7

I. Introducción

El 5 de junio de 2009 un hecho inusitado logró enfocar la atención del mundo hacia los alcances

que la seguridad social debe tener más allá del cumplimiento formal de sus servicios, derivados

de la legislación que tutela los derechos de trabajadores y trabajadoras.

El incendio en la guardería ABC de Hermosillo, Sonora ocurrido ese día, que cobró la

vida de 49 niñas y niños menores de 4 años, puso al descubierto el método desprolijo en que se

proporciona a derechohabientes en este caso del Instituto Mexicano del Seguro Social, las

prestaciones derivadas de los contratos como empleados y empleadas a personas que por su

condición de trabajadores asalariados, han adquirido el servicio de guardería como uno de sus

derechos.

La cercanía con madres y padres que perdieron a sus hijas e hijos en ese funesto evento,

como parte de la agrupación ciudadana surgida para conseguir el objetivo de que se haga justicia,

despertó nuestro interés por el tema y decidimos investigar cómo es que se presta el servicio de

guardería a las mujeres trabajadoras afiliadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS,

institución que subrogaba el servicio a la empresa denominada Guardería ABC.1

Nuestra experiencia como usuaria del Centro de Desarrollo Infantil de la Universidad de

Sonora, e integrante de la comisión de guardería en la década de los años noventas, del Sindicato

universitario que originalmente promovió la creación del CDI, fue otra de las motivaciones para

desarrollar esta tesis.

El conocimiento que adquirimos a través de la experiencia en la comisión de guardería en

la que impulsamos mejoras y ampliaciones al inmueble, así como profesionalización del personal

que ahí laboraba, nos provee de elementos para entender que la participación ciudadana

desemboca en una situación de corresponsabilidad y sobre todo de incorporación de propuesta

colectiva.

1 A partir del 7 de junio de 2009, ciudadanas y ciudadanos iniciaron un movimiento en apoyo a padres y

madres afectados por el incendio de la guardería ABC, denominado “Movimiento ciudadano por la justicia 5 de junio “.

8

En esta tesis nos planteamos conocer la opinión de las usuarias de las guarderías y si concebían

que hubiese un mecanismo de participación que permitiera incluir sus propuestas en la toma de

decisiones de las guarderías.

Aunado a esto, nos dimos cuenta que la ABC no es la única estancia infantil por el sur de

la ciudad, sino que se cuenta con presencia de varias guarderías de la Secretaría de Desarrollo

Social, SEDESOL, siendo la ABC, la única subrogada del IMSS, disponible en ese sector de la

ciudad.2

Según entrevistas periodísticas de corte exploratorio realizadas con algunas madres

afectadas, ellas declararon que utilizaban esa guardería por ubicarse cerca o de paso a su trabajo

o de quien se encargaba de llevar o recoger a la niña o niño usuario de la estancia.3 Estas

trabajadoras residen en las colonias aledañas: Y Griega, Nuevo Hermosillo, Fraccionamiento Las

Lomas, Adolfo de la Huerta, Altares, Tiro al Blanco y Emiliano Zapata. Otras madres que

radican en puntos distintos de la ciudad alejados del sur de Hermosillo, acudían a la guardería

ABC por otras razones individuales, que no serán tratadas en esta investigación.4 .

En todos los casos las madres trabajadoras afirmaron que nunca han opinado sobre cuál

es la guardería idónea para el cuidado de sus hijas e hijos, pero que sí se fijaban en el aspecto y

aparente higiene de la misma.

Si partimos de que son las usuarias quienes no opinan ni son tomadas en cuenta para

determinar las características que debe tener tanto el inmueble, como el personal y programa de

trabajo que habrá de aplicarse con sus hijos, podemos afirmar que éste es un caso de exclusión.

2 El 8 de Julio de 2009 el IMSS dio a conocer la lista de guarderías subrogadas que operan en el país, en

donde consta que desde el 1 de noviembre del 2003 la guardería ABC inició operaciones. En la lista se advierte que es la única bajo este sistema que se ubica en el sector sur de Hermosillo. El IMSS lanzó una

convocatoria para personas interesadas en instalar una guardería en 2005, en las colonias del sur y norte

de Hermosillo, entre las que se incluye la colonia Y Griega. Al parecer, no hubo más empresarios interesados, pues fue la ABC la única subrogada en funcionamiento por ese sector, hasta 2009. 3 Entrevistas periodísticas realizadas entre el 7 de junio y el 15 de septiembre de 2009, por Silvia Núñez

Esquer y publicadas en: www.cimacnoticias.com, y www.proceso.com.mx 4 Para comparar ubicación de guarderías consúltese:

http://aplicaciones.imss.gob.mx/guarderias/principal.htm

9

Más adelante ampliaremos el concepto de exclusión para dilucidar cómo es que en este proceso,

mediante el cual los individuos o los grupos adolecen de una participación plena en la sociedad

en la que viven, están inmersas las usuarias de las guarderías lo que se expresa claramente con la

ausencia de mecanismos puntuales de participación.

Dado que pobreza y exclusión son distintas, consideramos que para que haya exclusión,

no necesariamente debe haber pobreza. El concepto de exclusión parte de que ésta no es un

estado, ni un evento estático. La exclusión es un proceso, un concepto dinámico y mucho más

amplio que el de la pobreza.

La exclusión social abarca a otros términos, como marginación, pobreza, precariedad, y

falta de ejercicio de derechos sociales.

Las mujeres que se ven en la necesidad de utilizar un servicio al cual tienen derecho por

ser afiliadas al IMSS, un lugar en dónde dejar a sus hijas e hijos mientras se van a trabajar, no

han sido tomadas en cuenta para el diseño del mismo, sino que se les ofrece a manera de menú

para que ellas escojan una ubicación y en el mejor de los casos, haya disponibilidad de lugares

para inscribir a su hijo o hija.

El hecho de que la adjudicación de la subrogación sea en forma directa obviando la

licitación, nos habla de las aristas que hoy día proponen subtemas de investigación para dilucidar

cuánto se ha desvirtuado el espíritu de la seguridad social en México, pues se ha manejado como

una especie de sistema de franquicias, más que una herramienta para garantizar la prestación del

servicio5.

La guardería ABC es sólo un referente de incumplimiento de la normatividad vigente que

se evidenció a partir de una terrible tragedia, pero que da indicios de que en cada una de las

15626 guarderías subrogadas del IMSS que existen en México, se incumplen una o varias

disposiciones.

5 En la lista oficial del IMSS de guarderías subrogadas, se indica el dato que han sido adjudicadas en

forma directa. 6 En Sonora existen 88 guarderías, con una capacidad instalada para atender a más de 14 mil 500

menores, según su sitio oficial guarderías subrogadas del IMSS.

10

Dado el desorden en la administración de los contratos y convenios otorgados en forma

discrecional por el IMSS, se pierde la perspectiva del objetivo que tiene la prestación,

privilegiando su posición como negocio más que como servicio derivado de un derecho social.7

En el primer capítulo de la tesis abordamos los antecedentes del cuidado infantil en

México y cómo se ha ido deconstruyendo el sistema solidario de seguridad social, fortaleciendo

uno de tipo empresarial, lo que impactó la forma de prestar el servicio de guarderías. Planteamos

también el problema de la participación social desde la perspectiva de las instituciones y cómo

esto no es suficiente para tomar en cuenta las propuestas de la población usuaria e incorporarlas a

la toma de decisiones. El conjunto de hipótesis, así como la estrategia metodológica se incluyen

también en el primer capítulo, en donde explicamos cuáles fueron nuestras fuentes documentales

y de trabajo de campo, así como nuestras técnicas metodológicas, para obtener el diagnóstico

social incluido en el siguiente capítulo.

En el segundo capítulo hacemos un diagnóstico de las condiciones sociales que viven las

mujeres usuarias de guarderías del IMSS y cuál es su nivel de participación en las estancias

infantiles. Así mismo revisamos cuál ha sido el marco jurídico que sustenta el cuidado infantil en

México, y que permeó la regulación de las guarderías hasta antes del 5 de junio de 2009, cuando

los sucesos trágicos en Hermosillo, Sonora, obligaron a su revisión y modificación culminando

en la nueva Ley General de Estancias Infantiles que regirá a todo tipo de prestación del cuidado

infantil en centros públicos y privados de todo el país.

Finalmente, en el tercer capítulo presentamos y desarrollamos un proyecto de innovación

social, con el objetivo de aportar, desde nuestra Maestría en Políticas y Gestión del Desarrollo

Social, los mecanismos que consideramos oportunos para que las madres usuarias puedan tener

participación en la planeación y operación de las guarderías en donde cuidan a sus hijas e hijos.

La propuesta retoma la Metodología del marco lógico como planteamiento estratégico que

coordinará la programación y administración del proyecto.

7 Fuente: Coordinación de guarderías de la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales del Instituto

Mexicano del Seguro Social.

11

I.1 Antecedentes del cuidado infantil en México

I.1.1 Cronología del cuidado infantil en México

Las guarderías infantiles del IMSS constituyen uno de los ramos más importantes del instituto

como prestación social, dado el impacto en el sector de mujeres trabajadoras. El ramo de

guarderías del Seguro Social cubre el riesgo de la mujer trabajadora y del trabajador viudo o

divorciado que conserve la custodia de los hijos, de no poder proporcionar cuidados durante su

jornada de trabajo. Es una especie de seguro contra el riesgo de la imposibilidad de cuidar

personalmente a los hijos.

En la Ley del Seguro Social, se establece que el objetivo primordial de las guarderías es

cuidar y fortalecer la salud del niño y su buen desarrollo futuro, así como la formación de

sentimientos de adhesión familiar y social, la adquisición de conocimientos que promuevan la

comprensión, el empleo de la razón, de la imaginación y constituir hábitos higiénicos y de sana

convivencia y cooperación en el esfuerzo común con propósitos y metas comunes, todo ello de

manera sencilla y acorde a su edad y a la realidad social, y con absoluto respeto a los elementos

formativos de estricta incumbencia familiar.

Los servicios de guardería infantil incluirán el aseo, la alimentación, el cuidado de la

salud, la educación y la recreación de los menores.8

Pero no siempre fue así, en una cronología del cuidado infantil en México vemos que

antes del seguro de guardería del IMSS, ya existían antecedentes de estancias infantiles:

1837 Primer establecimiento para cuidado infantil ubicado en El mercado “El volador”, en la

Ciudad de México

1869 Se funda el Asilo de San Carlos, en la Ciudad de México, para hijos de madres trabajadoras

1887 Se funda la Casa Amiga de la Obrera, en la Ciudad de México, teniendo como uno de sus

objetivos el cuidado de los hijos de las madres trabajadoras

1928 Se crea la Casa Amiga de la Obrera 2, en la Ciudad de México, dependiente de la

Beneficencia pública, con el fin de proporcionar cuidados a hijos de madres trabajadoras

8 Ley del Seguro Social, Del seguro de guarderías y de las prestaciones sociales, Sección Primera, Del

ramo de guarderías.

12

1929 Carmen García de Portes Gil organizó la "Asociación Nacional de Protección a la

Infancia", la cual crea y sostiene a 10 "Hogares Infantiles" que en 1937 cambiaron su

denominación por la de "Guarderías Infantiles".

1929 Surgen estancias administradas por la Secretaría de Salubridad y Asistencia para atender a

hijos de comerciantes de escasos recursos

1937 Se funda una guardería de cooperativas, en los ex talleres fabriles de la Nación, en Tlalpan,

Ciudad de México

1943 Nace el Instituto Mexicano del Seguro Social el 19 de enero

1946 Inician las Guarderías del IMSS

1962 En el marco de la Ley Federal del Trabajo, se le da carácter obligatorio al seguro de

guarderías

1963 Se estipuló la prestación de guarderías infantiles para los empleados públicos

1973 El Instituto Mexicano del Seguro Social, es obligado constitucionalmente a brindar el

servicio de guardería a las madres trabajadoras.

1973 El IMSS aprueba subrogar el servicio a patrones que instalen guarderías para sus

empleadas, en su propia empresa, haciéndose ellos cargo del local, funcionamiento y personal,

mientras que el IMSS, otorgaría una cuota mensual por cada pequeño inscrito.

1973 y 1995, Con las Leyes del Seguro Social, se estableció como obligación de los patrones el

financiamiento de este servicio.

1975 Se reforma la Constitución General de la República en sus artículos 4, 5, 30 y 123, acciones

previas a la conmemoración del “Año Internacional de la Mujer” en 1975.

1979 Se adopta y abre a firma la Convención sobre la eliminación de todas las formas de

discriminación contra la mujer CEDAW, “c) Alentar el suministro de los servicios sociales de

apoyo necesarios para permitir que los padres combinen las obligaciones para con la familia con

las responsabilidades del trabajo y la participación en la vida pública, especialmente mediante el

fomento de la creación y desarrollo de una red de servicios destinados al cuidado de los niños”9

1983 Convenio 156 de la OIT, “... desarrollar o promover servicios comunitarios, públicos o

privados, tales como los servicios y medios de asistencia a la infancia y de asistencia familiar”.

9 CEDAW, 1979, Artículo 11, inciso C, consultada el 10 de mayo de 2012 en

http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm

13

1984 El IMSS dejó de construir guarderías propias, es decir, aquellas que el IMSS abría bajo su

entera responsabilidad, con personal profesional según el puesto, y afiliado al Sindicato Nacional

de Trabajadores del Seguro Social, SNTSS. Con ello dio paso a la operación de guarderías

subrogadas a particulares, a las que llamó “indirectas”, nombradas: “Guarderías participativas”,

imitando el esquema que para algunos otros servicios aceptaba dividiéndolos en: directos e

indirectos.

1984 el servicio empezó a operar bajo el sistema de subrogación a particulares, acogiéndose al

esquema de guardería “vecinal comunitaria”, creada para atender al sector campesino y rural.

Fue entonces que se dejó de construir guarderías propias. 10

1989 Se declara la Convención sobre los Derechos del Niño, “Los Estados Partes adoptarán

todas las medidas apropiadas para que los niños cuyos padres trabajan tengan derecho a

beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las

condiciones requeridas”.11

1990 México ratifica la Convención sobre los Derechos del Niño

1995 Se firma la Plataforma de Acción de Beijing, Cuarta conferencia mundial sobre la mujer,

“Prestar servicios de apoyo asequibles, como servicios de guardería de buena calidad, flexibles y

asequibles, que tengan en cuenta las necesidades de los trabajadores de ambos sexos.

Proporcionar servicios e instalaciones de apoyo, como guarderías en el lugar de trabajo y

horarios de trabajo flexibles”12

Los primeros cinco datos de la cronología fueron encontrados en el documento: “Manual

de organización del Centro de Desarrollo Infantil SNTSA-SECCIÓN 43”, editado por Servicios

de Salud de Sonora.13

10

Boletín de prensa IMSS, del lunes 8 de junio de 2009. No. 157 11

Convención sobre los Derechos del Niño, 1989, Artículo 18, inciso 3, pág. 6. 12

Plataforma de Acción de Beijing, 1995, Objetivo estratégico F.6., Apartado 180, inciso b, pág. 85 13

“Manual de organización del Centro de Desarrollo Infantil SNTSA-SECCIÓN 43”, editado por

Servicios de Salud de Sonora, sin fecha de publicación, consultado el 2 de junio de 2012, en:

http://innovacion.saludsonora.gob.mx/documentos/adorg/sss/M.%20O.%20CDI%20S.N.T.S.A.%20SECCION%2043%2020%2006%2011.pdf

14

I.1.2. Intentos por legitimar la subrogación de guarderías en el IMSS

Para establecer las características del contexto de la investigación que dio lugar a esta tesis es

preciso conocer cuándo y cómo se dieron las condiciones para que en definitiva el país tuviera la

garantía para las mujeres trabajadoras de que sus hijas e hijos estarían bien cuidados, en un

ambiente que propiciara no sólo un crecimiento sano, sino que apoyaran su desarrollo y

proporcionaran elementos preparatorios para la educación formal preescolar y posteriormente la

educación básica.

En el primer capítulo se establecen las preocupaciones del sistema de seguridad social

por brindar a las madres trabajadoras un servicio de guardería que trascendía el mero cuidado

asistencial, al dotar a los infantes de una formación propicia para su edad, denominándola

Educación inicial, término que a través de los años y a medida que crecía la subrogación de

servicios de cuidado infantil en el país, se fue diluyendo hasta posicionar el nombre de

guarderías, con lo que también se establecería el enfoque a nuestro juicio retrógrado de

“guardar” para “cuidar” y no para educar.

Si bien ante un sistema de guarderías derivado del esquema general de seguridad social

brindado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, no son las madres trabajadoras

usuarias un elemento de peso contemplado en la toma de decisiones, es importante señalar que el

proceso original de diseño e implementación del sistema de guarderías propias del IMSS,

derivaba de un espíritu profundamente solidario y propiciatorio del bienestar común.

Esto es disímbolo al relajamiento posterior del enfoque, con la incorporación de

particulares beneficiados con las concesiones para operar las guarderías indirectas, que

interpretaron cada uno a su manera los reglamentos emanados del instituto rector, convirtiendo

las estancias infantiles subrogadas en meros negocios, cuyo punto de vista es relativo al costo

beneficio, y no al bienestar de las niñas y niños, y de sus madres.

En su exposición de motivos, una iniciativa de reforma a los artículos 203 y 204 y

derogación del artículo 213 de la Ley del Seguro Social, del 10 de abril de 2003, establece que

la seguridad social mexicana desde 1973 dio un paso de enorme significado y trascendencia para

el cumplimiento de sus elevadas finalidades de equidad y justicia, de conformidad con el sentido

tutelar que tiene nuestro derecho laboral fincado en el artículo 123 de la Constitución General de

los Estados Unidos Mexicanos.

15

Esto se concreta al incorporar en la Ley del Seguro Social, como parte del régimen obligatorio, el

servicio de guarderías infantiles para los hijos de las madres trabajadoras.14

Apoyados en los principios solidarios y redistributivos propios de la seguridad social, la

Ley estableció la obligación a todos los patrones de cubrir íntegramente una cuota expresamente

destinada a financiar el mencionado servicio de guarderías, cuyo monto es del 1% sobre el

salario base de cotización de todos los trabajadores y trabajadoras, sin excepción alguna.

Al hacer referencia a reformas posteriores se establece que en las reformas hechas a la Ley

del Seguro Social en 1995, el servicio de guarderías fue considerado en el artículo 11 como el V

ramo de aseguramiento obligatorio junto con las prestaciones sociales, debiéndose destinar

exclusivamente para el servicio de guarderías el 80% de los ingresos del Instituto provenientes

del pago patronal del 1% del salario base de cotización correspondiente a este ramo de

aseguramiento ya mencionado.15

Esto nos habla de la importancia que llegó a tener en los años noventas la obligación de

garantizar el servicio de guarderías para las madres trabajadoras para el instituto que afilia a la

mayoría de los trabajadores y trabajadoras del país, en concordancia con el ambiente

internacional a favor del avance de las mujeres y de la implementación de acciones afirmativas,

en el marco de la Cuarta Conferencia mundial sobre la mujer, realizada en Beijing, China en

1995.16

La exposición de motivos de la mencionada iniciativa de reforma que no se aprobó, establece

como antecedente la incorporación del servicio de guarderías propias, dentro de la Ley del

Seguro Social:

14

Proyecto de decreto presentado en el Salón de sesiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de

la Unión, 10 de abril de 2003, presentado por los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PRD en pleno. 15

Idem. 16

Las “Acciones afirmativas” son medidas temporales que decretadas y aplicadas como políticas públicas, ayudan a nivelar la diferencia de oportunidades entre los géneros.

16

“Inmediatamente después de que fue incorporado el servicio de guarderías en la Ley del Seguro

Social en 1973, el Instituto llevó a cabo un amplio despliegue de actividades orientadas a dar

cumplimiento a su obligación derivada de la nueva disposición legal, en el sentido de establecer

instalaciones especiales por zonas convenientemente localizadas en relación a los centros de

trabajo y de habitación”.17

“Es decir, la Institución inició la canalización de los recursos provenientes de la referida cuota

patronal hacia la construcción de instalaciones especiales propiedad de la Institución, a su debido

equipamiento y a la contratación directa de personal especializado de acuerdo con la

normatividad establecida para la debida operación de las guarderías. Se trata pues de guarderías

construidas por el Instituto y operadas directamente con su propio personal de base, perteneciente

al Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social y desde luego con todas las obligaciones,

derechos y prestaciones contenidas en el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre la

administración y la organización sindical. Este esquema es el que en la Institución se denomina

como esquema de Guarderías Ordinarias”18

.

Esta justificación es de vital importancia para la investigación que realizamos, pues refleja las

razones que aducían y el momento en que las y los legisladores, pretendían dar cobertura legal

para que el sistema de subrogación se instituyera formalmente y sin restricciones.

Aparentemente el propósito de esta iniciativa era formalizar el esquema de subrogación,

pues ésta se practicaba sin el cobijo de la ley. Los grupos parlamentarios justificaron la reforma

argumentando que a través de los años se fueron manifestando las limitaciones en los alcances

del esquema de guarderías propias del IMSS debido fundamentalmente a lo elevado de sus

costos de operación.19

17

Proyecto de decreto presentado en el Salón de sesiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de

la Unión, 10 de abril de 2003, presentado por los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PRD en pleno.

Esto concuerda con la opinión de las madres entrevistadas que aseguran buscar un lugar de fácil acceso en razón de su ruta de traslado de su casa al trabajo y viceversa, lo que sí se cumple aún en el sistema de

subrogación. 18

Idem 19

Consúltese Iniciativa de reforma a artículos 203 y 204 y derogación del artículo 213 de la Ley del Seguro Social, del 10 de abril de 2003.

17

Aunado a lo anterior, decían que era fundamental señalar que la presencia de crisis económicas

en el país, con la consecuencia de elevadas tasas de inflación y fuertes caídas en los niveles de

empleo, provocaron entre otras causas, el debilitamiento de las finanzas institucionales, lo cual

propició que se utilizaran recursos provenientes del ramo de guarderías, para compensar

insuficiencias presupuestales en otros ramos de aseguramiento, especialmente en el caso de

enfermedades y maternidad.20

Esta fue la principal justificación para que el IMSS no incrementara la construcción de

más guarderías propias. En la iniciativa se hace referencia a 1983, año en que se creó “un

esquema más flexible para la prestación del servicio de guardería a menores costos”, refiriéndose

a la subrogación.21

No obstante, en la década anterior, en los años ochentas, no se le define como

subrogación sino otorgadas “en comodato” y son denominadas: “guarderías participativas”. El

sistema fue entonces operado a través de Asociaciones civiles organizadas por las cámaras

patronales, en instalaciones dadas en comodato por el IMSS.22

Este esquema todavía subsiste y en el contexto de la subrogación, es el que da mayor

participación a todas las partes, ya que en su funcionamiento se incluyen: el IMSS como órgano

rector y quien aporta una cuota mensual por cada niño inscrito, los programas de trabajo y los

perfiles del personal. La empresa se hace cargo de la administración de la guardería, del

mantenimiento del local y de los sueldos de las personas que ahí trabajan; y las personas

usuarias, si son sindicalizadas, participan a través de su organización gremial.

20

Es posible que a partir de esa decisión fue que empezó la decadencia de las guarderías directas del

IMSS, las cuales según las propias usuarias entrevistadas, prestan un mejor servicio que las guarderías subrogadas. 21

Podría partirse de que fue 1983 el año en que se inició de facto la subrogación de guarderías, imitando

la subrogación de otros servicios que ya otorgaba el IMSS, como suministro de medicamentos, consulta con Médicos especialistas y otros. 22

Los legisladores calificaron a este sistema como “un precedente y una experiencia institucional

valiosa” en el Proyecto de decreto presentado en el Salón de sesiones de la Cámara de Senadores del H.

Congreso de la Unión, 10 de abril de 2003, presentado por los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PRD en pleno.

18

Buscando permitir una mayor expansión del servicio de guarderías y así estar en mejores

condiciones de materializar el derecho de las madres trabajadoras en beneficio de su hijos, de

ellas mismas e incluso de la productividad laboral, la administración institucional en 1995 inició

la aplicación del esquema de guardería denominado “Vecinal Comunitario”, en el cual el

instituto las pone en manos de microempresas sociales operadas por especialistas mediante

contratos de subrogación de servicios.

Al momento de presentar la iniciativa de reforma en 2003 la Senadora Lucero Saldaña, daba los

siguientes datos:

“Existen a la fecha 134 guarderías Ordinarias con capacidad instalada para atender a 27,946

niños; 256 guarderías Participativas con capacidad de 22,493 niños; 746 guarderías Vecinales

Comunitarias con capacidad de 87,078 niños y 18 en el campo con capacidad de 1,454 niños. En

total hay 1,162 guarderías para atender 140,893 niños. El esquema con mejores resultados

demostrables tanto en el nivel de calidad del servicio, como de satisfacción de las madres

usuarias, así como de costos de operación es el denominado Vecinal Comunitario. La diferencia

en costos por niño atendido es hasta tres veces inferior respecto al esquema denominado

Ordinario”.23

Los datos referidos sobre el total de guarderías subrogadas que operan en el país hacen patente

las diferencias entre la cantidad mostrada por el IMSS con respecto de la ofrecida por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación.24

23

En esta reflexión ya se advierte que se tasa a los niños basándose en el costo de la manutención de las y los usuarios. Consúltese Iniciativa de reforma a artículos 203 y 204 y derogación del artículo 213 de la

Ley del Seguro Social, del 10 de abril de 2003. 24

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, SCJN, inició una investigación derivada de la facultad que le otorga el artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el número

1/2009, para esclarecer si hubo o no violaciones a las garantías individuales de las víctimas del siniestro

de la guardería ABC, ocurrido el 5 de junio de 2009, y si las hubo, si éstas fueron graves. En el protocolo

de investigación, la SCJN refiere que en el país existen 1 562, guarderías en el país, lo cual difiere de los datos de la iniciativa así como de la cantidad que revela el IMSS en su sitio web oficial.

19

Para convencer de las bondades del esquema de subrogación considerado en los años noventas

la solución idónea para el cumplimiento de la prestación, se afirmaba que la institución “estaba

en el sendero correcto al impulsar de manera creciente este esquema, el cual es el que más ha

contribuido a la expansión y ampliación de la cobertura del servicio”.25

Las limitantes para la expansión del servicio de acuerdo a las necesidades, se encontraban

según los legisladores en la incertidumbre legal de la subrogación, pues no estaba reglamentada,

sino que se practicaba de hecho.

Se hablaba de “insuficiencias” de los ordenamientos legales vigentes que “requieren ser

corregidas”, a efecto de que tanto la institución como los prestadores del servicio subrogado

cuenten con plena certeza jurídica.

Lo significativo es que ya se trataba de prevenir lo que después del 5 de junio se reveló:

la discrecionalidad para el otorgamiento de las guarderías, a quienes en la iniciativa de reforma

de ley, que nunca llegó a aprobarse, se les empezó a denominar “subrogatarios”.26

El texto mencionado dice: “La norma debe tener la claridad necesaria que evite

interpretaciones distintas o erróneas y elimine los márgenes de discrecionalidad en su aplicación,

en perjuicio de las finalidades de la propia ley y de la seguridad social”.27

También se hace referencia a supuestos conflictos entre la administración del IMSS y la

Asociación Nacional de Guarderías, A. C. que habían sido derivados de esa incertidumbre

jurídica, lo cual quedaría superado con el reconocimiento legal del esquema de subrogación.

Si bien anteriormente no se mencionaba el término “subrogación” como tal, sí se

contemplaba para efectos de servicios médicos, lo cual se clasificaba en “directos e indirectos”

en la Ley del Seguro Social original expedida en el año de 1943, artículo 89.

De ahí que la reforma al artículo 204 se propusiera en el ámbito de las guarderías, en los

términos del 89, relativo a servicios médicos y que ya indicaba los dos tipos de prestación.

25

Iniciativa de reforma a artículos 203 y 204 y derogación del artículo 213 de la Ley del Seguro Social,

del 10 de abril de 2003. 26

Iniciativa de reforma a artículos 203 y 204 y derogación del artículo 213 de la Ley del Seguro Social,

del 10 de abril de 2003 27

Idem.

20

Aparece por primera vez en forma explícita el término subrogación al declarar que “de esta

manera queda establecido con toda claridad que el Instituto prestará los servicios de guardería en

forma directa a través de su propio personal e instalaciones y en forma indirecta en virtud de

convenios que celebre con organismos públicos o particulares con base en la figura de la

subrogación”.28

En resumen, en caso de haberse aprobado la reforma, los artículos modificados

quedarían de la forma siguiente:

“Artículo 203: Los servicios de guardería infantil incluirán el aseo, la alimentación, el

cuidado de la salud, la educación y la recreación de los menores. Serán proporcionados por el

Instituto en los términos de la presente ley, de la Ley General de Educación en lo que corresponda

y de los reglamentos de guarderías ordinarias y guarderías subrogadas que deberán ser expedidos

por el Consejo Técnico.

Artículo 204.- El Instituto prestará los servicios de guardería que tiene encomendados en

cualquiera de las siguientes formas:

I Directamente, a través de su propio personal e instalaciones, las cuales se establecerán por

zonas convenientemente localizadas en relación a los centros de trabajo y de habitación. Su

operación se regirá por lo señalado en el presente Capítulo y en el Reglamento de guarderías

Ordinarias.

II Indirectamente, en virtud de convenios que celebre con otros organismos públicos o

particulares, para que a través del esquema de subrogación presten los servicios de guardería,

siempre bajo la vigilancia y responsabilidad del Instituto. Su operación se regirá por lo señalado

en el presente Capítulo y en el Reglamento de Guarderías Subrogadas. Los convenios deberán

garantizar el cumplimiento de lo establecido en el Reglamento el cual precisará: las

características del servicio subrogado; el conjunto de bienes y servicios comprendidos en la

prestación atendiendo a las necesidades de su permanencia, calidad y seguridad; los plazos

mínimos de vigencia de los convenios; el método objetivo para el cálculo del pago que deba

cubrirse al subrogatario; las características de la supervisión y vigilancia que el Instituto está

obligado realizar de manera directa, las sanciones por incumplimientos y en general todo el

cuerpo normativo a que debe sujetarse la operación de este esquema de guardería subrogada. No

podrán celebrarse convenios que redunden en calidades de servicio diferenciadas.

28

Iniciativa de reforma a artículos 203 y 204 y derogación del artículo 213 de la Ley del Seguro Social, del 10 de abril de 2003

21

III Asimismo, podrá celebrar convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios, con los

patrones que tengan instaladas guarderías en sus empresas o establecimientos cuando reúnan los

requisitos y condiciones señalados en las disposiciones relativas.

Artículo 213.- (se deroga)”

Actualmente es justo el artículo 213, el único que incluye la prestación del servicio de guarderías

financiadas por el IMSS, operadas por entidades distintas al instituto. De ahí que pretendiera

derogarse, para dar paso a la franca subrogación de las estancias infantiles, con el respaldo de la

legislación.29

Su texto actual es el siguiente: “Artículo 213. El Instituto podrá celebrar convenios de

reversión de cuotas o subrogación de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus

empresas o establecimientos, cuando reúnan los requisitos señalados en las disposiciones relativas”. El

crecimiento de las guarderías subrogadas es evidente en el sexenio de Vicente Fox (2000-2006) en donde

el número casi se duplicó, tal como se aprecia en el cuadro 1.30

(ver Anexo 17)

Cuadro 1, Comparativo entre guarderías ordinarias y subrogadas en el sexenio de Vicente Fox, de 2000 a 2006.

Guarderías antes del sexenio de

Vicente Fox

Guarderías durante y al terminar el

sexenio de Vicente Fox

Ordinarias 134 Ordinarias 134

Subrogadas 765 Subrogadas 1427

Fuente: Gustavo Leal, académico de la Universidad Autónoma Metropolitana, citando el Informe IMSS

2008, en entrevista al periódico El Universal.31

29

El artículo 213 vigente, sólo permite la subrogación en caso de que los empresarios o patrones

pretendan operar en sus propias instalaciones una guardería para sus trabajadoras. En esta situación la

responsabilidad del empresario es instalar el local y contratar el personal. Por su parte el IMSS, otorga una cuota mensual por cada niña o niño inscrito de acuerdo a su tabla de tarifas que varía según el tipo de

guardería. 30

Tan sólo en el sexenio de Vicente Fox, de 2000 a 2006, se duplicó la cantidad de guarderías subrogadas 31

Entrevista a Gustavo Leal, en el periódico El Universal, consultada en versión electrónica el 9 de junio de 2009, http://www.eluniversal.com.mx/nacion/168804.html

22

En abril de 2003, la Senadora Lucero Saldaña del Partido Revolucionario Institucional, exponía

ante la Cámara de Senadores, en el Proyecto de decreto presentado en el Salón de sesiones de la

Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, el 10 de abril de 2003, presentado por los grupos

parlamentarios del PRI, PAN y PRD en pleno, que el servicio de guarderías públicas atiende

únicamente la quinta parte de la población entre los 0 y 6 años de edad. El Seguro Social y el

ISSSTE apenas cubren en forma conjunta el 1.1% de la población en edad inicial y preescolar.32

De las trabajadoras inscritas al Seguro Social solamente 1 de cada 10 goza de esta

prestación a través de 1,162 guarderías que tienen una capacidad de albergar a 140 mil menores

de 4 años.33

La segunda mejor opción la brinda el ISSSTE con 30 mil menores en 135 mil

estancias, sumando así entre el IMSS y el ISSSTE 170 mil niños y niñas; cerca del 62% de las y

los menores son atendidos actualmente a través del esquema vecinal comunitario creado en 1995

por el Seguro Social, siendo esta institución la que presta el servicio directa o indirectamente a la

mayor parte de las trabajadoras como se aprecia en el cuadro 2.

Cuadro 2, Comparativo de usuarias de guarderías de IMSS e ISSSTE Infantes menores de 4 años

atendidos en estancias

infantiles del IMSS

Infantes menores de 4 años

atendidos en estancias infantiles del

ISSSTE

TOTAL

140 mil 30 mil 170 mil

Elaboración propia con datos de la Iniciativa de reforma a la Ley del Seguro Social de la Senadora Lucero

Saldaña, de 2009.

La legisladora lo argumentaba así:

32

Aunque la legisladora no cita la fuente de los datos sobre la población infantil usuaria de guarderías,

esto nos da la pauta para indagar en esta investigación sobre el origen de la información. Una primera

suposición sería que la Senadora se refiere al total de niñas y niños menores de 6 años, y el IMSS acoge en sus guarderías directas y subrogadas, sólo a menores de 4 años. De ahí la aparente exageración en la

disparidad de porcentajes, explicación que supondría que muchas madres cuidan ellas mismas o sus

familiares a pequeños de hasta 2 años, llevando a sus criaturas a las guarderías después de esa edad. 33

Este dato aparece en la iniciativa de reforma a la Ley del Seguro Social mencionada, más no concuerda con los datos del IMSS

23

“Tan sólo el Seguro Social tiene ante sí una demanda pendiente de cerca de 50 mil solicitudes de

inscripción de guarderías. Un segundo aspecto lo constituye la creciente demanda de este servicio

derivada de la vertiginosa incorporación femenina al mercado laboral de 432 mil mujeres que

formaban parte de la población económicamente activa en el 40, aumentó a 12 millones en el año

2002”.34

Cerca del 40% de la fuerza laboral está integrada por mujeres, y más de la mitad de ellas son

madres de familia.35

Las madres trabajadoras suman 8.5 millones, cifra que representa más de la

quinta parte de esta población económicamente activa, aunado a que las mujeres también en su

mayoría trabajan en la economía informal.36

I.1.3. Las madres de la Guardería ABC en el contexto de la subrogación

En las entrevistas exploratorias con las madres usuarias de la guardería ABC, éstas afirman que

desarrollaban sus actividades laborales en los sectores comercio, maquiladora y educación. 37

Los servicios que prestaban corresponden a actividades como meseras, dependientes en

tiendas de venta de telas, carne y tortillas, hasta secretarias e incluso maestras. Estas actividades

son similares a la distribución descrita en los resultados del censo de población y vivienda 2010,

que nos expresa mayor incursión en los ramos servicios y comercio, según vemos en el cuadro

3.38

Cuadro 3, Población femenina ocupada por sector de actividad, 2010

Agricultura, Ganadería,

aprovechamiento

forestal, pesca y caza

Minería, industrias

manufactureras,

electricidad y agua

Construcción

Comercio

Servicios transporte,

comunicación,

profesionales,

financieros, sociales,

gobierno y otros

No

especificado

4.1% 19.2% 0.8% 24.6% 50.1% 1.3%

Elaboración propia con datos de: INEGI, Censo de población y vivienda 2010.

34

Parte de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma de la Senadora Lucero Saldaña. 35

INEGI, Censo de población y vivienda 2010. 36

Exposición de motivos de la iniciativa de reforma de la Ley del Seguro Social 37

Entrevistas periodísticas realizadas entre el 7 de junio y el 15 de septiembre de 2009, por Silvia Núñez

Esquer y publicadas en: www.cimacnoticias.com, y www.proceso.com.mx 38

INEGI, Censo de población y vivienda 2010.

24

Esto explicaría la decisión de instalar una guardería de las percibidas como “grandes” por las

madres trabajadoras de la ABC, en el sector sur de la ciudad, sitio que en los últimos años ha

dado paso al crecimiento de la construcción de centros comerciales, así como el incremento de

maquiladoras sobre todo, en el parque industrial cercano a las instalaciones de la estancia

siniestrada.39

En entrevistas periodísticas publicadas en 2009 recién ocurrida la tragedia, las propias

madres describían su situación como trabajadoras, y cómo la estancia infantil les resolvía parte

del problema del cuidado de las y los hijos, principalmente por estar instalada cerca de su

trabajo, o de camino a él.40

Estos antecedentes nos dieron pié para diseñar la realización de un diagnóstico entre

madres trabajadoras usuarias de guarderías del IMSS en la ciudad de Hermosillo.

La información que proporciona el Instituto Mexicano del Seguro Social acerca de sus

derechohabientes en Sonora, refleja los sectores en que hombres y mujeres prestan sus servicios

como trabajadores. Los datos indican que un total de 106, 043 se dedican a labores en el

comercio, y 76, 035 a la industria manufacturera, siendo éstas dos, las actividades con más

población ocupada, según se aprecia en el cuadro 4.41

Cuadro 4, Trabajadores permanentes y eventuales en el estado de Sonora por actividad económica, 2002.

ESTADO

Total

Agric.

Ganad.

Silvicult.,

pesca y

caza

Industrias

extractivas

Industrias

de

transforma

ción

Construcci

ón

Ind. Eléct.

Capt. Y

sumin.

Agua

potable

Comercio

Transporte

s y

comunicaci

ones

Servicios

para emp.

Personas y

el hogar

Servicios sociales y comunales

SONORA 338, 389 23 958 4005 106 043 29 703 4741 76 035 14 873 54793 24235

Elaboración propia con datos de IMSS, Población derechohabiente del IMSS 2008, en: Memoria estadística 2008,

capítulo I.

En el caso de las madres trabajadoras de la guardería ABC entrevistadas, se ubican en el rango

de edad de 23 a 40 años. El promedio de las entrevistadas es de 31 años.

39

En las entrevistas las madres trabajadoras describen como “grande” a una guardería con capacidad de

atender a más de doscientos infantes, en comparación por ejemplo a las de SEDESOL, que además de realizar las actividades en una casa particular adecuada para estancia infantil, su matrícula nunca

sobrepasa los cuarenta niños. 40

Para conocer fragmentos de las entrevistas véase Anexo 12 41

IMSS, Población derechohabiente del IMSS 2008, en: Memoria estadística 2008, capítulo I.

25

I.2. Planteamiento del Problema

En base a nuestra investigación las madres usuarias de guarderías del IMSS, tienen la percepción

de que las guarderías propias o directas del IMSS, cumplen con un nivel de calidad más alto que

las indirectas o subrogadas.

Esto se debe, por una parte a que el personal que ahí labora es profesional en cada uno de

los puestos, de acuerdo a las funciones que le toca desempeñar. Por otra parte, hay menos

improvisación, no se escatima en el salario del profesional lo que permite practicar supervisiones

e inspecciones más exhaustivas, pues existen más elementos humanos que intervienen, tanto del

IMSS, como del sindicato al que se encuentra afiliado el personal, cuyo objetivo gira alrededor

de la seguridad social como un servicio público.

Al trasladar a particulares la operación del servicio de guarderías bajo la figura de la

subrogación, hay una relajación de la supervisión del funcionamiento interno de cada una de las

estancias, pues si bien está a cargo de supervisoras del IMSS, la disgregación geográfica, y las

condiciones heterogéneas de instalaciones y personal, impide que se tenga un control estricto del

cumplimiento de la normatividad.

No obstante, ni las guarderías propias o directas del IMSS, ni las subrogadas a

empresarios privados, toman en cuenta las necesidades y propuestas de las madres trabajadoras

para delinear las características de funcionamiento. Los horarios y días de descanso de las

guarderías, son ejemplos que nos dan idea de lo lejano que se encuentra su objetivo de proveer

un servicio acorde a sus necesidades.

Ante la falta de mecanismos de participación de las trabajadoras usuarias de guarderías

en el diseño de las políticas de operación de las mismas, nos planteamos los siguientes objetivos

de la investigación:

a) Indagar la opinión de las usuarias de guarderías del IMSS sobre su nivel de

participación en la operación de la guardería.

b) Conocer la percepción que las usuarias de guarderías del IMSS tienen con respecto a

su participación como madres usuarias.

c) Identificar los mecanismos de participación que las madres usuarias de guarderías del

IMSS consideran viables.

26

I.3. Preguntas de investigación

¿Existen mecanismos de participación de las madres usuarias en las guarderías del IMSS?

¿Existen condiciones institucionales para la participación de las madres usuarias en las

guarderías del IMSS?

1.4. Hipótesis

1.- Tanto las guarderías directas como las subrogadas del IMSS adolecen de mecanismos

de participación para las personas usuarias por lo que ninguna recoge las posibles propuestas de

las madres.

2.- Ninguna guardería de IMSS ha sido objeto de monitoreo de parte de las madres, al no

existir mecanismos para ello, ni formas de rendición de cuentas ante éstas, por lo que no hay

mecanismos para armonizar la calidad de los servicios con las necesidades y propuestas de las

madres.

I.5. Estrategia metodológica

1.5.1. Marco conceptual

I.5.1.1. Exclusión

Exclusión es el proceso mediante el cual los individuos o los grupos son total o parcialmente

excluidos de una participación plena en la sociedad en la que viven.42

Dado que pobreza y exclusión son distintas, consideramos que para que haya exclusión,

no necesariamente debe haber pobreza. El concepto de exclusión parte de que ésta no es un

estado, ni un evento estático. La exclusión es un proceso, un concepto dinámico y mucho más

amplio que el de la pobreza.

La exclusión social abarca a otros términos, como marginación, pobreza, precariedad, y

falta de ejercicio de derechos sociales.

42

Fundación Europea, 1995, citado por Gabriel del Campo Alepuz en “Exclusión social y salud,

definición, pobreza y exclusión social, grupos de riesgo”, versión electrónica, sin fecha de publicación, http://www.aniorte-nic.net/apunt_sociolog_salud_4.htm, pág. 1

27

Excluido es quedar fuera de... un colectivo, un sector, un territorio, está excluido si no pertenece

a... no se beneficia de un sistema o espacio social, político, cultural, económico, al no tener

acceso al objeto propio que lo constituye: relaciones, participación en las decisiones, en la

creación de bienes y servicios por la cultura y la economía etc.43

Carmen Bel sostiene que hablar de exclusión social es expresar y dejar constancia de que el

tema no es tanto la pobreza y las desigualdades en la pirámide social sino, en qué medida se tiene

o no un lugar en la sociedad, marcar la distancia entre los que participan en su dinámica y se

benefician de ella, y los que son excluidos e ignorados fruto de la misma dinámica social.

También supone alertar sobre los efectos en la evolución de la sociedad y los riesgos de

ruptura de la cohesión social que conlleva, así como todo un proceso de agresividad y violencia

personal y social que desencadena.

Amartya Sen argumenta que para ser libre, no basta con tener las capacidades, sino tener la

libertad de opción. Si relacionamos esta idea con la situación de las madres usuarias de

guarderías quienes son simples espectadoras de las decisiones que se toman en las instituciones

que cuidan a sus hijas e hijos, podemos afirmar que ellas no han tenido la opción para proponer

actividades o medidas que se puedan implementar en los centros de atención infantil, con lo que

no están excluidas socialmente del servicio, ni del trabajo, puesto que son empleadas derecho

habientes del IMSS, pero sí están al margen de la planeación y toma de decisiones que afectan a

sus hijas e hijos.44

Por su parte, Gabriel Del Campo Alepuz, afirma que existen obstáculos que encuentran

determinadas personas para participar plenamente en la vida social, viéndose privadas de una o

varias opciones consideradas fundamentales para el desarrollo humano. El concepto de exclusión

social es multidimensional, y sus dimensiones pertenecen a tres áreas de gran importancia como

son: los recursos, las relaciones sociales y los derechos legales.45

43

Carmen Bel Adell, Profesora Titular de Geografía Humana Facultad de Letras. Universidad de Murcia. Conferencia en el Curso: Exclusión social: origen y característica., 30 enero 2002. 44

Véase Sen, Amartya, Capacidad y bienestar, La Calidad de Vida, FCE, 1993 45

Colaboración de Gabriel Del Campo Alepuz, “Exclusión social y salud, Definición, pobreza y

exclusión social, grupos de riesgo”, en http://perso.wanadoo.es/aniorte_nic/apunt_sociolog_salud_4.htm, consultada el 6 de octubre de 2009, pág. 1

28

Por ello retoma el concepto de exclusión de la Fundación Europea “Proceso mediante el cual los

individuos o los grupos son total o parcialmente excluidos de una participación plena en la

sociedad en la que viven”.46

Son las dimensiones: “privación social” y “privación política”, las que nos parecen

adecuadas para analizar el contexto en que se encuentran las madres usuarias de guarderías en

relación a la toma de decisiones.

El autor afirma que dentro de la primera, la falta de participación en las actividades sociales y

políticas, es una forma de exclusión social. En la segunda, a la cual llama de “privación política”

lo vemos más claro porque especifica las razones concretas que nos llevan a inferir que existe la

exclusión en el caso de las madres usuarias de guarderías.

Tal como ocurre con las usuarias entrevistadas a) La carencia de poder, b) la Falta de

participación en las decisiones que afectan a su vida cotidiana, y c) la Ausencia de participación

política y escasa representatividad, indican que hay exclusión.47

Ubicándonos en las dimensiones de la exclusión social, tal como lo plantean Laparra y otros,

el tema de la subrogación de guarderías ubica a la población de mujeres usuarias como un sector

vulnerable a la exclusión social, desde la dimensión política, al haber un acceso limitado a los

sistemas de protección social.48

Esto es porque las mujeres están excluidas de la llamada ciudadanía social, al no ser tomadas

en cuenta para el diseño de un sistema que atienda a sus necesidades específicas. Sin referirnos al

aspecto técnico, las guarderías deberían tener características que respondieran a las necesidades

de las trabajadoras.

La ubicación geográfica de las guarderías en relación a los centros de trabajo, pero sobre todo

los horarios y días de descanso de las madres trabajadoras, deberían ser tomados en cuenta y no

es así. La configuración de usuarias de guarderías del IMSS cargada hacia servicios, comercio y

maquila, habla de que una jornada de lunes a viernes de 7 de la mañana a 5 o 7 de la tarde, deja

fuera a gran parte de las mujeres que requieren servicio de guardería después de las 5 o 7 P.M. y

en sábados y domingos.

46 Idem 47

Estos elementos son parte de la Dimensión de la “Privación política”, clasificada así por Gabriel Del

Campo, Idem

48 LAPARRA Y OTROS, Una propuesta, pp 5-28

29

O bien, obliga a algunas de las madres usuarias a llevar a la hija o hijo a la guardería en su día de

descanso si éste es entre semana, y a buscar y pagar a otra persona que lo cuide, si el fin de

semana es día laborable para ella.

Para ser excluidas no basta con que se niegue el acceso a un servicio, sino que éste no

atienda a las necesidades, porque entonces pasa a ser meramente una simulación.

En el VIII Congreso Internacional del CLAD49

, en las consideraciones introductorias se

habla de un aspecto relacional de la exclusión. En este sentido se explica al ser la exclusión un

fenómeno relativo e inscrito en actos y decisiones de agentes. El hecho de dotar a la idea de

exclusión de una clara dimensión estructural debe articularse con su naturaleza relativa y

enmarcada en una red de agentes que adoptan decisiones de las que pueden derivar procesos de

exclusión.50

Y para abundar, explica que estructura y agencia se combinan en las raíces de la exclusión,

de forma específica en lugares y tiempos concretos. Debería hablarse más de exclusiones en

plural, que de exclusión en singular. Cada sociedad, incluso cada espacio local, presenta sus

propios umbrales de exclusión e inclusión.

Para la autora Esther Raya Díez el término exclusión comenzó a utilizarse en la década de los

años setentas para referirse a la situación de las personas no cubiertas por la seguridad social,

entre las que se encontraban personas con minusvalías físicas o mentales; víctimas de abusos,

malos tratos, toxicómanos y toxicómanas, delincuentes, miembros de familias mono parentales y

otros.

A partir de ese momento, el término ha ido reemplazando a otros, como el de inserción,

integración, o incluso, pobreza.51

En realidad se trata de trascender la mera dimensión económica

a que hace alusión la pobreza. Para Raya la exclusión va más allá de la ausencia de recursos para

proveer las necesidades económicas.

La exclusión se refiere al sentido de pertenencia perdido o nunca tenido, que vincula a un

individuo con su entorno social. Inclusive la autora lo ubica en el ejercicio pleno de los derechos

sociales, que no necesariamente están ausentes en la pobreza.

49

JIMÉNEZ Y OTROS, Perfiles, pág. 2 50

Idem 51

RAYA DÍEZ, Exclusión Social, pág. 2

30

Esto es porque existen programas sociales de combate a la misma. En cambio, nos parece que no

tener la capacidad para tomar decisiones, está más ubicado en la relación entre la persona y la

sociedad.

En este sentido nos surge la reflexión de la importancia que tiene para la participación, el

saberse excluido. Es decir, quien no conoce sus derechos puede ser excluido y no darse cuenta.

En tanto quien conoce y desea ejercer sus derechos sociales, es consciente de su exclusión, lo

que se convierte en la motivación para la participación.

Hoy día formalmente se puede hablar de una cobertura adecuada de seguridad social, pero es

en el transcurso y desarrollo de la relación entre los prestadores de servicios, es decir las

instituciones obligadas, y las personas usuarias, donde queda de manifiesto la precariedad de la

prestación. Esto es porque en el caso de las guarderías pudimos a través de nuestra investigación

darnos cuenta de que los servicios se prestan de acuerdo a los criterios particulares de los

directivos de la guarderías, que en la mayoría de los casos son empresarios a quienes se subroga

la prestación, y éstos no sólo deciden en base a sus criterios, sino a un esquema de ahorro para

mayor beneficio económico.

I.5.1.2 Cuidado infantil

El cuidado infantil es la actividad que consiste en hacerse cargo otra persona de un niño o niña,

en términos de proporcionarle alimentación, educación, salud, en condiciones propicias. Este

concepto tiene una dimensión material, dado por las actividades: económica, por el costo, y

simbólico afectiva que también es muy importante.52

Silvia López Estrada, afirma que el papel del Estado es el de garantizar los mecanismos

de provisión de servicios de calidad a los que debe acceder toda la ciudadanía. La autora señala

que el cuidado infantil debe ser parte del universalismo básico de la seguridad social y que debe

tener un enfoque de derechos y equidad. 53

52

Este concepto fue expuesto por la Dra. Silvia López Estrada de El Colegio de la Frontera Norte, en el XI Seminario Nacional de Política Social en México Crisis y Alternativas para la Transformación de las

Políticas Sociales, realizado en Hermosillo, Sonora, 14 y 15 de octubre de 2010, versión estenográfica

propia, ponencia no publicada. 53

LÓPEZ, Silvia, 2010, Universalismo básico y políticas de cuidado infantil en México, México, ITESO,

UDG, UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA, KONRAD ADENAUER STIFTUNG

31

Esta idea concuerda con nuestro planteamiento en el sentido de que el derecho que las madres

usuarias tienen al servicio de cuidado de sus hijas e hijos es incuestionable, y que su

incumplimiento, o una baja calidad de los servicios, viola el derecho a la igualdad entre hombres

y mujeres, produciendo inequidad.

“Es así que el universalismo básico se orienta por un enfoque de derechos que tiene como

propósito construir y fortalecer la ciudadanía y la equidad a través de la participación ciudadana,

sobre todo en contextos de creciente desempleo, precariedad y pobreza”.54

Por su parte, la autora Irma Arriagada clasifica los cuidados fuera del hogar, en las

modalidades: estatal y de mercado, que pueden tener carácter público o privado:

“• Mercado: Incluye los servicios privados para el cuidado infantil: salas

cunas/guarderías, atención preescolar en jardines y educación primaria. También los

servicios de residenciales para adultos mayores, hospitales y clínicas. Estos servicios son

habitualmente de costos muy elevados.

• Estado: Incluye los servicios estatales públicos y no estatales para el cuidado

infantil y de los adultos mayores: guarderías, jardines infantiles, centros para el cuidado

diario de adultos mayores, hospitales y postas. Estos servicios no alcanzan a cubrir la

demanda de quienes lo requieren.

Organizaciones comunitarias: se incluye en este grupo los servicios ofrecidos por

cuidadoras voluntarias, de organizaciones comunitarias con apoyo de la cooperación

internacional y otros”.55

En México el servicio de cuidado infantil también es brindado de manera pública y privada a

través de guarderías, estancias infantiles, y centros de desarrollo infantil. Como parte de las

prestaciones sociales se ofrece a trabajadoras y trabajadores afiliados a IMSS, ISSSTE, ISSSTE

estatal, SEP, DIF estatales y municipales, personal de Universidades públicas, así como en

guarderías de SEDESOL, y una amplia gama de oferta privada.

54

Idem, pág. 163 55

ARRIAGADA, La crisis, pág. 3

32

I.5.1.3 Conciliación laboral

A pesar de que la inserción de las mujeres al mercado laboral se ha incrementado en los últimos

20 años, las políticas de equidad en el cuidado de las hijas e hijos, continúan sin hacerse visibles,

perpetuando la responsabilidad de las madres como las encargadas de resolverlo.

Alrededor de una tercera parte de los hogares en Latino América depende de los ingresos

de una mujer.56

En México alrededor de 20% de hogares están bajo la responsabilidad de una

mujer. Y en Sonora, el 26% de los hogares tienen jefatura femenina.57

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD asegura que es tan

importante la participación económica de las mujeres, que simplemente la describe como

fundamental pues “alivia la pobreza”.

Sin embargo advierte que los hombres no han asumido de manera equivalente la

corresponsabilidad de las tareas domésticas, por lo que éstas siguen recayendo en mayor parte en

las mujeres. Ellas comparten con los hombres el papel de proveedoras, pero siguen siendo las

principales cuidadoras y responsables de las demás tareas domésticas.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, observa que existe una

tensión entre el trabajo doméstico y el trabajo remunerado, y que las mujeres viven la tensión

entre ambas esferas con culpa y altos niveles de insatisfacción.

El organismo establece que ante la debilidad o ausencia de políticas públicas y servicios

destinados a apoyar la conciliación entre vida familiar y laboral, las estrategias son básicamente

privadas, familiares y femeninas. Estas consisten en intentos, generalmente extenuantes, para

articular las demandas de uno y otro mundo y convertirse en puentes entre ambas esferas.

Estos puentes cruzan enormes distancias geográficas para unir lugares de residencia,

trabajo, cuidado, y consumen mucho tiempo y recursos.58

La noción de “responsabilidades

familiares” está presente en varios documentos de la Organización Internacional del Trabajo,

OIT.

56

PNUD, OIT, INMUJERES, Informe Trabajo y familia, hacia nuevas formas de conciliación con

corresponsabilidad social, 2009, México, PNUD, OIT, INMUJERES, pág. 52. 57

INEGI-ISM, 2012, Las mujeres en Sonora, México, INEGI 58

PNUD, op, cit., Pág. 52

33

Sin embargo, surge como preocupación específica en la década de los años sesentas, asociada al

avance de las mujeres en el mercado de trabajo explica el documento del PNUD.59

Una forma de conciliación laboral en el tema de las guarderías infantiles, sería la

modificación a las leyes y reglamentos de operación de guarderías, para que se otorgaran como

un derecho tanto de mujeres como de hombres, tal como lo propone una iniciativa no aprobada

de reforma a la Ley federal del Trabajo, con perspectiva de género, propuesta por Marcela

Lagarde.60

No obstante, tendría que existir una vigilancia ciudadana, para cuidar de no revertir los

derechos conseguidos por las mujeres organizadas, para beneficio de los hombres que no

necesariamente son los encargados del cuidado de su hija o hijo.

I.5.1.4 Participación social

Para nuestro trabajo es indispensable revisar el concepto de participación social a la luz de los

retos a que nos convocan tanto la nueva Ley general de estancias infantiles, como la Ley de

participación ciudadana del Estado de Sonora.

Debemos tener claro que la participación social tiene que dejar de ceñirse a la

cooperación con las instituciones públicas y privadas, sólo para robustecerlas. Hoy día la

evidencia de baja calidad en los servicios de guardería, reflejada en la crisis del 5 de junio de

2009 y posteriores acontecimientos, obligan a la ciudadanía a replantearse su papel pasivo, para

visualizarse como parte de los organismos de toma de decisiones que afectan a la comunidad.

La vigilancia y monitoreo de recursos es una de las obligaciones actuales. Pero el diseño

de políticas públicas no puede dejarse sólo en manos de los representantes de gobierno o partidos

políticos. Escuelas, congresos, iglesias, hospitales, partidos políticos, bancos, sistemas de

justicia, gobiernos de todos los niveles, deben ser el blanco del monitoreo. Pero también se

requiere crear mecanismos que incorporen a los integrantes de la comunidad al diseño de los

planes de trabajo.

59

PNUD, OIT, INMUJERES, Informe Trabajo y familia, hacia nuevas formas de conciliación con

corresponsabilidad social, 2009, México, PNUD, OIT, INMUJERES, pág. 28 60

LAGARDE Y DE LOS RÍOS, Trabajo, pág. 27

34

Continuar expectantes no corresponde a la magnitud de los agravios cometidos por un gobierno

que traspasó sus responsabilidades a la iniciativa privada, acción que tantas vidas costó el 5 de

junio de 2009 en Hermosillo, en el ámbito del cuidado infantil.

Los autores revisados se refieren a participación social como la intervención de las y los

ciudadanos en el proceso de toma de decisiones en los asuntos públicos. Sin embargo, cada uno

de ellos explica los mecanismos necesarios para lograrlo y cuáles han sido los obstáculos y/o

limitantes que han impedido una participación democrática, más que una presencia pasiva como

receptores de bienes, o como beneficiarios de programas.

Paula Mussetta habla de una incorporación de la sociedad civil a la toma de decisiones

pasando de ser una relación entre ésta y el gobierno en forma vertical, a una manera horizontal.

Es una forma de inclusión de nuevos sujetos que contrasta con la estructura autoritaria del

sistema político y administrativo tradicional.61

Para José María Serna de la Garza, la participación social tendría que ver con las

transformaciones que ha experimentado el Estado, y las tendencias a introducir el punto de vista

de la ciudadanía en decisiones públicas.62

Basado en la definición del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, el

autor lo analiza como un factor para la gobernanza y lo explica así: “...el ejercicio de autoridad

política, económica y administrativa para manejar los asuntos de la nación. Es un complejo de

mecanismos, procesos, relaciones e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los

grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias”.63

Serna de la Garza afirma que para hablar de gobernanza se requieren tres factores: El

dominio del Estado (instituciones públicas y gubernamentales), el dominio de las organizaciones

de la sociedad civil, y el dominio del sector privado. La idea central es que la gobernanza

trasciende al Estado e incluye a las organizaciones de la sociedad civil y al sector privado.

La participación social tiene que ver también con intercambio y cooperación, sobre

políticas de inclusión social.

61

MUSSETA, Paula, “Participación social y toma de decisión: el desfase del enfoque de las políticas

públicas”, Documentos de trabajo, México, FLACSO, 2007 62

Consúltese: SERNA DE LA GARZA, José María, 2010, “Globalización y Gobernanza”, México, IIJ-

UNAM 63

Idem.

35

La gobernanza es el resultado de la gestión de las interdependencias sociales para permitir el

protagonismo y la participación ciudadana, desde la responsabilidad pública del gobierno

democrático, para conseguir responder a los retos y necesidades sociales de toda la ciudadanía, y

en especial de los más vulnerables, hacia la construcción colectiva del bienestar social.64

En México, la Secretaría de Gobernación define la participación comunitaria municipal

como “la organización racional y consciente de las personas que habitan en el municipio, con el

propósito de proponer las iniciativas que satisfagan sus necesidades; definir intereses y valores

comunes; colaborar en la realización de obras y prestación de servicios públicos; conocer sus

responsabilidades como miembros del municipio e influir en la toma de decisiones del

ayuntamiento”.65

Mussetta especifica que en el proceso de incorporación de actores no gubernamentales en

la toma de decisión el mismo gobierno debe tornarse más flexible y capaz de descentralizar

funciones, transferir responsabilidades y ampliar el universo de actores participantes.66

Lo importante, dice Mussetta es que el término gobernanza alude a una nueva concepción

del proceso de gobierno en el que se destaca el papel de los actores no gubernamentales. La

nueva gobernanza está asociada al involucramiento de la sociedad en los procesos de gobierno.

Eduardo Vila se refiere a la participación social en el contexto de la globalización,

definida ésta como la mundialización del libre mercado, que no debe confundirse con el

globalismo neoliberal, sino relacionarse con la búsqueda de universalidad de los derechos

humanos y los valores democráticos como normas básicas de convivencia.67

Vila pone el acento en el proceso educativo pues argumenta que hoy día, es la educación

la que debe conllevar un posicionamiento contra hegemónico a favor de la igualdad, la libertad y

la justicia en todos nuestros contextos de convivencia y acción ya sea en la escuela, el barrio o la

familia.68

64

SUBIRATS, Joan, “Cohesión social y construcción de ciudadanía, Las políticas sociales de

Barcelona”, Instituto de gobierno y políticas públicas, España, Universidad Autónoma

Barcelona2007 65

Página web: http://www.e-local.gob.mx, consultada el 5 de octubre de 2010. 66

MUSSETA, Participación, Pág. 3 67

VILA MERINO, Eduardo S., 2004, “Globalización, educación democrática y participación

comunitaria”, España, Universidad de Málaga 68

VILA MERINO, Op.cit. pág. 7

36

Esto es porque en la denominada sociedad de la información, citando a Castells, 1998, la

información pasa a ser materia prima y base del sistema económico. El “más rápido, más

pequeño y más barato”, rige no sólo los mecanismos de producción, sino la fractura entre

información y conocimiento entendido como la capacidad de selección, discernimiento,

procesamiento y uso de la información, constituyendo una forma de censura por sobre

información.69

De ahí que la educación funja como un elemento democratizador, y juegue un papel

estelar desde una postura reivindicativa de la necesidad de su papel innovador y democratizador

para conseguir una sociedad más justa, más humana.

Su postura es que vivir democráticamente significa participar, construir cooperativamente

alternativas a los problemas sociales e individuales, fomentar la iniciativa, integrar diferentes

propuestas y tolerar la discrepancia”.70

El autor hace énfasis en que no puede hablarse de convivencia ajena a los valores de la

democracia. Por lo tanto debe ser prioridad conseguir escuelas verdaderamente democráticas,

cuyos principios deben partir siempre de una visión de la educación como culturización, a partir

del diálogo intersubjetivo y del aprendizaje cooperativo como ejes para la participación social

transformadora.71

Otro de los autores revisados, Roberto Gutiérrez L. menciona que la participación

ciudadana comúnmente se asocia a la estructura y funcionamiento del conjunto de instituciones

que conforman el orden democrático.

Gutiérrez señala que parece necesario considerar que para la participación social

democrática, se requieren ciertos componentes formativos, sin los cuales el involucramiento de

los individuos o los grupos sociales en el procesamiento de asuntos públicos sería poco

significativo, o incluso contraproducente72

.

El autor se refiere a la participación ciudadana como una especie de involucramiento en

la generación de las políticas públicas.

69

VILA MERINO, Globalización, pág. 3 70

PÉREZ GÓMEZ, Op.cit. pág. 6

71 BRUNER, HABERMAS Y VIGOTSKY, en op.cit., pág. 6 72 GUTIÉRREZ, Las paradojas, pág. 181

37

“Se trata ni más ni menos, de la posibilidad de construir una forma de gobierno y de convivencia

social, que busque superar los obstáculos provenientes tanto de la concentración de poder

autoritaria, como de la parálisis e ineficacia generadas por la incapacidad para encontrar

mecanismos que involucren productivamente a la ciudadanía en el tratamiento de los asuntos

públicos”.73

Retomando esta idea, para nuestra propuesta consideraremos participación social: La

incorporación de las personas de la sociedad civil al proceso de formulación de políticas

públicas, a través de mecanismos específicos por medio de los cuales se garantice que las

propuestas de la comunidad se verán expresadas en la toma de decisiones, sobre el o los temas

que sientan suyos porque les afecta directa o indirectamente.

I.5.1.5 Obstáculos para una verdadera participación en México

Para Roberto Gutiérrez la ausencia de participación ciudadana, es uno de los más grandes

problemas para la construcción democrática de México. Hay un enorme desinterés social por los

asuntos públicos, aunque coexisten grupos sociales que han desarrollado formas de participación

que no siempre abonan o son consistentes con los principios y valores de la cultura

democrática.74

Además como obstáculos o limitantes señala el descrédito de las instituciones públicas, la

falta de aprecio por la legalidad, la debilidad de la figura del ciudadano, el encumbramiento de

liderazgos personalizados, la aceptación de las relaciones clientelares, el gusto recurrente por

concebir a los movimientos sociales como grandes gestas justicieras, la moralización extrema de

los conflictos, así como la práctica del peticionismo sin correlato de la responsabilidad.75

Este autor dice que la debilidad o fragilidad de la participación propiamente ciudadana

en la esfera pública comienza justamente por la debilidad del auto reconocimiento de los

individuos en tanto ciudadanos.

Con cifras demuestra cómo las y los mexicanos asocian muy débilmente la categoría

“ciudadano” con los asuntos públicos, los partidos y la política. Eso dificulta la percepción clara

de las implicaciones que conlleva el ejercicio efectivo de la ciudadanía.

73

GUTIÉRREZ, Paradojas, pág. 178 74

GUTIÉRREZ, op.cit. pág. 181 75

GUTIÉRREZ, op.cit. pág. 176

38

Por su parte, más que limitaciones, Paula Musseta plantea los retos y la perspectiva a partir de la

cual se debe hacer el análisis de la participación ciudadana. Ella afirma que la incorporación de

la sociedad civil genera desafíos y que esto se debe leer en dos aspectos del enfoque de políticas

públicas: por un lado en el análisis de políticas; y por otro la elaboración de las políticas.76

Para explicarlo, Mussetta recurre al planteamiento de que la decisión de la política

pública no es un hecho aislado, sino que abarca la elaboración previa de la decisión, el análisis y

la deliberación, así como su realización posterior y puesta en práctica.

Esto pondría una base de dónde partir, al afirmar que la política pública es producto de un

proceso y no de una decisión gubernamental unilateral y de ocurrencia.

De ahí que sea necesaria la incorporación de la sociedad civil en el proceso de formación

de agenda, a lo que se llega acreditando un hecho social como problema y después como

problema público. Esto significa reconocer la palabra de la comunidad primero al concederle

estatus de emisor de información, y luego estableciendo los mecanismos para incorporar “su”

agenda, a la agenda pública. Ahí se estaría hablando de lo que Mussetta llama: un gobierno

abierto a las demandas de la ciudadanía.77

Para Vila Merino, el gran obstáculo para la participación social sería la hegemonía que

ejerce el gobierno sobre las decisiones de políticas públicas, lo cual se contrapone a la

incorporación de propuestas de la comunidad. Otro problema, derivado del anterior es la

ausencia de una sociedad democrática lo cual a su vez lleva a ignorar los principios de equidad,

solidaridad y tolerancia.

Otro gran problema es que dentro de la economía globalizada tal como la conocemos,

lleva a dinámicas de desigualdad y enajenación, tanto social como individual. Las personas

somos productoras, pero también productos “No hay duda en excluir a todo aquel que no sirva a

sus intereses e instrumentalizar al resto, formando un mundo virtual al margen de las personas y

donde todo es tan pobre que sólo se basa en el dinero y en las relaciones de poder”.78

En el caso de las madres usuarias de las guarderías del IMSS algunos de los grandes

obstáculos para la participación es la ausencia de mecanismos para incluirse en la planeación e

incorporación de políticas internas y externas de las guarderías.

76

MUSSETA, Participación, pág. 4 77

MUSSETA, op.cit. pág. 6 78

VILA MERINO, Globalización, Pág. 2

39

Otro impedimento que favorece la falta de participación de las usuarias de guarderías del IMSS

es la disgregación de sus centros de trabajo, lo que dificulta la cohesión natural como gremio. Un

inconveniente más, podrían ser las jornadas de trabajo extensas que no permitiesen dedicar

algunas horas a la semana para involucrarse en mecanismos mixtos de participación.

Cualquiera de ellos o todos, son parte de la estructura social excluyente que caracteriza a

los prestadores de servicios públicos, lo cual se agudiza cuando éstos son transferidos a la

iniciativa privada, ya que parecería que la prestación se mercantiliza convirtiendo a los

beneficiarios directos, en este caso las niñas y niños, en productos cuantificables en pesos y no

en logros determinados en función del crecimiento y desarrollo como seres humanos.

Para definir éstas y otras condiciones sociales que rodean a las madres usuarias y su nivel

de participación en las guarderías del IMSS, realizamos un diagnóstico cuya metodología

describimos a continuación.

1.5.2. Metodología

Cuando iniciamos la investigación para la realización de nuestra tesis nos propusimos indagar

sobre la subrogación de las guarderías como un elemento que podría afectar la calidad del

servicio con respecto a la guardería directa, de la que las madres usuarias opinan que es mejor y

que cumple con algunas de sus expectativas.

Sin embargo, más adelante nos percatamos de que con independencia de que la guardería

sea ordinaria o subrogada, las madres no son tomadas en cuenta para participar con propuestas en

la planeación de la operación de la guardería a la que asisten diariamente sus hijas e hijos.

Antes del 5 de junio de 2009 la reflexión parecería ociosa, pues como ciudadanas y

ciudadanos estamos convencidos que las instituciones no tienen por qué consultarnos sobre cómo

debe ser el servicio que nos prestan, y cuando mucho, nos podrían preguntar con posterioridad a

la prestación, qué nos pareció y cuál es nuestra opinión sobre lo que nos dieron.

Pero después del hecho que exhibió las deficiencias del sistema de guarderías del país, el

incendio en la Guardería ABC, nada es excesivo cuando se trata de componerlo y en la medida

de lo posible reconstruirlo.

Una forma de contribuir al análisis nacional sobre las guarderías y las madres usuarias, es

la presente investigación.

40

En ésta nos propusimos indagar sobre los mecanismos necesarios para que las madres sean

tomadas en cuenta para hacer propuestas, vigilar los procedimientos, e incursionar en la

contraloría social.

Es también una búsqueda de la propuesta mediante la cual esto puede ser posible. En las

líneas que siguen, presentamos la ruta metodológica seguida en la investigación que realizamos.

I.5.2.1. Método y técnicas de investigación utilizadas

Para construir nuestro diagnóstico acudimos a fuentes primarias y secundarias. Fue necesario

consultar documentos tanto internacionales como locales, para darnos una idea global de quiénes

son las mujeres en Sonora, qué papel están desempeñando como mujeres trabajadoras que

aportan al Producto Interno Bruto, PIB, de nuestro país, y establecer el papel de las

derechohabientes del IMSS como usuarias de las guarderías del instituto.

La legislación vigente, así como los informes internacionales y nacionales, nos aportaron

conocimientos sobre la evolución que ha experimentado la incursión de las mujeres en la vida

laboral y sus necesidades de lugares en las estancias infantiles. De igual forma, los censos de

población y vivienda del INEGI, así como los conteos de población inter censos, y las encuestas

temáticas, fueron fundamentales para conocer las tendencias del grupo poblacional de mujeres en

edad reproductiva que nos interesaba para esta tesis. En particular el Censo de población y

vivienda 2010 de INEGI nos proporcionó la información más reciente sobre este sector de la

población.

Todo esto complementado con los informes internacionales sobre discriminación de

género, brecha salarial entre géneros, situación laboral de las mujeres y la recomendación

internacional de trabajar por la conciliación laboral, nos permitió diseñar nuestro plan de trabajo

de campo, y definir qué técnicas de investigación utilizaríamos para obtener la información

directa de las usuarias, así como de las empleadas de las guarderías.

El trágico suceso ocurrido en la guardería ABC de Hermosillo, Sonora, el 5 de junio de

2009, obligó a que los diversos sectores de la sociedad se concienticen sobre el estado que

guarda la educación inicial en México, pues en la curva de la mejora que se logró a través de los

años, se tuvo una caída estrepitosa al revelar el evento del 5 de junio, que los niños y niñas

pasaron a ser, de personas en crecimiento y desarrollo, a mercancías que se venden y compran al

mejor postor.

41

Más aún, a nuestro juicio las mujeres usuarias son vistas como un mero conducto para justificar

la subvención a los empresarios que “comercian” con la vida de las y los menores hijos de

trabajadoras, siendo éstas las últimas en enterarse de cómo están cuidados y educados sus hijos

en los planteles que albergan las llamadas guarderías, las cuales regresaron al cuidado elemental

cuasi casero, evitando los costos del trabajo profesional que se desempeña en los Centros de

Desarrollo Infantil, éste último, figura en peligro de extinción.

En el ámbito académico, esto obliga a formular preguntas que deben buscar sus

respuestas desde el abordaje interdisciplinario. Por ello, este trabajo se propuso establecer un

itinerario y estrategia metodológica acorde a la necesidad de conocer qué piensan las mujeres

que se ven obligadas a utilizar estos centros de cuidado de niñas y niños, menores y hasta cuatro

años de edad, considerando su situación de trabajadoras derechohabientes del Seguro Social.

Basándonos en la literatura revisada sobre Metodologías de investigación se decidió

utilizar herramientas de la metodología cualitativa, dado que nuestro interés estriba en conocer el

punto de vista de las mujeres usuarias de guarderías, acerca de la coincidencia o alejamiento

entre la operación de éstas, y sus necesidades e intereses como madres usuarias.

También deseábamos conocer el significado que para ellas tiene la prestación del servicio

en términos de si lo consideran un derecho o una dádiva.79

Nuestro objetivo era conocer las necesidades e intereses de las madres trabajadoras

usuarias de guarderías subrogadas, y directa del IMSS, así como establecer el nivel de

participación de las madres usuarias en el diseño de las políticas internas y externas de operación

de las guarderías del IMSS.

Por lo tanto, nuestro objeto de estudio se construye a través del acercamiento con las

madres que utilizan los servicios de guarderías del IMSS, al que como derechohabientes del

seguro social tienen derecho. En el estudio les preguntamos qué piensan, qué opinan y si se

perciben o no como titulares de derechos. Conocimos su percepción sobre la relación que existe

entre la forma en que operan las guarderías directas y subrogadas del IMSS, y las necesidades e

intereses que ellas consideran prioritarias.

79

José Ignacio Ruiz Olabuénaga en el texto Metodología de la investigación cualitativa, establece que el

núcleo o foco central de todo análisis cualitativo es la búsqueda de significados. Todo lo que se requiera interpretar, más que medir, es proclive a estudiarse a través de los métodos cualitativos.

42

Además de la investigación documental, realizamos dos tipos de entrevistas. El diagnóstico se

conformó de un estudio cualitativo entre cuatro usuarias de guardería directa y cuatro usuarias de

guardería indirecta del IMSS, y varias entrevistas a profundidad a informantes clave. 80

Se invitó a madres usuarias de varias guarderías subrogadas de Hermosillo y, a usuarias

de la única guardería directa del IMSS que existe en Hermosillo, considerando que las guarderías

subrogadas funcionan regidas por los cinco manuales operativos designados por el IMSS, en

todos los puntos de la República en que están instaladas. (ver Anexo 1)

Para contrastar la información decidimos realizar un grupo de discusión con empleadas

de la guarderías tanto directa, como de varias guarderías subrogadas. (ver Anexo 2)

Con el fin de ahondar en las justificaciones institucionales para la operación de las

guarderías del IMSS, así como profundizar en los procesos de participación ciudadana en los

casos de buenas prácticas, realizamos varias entrevistas a informantes clave. Directora de

guarderías directa y subrogada, Psicóloga de guardería subrogada, sindicalistas participantes del

proceso de gestión de guardería, una promotora de Centro de Desarrollo Infantil, son los perfiles

de nuestras entrevistas a profundidad.

I.5.2.2. Variables y objetivo del estudio diagnóstico

Para la obtención de un panorama diverso entre las informantes, en este caso mujeres usuarias de

guarderías directas y subrogadas del Instituto Mexicano del Seguro Social, se tomaron en cuenta

las variables:

Rango de edad

Nivel socio económico

Estado civil

Lugar de residencia

Nivel académico

80

José Ignacio Ruiz Olabuénaga en el texto Metodología de la investigación cualitativa, explica que el

diseño metodológico cualitativo supone una toma de decisiones que de antemano deberán ser alteradas a lo largo de la investigación. Por ello se asumen de carácter provisional.

43

I.5.2.3. Variables cualitativas del estudio diagnóstico

En el caso de nuestro objetivo de investigación, y dada su orientación cualitativa, incluimos en

las técnicas de obtención de información las siguientes variables:

Opiniones

Percepciones

Necesidades

Redes sociales de apoyo

Conciencia sobre ser sujetas de derechos

Para la aproximación cualitativa nos planteamos los siguientes objetivos:

Conocer las necesidades e intereses de las madres trabajadoras usuarias de guarderías

subrogadas del IMSS y directa del IMSS, con el fin de realizar una comparación entre éstas y las

características de operación de las guarderías de ambos tipos, para llegar a un estudio

comparativo.

Indagar si las madres trabajadoras que utilizan guarderías se perciben como sujetas de

derechos o como recipientes de beneficios de programas públicos voluntarios de los gobiernos en

turno.

Conocer la percepción que empleadas de guarderías directas y subrogadas del IMSS

tienen sobre la inclusión de las necesidades e intereses de las madres usuarias en la metodología

de operación de las guarderías.

Indagar en la relación que existe entre el esquema de funcionamiento de guarderías

subrogadas del IMSS y las necesidades reales de las mujeres usuarias de guarderías, en la ciudad

de Hermosillo, Sonora.

Como objetivo del grupo focal nos planteamos conocer la percepción que empleadas de

guarderías directas y subrogadas del IMSS tienen sobre la inclusión de las necesidades e

intereses de las madres usuarias en la metodología de operación de las guarderías. (ver Anexo 3)

44

I.5.2.4. Estudio de las variables cualitativas

Los métodos cualitativos parten del supuesto básico de que el mundo social es un mundo

construido con significados y símbolos, lo que implica la búsqueda de esta construcción y de sus

significados.81

Como principio básico, entra dentro del proceso de construcción social, reconstruyendo

los conceptos y acciones de la situación estudiada para describir y comprender, conocer cómo se

crea la estructura básica de la experiencia, recurriendo a descripciones en profundidad. Las

investigaciones estandarizadas comparativas, los experimentos de laboratorio, las relaciones

entre las medidas, son en este caso más o menos inútiles o rechazadas. Lo cualitativo “está ligado

esencialmente a un contexto”.82

Como lo comentan Taylor y Bogdan, los métodos cualitativos son humanistas, pues si

estudiamos a las personas cualitativamente, llegamos a conocerlas en lo personal y a

experimentar lo que ellas sienten en sus luchas cotidianas en la sociedad.83

De acuerdo a los autores revisados las principales técnicas cualitativas de investigación

social son: observación ordinaria y/o participante, entrevista a profundidad, incluida la historia

de vida, entrevista estructurada, entrevista semi-estructurada, y grupos focales.84

En el caso del estudio que nos interesa, la observación ordinaria o la participativa no sería

el método adecuado pues éstas llevan como fin obtener información desde dentro del grupo. Esto

sería poco probable, dadas las restricciones que las propias guarderías tienen para recibir visitas

de personas que no sean usuarias, o que no formen parte del personal que ahí labora.85

En cuanto a la entrevista a profundidad, la retomamos para conocer las percepciones y

opiniones institucionales, así como las motivaciones y experiencia descrita por quienes han

promovido la participación de la población usuaria en otros tipos de centros de desarrollo infantil

que desde nuestro punto de vista, se pueden considerar buenas prácticas de corresponsabilidad en

el cuidado infantil.

81

RUIZ OLABUÉNAGA, Metodología, pág. 218 82

Idem 83

TAYLOR S.J. Y BODGAN R., Introducción, pág 21 84

Véase. VALLES, Miguel S. 1999, Cuadernos metodológicos, Ruiz Olabuénaga, José Ignacio, 1996

Metodología de la investigación cualitativa, Rojas Soriano, Raúl, 2002, Guía para realizar

investigaciones sociales 85

Véase: ROJAS SORIANO, Raúl, 2002, Guía para realizar investigaciones sociales, sobre Observación ordinaria y participante

45

Con el estudio nos interesaba recuperar la opinión y propuesta desde la gente, en este caso el

colectivo de madres trabajadoras usuarias de guarderías del IMSS, por lo que la inclusión de

técnicas de investigación cualitativa fue lo más conveniente.

Por otra parte, dado que la población estudiada es tan pequeña, se convierte en

inadecuada para orientar la investigación hacia los métodos cuantitativos (n=8), pues no es

representativa para un estudio estadístico.86

En particular el muestreo selectivo de informantes

clave, es el método que nos daría el acercamiento a los significados que estábamos buscando.

I.5.2.5. Técnicas de investigación e instrumentos para la recopilación de información

Para nuestra investigación diagnóstica elegimos las técnicas:

a) Entrevista semi-estructurada estandarizada

b) Entrevista a profundidad

b) Grupo focal.

Esto es para lograr un contraste entre dos sectores distintos, que nos arrojaran información sobre

la operación de las guarderías y la relación entre éstas y las necesidades e intereses de las

madres. Nos enfocamos primeramente a las informantes clave, después a las usuarias, y como

contraste, buscamos obtener información de las trabajadoras de las guarderías.

A las madres usuarias se les aplicó la entrevista semi-estructurada estandarizada, y a las

trabajadoras se les invitó a participar en el grupo focal, con lo que buscamos triangular

información.

86

Para decidir sobre la metodología cualitativa o cuantitativa, Raúl Rojas Soriano, en el texto Guía para

realizar investigaciones sociales, 2002, recomienda operacionalizar las hipótesis. De ahí que

considerando que nuestras hipótesis van encaminadas a conocer significados, para posteriormente interpretarlos, las técnicas cuantitativas son inadecuadas.

46

I.5.2.6. Entrevistas a madres usuarias de guarderías directas e indirectas del IMSS

I.5.2.6.1. Tipo y selección de entrevistadas

El tipo de entrevista que realizamos es semi estructurada estandarizada. Esto es porque si bien

estructuramos un guión con preguntas que se aplicaron a todas las entrevistadas

(estandarizada87

), por la naturaleza del tema, fue necesario dejar abierta la posibilidad de que

ellas se expresaran en relación a sus propios intereses como mujeres que están viviendo la

necesidad de utilizar los servicios de guardería. Dejamos así la posibilidad de ampliar los temas y

aspectos que consideremos pertinentes en la realización de la entrevista, y que no hubiesen sido

previstos.

Para la realización de las entrevistas semi-estructuradas se seleccionó a cuatro madres

trabajadoras de guardería subrogada y cuatro de guardería directa del IMSS. Entre las

entrevistadas de las guarderías subrogadas, incluimos madres de la guardería ABC, para indagar

si la ausencia del punto de vista de las mujeres trabajadoras en la operación de las guarderías,

está relacionado en alguna forma con la falta de inspección evidente en ese recinto que fue

devastado por el incendio del 5 de junio de 2009.

Las 8 madres usuarias de guardería entrevistadas y las 7 empleadas invitadas al grupo de

discusión accedieron de inmediato, mostrando una simpatía entusiasta por el tema, así como un

gran interés por ser escuchadas con sus propuestas.

Formar parte de la investigación que nos llevó a un estudio diagnóstico entre las

necesidades e intereses de las madres trabajadoras, y las características y reglas de operación de

dichas guarderías, fue como probar también su necesidad de dar a conocer sus propuestas.88

87

DENZIN, en: Valles, Miguel,1999, Técnicas cualitativas de investigación social, “Entrevista

estandarizada programada”. 88

Se entrevistó a cuatro madres usuarias de guardería directa del IMSS, y cuatro de guarderías subrogadas

considerando las variables que marquen la diferencia entre ellas como son: rangos de edad, nivel

socioeconómico, nivel académico, y tipo de relación institucional de la guardería con el Instituto

Mexicano del Seguro Social, es decir si es directa o subrogada.

47

El diseño de entrevista a 4 usuarias con las variables establecidas por las combinaciones

definidas, fue el mismo para ambos tipos de usuarias de guarderías del IMSS: directas y

subrogadas, lo que nos dio un total de 8 usuarias entrevistadas con las siguientes características:

a) Mujer de entre 23 y 27 años de edad, con nivel socio económico medio o alto y nivel

académico alto.

b) Mujer de entre 33 y 37 años de edad, con nivel socio económico medio o alto y nivel

académico alto.

c) Mujer de entre 23 y 27 años de edad, con nivel socio económico y nivel académico

bajos.

d) Mujer de entre 33 y 37 años de edad, con nivel socio económico y nivel académico bajos.

Establecimiento de variables para la elección de personas entrevistadas

Mujer entre 23-27

años de edad

1

Alto nivel de instrucción

académica

1

Clase económica media

2

Bajo nivel de instrucción

académica

2

Clase económica baja

Mujer entre 33-37

años de edad

3

Alto nivel de instrucción

académica

3

Clase económica media

4

Bajo nivel de instrucción

académica

4

Clase económica baja

48

I.5.2.7. Entrevistas a informantes clave en guarderías y organizaciones sociales

Para conocer el punto de vista de las instituciones y cuál es su noción de participación social,

realizamos entrevistas a personas que por su posición laboral en las guarderías podrían

arrojarnos información importante para nuestra investigación, e ir estableciendo coincidencias y

divergencias con la opinión de las madres usuarias entrevistadas.

Igualmente realizamos entrevistas a personajes que contribuyeron activamente a la

creación y evolución de guarderías que por los resultados de satisfacción en cuanto a

cumplimiento de objetivos de compromiso colectivo, podrían enriquecer nuestro diagnóstico en

la parte que tiene que ver con buenas prácticas en la operación de los centros de cuidado infantil.

Los perfiles participantes en la realización de entrevistas a profundidad y que se les

prometió anonimato, son los siguientes:

Madre sindicalista fundadora del Centro de Desarrollo Infantil de la Universidad de Sonora

Ex Secretaria General de la sección XV del Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana

Directora de la Guardería 001, directa del IMSS, en Hermosillo, Sonora.

Directora de Guardería subrogada del IMSS, en Hermosillo, Sonora.

Psicóloga de Guardería subrogada del IMSS, en Hermosillo, Sonora.

Integrante del Comité ejecutivo del Partido del Trabajo.

I.5.2.8. Organización de grupo focal con empleadas de Guarderías del IMSS

Como ya se mencionó, para contrastar la información obtenida por las usuarias, nos dimos a la

tarea de organizar un grupo focal con la participación de 7 trabajadoras de guarderías. Dos de

ellas empleadas de la única guardería propia del Seguro Social que opera en Hermosillo y 5 de

diversas guarderías subrogadas del IMSS.

Se eligió a empleadas que no se conocieran entre sí, y en el caso de las compañeras de

trabajo de la guardería directa, elegimos a la de mayor y a la de menor antigüedad en ese centro

de trabajo, para conseguir la diferencia de opiniones.

49

I.5.2.9. Estrategia de sistematización de la información obtenida

Como primer paso realizamos la transcripción de las entrevistas y del grupo focal. Más allá de

saber lo que se dijo, queríamos con el análisis extraer qué acompaña al discurso de las personas

que confían en las guarderías, y qué se obtiene del discurso de quienes tienen en sus manos el

cuidado y desarrollo de las y los pequeños durante la jornada laboral de sus madres.89

Después de leer la transcripción y escuchar de nuevo las grabaciones, procedimos a

sistematizar las categorías para codificarlas.

Posteriormente establecimos las relaciones entre las diferentes categorías, para buscar los

tipos, clases, secuencias, procesos, patrones o conjuntos.90

De acuerdo a las estrategias o tácticas de acercamiento al “texto” oral, planteadas por

Ruiz Olabuénaga91

para el análisis de la información, definimos las que serían de utilidad para

nuestro caso:

-Audiencia: En donde el analista adopta las tácticas del lector de un texto y de su contenido

manifiesto.

-Interpretación: En la cual el analista adopta la táctica del intérprete buscando el contenido

profundo y no manifiesto de lo que el autor quiere decir y deduciéndolo del contenido manifiesto

del texto.

-Descubrimiento: En donde el analista adopta la táctica del descubridor encontrando cosas

ocultas, que no están en el texto, pero que se infieren de él, aunque el mismo autor no sea

consciente.

Una vez establecida la metodología de investigación que aplicaríamos nos dimos a la

tarea de iniciar nuestro diagnóstico social, en cuyo Análisis y Conclusiones observamos con

detenimiento los resultados de las opiniones y percepciones de las madres usuarias que

participaron en la investigación, así como el punto de vista de las empleadas de guarderías del

IMSS sobre la participación de las usuarias, y los posibles mecanismos de integración de las

mismas en las políticas de operación de las guarderías del IMSS, lo cual desarrollaremos en el

siguiente capítulo.

89

José Ignacio Ruiz Olabuénaga, dice que en cierto sentido, el análisis es el reverso de la entrevista y el entrevistador se transforma a sí mismo en entrevistado, lo cual es una tarea difícil para efectuar

apropiadamente el “transfert experiencial”. 90

RUIZ OLABUÉNAGA, José Ignacio, De la interpretación al lector, en Metogología de la

investigación cualitativa. 91

RUIZ, De la interpretación, pág. 241.