hr 2018. br. 10 - eca.europa.eu · 8. reforma zpp-a iz 2013.: u reformi su navedena tri cilja...

Tematsko izvješće Program osnovnih plaćanja za poljoprivrednike – u operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali ima ograničen učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2018. BR. 10

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes. Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće zaduženo za područje održive uporabe prirodnih resursa, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen. Reviziju je predvodio član Suda João Figueiredo. Voditelj radnog zadatka bio je Sven Kölling. Revizorski tim činili su zamjenici voditelja radnog zadatka Blanka Happach i Jan Huth te Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos i Anžela Poliulianaitė.

Slijeva nadesno: Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos, Blanka Happach, Jan Huth, Sven Kölling, João Figueiredo, Anžela Poliulianaitė

2

SADRŽAJ

Odlomak

Pokrate

Pojmovnik

Sažetak I. – XIII.

Uvod 1. – 22.

Ključni elementi programa osnovnih plaćanja 8. – 16.

Izračun i dodjela prava iz programa osnovnih plaćanja 17. – 20.

Uloge Komisije i država članica u uvođenju programa jedinstvenih plaćanja 21. – 22.

Opseg revizije i revizijski pristup 23. – 25.

Opažanja 26. – 73.

Kontrolni sustavi posjećenih država članica uvelike su ublažili rizik od netočnog izračuna i dodjele prava iz programa osnovnih plaćanja, no određene odluke država članica mogle bi predstavljati osobite izazove za neke agencije za plaćanja 26. – 33.

Većina država članica uspješno se nosila s izazovima i, u cjelini, u plaćanjima iz programa osnovnih plaćanja za poljoprivrednike nije bilo značajne stope pogreške… 26. – 28.

… no u nekim su slučajevima vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja netočne, izračunane tek okvirno ili na temelju procjena… 29.

… i neke posjećene agencije za plaćanja naišle su na osobite poteškoće 30. – 33.

Komisija je prikladno poduprla uvođenje programa osnovnih plaćanja, ali je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve 34. – 41.

Općenito gledajući, Komisija je uspješno nadzirala postupak provedbe i pružala opsežne smjernice… 34.

… ali države članice nisu dostavile sve informacije o praćenju 35.

Općenito gledajući, revizijama koje je provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati… 36. – 37.

… ali je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve 38. – 41.

3

Određena pravila za izračun i mogućnosti koje su odabrale države članice mogu doprinijeti složenosti, povećati administrativno opterećenje nacionalnih uprava i omogućiti nekim poljoprivrednicima ostvarivanje neočekivane dobiti 42. – 48.

Nekim pravilima za utvrđivanje prava iz programa osnovnih plaćanja bili su propisani složeni izračuni 42. – 43.

Mogućnosti koje odaberu države članice mogu dovesti do znatnih opterećenja za nacionalne uprave… 44. – 46.

… a neki poljoprivrednici mogli su ostvariti neočekivanu dobit znatnim smanjenjem veličine svojih poljoprivrednih gospodarstava 47. – 48.

Cilj novih pravila bio je poboljšati usmjeravanje potpore, no ta su pravila bila tek djelomično djelotvorna 49. – 63.

Novim pravilima uvedeni su uvjeti za posebne provjere određenih kategorija podnositelja zahtjeva za dodjelu potpore… 49. – 51.

… i neke države članice ostvarile su dobre rezultate… 52. – 53.

… međutim, provedba je bila tek djelomično djelotvorna te je dovela do znatnog administrativnog opterećenja… 54. – 55.

… i mogla dovesti do različitog postupanja prema sličnim podnositeljima zahtjeva 56.

Od 2018. države članice mogu odlučiti pojednostavniti kriterije ili obustaviti primjenu „negativnog popisa” 57.

Novim pravilima proširene su kategorije zemljišta za koje se može isplatiti potpora… 58.

… te je državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od spekulativnih potraživanja … 59.

… ali je ujedno došlo do ozbiljnih problema u provedbi 60. – 63.

Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ujednačenijoj raspodjeli potpore po hektaru te je i dalje teško odrediti učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru programa osnovnih plaćanja 64. – 73.

Reforma zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. zamišljena je kao pomak prema ujednačenijoj potpori po hektaru… 64. – 65.

… ali većina država članica odabrala je mogućnost djelomične konvergencije… 66. – 69.

4

… i dalje je teško utvrditi učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru programa osnovnih plaćanja 70. – 73.

Zaključci i preporuke 74. – 85.

Prilog I. – Gornje granice proračuna za program osnovnih plaćanja u razdoblju 2015. – 2020.

Prilog II. – Modeli provedbe programa osnovnih plaćanja

Prilog III. – Uvođenje koncepta „aktivnog poljoprivrednika”

Odgovori Komisije

5

POKRATE

BPS program osnovnih plaćanja

EU Europska unija

GU glavna uprava

ha hektar

IAKS integrirani administrativni i kontrolni sustav

LPIS sustav za identifikaciju zemljišnih parcela

SAPS program jedinstvenih plaćanja po površini

SPS program jedinstvenih plaćanja

UFEU Ugovor o funkcioniranju Europske unije

WTO Svjetska trgovinska organizacija

ZPP zajednička poljoprivredna politika

6

POJMOVNIK

Agencija za plaćanja: tijelo države članice nadležno za upravljanje plaćanjima poljoprivrednih

potpora.

Aktivni poljoprivrednik: poljoprivrednici koji obavljaju minimalnu aktivnost na zemljištu koje se

prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili čija poljoprivredna djelatnost nije

marginalna. Države članice imaju veliku slobodu pri utvrđivanju detaljnih kriterija. Podnositelji

zahtjeva moraju moći dokazati da imaju ovlasti za donošenje odluka, dobitke i financijske rizike

povezane s poljoprivrednom djelatnošću na svakoj zemljišnoj parceli za koju su podnijeli zahtjev za

prava na plaćanje.

Izravna plaćanja (DP): programi potpora za poljoprivrednike koje se isplaćuju iz Europskog fonda za

jamstva u poljoprivredi, koji se često naziva „prvim stupom” ZPP-a. Osnovna im je namjena pružanje

potpore dohotku poljoprivrednika, ali bi ujedno trebali doprinijeti ostvarivanju drugih ciljeva

povezanih s uporabom zemljišta, kao što su zaštita tla, povećanje bioraznolikosti te ublažavanje

klimatskih promjena. Utvrđena je nacionalna gornja granica proračuna za svaku državu članicu.

Konvergencija: postupak prilagodbe prava na plaćanje ravnopravnijim vrijednostima po hektaru. Do

2019. prava na plaćanje prilagodit će se nacionalnoj ili regionalnoj prosječnoj vrijednosti (unutarnja

konvergencija). Istodobno će se prilagoditi vrijednost prava na plaćanje iz programa osnovnih

plaćanja kao posljedica odluke EU-a kojom se nastoji ostvariti ravnopravnija raspodjela izravne

potpore među državama članicama (vanjska konvergencija).

Nacionalna rezerva: svaka država članica upravlja nacionalnom rezervom za potrebe dodjele prava

na plaćanje ponajprije novim poljoprivrednicima i poljoprivrednicima u posebnim situacijama.

Nacionalna rezerva obuhvaća razliku između nacionalne gornje granice programa jedinstvenih

plaćanja i ukupne vrijednosti dodijeljenih prava na plaćanje.

Negativni popis: popis poduzeća ili djelatnosti kao što su zračne luke, vodoopskrbna poduzeća,

agencije za nekretnine, trajni sportski i rekreativni tereni koji se ne smatraju „aktivnim

poljoprivrednicima” osim ako mogu dokazati da njihove poljoprivredne djelatnosti nisu marginalne.

Neočekivana dobit: dobit koja se pojavljuje neočekivano, primjerice zbog izmjena zakonodavstva.

Plaćanje za ekologizaciju: plaćanja po površini za prakse koje povoljno utječu na okoliš i klimu.

7

Poljoprivredna djelatnost: (1) proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda i držanje stoke

za potrebe uzgoja; (2) održavanje poljoprivrednog zemljišta u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili

(3) provođenje minimalne aktivnosti, definirane od strane država članica, na poljoprivrednim

površinama koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj.

Poljoprivrednik: fizička ili pravna osoba, ili skupina fizičkih ili pravnih osoba, bez obzira na pravni

status dodijeljen takvoj skupini i njezinim članovima na temelju nacionalnog prava, čije se

poljoprivredno gospodarstvo nalazi na području EU-a i koja obavlja poljoprivrednu djelatnost.

Poljoprivredno gospodarstvo: sve jedinice koje se upotrebljavaju za poljoprivredne djelatnosti i

kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalaze na teritoriju iste države članice.

Pravo na plaćanje („pravo iz programa osnovnih plaćanja”): prenosivo pravo na temelju kojeg

aktivni poljoprivrednik može ostvariti isplatu navedenog iznosa potpore ako uz pravo prijavi i hektar

prihvatljivoga poljoprivrednog zemljišta.

Program jedinstvenih plaćanja: program potpore dohotku poljoprivrednika koja je odvojena od

proizvodnje i uvedena reformom ZPP-a iz 2003. Za ostvarivanje prava na izravna plaćanja

poljoprivrednici su morali imati prava na plaćanje te ih „aktivirati” zajedno s prihvatljivim

poljoprivrednim zemljištem.

Program osnovnih plaćanja (BPS): program potpore osnovnom dohotku poljoprivrednika, koji se

temelji na pravima na plaćanje. Za ostvarivanje prava na izravna plaćanja, poljoprivrednici moraju

„aktivirati” svoja prava na plaćanje zajedno s prihvatljivim poljoprivrednim zemljištem. Potpora ne

ovisi o poljoprivrednoj proizvodnji i dohotku („odvojena je od njih”).

Proizvodno nevezana potpora: potpora koja nije povezana s proizvodnjom određenog

poljoprivrednog proizvoda.

Reforma ZPP-a iz 1992.: prva velika reforma ZPP-a („MacSharryjeva reforma”) koja je dovela do

smanjenja interventnih cijena u sektoru govedine i sektoru ratarskih kultura. Da bi se nadoknadili

očekivani gubitci dohotka, reformom su uvedena izravna plaćanja za proizvođače ratarskih kultura te

za stavljanje zemljišta izvan uporabe (na ugaru).

Reforma ZPP-a iz 2003.: reformom je uvedeno odvajanje izravnih plaćanja od poljoprivredne

proizvodnje radi poboljšanja tržišne usmjerenosti poljoprivrednika, a plaćanja su bila uvjetovana

ispunjavanjem osnovnih standarda u pogledu održavanja zemljišta, zaštite okoliša, sigurnosti hrane,

zdravlja životinja i biljaka te dobrobiti životinja (poznato kao višestruka sukladnost).

8

Reforma ZPP-a iz 2013.: u reformi su navedena tri cilja politike (održiva proizvodnja hrane, održivo

upravljanje prirodnim resursima i djelovanja u području klime te uravnotežen teritorijalni razvoj), pri

čemu se u prvom izričito navodi dohodak od poljoprivrede. Njome se nastavilo odvajanje izravnog

plaćanja od proizvodnje uvedeno reformom ZPP-a iz 2003.

Sporazum WTO-a o poljoprivredi: postignut u okviru Urugvajskog kruga pregovora u razdoblju

1986. – 1994. kada su se države članice Svjetske trgovinske organizacije (WTO) dogovorile da

poboljšaju pristup tržištu i smanje subvencije kojima se narušava trgovina u poljoprivrednom sektoru.

Uštede zbog ekonomije veličine: sposobnost poljoprivrednika da smanje prosječne troškove

proizvodnje povećavajući obrađene površine.

Zajednička poljoprivredna politika (ZPP): europska politika usmjerena na održivu proizvodnju hrane,

stabilizaciju poljoprivrednih tržišta, dohodak poljoprivrednika, dostupnost opskrbe hranom, održivo

upravljanje prirodnim resursima i djelovanje u području klime te uravnotežen teritorijalni razvoj

ruralnih područja.

9

SAŽETAK

I. Reformom zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. uveden je novi program

osnovnih plaćanja (BPS) za poljoprivrednike, koji se primjenjuje u 18 država članica1.

Program osnovnih plaćanja, kao i njegova preteča – program jedinstvenih plaćanja (SPS), ima

za cilj pružiti potporu osnovnom dohotku poljoprivrednika te time doprinijeti održivoj

proizvodnji hrane u EU-u bez nepovoljnog utjecanja na odluke o proizvodnji. S godišnjim

rashodima od otprilike 18 milijardi eura koji su raspodijeljeni na približno četiri milijuna

poljoprivrednika, to je najveći program potpore dohotku poljoprivrednika u EU-u.

II. Glavno revizijsko pitanje u ovom izvješću bilo je jesu li Komisija i države članice

odabrale pravi smjer za program osnovnih plaćanja. Sud je zaključio da program u

operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali da je njegov učinak na pojednostavnjenje,

usmjeravanje i konvergenciju razina potpore ograničen.

III. Nacionalna tijela morala su uložiti znatne napore u uvođenje programa osnovnih

plaćanja, ali se kontrolnim sustavima posjećenih država članica uvelike ublažio rizik od

netočnog izračuna i dodjele prava. U plaćanjima izvršenima u okviru programa osnovnih

plaćanja općenito nije bilo značajne stope pogreške. Međutim, u nekim su slučajevima

vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja i tijekom 2017. još bile netočne, izračunane

tek okvirno ili na temelju procjena, a neke agencije za plaćanja koje je Sud posjetio naišle su

na osobite poteškoće.

IV. Komisija je u tom procesu pružala državama članicama opsežne smjernice. Usprkos

pojašnjenjima, države članice nisu uvijek dosljedno tumačile posebna pravila za izračun te

nisu dostavile Komisiji sve informacije o praćenju. Općenito gledajući, revizijama koje je

provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati, ali pred tijela za ovjeravanje mogla je

postaviti i dodatne zahtjeve.

1 Belgija, Danska, Njemačka, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Austrija, Portugal, Slovenija, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina. Preostale države članice, koje su pristupile EU-u 2004. ili 2007., primjenjuju sličan, ali prijelazan program – program jedinstvenih plaćanja po površini (SAPS).

10

V. Jedno od vodećih načela reforme ZPP-a iz 2013. bilo je pojednostavnjenje. Složena

pravila EU-a o programu osnovnih plaćanja i prihvatljivom zemljištu sadržavala su brojne

mogućnosti i iznimke u pogledu provedbe programa. Pravila za izračun i mogućnosti koje su

odabrale države članice nisu uvijek išli u prilog pojednostavnjenju, nego su katkad doprinosili

složenosti, povećavali administrativno opterećenje nacionalnih uprava i omogućavali nekim

poljoprivrednicima ostvarivanje neočekivane dobiti.

VI. Reformom ZPP-a iz 2013. uveden je negativni popis čija je svrha isključiti korisnike čija

primarna djelatnost nije poljoprivreda. Primjena tog popisa bila je tek djelomično

djelotvorna, mogla je uzrokovati različito postupanje prema sličnim podnositeljima zahtjeva

te je dovela do znatnog administrativnog opterećenja agencija za plaćanja. S obzirom na te

poteškoće, Vijeće i Parlament složili su se da od 2018. države članice mogu odlučiti hoće li

smanjiti kriterije kojima podnositelji zahtjeva mogu dokazati svoj status „aktivnog

poljoprivrednika” ili obustaviti primjenu „negativnog popisa”.

VII. Reformom su proširene i kategorije zemljišta za koje se može isplatiti potpora te je

državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od spekulativnih

potraživanja. Međutim, pri pokušaju boljeg usmjeravanja potpore na poljoprivredna

zemljišta došlo je do ozbiljnih problema u provedbi.

VIII. Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ravnopravnijim razinama potpore

po hektaru. U pravilu, u okviru reforme sva prava na plaćanje aktivirana 2019. godine u

državi članici ili u regiji trebala bi imati jednaku jediničnu vrijednost, ali samo je šest od

18 država članica odabralo tu mogućnost za cijeli svoj teritorij ili njegov veći dio, a do

2020. godine tu će mogućnost primjenjivati i sedma država članica. Odstupajući od

navedenoga, drugim državama članicama bilo je omogućeno da pri izračunu vrijednosti

prava na plaćanja koja bi poljoprivrednici trebali imati 2019. godine uzmu u obzir povijesne

čimbenike. Određene odluke država članica znatno su utjecale na stupanj preraspodjele

potpore, a poljoprivrednici su u nekim slučajevima mogli zamrznuti izrazito visoke razine

potpore koje su proizašle iz prethodnih razina subvencije.

IX. Potporom iz programa osnovnih plaćanja, koji je u osnovi povezan s površinama,

pogoduje se većim poljoprivrednim gospodarstvima. Zbog oblika tog programa Komisija

11

očekuje da će reforma ZPP-a iz 2013. dovesti do povećanja kapitalizacije potpore u cijenama

zemljišta, što pogoduje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta.

X. Potpora iz programa osnovnih plaćanja važan je izvor dohotka za brojne

poljoprivrednike, ali obilježena je određenim ograničenjima koja proizlaze iz same njezine

naravi. Njome se ne uzimaju u obzir tržišni uvjeti, uporaba poljoprivrednog zemljišta ili

pojedinačne okolnosti poljoprivrednog gospodarstva i ona se ne temelji na analizi

cjelokupnog dohotka poljoprivrednika.

XI. Cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivrednika koji je predviđen

Ugovorom i opći cilj ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane i dohotkom

poljoprivrednika još nisu pretočeni u mjerljive ciljne vrijednosti te ne postoji ni osnovna

vrijednost s kojom bi se mogli usporediti postignuti rezultati.

XII. Kad je riječ o postojećem programu osnovnih plaćanja koji se primjenjuje do

2020. godine, Sud je Komisiji iznio niz preporuka o izračunu i dodjeli prava iz programa

osnovnih plaćanja, rješavanju pitanja odgovarajuće provedbe ključnih kontrola koje obavljaju

agencije za plaćanja, sustavima Komisije za slanje informacija državama članicama i ulozi

tijela za ovjeravanje.

XIII. Kad je riječ o izradi njezinih prijedloga za sljedeće programsko razdoblje, Sud je

preporučio Komisiji da analizira čimbenike koji utječu na dohodak svih skupina

poljoprivrednika, njihove potrebe u pogledu potpora dohotku i vrijednost javnih dobara koje

poljoprivrednici proizvode te da se predložene mjere od samog početka povezuju s

odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima se može usporediti

uspješnost potpore.

12

UVOD

1. Povećanje poljoprivredne produktivnosti, a time i jamčenje primjerena životnog

standarda poljoprivrednika, ključni su ciljevi Ugovora i jedno od najvažnijih pitanja zajedničke

poljoprivredne politike (ZPPP).2 Do 1992. godine ZPP je bio usmjeren na podupiranje

zajamčenih cijena (interventne cijene) za poljoprivredne proizvode. To je dovelo do znatne

prekomjerne proizvodnje i nerazmjernog rasta rashoda EU-a. Reformom ZPP-a iz 1992.

smanjene su interventne cijene za žitarice i govedinu, a veća poljoprivredna gospodarstva

obvezala su se da dio svojeg zemljišta ostave na ugaru. Kako bi se nadoknadili očekivani

gubitci dohotka koji su bili posljedica pada cijena žitarica i govedine, proizvođači su primili

izravna plaćanja koja su bila vezana za zasijanu površinu ili broj životinja. Ukupna razina

potrošnje bila je ograničena regionalnim ili nacionalnim gornjim granicama za taj sektor.

2. Reformom ZPP-a iz 2003. nije se mijenjala ukupna razina izravne potpore, ali je uveden

sustav potpore dohotku poljoprivrednika povezan s poljoprivrednim površinama, ali bez

obveze proizvodnje („odvajanje”), poznat kao program jedinstvenih plaćanja (SPS). Sličan, ali

privremen program odvajanja, program jedinstvenih plaćanja po površini (SAPS), bio je

dostupan za poljoprivrednike država članica koje su 2004. i 2007. pristupile EU-u. Kako je

potpora u različitim poljoprivrednim sektorima bila uspješno integrirana u program

jedinstvenih plaćanja, taj je program postao najveći program potpore dohotku

poljoprivrednika na razini EU-a.

3. U okviru prethodnih aktivnosti Suda na programu jedinstvenih plaćanja utvrđeno je da

se tim programom jamči određena razina potpore dohotku i da se poljoprivrednicima daje

sloboda da proizvode ono za čime postoji potražnja na tržištu. Međutim, Sud je utvrdio i

nepreciznost u pogledu načina na koji su definirani ključni pojmovi kao što su

„poljoprivrednik”, „prihvatljivo zemljište” i „poljoprivredna djelatnost”. Sud je preporučio da

se potpora usmjeri na „aktivne poljoprivrednike”, da se jasnije definiraju prihvatljivo

zemljište i poljoprivredna djelatnost te da se izračun prava na plaćanje temelji na

2 Vidi članak 39. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL C 326, 26.10.2012., str. 47.).

13

trenutačnim uvjetima uzgoja u različitim regijama.3 Ujedno je utvrdio da program

jedinstvenih plaćanja sadržava pogreške u izračunu i propuste unutarnje kontrole u

državama članicama i preporučio agencijama za plaćanja da isprave pogreške i donesu jasne

postupke koji bi obuhvaćali djelotvorne provjere pouzdanosti podataka na kojima se temelje

izračuni i točnosti prava na plaćanje.4

4. Reformom ZPP-a iz 2013. nastavio se sustav proizvodno nevezane potpore, ali uz blago

smanjenje ukupnog proračuna dostupnoga za izravna plaćanja za razdoblje 2014. – 2020.5

Njome je uvedena nova struktura izravnih plaćanja poljoprivrednicima koja se sastoji od

programa osnovnih plaćanja (BPS)6, koja je otvorena i za države članice koje su uvele SAPS,

plaćanja za poljoprivredne prakse korisne za klimu i okoliš7 te potporu za mlade

poljoprivrednike.8 Osim toga, države članice mogu iskoristiti niz mogućnosti za koje očekuju

da će bolje usmjeriti potporu na poljoprivrednike u sektorima ili regijama s gospodarskim

poteškoćama ili na manja poljoprivredna gospodarstva.

5. Program osnovnih plaćanja stupio je na snagu godine podnošenja zahtjeva 2015. (s

plaćanjima financiranima iz proračuna EU-a za 2016.), a trenutačno ga primjenjuje 18 država

članica9. To je najveći program izravne potpore poljoprivrednicima u EU-u, za koji se godišnje

izdvaja 18 milijardi eura i koji se u cijelosti financira iz proračuna EU-a. Godine 2015.

3 Tematsko izvješće br. 5/2011 „Program jedinstvenih plaćanja (SPS): što se treba poduzeti kako bi se poboljšalo dobro financijsko upravljanje”.

4 Tematsko izvješće br. 8/2014 „Je li Komisija djelotvorno upravljala uključivanjem proizvodno vezane potpore u program jedinstvenih plaćanja?”.

5 Prilog II. Uredbi (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).

6 Glava III. poglavlje 1. odjeljak 1. Uredbe (EZ) br. 1307/2013.

7 Takozvana „plaćanja za ekologizaciju”; članak 43. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

8 Članak 50. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

9 Belgija, Danska, Njemačka, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Austrija, Portugal, Slovenija, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina. Ostale države članice i dalje će primjenjivati program jedinstvenih plaćanja po površini.

14

približno 4 milijuna poljoprivrednih gospodarstava primalo je potporu u okviru programa

osnovnih plaćanja. Na temelju odluka država članica o načinu dodijele nacionalne gornje

granice proračuna za različite programe izravne potpore Komisija svake godine izračunava

iznose raspoložive za potporu u okviru programa osnovnih plaćanja, čime se jamči isplata

maksimalnog raspoloživog proračuna poljoprivrednicima.10 Stoga se udio potpore u okviru

programa osnovnih plaćanja u ukupnim izravnim plaćanjima EU-a može znatno razlikovati

među državama članicama (vidi sliku 1.).

Slika 1. – Udio potpore u okviru programa osnovnih plaćanja u izravnim plaćanjima EU-a po državama članicama za 2015.

Izvor: Europski revizorski sud.

6. Pravnim okvirom EU-a za reformu ZPP-a iz 2013. definira se održiva proizvodnja hrane

kao opći cilj izravne potpore.11 Program osnovnih plaćanja, kao i njegova preteča – program

jedinstvenih plaćanja, ima za cilj pružiti potporu osnovnom dohotku poljoprivrednika bez

10 Vidi prilog I.

11 Članak 110. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 20.12.2013., str. 549.).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Druga izravna plaćanja

Ekologizacija

BPS

15

nepovoljnog utjecaja na odluke o proizvodnji.12 Time bi se trebala osigurati sigurnosna mreža

za poljoprivrednike izložene velikoj promjenjivosti tržišnih cijena za njihove proizvode i stoga

pomoći stabilizirati njihove prihode, omogućujući im pritom da donose odluke o proizvodnji

na temelju tržišne potražnje. S obzirom na to da je to program proizvodno nevezane

potpore, neovisan je o poljoprivrednoj proizvodnji te je stoga u skladu s međunarodnim

trgovinskim sporazumima.13

7. Potpora se isplaćuje ako je ispunjena obveza održavanja poljoprivredne površine u

stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj. Programom se stoga pomaže očuvati potencijal

poljoprivredne proizvodnje EU-a te se izbjegava napuštanje zemljišta. Poljoprivredna

gospodarstva koja primaju potporu moraju udovoljavati minimalnim standardima održavanja

kako bi se zajamčili dobri poljoprivredni i ekološki uvjeti zemljišta te moraju poštovati

određene obveze koje se odnose na sigurnost hrane, zdravlje životinja i bilja te dobrobit

životinja na gospodarstvu (višestruka sukladnost). To bi trebalo doprinijeti postizanju drugih

općih ciljeva ZPP-a povezanih s uporabom zemljišta, kao što su zaštita tla, bioraznolikost i

ublažavanje klimatskih promjena.

Ključni elementi programa osnovnih plaćanja

8. Pristup potpori u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se onim

poljoprivrednicima koji imaju prava na plaćanja („prava iz programa osnovnih plaćanja”).

Svako pravo daje svojem nositelju prijenosno pravo na godišnju isplatu određenog iznosa

potpore u okviru programa osnovnih plaćanja ako uz pravo prijavi i hektar prihvatljivog

poljoprivrednog zemljišta („aktivacija”). To u načelu obuhvaća sva obradiva zemljišta, trajne

travnjake i zemljišta pod trajnim nasadom. Maksimalna ukupna vrijednost svih prava iz

12 Vidi uvodnu izjavu 24. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL L 270, 21.10.2003., str. 1.).

13 Sporazum WTO-a o poljoprivredi (SL L 336, 23.12.1994., str. 22).

16

programa osnovnih plaćanja u određenoj regiji ili državi članici sadržana je u utvrđenoj

gornjoj granici proračuna.

9. Prihvatljivost za program osnovnih plaćanja (i posjedovanje prava iz programa osnovnih

plaćanja) ujedno je i preduvjet koji poljoprivrednici moraju ispuniti da bi primili druga izravna

plaćanja, kao što su plaćanje za „ekologizaciju”, preraspodjela plaćanja14 i plaćanje za mlade

poljoprivrednike. Većina država članica odabire plaćanje za „ekologizaciju”, a mnoge i

„plaćanje za mlade poljoprivrednike” kao utvrđeni postotak vrijednosti prava na plaćanje

koja su aktivirali podnositelji zahtjeva. To znači da pogrešna dodjela prava iz programa

osnovnih plaćanja (u smislu vrijednosti ili broja) utječe i na točnost plaćanja u okviru drugih

programa izravne potpore.

10. Program osnovnih plaćanja namijenjen je poljoprivrednicima. Poljoprivrednici su

definirani kao sve fizičke ili pravne osobe ili skupine fizičkih ili pravnih osoba koje obavljaju

poljoprivrednu djelatnost kojom proizvode poljoprivredne proizvode, održavaju

poljoprivredno zemljište u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili provode minimalne

aktivnosti na poljoprivrednim površinama koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za

ispašu ili uzgoj.

11. Od 2015. godine nadalje, kako bi se zajamčilo da se potpora više usmjerava na „aktivne

poljoprivrednike”, određena poduzeća koja bi mogla biti uključena u gospodarenje

zemljištem, ali čija je poslovna namjena bila tek marginalno usmjerena na poljoprivrednu

djelatnost – kao što su zračne luke, željeznička poduzeća, vodoopskrbna poduzeća, agencije

za nekretnine ili osobe koje upravljaju trajnim sportskim i rekreativnim terenima – i koja su

primila izravna plaćanja u iznosu koji prelazi prag koji su utvrdile države članice15, morala su,

ako su se prijavila za potporu, dokazati da su njihove poljoprivredne djelatnosti bile znatne.

Države članice imale su pravo donijeti stroža pravila dodavanjem drugih poduzeća na popis

ili općim isključivanjem svih osoba čije poljoprivredne djelatnosti čine tek neznatan dio


15 Članak 9. stavci 2. i 4. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

17

njihove ukupne gospodarske djelatnosti ili čije se glavne poslovne aktivnosti nisu sastojale od

obavljanja poljoprivrednih djelatnosti.

12. U skladu s bivšim programom jedinstvenih plaćanja, vrijednosti prava plaćanja u većini

država članica ovise o vrijednosti povijesnih proizvodno vezanih plaćanja potpore koju je

svaki poljoprivrednik primio u određenom referentnom razdoblju16. Zbog toga bi se

pojedinačne razine potpore po hektaru mogle znatno razlikovati među različitim

poljoprivrednicima ovisno o njihovim povijesnim razinama potpore17.

13. Reformom ZPP-a iz 2013. nastojalo se ukloniti ili barem smanjiti te povijesne sastavnice

u vrijednostima prava na plaćanje tijekom vremena i približiti ih jedinstvenim vrijednostima

po hektaru najkasnije do 2019. godine („unutarnja konvergencija”). Kako bi se izbjegle

negativne financijske posljedice za poljoprivrednike, države članice mogle bi zadržati

povijesnu sastavnicu u vrijednosti prava na plaćanje nakon 2019. To je značilo da će se

vrijednost povijesnih plaćanja poljoprivrednicima u okviru prethodnih, povezanih programa

potpore i dalje odražavati na vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja sve do sljedeće

reforme ZPP-a. Međutim, kako je navedeno u odlomku 67. u nastavku, učinak tih razlika bit

će smanjen u razdoblju do 2019.

14. U razdoblju od 2016. do 2019. doći će do daljnjih promjena iznosa sredstava dostupnih

za program osnovnih plaćanja jer će se nacionalne gornje granice smanjivati ili povećavati

(„vanjska konvergencija”)18.

16 To su u pravilu bila prosječna proizvodno vezana plaćanja koja su poljoprivrednici primili u razdoblju 2000. – 2002.

17 Većina država članica izračunava prava na plaćanje u okviru programa jedinstvenih plaćanja isključivo na temelju povijesnih plaćanja. Za pojedinosti vidi prilog I. tematskom izvješću br. 5/2011 „Program jedinstvenih plaćanja (SPS): što se treba poduzeti kako bi se poboljšalo dobro financijsko upravljanje”.

18 Druge su prilagodbe moguće ako države članice odluče preusmjeriti dodjelu izravnih plaćanja na posebne programe, npr. ako im treba veća (ili manja) potpora mladim poljoprivrednicima. U tom slučaju države članice moraju linearno smanjiti (ili povećati) vrijednost svih prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja.

18

15. Države članice mogle su odabrati jedan od triju osnovnih modela za utvrđivanje

vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja (vidi sliku 2.):

Slika 2. – Osnovni modeli za provedbu programa osnovnih plaćanja

Paušalni iznos u 2015.

Sva prava iz programa osnovnih plaćanja u državi članici (ili regiji) imaju istu vrijednost.

Potpuna konvergencija prema paušalnom iznosu do 2019. (ili 2020.)

Poljoprivrednici dobivaju prava iz programa osnovnih plaćanja na temelju svojeg pojedinačnog

referentnog iznosa za 2014. godinu. Do 2019. ta će vrijednost biti prilagođena jedinstvenom

paušalnom iznosu.

Djelomična konvergencija do 2019.

Države članice morale su zajamčiti da do 2019. godine svako pravo iz programa osnovnih

plaćanja iznosi najmanje 60 % odgovarajuće nacionalne ili regionalne prosječne jedinične

vrijednosti. To povećanje vrijednosti financiraju oni poljoprivrednici koji imaju iznadprosječnu

vrijednost prava iz programa osnovnih plaćanja. Države članice mogu ograničiti smanjenje

prava iz programa osnovnih plaćanja tih poljoprivrednika na 30 %.


16. Države članice imale su različite mogućnosti za provedbu programa osnovnih plaćanja u

okviru njegovih osnovnih modela. Tim je mogućnostima državama članicama omogućeno da

utvrde nacionalne preferencije za razinu na kojoj žele primijeniti program (nacionalna ili

regionalna), da izračunaju referentne iznose za poljoprivrednike i vrijednosti njihovih prava iz

programa osnovnih plaćanja, da odluče kako bolje usmjeriti potporu na „aktivne

poljoprivrednike” i kako odrediti površinu prihvatljivu za dodjelu prava programa osnovnih

plaćanja19.

19 Vidi prilog II. za mogućnosti koje su izabrale države članice.

19

Izračun i dodjela prava iz programa osnovnih plaćanja

17. Države članice morale su utvrditi prava iz programa osnovnih plaćanja za 2015. te ih

dodijeliti poljoprivrednicima. Također su morale izdvojiti određeni iznos raspoloživih

proračunskih sredstava u nacionalnoj rezervi kako bi dodijelili prava iz programa osnovnih

plaćanja mladim poljoprivrednicima, poljoprivrednicima koji tek započinju poljoprivrednu

djelatnost ili poljoprivrednicima u posebnim situacijama20.

18. U pravilu, u svim modelima programa osnovnih plaćanja broj prava na plaćanje

dodijeljenih poljoprivrednicima bio je jednak broju prihvatljivih poljoprivrednih hektara koje

su oni obrađivali 2015. Vrijednost je ovisila o konkretnom modelu programa osnovnih

plaćanja koji je odabrala država članica ili regija. Ako su države članice već primijenile

paušalni model programa osnovnih plaćanja 2015., svi poljoprivrednici u određenoj regiji

primili su prava iz programa osnovnih plaćanja po istoj jediničnoj vrijednosti po hektaru (vidi

sliku 3.).

Slika 3. – Elementi za izračun prava iz programa osnovnih plaćanja (paušalni model)


20 Npr. kako bi se spriječilo napuštanje zemljišta ili u slučajevima više sile ili iznimnih okolnosti.

Paušalna vrijednost po hektaru

Gornja granica izravnih plaćanja za 2019.

Ukupna poljoprivredna površina 2015.*)

Nacionalna rezervaNacionalna rezerva

*) Bez površ ine za koju su dodijeljena prava na plaćanje iz nacionalne rezerve

Gornja granica BPS-a za 2015.

Pravo na plaćanje

Vanjska konvergencija

20

19. U onim državama članicama koje su se odlučile za model konvergencije programa

osnovnih plaćanja, odnosno koje 2015. godine nisu primjenjivale jedinstvene vrijednosti po

hektaru, nacionalna tijela načelno su svoje izračune temeljila na sljedećih šest elemenata

(vidi sliku 4.)21:

- ukupna prihvatljiva poljoprivredna površina u 2015. za sve „aktivne poljoprivrednike” u

određenoj državi članici ili regiji

- poljoprivredna površina prihvatljiva u 2015. za svakog pojedinog podnositelja zahtjeva

- pojedinačni referentni iznos za 2014. podnositelja zahtjeva za 2015.22

- ukupni referentni iznosi za 2014. za sve „aktivne poljoprivrednike” prijavljene 2015.

- nacionalne ili regionalne gornje granice koje su se za program osnovnih plaćanja

primjenjivale 2015.

- nacionalna ili regionalna ciljna vrijednost (nacionalni ili regionalni prosjek) za 2019.

21 Članci 24. – 26. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

22 To su u načelu bila izravna plaćanja koja je poljoprivrednik primio 2014. ili vrijednosti prava iz programa jedinstvenih plaćanja u njegovu vlasništvu.

21

Slika 4. – Elementi za izračun prava iz programa osnovnih plaćanja (konvergencijski modeli)


20. Svim modelima konvergencije zajedničko je obilježje da su agencije za plaćanja država

članica morale utvrditi pojedinačnu referentnu vrijednost za svakog poljoprivrednika i

rješavati pitanja u pogledu promjena osobne situacije poljoprivrednika kao što su spajanja,

podjela ili prijenos zemljišta, koje su se pojavile u razdoblju od 2014. do 2015. Da bi se

izbjegla složenost, države članice koje su primjenjivale program jedinstvenih plaćanja na

regionalnoj osnovi također mogu zadržati postojeća prava iz programa jedinstvenih plaćanja,

koja su postala prava iz programa osnovnih plaćanja23.

23 Tu su mogućnost odabrale Danska, Švedska, Finska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska). U tom je slučaju vrijednost i broj prava iz programa jedinstvenih plaćanja iz 2014. trebalo prilagoditi proračunu raspoloživom za program osnovnih plaćanja za 2015. godinu i prihvatljivim površinama. U Engleskoj su sva prava programa jedinstvenih plaćanja već 2014. godine imala jedinstvenu regionalnu vrijednost po hektaru.

Gornja granica izravnih plaćanja za

2019.

Pojedinačna poljoprivredna površina 2015.

Pojedinačni referentni iznos (2014.)

Ukupna poljoprivredna

površina 2015.*)

Početna jedinična vrijednost prava na plaćanje za

2015.

Unutarnja i vanjska

konvergencija

Nacionalna rezerva

1* Bez površine za koju su dodijeljena prava na plaćanje iz nacionalne rezerve

Gornja granica BPS-a

za 2015.

Pravo na plaćanje

Neobvezni elementi BPS-a

22

Uloge Komisije i država članica u uvođenju programa jedinstvenih plaćanja

21. Komisija i države članice zajednički su odgovorne za upravljanje programom osnovnih

plaćanja i drugim programima izravnih plaćanja. Međutim, Komisija i dalje snosi krajnju

odgovornost za izvršenje proračuna24. To znači da je Komisija morala zajamčiti pravilnu

provedbu programa osnovnih plaćanja donošenjem odgovarajućih delegiranih zakonskih

akata, praćenjem upravljanja programom osnovnih plaćanja u državama članicama te

revizijama usklađenosti sustava kontrole za upravljanje programom. Ako nacionalna

provedba nije u skladu sa zakonodavnim okvirom EU-a, Komisija može primijeniti financijske

ispravke.

22. Države članice izračunale su prava iz programa osnovnih plaćanja i evidentirale ih u

posebnoj bazi podataka. Također su morale zajamčiti da su akreditirane agencije za plaćanja

poljoprivrednicima naknadno isplatile potporu u okviru programa osnovnih plaćanja. U tu se

svrhu zahtijevalo da nacionalna tijela primjenjuju integrirani administrativni i kontrolni

sustav (IAKS) kako bi se zajamčila točnost plaćanja i spriječile nepravilnosti. Služeći se

pouzdanim informacijama o poljoprivrednim površinama i sustavom automatskih unakrsnih

provjera, integrirani administrativni i kontrolni sustav također bi trebao pružiti potporu

poljoprivrednicima u podnošenju točnih prijava i na taj način učinkovito utvrditi moguće

nepravilnosti. Osim toga, od neovisnog nacionalnog tijela za ovjeravanje zahtijevalo se da

provede reviziju zakonitosti i pravilnosti svih rashoda EU-a koje su isplatile agencije za

plaćanja. Slika 5. prikazuje uloge Komisije i države članice u provedbi programa osnovnih

plaćanja.

24 Članak 317. UFEU-a.

23

Slika 5. – Uloge Komisije i država članica u provedbi programa osnovnih plaćanja


OPSEG REVIZIJE I REVIZIJSKI PRISTUP

23. Cilj ove revizije bio je utvrditi jesu li 2015. godine Komisija i države članice uvele

program osnovnih plaćanja u skladu s pravnim okvirom EU-a i ciljevima ZPP-a. U tom

kontekstu Sud je ujedno preispitao značajke koje su rezultat osmišljavanja programa

osnovnih plaćanja kao programa kojim se pružaju proizvodno nevezane potpore dohotku

poljoprivrednika. Sud je nastojao odgovoriti na glavno revizijsko pitanje:

Temeljni program plaćanja za poljoprivrednike – jesu li Komisija i države članice odabrale pravi

smjer za program osnovnih plaćanja?

24. Da bi odgovorio na to pitanje, Sud je ispitao:

• jesu li nadzorni sustavi država članica ublažili rizik pogrešnog izračuna prava na plaćanje

programa osnovnih plaćanja

Obavijest o broju i vrijednosti prava na plaćanjeZahtjev za potporu

Europska komisija – GU AGRIDonošenje delegiranih i provedbenih akata

Praćenje i savjetovanjeRevizije sustava i postupak potvrde o sukladnosti

Obavijesti

Statistički podatci

Financijski ispravci potvrde o sukladnosti

Agencija za plaćanje ili drugo nacionalno tijeloIntegrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS)

Utvrđivanje i dodjela prava na plaćanje i upravljanje njima

PoljoprivredniciRevizije sustava

Tijelo za ovjeravanje

Mišljenje o sukladnosti sustava za

utvrđivanje i evidentiranje prava na

plaćanje

Izvješće

Revizija

24

• je li Komisija primjereno poduprla uvođenje osnovnih plaćanja država članica i provela

dostatan nadzor i reviziju država članica

• je li uvođenje programa osnovnih plaćanja doprinijelo pojednostavnjenju za

poljoprivrednike i uprave i je li bilo u skladu s ciljevima ZPP-a.

25. Revizija je obavljena u razdoblju od rujna 2016. do travnja 2017. godine te je ona

obuhvaćala:

• anketu poslanu svakoj od 18 država članica koje su uvele program osnovnih plaćanja

kako bi se prikupili ključni podatci i informacije o njihovoj uspostavi i provedbi. Sud je u

relevantnim slučajevima upotrijebio te rezultate za potrebe svojih izvješća

• posjete Europskoj komisiji – Glavnoj upravi za poljoprivredu i ruralni razvoj – i svakoj od

šest država članica (Njemačka (Donja Saska), Grčka, Španjolska, Francuska, Italija i

Ujedinjena Kraljevina (Engleska i Škotska)) koje su odabrane na temelju svojih udjela u

proračunu EU-a raspoloživom za program osnovnih plaćanja i određenom modelu koji

su odabrale za provedbu programa. Sud je obavio razgovore, analizirao postupke i

podatke te pregledao relevantnu dokumentaciju

• reviziju uzorka od 400 predmeta prava poljoprivrednika na plaćanja iz godine

podnošenja zahtjeva 2015. Ti su predmeti odabrani djelomično nasumce, a djelomično

na temelju procjene rizika kako bi Sud pregledao izračune prava iz programa osnovnih

plaćanja i provedene ključne kontrole.

Osim toga, Sud je vodio računa i o rezultatima svojih aktivnosti u vezi s izjavom o jamstvu za

2016. godinu.

25

OPAŽANJA

Kontrolni sustavi posjećenih država članica uvelike su ublažili rizik od netočnog izračuna i

dodjele prava iz programa osnovnih plaćanja, no određene odluke država članica mogle bi

predstavljati osobite izazove za neke agencije za plaćanja

Većina država članica uspješno se nosila s izazovima i, u cjelini, u plaćanjima iz programa

osnovnih plaćanja za poljoprivrednike nije bilo značajne stope pogreške…

26. Sve države članice koje je Sud posjetio nužno su naišle na brojne izazove u provedbi

programa osnovnih plaćanja. Priroda tih izazova uvelike ovisi o mogućnostima koje su

odabrale. Države članice osobito su morale:

• provjeriti pravo podnositelja zahtjeva na potporu iz programa osnovnih plaćanja, tj. jesu

li bili korisnici izravne potpore 2013. i „aktivni poljoprivrednici” 2015.

• utvrditi pojedinačni referentni iznos za svakog poljoprivrednika ako država članica nije

prijavila paušalni iznos po hektaru

• utvrditi prihvatljivu poljoprivrednu površinu za 2015. za svakog poljoprivrednika na

temelju najnovijih informacija iz sustava za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) i

provjera na terenu. Iz tog se razloga može zahtijevati i utvrđivanje zemljišta koje nije

bilo prihvatljivo prije uvođenja programa osnovnih plaćanja

• utvrditi vrijednost prava iz programa osnovnih plaćanja za razdoblje 2015. – 2019.

nakon završetka svih provjera i izračuna

• obavijestiti predmetne poljoprivrednike do kraja 2015. ili, ako nacionalna tijela

raspolažu tek okvirnim podatcima, do 1. travnja 2016.

• isplatiti plaćanja iz programa osnovnih plaćanja i ostalu izravnu potporu do

30. srpnja 2016.

27. Većina država članica uspješno se suočavala s izazovima te je završila svoje izračune u

zakonskom roku ili kratko nakon njegova isteka. Međutim, za Španjolsku, Francusku, Italiju,

Nizozemsku, Austriju, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu (Škotska), koje nisu mogle izvršiti

26

konačne isplate svim poljoprivrednicima u zakonskom roku do 30. lipnja 2016., Komisija je

dopustila neumanjene isplate do 15. listopada 2016.25

28. Na temelju dostupnih podataka iz cijelog EU-a u plaćanjima na temelju prava iz

programa osnovnih plaćanja nije bilo značajne stope pogreške26. Međutim, pogreške u

izračunu mogu utjecati na isplate mnogim poljoprivrednicima i smanjiti pouzdanost baza

podataka o pravima iz programa osnovnih plaćanja kao što je objašnjeno u daljnjem tekstu.

… no u nekim su slučajevima vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja netočne,

izračunane tek okvirno ili na temelju procjena…

29. Sud je utvrdio da su države članice (ili regije) u velikoj mjeri točno primijenile opća

pravila za izračun i, osim Italije i jedne regije u Njemačkoj (Mecklenburg-Vorpommern),

poštovale primjenjive nacionalne ili regionalne gornje granice. Međutim, u nekoliko

slučajeva utvrđeno je da su vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja bile netočne,

izračunane tek okvirno ili na temelju procjena, što je utjecalo na raspodjelu plaćanja

pojedinačnim poljoprivrednicima:

(a) U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska) nadležna tijela nisu pravilno primijenila pravila za

izračun za utvrđivanje ciljnih paušalnih iznosa za 2019. i godišnje proračunske

prilagodbe do te godine. U Nizozemskoj su nadležna tijela izračunala netočnu

konvergenciju vrijednosti za prilagodbu prava na plaćanje paušalnom iznosu za 2019.

Međutim, to nije utjecalo na ukupni iznos plaćanja u Škotskoj i Nizozemskoj, ali je u

manjoj mjeri utjecalo na raspodjelu plaćanja pojedinačnim poljoprivrednicima.

(b) Francuska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska i Škotska) upotrebljavale su okvirne podatke

ili procjene jer su naišle na osobite poteškoće pri pravodobnom izračunu konačnih

vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja. To je utjecalo na točnost vrijednosti

25 Članak 5. stavak 4. Uredbe (EU) br. 907/2014 (SL L 255, 28.8.2014., str. 18.). Komisija je dužna umanjiti ili isključiti iz financiranja sredstvima EU-a sve isplate koje države članice izvrše poljoprivrednicima nakon isteka zakonskih rokova. U takvim slučajevima onaj dio isplate koji Komisija ne nadoknadi iz vlastitog proračuna moraju financirati same države članice.

26 Vidi odlomak 1.15. i poglavlje 7. godišnjeg izvješća Suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016. (SL C 322, 28.9.2017., str. 1.).

27

prava iz programa osnovnih plaćanja jer su promjene u jednom elementu izračuna

(primjerice ukupna prihvatljiva površina) podrazumijevale potencijalne promjene u

drugim elementima (primjerice vrijednost prava) te su mogle dodatno utjecati na

izračun konvergencije. To je ujedno značilo da poljoprivrednici nisu znali konačnu

vrijednost svojih prava iz programa osnovnih plaćanja prije podnošenja zahtjeva za

sljedeću godinu. U nastavku slijedi opis nekih od različitih problema koji su se pojavili.

(i) U Francuskoj je u svibnju 2017. agencija za plaćanja i dalje bila u postupku izračuna

konačne vrijednosti prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja za 2015. godinu te

ih nije bila službeno dodijelila poljoprivrednicima. To kašnjenje objašnjeno je kasnim

uvođenjem novog sustava za identifikaciju zemljišnih parcela, poteškoćama pri

utvrđivanju nepoljoprivrednih površina i znatnim kašnjenjem provjera na terenu za

poljoprivrednike za 2015. godinu, koje su francuska nadležna tijela dovršila tek u

prosincu 2016.27

(ii) U Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska i Škotska) došlo je do znatnih kašnjenja pri izračunu

vrijednosti prava na plaćanje jer u Engleskoj, koja je odlučila zadržati dosadašnja prava iz

programa jedinstvenih plaćanja, potpuni podatci o pokrivenosti zemljišta nisu bili

pravodobno dostupni. Stoga su vlasti mogle samo procijeniti konačnu prihvatljivu

površinu koja je, međutim, bila ključni element potreban za točno izračunavanje

vrijednosti prava na plaćanje. Štoviše, novi računalni sustav za obradu zahtjeva nije

funkcionirao u skladu s očekivanjima, zbog čega je agencija za plaćanja bila prisiljena

vratiti se na zahtjeve u papirnatom obliku. To je prouzročilo ozbiljne poteškoće u

pogledu prilagodbe prava iz programa osnovnih plaćanja prihvatljivim površinama, kao i

u pogledu poštovanja rokova za plaćanje28. U Škotskoj su nadležna tijela ujedno imala

poteškoće u pravodobnoj obradi svih zahtjeva, djelomice zbog toga što su bila u

27 Prema podatcima koje su dostavila francuska nadležna tijela, okvirne vrijednosti bile su od 0,5 % do 2,9 % niže od vjerojatnih stvarnih vrijednosti za 2015., dok za sljedeće godine nadležna tijela još nisu obavila izračune.

28 U skladu s posebnim modelom programa osnovnih plaćanja primijenjenoga u Engleskoj, prava na plaćanje koja su premašivala prihvatljive površine koje su poljoprivrednici prijavili u svojim zahtjevima za dodjelu potpore morala su se poništiti. Zahtjevi koji nisu propisno poništeni mogli su dovesti do nepravilnih isplata potpore u kasnijim godinama podnošenja zahtjeva.

28

zaostatku u pogledu utvrđivanja prihvatljivih trajnih travnjaka. Nadležna tijela izradila su

tek ogledne izračune vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja kako bi se

poštovali rokovi za isplatu potpore, ali u svibnju 2017. još nisu bila utvrdila konačne

vrijednosti29.

… i neke posjećene agencije za plaćanja naišle su na osobite poteškoće

30. Agencije za plaćanja morale su uspostaviti djelotvorne ključne kontrole da bi zajamčile

točnost broja i vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja za poljoprivrednike. To je

obuhvaćalo unakrsnu provjeru prihvatljivosti površina koje su poljoprivrednici prijavili u

svojim zahtjevima za dodjelu potpora u odnosu na podatke iz LPIS-a30 i referentne podatke iz

prethodnih razdoblja te provjeru vjerodostojnosti popratne dokumentacije koje su dostavili

poljoprivrednici i preispitivanje izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja. U daljnjim

odlomcima slijedi opis nekih od različitih pitanja s kojima se susreću države članice koje je

Sud posjetio.

31. U Italiji je za izračun prava iz programa osnovnih plaćanja i njihovu dodjelu

poljoprivrednicima bilo nadležno središnje koordinacijsko tijelo koje djeluje izvan okvira

unutarnje kontrole za talijanske agencije za plaćanja. Predmetno tijelo nije dovršilo sve

provjere u pogledu prihvatljivosti poljoprivrednika, a prihvatljivost znatnog dijela trajnih

travnjaka i dalje nije bila utvrđena sa sigurnošću. To je dovelo do iterativnog postupka kojim

je isto koordinacijsko tijelo moralo ponovno izračunati vrijednosti približno jedne trećine

prava iz programa osnovnih plaćanja nakon što su ona već bila prvotno dodijeljena.

Naposljetku, njihova je ukupna vrijednost premašila nacionalnu gornju granicu proračuna. U

skladu sa zakonodavstvom EU-a, to bi zahtijevalo dodatnu prilagodbu vrijednosti svih

talijanskih prava iz programa osnovnih plaćanja. Utjecaj na isplatu potpore

poljoprivrednicima vjerojatno će ukupno biti neznatan, ali bi mogao imati veći značaj na

29 Sud procjenjuje da je ukupni učinak za Škotsku na stvarne paušalne vrijednosti za 2019., ovisno o regiji, iznosio 2,9 % manje i 4,6 % više od vrijednosti koje su izračunala nadležna tijela.

30 Vidi također tematsko izvješće br. 25/2016 „Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela koristan je alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati”.

29

razini pojedinačnog poljoprivrednika. Ponovni izračuni još su bili u tijeku u travnju 2017. te su

ujedno utjecali na vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja i posljedične isplate

potpora za buduće godine31.

32. Pouzdane informacije u LPIS-u o stvarnoj prihvatljivoj površini prijavljenih parcela bile su

još jedan ključni čimbenik za točno utvrđivanje prava iz programa osnovnih plaćanja. U

dvjema državama članicama od šest koje je Sud posjetio utvrđeno je da su informacije u

LPIS-u u cjelini ažurirane. U Francuskoj, Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini ažuriranje je bilo u

tijeku, uglavnom usporedno s izračunom prava iz programa osnovnih plaćanja32. Grčka

agencija za plaćanja, koja je tijekom nekoliko godina uložila velike napore da pravilno utvrdi

trajne travnjake, nije imala potrebna nacionalna sredstva za ažuriranje cjelokupnog LPIS-a

najnovijim dostupnim informacijama. Stoga su 2015. godine nadležna tijela za više od

polovice predmetnog teritorija morala temeljiti izračun prava iz programa osnovnih plaćanja

na snimkama iz 2008.33

33. Otprilike 90 % svih trajnih travnjaka u Grčkoj i više od 25 % poljoprivredne površine te

zemlje javno je zemljište. Za tu su vrstu zemljišta grčka nadležna tijela izračunala prava iz

programa osnovnih plaćanja na temelju prosječnog regionalnog broja životinja po hektaru ili

broja životinja koje je svaki poljoprivrednik prijavio u svojem zahtjevu za dodjelu potpore34.

31 Kako bi pokrili financijske rizike, talijanska nadležna tijela odlučila su obustaviti 7 % plaćanja za godinu podnošenja zahtjeva 2016.

32 U srpnju 2016. godine Komisija je odlučila obustaviti 3 % mjesečnih plaćanja u vezi s potporom povezanom s površinom koju je Francuska prijavila za 2015. godinu zbog znatnih kašnjenja u ažuriranju LPIS-a.

33 Do 2017. godine bile su dostupne novije ortofotografije, ali 33 % poljoprivrednih površina još nije bilo ažurirano.

34 Članak 39. stavak 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL L 227, 31.7.2014., str. 69.).

30

Međutim, nepouzdane informacije u registru životinja otežale su točan izračun broja prava iz

programa osnovnih plaćanja koja se dodjeljuju poljoprivrednicima35.

Komisija je prikladno poduprla uvođenje programa osnovnih plaćanja, ali je pred tijela za

ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve

Općenito gledajući, Komisija je uspješno nadzirala postupak provedbe i pružala opsežne

smjernice…

34. Zbog širokog raspona mogućnosti za države članice koji je predviđen zakonodavstvom

EU-a odredbe su postale složenije, što je dovelo do opasnosti od pogrešnog tumačenja i

nejasnoća. Komisija je uspjela pravodobno izraditi provedbene odredbe36. Međutim, države

članice zahtijevale su dodatne smjernice Komisije u pogledu njihova konkretnog modela

provedbe. Slijedom toga, od 2014. godine Komisija je uputila više od 400 smjernica

državama članicama i održala bilateralne sastanke s nacionalnim tijelima kako bi zajamčila

neometanu provedbu programa osnovnih plaćanja i drugih programa izravne potpore EU-a.

Usprkos pojašnjenjima, države članice nisu uvijek dosljedno tumačile posebna pravila za

izračun.

…ali države članice nisu dostavile sve informacije o praćenju

35. S obzirom na to da je Komisija odgovorna za praćenje programa, sve države članice koje

se prijavljuju za program osnovnih plaćanja morale su obavijestiti Komisiju o svojim

odlukama, što je omogućilo Komisiji da provede dubinsku analizu njihove usklađenosti sa

zakonodavnim okvirom EU-a i poduzme daljnje mjere. Međutim, u svibnju 2017. Komisija i

35 To je potkrijepljeno stopama pogrešaka koje su nacionalna tijela pronašla u svojim provjerama povezanima s životinjama, iako ne moraju sve pogreške biti povezane s nedostatcima u registru životinja.

36 Delegirana uredba Komisije (EU) br. 639/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi i Provedbena uredba Komisije (EU) br. 641/2014 od 16. lipnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike (OJ L 181, 20.6.2014., str. 1. i str. 74.).

31

dalje nije imala ključne informacije kao što je ukupna vrijednost prava iz programa osnovnih

plaćanja za 2015. dodijeljenih poljoprivrednicima iz Francuske i Italije, što je zajedno

predstavljalo 31 % raspoloživog proračuna. Nedostatak tih informacija dodatno je otežao

praćenje programa. Komisija na temelju zakonodavstva EU-a nije imala ovlasti smanjiti

plaćanja državama članicama ako nisu pravodobno podnijele određene statističke

informacije o programu osnovnih plaćanja.

Općenito gledajući, revizijama koje je provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati…

36. Komisija je pravodobno pokrenula reviziju provedbe programa osnovnih plaćanja u

državama članicama, kojom su ostvareni dobri rezultati, iako zbog nedostatka sredstava nije

mogla provesti sve planirane revizije na terenu. S obzirom na to da je većina posjeta bila

planirana rano tijekom programskog razdoblja, Komisija nije mogla procijeniti ni kvalitetu

preispitivanja izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja koji su obavila tijela za

ovjeravanje.

37. Revizijski rad Komisije bio je uglavnom usmjeren na pregled uzoraka transakcija i

prihvatljivosti prijavljenih površina. Manji naglasak stavljen je na vrednovanje općih izračuna,

primijenjene unutarnje kontrole te na to imaju li države članice uspostavljene sustave koji

omogućuju blisko praćenje upravljanja pravima iz programa osnovnih plaćanja kao što su

izračun i poštovanje primjenjivih gornjih granica te upravljanje nacionalnom rezervom,

uključujući postupke za poništenje prava iz programa osnovnih plaćanja.

… ali je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve

38. Svi rashodi EU-a koje agencije za plaćanja u državama članicama isplaćuju podložni su

godišnjoj reviziji za potrebe ovjeravanja koju provodi organizacijski neovisno tijelo. Ti revizori

trebaju dati mišljenje, sastavljeno u skladu s međunarodno priznatim revizijskim

standardima, o cjelovitosti, točnosti i istinitosti godišnje računovodstvene dokumentacije

agencija za plaćanja, pravilnom funkcioniranju njihovih sustava unutarnje kontrole te o

32

zakonitosti i pravilnosti rashoda koji su prijavljeni Komisiji za nadoknadu37. Budući da je

vrijednost prava iz programa osnovnih plaćanja ključni element za izračun iznosa potpore

koja se isplaćuje poljoprivrednicima, provjera koju tijela za ovjeravanje obavljaju u pogledu

izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja od osobite je važnosti. S obzirom na aktualnu

konvergenciju i moguće prilagodbe vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja, to je

bitno i za sljedeće financijske godine.

39. Komisija je u svojim smjernicama za tijela za ovjeravanje navela da njihove provjere

trebaju obuhvaćati „procjenu postojećih postupaka kako bi se zajamčila pravilna dodjela

prava iz programa osnovnih plaćanja” te je od tijela za ovjeravanje zatražila da iznesu

mišljenje o tome jesu li agencije za plaćanja uspostavile odgovarajući sustav za utvrđivanje i

registraciju prava iz programa osnovnih plaćanja i provela odgovarajuće kontrole u pogledu

uspostave programa. Smjernicama Komisije zahtijevalo se ispitivanje usklađenosti za deset

transakcija, ali u njima nije objašnjeno koje bi provjere tijela za ovjeravanje trebala provesti u

vezi s točnošću izračuna.

40. U državama članicama koje je Sud posjetio tijela za ovjeravanje tumačila su smjernice

Komisije na različite načine, a broj transakcija koje je Komisija preporučila za ispitivanje

usklađenosti bio je prenizak da bi doveo do valjanih općih zaključaka o točnosti izračuna

prava iz programa osnovnih plaćanja.

41. Smjernice Komisije nisu odredile ulogu tijela za ovjeravanje ako u izračunima prava iz

programa osnovnih plaćanja sudjeluju i druga tijela, osim agencija za plaćanja, što je dovelo

do sljedećega:

• u Njemačkoj (Donja Saska) tijelo za ovjeravanje nije preispitalo točnost tog izračuna jer

je izračun napravilo središnje koordinacijsko tijelo koje nije podložno reviziji za potrebe

ovjeravanja

37 Vidi također tematsko izvješće br. 7/2017: „Nova uloga tijela za ovjeravanje u vezi s rashodima u okviru ZPP-a pozitivan je korak prema modelu jedinstvene revizije, ali postoje znatni nedostatci koje je potrebno ukloniti”.

33

• u Italiji je tijelo za ovjeravanje jednostavno navelo da u trenutku izrade njegova izvješća

koordinacijsko tijelo nije završilo izračun prava iz programa osnovnih plaćanja

• u Francuskoj je tijelo za ovjeravanje potvrdilo da je agencija za plaćanja pravilno

primijenila metodu izračuna koju je uspostavilo Ministarstvo poljoprivrede, ali je izjavilo

da podatci još nisu konačni i da nije pregledalo određene izračune.

Određena pravila za izračun i mogućnosti koje su odabrale države članice mogu doprinijeti

složenosti, povećati administrativno opterećenje nacionalnih uprava i omogućiti nekim

poljoprivrednicima ostvarivanje neočekivane dobiti

Nekim pravilima za utvrđivanje prava iz programa osnovnih plaćanja bili su propisani

složeni izračuni

42. Jedan od osnovnih ciljeva i ključnih uvjeta iz reforme ZPP-a iz 2013. bio je smanjenje

administrativnog opterećenja te su Komisija i države članice to trebale uzeti u obzir pri

oblikovanju relevantnih odredbi za programe izravne potpore.38

43. Odabir modela izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja ima znatan utjecaj na

složenost s kojom se suočavaju nacionalna tijela. Iako je paušalni model koji se primjenjuje u

Njemačkoj, Francuskoj (Korzika), Malti i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) obećavao

jednostavan izračun vrijednosti i broja prava, to nije bio slučaj u pogledu modela

konvergencije koji su primijenjeni u drugim državama članicama ili regijama s obzirom na

njihova detaljna i specifična pravila za izračun, koja su države članice često nadopunile

nacionalnim ili regionalnim provedbenim odredbama. Ne samo da je to moglo prouzročiti

pogreške u izračunu nego je ujedno podrazumijevalo znatan dodatni rad agencija za

plaćanja39.

38 Uvodna izjava 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

39 Primjerice, nadležna tijela u Francuskoj zaprimila su približno 360 000 zahtjeva za dodjelu prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja, od kojih je 46 000 uključivalo izmjenu referentnog iznosa i provjere popratne dokumentacije. Istodobno su morala ispraviti približno 12 milijuna nepravilnosti koje su utvrdila u unakrsnim provjerama u okviru LPIS-a. Nadležna tijela morala su

34

Mogućnosti koje odaberu države članice mogu dovesti do znatnih opterećenja za

nacionalne uprave…

44. Države članice mogu, u skladu s objektivnim kriterijima, dodatno podijeliti svoj teritorij i

primjenjivati program osnovnih plaćanja na regionalnoj razini. Takvi kriteriji obuhvaćaju

institucionalnu strukturu (npr. Njemačka), regionalni poljoprivredni potencijal (npr.

Ujedinjena Kraljevina(Engleska i Škotska)) ili agronomska obilježja (npr. Grčka i Španjolska).

45. U tom kontekstu, Španjolska je za potrebe programa osnovnih plaćanja uvela 50 novih

regija koje su nacionalna tijela definirala na temelju agronomskih obilježja i njihove uporabe

zemljišta 2013. Te su se regije protezale preko približno 316 područja koja se nazivaju

„comarcas agrarias”, što znači da se zemljište koje pripada jednoj regiji programa osnovnih

plaćanja može nalaziti u nekoliko „comarcasa” i autonomnih zajednica diljem kontinentalne

Španjolske. Međutim, u mnogim su se regijama prosječne jedinične vrijednosti prava iz

programa osnovnih plaćanja tek neznatno razlikovale. Iako je regionalizacija u skladu s

pravnim okvirom EU-a, njome je gospodarenje zemljištem postalo složenije. Poljoprivrednici

su mogli koristiti svoja prava samo u regiji za koju su prvotno dodijeljena, što bi se moglo

odnositi na pojedinačne poljoprivredne parcele u istom selu (vidi sliku 6.).

zaposliti otprilike 700 dodatnih privremenih djelatnika kako bi mogla obraditi to neočekivano radno opterećenje.

35

Slika 6. – Složena regionalna provedba programa osnovnih plaćanja u Španjolskoj

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Španjolskih nadležnih tijela (FEGA).

Za razliku od Španjolske, Grčka je upotrebljavala znatno manje složen model zasnovan na

poljoprivrednim značajkama koji je obuhvaćao samo tri regije.

46. Prepreke neometanoj provedbi programa osnovnih plaćanja nije prouzročio samo

odabir modela programa osnovnih plaćanja država članica nego i mogućnosti predviđene

zakonodavstvom EU-a za utvrđivanje prihvatljivih površina. Očekivalo se da će se time

poboljšati usmjerenost potpore, ali se ujedno mogao znatno odgoditi izračun prava iz

programa osnovnih plaćanja i utjecati na točnost njihove vrijednosti (vidi okvir 1.).

Okvir 1. – Odluke država članica koje su doprinijele znatnim kašnjenjima u provedbi programa

osnovnih plaćanja

U pravilu, sve površine obuhvaćene obradivim zemljištem, trajnim travnjacima i trajnim usjevima

prihvatljive su za program osnovnih plaćanja. Osim toga, kako bi se zaštitilo određena obilježja

krajolika, uključujući živice, bare, jarke, drvorede, drveće u skupini ili izolirano, granična područja

Regija 020183,62 EUR/ha



36

polja i terase, države članice imale su mogućnost donijeti odluku da su i ta obilježja prihvatljiva za

dodjelu prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja. Međutim, u skladu s pravilima o plaćanju

za ekologizaciju, države članice mogle su definirati druga obilježja krajolika kao „ekološki značajne

površine” koje nisu bile prihvatljive za program osnovnih plaćanja. Ako je država članica tako odlučila,

sva su se obilježja morala provjeriti i zabilježiti u nacionalnom LPIS-u. Francuska je odabrala okvir u

kojem su njezina nadležna tijela u sklopu opsežnog ažuriranja svojih LPIS-a morala registrirati i

nadzirati otprilike 45 milijuna takvih obilježja krajolika i utvrditi jesu li bila prihvatljiva za programe

osnovnih plaćanja i ekologizaciju, samo za ekologizaciju ili uopće nisu bila prihvatljiva. Ako su

poljoprivrednici prijavili parcele koje su sadržavale i neprihvatljiva obilježja, njih je trebalo ručno

provjeriti te je često trebalo kontaktirati poljoprivrednike kako bi se to pitanje razjasnilo, iako su

iznosi predmetne potpore bili neznatni. To je znatno doprinijelo kašnjenju u izračunu prava iz

programa osnovnih plaćanja i isplati potpore u Francuskoj.

U Italiji, minimalna potrebna razina za prihvatljivost znatnog dijela trajnih travnjaka40 razlikovala se

ovisno o lokaciji parcela, a na regionalnoj razini primijenjene su brojne iznimke. Talijanska nadležna

tijela morala su utvrditi sve parcele na koje se primjenjuju posebni uvjeti s pomoću njihovih

zemljišno-knjižnih podataka, a zatim ih unakrsno provjeriti u odnosu na zahtjeve poljoprivrednika za

dodjelu potpore. Pri završetku revizije koju je obavio Sud taj je postupak i dalje bio u tijeku, a

talijanska nadležna tijela nisu bila u mogućnosti reći kada će završiti posao. Taj detaljni pristup

povećao je složenost i prouzročio znatno kašnjenje u izračunu prava na plaćanje i isplatama potpore.

… a neki poljoprivrednici mogli su ostvariti neočekivanu dobit znatnim smanjenjem

veličine svojih poljoprivrednih gospodarstava

47. Za države članice koje su primijenile pristup konvergencije za program osnovnih

plaćanja41 pojavio se poseban rizik od isplate prekomjerne nadoknade poljoprivrednicima

uvođenjem programa osnovnih plaćanja jer su oni znatno smanjili broj obrađenih hektara od

referentnog razdoblja (2014.) do 2015. godine. Time je omogućeno koncentriranje

40 Površine koje se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj, površine koje čine dio uspostavljene lokalne prakse za ispašu stoke i siromašni pašnjaci.

41 Vidi sliku 2.

37

referentnog iznosa dobivenoga iz veće površine na manjoj površini, čime je tim

poljoprivrednicima omogućeno ostvarivanje neočekivane dobiti.

48. Države članice mogle bi zatražiti povrat neočekivane dobiti42. Sedam od 13 država

članica u kojima je to bilo primjenjivo iskoristilo je tu mogućnost43, što im je omogućilo i

djelotvorniju preraspodjelu tih sredstava, primjerice dodjeljivanjem prava iz programa

osnovnih plaćanja mladim poljoprivrednicima. Međutim, u Italiji nadležna tijela nisu pravilno

identificirala sve poljoprivrednike koji su ostvarili neočekivanu dobit ili su u drugim

slučajevima pogrešno primjenjivali pravila. U Francuskoj su nadležna tijela prvotno odlučila

primijeniti klauzulu o neočekivanoj dobiti, ali nisu je mogla provesti u praksi (vidi okvir 2.)44.

Okvir 2. – Primjeri neočekivane dobiti zbog smanjenja veličine poljoprivrednog gospodarstva

Iznos neočekivane dobiti može biti znatan. U Španjolskoj su nadležna tijela povukla referentne iznose

u vrijednosti od više od 75 milijuna eura za više od 7 000 poljoprivrednika koje bi mogla upotrijebiti

za dodjelu poljoprivrednicima koji tek započinju svoju poljoprivrednu djelatnost. To čini otprilike 3 %

potpora iz programa osnovnih plaćanja isplaćenih u Španjolskoj.

Budući da Francuska nije primijenila klauzulu o neočekivanoj dobiti, ukupna razina neočekivane

dobiti koju su poljoprivrednici ostvarili nije poznata. Međutim, Sud je utvrdio da postoje pojedinačni

poljoprivrednici koji su 2014. primili izravna plaćanja, ali su 2015. prenijeli gotovo sve svoje zemljište

na druge poljoprivrednike, uključujući članove obitelji. U ekstremnim slučajevima zadržali su samo

mali komad zemljišta, katkad samo 0,01 ha, na kojem im je bilo dopušteno akumulirati cijeli

referentni iznos, što je dovelo do vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja u iznosu do

9 000 eura i više. To je bilo zakonski moguće jer Francuska, za razliku od ostalih država članica, nije

utvrdila minimalnu površinu zemljišta koje su poljoprivrednici trebali imati da bi podnijeli zahtjev za


43 Vidi prilog II. Ta mogućnost nije bila primjenjiva u pet država članica (Danska, Švedska i Finska odlučile su zadržati prava iz programa jedinstvenih plaćanja, dok su Njemačka i Malta 2015. godine primjenjivale paušalnu stopu iz programa osnovnih plaćanja).

44 Francuska i talijanska nadležna tijela nisu mogla dostaviti podatke o ukupnom financijskom učinku neprimjenjivanja klauzule o neočekivanoj dobiti.

38

prava iz programa osnovnih plaćanja.45 Pojedinci ili poduzeća na koje je zemlja prenesena mogli su

primiti prava iz nacionalne rezerve kao novi poljoprivrednici.

Cilj novih pravila bio je poboljšati usmjeravanje potpore, no ta su pravila bila tek

djelomično djelotvorna

Novim pravilima uvedeni su uvjeti za posebne provjere određenih kategorija podnositelja

zahtjeva za dodjelu potpore…

49. Cilj reforme ZPP-a iz 2013. godine bilo je bolje usmjeravanje izravne potpore EU-a na

istinske poljoprivrednike te je njome uveden tzv. koncept „aktivnog poljoprivrednika”.46 Tim

konceptom predviđeni su obvezni dodatni uvjeti prihvatljivosti za dvije kategorije

podnositelja zahtjeva za dodjelu potpore: osobe koje za poljoprivrednu djelatnost uglavnom

upotrebljavaju zemljišta koja se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj47 i

osobe čije se poslovne djelatnosti nalaze na negativnom popisu. Osobe s poslovnim

djelatnostima na negativnom popisu mogu biti ponovno prihvaćene pod uvjetom da mogu

dokazati da njihove poljoprivredne djelatnosti „nisu neznatne”.

50. Novim je pravilima državama članicama omogućeno izuzeti podnositelje zahtjeva za

dodjelu godišnjih izravnih plaćanja do 5000 eura od bilo kakvih provjera ili utvrditi vlastite

alternativne kriterije u skladu s kojima bi se podnositelje zahtjeva moglo ponovno prihvatiti

te bi mogli koristiti izravnu potporu EU-a. Jedanaest od 18 država članica primijenilo je

maksimalan prag od 5000 eura na cijelom svojem teritoriju ili na nekom njegovu dijelu.48

Države članice ujedno su imale pravo uskratiti isplatu potpore osobama čije poljoprivredne

djelatnosti čine tek neznatan dio njihove ukupne gospodarske djelatnosti ili kojima

poljoprivreda nije glavni predmet poslovanja.

45 Vidi prilog II.

46 Uvodna izjava 10. Uredbe (EU) br. 1307/2013. Vidi također odlomke 29. – 31. tematskog izvješća br. 5/2011.

47 Vidi odlomak 61.

48 Za više pojedinosti vidi prilog III.

39

51. S obzirom na to da je program osnovnih plaćanja odvojen od poljoprivredne

proizvodnje, nije bilo moguće zahtijevati da poljoprivrednici moraju ostvariti dohodak od

poljoprivrede da bi bili prihvatljivi za potporu. Korisnici bi u načelu mogli u cijelosti

podugovarati sve poljoprivredne djelatnosti na svojoj zemlji trećim stranama bez gubitka

statusa „aktivnih poljoprivrednika”. Međutim, poljoprivrednici bi trebali imati ovlast za

donošenje odluka te moći ostvarivati koristi i snositi financijske rizike u vezi s

poljoprivrednom djelatnošću na zemljištu za koje su podnijeli zahtjev.

… i neke države članice ostvarile su dobre rezultate…

52. Sud je utvrdio da su Španjolska i Italija na temelju administrativnih podataka kao što su

trgovački ili porezni registri postigle dobre rezultate u pogledu utvrđivanja podnositelja

zahtjeva bez poljoprivrednih djelatnosti ili samo s marginalnim djelatnostima49. Nizozemska

je izvijestila da su nacionalna tijela isključila otprilike 4 % podnositelja zahtjeva jer njihova

glavna djelatnost ili predmet poslovanja nisu bili usmjereni na poljoprivrednu djelatnost i

stoga se ne bi mogli upisati u službeni registar poduzeća.

53. Međutim, iako su nadležna tijela od podnositelja zahtjeva općenito zahtijevala da

prijave bave li se djelatnostima koje su na negativnom popisu, sve države članice koje je Sud

posjetio naišle su na poteškoće s pravilnim utvrđivanjem podnositelja zahtjeva za koje su

morale provjeriti status „aktivnih poljoprivrednika”, i to zbog toga što obrazac zahtjeva nije

bio dovoljno jasan ili zato što u nekim slučajevima nisu dovoljno istražili slučajeve mogućeg

zaobilaženja pravila.

… međutim, provedba je bila tek djelomično djelotvorna te je dovela do znatnog

administrativnog opterećenja…

54. Ovisno o odlukama država članica broj podnositelja zahtjeva podvrgnutih provjeri

važnosti njihovih poljoprivrednih djelatnosti mogao bi se značajno razlikovati: u nekim

slučajevima većina podnositelja zahtjeva u nekoj državi članici ili regiji bila je u okviru

49 Španjolska nadležna tijela smatraju da je njihov pristup uglavnom djelotvoran jer su 2015. zaprimila približno 35 000 zahtjeva manje nego 2014. godine. To smanjenje objasnili su informativnom kampanjom o novim pravilima za „aktivne poljoprivrednike” i „poljoprivrednu djelatnost”. Međutim, za ostale države članice takve informacije nisu dostupne.

40

primjenjivih pragova, a u većini slučajeva države članice odlučile su ne proširiti negativni

popis. Podnositelji zahtjeva na negativnom popisu i iznad praga mogli su podnijeti dokaz (1)

da su njihova izravna plaćanja iznosila najmanje 5 % njihova dohotka od nepoljoprivredne

djelatnosti u posljednjoj fiskalnoj godini, (2) da je njihov glavni predmet poslovanja bila

poljoprivreda ili (3) da njihove poljoprivredne djelatnosti nisu bile neznatne. Za tu drugu

mogućnost države članice ponovno su imale mnogo mogućnosti za utvrđivanje kriterija. Dok

su neke države članice koristile kriterije kao što je udio dohotka od nepoljoprivredne

djelatnosti u ukupnom dohotku, Njemačka i Ujedinjena Kraljevina (osim Škotske) također su

prihvatile podnositelje zahtjeva koji su prijavili da imaju djelatnost koje su na negativnom

popisu kao „aktivne poljoprivrednike” ako je njihov prihvatljiv broj hektara bio veći od

nacionalnog ili regionalnog prosjeka. To je moglo prouzročiti isključivanja podnositelja

zahtjeva s djelatnostima navedenima na negativnom popisu ako je njihovo zemljišta manje

od tog praga, dok su podnositelji zahtjeva koji imaju više hektara od praga mogli biti

prihvaćeni bez obzira na to jesu li njihove aktivnosti bile marginalne.

55. Naposljetku, u većini posjećenih država članica nadležna tijela isključila su vrlo malo

osoba jer je većina osoba obuhvaćenih područjem primjene negativnog popisa ispunila jednu

od mogućnosti za ponovno primanje u program. Na primjer, u Njemačkoj su nadležna tijela u

početku provela temeljitu provjeru otprilike 1 000 podnositelja zahtjeva koji su prijavili da

imaju djelatnost na negativnom popisu. To je prouzročilo znatno administrativno

opterećenje, ali je iz pristupa programu osnovnih plaćanja posljedično isključeno samo

26 podnositelja zahtjeva.

… i mogla dovesti do različitog postupanja prema sličnim podnositeljima zahtjeva

56. Naposljetku, kriteriji koje su države članice donijele mogu dovesti do različitog

postupanja prema podnositeljima zahtjeva u usporedivim situacijama jer su nacionalna tijela

drugačije protumačila zakonodavstvo EU-a ili nisu proširila negativne popise na subjekte koji

su obično uključeni u gospodarenje zemljištem i koji ili obavljaju neznatne poljoprivredne

djelatnosti ili čiji glavni predmet poslovanja nije poljoprivredna djelatnosti (vidi okvir 3.).

41

Okvir 3. – Primjeri različitog postupanja prema poljoprivrednicima

U Njemačkoj su nadležna tijela zauzela stajalište da konjički klubovi i škole jahanja samo trebaju

dokazati svoj status kao „aktivni poljoprivrednici” ako imaju trajne sportske sadržaje kao što je

manjež za dresuru konja. U Francuskoj su nadležna tijela smatrala da konjički klubovi i slične

aktivnosti pripadaju kategoriji sporta i zabave, što znači da je za sve utvrđene podnositelje zahtjeva s

takvim aktivnostima provjeren status aktivnog poljoprivrednika. To je dovelo do isključivanja otprilike

700 podnositelja zahtjeva iz izravnih plaćanja.

Nadležna tijela u Italiji odlučila su da na negativni popis uvrste javne subjekte, uz određene iznimke.

Stoga su općine i tijela nadležna za upravljanje šumama u načelu isključeni iz dodjele prava iz

programa osnovnih plaćanja. Njemačka i Ujedinjena Kraljevina (Engleska) nisu uvrstile takve subjekte

na negativni popis. Stoga su općine i tijela nadležna za upravljanje šumama koja imaju ulogu u

održavanju javne površine u načelu su bili prihvatljivi za dodjelu prava iz programa osnovnih plaćanja.

Od 2018. države članice mogu odlučiti pojednostavniti kriterije ili obustaviti primjenu

„negativnog popisa”

57. U okviru izmjene financijskih pravila koja se primjenjuju na opći proračun EU-a Komisija

je predložila da se državama članicama dopusti veće diskrecijsko pravo u primjeni definicije

„aktivnog poljoprivrednika” kako bi se sustav znatno rasteretilo ili smanjivanjem broja

kriterija koji su na raspolaganju podnositeljima zahtjeva za dokazivanje statusa „aktivnog

poljoprivrednika” ili prestankom primjene odredbi.50 Taj drugi prijedlog opravdan je

zabrinutošću da su poteškoće i administrativni troškovi provedbe klauzule o aktivnom

poljoprivredniku bili veći od koristi koja bi se ostvarila isključenjem vrlo malog broja

neaktivnih korisnika iz programa izravne potpore. U listopadu 2017. Vijeće i Parlament složili

su se da od 2018. godine države članice mogu odlučiti hoće li smanjiti broj kriterija kojima

podnositelji zahtjeva mogu dokazati svoj status „aktivnog poljoprivrednika”, što

50 Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2012/2002, uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, EU br. 1304/2013, (EU) br. 1305/2013, (EU) br. 1306/2013, (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1308/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014, (EU) br. 652/2014 Europskog parlamenta i Vijeća i Odluke br. 541/2014/EU Europskog parlamenta i Vijeća (prijedlog skupne uredbe).

42

podnositeljima zahtjeva ostavlja manje mogućnosti za ponovno prihvaćanje u program, ili

prekinuti primjenu negativnog popisa51.

Novim pravilima proširene su kategorije zemljišta za koje se može isplatiti potpora…

58. Poljoprivrednici su mogli dobiti prava iz programa osnovnih plaćanja i isplatu iz tog

programa te druge izravne potpore povezane s površinom ako su raspolagali prihvatljivim

poljoprivrednim zemljištem. Države članice ujedno su mogle proširiti prihvatljivost na trajne

travnjake ako na njima nisu prevladavale trava i ostale travolike paše. U praksi se to odnosilo

na površine vriština ili šuma u regijama gdje je uporaba takva zemljišta dio ustaljenih lokalnih

praksi52. U okviru prethodnog programa jedinstvenih plaćanja prihvatljivost takva zemljišta

za potporu nije bila dovoljno jasno utvrđena53.

… te je državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od

spekulativnih potraživanja …

59. Sud je ranije utvrdio da su, u skladu s programom jedinstvenih plaćanja, ulagači mogli

steći prava na plaćanja visoke vrijednosti i prijaviti ih zajedno sa zemljištem niske vrijednosti

za koje je potreban minimalan ili nikakav rad na održavanju.54 To je dovelo do isplate

potpore dohotku EU-a osobama koje nisu uključene u poljoprivrednu djelatnost. Sud je

utvrdio koje su države članice poduzele mjere u okviru programa osnovnih plaćanja kojima

51 Uredba (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. o izmjeni uredaba (EU) br. 1305/2013 o potpori ruralnom razvoju iz Europskoga poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), (EU) br. 1306/2013 o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike, (EU) br. 1307/2013 o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike, (EU) br. 1308/2013 o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i (EU) br. 652/2014 o utvrđivanju odredaba za upravljanje rashodima koji se odnose na prehrambeni lanac, zdravlje i dobrobit životinja te na biljno zdravstvo i biljni reprodukcijski materijal (SL L 350, 29.12.2017., str. 15.). Promjena ne utječe na pravila za minimalne aktivnosti na zemljištu koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj.

52 U listopadu 2017. Vijeće i Parlament složili su se u pogledu dodatnih promjena pravila o prihvatljivosti zemljišta, čime će države članice moći dodatno proširiti definiciju trajnog travnjaka na zemlju koja ne sadržava travu ili travolike paše.

53 Vidi odlomak 36. tematskog izvješća br. 5/2011.

54 Vidi odlomke od 66. do 68. tematskog izvješća br. 5/2011.

43

se djelomice ispravila ta nepravilnost ili kojima je namjera bila smanjiti rizik od spekulativnih

potraživanja (vidi okvir 4.).

Okvir 4. – Djelotvorno ublažavanje negativnih posljedica odvajanja izravne potpore od proizvodnje

U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotskoj) nadležna tijela odlučila su primijeniti regionalizaciju programa

osnovnih plaćanja kako bi se potpora mogla bolje usmjeriti na poljoprivrednike u područjima s većim

poljoprivrednim potencijalom ili na one koji aktivno upotrebljavaju svoje zemljište. Ta tijela odlučila

su odrediti posebne regije koje su obuhvaćale zemljište najniže kvalitete („ekstenzivne pašnjake”) U

državama članicama koje su se odlučile za regionalizaciju programa osnovnih plaćanja, kao što je

Ujedinjena Kraljevina (Škotska), prava na plaćanje moguće je prenositi i aktivirati samo unutar regije

u kojoj su ona i dodijeljena. Time je onemogućeno prenošenje prava iz programa osnovnih plaćanja

veće vrijednosti iz drugih regija na tu vrstu zemljišta. Do 2019. godine sva prava iz programa osnovnih

plaćanja u tim regijama prilagodit će se vrlo niskoj vrijednosti po hektaru, što bolje odražava nizak

poljoprivredni potencijal tog zemljišta. Poljoprivrednici koji aktivno koriste svoje zemljište za

proizvodnju mogu imati koristi od novog uvođenja posebnog programa potpore za ovce

namijenjenoga za smanjenje rizika od napuštanja zemljišta i pada proizvodnje. Iako su 2015. godine

pojedini ulagači i dalje primali znatne iznose potpore, poduzetim mjerama postupno će se povećati

usmjeravanje potpore do 2019. godine.

U Španjolskoj se već dugi niz godina nisu upotrebljavale velike površine trajnih travnjaka. Postojao je

rizik da bi podnositelji zahtjeva mogli prijaviti to zemljište u svrhu primanja prava iz programa

osnovnih plaćanja, iako na njemu nisu obavljali poljoprivredne djelatnosti. Španjolska nadležna tijela

odlučila su dodijeliti prava iz programa osnovnih plaćanja na temelju zemljišta koje je zatraženo u

svibnju 2013. (tj. prije nego što su se poljoprivrednici mogli upoznati s reformom ZPP-a iz 2013.,

donesenom u prosincu 2013.) ako je ta površina manja nego 2015. Štoviše, prihvatili su samo

zahtjeve za tu vrstu zemljišta ako su poljoprivrednici podnijeli dokaze da su ga uistinu upotrebljavali

za poljoprivredne djelatnosti, a u sumnjivim slučajevima proveli su i provjere na terenu.

… ali je ujedno došlo do ozbiljnih problema u provedbi

60. U skladu sa zakonodavstvom EU-a, zemljište je općenito prihvatljivo samo ako ga

poljoprivrednici upotrebljavaju za poljoprivrednu djelatnost55. To pomaže da se izbjegne

55 Članak 32. stavak 2. točka (a) Uredbe (EU) br. 1307/2013.

44

napuštanje zemljišta i spriječi pogoršanje stanja staništa. Sud je utvrdio da je većina država

članica odredila redovitu minimalnu godišnju aktivnost kao što je ispaša ili pak košnja koja je

pogodna za održavanje poljoprivrednog potencijala zemlje ili sprječavanje pogoršanja stanja

staništa. Države članice također mogu propisati značajke koja poljoprivredne površine

moraju imati da bi ih se smatralo zemljištem koje se upotrebljava za poljoprivrednu

djelatnost.56 Pokazalo se da je državama članice koje su odabrale tu mogućnost bilo teško

utvrditi konkretne značajke: primjerice, Francuska i Ujedinjena Kraljevina (Engleska) utvrdile

su općenite značajke, kao što su „nisu prekrivene gustim grmljem” (Engleska) ili „ne

prevladava nepoželjni korov” (Francuska). To bi moglo izazvati nedoumice u poljoprivrednika

u pogledu prihvatljivosti njihova zemljišta i dovesti do dodjele prava iz programa osnovnih

plaćanja za napuštena zemljišta.

61. Štoviše, za poljoprivredne površine u regijama s posebnim klimatskim uvjetima ili

slabom kvalitetom tla možda nisu potrebne posebne redovite aktivnosti za održavanje

njihova poljoprivrednog potencijala. Novim pravilima propisano je da su takve površine „koje

se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj” bile prihvatljive samo ako

poljoprivrednici na njima obavljaju određenu minimalnu aktivnost.57

62. Države članice imale su slobodu odlučivanja o tome raspolažu li „površinama koje se

prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj”. Primjerice, Francuska i Italija

odredile su površine u planinskim područjima iznad određene nadmorske visine za koje su

kao minimalnu poljoprivrednu djelatnost zahtijevale redovitu ispašu ili košnju. Međutim,

nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Škotskoj) smatrala su da na temelju važećeg

zakonodavstva EU-a takva minimalna aktivnost ne mora nužno biti poljoprivredna djelatnost

ili biti povezana s gospodarenjem zemljištem (vidi okvir 5.).

56 Članak 4. stavak 1. Uredbe (EU) br. 639/2014.

57 Članak 4. stavak 1. točka (a) podtočka iii. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

45

Okvir 5. – Minimalne aktivnosti na zemljištu koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu

ili uzgoj

Ujedinjena Kraljevina (Škotska) odredila je siromašne trajne travnjake („ekstenzivne pašnjake”) kao

zemljište koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj. Te su površine bile

prihvatljive samo ako su ih poljoprivrednici upotrebljavali za poljoprivrednu proizvodnju ili,

alternativno, izvršili procjenu utjecaja na okoliš zemljišta u svakoj kalendarskoj godini. To je

obuhvaćalo zemljovid i opis poljoprivrednog okruženja, istraživanja o rasplodnim pticama, sisavcima,

leptirima i zdravlju bilja te praćenje staništa. U 2015. godini takve procjene bile su dostupne za

otprilike 190 000 ha.

Slika 1. – Zemljište koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu i koje je podložno

procjeni utjecaja na okoliš


Procjena je podrazumijevala znatne troškove za korisnike, ali su njome pruženi vrijedni podatci o

okolišu. Međutim, njihova veza s ciljem potpore dohotku poljoprivrednika bila je slaba.

63. Novim je pravilima državama članicama omogućena i dodjela prava iz programa

osnovnih plaćanja za poljoprivredne površine na kojima ne prevladavaju trava i travolike

paše. To bi mogli biti šumoviti pašnjaci ili vrištine s pašnjacima, pod uvjetom da su

poljoprivrednici tradicionalno upotrebljavali takvo zemljište za ispašu životinja. Ispaša je

uobičajeno jedina aktivnost koja takvo zemljište može održati u dobru stanju, razlikovati ga

46

od nepoljoprivrednog zemljišta i tako izbjeći njegovo oštećenje ili napuštanje.58 Međutim,

potpora uvjetovana posjedovanjem životinja ne bi bila u skladu s proizvodno nevezanom

prirodom plaćanja iz programa osnovnih plaćanja. Tako su se države članice suočile s

poteškoćama u osmišljavanju pravila kojima bi se zajamčilo da se zemljište održava u

dostatnoj mjeri.

Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ujednačenijoj raspodjeli potpore po

hektaru te je i dalje teško odrediti učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru


Reforma zajedničke poljoprivredne politike iz 2013. zamišljena je kao pomak prema

ujednačenijoj potpori po hektaru…

64. Prema reformi ZPP-a iz 2003. poljoprivrednici su primali potporu dohotku uglavnom na

temelju razine njihove izravne potpore u razdoblju 2000. – 2002. Iako je već reformom ZPP-a

iz 2003. godine državama članicama omogućeno smanjenje tih povijesnih elemenata u

vrijednostima prava iz programa jedinstvenih plaćanja ili njihovo približavanje jedinstvenom

iznosu po hektaru, samo se nekoliko država članica odlučilo za tu mogućnost59.

65. Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ravnopravnijim razinama potpore

po hektaru. U skladu s reformom, „u pravilu, sva prava na plaćanje aktivirana u 2019. godini

u državi članici ili u regiji trebala bi imati jednaku jediničnu vrijednost”60. Odstupajući od

navedenoga, kako bi se izbjegle negativne financijske posljedice za poljoprivrednike, drugim

državama članicama bilo je omogućeno da pri izračunu vrijednosti prava na plaćanja koja bi

poljoprivrednici trebali imati u 2019. godini uzmu u obzir povijesne čimbenike. Šest od

58 Takve su poljoprivredne površine značajne u Ujedinjenoj Kraljevini (Škotskoj), Španjolskoj, Italiji i Grčkoj, ali i u drugim državama članicama koje nisu obuhvaćene revizijom koju je obavio Sud.

59 Odlomci 46., 55. i 58. tematskog izvješća br. 5/2011.

60 Uvodna izjava 23. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

47

18 država članica koje primjenjuju program plaćat će jedinstvenu vrijednost po hektaru u

svojim regijama do 2019. godine, a sedma država članica do 2020. godine (vidi sliku 7.)61.

Slika 7. – Provedba programa osnovnih plaćanja država članica


… ali većina država članica odabrala je mogućnost djelomične konvergencije…

66. Prijelaz na paušalni model programa osnovnih plaćanja mogao bi dovesti do znatne

preraspodjele potpore među poljoprivrednicima i poljoprivrednim sektorima te tako znatno

utjecati na visinu dohotka pojedinačnih poljoprivrednika.

67. U tim se okolnostima 11 država članica odlučilo se za model djelomične konvergencije.

Tim se modelom jamči da će do 2019. prava iz programa osnovnih plaćanja imati jedinstvenu

vrijednost od najmanje 60 % nacionalnog ili regionalnog prosjeka. Francuska (kopneni dio)

odabrala je ambiciozniji model u okviru kojeg će poljoprivrednici do 2019. imati pravo na

70 % prosječne nacionalne jedinične vrijednosti po hektaru radi olakšavanja kasnijeg

prijelaza na jedinstvenu potporu po hektaru. Većina od tih 11 država članica odlučila je

61 Njemačka, Malta, Nizozemska, Austrija, Švedska (2020.), Finska i Ujedinjena Kraljevina (s izuzetkom Sjeverne Irske).

Paušalni iznos u 2015.

Potpuna konvergencija na paušalni iznos do 2019.

Potpuna konvergencija napaušalni iznos do 2020.

Djelomična konvergencija do 2019.

Program jedinstvenih plaćanja po površini

48

ograničiti vrijednosti prava tih poljoprivrednika koji su bili iznad prosjeka za 2019. na najviše

30 %, kako je dopušteno zakonodavstvom EU-a.

68. Sud je utvrdio da, osim odabira modela programa osnovnih plaćanja, kriteriji za

regionalnu dodjelu raspoloživih gornjih granica proračuna također mogu imati znatan učinak

na razinu preraspodjele te da poljoprivrednici mogu zadržati osobito visoke razine potpore

koje proizlaze iz prijašnje proizvodnje (vidi okvir 6.).

Okvir 6. – Učinci preraspodjele ovisno o primijenjenom modelu programa osnovnih plaćanja

Španjolski model programa osnovnih plaćanja temelji se na regionalnom poljoprivrednom potencijalu

te se njime uzimaju u obzir čimbenici kao što je vrsta zemljišta ili usjeva 2013. godine. Projekt

50 regija doveo je do 50 različitih ciljnih jediničnih vrijednosti za 2019. koje se kreću od 60 eura do

1430 eura. Iznosi koji se u razdoblju 2015. – 2019. preraspodjeljuju poljoprivrednicima u okviru

konvergencije čine samo 5,9 % španjolske gornje granice programa osnovnih plaćanja. Italija nije

odabrala tu mogućnost, nego je odlučila uspostaviti samo jednu regiju s ciljnom vrijednošću po

hektaru koja za 2019. iznosi približno 217 eura. Preraspodjela potpore u razdoblju 2015. – 2019.

među poljoprivrednicima i regijama činit će 10,7 % ukupne godišnje gornje granice programa

osnovnih plaćanja62.

69. Uspostava nacionalnih gornjih granica na temelju prijašnjih razina potpore i velik broj

mogućnosti koje su na raspolaganju državama članicama za dodjelu nacionalnih gornjih

granica za izravna plaćanja raspoloživim programima znače da se prosječne razine potpore iz

programa osnovnih plaćanja znatno razlikuju (vidi tablicu 1.).

62 Prije reforme ZPP-a iz 2013. raspodjela izravne potpore u Španjolskoj i Italiji bila je u velikoj mjeri slična.

49

Tablica 1. – Prosječne vrijednosti prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja za 2015.


Osim toga, kad je riječ o poljoprivrednicima u usporedivim situacijama, postoji rizik od toga da bi

znatno različite razine potpore mogle negativno utjecati na uvjete tržišnog natjecanja i narušiti

zajedništvo ZPP-a.

… i dalje je teško utvrditi učinkovitost potpore dohotku poljoprivrednika u okviru


70. Reformom ZPP-a iz 2013. jamči se da će poljoprivrednici do 2019. godine početi dobivati

minimalnu potporu po hektaru. Standardni iznos potpore po hektaru po definiciji ne uzima u

obzir posebne okolnosti poljoprivrednog gospodarstva kao što su trošak poljoprivredne

Regija Regije BPS-aProsječna vrijednost

prava iz BPS-a za 2015. (u eurima)1)

Udio BPS-a u izravnim plaćanjima

EU-a Flandrija 1 235 59%Valonija 1 122 32%

1 201 62%

132) 155 – 192 60%1 183 68%3 258 / 314 / 386 63%

50 60 – 1430 58%2 1353) / 144 47%1 79 61%1 229 60%1 185 68%1 76 13%1 289 67%1 200 68%1 99 49%1 165 54%2 110 / 126 51%1 127 55%

Engleska 3 45 / 170 / 172 68%Sjeverna Irska 1 235 68%

Škotska 3 143) / 513) / 1413) 60%Wales 1 121 58%

1)

2) 1 regija do 2019.3) Okvirne vrijednosti

Francuska Hrvatska Italija LuksemburgMalta Nizozemska

U državama članicama koje ne primjenjuju paušalni iznos po hektaru pojedinačne vrijednosti mogu znatno odstupati od vrijednosti iz tablice

Država članica

Ujedinjena Kraljevina

AustrijaPortugal Slovenija Finska Švedska

Belgija

DanskaNjemačkaIrska GrčkaŠpanjolska

50

djelatnosti, ostvareni dohodak, profitabilnost poljoprivrednog gospodarstva ili potreba za

potporom EU-a dohotku. Budući da je ukupni iznos potpore koji se isplaćuje poljoprivrednom

gospodarstvu proporcionalan broju obrađenih hektara, programom osnovnih plaćanja

pogoduje se većim poljoprivrednim gospodarstvima koja mogu ostvariti uštede zbog

ekonomije veličine lakše od manjih poljoprivrednih gospodarstava.63 Znatno povećanje

potpore dohotku EU-a moglo bi utjecati na neka veća poljoprivredna gospodarstva koja se

bave ekstenzivnim uzgojem ili upravitelje zemljišta s povijesno niskom razinom potpore, a da

to pritom nije povezano s promjenom načina na koji oni obrađuju zemlju, promjenom

njihovih troškova ili promjenama na tržištu (vidi okvir 7.).

Okvir 7. – Primjeri preraspodjele kao posljedica reforme iz 2013. godine bez promjena modela

poljoprivredne djelatnosti64

U Italiji je utvrđen ekstenzivni uzgajivač ovaca i stoke s otprilike 270 ha prihvatljivog zemljišta,

uglavnom siromašnih javnih travnjaka. Prije 2015. taj je poljoprivrednik primio otprilike 5000 eura

izravne godišnje potpore. S uvođenjem programa osnovnih plaćanja poljoprivrednik je dobio prava iz

programa osnovnih plaćanja čija se vrijednost povećala na otprilike 61 000 eura.

U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska) utvrđen je poljoprivrednik koji je bio vlasnik nekoliko tisuća hektara

siromašnih trajnih travnjaka. Poljoprivrednik se nikada nije bavio poljoprivrednom proizvodnjom, ali

je prije reforme kupio prava na plaćanje od drugih poljoprivrednika i na taj način ostvario korist od

otprilike 27 000 eura u obliku potpore iz programa jedinstvenih plaćanja. S uvođenjem programa

osnovnih plaćanja dobio je prava iz programa osnovnih plaćanja ukupne vrijednosti veće od

63 Na razini plaćanja države članice mogu ublažiti ove učinke primjenom smanjenja na iznose veće od 150 000 eura po poljoprivredniku ili dodjelom preraspodjele plaćanja po hektaru svim poljoprivrednicima za broj hektara koji ne prelazi 30 ha ili prosječnu veličinu poljoprivrednog gospodarstva. Većina država članica primjenjuje smanjenje od 5 %.

64 Stvarnu razinu potpore koja se isplaćuje tim poljoprivrednicima treba povećati plaćanjem za ekologizaciju, koje je u 2015. godini iznosilo 50,2 % vrijednosti prava iz programa osnovnih plaćanja u Italiji. U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska), ovisno o regiji u kojoj su se nalazile parcele, u toj je godini plaćanje za ekologizaciju iznosilo od 83 eura do 4 eura po hektaru, a u Njemačkoj (Donja Saska) 87 eura. U Italiji i Škotskoj poljoprivrednici koji uzgajaju stoku ili ovce mogli bi u određenim uvjetima imati koristi od proizvodno vezane potpore koja se plaća po životinji, a poljoprivrednici u Njemačkoj od preraspodjele plaćanja u iznosu od 50 eura za prvih 30 ha i još 30 eura za površinu do 46 ha.

51

34 000 eura. Zbog konvergencije njihova će vrijednost do 2019. godine narasti na otprilike

130 000 eura.

U Njemačkoj (Donja Saska) nadležna tijela proširila su prihvatljivost zemljišta na vrištine. Kao

posljedica toga, uzgajivaču ovaca s nekoliko stotina hektara takva zemljišta dodijeljena su dodatna

prava iz programa osnovnih plaćanja u iznosu od 65 000 eura.

71. Sud još nije bio u mogućnosti procijeniti potpuni učinak reforme ZPP-a iz 2013. godine

na dohodak poljoprivrednika i održivost njihovih poljoprivrednih gospodarstava. Međutim,

već u prethodnim izvješćima Sud je naveo da je sustav koji je isključivo povezan s površinama

doveo do povećanja tržišne cijene poljoprivrednog zemljišta i zakupa zemljišta, kao i do

pojave novih kategorija podnositelja zahtjeva za dodjelu potpore.65 Komisija očekuje da će,

zbog izrade programa osnovnih plaćanja i drugih plaćanja povezanih s površinom, reforma

ZPP-a za 2013. godinu biti povezana s daljnjim povećanjem kapitalizacije proizvodno

nevezane potpore u vrijednostima zemljišta.66 Drugim riječima, velik dio potpore iz

programa osnovnih plaćanja pogoduje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta.

72. Iako je potpora iz programa osnovnih plaćanja važan izvor dohotka za brojne

poljoprivrednike, obilježena je određenim ograničenjima koja proizlaze iz same njezine

naravi. Potpora se isplaćuje neovisno o tome ima li poljoprivrednik nizak ili visok dohodak i je

li mu stoga potrebna javna potpora te bez obzira na vrstu uporabe zemljišta i s time

povezanih troškova. Premalo se zna o dohodcima poljoprivrednika od nepoljoprivredne

djelatnosti da bi se procijenila prikladnost dodijeljene potpore.67 Samo je nekoliko država

članica odlučilo dodijeliti prava iz programa osnovnih plaćanja na temelju agronomskih ili

društveno-gospodarskih obilježja regija te stoga u skladu s time diferencirati razinu potpore

65 Vidi odlomke 27. – 31. i odlomak 53. tematskog izvješća br. 5/2011.

66 Vidi https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/impact-2013-cap-reform-decoupled-payments-capitalization-land-values.

67 U drugoj reviziji Sud je utvrdio da kvantiteta i kvaliteta statističkih podataka koji se upotrebljavaju za analizu dohotka poljoprivrednika imaju znatna ograničenja. Vidi odlomke 27., 47., 50. i 77. tematskog izvješća br. 1/2016 „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podatcima?”

52

među tim regijama68 ili isključiti površine iz dodjele ako su smatrale da poljoprivrednicima

općenito nije osobito potrebna potpora iz programa osnovnih plaćanja69.

73. Cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivrednika koji je predviđen

Ugovorom i opći cilj ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane koji je izravno povezan s

programom osnovnih plaćanja nisu jasno utvrđeni i pretočeni u mjerljive ciljne vrijednosti te

ne postoji osnovna vrijednost na temelju koje bi se mogla mjeriti djelotvornost i učinkovitost

potpore u pogledu povećanja dohotka poljoprivrednika. Također nije poznato koja je

raspodjela potpore najdjelotvornija i najučinkovitija među poljoprivrednim stanovništvom da

bi se zajamčila održiva proizvodnja hrane u cijelom EU-u te primjereni životni standard

poljoprivrednika. Stoga je teško procijeniti uspješnost potpore iz programa osnovnih

plaćanja u pogledu ostvarenja njegova glavnog cilja i toga može li se taj cilj ostvariti drugom

raspodjelom kojom se podrazumijevaju niži proračunski troškovi70.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

74. Glavno revizijsko pitanje u ovom izvješću bilo je jesu li Komisija i države članice odabrale

pravi smjer za program osnovnih plaćanja. Sud je zaključio da program u operativnom smislu

ide u pravom smjeru, ali da je njegov učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i

konvergenciju razina potpore ograničen.

75. Nacionalna tijela morala su uložiti znatne napore u uvođenje programa osnovnih

plaćanja jer su morala utvrditi i dodijeliti prava iz programa osnovnih plaćanja za približno

četiri milijuna poljoprivrednika. Općenito gledajući, većina država članica uspješno se nosila s

tim izazovima. U velikoj su mjeri ublažile rizike od netočnog izračuna, a pri isplati potpora

nije bilo značajne stope pogreške. Međutim, u nekoliko su se država članica vrijednosti prava

iz programa osnovnih plaćanja tijekom 2017. još izračunavale tek okvirno, na temelju

68 Grčka, Španjolska, Francuska (Korzika) i Ujedinjena Kraljevina (s izuzetkom Sjeverne Irske). Austrija je primijenila posebnu mogućnost kojom je dopuštena dodjela nižeg broja prava iz programa osnovnih plaćanja za planinska područja.

69 Npr. Francuska za zemljišne parcele na kojima su zasađeni vinogradi.

70 Vidi odlomak 81. tematskog izvješća br. 1/2016.

53

procjena ili s pogreškama u izračunu, a neke agencije za plaćanja koje je Sud posjetio naišle

su na osobite poteškoće pri obavljanju ključnih kontrola i utvrđivanju prihvatljivih površina

(odlomci 26. – 33.).

1. preporuka

Komisija bi trebala zajamčiti da države članice prikladno provode ključne kontrole i da ispravljaju

prava iz programa osnovnih plaćanja u slučajevima u kojima neprimjenjivanje relevantnih pravila ili

nepostojanje ažuriranih informacija o uporabi zemljišta znatno utječu na vrijednosti.

Ciljni rok provedbe: 2018.

76. Općenito gledajući, Komisija je uspješno nadzirala provedbu programa osnovnih

plaćanja, ali to nije uvijek bilo dovoljno da se zajamči dosljedno tumačenje složenih pravila

izračuna. Isto tako, neke države članice nisu propisno dostavljale ključne informacije, što je

Komisiji dodatno otežalo praćenje programa (odlomci 34. i 35.).

77. Općenito gledajući, revizijama koje je provela sama Komisija ostvareni su dobri rezultati.

Međutim, Komisija je pred tijela za ovjeravanje mogla postaviti i dodatne zahtjeve u pogledu

provjere ključnih kontrola dodjele prava iz programa osnovnih plaćanja i u pogledu točnosti

godišnjeg izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja (odlomci 36. – 41).

2. preporuka

Komisija bi trebala:

(a) preispitati i proučiti djelotvornost svojih sustava za slanje informacija državama članicama s

ciljem postizanja što dosljednijeg tumačenja i što veće primjene pravnog okvira programa

osnovnih plaćanja

(b) procijeniti na koji bi joj se način budućim zakonodavstvom moglo omogućiti da zajamči da

države članice dostavljaju ključne informacije o provedbi programa izravne potpore

(c) razjasniti koja je uloga Komisije, a koja tijela za ovjeravanje u provjeri postojanja djelotvornih

ključnih kontrola i središnjeg izračuna prava iz programa osnovnih plaćanja.


54

78. Složena pravila za izračun prava na plaćanje iz programa osnovnih plaćanja i raspon

mogućnosti i iznimaka koje su odabrale neke države članice za prihvatljivost zemljišta i

uspostavu regija povećavaju opterećenje nacionalnih uprava. To nije doprinijelo postizanju

općeg cilja pojednostavnjenja (odlomci 42. – 46.).

79. U slučajevima u kojima države članice nisu iskoristile mogućnost predviđenu

zakonodavstvom EU-a, poljoprivrednici koji su u razdoblju 2014. – 2015. znatno smanjili

površine koje su obrađivali mogli su ostvariti neočekivanu dobit (odlomci 47. i 48.).

80. Svrha je novih pravila bila bolje usmjeriti potporu iz programa osnovnih plaćanja i drugih

izravnih plaćanja na aktivne poljoprivrednike. Iako su neke države članice postigle dobre

rezultate, provedba pravila o „aktivnim poljoprivrednicima” bila je tek djelomično

djelotvorna, prouzročila je znatno administrativno opterećenje te bi mogla dovesti do

različitog postupanja prema sličnim podnositeljima zahtjeva, a da pritom ne ostvari

očekivane rezultate. Stoga su se Vijeće i Parlament složili da od 2018. godine države članice

mogu odlučiti hoće li smanjiti broj kriterija kojima podnositelji zahtjeva mogu dokazati svoj

status „aktivnog poljoprivrednika” ili prekinuti primjenu „negativnog popisa”

(odlomci 49. – 57.).

81. Reformom ZPP-a iz 2013. proširene su kategorije zemljišta za koje se može isplatiti

potpora te je državama članicama omogućeno poduzimanje mjera za smanjenje rizika od

spekulativnih potraživanja. Međutim, pri pokušaju boljeg usmjeravanja potpore na

poljoprivredna zemljišta došlo je do ozbiljnih problema u provedbi (odlomci 58. – 63.).

82. Reformom ZPP-a iz 2013. ostvaren je pomak prema ravnopravnijim razinama potpore

po hektaru. U skladu reformom, sva prava na plaćanje aktivirana 2019. u državi članici ili u

regiji trebala bi, u pravilu, imati jednaku jediničnu vrijednost. Odstupajući od navedenoga,

državama članicama bilo je omogućeno da pri izračunu vrijednosti prava na plaćanja koja bi

poljoprivrednici trebali imati 2019. godine uzmu u obzir povijesne čimbenike, što je

mogućnost poznata kao djelomična konvergencija. Šest od 18 država članica koje primjenjuju

program plaćat će jedinstvenu vrijednost po hektaru za cijeli svoj teritorij ili njegov veći dio

55

do 2019. godine71, a sedma država članica do 2020. godine. Preostalih 11 država članica

odlučilo se za model djelomične konvergencije. Odluke država članica imale su znatan utjecaj

na stupanj preraspodjele potpore, a poljoprivrednici su u nekim slučajevima mogli zamrznuti

osobito visoku razinu potpore koja je proizašla iz prethodnih razina subvencije

(odlomci 64. – 69.).

83. Dodjela prava iz programa osnovnih plaćanja 2015. godine općenito je bila razmjerna

površinama koje su te godine obrađivane. Konvergencija prema ujednačenijim stopama po

hektaru imala je znatan učinak na raspodjelu potpore među poljoprivrednicima. Potporom iz

programa osnovnih plaćanja, kao programom koji je u osnovi povezan s površinama,

pogoduje se većim poljoprivrednim gospodarstvima. Zbog oblika programa osnovnih

plaćanja i drugih plaćanja povezanih s površinom Komisija očekuje da će reforma ZPP-a iz

2013. godine dovesti do daljnjeg povećanja kapitalizacije proizvodno nevezane potpore u

vrijednostima zemljišta, što pogoduje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta (odlomci 70. i

71.).

84. Potpora iz programa osnovnih plaćanja važan je izvor dohotka za brojne

poljoprivrednike, ali obilježena je određenim ograničenjima koja proizlaze iz same njezine

naravi. Njome se ne uzimaju u obzir tržišni uvjeti, uporaba poljoprivrednog zemljišta ili

pojedinačne okolnosti poljoprivrednog gospodarstva i ona se ne temelji na analizi

cjelokupnog dohotka poljoprivrednika (odlomak 72.).

85. Cilj jamčenja primjerenog životnog standarda poljoprivrednika koji je predviđen

Ugovorom i opći cilj ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane i dohotkom

poljoprivrednika još nisu pretočeni u mjerljive ciljne vrijednosti te ne postoji ni osnovna

vrijednost s kojom bi se mogli usporediti postignuti rezultati. Time se otežava mjerenje

uspješnosti potpore i utvrđivanje mogu li se ti ciljevi postići drugim raspodjelama potpore i

uz niže proračunske troškove, pogotovo u kontekstu mogućeg smanjenja proračuna u

budućnosti (odlomak 73.).

71 Francuska je odlučila uvesti paušalni sustav samo za regiju Korziku, na koju se odnosi svega 0,6 % gornje granice francuskog proračuna za program osnovnih plaćanja.

56

3. preporuka

Prije donošenja bilo kakva prijedloga za buduće oblikovanje ZPP-a Komisija bi trebala procijeniti

stanje u pogledu dohotka za sve skupine poljoprivrednika i analizirati njihovu potrebu za potporom

dohotku, uzimajući u obzir trenutačnu raspodjelu potpore EU-a i nacionalne potpore, poljoprivredni

potencijal zemljišta, razlike među površinama uglavnom namijenjenima poljoprivrednoj proizvodnji ili

održavanju, troškove i održivost poljoprivredne djelatnosti, dohodak od hrane i druge poljoprivredne

proizvodnje, kao i dohodak od nepoljoprivrednih djelatnosti, čimbenike učinkovitosti i

konkurentnosti poljoprivrednih gospodarstava te vrijednost javnih dobara koje pružaju

poljoprivrednici.

Komisija bi od samog početka trebala povezivati predložene mjere s odgovarajućim operativnim

ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima se može usporediti uspješnost potpore.


Ovo je tematsko izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda

Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. veljače 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne

predsjednik

1

PRILOG I.

Gornje granice proračuna za program osnovnih plaćanja u razdoblju 2015. – 2020.72

(u milijunima eura) Država članica 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Belgija 231,51 225,60 222,20 214,40 211,28 225,12 Danska 565,12 564,77 553,02 546,80 539,58 581,97 Njemačka 3063,11 3042,98 3022,78 3005,47 2988,16 3128,96 Irska 828,31 828,43 826,18 825,89 825,61 825,61 Grčka 1205,70 1182,88 1129,25 1103,65 1091,17 1156,27 Španjolska 2809,79 2816,11 2826,61 2835,99 2845,37 2845,37 Francuska 3577,32 3199,09 3185,17 2280,46 2272,64 2528,64 Hrvatska 79,65 87,94 108,75 126,00 143,25 138,04 Italija 2345,13 2314,33 2245,53 2217,39 2189,26 2189,26 Luksemburg 22,86 22,82 22,78 22,76 22,74 22,74 Malta 0,65 0,65 0,65 0,64 0,65 0,26 Nizozemska 521,77 513,03 504,28 475,19 466,96 509,89 Austrija 471,28 470,85 470,39 470,38 470,38 470,38 Portugal 279,10 284,81 274,19 273,50 279,56 279,56 Slovenija 74,80 73,58 73,62 71,58 71,12 71,12 Finska 267,42 269,56 262,27 262,55 262,84 262,84 Švedska 383,29 401,64 401,86 402,46 403,06 403,06 Ujedinjena Kraljevina 2100,80 2091,38 2112,70 2102,72 2092,65 2346,80

72 Države članice mogu donijeti odluku o izmjeni svoje prvotne odluke o dodjeli nacionalnih gornjih granica za izravna plaćanja (Prilog II. Uredbi (EU) br. 1307/2013). U tom će slučaju prilagoditi i godišnju gornju granicu proračuna za program osnovnih plaćanja.

1

PRILOG II.

Modeli provedbe programa osnovnih plaćanja

RegijaPrimjena na

regionalnoj razini Model BPS-a

Zadržavanje prava na

plaćanje iz SPS-a

Broj korisnika

Minimalna veličina

poljoprivrednog gospodarstva

Minimalna razina prosjeka po

hektaru za 2019.

Maksimalno smanjenje

vrijednosti prava na plaćanje do 2019.

Referentni iznos SPS-aUključivanje drugih

izravnih plaćanja osim SPS-a

Površine za izračun broja prava na plaćanje

Klauzula o neočekivanoj

dobiti

Flandrija ne ne 22 275 2 ha ne 2015. i l i 2013. ako je manja ne

Valonija ne ne 13 666 1 ha ne 2015 ne

ne djelomična konvergencija

da 40 696 2 ha 60% ne — ne 2015 —

13 regija u 2015.1 regija u 2019.

paušalni iznos za 2015.

ne 320 786 1 ha — — — — 2015 —


ne 121 355 — 60% ne vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.

da 2015. i l i 2013. ako je manja ne

3 regije djelomična konvergencija

ne 684 306 0,4 ha 60% 30% vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.

ne 2015., ali nema obradivog zemljišta pod trajnim

da

50 regija djelomična konvergencija

ne 784 938 0,2 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015. i l i 2013. ako je manja da

kontinentalna djelomična konvergencija

ne 358 5341) — 70% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015., ali bez vinograda (2013.)

ne

Korzika paušalni iznos za 2015.

ne 2 004 — — — — ne 2015., ali bez vinograda (2013.)

—


ne 72 152 1 ha 60% ne plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 da


ne 982 0021) 0,5 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 da


ne 1 830 0,3 ha 0 ne plaćanja iz SPS-a za 2014. — 2015 ne

ne paušalni iznos za 2015.

ne 5 178 0,3 ha — — — — 2015 —

ne potpuna konvergencija do

ne 47 029 0,3 ha — — vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.

ne 2015., ali nema obradivog zemljišta pod trajnim

ne


ne 108 054 1,5 ha — — plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 da


ne 158 831 0,5 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015. i l i 2013. ako je manja da


ne 55 465 1 ha 60% 30% plaćanja iz SPS-a za 2014. da 2015 ne

2 regije potpuna konvergencija do

da 52 024 — 60% ne — ne 2015 —


da 60 543 4 ha — — — ne 2015 —

Engleska 3 regije paušalni iznos za 2015.

da87 303

5 ha — — — — 2015 —

Sjeverna Irska ne djelomična konvergencija

ne 23 327 3 ha 71,4 % ne vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.

ne 2015 ne

Škotska 3 regije potpuna konvergencija do

ne18 243

3 ha — — vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.

ne 2015 da

Wales ne potpuna konvergencija do

ne 15 348 5 ha — — vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.

ne 2015 da

1) Okvirni podatci


vrijednosti prava na plaćanje iz SPS-a za 2014.30%

Njemačka

Irska

Grčka

Španjolska

Francuska

Hrvatska

Italija

Luksemburg

Malta

Nizozemska

djelomična konvergencija 60%

Slovenija

Finska

Švedska

Austrija

Portugal

Država članica

Belgija

Danska

1

PRILOG III.

Uvođenje koncepta „aktivnog poljoprivrednika”

Regija

Prag za izuzimanje od primjene odredbi o

aktivnim poljoprivrednicima (u eurima)

Proširenje negativnog popisa

Proširenje na sve podnositelje zahtjeva s tek neznatnim poljoprivrednim

djelatnostima 1)

Prag za veličinu površine iznad kojeg se djelatnosti

smatraju znatnima(u hektarima)

Zemljište koje se prirodno održava u

stanju pogodnom za ispašu ili uzgajanje

Flandrija 0 ne ne daValonija 350 ne ne ne

— 5000 ne ne ne— 5000 da ne 38 da— 5000 ne ne 32 ne— 5000 ne da ne— 1250 ne ne ne— 200 ne ne da— 5000 ne ne ne— 12502) da da da— 100 ne ne ne— 250 da ne ne— 0 da da ne— 1250 ne ne ne— 5000 ne ne ne— 5000 ne ne ne— 5000 ne ne ne— 5000 ne ne 36 ne

Engleska 5000 ne ne 36 neSjeverna Irska 5000 ne ne 26 ne

Škotska 5000 ne ne daWales 0 ne ne 21 da

1)

2) 5000 eura u područjima u nepovoljnom položaju i l i planinskim područjima

LuksemburgMalta Nizozemska


Austrija

GrčkaŠpanjolskaFrancuska Hrvatska Italija

Država članica

Belgija

DanskaNjemačkaIrska

Portugal Slovenija Finska Švedska

Članak 9. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1307/2013

1

ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG SUDA

„PROGRAM OSNOVNOG PLAĆANJA ZA POLJOPRIVREDNIKE – S OPERATIVNOG STAJALIŠTA NA DOBROM JE PUTU, ALI IMA OGRANIČEN UČINAK NA

POJEDNOSTAVNJENJE, USMJERAVANJE I KONVERGENCIJU RAZINA POTPORE” SAŽETAK III. Zakonodavstvom EU-a od država članica zahtijevalo se da dodijele prava na plaćanje za prihvatljive hektare utvrđene u godini prve dodjele prava na plaćanje, tj. hektare koji su se smatrali prihvatljivima nakon dovršetka administrativnih kontrola i kontrola na terenu. Slično tome, vrijednost prava na plaćanje trebalo je izračunati tek nakon što se utvrdi broj prava na plaćanje. Slične netočnosti u vrijednostima prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja utvrđene su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a za rashode programa osnovnog plaćanja obuhvatit će se financijskim ispravcima. IV. Komisija je dala jasne i nedvosmislene smjernice koje su dostupne svim državama članicama u internetskom sustavu Centra komunikacijskih i informacijskih izvora za javnu upravu, poduzeća i građane („CIRCABC”)1. Odgovornost je država članica da pregledaju dostupne smjernice. Nekoliko država članica nije pravodobno dostavilo određene informacije. U okviru službenog posjeta provedene su revizije radi provjere rada tijela za ovjeravanje na pravima iz programa osnovnog plaćanja. Kad je riječ o ispitivanjima koja treba provesti u pogledu prava, smjernice Komisije ne mogu biti suviše normativne jer su tijela za ovjeravanje kvalificirani revizori koji bi se u skladu s međunarodno priznatim revizijskim standardima pri provođenju ovjeravanja trebali koristiti stručnom prosudbom. U nekim državama članicama tijelo za ovjeravanje ponovno je izračunalo prava za sve transakcije koje podliježu dokaznom testiranju (tj. za statistički odabran uzorak). V. Proces suodlučivanja doveo je do nekoliko mogućnosti za provedbu programa osnovnog plaćanja. Međutim, sadržavao je i mogućnost da države članice ograniče svoje izbore. Komisija ima dojam da su države članice koje su primijenile restriktivan pristup mogućnostima ZPP-a zabilježile manje administrativno opterećenje. VI. Negativni popis nije bio dio prijedloga Komisije, ali je uveden kao posljedica političkog kompromisa. Dok je početni prijedlog Komisije uključivao jedno testiranje za sve podnositelje zahtjeva (izravna plaćanja najmanje 5 % od ukupnih nepoljoprivrednih primitaka), suzakonodavci su odobrili niz političkih odluka o provedbi odredbe o aktivnom poljoprivredniku kojima je državama članicama omogućeno da uzmu u obzir svoje nacionalne posebnosti. VII. Usmjeravanje često dovodi do veće složenosti u provedbi. Jasno je da bilo kakva izmjena pravnih zahtjeva, uključujući definicije prihvatljivosti, ima posljedice na integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS). Komisija je dala opsežnu potporu tijekom provedbe posljednje reforme, među ostalim i za prvu dodjelu prava na plaćanje. IX. Izravna plaćanja u većini se slučajeva dodjeljuju po hektaru prihvatljive površine te su stoga usko povezana s poljoprivrednom površinom gospodarstva. Međutim, osnovno plaćanje ne bi trebalo procjenjivati kao samostalan program. Programom osnovnog plaćanja osigurava se da poljoprivrednici primaju minimalnu potporu po hektaru. Program osnovnog plaćanja dopunjen je drugim plaćanjima koja prednost daju preraspodjeli potpora. Zapravo, analiza Komisije pokazuje da

1 CIRCABS je internetska usluga koju pruža Europska komisija radi razmjene dokumenata s državama članicama.

2

se izravna plaćanja po hektaru smanjuju s povećanjem veličine poljoprivrednog gospodarstva te da je jedinična potpora viša za mala gospodarstva koja u prosjeku imaju niži dohodak po radniku. Na vrijednosti zemljišta u velikoj mjeri utječu brojni čimbenici, osim potpore u okviru ZPP-a: npr. cijene poljoprivrednih proizvoda, urbani pritisak, nacionalni propisi u području tržišta zemljišta, porezi, trajanje ugovora o najmu itd. Osim toga, u državama članicama s programom osnovnog plaćanja u kojima se pravima lako može trgovati bez zemljišta, potpora dohotku manje je kapitalizirana u okviru cijena zemljišta. X. Svrha osnovnog plaćanja jest poboljšati cjelokupan dohodak poljoprivrednika. Potpora u okviru osnovnog plaćanja utemeljena je na površini, odvojena je od proizvodnje i u većini je država članica povezana s povijesnim referencama. Nije usmjerena na pojedinačne okolnosti na svakom poljoprivrednom gospodarstvu kako bi se izbjeglo prekomjerno administrativno opterećenje. Daljnje usmjeravanje potpore obavlja se preko drugih programa, kao što su plaćanja za mlade poljoprivrednike, preraspodijeljeno plaćanje, program za male poljoprivrednike i dobrovoljna proizvodno vezana plaćanja. U predstojećoj procjeni učinka, koja je dio prijedloga novog modela ostvarenja ciljeva zajedničke poljoprivredne politike, analizirat će se trenutačna raspodjela i usmjeravanje potpore dohotku po veličini poljoprivrednoga gospodarstva i vrsti poljoprivredne proizvodnje, uzimajući u obzir dohodak ostvaren od poljoprivrednih djelatnosti. Osim toga, pri procjeni ukupne relevantnosti potpore dohotku uzet će se u obzir i drugi prihodi ostvareni od nepoljoprivrednih djelatnosti na temelju poljoprivrednih čimbenika (npr. agroturizam). Kad je riječ o tome, budući da je procjena učinka i dalje u početnoj fazi, još nije moguće utvrditi hoće li ona obuhvaćati sve čimbenike navedene u ovim zapažanjima. XI. Osigurati primjeren životni standard poljoprivrednika zaista je cilj ZPP-a utvrđen u Ugovoru. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede” predlaže se novi model ostvarenja ciljeva ZPP-a u kojem bi Unija trebala utvrditi osnovne parametre politike, a države članice trebale bi imati veću odgovornost i više izvješćivati o tome kako ostvaruju dogovorene ciljeve i ciljne vrijednosti koje bi trebalo prikazati i opravdati u strateškom planu za zajedničku poljoprivrednu politiku. Komisija prepoznaje važnost cilja ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane te je naručila procjenu učinka mjera ZPP-a na „održivu proizvodnju hrane”. XII. Neke su preporuke prihvaćene, a druge su odbijene. Točnije, prihvaćene su preporuke koje se odnose na dodjelu i izračun prava iz programa osnovnog plaćanja i o ulozi tijela za ovjeravanje. Međutim, odbijena je preporuka u pogledu sustava Komisije za širenje informacija među državama članicama. XIII. Kad je riječ o prijedlozima za sljedeće programsko razdoblje Komisija djelomično prihvaća preporuku. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede”2 predlaže se novi model ostvarenja ciljeva za zajedničku poljoprivrednu politiku. Komunikacija je usmjerena na veću supsidijarnost koja omogućuje da se više uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe nego ciljevi i ciljne vrijednosti. U procjeni učinka na kojoj će se temeljiti prijedlog Komisije za ZPP nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjim rezultatima politike, među ostalim analiza nekih predloženih čimbenika, i te će se informacije upotrijebiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost. Kako se ne bi doveli u pitanje rezultati prethodno navedene procjene učinka, Komisija ne može prihvatiti preporuku da se predložene mjere od samog početka povezuju s odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima bi se u ovoj fazi mogla usporediti uspješnost potpore. Međutim, u skladu s Komunikacijom Komisije o budućnosti hrane i poljoprivrede razmotrit će se način procjene uspješnosti svih vrsta intervencije, uključujući, prema potrebi, potporu dohotku.

UVOD

2 COM (2017) 713 final.

3

3. Reformom iz 2013. Komisija je riješila nedostatak koji je otkrio Revizorski sud te je stoga uvela odredbu o obvezi „aktivnog poljoprivrednika”. U okviru prethodnog sustava (uređenog Uredbom (EZ) br. 73/2009) države članice već su mogle na dobrovoljnoj osnovi osobe isključiti iz pristupa izravnoj potpori. Isključivanja su bila moguća ako su poljoprivredne djelatnosti činile samo neznatan dio ukupnih gospodarskih djelatnosti tih osoba ili ako poslovna namjena nije bila ili je bila samo marginalno usmjerena na obavljanje poljoprivredne djelatnosti. Samo je Nizozemska odabrala tu mogućnost. Poboljšana je i definicija prihvatljivog zemljišta kako bi se uključili posebni zahtjevi za područja koja se prirodno održavaju. Osim toga, države članice mogu sastaviti popis područja koja se pretežito upotrebljavaju za nepoljoprivrednu djelatnost. Definicija poljoprivrednika i poljoprivredne djelatnosti odražava nevezanu prirodu izravnih plaćanja i odgovarajuću potrebu da se proizvodne djelatnosti ne nameću kao kriteriji prihvatljivosti u skladu s pravilima zelene kutije WTO-a. Slične pogreške i nedostaci pronađeni su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti u vezi s programom jedinstvenih plaćanja. Financijski rizik za proračun EU-a koji je proizašao iz tih pogrešaka i nedostataka obuhvaćen je financijskim ispravcima koji su se primjenjivali dok predmetne države članice nisu poduzele odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa jedinstvenih plaćanja. 12. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 13. 13. Za države članice koje primjenjuju model djelomične konvergencije vrijednost prava na plaćanje temelji se na povijesnim elementima te su stoga i dalje prisutne povijesne razlike u razini potpore po hektaru. Međutim, te razlike u razini potpore postupno će se smanjivati do godine zahtjeva 2019. kao posljedica unutarnjeg procesa konvergencije.

OPAŽANJA 29. Tijekom Komisijine revizije sukladnosti provedene u Italiji otkriveno je i prekoračenje gornje granice programa osnovnog plaćanja. U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a za rashode programa osnovnog plaćanja obuhvatit će se financijskim ispravcima. a) U Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska) još nije provedena revizija sukladnosti za sustav upravljanja i kontrole koji se odnosi na prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja. Ako se utvrde pogreške u odnosu na dodijeljena prava na plaćanje, financijski rizici za proračun EU-a koji proizlaze iz njih obuhvatit će se financijskim ispravcima do poduzimanja odgovarajućih korektivnih mjera koje treba poduzeti kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. Kad je riječ o Nizozemskoj, Komisija je svjesna nalaza Revizorskog suda koji ukazuje na nepravilnu primjenu pravila unutarnje konvergencije. To će se pitanje uzeti u obzir u analizi rizika za Komisijino planiranje revizije. b) Tijekom Komisijine revizije sukladnosti u Francuskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) utvrđena je i činjenica da poljoprivrednici nisu znali konačnu vrijednost svojih prava iz programa osnovnog plaćanja prije podnošenja zahtjeva za sljedeću godinu zahtjeva. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima. Vidjeti odgovor Komisije na točku 29.a u pogledu Ujedinjene Kraljevine (Škotska). i) Slična kašnjenja utvrđena su tijekom Komisijine revizije sukladnosti u Francuskoj. Uzimajući u obzir nedostatke, 12. srpnja 2016. donesena je Provedbena odluka Komisije (C(2016) 4287) o obustavi mjesečnih plaćanja Francuskoj od srpnja 2016. do srpnja 2017. Obustava je bila na razini od 3 % izravnih plaćanja zatraženih za isplatu.

4

U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima dok država članica ne poduzme odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. ii) Slični nedostaci u sustavima upravljanja i kontrole koji se odnose na program osnovnog plaćanja utvrđeni su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska). U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog tih nedostataka obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. Vidjeti odgovor Komisije na točku 29.a u pogledu Ujedinjene Kraljevine (Škotska). 31. Slični nedostaci u sustavima upravljanja i kontrole koji se odnose na program osnovnog plaćanja utvrđeni su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti u Italiji. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog tih nedostataka obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. 32. Revizije sukladnosti koje je Komisija provela u Grčkoj, Francuskoj, Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini dovele su do sličnih opažanja. U tijeku je postupak utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog tih pogrešaka i nedostataka obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. 33. Pouzdanost informacija iz registra životinja provjerit će se tijekom revizije sukladnosti koja se planira za prvu polovinu 2018., u skladu s višegodišnjim programom revizija za razdoblje od 2017. do 2020. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja. 34. Smjernice koje je izdala Komisija bile su jasne, nedvosmislene i dosljedne. Osim toga, u pravilu su svi interpretacijski dokumenti ili odgovori od općeg interesa dostupni svim državama članicama na internetskoj platformi CIRCABC. Predstavnici svih država članica koji imaju pristup platformi CIRCABC mogu se pretplatiti na sustav upozorenja koji jamči da prime obavijest svaki put kada na platformi bude dostupan novi dokument. Države članice dužne su redovito provjeravati platformu CIRCABC kako bi se osiguralo da pravilno primjenjuju zakonodavstvo EU-a. 36. Neki službeni posjeti u svrhu revizije zaista nisu provedeni kako je planirano u kalendarskim godinama 2016. i 2017. S obzirom na dostupne kadrovske resurse prednost je dana nužnom daljnjem praćenju 13 revizija dokumentacije pokrenutih 2016., koje su uz dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu obuhvaćale i stavke povezane s programom osnovnog plaćanja kao što su odredba o aktivnom poljoprivredniku, dodjela prava na plaćanje iz nacionalne rezerve itd. Komisija je preispitala zakonitost i pravilnost rada tijela za ovjeravanje na temelju analize rizika i stoga nije dala posebnu prednost radu na pravima iz programa osnovnog plaćanja jer rad tijela za ovjeravanje obuhvaća sredstva iz ZPP-a i sve mjere. Planirani su određeni službeni posjeti, posebno u pogledu provjere rada tijela za ovjeravanje na pravima iz programa osnovnog plaćanja. U okviru službenih posjeta koji nisu obuhvaćali prava, Komisija nije posebno provjeravala rad tijela za ovjeravanje na pravima, osim ako su s njima bili povezani posebni rizici. U kontekstu financijskog poravnanja praćena su sva pitanja se odnose na prava iz programa osnovnog plaćanja. 37. U skladu s njezinom revizijskom strategijom, revizija sukladnosti koju provodi Komisija utemeljena je na sustavu i na rizicima, tj. usmjerena je na provjeru ključnih kontrola s najvećim povezanim financijskim rizikom u slučaju neusklađenosti s pravilima EU-a, na primjer, preko preispitivanja uzoraka transakcija. Uzimajući u obzir raspored takvih revizija sukladnosti, smatralo

5

se da su ključne kontrole s najvišim povezanim financijskim rizikom one koje su povezane s prvom dodjelom prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja iz nacionalne rezerve, što je važan aspekt upravljanja nacionalnom rezervom. Preispitivanje uzoraka transakcija omogućilo je i provjeru važnih elemenata općeg izračuna (tj. različitih koeficijenata koji su primijenjeni i izračunanih godišnjih prosjeka itd.). Većina revizija sukladnosti u vezi s pravima na plaćanje u okviru programa osnovnog plaćanja provedena je 2016. U to vrijeme (kada je prva dodjela prava na plaćanje finalizirana ili čak još nije finalizirana i s obzirom na znatna kašnjenja s provedbom programa osnovnog plaćanja u određenim državama članicama) postupci za poništenje nepropisno dodijeljenih prava na plaćanje nisu procijenjeni kao velik financijski rizik. 39. Ispitivanje prava koje trebaju provesti tijela za ovjeravanje dvostruko je i utvrđeno je u smjernicama koje su dostavljene tijelima za ovjeravanje: – prvo, o postupcima koje su uspostavile države članice radi osiguranja pravilne dodjele prava na plaćanje i pravilan izračun vrijednosti tih prava (vidjeti odjeljak 5.2. Smjernice 2.). Glavni postupovni aspekti koje treba provjeriti detaljno su opisani u odjeljku 7.2.2. Smjernice 3. jer bi se dodjela prava na plaćanje trebala riješiti iz postupovne (sustavne) perspektive. To bi trebalo biti popraćeno ispitivanjem sukladnosti određenih transakcija. U Smjernici 3. predlaže se deset transakcija. Za ispitivanje sukladnosti u Smjernici 2. jasno se predlaže upotreba popisa ključnih i pomoćnih kontrola kao referentne vrijednosti (vidjeti str. 21. Smjernice 2. za financijsku godinu 2016.), – drugo, tijelo za ovjeravanje trebalo bi tijekom dokaznog testiranja dokumenata za izravno plaćanje provjeriti aritmetičku točnost i je li konačni broj prava prihvaćen za plaćanje. 40. Smjernice Komisije ne mogu biti suviše normativne jer su tijela za ovjeravanje kvalificirani revizori koji bi se u skladu s međunarodno priznatim revizijskim standardima pri provođenju ovjeravanja trebali koristiti stručnom prosudbom. U nekim državama članicama tijelo za ovjeravanje ponovno je izračunalo prava za sve transakcije koje podliježu dokaznom testiranju (tj. za statistički odabran uzorak). 41. Smjernice Komisije općenite su i ne mogu obuhvatiti sve situacije u državama članicama. Ipak, smjernice su jasne u pogledu rada tijela za ovjeravanje u vezi s pravima, kako je navedeno u odgovoru Komisije na točku 39. Osim toga, u odjeljku 7.2.2. Smjernice 3. utvrđeno je da je financijska godina 2016. (godina zahtjeva 2015.) prva godina utvrđivanja prava na plaćanja pa je stoga zatražen zaključak tijela za ovjeravanje o postupku dodjele prava. Osim toga, nekoliko je država članica kasnilo s utvrđivanjem konačnih prava. Budući da tijela za ovjeravanje imaju stroge rokove za izvješćivanje (tj. 15. veljače nakon predmetne financijske godine), nisu uvijek mogla donijeti zaključak o točnosti izračuna prava. Prva točka: u većini država članica s regionalnim agencijama za plaćanja i pravima koja se izračunavaju na nacionalnoj razini moguće je izračun prava podliježe reviziji ovjeravanja. U slučaju Njemačke, središnje tijelo koje je izračunalo prava na plaćanja nije podlijegalo reviziji ovjeravanja. Stoga slučaj Njemačke (Donja Saska) nije indikativan za rad tijela za ovjeravanje u drugim državama članicama. Druga točka: pitanje prava za Italiju prati se u reviziji sukladnosti koja je u tijeku. Treća točka: pitanje prava za Francusku prati se u reviziji sukladnosti koja je u tijeku. 42. Početni prijedlog Komisije bio je usmjeren na pojednostavnjenje programa izravnih plaćanja. Štoviše, izvorni prijedlog Komisije sadržavao je manje mogućnosti te je stoga bio jednostavniji. Međutim, tijekom procesa suodlučivanja dodane su druge mogućnosti pa su pravila postala složenija. Osim toga, pojednostavnjenje je jedan od glavnih ciljeva u raspravama o novoj zajedničkoj poljoprivrednoj politici za razdoblje nakon 2020.

6

43. Iako je točno da je model unutarnje konvergencije složeniji za utvrđivanje vrijednosti prava na plaćanje, mora se napomenuti da su države članice mogle odabrati primjenu tog modela umjesto mogućnosti jednostavnog paušalnog modela od prve godine provedbe. Mogućnost da države članice odaberu određeni model provedbe u skladu je s načelom zajedničkog upravljanja ZPP-om prema kojem provedbom izravno upravlja svaka država članica i nacionalna su tijela odgovorna za upravljanje izravnim plaćanjima za poljoprivrednike u njihovoj zemlji te za njihovu kontrolu. 45. Španjolska tijela odabrala su model regionalizacije programa osnovnog plaćanja na temelju niza kriterija u bliskoj suradnji s regionalnim tijelima. Provedba trenutačne regionalizacije programa osnovnog plaćanja procijenit će se i uzeti u obzir u promišljanju o budućem ZPP-u. 46. Države članice nisu bile obvezne proširiti definiciju prihvatljive površine. Pri korištenju te mogućnosti, države članice odgovorne su za procjenu složenosti sustava koji odluče provesti zajedno sa stvarnom potrebom da se u obzir uzmu posebne poljoprivredne metode na njihovom državnom području. 48. Zakonodavstvom je predviđena mogućnost ograničenja povećanja vrijednosti prava na plaćanje ako bi to povećanje dovelo do neočekivanog profita. Države članice odlučuju hoće li primijeniti tu neobveznu odredbu. Osim toga, ako do tih neočekivanih profita dođe zbog uvjeta koji su stvoreni umjetno i u suprotnosti s ciljevima ZPP-a, primjenjuje se (obvezna) klauzula o izbjegavanju utvrđena člankom 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013. Kao posljedica članka 60. tim se fizičkim ili pravnim osobama ne odobrava nijedna pogodnost. Naposljetku, gospodarstva koja veliku vrijednost prava na plaćanje ostvaruju koncentriranjem potpore na manje područje čine ta prava na plaćanje podložnima većem smanjenju zbog unutarnje konvergencije.

Očitovanje Suda na odgovor Komisije

Klauzulom o izbjegavanju iz članka 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i unutarnjom konvergencijom, kao mehanizmima za smanjenje neočekivane dobiti, ostvaren je tek ograničen učinak.

Kao što je u više navrata potvrdio Sud Europske unije, da bi države članice mogle primijeniti klauzulu o izbjegavanju potrebno je, s jedne strane, dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari određena pogodnost tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino ostvarenje. Kad je riječ o neočekivanoj dobiti od prijenosa zemljišta na druge poljoprivrednike (vidi okvir 2.), državama članicama izrazito je teško dokazati da je podnositelj zahtjeva prijenosom zemljišta imao isključivu namjeru ostvariti pogodnost protivno ciljevima programa osnovnih plaćanja.

Na temelju unutarnje konvergencije vrijednost prava iz programa jedinstvenih plaćanja iz okvira 2. smanjit će se do 2019. za približno 25 %, što znači da će poljoprivrednici te godine svejedno ostvariti 75 % neočekivane dobiti.

53. Slični nedostaci u vezi s provjerom statusa aktivnog poljoprivrednika podnositelja zahtjeva utvrđene su tijekom Komisijinih revizija sukladnosti. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a obuhvatit će se financijskim ispravcima dok država članica ne poduzme odgovarajuće korektivne mjere kako bi se osigurala zakonitost i pravilnost rashoda izravnih plaćanja.

7

54. Suzakonodavci su odobrili niz političkih odluka za provedbu odredbe o aktivnom poljoprivredniku kojima je državama članicama omogućeno da uzmu u obzir svoje nacionalne posebnosti. Komisija je dala pozitivnu procjenu primjene praga izraženog u prihvatljivim hektarima kao alternativnog kriterija za potrebe članka 9. stavka 2. točke (b) Uredbe (EU) br. 1307/2013 za dokazivanje da poljoprivredna djelatnost nije neznatna ako taj uvjet ne dovodi do poticanja poljoprivrednika na proizvodnju. 55. Negativni popis nije bio dio prijedloga Komisije, ali je uveden kao posljedica političkog kompromisa. Dok je početni prijedlog Komisije uključivao jedno testiranje za sve podnositelje zahtjeva (izravna plaćanja najmanje 5 % od ukupnih nepoljoprivrednih primitaka), suzakonodavci su odobrili niz političkih odluka o provedbi odredbe o aktivnom poljoprivredniku kojima je državama članicama omogućeno da uzmu u obzir svoje nacionalne posebnosti. Zbog postojanja negativnog popisa, vrlo je vjerojatno da su neki subjekti uopće nisu podnijeli zahtjev. Ti podaci nisu dostupni Komisiji.

Okvir 3. – Primjeri različitog postupanja u usporedivim situacijama Komisija je objavila Smjernice za provedbu članka 9. Uredbe (EU) 1307/2013 (DSCG/2014/29). Na državama je članicama da dalje provode tu odredbu u skladu sa svrhom pravila aktivnog poljoprivrednika i općim načelima prava Unije. Kad je riječ o trajnim sportskim i rekreativnim terenima, negativni popis usmjeren je na specijalizirane subjekte koji upravljaju trajnim postojećim površinama zemljišta s trajnim instalacijama i/ili trajnim umjetnim strukturama za gledatelje koje se upotrebljavaju za potrebe sportskih i rekreacijske aktivnosti. Njemačka je slijedila te smjernice. U tijeku je postupak potvrđivanja sukladnosti za Francusku. Suzakonodavac je predvidio fleksibilnost kojom se državama članicama omogućuje da prilagode negativni popis svojim posebnim okolnostima i potrebama. Štoviše, člankom 9. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe (EU) br. 1307/2013 državama članicama omogućuje se da na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija na negativni popis dodaju druge slične nepoljoprivredne djelatnosti ili aktivnosti. Međutim, sva dodavanja na popis trebaju biti objektivno opravdana na temelju „sličnosti” iz članka 9. stavka 2., tj. djelatnosti/aktivnosti tih subjekata trebale bi po prirodi biti slične djelatnostima/aktivnostima subjekata koji su već uključeni na negativni popis. Isto tako, suzakonodavac je odlučio dati mogućnost provedbe članka 9. stavka 3. te uredbe. 57. Kao posljedica postupka pregovora o tzv. Skupnoj uredbi3, članak 9. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013 (negativni popis) može se prestati primjenjivati od 2018. ili bilo koje kasnije godine. Za razliku od toga, članak 9. stavak 1. i dalje se nastavlja primjenjivati za sve države članice koje imaju površine koje se prirodno održavaju. 60. Definiranjem prihvatljivosti na temelju značajki poljoprivrednog zemljišta poljoprivrednike se ne oslobađa od obavljanja poljoprivredne djelatnosti. Značajke bi trebale proizlaziti iz te djelatnosti. Ako države članice točno definiraju te značajke, napuštena zemljišta pojavljivala bi se kao takva i stoga bi se smatrala neprihvatljivima. 62. Komisija smatra da za površine koje se prirodno održavaju minimalna aktivnost ne bi trebala biti potpuno odvojena od bilo kakvog upravljanja zemljištem, osim ako je to rezultat provedbe mreže Natura 2000 (što također podrazumijeva da su te površine u 2008. imale pravo primati plaćanja)4.

3 Uredba (EU) 2017/2393 (SL L 350, 29.12.2017.).

4 Članak 32. stavak 2. točka (b) podtočka i. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

8

Okvir 5. – Minimalne aktivnosti na zemljištu koje se prirodno održava u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj Škotska tijela nisu obavijestila Komisiju o odluci da izvrše procjenu utjecaja na okoliš zemljišta u svakoj kalendarskoj godini, umjesto poljoprivredne djelatnosti. Upitno je može li se procjena utjecaja na okoliš smatrati minimalnom aktivnošću na poljoprivrednoj površini. Očekuje se da aktivnost utječe na samo zemljište (npr. održava ili čak povećava prirodnu vrijednost travnjaka) i da nije ograničena na promatranje stanja okoliša na toj površini, čiji razvoj ne proizlazi iz nekakve aktivnosti koje obavljaju poljoprivrednici.

Okvir 6. – Učinci preraspodjele ovisno o primijenjenom modelu programa osnovnog plaćanja Španjolska tijela odabrala su model regionalizacije programa osnovnog plaćanja na temelju niza kriterija u bliskoj suradnji s regionalnim tijelima. Provedba trenutačne regionalizacije programa osnovnog plaćanja procijenit će se i uzeti u obzir u promišljanju o budućem ZPP-u. Iako iznos sredstava prenesenih iz prava na plaćanja visoke vrijednosti u prava na plaćanja niske vrijednosti izražen kao postotak gornje granice programa osnovnog plaćanja prikazuje bolju konvergenciju u Italiji u odnosu na Španjolsku, usporedba prethodno navedenog postotka ne omogućuje donošenje zaključaka o različitim učincima konvergencije u svim državama članicama. Štoviše, država članica za koju je taj postotak veći nego za drugu državu članicu neće nužno imati bolje stanje na kraju razdoblja. Važno je uzeti u obzir i početnu situaciju, osobito mogućnost daljnje konvergencije. Iako će prijenosi sredstava kao postotka gornje granice programa osnovnog plaćanja biti niži u državi članici s vrijednostima prava na plaćanje koje su blizu prosjeka već na početku razdoblja konvergencije, ta država članica na kraju može imati vrijednosti koje su više konvergentne nego država članica sa znatno višim postotkom prenesenih sredstava. 69. Razlika u prosječnoj razini potpore iz programa osnovnog plaćanja djelomično se može objasniti činjenicom da su države članice donijele različite odluke u pogledu dodjele sredstava različitim programima izravnih plaćanja. Omotnica programa osnovnog plaćanja jednaka je iznosu sredstava koja ostanu nakon dodjele sredstava tim drugim programima. Program osnovnog plaćanja po definiciji je proizvodno nevezano plaćanje koje ima minimalan utjecaj na odluke poljoprivrednika o proizvodnji, a time i na tržište i uvjete tržišnog natjecanja. Ocjena Revizorskog suda oslanja se na teoretsku pretpostavku da se poljoprivrednici u različitim državama članicama nalaze u istoj situaciji. Takva usporediva situacija značila bi da su uvjeti proizvodnje, ali i cijene zemljišta, najamnine i drugi čimbenici proizvodnje u dvjema državama članicama jednaki. 70. Program osnovnog plaćanja osigurava da svi poljoprivrednici primaju minimalnu potporu po hektaru. Ostali programi, kao što su preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike i dobrovoljna proizvodno vezana plaćanja, omogućuju usmjeravanje izravnih plaćanja. Program osnovnog plaćanja sustav je koji se temelji na površini i, kao rezultat toga, ukupna potpora obično se povećava s veličinom poljoprivrednog gospodarstva. Međutim, analiza Komisije pokazuje da se izravna plaćanja po hektaru smanjuju s povećanjem veličine poljoprivrednog gospodarstva te da je jedinična potpora viša za mala gospodarstva koja u prosjeku imaju niži dohodak po radniku, uglavnom zbog korištenja drugih programa izravnih plaćanja.

Okvir 7. – Primjeri preraspodjele kao posljedica reforme iz 2013. godine bez promjena modela poljoprivredne djelatnosti Revizorski sud navodi primjere poljoprivrednih gospodarstava kod kojih se potpora koju su poljoprivrednici primili eksponencijalno povećavala iako nema promjene u načinu na koji se obavlja poljoprivredna djelatnost.

9

Komisija smatra da se apsolutni iznos potpore ne može promatrati kao samostalan iznos, već bi se on trebao ocjenjivati zajedno s veličinom površine i potporom koju primaju drugi poljoprivrednici u usporedivim situacijama prije i nakon konvergencije. Naime, budući da se radi o kontekstu konvergencije, znatno povećanje potpore za određenog poljoprivrednika najvjerojatnije se može objasniti činjenicom da je potpora koju je poljoprivrednik primao prije uvođenja programa osnovnog plaćanja bila znatno manja od prosjeka i/ili povećanjem područja obuhvaćenog programom osnovnog plaćanja u odnosu na program jedinstvenih plaćanja. I povećanje prava na plaćanja niske vrijednosti i veće područje obuhvaćeno programom bili su jasni ciljevi programa. Ako se primjeri koje je istaknuo Revizorski sud pobliže razmotre, situacije nisu tako ekstremne kao što se može činiti na prvi pogled. Na primjer u Ujedinjenoj Kraljevini (Škotska), gdje potpora konvergira prema regionalnoj fiksnoj stopi 2019., najviša potpora po površini u godini zahtjeva 2019. iznosi 161 EUR po hektaru za regiju 1. (obradivo zemljište i trajni travnjaci), 26,9 EUR po hektaru za regiju 2. (ekstenzivni pašnjaci na područjima koja nisu područja s otežanim uvjetima gospodarenja i na područjima s otežanim uvjetima gospodarenja (LFA) s pašnjacima kategorija B, C i D) te 8,7 EUR po hektaru za regiju 3. (ekstenzivni pašnjaci na područjima s otežanim uvjetima gospodarenja s pašnjacima kategorije A). Komisija smatra da te razine plaćanja po površini nisu utvrđene na primjerenoj razini. U primjeru koji je naveden za Italiju prosječno plaćanje po hektaru predmetnog poljoprivrednika iznosi približno 225 EUR, što je neznatno ispod prosječne vrijednosti prava na plaćanje iz programa osnovnog plaćanja u Italiji za godinu zahtjeva 2015. (228 EUR po hektaru). Kad je riječ o Njemačkoj, treba pojasniti da će ta država članica razviti nacionalni paušalni iznos do 2019. 71. Izravna plaćanja mogu biti više ili manje kapitalizirana u okviru cijena zemljišta u skladu s različitim čimbenicima. Postoji mnogo pokretača vrijednosti zemljišta i potpora u okviru ZPP-a samo je jedan od njih: cijene poljoprivrednih proizvoda i poljoprivredna produktivnost, urbani pritisak, različiti nacionalni propisi u području tržišta zemljišta, trajanje ugovora o najmu, različite razine poreza na zemljište ... Swinnen i sur. navode: „Subvencije iz ZPP-a utječu na vrijednosti zemljišta, ali učinak se bitno razlikuje među zemljama i čini se relativno skromnim u usporedbi s drugim čimbenicima, osobito tamo gdje su cijene zemljišta visoke”5. Osim toga, u državama članicama s programom osnovnog plaćanja u kojima se pravima lako može trgovati bez zemljišta, potpora dohotku manje je kapitalizirana u okviru cijena zemljišta. 72. Program osnovnog plaćanja omogućuje državama članicama da usmjeravaju potporu isključivanjem poljoprivrednika kojima nije posebno potrebna potpora dohotku ili diferenciranjem osnovnog plaćanja. Daljnje usmjeravanje potpore uglavnom se postiže drugim programima: preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike ili dobrovoljna proizvodno vezana potpora. Dok neke države članice pokazuju znatan stupanj usmjeravanja, u drugim državama članicama usmjeravanje je ostvareno u manjoj mjeri. Osim toga, Ugovorom se uspostavlja povezanost između povećanja poljoprivredne produktivnosti kao sredstva za osiguranje primjerenog životnog standarda za poljoprivrednu zajednicu, osobito povećanjem pojedinačne zarade osoba koje se bave poljoprivredom. Stoga je primjereno usmjeriti se na dohodak od poljoprivrednih djelatnosti, s obzirom na to da je taj dohodak od primarnog značaja

5 Swinnen J. Ciaian P, Kancs d'A. (2008.) Studija o funkcioniranju tržišta zemljišta u državama članicama EU-a pod utjecajem mjera primijenjenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike (Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the Common Agricultural Policy). Završno izvješće. Centar za studij europskih politika (CEPS).

10

za ZPP6. Naposljetku, troškovi prikupljanja podataka o dohotku kućanstava na poljoprivrednim gospodarstvima mogu biti veći od koristi7. 73. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede”8 predlaže se novi model ostvarenja ciljeva za zajedničku poljoprivrednu politiku. Komunikacija je usmjerena na veću supsidijarnost koja omogućuje da se više uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe nego ciljevi i ciljne vrijednosti. Osim toga, Komisija prepoznaje važnost cilja ZPP-a u vezi s održivom proizvodnjom hrane te je naručila procjenu učinka mjera ZPP-a na „održivu proizvodnju hrane”. U procjeni učinka na kojoj će se temeljiti prijedlog Komisije za ZPP nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjim rezultatima politike i te će se informacije upotrijebiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE 74. Početni prijedlog Komisije bio je usmjeren na pojednostavnjenje programa izravnih plaćanja. Štoviše, izvorni prijedlog Komisije sadržavao je manje mogućnosti te je stoga bio jednostavniji. Međutim, tijekom procesa suodlučivanja dodane su druge mogućnosti pa su pravila postala složenija. Kad je riječ o usmjeravanju, program osnovnog plaćanja omogućuje državama članicama da usmjeravaju potporu isključivanjem poljoprivrednika kojima nije posebno potrebna potpora dohotku ili diferenciranjem osnovnog plaćanja. Daljnje usmjeravanje potpore uglavnom se postiže drugim programima: preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike ili dobrovoljna proizvodno vezana potpora. Dok neke države članice pokazuju znatan stupanj usmjeravanja, u drugim državama članicama usmjeravanje je ostvareno u manjoj mjeri. Kad je riječ o konvergenciji, u skladu s Uredbom (EU) br. 1307/2013, države članice imale su tri mogućnosti u primjeni unutarnje konvergencije (paušalni iznos od 2015., potpunu konvergenciju do 2019. i djelomičnu konvergenciju „tunelskim načinom”). Stoga se utjecaj i učinci provedbe mogu razlikovati od jedne države članice do druge. Isto tako, primjena regionalizacije imala je znatnu ulogu u stvarnoj razini ostvarene konvergencije. 75. Osim za Nizozemsku i Ujedinjenu Kraljevinu (Škotska), revizije sukladnosti koje je provela Komisija dovele su do sličnih opažanja. U tijeku su postupci utvrđivanja sukladnosti. Mogući financijski rizik za proračun EU-a koji je nastao zbog pogrešaka i nedostataka u radu sustava upravljanja i kontrole koji se odnose na program osnovnog plaćanja obuhvatit će se financijskim ispravcima koji će se primjenjivati dok se ne poduzmu odgovarajuće korektivne mjere kako bi osigurala zakonitost i pravilnost rashoda programa osnovnog plaćanja.

Preporuka 1. Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da je već provodi smjernicama koje je izdala, obavljenim praćenjem i postupcima revizije sukladnosti. Kada se utvrde pogreške i nedostaci u funkcioniranju ključnih kontrola, Komisija od država članica zahtijeva da poduzmu korektivne mjere i prati njihovu provedbu u državama članicama.

6 Vidjeti odgovore Komisije (odlomak V. sažetka) na tematsko izvješće br. 1/2016 Europskog revizorskog suda: „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podacima?”.

7 Vidjeti odgovore Komisije (odlomak VI.b sažetka) na tematsko izvješće br. 1/2016 Europskog revizorskog suda: „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohodcima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podacima?”.

8 COM (2017) 713 final.

11

Osim toga, Komisija državama članicama pruža smjernice i savjete o ispravnoj provedbi tih ključnih kontrola. 76. Izravna plaćanja se kao i svi rashodi EFJP-a provode u skladu s načelom zajedničkog upravljanja između Komisije i država članica. Kako bi se osigurala pravilna primjena programa osnovnog plaćanja, države članice odgovorne su za to da Komisiji dostavljaju informacije i dokumente kako bi ispunile obveze utvrđene u Uredbi (EU) br. 1307/2013. Komisija je pružila jasne i dosljedne smjernice i tumačenja koja su, ako su od općeg interesa, dostupna svim državama članicama na internetskoj platformi CIRCABC. 77. Komisija smatra da je utvrdila što se očekuje od tijela za ovjeravanje. Revizije koje se očekuju od tijela za ovjeravanje za financijsku godinu 2016. (godina zahtjeva 2015.) jasno su utvrđene u Smjernicama 2. i 3.

Preporuka 2. (a) Komisija odbacuje ovu preporuku jer su, u skladu s načelom zajedničkog upravljanja, države članice odgovorne za primjenu dosljednog tumačenja pravnog okvira programa osnovnog plaćanja. Sva tumačenja i relevantne informacije razmjenjuju se s državama članicama u odboru za izravna plaćanja, a relevantni dokumenti učitavaju se u sustav CIRCABC koji je isto tako dostupan državama članicama. Komisija prema tome smatra da je poduzela odgovarajuće korake za širenje informacija i osiguravanje dosljednog tumačenja među državama članicama i stoga smatra da bi daljnje povećanje bilo izvan njezine moći. (b) Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija priznaje važnost prijenosa ključnih informacija o provedbi programa izravne potpore. Međutim, Komisija u ovoj fazi nije u mogućnosti preuzeti posebne obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. Nadalje, Komisija već u okviru postojećeg zakonodavstva može poduzeti različite formalne pravne radnje. Određene postojeće odredbe omogućuju Komisiji da obustavi plaćanja, da naknadne izjave o rashodima smatra nedopuštenima i da pokrene postupak potvrđivanja sukladnosti. U slučaju sustavnih i većih nesukladnosti Komisija može pokrenuti i postupak zbog kršenja prava, po potrebi otvaranjem dokumenta u sustavu EU Pilot, uz mogućnost sankcija (paušalni iznos ili novčana kazna) koje izriče Sud Europske unije u slučaju neizvršenja prve presude. Odluka o odgovarajućoj mjeri ovisi o procjeni svakog pojedinog slučaja i primjenjivom pravnom okviru. (c) Komisija prihvaća ovu preporuku. Kad je riječ o ulogama Komisije i tijela za ovjeravanje, Komisija smatra da je preporuka provedena s obzirom na to da su zahtjevi u pogledu rada tijela za ovjeravanje na reviziji prava (preispitivanje postupka prve dodjele prava, preispitivanje izračuna vrijednosti tih prava u prvoj godini dodjele te preispitivanje svih novih dodjela prava, poništenja prava, konvergencije itd. u narednim godinama) jasno utvrđeni u Smjernicama 2. i 3. za financijsku godinu 2016. i nadalje. U skladu s međunarodno prihvaćenim revizijskim standardima, treba ostaviti dovoljno prostora za stručnu prosudbu tijela za ovjeravanje. Glavni okvir nalazi se u smjernicama (tj. da postupke treba ispitati zajedno s kontrolama uključenima u proces, uz istovremenu upotrebu popisa ključnih i pomoćnih kontrola itd.), a tijelo za ovjeravanje zatim izrađuje i provodi vlastite revizijske testove prava. Komisija koristi ovu priliku kako bi pojasnila da ako institucionalno ustrojstvo države članice tijelima za ovjeravanje ne omogućuje reviziju postupaka dodjele i izračuna prava na plaćanje, rad tijela države članice (agencija za plaćanja, tijela za ovjeravanje ili drugo tijelo odgovorno za izračun prava) podliježe revizijama sukladnosti kako bi se procijenilo primjenjuju li se važeći pravni okvir i odgovarajuće smjernice. 78. Početni prijedlog Komisije bio je usmjeren na pojednostavnjenje programa izravnih plaćanja. Štoviše, izvorni prijedlog Komisije sadržavao je manje mogućnosti te je stoga bio jednostavniji. Međutim, tijekom procesa suodlučivanja dodane su druge mogućnosti pa su pravila postala složenija.

12

79. Ako do neočekivanog profita dolazi zbog toga što su poljoprivrednici umjetno stvorili uvjete za dobivanje vrlo visokih vrijednosti prava na plaćanje, države članice trebale bi primijeniti klauzulu o izbjegavanju, što znači da se predmetnim poljoprivrednicima ne bi trebala dati nikakva prednost. Osim toga, poljoprivrednici koji prava na plaćanja visoke vrijednosti ostvaruju koncentriranjem referentnog iznosa na manje područje bit će podložni većem smanjenju vrijednosti svojih prava na plaćanje kao rezultat unutarnje konvergencije.

Očitovanje Suda na odgovor Komisije

Klauzulom o izbjegavanju iz članka 60. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i unutarnjom konvergencijom, kao mehanizmima za smanjenje neočekivane dobiti, ostvaren je tek ograničen učinak.

Kao što je u više navrata potvrdio Sud Europske unije, da bi države članice mogle primijeniti klauzulu o izbjegavanju potrebno je, s jedne strane, dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari određena pogodnost tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino ostvarenje. Kad je riječ o neočekivanoj dobiti od prijenosa zemljišta na druge poljoprivrednike (vidi okvir 2.), državama članicama izrazito je teško dokazati da je podnositelj zahtjeva prijenosom zemljišta imao isključivu namjeru ostvariti pogodnost protivno ciljevima programa osnovnih plaćanja.

Na temelju unutarnje konvergencije vrijednost prava iz programa jedinstvenih plaćanja iz okvira 2. smanjit će se do 2019. za približno 25 %, što znači da će poljoprivrednici te godine svejedno ostvariti 75 % neočekivane dobiti.

80. Stupanj fleksibilnosti koji se daje državama članicama, npr. u proširenju popisa negativnih aktivnosti i/ili primjeni odredbe o aktivnom poljoprivredniku na sve podnositelje zahtjeva, omogućuje im da odredbu prilagode svojim posebnostima, ali neizbježno dovodi do različite provedbe. Nadalje, u prvoj godini primjene odredbe o aktivnom poljoprivredniku zahtijevala se jednokratna uspostava postupaka za provjeru sukladnosti s tom odredbom. Iako će se godišnje provjere i dalje zahtijevati za države članice koje nastavljaju s provedbom negativnog popisa, može se razumno očekivati da će se u narednim godinama administrativno opterećenje stabilizirati. 82. Iako su u 2019. određene potpore dohotku i dalje bile vrlo visoke, one su ipak smanjene u usporedbi s razinom iz 2015. 83. Program osnovnog plaćanja osigurava da poljoprivrednici primaju minimalnu potporu po hektaru. Ostali programi, kao što su preraspodijeljeno plaćanje, plaćanje za mlade poljoprivrednike, program za male poljoprivrednike i dobrovoljna proizvodno vezana potpora, omogućuju usmjeravanje izravnih plaćanja. Program osnovnog plaćanja sustav je koji se temelji na površini i, kao rezultat toga, ukupna potpora obično se povećava s veličinom poljoprivrednog gospodarstva. Međutim, analiza Komisije pokazuje da se izravna plaćanja po hektaru smanjuju s povećanjem veličine poljoprivrednog gospodarstva te da je jedinična potpora viša za mala gospodarstva koja u prosjeku imaju niži dohodak po radniku, uglavnom zbog korištenja drugih programa izravnih plaćanja. Znatno povećanje potpore za određenog poljoprivrednika najvjerojatnije se može objasniti činjenicom da je potpora koju je poljoprivrednik primao prije uvođenja programa osnovnog plaćanja bila znatno manja od prosjeka i/ili povećanjem područja obuhvaćenog programom osnovnog plaćanja u odnosu na program jedinstvenih plaćanja. I povećanje prava na plaćanja niske vrijednosti i veće područje obuhvaćeno programom bili su jasni ciljevi programa.

13

84. Svrha osnovnog plaćanja jest poboljšati cjelokupan dohodak poljoprivrednika. Potpora u okviru programa osnovnog plaćanja utemeljena je na površini, odvojena je od proizvodnje i u većini je država članica povezana s povijesnim referencama. Nije usmjerena na pojedinačne okolnosti na svakom poljoprivrednom gospodarstvu kako bi se izbjeglo prekomjerno administrativno opterećenje. Nevezanom prirodom programa osnovnog plaćanja osigurava se tržišna usmjerenost i sprečava se poticanje poljoprivrednika na proizvodnju.

Preporuka 3. Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. U Komunikaciji Komisije pod nazivom „Budućnost hrane i poljoprivrede” od 29. studenoga 2017. predlaže se novi model ostvarenja ciljeva ZPP-a u kojem bi Unija trebala utvrditi osnovne parametre politike (cilj ZPP-a, vrste intervencija u širem smislu, osnovni zahtjevi), a države članice trebale bi imati veću odgovornost i više izvješćivati o tome kako ostvaruju dogovorene ciljeve i ciljne vrijednosti koje bi trebalo prikazati i opravdati u strateškom planu za zajedničku poljoprivrednu politiku. U procjeni učinka na kojoj će se temeljiti prijedlog Komisije za ZPP nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjim rezultatima politike i te će se informacije upotrijebiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost. Točnije, Komisija će analizirati trenutačnu raspodjelu i usmjeravanje potpore dohotku prema veličini poljoprivrednoga gospodarstva i vrsti poljoprivredne proizvodnje, uzimajući u obzir dohodak ostvaren od poljoprivrednih djelatnosti.

Komisija podsjeća9 da ZPP daje potporu dohotku poljoprivrednika tako što podupire poljoprivrednu djelatnost (potpora po površini, nekoliko potpora specifičnih za pojedini sektor, ulaganja, tržišne mjere, ekološke aktivnosti na poljoprivrednim površinama). Stoga je, s obzirom na program osnovnog plaćanja, suvislo usmjeriti se na dohodak ostvaren od tih poljoprivrednih djelatnosti. Osim toga, Komunikacijom Komisije predviđa se usmjeravanje na „prave poljoprivrednike”, pri čemu se misli na poljoprivrednike koji zarađuju za život aktivnim bavljenjem poljoprivredom. Dvojnost ciljeva izravnih plaćanja odražava priznavanje „zajedništva” u pružanju tržišnih proizvoda i javnih dobara, a time i poteškoće u provedbi pravilnog ekonomskog vrednovanja svih javnih dobara koja poljoprivrednici pružaju. Međutim, pri procjeni ukupne relevantnosti potpore dohotku uzet će se u obzir i drugi prihodi ostvareni od nepoljoprivrednih djelatnosti na temelju poljoprivrednih čimbenika (npr. agroturizam). Budući da je procjena učinka i dalje u početnoj fazi, još nije moguće utvrditi hoće li se njome razmotriti svi čimbenici iz preporuka. Naposljetku, kako se ne bi doveli u pitanje rezultati prethodno navedene procjene učinka, Komisija ne može prihvatiti preporuku da se predložene mjere od samog početka povezuju s odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima bi se u ovoj fazi mogla usporediti uspješnost potpore. Međutim, u skladu s Komunikacijom Komisije o budućnosti hrane i poljoprivrede razmotrit će se način procjene uspješnosti vrsta intervencije, uključujući prema potrebi potporu dohotku.

9 Vidjeti odgovore Komisije (odlomci I. i V. sažetka) na tematsko izvješće br. 1/2016 Europskog revizorskog suda: „Je li sustav kojim se Komisija služi za mjerenje uspješnosti u vezi s dohocima poljoprivrednika dobro osmišljen i temelji li se na pouzdanim podacima?”.

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 29.6.2016

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)

7.12.2017

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 7.2.2018

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima

6.3.2018

S godišnjim rashodima od otprilike 18 milijardi eura program osnovnih plaćanja, koji je uveden 2015. godine, najveći je program potpore dohotku poljoprivrednika u EU u. Sud je utvrdio da taj program u operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali da je njegov učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore ograničen. Sud je Komisiji iznio niz preporuka o ispravku prava na plaćanje poljoprivrednicima, ključnim kontrolama koje obavljaju agencije za plaćanja, sustavima za slanje informacija državama članicama i ulozi nacionalnih tijela za ovjeravanje.Za sljedeće programsko razdoblje nakon 2020. godine Sud je preporučio Komisiji da analizira čimbenike koji utječu na dohodak svih skupina poljoprivrednika, njihove potrebe u pogledu potpora dohotku i vrijednost javnih dobara koje poljoprivrednici proizvode. Predložene bi mjere od samog početka trebale biti povezane s odgovarajućim operativnim ciljevima i osnovnim vrijednostima s kojima se može usporediti njihova uspješnost.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

hr 2018. br. 10 - eca.europa.eu · 8. reforma zpp-a iz 2013.: u reformi su navedena tri cilja...

Documents