hoja de ruta para la participación de las diásporas en el desarrollo

Hoja de ruta para la participacin de las

disporas en el desarrolloUN MANUAL PARA POLTICOS Y PROFESIONALES

DE LOS PASES DE ORIGEN Y DE ACOGIDA

Organizacin Internacional para las Migraciones17 Route des Morillons

CH-1211, Ginebra 19 SuizaTel.: +41.22.717 91 11 Fax: +41.22.798 61 50

Correo electrnico: [email protected] Internet: www.iom.int

Migration Policy Institute1400 16th Street NW, Suite 300

Washington, DC 20036, United StatesTel.: +1.202.266 1940 Internet: www.migrationpolicy.org/store

30.00 dlares EE.UU.

Las opiniones expresadas en las publicaciones de La Organizacin Internacional para las Migraciones corresponden a los autores y no reflejan necesariamente las de la OIM. Las denominaciones empleadas en este informe y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la OIM, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.

La OIM est consagrada al principio de que la migracin en forma ordenada y en condiciones humanas beneficia a los migrantes y a la sociedad. En su calidad de organismo intergubernamental, la OIM trabaja con sus asociados de la comunidad internacional para: ayudar a encarar los crecientes desafos que plantea la gestin de la migracin; fomentar la comprensin de las cuestiones migratorias; alentar el desarrollo social y econmico a travs de la migracin; y velar por el respeto de la dignidad humana y el bienestar de los migrantes.

El Migration Policy Institute (MPI) se atiene a la filosofa de que la migracin internacional requiere un enfoque dinmico e inteligente. Ahora bien, la instauracin de polticas acordes con ese principio y su gestin responsable redunda en beneficio de los inmigrantes y sus familiares, de las comunidades de origen y de destino y de los pases de envo y acogida.

Esta traduccin no fue realizada por el Servicio de Traduccin de la OIM, por tanto, no es oficial.

Editorial: Organizacin Internacional para las Migraciones 17 route des Morillons CH-1211, Ginebra 19 Suiza Tel.: +41 22 717 91 11 Fax: +41 22 798 61 50 Correo electrnico: [email protected] Internet : www.iom.int

Migration Policy Institute1400 16th Street NW, Suite 300Washington, DC 20036 United StatesTel.: +1.202.266 1940Internet: www.migrationpolicy.org/store

ISBN 978-92-9068-659-0 2012 Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) 2012 Migration Policy Institute (MPI)

Quedan reservados todos los derechos. La presente publicacin no podr ser reproducida ntegra o parcialmente, ni archivada o transmitida por ningn medio (ya sea electrnico, mecnico, fotocopiado, grabado u otro), sin la autorizacin previa del editor.

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Hoja de ruta para laparticipacin de las

disporas en el desarrolloUN MANUAL PARA POLTICOS Y PROFESIONALES

DE LOS PASES DE ORIGEN Y DE ACOGIDA

Dovelyn Rannveig Agunias y Kathleen Newland

Hoja de ruta para la participacin de las disporas en el desarrollo Un manual para polticos y profesionales de los pases de origen y de acogida

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Prefacio

Desde la primera reunin del Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo (FMMD) en 2007, los Estados y las organizaciones de la sociedad civil participantes prestaron atencin a las formas en que las disporas las comunidades de emigrantes y sus descendientes contribuyen al desarrollo en sus pases de origen o ascendencia. Cada vez ms se reconocen las mltiples funciones de las disporas: como remitentes de remesas, por supuesto, pero tambin como inversoras, filntropas, innovadoras y pioneras en el crecimiento de sectores importantes como el turismo y en el desarrollo de capital humano. El poder y el potencial de las disporas son claros y muchos gobiernos perciben que podran lograr mucho ms realizando alianzas estrechas y productivas con las comunidades de la dispora. Esto se aplica tanto a los gobiernos de los pases en los que la dispora se ha establecido como a los gobiernos de los pases de origen.

Nuestras instituciones, la Organizacin Internacional para las Migraciones y el Instituto de Polticas Migratorias, han estudiado la participacin de la dispora por cerca de una dcada, en un esfuerzo por entender sus complejidades e implicaciones prcticas para el desarrollo social y econmico y para ayudar a los gobiernos a sacar mejor provecho de ella. Al igual que muchos otros temas en la agenda del FMMD, la cuestin de la participacin de la dispora ha cobrado impulso y se trat en varias ocasiones en mesas redondas del Foro. Al recoger el tema en diversas oportunidades, el FMMD colabor en la creacin de comunidades voluntarias de inters entre los Estados, aclar conceptos y mostr ejemplos de polticas y programas exitosos. Este manual es uno de los primeros productos concretos de la Plataforma de Alianzas del FMMD y demuestra una de las formas que pueden adoptar las actividades conjuntas de los Estados dentro del marco del FMMD.

Confiamos en que este manual dar un nuevo impulso al compromiso de los gobiernos con sus poblaciones de la dispora y viceversa. Se incluye una notable cantidad de informacin acerca de las acciones emprendidas por los gobiernos, cules fueron exitosas y cules no, y por qu. Se describe la amplia gama de instituciones que los gobiernos han creado para trabajar con las disporas. Y brinda a los gobiernos una hoja de ruta

Hoja de ruta para la participacin de las disporas en el desarrolloUn manual para polticos y profesionales de los pases de origen y de acogida

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4estratgica que les ayudar a definir una direccin clara para establecer una relacin constructiva con las disporas.

El manual est pensado no slo para leerse sino para usarse. Mucha de la informacin que contiene la proporcionaron los propios actores y sern ellos los jueces ltimos de su utilidad. Esperamos que esta recopilacin excepcional de respuestas polticas, programticas e institucionales, recibidas de una cantidad impresionante de gobiernos, se convierta en una herramienta a la que los profesionales puedan recurrir una y otra vez.

Demetrios G. Papademetriou William Lacy SwingPresidente Director GeneralInstituto de Polticas Migratorias Organizacin Internacional para las Migraciones


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5Agradecimientos

Este manual ha sido posible gracias al generoso apoyo de los gobiernos de los Pases Bajos y Suiza y facilitado a travs de la Plataforma de Alianzas del Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo (FMMD).

Frank Laczko, Jefe de la Divisin de Investigacin sobre Migraciones de la OIM Ginebra, desarroll la propuesta para el manual de la dispora y, junto con Kathleen Newland, Directora del Programa sobre Migrantes, Migracin y Desarrollo del Instituto de Polticas Migratorias, gestionaron conjuntamente el proyecto a lo largo de todas las etapas de su desarrollo. La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin, bajo la direccin de Beata Godenzi y Thomas Ruegg, y el Ministerio de Asuntos Exteriores neerlands, bajo la direccin de Sander Werrie y Rene Spitz, brindaron apoyo financiero y asesoramiento calificado para este proyecto.

Las autoras agradecen los comentarios acertados de Chukwu-emeka Chikezie, Dina Ionesco, Federico Soda, J. L. Sandee, Lukas Gehrke, Markus Reisle, Sarah Tishler, Susane Melde, Tamara Keating y Valeska Onken; la contribucin editorial de Michelle Mittelstadt y Fayre Makeig; el trabajo de diseo de Anna Lyn Constantino y la coordinacin general de la edicin de la Unidad de Publicaciones de la OIM; la invalorable asistencia de investigacin de Genevieve Gruss, Hiroyuki Tanaka, Mariam Traore, Orlando Salazaar-Ruiz, Jed Dayang, Serena Yi-Ying Lin, Aaron Terrazas, Julia Schad y Lourdes Javinez. Tambin agradecen a Estrella Lajom, Jefa de la Unidad de Apoyo del FMMD, por hacer de este proyecto una iniciativa de la Plataforma de Alianzas del FMMD y promoverlo en el contexto del FMMD.

Agradecen especialmente a los gobiernos de Albania, Alemania, Armenia, Australia, Azerbaiyn, Bahrein, Blgica, Benin, Bhutn, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Canad, Chile, Chipre, Colombia, Comoras, Croacia, Ecuador, El Salvador, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Estonia, Etiopa, ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Federacin de Rusia, Filipinas, Francia, Ghana, Guatemala, Guyana, Hungra, India, Iraq, Irlanda, Israel, Kenya, Lesotho, Lituania, Madagascar, Malawi, Malta, Mxico, Nicaragua, Nigeria, Nueva Zelandia, Pases Bajos, Paraguay, Polonia, Portugal, Qatar,


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Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte, Repblica Checa, Repblica Unida de Tanzana, Rumania, Seychelles, Suiza y Uruguay, por responder a los cuestionarios y compartir informacin.

Tambin estn muy agradecidas a Sofa Bauelos, Regina Barbosa, Rebeccah Bardach, Erick Bentez, Felix Birihanyuma, Ann Castillo, Ton de Waal, Javier Daz de Len, Christophe Franzetti, Alfred Fritschi, Vicky Garchitorena, Grazia Goya, Manuel Handal, Jos Hernndez , Lorena Herrera, Cindy Horst, Christos Karaolis, Soifoni Abdoul Karim, Attila Kocsis, Awil Mohamoud, Ousman Nacambo, Imelda Nicolas, Edwin Paraison, Nicole Paterno, Vernica Pedroza, Alessia Pozzi, Yvon Resplandy, Ccile Riallant, Hanna Simon, Geza Strammer, Aisa Telalovic, Csar Vallejo, Nissanka Wijeratne y Tesfaye Wolde por dar su tiempo, experiencia e importantes referencias.

Por ltimo, desean agradecer a las misiones y oficinas exteriores de la OIM por su ayuda en la difusin de los cuestionarios a los Estados participantes del FMMD.


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Contents

Prefacio ..................................................................................... 3Agradecimientos ........................................................................ 5Resumen ejecutivo .................................................................... 9Introduccin ............................................................................ 13

1. Por qu crear un manual sobre la participacin de la dispora? ............................................... 14

2. Cmo usar este manual? ................................................... 163. Metodologa de la investigacin .......................................... 18

Parte I: Hoja de ruta para una participacineficaz y sostenible ........................................................................ 21

Captulo 1: Los elementos de una hoja de rutapara la participacin de la dispora.......................................... 25

1. Identificar objetivos y capacidades ...................................... 252. Conocer la propia dispora .................................................. 273. Crear confianza .................................................................... 294. Movilizar la dispora para el desarrollo ............................... 32

Captulo 2: Creacin de capacidad parauna implementacin efectiva ................................................... 37

1. Desafos para la creacin de capacidad ............................... 372. Creacin de capacidades: algunos caminos a seguir............ 41

Captulo 3: Monitoreo de los avances y medicindel impacto ............................................................................. 55

1. Por qu monitorear y evaluar? .......................................... 552. La brecha de Monitoreo y Evaluacin .................................. 573. Cerrar la brecha de Monitoreo y Evaluacin:

algunos caminos a seguir ..................................................... 59

Parte II: Crear las instituciones y reducir los obstculos ................ 67Captulo 4: Crear las instituciones de la dispora:hacerse un lugar en el funcionamientointerno del gobierno ................................................................ 71

1. Tipos de instituciones para la dispora ................................ 722. Desafos y lecciones aprendidas .......................................... 92


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Captulo 5: Reducir los obstculos ............................................ 991. Seis acciones para facilitar la participacin

de la dispora .................................................................... 1002. Desafos y lecciones aprendidas ........................................ 109

Parte III: Crear puentes: seis reas clave para laparticipacin de la dispora ........................................................ 113

Captulo 6: Remesas: poner el dinero privado alservicio del bien comn ......................................................... 117

1. Opciones polticas y programticas .................................... 1182. Desafos y lecciones aprendidas ........................................ 131

Captulo 7: Inversin directa: encontrar y atraerinversionistas de la dispora .................................................. 137

1. Opciones polticas y programticas .................................... 1382. Desafos y lecciones aprendidas ........................................ 159

Captulo 8: Regreso de talentos, circulacin decerebros, retorno virtual: evolucin de losconceptos sobre la transferencia de capital humano .............. 167

1. Tendencias polticas y programticas ................................. 1682. Desafos y lecciones aprendidas ........................................ 186

Captulo 9: Contribuciones filantrpicas ................................. 1971. Opciones polticas y programticas .................................... 1982. Desafos y lecciones aprendidas ........................................ 211

Captulo 10: Inversiones en los mercados de capital ............... 2171. Opciones polticas y programticas ................................... 2182. Desafos y lecciones aprendidas ........................................ 225

Captulo 11: Turismo de la dispora ....................................... 2291. Opciones polticas y programticas .................................... 2302. Desafos para el turismo de la dispora ............................. 235

Bibliografa ............................................................................ 239Acerca de las autoras ............................................................. 267


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Resumen ejecutivo

Los gobiernos de los pases de origen y de destino de migrantes reconocen el valor que las poblaciones de la dispora pueden aportar a los esfuerzos de desarrollo de sus pases de origen. Desde su primera reunin en 2007, el Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo busc la manera de potenciar los tipos de polticas y programas orientados a amplificar los recursos, tanto humanos como financieros, que los emigrantes y sus descendientes aportan al desarrollo. Este manual contina con ese esfuerzo en base a investigaciones anteriores realizadas por las instituciones colaboradoras, bibliografa acadmica y sobre polticas, consultas y entrevistas en profundidad con funcionarios gubernamentales y actores no gubernamentales, y una encuesta original en dos partes que fue diseada y aplicada especficamente para este ejercicio y respondida por 62 gobiernos nacionales.

El manual se divide en tres grandes partes. Cada una ofrece ejemplos concretos de polticas y programas que han sido eficaces y extrae lecciones tiles y desafos comunes relacionados con los temas en consideracin.

La primera parte, en tres captulos, esboza una estrategia para la participacin de la dispora, a partir de una hoja de ruta adaptable, que establece cuatro elementos estratgicos principales: la identificacin de los objetivos para la participacin de la dispora, el mapeo de la ubicacin y caractersticas de la dispora, la creacin de confianza entre las disporas y las instituciones gubernamentales, y la movilizacin de la dispora para actuar como socias en el desarrollo del pas de origen.

El Captulo 2 se centra en la creacin de capacidad, un componente esencial en cada elemento de la estrategia de participacin. La capacidad de disear polticas y ejecutar programas de manera eficaz es fundamental para el xito de las relaciones con la dispora. Para la mayora de los gobiernos, los dos problemas principales de la creacin de capacidad son la financiacin insuficiente y la falta de conocimientos tcnicos. Para superar estos desafos se requiere innovacin, ya sea expresada a travs de la creacin de nuevas estructuras o de recurrir a estructuras existentes para nuevos usos relacionados con la dispora. Las alianzas creativas entre los


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gobiernos y el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil, otros gobiernos y organizaciones internacionales tambin pueden ser eficaces para aumentar la capacidad de las instituciones gubernamentales. La buena comunicacin con la dispora, a travs de medios tales como la celebracin de consultas peridicas o los consejos formales de la dispora, tambin contribuye a la creacin de conocimientos y habilidades tcnicas de las instituciones gubernamentales.

El Captulo 3 pone de relieve la importancia de monitorear y evaluar rigurosamente las polticas y los programas. A menudo los recursos se concentran en la parte visible de los programas y se descuidan los circuitos de retroalimentacin que permiten a los gobiernos comprender si los recursos se utilizan segn las directivas y los programas funcionan de acuerdo a lo previsto. Las evaluaciones son esenciales para determinar si es necesario realizar ajustes para mantener las polticas en el buen camino. Deben recogerse datos de base al comenzar un proyecto para poder hacer comparaciones entre el antes y el despus. Las evaluaciones de ltima generacin son costosas; los donantes pueden colaborar con el gobierno socio para construir una cultura de evaluacin y para seleccionar una combinacin adecuada de mediciones cualitativas y cuantitativas de la eficacia.

La segunda parte del manual analiza los marcos jurdicos e institucionales que los gobiernos han establecido para facilitar la participacin de la dispora. El Captulo 4 describe y evala las instituciones que los gobiernos emplean para interactuar con las poblaciones de la dispora. La encuesta realizada para reunir informacin para el manual identific ms de 400 instituciones gubernamentales en 56 pases que involucran directamente a las disporas a travs de sus programas; 77 de ellas se crearon especficamente para tratar con las disporas de manera formal. Estas instituciones existen en los distintos niveles de gobierno, desde ministerios independientes a oficinas secundarias dentro de otros departamentos. Muchas estn asociadas a las carteras del gobierno, tales como relaciones exteriores, integracin regional, comercio, o trabajo. Ms de un tercio de las instituciones encuestadas fueron creadas a partir de 2005. Sus propsitos y eficacia tambin varan ampliamente.

El Captulo 5 examina los marcos legislativos y regulatorios a travs de los cuales las disporas interactan con sus pases de origen. Se presentan seis mecanismos que fomentan la participacin de la dispora: leyes flexibles que rigen el acceso a la ciudadana, la residencia y las visas; derechos polticos; derechos de propiedad e incentivos fiscales a la inversin; beneficios relativos a pensiones transferibles, seguros y


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atencin mdica; y el reconocimiento formal de las disporas como parte de la nacin e integrales al desarrollo nacional.

Cada uno de los seis captulos de la tercera parte examina un rea programtica clave en que las disporas han desempeado un papel positivo para el desarrollo del pas de origen: remesas, inversin directa, transferencia de capital humano, filantropa, inversin en el mercado de capitales y turismo. En estos captulos se identifican mens de opciones polticas y lecciones extradas de las experiencias que los gobiernos sealaron como relevantes en su respuesta a la encuesta. Tambin se ponen de relieve los desafos que los encargados de formular las polticas han enfrentado y enfrentan conforme evolucionan el pensamiento y la prctica en estas seis reas.

El Captulo 6 destaca dos tendencias de la poltica de remesas: un enfoque centrado en el fortalecimiento de la infraestructura financiera que facilita la transferencia de remesas, y un nfasis renovado y ms sofisticado en el aumento de la productividad de los flujos de remesas a travs de mecanismos como la titularizacin y los vnculos entre remesas y productos financieros. La transparencia y la competencia en los mercados de remesas ayudaron a reducir los costos de transferencia en muchos corredores, pero otros siguen siendo caros y sus opciones son limitadas.

La inversin directa de empresarios de la dispora y capitalistas de riesgo en sus pases de origen refuerza las perspectivas de crecimiento econmico mediante el fomento de la formacin y el crecimiento de las empresas, el apoyo a la innovacin y el desarrollo de nuevos sectores de la economa. El Captulo 7 examina la importancia del acceso a la informacin, las redes, la capacitacin, el capital financiero y la infraestructura pblica como cuestiones de poltica pblica. Apoyada por polticas que creen un ambiente propicio para la iniciativa empresarial, la colaboracin entre los inversionistas de la dispora y los propietarios de negocios locales puede proporcionar un poderoso estmulo al desarrollo.

El Captulo 8 explora los nuevos enfoques de las polticas relacionadas con la transferencia de capital humano a travs de las conexiones con la dispora. Los miembros de la dispora pueden ayudar a cerrar las brechas de conocimientos y habilidades que incapacitan a los pases en desarrollo para integrarse a la economa del conocimiento. En los ltimos aos, los gobiernos y las organizaciones internacionales se han apartado de los programas de retorno de talentos que promovan el regreso permanente de la dispora capacitada, y se han orientado ms hacia las polticas que estimulan la circulacin de personas altamente


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calificadas entre sus pases de origen y de destino. El mantenimiento de las conexiones ms all de las fronteras, a travs de redes informales o programas organizados, permite a los pases de origen ampliar su acceso a conocimientos cientficos y tcnicos que de otra forma se perderan debido a la emigracin. Es necesario, sin embargo, un delicado equilibrio de incentivos para asegurar que los talentos locales se beneficien del contacto con las redes de la dispora en lugar de sentirse desplazados por ellas.

El papel de la filantropa privada en el desarrollo se est expandiendo, y las disporas son fuentes de inversin social que van desde las contribuciones enormes de individuos ricos a las donaciones colectivas de migrantes de ingresos medios e incluso relativamente pobres. El Captulo 9 seala que los gobiernos han adoptado tres enfoques generales para fomentar las contribuciones filantrpicas de la dispora: apelando a filntropos individuales, involucrando a instituciones filantrpicas creadas por las disporas y alentando a los donantes a poner en comn sus fondos a travs de plataformas de intermediacin. Varios gobiernos, tanto en los pases de origen como de destino, establecieron programas que equiparan las donaciones de la dispora con fondos del gobierno.

El Captulo 10 se enfoca en una dimensin relativamente olvidada de los flujos financieros de las disporas a los pases de origen por medio de inversiones en el mercado de capital: los depsitos bancarios, acciones y bonos, prstamos, valores respaldados por activos y derivados. Los inversionistas de la dispora cuentan con recursos valiosos, tales como conocimientos lingsticos y culturales, redes locales, horizontes de largo plazo y diferentes percepciones sobre los riesgos, en comparacin con otros inversores extranjeros. Este captulo examina cuatro vehculos particulares que utilizan los gobiernos para movilizar la riqueza de las disporas: cuentas especiales de depsito para no residentes, prstamos transnacionales, bonos de la dispora emitidos por el gobierno y titularizacin de los flujos de remesas futuras.

El Captulo 11 examina el papel de las disporas en una de las principales fuentes de creacin de empleo e ingreso de divisas para los pases en desarrollo: el turismo. Las disporas pueden desempear un papel nico e importante en la apertura de los mercados internacionales para nuevos destinos tursticos. Algunos gobiernos fomentan el turismo promoviendo las visitas de los miembros de la dispora. Algunas variantes de este tema incluyen la promocin del turismo mdico, de negocios y patrimonial (o en busca de las races).


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Introduccin

El compromiso de las disporas con sus pases de origen no es nuevo. Mucho antes de que la comunidad internacional se percatara, los emigrantes y sus descendientes han colaborado con el desarrollo de sus pases de origen, tanto en la esfera pblica como privada. Ahora ms que nunca los gobiernos de ambos extremos del ciclo de migracin reconocen el valor de estas colaboraciones espontneas y buscan maneras de cooperar con ellas. Los pases de origen desean atraer los talentos y los recursos de la dispora, mientras que los pases de destino aspiran a aumentar la eficacia de su ayuda al desarrollo y de sus polticas de inmigracin e integracin. De hecho, los responsables de formular las polticas y de implementarlas, tanto en los pases de origen como de destino, comparten un objetivo comn: fortalecer el papel de las disporas en el desarrollo. Esto, a su vez, crea una ventana perfecta de oportunidades para la participacin.

Las disporas tienen el potencial para hacer muchas contribuciones. Lo que ms se conoce son las remesas que envan a sus pases de origen: ms de 400.000 millones de dlares EE.UU. en 2010 (de los cuales aproximadamente 325.000 millones de dlares EE.UU. se enviaron a pases en desarrollo)1, y ms del doble del total de la asistencia oficial al desarrollo (AOD). Las disporas son tambin los principales inversores directos en industrias claves y emergentes, los patrocinadores reconocidos de las industrias tursticas incipientes y filntropos generosos. Las estimaciones preliminares del Banco Mundial sugieren que el ahorro anual de las disporas de los pases en desarrollo podra ser alrededor de 400 mil millones de dlares EE.UU.2 Y expresiones tales como captacin de cerebros, banco de cerebros, fondo de cerebros y circulacin de cerebros3 se han incorporado al lxico de los economistas, destacando el valor de las habilidades transferibles, el conocimiento y las redes de las disporas, que son esenciales para el desarrollo de una moderna economa del conocimiento.

Las cuatro primeras reuniones del Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo (FMMD) reconocieron estas contribuciones. La pregunta crucial que ahora enfrentan muchos polticos no es tanto si las disporas pueden beneficiar a sus pases de origen, sino cmo lo hacen y qu tipo de polticas y programas gubernamentales pueden fomentar esas relaciones.


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1 Por qu crear un manual sobre la participacin de la dispora?

El amplio reconocimiento del papel de las disporas en el desarrollo ha dado lugar a un aumento de las polticas y los programas que intentan aprovechar la buena voluntad y los recursos de los emigrantes y sus descendientes. Pero es difcil realizar un seguimiento de los desafos y los xitos surgidos de esas experiencias. La mayora de las discusiones son tericas o simplemente descriptivas, y no evalan si las polticas y los programas lograron sus propsitos. Como resultado, no ofrecen enseanzas y buenas prcticas que orienten las nuevas iniciativas de los encargados de formular y de implementar las polticas. Este manual es una gua de referencia que brinda una sntesis y un anlisis de los resultados de los esfuerzos gubernamentales para involucrar a las disporas.

El manual est diseado para llenar las lagunas del discurso actual sobre el papel de las disporas en el desarrollo, proporcionando lo siguiente:

Una gua fcil de usar, accesible y prctica sobre las ltimas iniciativas gubernamentales relativas a la dispora. Lejos de ser exhaustivo, el manual presenta un men cuidadosamente seleccionado de las polticas viables y las opciones de programas basados en experiencias reales de todo el mundo. Su objetivo es destacar las buenas prcticas, los desafos, las lecciones aprendidas y los casos prometedores que pueden refinarse y adaptarse a distintos contextos locales. El manual se centra ms especficamente en las polticas y programas iniciados por y con los gobiernos:

en los distintos niveles (regional, nacional y local) en los pases de origen y de destino en colaboracin con otros gobiernos y partes interesadas.

Una hoja de ruta hacia una participacin estratgica y sostenible. Adems de discutir polticas y programas reales, el manual tambin ofrece un plan de accin estratgico para los que estn interesados en involucrar ms plenamente a la dispora. Es preferible que la participacin de la dispora se enfoque como un proceso ms que como una o varias acciones aisladas. La hoja de ruta est diseada para ayudar a los encargados de formular y de ejecutar las polticas a integrar los diversos elementos de la poltica de la dispora en una estrategia coherente. En l se esbozan medidas


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crticas que los gobiernos pueden adoptar con sus socios para disear, implementar y mejorar las polticas y los programas de la dispora de manera estratgica y sostenible.

En resumen, este manual es a la vez una fuente de informacin y una gua prctica para los gobiernos que planeen introducir o mejorar sus polticas, programas o instituciones con relacin a la dispora.

Recuadro 1. Definicin de dispora

No existe una definicin ampliamente aceptada de dispora y de hecho el trmino se utiliza para indicar muchos fenmenos diferentes. En su acepcin clsica, dispora se refiere especficamente a la expulsin forzada de los judos de Babilonia y como tal tiene una connotacin trgica asociada a un sentido perdurable de la prdida y el anhelo de volver a la patria ancestral. As es que el diccionario Merriam-Webster define dispora en sentido estricto como el asentamiento de colonias de judos dispersas fuera de Palestina despus del exilio babilnico.

En la ciencia social contempornea, el trmino se utiliza a menudo de forma mucho ms amplia. El acadmico de Oxford, Robin Cohen, en su libro Global diasporas: an introduction, identifica cuatro tipos de disporas: de las vctimas (dispersin de un pueblo lejos de su patria ancestral u originaria despus de un acontecimiento decisivo); de trabajo (el movimiento o la migracin en busca de trabajo); imperial (la migracin en pos de ambiciones expansionistas); y de comercio (la migracin en busca de comercio y el desarrollo).4 Otros acadmicos identifican la pertenencia a una dispora como un estado de la mente; Jennifer Brinkerhoff la define como: La pertenencia psicolgica a una cultura colectiva, pas de acogida o patria.5

El uso del trmino en los debates sobre polticas generalmente deja de lado las races histricas de la palabra en favor de una descripcin emprica, como en la definicin ofrecida por Gabriel Scheffer: Las disporas modernas son grupos tnicos minoritarios de origen migrante que residen y actan en los pases de acogida pero mantienen fuertes lazos sentimentales y materiales con los pases de origen, sus patrias.6

Como mnimo, la dispora implica una identidad propia relacionada con una comunidad de origen. Cada vez es ms comn usar el trmino para referirse a los migrantes que han abandonado sus pases recientemente y tal vez en forma temporal, as como para referirse a las comunidades asentadas.

El trmino dispora en este manual es igualmente amplio. Se refiere a los emigrantes y sus descendientes que viven fuera de su pas natal o de ascendencia, ya sea de forma temporal o permanente, pero an mantienen vnculos afectivos y materiales con sus pases de origen. El hilo comn entre estos recin llegados y los miembros de las comunidades establecidas desde hace tiempo es que se identifican con su pas de origen o ascendencia y estn dispuestos a mantener lazos con l. Estos lazos son, potencialmente, beneficiosos para el desarrollo.


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2 Cmo usar este manual?

El manual se divide en tres grandes partes:

La Parte I (Hoja de ruta para una participacin eficaz y sostenible) presenta un plan de accin estratgico para los gobiernos que desean involucrar ms plenamente a sus disporas. La participacin de las disporas es tanto un proceso como un resultado. Cmo se eligen y se crean las polticas, los programas y las instituciones, y cmo se logran los objetivos, son los indicadores crticos de xito. Una hoja de ruta esboza los elementos crticos que los gobiernos deben tener en cuenta al disear e implementar polticas y programas orientados a la dispora.

El Captulo 1 (Los elementos de una hoja de ruta para la participacin de la dispora) destaca la importancia de adoptar un enfoque estratgico para crear las instituciones, las polticas y los programas de la dispora. Muchos de los problemas sealados en otros captulos podran haberse reducido o evitado si los responsables de la formulacin de polticas y de implementarlas hubieran identificado en primer lugar los objetivos y las capacidades de los gobiernos y de otros socios potenciales; si hubieran comprendido las necesidades, los deseos y el potencial de las disporas; si hubieran desarrollado confianza entre las disporas y el Estado; y si hubieran trabajado con esmero para movilizar a la dispora hacia los objetivos aceptados de comn acuerdo.

El Captulo 2 (Creacin de capacidad para una implementacin efectiva) pone de relieve el valor de un enfoque sostenido en la creacin de capacidad. En este captulo se hace hincapi en que las instituciones, las polticas y los programas de la dispora en muchos aspectos no son diferentes de otras iniciativas de desarrollo: solo prosperan si hay fondos suficientes, conocimientos tcnicos adecuados y alianzas significativas. En la creacin de capacidad la atencin debera centrarse no solo en los gobiernos y otros actores que gestionan las instituciones de la dispora e implementan iniciativas centradas en ella, sino tambin en los miembros de la dispora propiamente dichos y en las organizaciones que los representan.

El Captulo 3 (Monitoreo de los avances y medicin del impacto) reconoce que el monitoreo, la evaluacin y los ajustes son


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requisitos esenciales para una participacin ms efectiva de las disporas. Muchas de las iniciativas sealadas en las partes 2 y 3 han descuidado el circuito de retroalimentacin: el estrecho seguimiento de las iniciativas y su impacto y el uso de estas conclusiones para seguir mejorando. En este captulo se hace hincapi en la necesidad de superar el factor miedo al monitoreo y la evaluacin no solo entre los gestores de los programas y los beneficiarios de la financiacin sino entre los propios donantes. Adems, identifica una serie de herramientas de monitoreo y evaluacin que los gobiernos y sus socios han utilizado, desde las ms simples y econmicas hasta las ms elaboradas y sofisticadas.

La Parte II (Crear las instituciones y reducir los obstculos) analiza el marco institucional y jurdico para la participacin de la dispora. Se divide en dos captulos:

El Captulo 4 (Construir las instituciones de la dispora: hacerse un lugar en el funcionamiento interno del gobierno) examina 77 oficinas, organismos y puestos que los gobiernos de 56 pases crearon especficamente para formalizar su relacionamiento con la dispora. El captulo se divide en seis secciones que tienen que ver con el lugar de la institucin para la dispora dentro de la estructura organizativa del gobierno: ministerio, subsecretara, nacional, local, consular, o cuasi gubernamental.

El Captulo 5 (Reducir los obstculos) trata sobre la legislacin y la normativa que alientan la participacin espontnea de los miembros de la dispora en sus pases de origen, con poco o ningn apoyo adicional del gobierno. En este captulo se identifica el valor de reducir las barreras a la participacin, principalmente mediante la eliminacin de las disposiciones reglamentarias y legislativas que restringen o dificultan la movilidad entre los pases de origen y de acogida e inhiben la participacin de las disporas en la estructura poltica, la sociedad y la economa de sus pases de origen.

La Parte III (Crear puentes: seis reas clave para la participacin de la dispora) identifica seis reas programticas en las que las disporas han desempeado un papel fundamental y positivo: las remesas, las inversiones directas, la transferencia de capital humano, las contribuciones filantrpicas, las inversiones en el mercado de capitales y el turismo. Los Captulos 6 al 11 apuntan a identificar las ideas ms recientes en cada rea programtica, destacando la forma en que varios programas han


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evolucionado en los ltimos aos, los retos que enfrentan los encargados de formular las polticas y de implementarlas y las lecciones que pueden extraerse de sus experiencias.

Est disponible una pgina web complementaria alojada en el sitio web de la Plataforma de Alianzas (PdA) del FMMD. El sitio incluye una copia electrnica del manual que se puede descargar o leer en lnea, adems de enlaces activos a recursos disponibles en internet. El sitio se actualizar a medida que se disponga de ms informacin (www.gfmd.org/en/pfp/policy-tools/diaspora-handbook).

Siendo fiel a su propsito, este manual de la dispora est escrito y estructurado para que los lectores puedan optar por visitar solo aquellas secciones que les interesan. Todos los captulos son independientes, lo que significa que hay una cierta repeticin entre ellos. A los responsables de las polticas y a los profesionales cortos de tiempo les resultar fcil localizar las principales conclusiones del manual en las reas de mayor inters para ellos.

3 Metodologa de la investigacin

Para identificar los enfoques de los programas prometedores y extraer lecciones de ellos, este manual se basa en gran medida en la informacin recogida directamente de los responsables de formular y de ejecutar las polticas. Fue preparado en el marco de la PdA, como una herramienta patrocinada por el FMMD con el fin de facilitar el intercambio de conocimientos en el campo de la migracin y el desarrollo. A travs de la PdA, se invit a los Estados participantes en el FMMD a compartir de cuatro maneras sus propias experiencias, necesidades y prioridades en cuanto a la participacin de la dispora para el desarrollo:

Encuesta. El Instituto de Polticas Migratorias (Migration Policy Institute, MPI) y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) realizaron una encuesta en dos partes, entre diciembre de 2010 y mayo de 2011, entre todos los pases que participaron en el FMMD. Los puntos de contacto nacionales del FMMD recibieron el primer cuestionario, basado en la encuesta de la OIM de 2005 sobre las polticas de participacin de la dispora y en el Inventario de Capacidades y Prcticas Institucionales elaborado por la OIM y el Centro Internacional para el Desarrollo de Polticas Migratorias (International Center for Migration Policy Development) en

http://www.gfmd.org/en/pfp/policy-tools/diaspora-handbookhttp://www.gfmd.org/en/pfp/policy-tools/diaspora-handbook


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2009. Sesenta y dos pases respondieron el primer cuestionario, identificando a ms de 400 instituciones en los distintos niveles de gobierno y de la sociedad civil que se dedican activamente a la dispora. La OIM y el MPI distribuyeron un segundo cuestionario ms detallado directamente a las instituciones gubernamentales identificadas por los puntos focales del FMMD, el que fue respondido por instituciones de 30 pases. Los resultados de ambas encuestas proporcionaron muchos de los ejemplos, ideas y conclusiones que se incluyen en este manual.

Entrevistas en profundidad. Entre febrero y julio de 2011, la OIM y el MPI tambin realizaron entrevistas en profundidad con funcionarios de 35 instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil que gestionan directamente los programas de participacin de la dispora. Las extensas entrevistas llevadas a cabo en ingls, francs y espaol pusieron de manifiesto algunas de las cuestiones y los desafos que los responsables polticos y los ejecutores enfrentan sobre el terreno.

Consultas. La OIM y el MPI convocaron tambin a un taller de consulta en julio de 2011. El taller, celebrado en Bruselas, fue organizado conjuntamente con la Iniciativa Conjunta sobre la Migracin y el Desarrollo de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), que en ese momento estaba elaborando un manual complementario enfocado principalmente en las iniciativas de la sociedad civil. El borrador final del manual de la OIM/MPI se distribuy a los gobiernos participantes previamente al debate de clausura del FMMD 2011 y se discuti en la sesin de la PdA del FMMD en diciembre.

Revisin de bibliografa y de documentos de polticas y programas. El manual tambin se enriqueci con una revisin de la bibliografa especfica y los documentos de polticas y proyectos que proporcionaron los gobiernos y otros actores. La revisin incluy, cuando estaban disponibles, evaluaciones y estudios de impacto de programas y polticas.

El manual ampla trabajos anteriores sobre participacin de la dispora elaborados por el MPI y la OIM. Los documentos relevantes del MPI incluyen: un documento de antecedentes encargado por el gobierno de los Pases Bajos para la Mesa Redonda 1.2 del FMMD de 2009 en Atenas; un libro que explora las instituciones gubernamentales que trabajan con las disporas;7 y un libro sobre las modalidades de participacin de


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la dispora.8 La OIM ha elaborado varias publicaciones, incluyendo un extenso informe que resume los resultados de una encuesta de 2005 sobre las polticas de participacin de la dispora entre los Estados miembros de la OIM,9 as como numerosas evaluaciones internas y externas de sus diversos proyectos relacionados con las diasporas.10 Estos trabajos contribuyeron sustancialmente a la estructura y el contenido de este manual.

HOJA DE RUTA PARA UNA

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La participacin de la dispora es un proceso que requiere una atencin sostenida en un amplio frente. Tambin requiere una estrategia. La primera parte de este manual presenta una hoja de ruta que expone algunos pilares de una estrategia para la participacin de la dispora. Reconoce que la relacin de cada dispora con los pases de origen o ascendencia y los pases de destino o residencia es nica, pero argumenta que algunos elementos fundamentales son componentes necesarios de casi todas las estrategias de participacin exitosas.

Una estrategia gubernamental para la participacin de la dispora debe incluir los siguientes elementos: identificacin de objetivos, mapeo de la ubicacin geogrfica y habilidades de la dispora, creacin de una relacin de confianza entre las disporas y los gobiernos de los pases de origen y destino y, por ltimo, movilizacin de las disporas para contribuir al desarrollo sostenible. Se llega a destino cuando la dispora queda establecida como un verdadero socio en el desarrollo de su pas de origen. Durante su implementacin, una estrategia de participacin de la dispora debe dedicar atencin al fortalecimiento de la capacidad de las instituciones gubernamentales y las comunidades de la dispora para trabajar en conjunto y con otras partes interesadas.

La Figura 1 resume la hoja de ruta en forma grfica. Fue desarrollada por el Instituto de Polticas Migratorias (Migration Policy Institute, MPI), a pedido del gobierno de los Pases Bajos para la Mesa Redonda 1.2 del tercer Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo (FMMD), celebrado en Atenas en 2009, y recibi los aportes de los participantes del evento, as como de otras partes interesadas que participaron en las consultas previas. La discusin de la hoja de ruta en el FMMD gener la idea de hacer un manual sobre la participacin de la dispora.

Los recuadros centrales de la Figura 1 representan los elementos principales de la estrategia. Aunque se presentan como una serie de etapas, de hecho estos elementos ocurrirn al mismo tiempo, de un circuito a otro, saltando por encima de cualquier progresin ordenada de una etapa a la siguiente. Por encima de todo, debe haber una retroalimentacin constante entre los procesos. Las flechas muestran los procesos necesarios para pasar de una etapa a la siguiente (sin olvidar que ninguna etapa se termina por completo sino que siempre debe mantenerse en un estado de interaccin dinmica con las dems). Los globos a los lados representan el tipo de acciones asociadas a cada elemento de la estrategia; no son exhaustivas ni obligatorias. No todas las acciones sern relevantes para todos los gobiernos, ya que algunas son especficas para los pases de origen y otras para los pases de destino.

En el Captulo 1 del presente manual se desglosa la hoja de ruta en sus distintos componentes y se discute cada uno de ellos con mayor detalle. El Captulo 2 se centra en el tema general de la creacin de capacidad, lo cual es importante para la realizacin de cada etapa de la


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Participacin efectiva de la dispora en el desarrollo

Movilizar a las partes interesadas (gobierno,

dispora, sociedad civil)

hoja de ruta y debe continuar incluso despus de que la participacin de la dispora se haya convertido en una realidad hecha y derecha. El Captulo 3 aborda un elemento clave de la sostenibilidad: el seguimiento y evaluacin continuos para garantizar que la participacin de la dispora hace progresos reales y logra los objetivos de desarrollo de, por y para las disporas y los pases correspondientes.

Figura 1. Una hoja de ruta para la participacin de la dispora

Identificar objetivos y capacidades (por ej.,

inversin, conocimiento, remesas)

Conocer la propia dispora

Creacin de confianza

Adaptar los objetivos a los recursos de la

dispora (humanos y financieros)

Identificacin de interlocutores con la

disporaAnlisis de datos

censales

Ejercicios para escuchar

Eventos culturales, promocin del idioma

Intervenciones con gobiernos de acogida

Flexibilidad en la implementacin de los

proyectos

Eventos de alto perfil

Portavoces de la dispora

Promocin de alianzas

Explicacin y retroalimentacin sobre polticas oficiales para la

dispora

Viajes patrocinados para lderes de

opinin y jvenes

Inventario de habilidades

Doble nacionalidad

Mapeo de organizaciones de la dispora

Servicios a la dispora (documentos, formacin,

servicios sociales)

Beneficios para expatriados y

descendientes no residentes

Facilitacin de inversiones (centros de

ventanilla nica)

Integracin de lasdisporas en la planificacin

e implementacin de las polticas de desarrollo

Nacional RegionalLocal

Fortalecimiento e inventario de las

instituciones y programas existentes

Consultas

Coordinacin dentro del gobierno

Proyectos piloto

Creacin de capacidad

Adaptacin Evaluacin


Tiempo

Investigacin

Redes consulares activas

Hermanamientos

Cuerpo de voluntarios

Creacin o adaptacin de instituciones

gubernamentales (redes consulares, ministerios,

consejos)

Fuente: Instituto de Polticas Migratorias, 2009.


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Captulo 1: Los elementos de una hoja de ruta para la participacin de la dispora

Ninguna hoja de ruta puede ser del tipo talle nico para los gobiernos que desean involucrar a sus disporas ms eficazmente. Cada dispora tiene un conjunto nico de necesidades y capacidades en funcin de su experiencia histrica y la realidad actual de sus pases de origen y de destino y los enfoques oficiales deben reflejar estas complejidades. Sin embargo, las estrategias para la participacin de la dispora casi siempre incluyen algunos elementos fundamentales, que se examinan en este captulo.

Muchos de los elementos del proceso y la accin relacionados con las cuatro etapas de la hoja de ruta son relevantes para los gobiernos tanto de los pases de origen como de destino. La mayora de ellos se adecuan a las alianzas bilaterales o multilaterales y algunos, como los acuerdos de hermanamiento, requieren una colaboracin especial.

1 Identificarobjetivosycapacidades

Al elaborar una estrategia para facilitar una mayor participacin de la dispora en el desarrollo, el primer paso que debe tomar un gobierno es identificar sus propios objetivos para llevar a cabo esta misin y definir las herramientas y mecanismos internos necesarios (administrativos, financieros, etc.) para la tarea. Para los pases de destino, la estrategia puede variar en funcin de las caractersticas y el origen de la dispora en cuestin.

Local

Identificar objetivos y capacidades (por ej.,

inversin, conocimiento, remesas)

Adaptar los objetivos a los recursos de la

dispora (humanos y financieros)

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Fortalecimiento e inventario de las

instituciones y programas existentes

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Los gobiernos pueden entonces determinar en qu medida sus propias capacidades facilitarn el logro de sus objetivos, qu capacidades corresponden especficamente a las disporas y cules sern necesarias crear o requerir de otros actores. Si, por ejemplo, un pas de origen tiene como objetivo reducir la pobreza o apoyar la balanza de pagos nacional, su poltica relativa a la dispora (en trminos de contenido y de los instrumentos) probablemente se centrar en las remesas, las inversiones de negocios y, quizs, los mercados de capitales. Sin embargo, si su objetivo es mejorar la competitividad del pas en trminos econmicos, la poltica de dispora seguramente har ms hincapi en los conocimientos y habilidades que los miembros de la dispora puedan canalizar hacia sus pases de origen. El pas de origen puede, por ejemplo, facilitar los esfuerzos personales de los miembros de la dispora por transferir competencias a su patria, o trabajar para conectar las instituciones educativas y empresariales nacionales con las instituciones de vanguardia en los pases de destino con las que los miembros de la dispora tienen vnculos.

Por ejemplo, el gobierno de Filipinas lleva a cabo una estrategia a gran escala de enviar trabajadores contratados al extranjero para reducir el desempleo y mantener un flujo de ingresos por remesas. India y China, por el contrario, en los ltimos aos priorizaron alentar a los empresarios y profesionales altamente capacitados de la dispora a desarrollar actividades en sus pases de origen.

Ms all de las consideraciones de poltica interna, tambin pueden identificarse objetivos como resultado del dilogo entre los gobiernos de los pases de origen y de destino. Para un pas de origen, una alianza con un pas de destino podra facilitar la difusin de informacin entre las comunidades de la dispora sobre las oportunidades y los programas que facilitan la movilidad de sus miembros, o prestar apoyo financiero a proyectos conjuntos relacionados con la dispora. Para un pas de destino que ha decidido trabajar con una dispora especfica, es importante cerciorarse de que el pas de origen correspondiente est dispuesto a involucrar a su dispora en actividades de desarrollo y que los objetivos definidos por el pas de destino son coherentes con las prioridades de desarrollo del pas de origen.

Los objetivos de la participacin de la dispora no se pueden establecer en el vaco. Deben considerarse como una parte integral de la planificacin del desarrollo y no como algo marginal o aadido. Las disporas pueden aportar importante capital financiero, intelectual y social al proceso de desarrollo pero no pueden sustituir el crecimiento de los recursos internos, aunque s pueden contribuir a su desarrollo.


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Del mismo modo, los esfuerzos de la dispora no pueden tener xito si los elementos bsicos de la buena gobernanza no estn integrados en la planificacin del desarrollo. El xito obtenido por gobiernos como los de la Repblica de Corea y Taiwn Provincia de China en recuperar los talentos y riquezas de la dispora fue posible, en gran medida, porque ambos gobiernos elaboraron buenas estrategias de desarrollo para invertir en la educacin, promover la ciencia y la tecnologa, construir infraestructura y fomentar el espritu empresarial.

Los gobiernos tambin tienen ms probabilidades de tener xito al fijar objetivos ambiciosos pero realistas para involucrar a la dispora si consultan a sus miembros al momento de establecer esos objetivos. Por ejemplo, Mxico cre el Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (CCIME), compuesto principalmente por lderes elegidos por las comunidades de la dispora. El consejo hace recomendaciones al gobierno sobre sus polticas para la dispora y participa en un amplio debate sobre los programas del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME). Por su parte, el gobierno suizo propicia un dilogo estructurado entre los kosovares que residen en Suiza y sus municipios de origen en Kosovo bajo administracin internacional segn la Resolucin 1244 del Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) del que han surgido ideas sobre los temas de mayor inters para la dispora, que tambin son relevantes para el desarrollo.11

2 Conocer la propia dispora

Con los objetivos claramente articulados, el segundo paso crucial para un gobierno es conocer la dispora a la que espera involucrar. Esto implica recolectar datos de forma seria y completa (por ejemplo, por medio de un censo de migrantes o de la dispora); ubicar geogrficamente a la dispora; elaborar inventarios de las habilidades y la experiencia de la dispora; e involucrar a una gran diversidad de integrantes de la dispora en ejercicios de escucha para entender lo que la dispora tiene para ofrecer, lo que est dispuesta a ofrecer y lo que, a su vez, espera del gobierno. Es fundamental reconocer la diversidad de agendas, intereses y estrategias de la dispora. Mediante un dilogo continuo con ella, las polticas gubernamentales deben tratar de conciliar o, al menos, entender, los a menudo diferentes y divergentes puntos de vista. Las intervenciones gubernamentales exitosas son el resultado de aos de compromiso continuo y abierto.


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Conocer la propia dispora

Identificacin de interlocutores entre la

disporaAnlisis de datos

censales

Ejercicios para escuchar

Inventario de habilidades

Mapeo de organizaciones de la

dispora

Coordinacin dentro del gobierno Creacin de capacidad

El gobierno de India, por ejemplo, cre un Comit de Alto Nivel sobre la Dispora India para analizar la ubicacin, situacin y potencial papel en el desarrollo, de los aproximadamente 20 millones de indios no residentes y personas de origen indio. La informacin resultante de este ejercicio de dos aos condujo a una renovacin de las polticas relativas a la dispora, que incluy la creacin de un Ministerio de Asuntos Indios de Ultramar en 2004.

Para los pases de destino, el ejercicio de conocer a su propia dispora consistir en recolectar datos en censos y encuestas nacionales que revelen en los datos desagregados el lugar de nacimiento y ascendencia de los residentes, protegiendo al mismo tiempo la identidad de las personas y los grupos. Con esta informacin desagregada, los pases de destino pueden decidir dnde invertir mejor sus esfuerzos para crear alianzas con los pases de origen. Tanto los pases de origen como los de destino pueden recoger informacin ms detallada sobre las poblaciones de la dispora cooperando con sus organizaciones, como las asociaciones profesionales o de ex alumnos y los clubes de inmigrantes. Las embajadas y oficinas consulares tambin pueden desempear un papel importante en la recopilacin de informacin sobre las capacidades y los intereses de la dispora. Por ejemplo, el gobierno de Ghana es uno de los que destinan recursos a gestionar datos sobre la migracin y, en particular, a crear perfiles de miembros de la dispora.

Frecuentemente los gobiernos identifican la falta de datos confiables sobre las disporas como un obstculo para el desarrollo de polticas y programas eficaces. Los datos del censo no suelen captar muy bien la emigracin, ya que solo ofrecen una instantnea de las personas que residen en un pas en el momento del censo. As que los gobiernos dependen de los pases de destino para recoger datos sobre el lugar de nacimiento y ascendencia de los residentes. Varios pases de destino llevaron a cabo estudios especiales de sus poblaciones de dispora, como las series de los 10 pases de residentes en Alemania12 de la Agencia Alemana para el Desarrollo (Deutsche Gesellschaft fr Internationale


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Zusammenarbeit, GIZ).13 Las estimaciones consulares a menudo se basan en el anlisis de datos y encuestas del pas de destino pero son de calidad variable y a menudo tienen un alcance limitado. Las encuestas detalladas a gran escala tambin son costosas. Colombia, por ejemplo, llev a cabo un ejercicio piloto en Londres para trazar las caractersticas de los colombianos que viven all, pero hasta ahora no ha logrado extender este ejercicio a otros lugares de concentracin de su dispora.14

La cantidad, la distribucin, las habilidades, la prosperidad y el nivel de integracin de los grupos de la dispora, junto con su historia, definen el universo de posibilidades para establecer alianzas con las disporas. El marco institucional de las polticas relativas a la dispora de un pas de origen ser muy diferente, por ejemplo, si tiene una gran dispora concentrada en uno o unos pocos pases (Mxico) frente a otro que tenga una dispora pequea y muy dispersa (Ghana). Del mismo modo, la poltica de un pas de destino ser diferente en funcin de sus relaciones histricas con los pases de origen de su dispora, de qu tan integradas estn las comunidades de la dispora dentro de la sociedad del pas de destino y, por supuesto, de sus prioridades de poltica exterior. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos ha promovido la formacin de varias fundaciones de la dispora para estimular la accin unificada de diversas comunidades de inmigrantes; estas incluyen la Fundacin Americana Irlandesa (ahora fusionada en los Fondos de Irlanda), la Fundacin Americana India, la Fundacin Mxico-Estados Unidos y la Fundacin Americana Pakistan. Estos organismos ayudan a articular los objetivos de las comunidades de la dispora tanto respecto de los gobiernos de sus pases de origen como de los pases de residencia.

3 Crearconfianza

El proyecto a largo plazo de creacin de alianzas entre los gobiernos y las disporas tiene muchas ms probabilidades de xito si cuenta con una base slida de buena comunicacin y confianza mutua. Las alianzas son una va de doble sentido. Muy a menudo las disporas sienten que sus pases de origen los ven simplemente como la gallina de los huevos de oro, mientras que algunos gobiernos de los pases de destino consideran que los grupos de la dispora exigen apoyo pero demuestran escasa capacidad para cumplir con los objetivos mutuos. Todas las partes deben sentir que obtienen algo de valor de la relacin. Por tanto, la creacin de confianza es el tercer elemento necesario de la estrategia de relacin con la dispora.


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Creacin de confianza

Eventos culturales, promocin del idioma

Intervenciones con gobiernos de acogida

Flexibilidad en la implementacin de

proyectos

Explicacin y retroalimentacin sobre polticas oficiales de la

dispora

Doble nacionalidad

Servicios a la dispora (documentos, clases,

servicios sociales)

Beneficios para expatriados y

descendientes no residentes

Proyectos piloto TiempoRedes consulares

activas

Para los gobiernos de los pases de origen, construir confianza con las poblaciones de la dispora tambin puede implicar crear un ambiente acogedor para su participacin en actividades de desarrollo. Esto incluira medidas para mejorar el clima de negocios nacional, tales como una mayor transparencia en las reglamentaciones y los requisitos para obtener licencias y una aplicacin ms coherente de la normativa sobre la propiedad. Otros elementos de la buena gobernanza y del estado de derecho tambin son importantes para atraer la participacin de la dispora. Los pases de destino pueden apoyar estos esfuerzos, ya sea en forma colectiva o individual. La Comisin Europea (CE), por ejemplo, financia proyectos en una serie de pases de origen de migrantes para ayudar a sus gobiernos a desarrollar marcos legales, normativos e institucionales slidos que permitan fomentar una mayor inversin de la dispora.

Pocos gobiernos se han tomado tan en serio la tarea de ganarse la confianza de su dispora como el gobierno de Mxico. Desde fines de los aos 1990, el gobierno ha invertido en comunicacin y servicios para su dispora.15 La creacin del IME en el Ministerio de Relaciones Exteriores en 2002 dio coherencia a estos esfuerzos a travs de una densa red de ms de 56 oficinas consulares en Amrica del Norte. El IME trabaja con grupos organizados de la dispora en el bien conocido programa Tres por uno (3x1), a travs del cual tres niveles de gobierno equiparan las contribuciones de las organizaciones de migrantes destinadas a proyectos de infraestructura en sus comunidades de origen. Ya se financiaron miles de proyectos: 1.613 en 443 municipalidades solo en 2007.16 Uno de los elementos claves generadores de confianza de la estrategia mexicana de relacin con la dispora es el CCIME, el consejo consultivo mencionado anteriormente. El consejo critica libremente y se opone a las posiciones del gobierno cuando se siente llamado a hacerlo, lo que, tal vez paradjicamente, consolida la confianza de ambas partes en que el desacuerdo no significa distanciamiento.



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Como muestra el ejemplo de Mxico, para crear confianza es fundamental establecer un proceso de toma de decisiones conjuntas entre el gobierno y la dispora. A nivel institucional, Israel y su dispora fueron an ms lejos con este proceso al desarrollar una Agencia Juda para Israel cuasi gubernamental cada vez ms autnoma. El gobierno y los representantes de la dispora gestionan en conjunto sus instituciones y programas. A un nivel ms local, la Alianza Israel 2000 es un excelente ejemplo de creacin de confianza a travs de hermanamientos entre municipios israeles y comunidades de la dispora juda en todo el mundo. En general, estos programas tienen estructuras organizativas que incluyen representantes de ambos lados, ya sea en las juntas directivas o en comits profesionales de consultora sobre el desarrollo y la ejecucin del programa. Esto permite que tanto los representantes de las disporas como los gobiernos tengan voz y capacidad de influir en tareas clave como identificar necesidades, establecer prioridades y asignar recursos.

Es posible crear alianzas de confianza con las disporas a partir de

diferentes tipos de programas. Adems de los servicios prestados por el IME, que incluyen facilitar el acceso a la atencin de la salud y la educacin, muchos gobiernos ofrecen beneficios a la ciudadana no residente (y, en algunos casos, a sus descendientes) como la exencin impositiva para las importaciones de bienes, la repatriacin de ingresos en moneda extranjera y la posibilidad de comprar activos o acceder a trabajos que normalmente estn reservados a la ciudadana residente. El xito de las iniciativas de la dispora, de acuerdo a la identificacin de la Iniciativa Conjunta CE-ONU sobre Migracin y Desarrollo (JMDI, por su sigla en ingls), confirma la relacin positiva entre los beneficios otorgados a las disporas (como un rgimen fiscal especial, o procesos ms eficientes para la creacin de empresas) y el impacto de su participacin.17

Muchos gobiernos de pases con dispora patrocinan eventos culturales y algunos, incluyendo a China, tambin promueven el aprendizaje de la lengua materna a travs de cursos subsidiados, facilitando los maestros. En general, los derechos polticos son una prioridad alta para las disporas; los gobiernos pueden a la vez demostrar y ganarse la confianza facilitando el voto desde el extranjero y otras formas de participacin poltica para los expatriados. Ghana, por ejemplo, aprob una ley que permite la doble ciudadana en 2000 y otra que otorga el derecho al voto a los ghaneses que estaban en el extranjero en 2006. Estas acciones estn diseadas para inculcar un sentido de pertenencia y compromiso con el pas de origen.


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Para los gobiernos de los pases de destino, la creacin de confianza con poblaciones de la dispora comprometidas implica el reconocimiento de que su doble sentido de pertenencia y el compromiso hacia sus patrias de origen es compatible con una profunda integracin en el pas de adopcin. La doble nacionalidad es una seal de que el gobierno confa en que las personas que tienen mltiples compromisos pueden cumplir con todas las obligaciones de una ciudadana plena.

Los gobiernos de los pases de destino pueden profundizar an ms el mensaje de confianza y hacerlo ms especfico para el desarrollo, aceptando que las disporas tienen una experiencia que puede ser un insumo importante para las polticas de desarrollo de sus pases de origen. Por ejemplo, el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID, por su sigla en ingls) del Reino Unido anima a sus oficinas en el exterior a consultar a los grupos de la dispora a la hora de formular planes de asistencia a los pases del DFID. Por otra parte, el Reino Unido da su apoyo a un Servicio Ejecutivo Superior formado por miembros de la dispora para ocupar puestos de responsabilidad en los gobiernos de pases en posconflicto.

4 Movilizarladisporaparaeldesarrollo

Una vez establecida la confianza entre los gobiernos y las disporas, con las caractersticas de las disporas bien entendidas y los objetivos para su participacin articulados con claridad, es ms probable que las alianzas para el desarrollo relacionadas con ellas puedan movilizarse con xito. Esto requerir crear nuevas instituciones de gobierno o revitalizar las actuales.18 En 1993, Senegal fue uno de los pases pioneros en este tipo de acuerdos, con una iniciativa histrica que implic una revisin total del Ministerio de Relaciones Exteriores para incluir la atencin de los senegaleses en el extranjero. Como veremos en el Captulo 4, cada vez ms pases de emigracin crean ministerios especficos para abordar los temas relativos a la dispora, como el Ministerio de Asuntos Indios de Ultramar de India, el Ministerio de los Males en el Extranjero e Integracin Africana de Mal, el Ministerio de la Dispora de Armenia y el Ministerio para los Haitianos en el Exterior de Hait. An muchos pases tienen oficinas a nivel subministerial u organismos especializados en otros sectores del gobierno. Los delegados a la Mesa Redonda 1.2 del Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo (FMMD) de 2007 insistieron en repetidas ocasiones que los pases de origen necesitan un marco institucional a nivel nacional para comunicarse con sus disporas, coordinar las polticas y proporcionar apoyo y seguimiento para la participacin.


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Movilizar a las partes interesadas (gobierno,

dispora, sociedad civil)

Eventos de alto perfil

Portavoces de la dispora

Promocin de alianzas

Viajes patrocinados

para lderes de opinin y jvenes

Facilitacin de inversiones (centros de

ventanilla nica)

Integracin de las disporas en la planificacin e

implementacin de las polticas de desarrollo

Adaptacin Evaluacin

Hermanamiento

Cuerpo de voluntarios

Creacin o adaptacin de instituciones

gubernamentales (redes consulares, ministerios,

consejos)

No obstante, una institucin gubernamental no es necesariamente el canal ms adecuado para la movilizacin de recursos financieros de la dispora, incluso si logra generar la necesaria confianza. La experiencia de Israel demostr las ventajas de tener un mecanismo independiente y responsable encargado de la transferencia de fondos filantrpicos de la dispora a la patria; en el caso de Israel, el Comit Americano-Judo de Distribucin Conjunta (American Jewish Joint Distribution Committee), gestionado nicamente por miembros de la dispora. Los judos de la dispora e israeles en el extranjero recaudan ms de 1.000 millones de dlares EE.UU. en contribuciones filantrpicas cada ao,19 lo que sugiere que, para mejor provecho, las instituciones formales para la participacin de la dispora pueden incorporar las iniciativas de la sociedad civil. Tambin vale la pena sealar que en un marco de cooperacin de los pases de origen y destino, la creacin de un mecanismo no gubernamental para la transferencia de fondos podra acarrear beneficios fiscales o incentivos en algunos pases de acogida.

Las estrategias para la movilizacin de la dispora pueden incluir eventos de alto perfil, como el evento anual de India llamado Pravasi Bharatiya Divas (Da del indio no residente), el primero de los cuales reuni a ms de 2.000 miembros relevantes de la dispora india en una conferencia a la que asistieron la mayora de los principales dirigentes polticos del pas y Premios Nobel de nacionalidad o ascendencia india. Jamaica tambin organiza un encuentro anual de celebracin de expatriados y descendientes de emigrantes. En el marco de estos eventos o independientemente de ellos, varios pases hacen reconocimientos a diversos miembros de la dispora que hayan realizado contribuciones especiales a sus pases de origen, fomentado una mejor comprensin entre los pases de origen y de destino, o demostrado un mrito sobresaliente


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en su vida profesional. Entre los numerosos premios otorgados a miembros de la dispora estn los Premios Presidenciales a Personas y Organizaciones Filipinas en el Extranjero, el Pravasi Bharatiya Samman de India, los Premios Clase Mundial de Nueva Zelandia y el Premio del Gobernador General a la Excelencia de la Dispora de Jamaica.

Los gobiernos de los pases de origen tambin pueden nombrar a conocidos miembros de la dispora como portavoces sobre los temas de su inters, patrocinar viajes al pas de origen para lderes de opinin y jvenes o establecer programas de voluntariado para la dispora. Un ejemplo notable de este tipo de intercambio es el programa Taglit-Birthright Israel, iniciado en 2001, que ofrece viajes educativos gratuitos a Israel para adultos jvenes de la dispora de entre 18 y 26 aos de edad. Desde su creacin, ms de 260.000 jvenes de la dispora de 52 pases han participado en el programa.20 Los gobiernos de los pases de origen tambin pueden establecer centros o programas para facilitar los flujos financieros de la dispora, como la ventanilla nica de India para los inversionistas de la dispora.

Los gobiernos de los pases de destino, por s solos o en agrupaciones regionales, pueden formar alianzas con los gobiernos de los pases de origen para promover iniciativas de desarrollo, en particular aquellas que se beneficiaran de asistencia tcnica o apoyo financiero. Entre 2003 y 2005 la Comisin Europea apoy el programa Retorno de Afganos Calificados (RQA) para ciudadanos de Afganistn que viven en pases de la Unin Europea. En cooperacin con el gobierno de Afganistn, y con la intervencin de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) como agencia de implementacin, el programa identific los afganos calificados y con experiencia y los ayud a regresar a Afganistn por perodos de 6 a 12 meses para cumplir funciones en los sectores pblico y privado. El programa fue pequeo y su costo relativamente alto, pero una evaluacin encontr que los afganos participantes aportaban habilidades necesarias que se emplearon adecuadamente.21 Los Pases Bajos estn aplicando un programa similar (Retorno Temporal de Nacionales Calificados) en Afganistn, Georgia, Etiopa, Bosnia y Herzegovina, Sudn y Sierra Leona. Tambin colabora con el programa de la OIM Migracin para el Desarrollo en frica (MIDA) en Ghana para apoyar el retorno temporal de mdicos de la dispora al pas.

La Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA, por su sigla en ingls) utiliza una serie de tcnicas para movilizar a grupos de la dispora a favor del desarrollo en sus pases de origen. Financia de forma directa proyectos de desarrollo ejecutados por grupos de la dispora con


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experiencia en la temtica, tales como la Asociacin Haitiano-Canadiense de Ingenieros y Cientficos. Para los grupos de la dispora sin esa experiencia, CIDA cre alianzas tripartitas entre organizaciones de la dispora, organizaciones no gubernamentales (ONGs) de desarrollo canadienses y ONGs en los pases de origen. Estas alianzas tienen la ventaja adicional de evitar dar la impresin de que la poltica de un gobierno para la dispora apoya a una oposicin poltica organizada en el exilio. La vinculacin de las organizaciones de la dispora con ONGs canadienses con una slida experiencia en los pases en desarrollo permite a las primeras obtener los conocimientos y experiencia necesarios para conseguir fondos de los donantes y trabajar de forma independiente. Muchas organizaciones de la dispora haitiana, despus de trabajar con organizaciones de la sociedad civil (OSC) canadienses durante varios aos, ahora se acercan a CIDA para solicitar financiacin para la ejecucin de proyectos de desarrollo en Hait por cuenta propia.

Varios gobiernos que son donantes de asistencia oficial al desarrollo (AOD, conocida comnmente como ayuda extranjera) han encontrado que es til crear o apoyar plataformas para facilitar la participacin de la dispora en el desarrollo, tales como Disporas para el Desarrollo en los Pases Bajos, Reagrupamiento de Organismos Canadienses-Haitianos para el Desarrollo en Canad y Conexiones para el Desarrollo en el Reino Unido. Estas instituciones fomentan el intercambio sistemtico de ideas e informacin y, al mismo tiempo, sirven como vehculos para la creacin de capacidad. En algunos casos, tambin pueden convertirse en contrapartes operativas de las agencias nacionales de desarrollo.

Al trabajar con socios de la dispora, varios gobiernos donantes y consorcios han concluido que los proyectos y programas ms exitosos son aquellos que se basan en las iniciativas existentes de la dispora, ms que aquellos que comenzaron desde cero a iniciativa de los gobiernos. El JMDI CE-ONU seala que las polticas impulsadas con demasiada firmeza por los gobiernos pueden tener un efecto disuasorio para la participacin de la dispora.22

Los gobiernos asociados a la participacin de la dispora, ya sea de los pases de destino u origen, no estn limitados a la esfera nacional nicamente. Establecer vnculos entre las disporas y los gobiernos locales es de particular importancia dado que las contribuciones de las disporas tienden a estar orientadas a sus lugares de origen. Los gobiernos estatales, provinciales o municipales pueden establecer alianzas con poblaciones de la dispora para ayudar al desarrollo de los pases de origen.


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Lo que es novedoso, no obstante, es el inters de los gobiernos locales de los pases de destino en hermanarse con los municipios de donde proviene la mayora de los recin llegados a sus comunidades. Varios municipios holandeses establecieron relaciones con los gobiernos locales en pases de origen como Turqua, Suriname y Marruecos. En la actualidad, hay unas 39 iniciativas de hermanamiento municipal relativas a la dispora en los Pases Bajos y cada vez surgen ms.23 Los proyectos de colaboracin entre dos ciudades a menudo se centran en el fortalecimiento de la gobernanza local. Por ejemplo, el municipio neerlands de Zeist asesora a su municipio hermano en Berkane, Marruecos, para mejorar la gestin de los residuos.


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Captulo 2: Creacin de capacidad para una implementacin efectiva

Convertir las promesas en realidad es ms fcil de decir que de hacer. Aunque muchos gobiernos reconocen la importancia de la participacin de la dispora en el desarrollo, muchos an carecen de la capacidad para disear polticas eficaces e implementarlas a una escala significativa. Esto explica la brecha entre los planes que se ven bien sobre el papel y las polticas y programas buenos y eficaces que realmente hacen la diferencia. De hecho, la participacin efectiva casi siempre requiere un esfuerzo concertado hacia la creacin de capacidad.

Para muchos pases, los principales desafos que presenta la participacin efectiva parecen centrarse en dos cuestiones relativas a la capacidad: cul es la mejor manera de obtener una financiacin adecuada, y cmo mejorar los conocimientos tcnicos. Los gobiernos que se toman en serio la participacin de las disporas deben comprometerse a financiar sus esfuerzos de la manera ms completa posible (y a buscar fondos de otras fuentes para cubrir las brechas que an persisten) y a obtener los conocimientos y habilidades operativas necesarias para alcanzar los objetivos eficazmente.

1 Desafos para la creacin de capacidad

A. Conseguirfinanciacinadecuada

El analista Michael Fullilove ha observado que la mayora de las instituciones de la dispora no cuentan con fondos suficientes.24 Una mirada ms atenta a los presupuestos de Filipinas, Mxico, India y Mal cuatro pases de origen que han trabajado activamente con sus disporas en los ltimos aos parece confirmar esa observacin. Las instituciones encargadas de la cartera de la dispora en estos pases han recibido una dotacin relativamente pequea por parte del gobierno nacional.

La responsabilidad por la proteccin y la participacin de la enorme dispora filipina recae en gran medida en tres agencias gubernamentales:


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los Departamentos de Trabajo y Empleo y de Relaciones Exteriores y la Comisin de Filipinos en el Exterior (CFO, por su sigla en ingls). En 2009 los tres organismos gastaron un total de 19.700 millones de pesos (437 millones de dlares EE.UU.), o un 1,7% de los gastos totales del gobierno ese ao.25 La CFO, agencia clave encargada de involucrar a los emigrantes permanentes, recibi la asignacin ms pequea de las tres: solo 45 millones de pesos (1 milln de dlares EE.UU.), o 0,004% del presupuesto nacional.26

El gasto del Ministerio de Relaciones Exteriores de Mxico, como proporcin del presupuesto total del Poder Ejecutivo, es tambin bastante bajo, apenas el 1% o 5.300 millones de pesos (397 millones de dlares EE.UU.) en 2009.27 De esta cantidad, aproximadamente 6% (24 millones de dlares EE.UU.) se gast en servicios a los mexicanos en el extranjero. Este dinero financi el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), el organismo clave que impulsa la agenda de la dispora, las actividades consulares y otros programas relacionados. Con un monto de 2,8 millones de dlares EE.UU., el presupuesto del IME para 2009 fue la porcin ms pequea del presupuesto total del ministerio para los servicios a los mexicanos fuera del pas.28

India y Mal crearon ministerios especficos cuyo objetivo expreso es atender las necesidades de las poblaciones de la dispora. El Ministerio de Asuntos Indios de Ultramar (MOIA, por su sigla en ingls) recibi 80 millones de rupias (17 millones de dlares EE.UU.) en el presupuesto de 2009-2010, o un 0,02% del presupuesto total del gobierno central (416.000 millones de rupias o 90.000 millones de dlares EE.UU.) durante el mismo perodo.29 El Ministerio de Asuntos Exteriores que, entre otras cosas, se encarga de mantener la presencia consular en el extranjero, recibi una asignacin seis veces mayor a la del MOIA (579 millones de rupias o 125 millones de dlares EE.UU.), pero sigue siendo una proporcin muy pequea en relacin con otros departamentos gubernamentales. Combinados, los dos ministerios constituyen el 0,16% del total de desembolsos del Plan Central.30

Del mismo modo, en 2009 el Ministerio de los Males en el Extranjero e Integracin Africana cont con un presupuesto total de alrededor de 1.800 millones de francos CFA (3,9 millones de dlares EE.UU.).31 La financiacin del gobier

hoja de ruta para la participación de las diásporas en el desarrollo

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