson, R. (1993): National Innovations Systems. A comparativa Analysis. Oxford University Press, New York; Freeman, C. (1987): Technology and Economic Performance: Lessons from Japan. Pinter Publishers Londres.

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ha sido el mecanismo preferido por la gran mayoría de los países, puesto que, con las limitaciones que veremos más adelante, resulta ser en la generalidad de los casos un instrumento de política que, a la vez, otorga una cierta garantía acerca de la pertinencia de los proyectos aprobados y brinda una imagen transparente a la asignación de los recursos públicos. Además, cuando la política tecnológica define ciertas prioridades, permite focalizar los recursos en los propósitos escogidos. Entre los inconvenientes de este tipo de sistemas puede mencionarse los altos costos de transacción en que debe incurrirse para asignar adecuadamente los recursos y velar por su correcta utilización. Por otra parte, en muchos países se han implementado sistemas más o menos automáticos de incentivo basados en créditos tributarios a las empresas que realicen algún tipo de actividad de investigación y desarrollo o de formación superior de su personal. Las modalidades de aplicación de este tipo de incentivos varía de un país al otro, desde aquellos que subvencionan sólo los gastos incrementales respecto de alguna situación de referencia hasta otros que establecen incentivos diferenciados según el tamaño de la empresa. Los beneficios y los costos de este tipo de apoyos públicos va en sentidos opuestos a los anteriormente descritos. Los costos de transacción son notablemente inferiores, pero es mucho más difícil garantizar la pertinencia en la utilización de los recursos públicos asignados de esta manera. En la mayor parte de los países con mayores niveles de desarrollo científico-tecnológico se utilizan ambos tipos de mecanismos, combinando también criterios de neutralidad con otros de selectividad, como se verá a continuación. 3. Neutralidad v/s selectividad En muchos países, incluido Chile, en las últimas décadas ha predominado un enfoque de asignación de recursos públicos para promover las actividades de I+D basado en el concepto de neutralidad. Esto significa que los proyectos a ser aprobados no se seleccionan de acuerdo a áreas prefijadas ni a ningún otro criterio previo, sino que es la demanda por recursos la que determina qué proyectos serán formulados y presentados a dichos fondos públicos. Es el caso, por ejemplo, de la política para la asignación de recursos para I+D del Office of the Chief Scientist (OCS), del Ministerio de Industria y Comercio de Israel, incluido su célebre programa “Magnet”. Sin embargo, diferentes tipos de razones han impulsado últimamente a varios países a adoptar algunos criterios de selectividad para asignar recursos, aun cuando esto no haya significado sacrificar completamente el criterio de neutralidad. Entre las razones mencionadas para este cambio de enfoque está la existencia de una dotación heterogénea de recursos en esas economías, y la consiguiente necesidad de valorizar los recursos que son relativamente abundantes en ellas, mediante una inversión especial en el desarrollo científico y tecnológico de aquellas áreas o sectores con una mayor dotación de recursos, sean éstos humanos, naturales o de otro tipo.18

18 Ver Trajtenberg, Manuel (2000): “R&D Policy in Israel: An Overview and Reassessment”. NBER

Working Paper Series, Working Paper 7930, Cambridge MA.

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Otro tipo de selectividad que está siendo considerada en algunos países dice relación con el tamaño de las firmas beneficiadas con el apoyo público a proyectos de I+D o de innovación. Si bien el criterio predominante ha sido, y sigue siendo, el de la neutralidad, ha habido algunas iniciativas tendientes a privilegiar a las firmas de menor tamaño, dado que es en este estrato donde las fallas de mercdo se verifican con mayor fuerza.19 Es el caso de Canadá, donde se ha establecido un sistema diferenciado de incentivos tributarios a las actividades de I+D en las empresas, siendo éste mayor en las firmas de menor tamaño. Un interesante debate acerca de este tema, entre otros, se ha dado a través de un sitio Web chileno, en el que un conjunto de profesionales ligados al área de las políticas públicas y de la innovación se han pronunciado acerca del rol de las políticas públicas en la promoción de acciones innovadoras orientadas al mejormiento de nuestras posiciones competitivas. Es interesante constatar que prácticamente todos quienes intervienen en este debate, de procedencias doctrinarias e intelectuales muy variadas, coinciden en que Chile debe promover algún tipo de acción selectiva en el ámbito de la innovación tecnológica.20 Una posición abiertamente favorable a ciertas opciones de selectividad en las políticas tecnológicas y de innovación plantean Katz y Stumpo (2001): “En el proceso de mejorar, aumentar y hacer más eficientes los esfuerzos tecnológicos locales es importante que los mismos sean parte integral de una Política de Competitividad y no esfuerzos aislados. Una mezcla razonable de horizontalidad y selectividad deberá ser parte de la política pública en esta materia. Se trata de aprovechar sinergias y complementariedades que ya existen en cada aparato productivo, pero también de inducir con cierta dosis de intencionalidad la creación de ventajas comparativas dinámicas de largo plazo en sectores cercanos y complementarios al actual patrón de especialización productiva.”21 4. La visión de largo plazo El documento final que resume el ejercicio de prospectiva tecnológica realizado en Nueva Zelanda sostiene que “la prospectiva es un proceso para descubrir una ruta hacia el futuro deseado. Ello implica imaginar un futuro deseable y elucidar estrategias para crear un futuro como ése. La prospectiva se construye sobre la preocupación y el cuidado por el futuro, y depende del compromiso de los actores implicados.” Esta cita contiene dos elementos cruciales para el diseño de una política tecnológica moderna, que tradicionalmente han estado poco presentes en nuestras prácticas. Por una parte, la necesidad de mirar los procesos tecnológicos con una perspectiva de mediano y largo plazo, y con ello, de planificarlos con una visión estratégica. Por otra parte, la importancia de contar con la participación y el involucramiento de todos quienes tienen algo que aportar al diseño de esas políticas, independientemente de su procedencia.

19 Ver Trajtenberg (2000), p. 36. 20 En este debate sobre “Innovación, productividad y crecimiento”, organizado por www.expansiva.cl,

intervinieron Eduardo Bitrán, Jorge Quiroz, Felipe Larraín, Carlos Alvarez y Cristián Larroulet. 21 Katz, Jorge y Giovanni Stumpo (2001): “Regímenes Competitivos Sectoriales, Productividad y

Competitividad Internacional”, División de Desarrollo Productivo y Empresarial, CEPAL, Santiago.

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III. PRINCIPIOS ORIENTADORES PARA UNA NUEVA POLÍTICA TECNOLÓGICA

EN CHILE La propuesta de política tecnológica que se presenta en este documento se enmarca en un conjunto de principios ordenadores, que constituyen orientaciones básicas relativas al tipo de acciones diseñadas, a las instituciones involucradas y a las funciones de los diferentes actores que intervienen. Entre los principios que sustentan una propuesta de política como la que aquí se expone, deben ser mencionados los siguientes. 1. El desafío de la equidad en el ámbito productivo

Con frecuencia, las iniciativas o acciones públicas que invocan como principio de funcionamiento una cierta neutralidad respecto de los destinatarios de esas acciones suelen esconder inequidades dadas por la desigual dotación inicial de factores con los que cuentan los diferentes actores en juego. Es lo que en alguna literatura se conoce como el "efecto Mateo":22 los que arrancan con una dotación de factores dada son capaces de aprovechar las oportunidades que ofrece el mercado, en tanto los que parten de una situación desmedrada en cuanto a sus capacidades, son incapaces de sacar provecho de esas oportunidades. En ocasiones, la autoridad pública no dispone de elementos de juicio o de conocimientos suficientes para evaluar, y por lo tanto para impedir, esas inequidades. En consecuencia, es necesario establecer los incentivos que, dados los conocimientos de los que dispone la autoridad, procuren un beneficio que alcance al conjunto del sector productivo, y no sólo a los que tienen una situación inicial que les permite acceder a ellos. 2. La demanda como orientadora de la innovación

En términos generales, parece sano partir de la constatación fundamental según la cual los procesos de innovación se dan, en última instancia, en las unidades productivas. Por ello es conveniente mantener como principio operativo que el apoyo del Estado a estos procesos debe ser dirigido a quienes manifiesten una predisposición a la innovación. Sin embargo, este principio requiere de algunas precisiones. En primer lugar, no siempre la demanda por recursos financieros para la innovación coincide con la demanda por productos o servicios tecnológicamente nuevos. Suele ser el caso de las universidades y otras instituciones de investigación, que son al mismo tiempo demandantes de recursos y oferentes de tecnologías. Si se desea que los recursos públicos utilizados por estas intituciones en sus actividades de investigación y desarrollo se orienten finalmente hacia aplicaciones productivas, se debe asegurar la participación efectiva de empresas en dichas actividades, aplicando los incentivos correctos al momento de asignar los recursos. Por otra parte, la demanda de las empresas por soluciones tecnológicas no siempre se da fácil ni espontáneamente, por lo que es necesario generar mecanismos para incentivar la manifestción de esa demanda. Finalmente, las acciones innovativas de las empresas que demandan recursos públicos para su materialización suelen ser de corto plazo, por lo que el principio enunciado tiene límites naturales, tales como el grado de precompetitividad de los 22 Ver Merton, R. K. (1968): The Matthew effect in science. Science 159.

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proyectos de innovación que se formulen, o las capacidades efectivas que posean los privados para emprender iniciativas de alto impacto y beneficio nacional en el largo plazo.

3. Desde una lógica de proyectos hacia una lógica de programas

Durante los años noventa, la política tecnológica en Chile, materializada principalmente a través de la acción de los Fondos Tecnológicos, se limitó principalmente a otorgar financiamiento a iniciativas autocontenidas, o proyectos, sin que a ellas necesariamente les fuera exigido estar inscritas en propósitos de mayor alcance, definidos desde fuera del proyecto específico. Dicho de otra forma, nos hemos movido —salvo pocas excepciones— en lo que podríamos denominar una "lógica de proyectos". Es necesario, en este estadio de la política tecnológica nacional, comenzar a plantear una reorientación de esta lógica de funcionamiento. Sin abandonar un esquema como el anteriormente descrito, debemos plantearnos la necesidad de complementarlo, a través de la formulación de determinados programas de desarrollo científico y tecnológico de mediano y largo plazo, que proporcionen un marco estratégico de propósitos y de instrumentos al interior de los cuales formular proyectos de investigación y desarrollo, estrategias de transferencia y extensión, creación de capacidades institucionales, formación de personas, etc. En otras palabras, la política tecnológica chilena debe comenzar a plantearse el establecimiento de una "lógica de programas". Formará parte de la política el modo de identificar las áreas de desarrollo nacional que deben ser objeto de programas, así como los instrumentos concretos que serán desplegados en ellos, pero es necesario plantear desde ya este cambio de aproximación. 4. Políticas públicas y políticas gubernamentales

Un Sistema Nacional de Innovación se construye mediante la interacción creciente de todos los agentes que, de una u otra forma, intervienen en los procesos de innovación tecnológica y productiva. Por lo tanto, si bien el rol conductor tanto de la formulación como de la ejecución de las políticas públicas recaerá irrenunciablemente en el gobierno, resulta necesaria la incorporación activa de los diferentes sectores involucrados —empresarial, laboral y académico, entre otros— en la discusión y definición de las actividades e instrumentos de la política tecnológica. De esta forma es posible generar un mayor compromiso de los diferentes actores con los objetivos buscados por las acciones públicas, pues éstos habrán obtenido su legitimidad en el mismo proceso de su definición.

5. Ciencia, Tecnología e Innovación: autonomía y complementariedad Tradicionalmente se ha considerado a la ciencia y a la tecnología como dos etapas de un mismo proceso, ubicadas en una relación de secuencialidad lineal, por lo que, desde el punto de vista del diseño de las políticas públicas, han sido incluidas en paquetes únicos y homogéneos. Esta visión no toma en cuenta las profundas diferencias existentes entre estos dos campos de acción, que van desde la definición misma de su objeto de preocupación hasta la conformación de las comunidades humanas que los sostienen. Parece, entonces, conveniente diseñar políticas científicas y políticas tecnológicas que cumplan simultáneamente con dos condiciones: (a) salvaguardar las diferencias entre investigación científica e innovación tecnológica, dotándolas de instituciones e instrumentos específicos que favorezcan su desarrollo autónomo; y (b) potenciar al máximo las

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complementariedades y sinergias entre estas dos esferas de acción, generando instancias de comunicación permanente y de acción conjunta en todos aquellos aspectos donde se perciba esta necesidad. Estas dos condiciones serán satisfechas si y sólo si las políticas científicas, tecnológicas y de innovación son concebidas y diseñadas en una lógica de subordinación respecto de una visión superior de desarrollo de país, que proporciona a las anteriores una orientación común.

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IV. ROL DEL ESTADO EN EL DESARROLLO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO DE

UNA ECONOMÍA BASADA EN EL CONOCIMIENTO Y LA INNOVACIÓN

Con frecuencia el rol del Estado en el desarrollo tecnológico nacional es concebido casi exclusivamente como una función subsidiaria de la de los privados. Parece necesario explicitar, sin embargo, que dicho rol no se limita a subsanar lo que los mercados no hacen adecuadamente. En términos generales, el Estado debe velar por el buen funcionamiento y por el constante perfeccionamiento del Sistema Nacional de Innovación, desempeñando variadas funciones en esa dirección. Algunas de esas funciones son privativas de la autoridad gubernamental, mientras otras constituyen responsabilidades compartidas con el sector privado y/o académico. A partir de estas definiciones, es posible identificar un conjunto de roles a ser desempeñados por el Estado en el ámbito del desarrollo científico y tecnológico nacional. 1. Velar por el buen funcionamiento de los mercados, corrigiendo sus imperfecciones Tanto el mercado de la tecnología propiamente tal, como los mercados de factores vinculados a ellas —mercado de capitales y mercado del trabajo, principalmente— adolecen de un conjunto de imperfecciones que es necesario corregir. Los conocidos problemas de apropiabilidad imperfecta de los bienes tecnológicos, asimetrías de información entre agentes y grados de incertidumbre no modelables son los que desincentivan los esfuerzos de inversión en innovación emprendidos por agentes privados, y es allí donde el Estado puede introducir correcciones que hagan más eficientes los mecanismos de mercado. 2. Identificar áreas y sectores prioritarios y diseñar programas estratégicos para el

desarrollo nacional

La forma adecuada en que un país como Chile, con una economía pequeña y una limitada dotación de factores productivos, debe insertarse en la economía globalizada es mediante la identificación de áreas o sectores en los que posee ventajas en relación a otras eonomías, o donde puede construirlas en un horizonte de mediano plazo. Dicho de otra forma, la competitividad de una economía como la nuestra debe basarse sobre un cierto grado de especialidad en aquellos sectores donde tiene o puede construir ventajas competitivas en el mediano y el largo plazo. Lo anterior implica, en primer lugar, identificar esas áreas o sectores y, en seguida, definir las sendas tecnológicas que es necesario seguir para lograr su desarrollo. Esos desafíos tecnológicos pueden ser vitales para el desarrollo tecnológico y productivo de nuestra economía, y su conducción no será asumida por nadie en ausencia de la acción del Estado. Se trata de desafíos que pueden ser de variado tipo. Algunos pueden afectar al mismo sector público (modernización del Estado); otros pueden implicar períodos de tiempo excesivamente largos como para rentabilizar las inversiones (plantaciones forestales); otros pueden involucrar bienes públicos, no transables en el mercado (descontaminación ambiental); otros, en fin, pueden requerir grados de coordinación y aprovechamiento de sinergias que difícilmente se darán en forma espontánea por el solo funcionamiento de mecanismos de mercado (redes de información accesibles a todos). También se incluye en esta función del Estado la creación de un adecuado clima para la

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atracción de inversiones extranjeras con elevados componentes tecnológicos y de alto impacto, especialmente regional. Muchas veces, sólo una intervención activa del Estado en áreas como éstas podrá catalizar iniciativas eficaces de desarrollo tecnológico. 3. Generar, organizar y proveer información y servicios tecnológicos

El Gobierno, sea a través de entidades especializadas o estructurando redes entre instituciones, tiene una creciente responsabilidad en este ámbito. Por una parte, debe organizar y mantener un sistema de estadísticas que permita un monitoreo de las tendencias nacionales e internacionales en materias de innovación y de I+D. Por otra parte, debe concurrir a subsanar las asimetrías de información que prevalecen en los mercados, proveyendo especialmente a las empresas de menor tamaño de la información necesaria para su desarrollo. Otras responsabilidades públicas en este ámbito se relacionan con ciertos servicios tecnológicos que constituyen bienes públicos, tales como estandarización, normas y metrología, proporcionando referencias nacionales para que las empresas puedan elevar sus niveles de productividad y calidad, mejorando su posición competitiva. Finalmente, es también una responsabilidad del Estado la mantención de un sistema de propiedad industrial, vinculado con otros sistemas análogos en el resto del mundo, que proteja la propiedad intelectual de nuevos productos y procedimientos tecnológicos y que, a su vez, los ponga al alcance de potenciales usuarios, difundiendo el patrimonio tecnológico nacional e internacional. 4. Asegurar un amplio acceso de toda la población al conocimiento y a la tecnología La autoridad pública debe velar por que los beneficios sociales que surgen del desarrollo del conocimiento y la tecnología alcancen a amplios sectores de la vida nacional. Esto es particularmente importante cuando en la generación de esos conocimientos han sido invertidos recursos públicos. Esto implica la responsabilidad de promover programas de difusión tecnológica, especialmente dirigidos a micro, pequeñas y medianas empresas que no disponen de capacidades propias de generación de soluciones tecnológicas. 5. Formar personas orientadas al mundo de la tecnología y la innovación Una economía basada en el conocimiento y la innovación requiere la realización de esfuerzos especiales en mejorar las capacidades disponibles de investigadores científicos y tecnológicos, profesionales, técnicos, profesores y empresarios, de manera tal que orienten su quehacer hacia la innovación. El Estado debe participar activamente en este esfuerzo nacional, desempeñando tanto un rol de actor directo como de catalizador de iniciativas de actores del mundo privado y académico.

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IV. PROPÓSITOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN PARA UNA NUEVA POLÍTICA

TECNOLÓGICA A partir del análisis realizado y de los principios enunciados anteriormente, en las siguientes secciones de este documento propondremos algunos lineamientos básicos sobre los cuales debiera, a nuestro juicio, construirse la política tecnológica chilena para la primera década del siglo XXI. 1. Propósitos La política tecnológica se inscribe en el marco más amplio de una estrategia nacional de desarrollo productivo, que tiene como gran desafío de mediano plazo el reposicionamiento competitivo de nuestra economía sobre la base del conocimiento, la innovación permanente y la implementación de procesos productivos cada vez más limpios y menos contaminantes. Parece necesario señalar que, al menos para el mediano plazo, el desafío para el sistema productivo y comercial de Chile no consiste en reemplazar la producción y exportaciones de recursos naturales por productos manufacturados, sino más bien en desarrollar una estrategia que combine el incremento en la diversificación productiva y exportadora con la agregación de valor a la producción y a las exportaciones basadas en recursos naturales. A partir de este enunciado general, se puede formular un conjunto de propósitos más específicos para la política tecnológica. • Masificar la innovación tecnológica hacia la PYME, proporcionando las condiciones e

instrumentos para que en ellas se generen y/o incorporen nuevos productos y procesos tecnológicos. Se trata de procurar que los beneficios de la innovación tecnológica y del desarrollo productivo alcancen al conjunto del sector productivo chileno y a todos los que de él participan.

• Ampliar sustantivamente el esfuerzo destinado a investigación y desarrollo en las

empresas chilenas, a través de mecanismos que incentiven la realización cotidiana de estas actividades.

• Identificar y seleccionar un conjunto de áreas prioritarias para el desarrollo científico-

tecnológico del país en el mediano y largo plazo, y diseñar programas estratégicos para el desarrollo de esas áreas.

• Fortalecer la infraestructura nacional de información, posibilitando un amplio acceso de

la población, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas a las nuevas oportunidades que abre la sociedad de la información. Para ello es necesario masificar el uso y la aplicación de las nuevas tecnologías de información hacia las empresas, especialmente las de menor tamaño y difícil acceso territorial.

• Incorporar una orientación hacia la innovación en la formación técnica y profesional y

en los programas de capacitación laboral.

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• Reforzar las capacidades técnicas e institucionales de generación de soluciones

tecnológicas para el sector productivo, consolidando y perfeccionando el proceso de modernización institucional iniciado en los institutos tecnológicos públicos.

• Perfeccionar el sistema de intermediación entre oferentes y demandantes de soluciones

tecnológicas, generando un mercado de la consultoría transparente y competitivo. Las líneas de acción para la política de innovación puede ser presentada en tres grandes agrupaciones: (a) actualización y fortalecimiento de las líneas e instrumentos de política desarrollados en los años anteriores; (b) exploración y establecimiento de nuevas líneas de trabajo; y (c) perfeccionamiento de la institucionalidad pública para posibilitar el despliegue de las líneas anteriores. 2. Fortalecimiento de los instrumentos de política

a) Ampliar y fortalecer los instrumentos de incentivo a la innovación tecnológica desarrollados en los ‘90

Si concordamos con los juicios positivos arrojados por las diferentes evaluaciones realizadas a los Fondos Tecnológicos, debemos concluir que es necesario continuar con su operación, ampliando su cobertura y alcance. Si bien es necesario revisar permanentemente las líneas de acción específicas y las modalidades de operación de cada Fondo, de modo de mantenerlos actualizados y adaptados a los requerimientos actuales, existe consenso respecto de la necesidad de mantener la acción del Sistema de Fondos, incrementando progresivamente sus recursos. Dado que los Fondos Tecnológicos son el principal instrumento dinamizador con que cuenta el Gobierno para las actividades de investigación y desarrollo, transferencia y fortalecimiento de las capacidades tecnológicas, el crecimiento de éstos en los próximos años debiera ser al menos equivalente al crecimiento del PIB.

b) Concluir los procesos de modernización institucional iniciados

Es necesario continuar con el proceso ya iniciado en la CORFO de modernización de los institutos tecnológicos públicos. Esta modernización debe abordarse en varios niveles. En primer lugar, es necesario reexaminar y actualizar, de ser necesario, los propósitos públicos en materias de investigación, desarrollo y transferencia tecnológica, para los cuales han sido creados y/o se mantienen los institutos tecnológicos públicos, así como las líneas de acción que éstos han implementado para abordar dichos propósitos. En segundo lugar, es necesario revisar las formas de articulación, permanente o eventual, que los institutos establecen con las instituciones de su entorno relevante, sean éstas ministerios, sector productivo, otros institutos nacionales o internacionales, etc. En tercer lugar, es preciso evaluar las actuales estructuras y métodos de financiamiento de los institutos, procurando que éstos resulten adecuados a los diferentes tipos de actividades confiadas a ellos. Finalmente, es necesario evaluar las normas administrativas que rigen el funcionamiento de los institutos tecnológicos, introduciendo los cambios legales, reglamentarios y/o estatutarios que correspondan para garantizar una operación fluida y eficiente.

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Actualmente, el sistema de protección de la propiedad intelectual y de registro de patentes y marcas depende de una entidad —el Departamento de Propiedad Industrial— que está inserta en la estructura del Ministerio de Economía. Es necesario crear un servicio público descentralizado, con autonomía administrativa y financiera, que cumpla cabalmente con las funciones de difusión tecnológica y de protección de los bienes intelectuales que le son confiados. 3. Nuevas líneas de acción

a) Definir programas de mediano y largo plazo para el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de la economía nacional

A diferencia de lo que comúnmente se interpreta, las argumentaciones sobre la naturaleza de las fallas de mercado inclinan el análisis en favor de la selectividad en lugar de la neutralidad. Esto se debe a que las distorsiones no se distribuyen uniformemente entre sectores y mercados. Entonces, si las externalidades y/o la presencia de economías de escala pueden ser identificadas precisamente, se dará origen a una estructura de subsidios, impuestos y regulaciones altamente diferenciada.23 La Misión Internacional que evaluó los programas de CONICYT en 1998 señala en su informe final: "La innovación forma parte de una estrategia competitiva, y no es simplemente algo análogo a esta estrategia. Dada la naturaleza estratégica y largoplacista de la investigación (incluso en campos cercanos al mercado, son normales los intervalos de varios años), el innovador necesita anticipar mercados y escoger áreas donde tiene ventajas potenciales. Si los fondos para promover la innovación han de obrar en forma óptima, también deben poder anticipar áreas estratégicas."24

Se trata, en consecuencia, de complementar —no de reemplazar— los instrumentos de carácter “horizontal”, aprovechando los aprendizajes realizados por los sectores público y privado, así como la dotación de recursos del país, con el fin de identificar y definir un conjunto de áreas donde crear o profundizar ventajas competitivas, diseñando programas de desarrollo productivo y tecnológico de mediano o largo plazo en esas direcciones. Para ello, el Estado debe definir, de común acuerdo con el sector privado y con las instituciones de investigación, una agenda de temas estratégicos para el desarrollo socioeconómico del país, y abordarlos integralmente, incluyendo recursos, institucionalidad y procedimientos. En forma análoga, este ejercicio de identificación de prioridades y de diseño de programas deberá realizarse a nivel de las regiones, de manera de generar iniciativas que correspondan a los requerimientos de desarrollo propios de esas realidades. El desafío es, entonces, identificar con la mayor precisión posible aquellas áreas de la economía (no necesaria ni exclusivamente sobre una base sectorial) en las que una inversión pública genere una mayor rentabilidad social en el mediano plazo, dadas sus 23 Ver Benavente, J.M. y G. Crespi, "Sesgos y debilidades del SIN en Chile", en Agosín, M. y N. Saavedra

(Eds.) Sistemas Nacionales de Innovación: ¿Qué puede América Latina aprender de Japón?, Dolmen, Santiago, 1998.

24 "Ciencia, Tecnología e Innovación: Programas y Políticas en Chile", Informe Final de la Misión Internacional patrocinada por CONICYT y IDRC de Canadá, septiembre de 1998, p. 99.

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características propias y las previsiones que puedan hacerse respecto de la evolución de los mercados pertinentes. A partir de esa identificación, deberán definirse políticas de intervención pública, ámbitos de interacción constructiva entre los sectores público, privado y académico, instrumentos de fomento al desarrollo tecnológico y a la modernización productiva de las empresas de esas áreas, y programas de formación de las capacidades necesarias para dicho proceso de desarrollo. La implementación de estos programas estratégicos deberá contar con arreglos institucionales flexibles, diferentes de los actualmente vigentes en el sector público (principalmente Fondos e Institutos Tecnológicos), que les permitan una administración eficiente y transparente, facilitando la interacción entre todos los sectores sociales y económicos vinculados con tales programas.

b) Formar personas orientadas hacia la innovación tecnológica

Chile necesita contar con crecientes capacidades propias de identificación, creación y adaptación de tecnología, especialmente en aquellas áreas consideradas estratégicas para el desarrollo nacional o regional. Pero, por sobre todo, debemos educar a nuestros niños y jóvenes en una disposición permanente hacia la innovación y la búsqueda de soluciones creativas a nuestros propios problemas. Esto conduce de lleno al tema de la formación de los recursos humanos que se dediquen a estas tareas, especialmente en el medio productivo. La relación entre niveles educacionales, capacitación, ingresos laborales, competencias y habilidades de la fuerza de trabajo ha sido analizada en un estudio comparativo internacional en el que Chile ha participado recientemente. Se trata de la "Encuesta Internacional sobre Alfabetización de la Población Adulta", donde se procura medir las competencias y habilidades de la población adulta para desenvolverse con material escrito en los ambientes laboral, familiar y social. El estudio obtiene conclusiones novedosas para la fuerza de trabajo, entre las que conviene destacar las que siguen. Se constató que los trabajadores que han recibido alguna capacitación laboral reciben una remuneración 24% superior a la de los trabajadores que no se han capacitado, al margen del nivel educacional de ellos. La encuesta mencionada permite medir, además del nivel educacional de los trabajadores, su nivel de competencias y habilidades individuales. Si se consideran estas características de los trabajadores, la diferencia salarial entre los capacitados y los no capacitados es de un 13% a favor de los primeros, lo que es muy significativo. Si se considera que los salarios reflejan, de alguna manera, la productividad del trabajo, se puede visualizar el importante efecto que tiene la capacitación sobre la productividad laboral. La mayor tasa de capacitación ocurre en las grandes empresas, lo que contribuye a explicar la menor productividad de la fuerza de trabajo de las PYME, que son las que absorben el mayor porcentaje de fuerza de trabajo.

Pero el resultado más dramático de dicho estudio es la constatación del bajísimo nivel exhibido por nuestros trabajadores en lo que se refiere al dominio de materiales y documentos escritos, particularmente cuando se nos compara con la población de países industrializados. Baste decir que, dentro de un conjunto de alrededor de 25 países que participaron de este estudio comparativo internacional —casi todos ellos europeos o norteamericanos—, Chile ocupa, a una gran distancia, el último lugar. De aquí se desprende un enorme desafío para el sistema educativo nacional, paro también para nuestro sistema de

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capacitación y de formación profesional. Las acciones en este ámbito podrán adoptar algunas de las siguientes modalidades:

• Aumento de las becas para cursar estudios de postgrado en Chile y en el exterior • Subsidios para empresas y organismos públicos que contraten postgraduados • Subsidios para empresas y organismos públicos que capten académicos que cumplan en

ellos su año sabático • Cofinanciamiento a la contratación de postgraduados por universidades e institutos

superiores • Nuevas líneas de financiamiento para proyectos de investigadores jóvenes • Implementar un sistema nacional de certificación de competencias de la fuerza de

trabajo • Incentivar la capacitación laboral de alto nivel tecnológico, adaptando los actuales

instrumentos de fomento de la capacitación.

c) Incorporar a la PYME al esfuerzo de innovación, a través de la masificación de la difusión y la extensión tecnológica

Como se ha sañalado más arriba, una de las razones principales por la cual el Estado contribuye al financiamiento de las actividades de I+D y de innovación que realizan las empresas y las instituciones de investigación es que éstas generan beneficios superiores a los que perciben las instituciones que generan estas acciones. En consecuencia, la máxima rentabilidad social de la inversión en innovación tecnológica se obtiene en la medida que las innovaciones se difunden y va generalizándose tanto el conocimiento como la aplicación de las nuevas tecnologías.

James Mullin identifica las siguientes características en el comportamiento de las PYME en relación al cambio tecnológico:

• Las PYME necesitan mejorar su acceso al financiamiento, la gestión, los mercados, las

competencias laborales y la tecnología • La mayor parte de las PYME no introducen regularmente cambios tecnológicos

incrementales en sus productos, procesos o servicios • La mayor parte de las PYME no buscan ayuda externa para afrontar sus problemas • La mayor parte de las PYME no ven al Gobierno como una potencial fuente de apoyo • La mayor parte de las PYME piensan que el cambio tecnológico traerá un mayor riesgo

para sus operaciones25 Estas características, que describen muy cercanamente los rasgos propios de la mayor parte de las pequeñas y medianas empresas nacionales, sugieren al Gobierno la necesidad de establecer y mantener un sistema de apoyo a las actividades de las entidades que difunden

25 Mullin, James: "Brief Summaries of the Main Presentations and Remarks", Seminar on Best Practices in

Managing Policy Instruments for Technology Extension Institutions, Santiago, Chile, CORFO and INTEC, October, 1998.

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la aplicación de soluciones tecnológicas entre las empresas de menor tamaño. Diferentes tipos de actores pueden ser distinguidos en este sistema:

• Una agencia pública que gestione el sistema de difusión (p. ej., la CORFO) • Un conjunto de instituciones públicas especializadas en la transferencia, adaptación y

difusión de tecnologías (Institutos Tecnológicos) • Un conjunto de instituciones, públicas o privadas, que constituyan la interfaz entre los

requerimientos tecnológicos de las empresas y las soluciones tecnológicas provistas por los institutos

• Una red de operadores técnicos del sistema, constituida por consultores y extensionistas.

d) Idear y diseñar nuevos incentivos para incrementar los esfuerzos de inversión en

I+D de las empresas La necesidad nacional de incrementar significativamente el esfuerzo de las empresas en investigación, desarrollo e innovación tecnológicca debe impulsar la búsqueda de nuevos mecanismos e incentivos para este fin. Ello exige estudiar con detención la posibilidad de establecer algún tipo de incentivo fiscal o crédito tributario para el desarrollo de actividades de I+D en las empresas. Este tipo de mecanismos presenta grandes ventajas, como su masividad y su fluidez operativa. Sin embargo también puede tener inconvenientes nada despreciables, entre los que se puede mencionar la posibilidad de disfrazar otros gastos, constituyéndose así en una vía de evasión tributaria. Su eventual instauración amerita, entonces, un estudio profundo.

La Ley sobre Impuesto a la Renta, en el numeral 11 del artículo 31, permite la deducción de “los gastos incurridos en la investigación científica y tecnológica en interés de la empresa, aún cuando no sean necesarios para producir la renta bruta del ejercicio, pudiendo ser deducidos en el mismo ejercicio en que se pagaron o adeudaron o hasta en seis ejercicios comerciales consecutivos”. De acuerdo a informaciones parciales provenientes del sector productivo, esta disposición estaría siendo utilizado por las empresas, pero en las contabilidades de las firmas, en sus balances, en las declaraciones de renta, y en los registros del Servicio de Impuestos Internos, los gastos respectivos no son debidamente individualizados ni consignados en los correspondientes bancos de datos. Como una consecuencia de lo anterior, no se estaría haciendo uso por parte de las empresas de la alternativa que permite deducirlos “hasta en seis ejercicios comerciales consecutivos”. Tampoco es posible para la autoridad, dada la ausencia de registros, mantener un sistema de información estadístico de los montos que estarían invirtiendo las empresas en I+D. Adicionalmente, la misma Ley, en el Art. 59, Nº 2, inciso 2, referido al impuesto adicional que debe ser pagado por los montos pagados en el exterior, establece que "(...) estarán exentas de este impuesto (adicional del 35%) las sumas pagadas, en el caso de bienes y servicios exportables, por publicidad y promoción, por análisis de mercado, por investigación científica y tecnológica, (...). Para que proceda esta exención los servicios señalados deben

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guardar estricta relación con la exportación de bienes y servicios producidos en el país y los pagos correspondientes, considerarse razonables a juicio del Servicio de Impuestos Internos (...)" En el mismo artículo, Nº2, inciso 4, se señala que "las remesas de fondos que se efectúen para remunerar servicios prestados en Chile o en el exterior por concepto de trabajos de ingeniería o asesorías técnicas en general” pagarán una tasa adicional del 20%, en lugar del 35%. Es necesario, también, estudiar el grado de extensión en el uso de estas disposiciones legales por parte de las empresas chilenas al momento de contratar servicios de I+D con entidades extranjeras, como asimismo la posibilidad de modificar estas normas.

Como acciones a seguir, se proponen las siguientes:

• Estudiar y definir claramente cuáles son los gastos elegibles, de aquéllos incurridos en

la investigación científica y tecnológica en interés de la empresa. Así, la autoridad podrá fiscalizar apropiadamente el uso que se haga, tanto de las actuales disposiciones como de eventuales futuros incentivos tributarios a esas actividades. En principio, se sugiere utilizar como definiciones básicas las contenidas en el Manual de Frascati, de la OCDE.26

• Lograr que prontamente esos gastos elegibles sean apropiadamente contabilizados y registrados, tanto por las empresas como por el Servicio de Impuestos Internos, de manera que las autoridades públicas puedan seguir su trayectoria.

• Difundir entre las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, las disposiciones actualmente existentes en la Ley sobre Impuesto a la Renta que favorecen los gastos realizados por ellas en I+D, tanto dentro como fuera del país.

• Estudiar el establecimiento de un crédito tributario sobre el gasto incremental en I+D que realicen las empresas respecto de períodos anteriores, fijando asimismo límites a dicho crédito.

e) Apoyar la creación e instalación de empresas innovadoras

El emprendimiento como fenómeno de creación de valor es reconocido en la práctica y literatura moderna, como la adecuada combinación de la creatividad individual, capacidad de integración con los circuitos comerciales y la facilitación institucional al desarrollo inicial de iniciativas innovadoras (SNI). Dos instrumentos poderosos han surgido para ampliar el rango y profundizar el impacto de este fenómeno, en especial en ámbitos donde la iniciativa individual por sí sola no ha sido capaz de capturar oportunidades de mercados novedosos o emergentes. Estos instrumentos son: las “incubadoras de empresas (IE)” y el “capital semilla (CS)”. Las IE nacen con el objetivo de formar empresas a partir de ideas innovadoras y gente emprendedora. El mercado, como tradicionalmente lo entendemos, muchas veces no permite el despegue de

26 OCDE, Manual de Frascati: Medición de las actividades científicas y tecnológicas. Propuesta de norma

práctica para encuestas de investigación y desarrollo experimental. 1993.

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estas iniciativas, las que sucumben en el camino. El concepto de incubación es amplio y trata de abordar los aspectos críticos de toda empresa emergente, desde entregar un espacio físico para trabajar hasta facilitar recursos humanos y técnicos para que la idea se transforme en empresa con desarrollo de planes de negocio, prototipos de productos, prospección de mercado, gestión comercial, etc. La incubación tiene procesos y etapas pero el objetivo último es que el incubado emigre de la incubadora y pueda subsistir en el mercado por sí solo.

El segundo instrumento es el capital semilla, que consiste básicamente en un monto en dinero entregado a un emprendedor que tiene un proyecto de negocio, normalmente basado en una innovación, en un estadio superior al de una idea. Generalmente estos recursos están destinados a financiar la prospección y promoción comercial, actividades de constitución e implementación inicial de la empresa, apoyo a la gestión estratégica y seguimiento, a la preparación de planes de negocios y, dependiendo de la importancia dentro del factor de despegue del nuevo proyecto, el desarrollo, diseño y/o validación de prototipos y/o productos. 4. Institucionalidad

a) Perfeccionamiento institucional de la coordinación de los Fondos Tecnológicos. La mayor parte de las evaluaciones realizadas al Programa o a alguno de sus componentes subraya la necesidad de reforzar la coordinación entre los diferentes Fondos. En particular, la Misión del BID sostuvo que existe la necesidad obvia de un organismo que tome a su cargo la formulación, coordinación, evaluación y ejecución de la política tecnológica. La necesidad de esta coordinación tiene diferentes manifestaciones. En primer lugar, desde el punto de vista de la operación de los Fondos, es necesario resolver conjuntamente problemas o situaciones específicas que son comunes a todos o a algunos de ellos. Para esto, es necesario establecer criterios de acción comunes allí donde se vea necesario, o bien establecer delimitaciones prácticas entre la acción de los diferentes Fondos. En segundo lugar, dado que los Fondos son instrumentos de la política tecnológica del gobierno, es necesario mantener una estructura armónica, en la que cada uno de ellos pueda ser visualizado como un componente necesario y distinto del sistema, con funciones claramente precisadas que contribuyen al logro de objetivos superiores. En tercer lugar, la complementariedad de los Fondos Tecnológicos debe verse reflejada en una estructura presupuestaria coherente, que guarde los necesarios equilibrios internos y que responda a una estrategia política de conjunto, y no sólo a la dinámica interna de cada uno de ellos. Finalmente, debe existir una entidad que genere y provea a los Fondos de información agregada, tanto acerca del funcionamiento del propio sistema como de otras variables que den cuenta de la evolución tecnológica del país. Las evaluaciones internacionales al sistema de innovación chileno han coincidido en señalar que el actual esquema institucional de definición de políticas y de coordinación de instrumentos es extraordinariamente precario. Esto sin desmedro de valorar la concepción de un sistema basado en la cooperación interinstitucional y en la descentralización de la gestión de los instrumentos.

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