i. rÉgimen municipal

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I. RÉGIMEN MUNICIPAL

1. Celebración de contratos de arrendamiento que estipulen uncanon inferior a 1.100 U.T. sin necesidad de exigir Número deIdentificación Laboral (NIL). 2. Ley de Tierras y Desarrollo Agra-rio: Análisis a la luz de las competencias municipales. A. Ley deRegularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asen-tamientos Urbanos Populares. 3. Algunas consideraciones alCódigo de Ética del Servidor Público de la Alcaldía de Chacao.A. Deberes impuestos a los funcionarios del Municipio Cha-cao. B. Regulaciones de tipo penal. C. La Defensoría del Contri-buyente. D. Recomendaciones. 4. Intervención de los serviciospúblicos. 5. Constancia de Buena Conducta y de Mudanza araíz del Decreto Nº 0248 del Estado Bolivariano de Miranda.

1. Celebración de contratos de arrendamiento que estipulen uncanon inferior a 1.100 U.T. sin necesidad de exigir Número deIdentificación Laboral (NIL)

La Sindicatura Municipal de Chacao emitió opinión sobre éstey otros temas relacionados con el contenido y alcance del Decreto Nº4.248 de fecha 30 de enero de 2006 que regula el Otorgamiento,Vigencia, Control y Revocatoria de la «Solvencia Laboral», publicadoen la Gaceta Oficial Nº 38.371 del 2 de febrero de 2006, opinión éstaque se encuentra publicada en la Primera Edición de esta RevistaJurídica.

En este sentido, un extracto del referido dictamen expresa losiguiente:

«Por tanto, si es exigible la solvencia laboral para los procesos lici-tatorios, por criterio en contrario y aplicando la Ley de Licitacio-


Erga Omnes Nº 3, 2007

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nes1 podemos legalmente concluir que quedan excluidas de laexigencia de la solvencia laboral los contratos, acuerdos o conve-nios referidos a las situaciones donde no es necesario el procedi-miento licitatorio, es decir, cuando tengan por objeto elarrendamiento de bienes inmuebles, inclusive el financiero y laadquisición de bienes inmuebles, los contratos de seguro y los ser-vicios financieros prestados por las entidades regidas por la LeyGeneral de Bancos y Otras Instituciones Financieras; además delos contratos generados por las situaciones en las cuales es permi-tida la adjudicación directa, contempladas en los artículos 87 y 88de la Ley de Licitaciones, a saber: En el caso de adquisición debienes o contratación de servicios, si el contrato a ser otorgadoes por un precio estimado de hasta mil cien unidades tributarias(1.100 U.T.) y en el caso de construcción de obras, si el contratoa ser otorgado es por un precio estimado de hasta once milquinientas unidades tributarias (11.500 U.T.)».

Así mismo, es importante destacar, que luego de que este Órga-no Asesor se pronunciara al respecto, la Consultoría Jurídica, Divi-sión de Dictámenes del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social,mediante Oficio Nº 274, de fecha 27 de junio de 2006, hizo lo propioen los siguientes términos:

«...si bien la solvencia laboral es necesaria para la suscripción detodos los contratos, convenios o acuerdos entre las empresas yestablecimientos del sector privado y el Estado, realizando unainterpretación restrictiva y no extensiva del artículo 3 en estudio,podemos afirmar que la exigencia de la solvencia laboral en estasactividades diarias, implicaría que los órganos, entes y empresas delEstado deben solicitar una solvencia laboral cada vez que necesitenabastecer o proveer de elementos básicos e inmediatos para su fun-cionamiento. Por ello, en estos casos, y sólo a título de referenciaanalógica, las contrataciones que se adelanten por un montoinferior a las 1.000 Unidades Tributarias, es decir aquellas queno superan el primer supuesto de exigencia del procedimientolicitatorio, en opinión de este Despacho no requieren de la pre-sentación previa de la solvencia laboral como requisito imprescin-dible para su realización, supuesto que no podría trasladarse aningún otro caso en que la exigencia de este requisito sea obliga-

DOCTRINA ADMINISTRATIVA

1 Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.

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torio. Dicho monto de Unidades Tributarias se menciona a títuloreferencial, a los fines de precisar este tipo de operaciones cotidia-nas e inmediatas. Sin embargo se debe garantizar que dichasoperaciones se realicen dentro de un clima de transparencia yresponsabilidad social que permita una sana contratación, paraello los patronos y las patronas debidamente inscritos en el Regis-tro Nacional de Empresas y Establecimientos deberán manifestarmediante declaración, que respetan efectivamente los derechoshumanos laborales y sindicales de sus trabajadores, y los órganos,entes y empresas del Estado deberán verificar el cumplimiento delas obligaciones laborales y de la seguridad social por parte de és-tos» (destacado nuestro).

Establecida como ha quedado la coincidencia en la interpreta-ción entre el Ministerio del Trabajo y la Sindicatura Municipal deChacao sobre la aclaratoria solicitada, debemos forzosamente reiterarla conclusión que fuera emitida en la oportunidad antes indicada, dela siguiente forma:

1. Quedan excluidas de la exigencia de la solvencia laboral, comorequisito previo para suscribir contratos, acuerdos o convenios con elMunicipio, para el caso de adquisición de bienes o contratación deservicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimadode hasta mil cien unidades tributarias (1.100 U.T.).

2. Ahora bien, como es deber de la Administración PúblicaMunicipal velar por el cumplimiento de los deberes laborales y sin-dicales de los trabajadores, y atendiendo a la recomendación de laConsultoría Jurídica del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social,para las contrataciones que se realicen por menos de mil cien unidadestributarias (1.100 U.T.), que como se ha indicado están excluidas deexigencia de la solvencia laboral, se deberá requerir la presentaciónde una declaración jurada de que se respetan dichos derechos de lostrabajadores.

3. No obstante, se recomienda que todas aquellas empresas oestablecimientos con las que contrate este Municipio, sean instadasa efectuar la correspondiente inscripción ante el Registro Nacional deEmpresas y Establecimientos a los fines de obtener el correspondien-te Número de Información Laboral (NIL).


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2. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: Análisis a la luz de lascompetencias municipales

El artículo 1 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario2 señalacomo su objeto «...establecer las bases del desarrollo rural integral ysustentable; entendido éste como el medio fundamental para el de-sarrollo humano y crecimiento económico del sector agrario dentrode una justa distribución de la riqueza y una planificación estratégica,democrática y participativa, eliminando el latifundio como sistemacontrario a la justicia, al interés general y a la paz social en el campo,asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigen-cia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimenta-rio de la presente y futuras generaciones».

De acuerdo al artículo antes transcrito, la Ley de Tierras yDesarrollo Agrario tiene como objeto fundamental el crecimiento delsector agrario, para obtener una justa distribución de la riqueza y asíeliminar el latifundio como sistema totalmente contrario a la justicia,interés general y a la paz social en el campo.

La Ley en estudio, define en su artículo 7 al latifundio como,«...toda aquella tenencia de tierras ociosas o incultas, en extensionesmayores al promedio de ocupación de la región en la cual se encuen-tran ubicadas, en el marco de un régimen contrario a la solidaridadsocial».

Así, el propósito de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ade-más de dirigirse al crecimiento del sector agrario, se fundamenta enla erradicación total de la existencia de tierras ociosas o incultas, porser considerada contraria a la solidaridad social. Tan es así, que elartículo 7 de la Ley objeto de análisis establece los parámetros conbase en los cuales se determinará la existencia de un latifundio.

En tal sentido, «...se determinará la existencia de un latifundio,cuando señalada su vocación de uso, así como su extensión territo-rial, se evidencie un rendimiento idóneo menor a 80%. El rendi-


2 Publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.771 Extraordinario, de fecha 18 de mayode 2005.

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miento idóneo se calculará de acuerdo a los parámetros previstos enel Título III de la presente Ley».

Por su parte, el artículo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrarioestablece la afectación del uso de tierras públicas y privadas convocación para la producción agrícola. Dicha afectación queda sujetaal siguiente régimen:

(...)

«4. Tierras baldías en jurisdicción de los Estados y Municipios:Su administración por parte de los entes correspondientes, quedasometida al régimen de esta Ley. Corresponde a los Estados yMunicipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria desu respectiva jurisdicción en coordinación con los planes naciona-les. A los efectos de planificar el uso de las tierras cuya adminis-tración les corresponda, se tomará como base las necesidadesagroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando supoblación actual y la necesidad progresiva de sustento de las gene-raciones futuras. En la elaboración de dichos planes, los Estadosy los Municipios asegurarán la producción básica de los rubrosalimenticios fundamentales.

En caso de que las tierras rurales de un Estado o Municipio, porrazones agrológicas, carezcan de condiciones para producir los rubrosbásicos para la seguridad agroalimentaria de las poblaciones que sehallen bajo su jurisdicción, se establecerá un acuerdo de intercam-bio o mercadeo con otros Municipios o Estados, por medio de susórganos competentes.

Cuando los estados o municipios incumplan con el mandato pre-visto en este artículo, el Ejecutivo Nacional asumirá su cumplimien-to» (resaltado nuestro).

Preliminarmente, se debe señalar que el concepto de tierrasbaldías se encuentra íntimamente relacionado con el de ejidos. Enefecto, el artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Público Munici-pal establece lo siguiente:

«Los ejidos son bienes del dominio público destinados al desarro-llo local. Sólo podrán enajenarse para construcción de viviendas opara usos productivos de servicios y cualquier otro de interés pú-blico, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lodispuesto en las respectivas ordenanzas municipales.


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Son también ejidos los terrenos situados dentro del área urbanade las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño, sinmenoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamenteconstituidos. Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldíasubicadas en el área urbana. Se exceptúan las tierras correspondien-tes a las comunidades y pueblos indígenas» (resaltado nuestro).

De acuerdo a los artículos antes transcritos, la Ley de Tierras yDesarrollo Agrario afecta el uso de las tierras baldías con vocaciónpara la producción agrícola que se encuentren en jurisdicción de losestados y municipios, estableciendo en consecuencia un régimen conbase en el cual deberán establecer una seguridad agroalimentaria, encoordinación con los planes nacionales. Incluso, el artículo 10 de laLey de Tierras y Desarrollo Agrario establece que los Municipioscoordinarán con el Ministerio del ramo y los entes ejecutores de laLey, programas de incentivos a la producción y aseguramiento delmercadeo de productos agrícolas, con el propósito de estimular eldesarrollo local.

En este sentido, los terrenos en los cuales se encuentran asen-tados los sectores populares La Cruz y Bello Campo son ejidos situa-dos en área urbana de la población del Municipio Chacao, sobre loscuales se encuentran construidas bienhechurías pertenecientes legíti-mamente a terceras personas, terrenos estos que no tienen vocaciónagrícola, ni son tierras fértiles que en algún momento pudieran servirpara el desarrollo agrario del Municipio, motivo por el cual las dis-posiciones previstas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola notienen incidencia sobre los procesos de titularización de tierras lleva-dos a cabo por este Municipio en los terrenos donde se encuentranasentados los sectores populares arriba referidos.

Aún más, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, crea el RegistroAgrario como una oficina dependiente del Instituto Nacional deTierras, que tendrá por objeto el control e inventario de todas lastierras con vocación de uso agrario, según lo dispuesto en el artículo27 ejusdem, todo lo cual confirma que la Ley bajo análisis persigueestablecer el régimen, control y protección de las tierras con vocaciónde uso agrario, mas no persigue establecer el régimen de los ejidosubicados en áreas urbanas municipales.


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Por su parte, el Instituto Nacional de Tierras, adoptará las me-didas que estime convenientes para la transformación de todas lastierras con vocación de uso agrario en unidades económicas produc-tivas. Incluso, para el cumplimiento de dicho mandato el Institutopodrá «rescatar» toda tierra de su propiedad que se encuentre ociosao inculta, estableciendo la Ley en estudio a tales efectos un procedi-miento de «rescate» de tales tierras.

Adicionalmente, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario prevédos novedosas figuras, a saber: a) la certificación de finca productivay, b) la certificación de finca mejorable.

La certificación de finca productiva, será solicitada ante el Ins-tituto Nacional de Tierras, por los propietarios u ocupantes de tierrascon vocación de uso agrario que se encuentren en producción, siem-pre y cuando esté ajustada a los planes de seguridad alimentariaestablecidos por los organismos competentes, todo ello de conformi-dad con lo previsto en el artículo 41 y siguientes de la Ley de Tierrasy Desarrollo Agrario.

La certificación de finca mejorable será solicitada por los propie-tarios u ocupantes de tierras con vocación de uso agrario que no seencuentren productivas o infrautilizadas ante el Instituto Nacional deTierras, por la cual, se comprometan a efectuar el mejoramiento yadaptación de su propiedad durante un término perentorio de dosaños, de acuerdo con los planes y lineamientos que el EjecutivoNacional determine a través del Instituto Nacional de Tierras, deacuerdo a lo previsto en el artículo 49 y siguientes de la Ley de Tierrasy Desarrollo Agrario.

Así mismo, la Ley cuyo estudio nos ocupa prevé el procedimien-to para la adjudicación de tierras por ante el Instituto Nacional deTierras y la expropiación agraria, por lo que declara de utilidad públicao interés social las tierras con vocación de uso agrario, las cualesquedan sujetas a los planes de seguridad agroalimentaria de la pobla-ción, de conformidad con lo previsto en el artículo 305 de la Cons-titución de la República Bolivariana de Venezuela.

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario también tiene contenidotributario, visto que crea el impuesto sobre Tierras Ociosas, que grava


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la infrautilización de tierras rurales privadas y públicas, todo ello deconformidad con lo previsto en el artículo 97 y siguientes ejusdem.

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario crea el Instituto Nacionalde Tierras, el Instituto de Desarrollo Rural y la Corporación Vene-zolana Agraria, como institutos autónomos con personalidad jurídicay patrimonio propio. A su vez, el Instituto Nacional de Tierras crearálas Oficinas Regionales de Tierras.

Por último, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su parteadjetiva crea la Jurisdicción Especial Agraria, integrada por la Sala deCasación Social del Tribunal Supremo de Justicia, la cual deberá crearuna Sala Especial Agraria, y prevé los procedimientos contenciososadministrativos agrarios y las demandas contra los entes estatalesagrarios, entre otras cosas; todo ello se encuentra previsto en el Tí-tulo V «De la Jurisdicción Especial Agraria».

De acuerdo a las ideas precedentemente expuestas, resulta obvioconcluir que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario tiene como fina-lidad establecer el régimen de las tierras con uso de vocación agríco-la, persiguiendo el rescate de aquellas tierras que se encuentran ociosaso incultas; para transformarlas en unidades económicas productivas,todo ello sin guardar relación directa con los procesos de titulariza-ción de tierras llevadas a cabo por este Municipio, por lo que susdisposiciones no le son aplicables.

A. Ley de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de losAsentamientos Urbanos Populares

Generalidades

El objeto de la Ley de Regularización Integral de la Tenencia dela Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares3 es ordenar y re-gularizar el proceso de la tenencia de la tierra, ocupada por la pobla-ción en los asentamientos urbanos populares y contribuir a lasatisfacción progresiva del derecho a la vivienda y hábitat.


3 Publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.480, de fecha 17 de julio de 2006.

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Dicha Ley, define el asentamiento urbano popular como un áreageográfica determinada, habitada por la comunidad, conformada porviviendas que ocupan terrenos públicos o privados, identificado deforma integral e indivisible a partir de sus rasgos históricos, sociocul-turales, sus tradiciones y costumbres, aspectos económicos, físicos,geográficos, cuenten o no con servicios públicos básicos, así como, elque no encontrándose en las condiciones antes descritas ameriten untratamiento especial, siendo sus habitantes poseedores de la tierra yno se les ha reconocido su derecho a la propiedad.

Ciertamente, los sectores populares La Cruz y Bello Campo sondeterminadas áreas del Municipio Chacao que se encuentran perfec-tamente delimitadas, en las cuales se encuentran viviendas erigidassobre terrenos propiedad del Municipio, viviendas que tienen unapermanencia larga en el tiempo, esto es, no han sido construidasrecientemente, y tan cierto es que desde el año 1999 el MunicipioChacao, apegado a la normativa legal vigente para ese entonces,emprendió un Proyecto de titularización de dichos terrenos, a losfines de enajenar los mismos y así reconocerles a los propietariosde las bienhechurías su derecho de propiedad. Aunado a lo anterior,cabe destacar, que los respectivos sectores populares tienen una Or-denanza de Zonificación que los organiza urbanísticamente, con elpropósito de ejecutar felizmente el mencionado Proyecto de titulari-zación.

De manera que las comunidades asentadas en los sectores popu-lares La Cruz y Bello Campo se encuentran unidas por vínculoseconómicos, sociales, geográficos y físicos, cuyas características hacenque dichas comunidades sean asentamientos urbanos en los térmi-nos que la Ley en estudio prescribe.

Igualmente, su ámbito de aplicación se extiende a los asenta-mientos urbanos populares que ocupen tierras públicas o privadas,en barrios y urbanizaciones populares, en núcleos urbanos o periur-banos y en áreas de urbanismo progresivo, donde están construidassus viviendas o bienhechurías, a quienes siendo poseedores o posee-doras de la tierra, no les ha sido reconocida su propiedad.

La Ley en estudio señala que el Estado regularizará la tenenciade la tierra en los asentamientos urbanos populares, con fundamento


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en el principio de colaboración, coordinación y cooperación de losdiferentes niveles políticos territoriales, de la forma siguiente:

1. El Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina Técnica Nacio-nal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Ur-bana, tendrá la competencia correspondiente para elotorgamiento de los títulos de adjudicación en tierras públi-cas nacionales.

2. El Poder Público Estadal tendrá la competencia correspon-diente al otorgamiento de los títulos de adjudicación de lastierras públicas estadales.

3. El Poder Público Municipal, a través de la Oficina TécnicaMunicipal para la Regularización de la Tenencia de la Tie-rra Urbana, tendrá la competencia correspondiente en elotorgamiento de los títulos de adjudicación de las tierraspúblicas municipales.

Es importante señalar que los concejos municipales sancionaránla ordenanza que crea la Oficina Técnica Municipal para la Regula-rización de la Tenencia de la Tierra Urbana de los AsentamientosUrbanos Populares y normarán el proceso de enajenación de los ejidos,en un plazo de seis meses contados a partir de la publicación de laLey en estudio.

El Título III «De la Regularización de la Tenencia de la Tierra»de la Ley cuyo estudio nos ocupa, establece el procedimiento de laregularización de la tierra, el cual deberá comenzar por los Comitésde Tierra Urbana quienes solicitarán a la Oficina Técnica Nacionaly Municipal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urba-na, la asistencia técnica necesaria para preparar y sustanciar sus soli-citudes, y la misma se prestará en forma permanente.

A los fines de la regularización prevista en la Ley objeto de es-tudio, las comunidades organizadas podrán realizar el levantamientode las parcelas del asentamiento e inclusive el proceso catastral com-pleto, con el apoyo de la instancia legalmente pertinente. La OficinaTécnica Nacional y Municipal para la Regularización de la Tenenciade la Tierra Urbana, conjuntamente con el Instituto Geográfico Si-món Bolívar, así como las direcciones de catastro de los municipios


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en todo el país, según sus competencias, asistirán, capacitarán, super-visarán y validarán los levantamientos catastrales o modalidades decatastro elaborados por las organizaciones comunitarias.

Cumplidos los procedimientos establecidos para la regularizaciónde la tenencia de la tierra, la Oficina Técnica Nacional o Municipalotorgará, libre de gravamen y aranceles, a la comunidad de un asen-tamiento urbano popular o a sus miembros, el título de permanencia ode adjudicación por una sola vez y respecto a un único terreno poseído.

La Ley en estudio destaca que, dado el carácter transferible de lapropiedad, cuando el titular desee enajenar a un tercero la parcela, seafamiliar o colectiva, deberá ofrecerla en primera instancia al municipiopara ser transferida a la comunidad respectiva, a través de los Comi-tés de Tierra Urbana, con fines de interés y uso colectivo. La bienhe-churía deberá ser cancelada a justa tasación de personal experto.

Tierras públicas

En cuanto a la adjudicación de tierras públicas, el Título deAdjudicación es el documento por el cual el Estado confiere la pro-piedad de la tierra pública a su ocupante donde tiene su vivienda,bienhechurías o edificaciones y puede ser transferible.

El título de adjudicación a ser otorgado por la Oficina TécnicaNacional o Municipal para la Regularización de la Tenencia de laTierra Urbana, beneficiará a la comunidad y a las familias poseedorasde tierras públicas. El título incluirá en su texto toda la informaciónrequerida para su inscripción en el Registro Inmobiliario de la juris-dicción correspondiente, en cuanto le fueran aplicables para satisfa-cer las condiciones del derecho que constituyen o declaren.

Será procedente la solicitud de adjudicación de tierras públicasen los siguientes casos:

1. Cuando los asentamientos urbanos populares estuvieren ocu-pando tierras administradas o de competencia de cualquie-ra de los niveles políticos territoriales del Poder Público.

2. Cuando los asentamientos urbanos populares ocupen tie-rras que sean propiedad de institutos autónomos, fundacio-


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nes, entes adscritos y empresas del Estado, deberán cumplircon los trámites contemplados en la Ley, para realizar laadjudicación de sus tierras.

3. Cuando administraciones públicas distintas sean propieta-rias de las tierras públicas y de las viviendas y edificaciones,se realizarán los acuerdos administrativos correspondientesdel proceso de regularización, de conformidad con lo esta-blecido en la presente Ley.

Una vez finalizado el proceso de adjudicación, la Oficina Técni-ca Nacional o Municipal, solicitará ante el Municipio la constanciade inscripción en la oficina de catastro correspondiente.

Tierras privadas

Por su parte, el Título de Permanencia es el documento que elEstado otorga al ocupante como reconocimiento de la posesión detierras privadas, ubicadas dentro de los Asentamientos Urbanos Po-pulares y puede ser transferible con las limitaciones que la Ley enestudio establece.

A los fines del reconocimiento de la adquisición del derecho depropiedad por usucapión en los asentamientos urbanos populares,conforme al ordenamiento jurídico se presume, salvo prueba en con-trario, la posesión desde el inicio del asentamiento. Aún más, laprescripción no será interrumpida por el hecho de intentarse unaacción administrativa o judicial contra la misma.

Para la obtención del Título de Permanencia sobre el terrenoque ocupa el asentamiento urbano popular, el Comité de TierraUrbana consignará para su respectiva convalidación a la OficinaTécnica Nacional o Municipal para la Regularización de la Tenenciade la Tierra Urbana, la determinación de la poligonal respectiva, lafecha de inicio del asentamiento y solicitará la declaratoria de cum-plir los requisitos establecidos en esta Ley para el otorgamiento deltítulo de permanencia sobre la porción de terreno encerrado en elmismo y de su ordenamiento básico urbano, a cuyos fines se acom-pañará el que hubiera elaborado y aprobado la comunidad.


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Aunado a lo anterior, la Ley en estudio reconoce coposesión,usucapión especial y copropiedad sobre la tierra a los propietarios debienhechurías o edificaciones que posean un terreno en los asenta-mientos urbanos populares.

Precio

El artículo 18 de la Ley Especial de Regularización Integral dela Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Popularesestablece lo siguiente:

«Art. 18.–A los efectos de la presente Ley, en el caso de los títulosde adjudicación, el precio del metro cuadrado de la tierra será lacantidad de un bolívar (Bs. 1,00).

Lo previsto en el presente artículo no será aplicable al precio esta-blecido en el ordenamiento jurídico para terrenos que, aun estan-do ubicados dentro de asentamientos urbanos populares, seandestinados exclusivamente al uso comercial o industrial».

De acuerdo a la norma antes transcrita, el precio del metrocuadrado de la tierra es de un bolívar (Bs. 1,00), siendo que actual-mente la Comisión de Asesoría Técnica Legislativa del MunicipioChacao acordó implantar como precio del metro cuadrado cantida-des que oscilan entre diez mil bolívares (Bs. 10.000,00) y treinta milbolívares (Bs. 30.000,00), tomando en cuenta el precio vigente en lazona para el año 1998.

Procedimiento administrativo

La Ley objeto de análisis establece el procedimiento administra-tivo para la regularización de la tenencia de la tierra en los asenta-mientos urbanos populares, el cual podrá iniciarse de oficio o ainstancia de la comunidad organizada.

Cuando se inicie de oficio se hará mediante un acto de trámitedebidamente motivado por la Oficina Técnica Nacional o Municipalpara la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, que decla-rará la poligonal que identifica una comunidad específica, y el cualdará inicio al procedimiento administrativo. También podrá iniciarsea instancia de la comunidad organizada a través de los Comités deTierras Urbanas.


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En este último caso, los particulares deberán presentar una so-licitud por escrito ante la Oficina Técnica Nacional o Municipal parala Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, acompañada detodos los medios de prueba y elementos de convicción, tales como:Declaración jurada de no poseer vivienda o parcela dentro de laszonas urbanas de la República; nombres y apellidos; estado civil;profesión u oficio; nacionalidad; copia de la cédula de identidad delsolicitante o la solicitante o del representante o la representante legaldel mismo; indicación de la ubicación, dimensiones, linderos y de-más características generales indicadoras de la parcela que desea so-licitar con su respectivo croquis, elaborado por el solicitante o lasolicitante y con apoyo de la Oficina Técnica Nacional o Municipalpara la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana; nombrede las personas que integran el grupo familiar del solicitante o lasolicitante; certificado de ocupación emitido por el Comité de TierraUrbana y manifestación expresa de conformidad y sometimiento a lasdisposiciones contenidas en la presente Ley.

También está previsto el despacho subsanador, el cual se efectua-rá de oficio por la Oficina Técnica Nacional o Municipal para laRegularización de la Tenencia de la Tierra Urbana o por el particular,en un lapso de cinco (5) días hábiles.

La Oficina Técnica Nacional o Municipal para la Regularizaciónde la Tenencia de la Tierra Urbana deberá publicar el pronuncia-miento respectivo, el cual establecerá un lapso de diez (10) días há-biles para que los particulares interesados se hagan parte del proceso.Vencido este lapso, se iniciará otro de diez (10) días hábiles parapromover y evacuar las pruebas correspondientes.

Vencido el lapso para promover y evacuar pruebas, el interesadodeberá presentar conclusiones al segundo día hábil, e incluso podrásolicitar una audiencia ante la Oficina Técnica Nacional o Municipalpara la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, la cual sefijará el tercer día hábil siguiente a la solicitud.

Vencidos los lapsos anteriores, la Oficina Técnica Nacional oMunicipal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbanatendrá un lapso perentorio de diez (10) días hábiles para emitir sudecisión. Esta decisión agota la vía administrativa.


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El procedimiento administrativo antes descrito podemos grafi-carlo de la manera que se describe a continuación:


24 DOCTRINA ADMINISTRATIVA

De manera que, con base en esta Ley, ahora son los mismosinteresados quienes pueden hacer su propio levantamiento de parce-las, e incluso crear un «catastro popular», el cual deberá ser recono-cido por las autoridades municipales. Es importante destacar que laOficina Técnica Municipal para la Regularización de la Tenencia dela Tierra Urbana debe prestar permanentemente asesoría a los inte-resados para el levantamiento de las parcelas. Además, se deberá exigira los interesados que presenten una solicitud escrita ante la OficinaNacional o Municipal para la Regularización de la Tenencia de laTierra Urbana.

Igualmente se destaca que la Disposición Transitoria Segundade la Ley en cuestión, le atribuye a los municipios un plazo de seismeses contados a partir de la publicación de la Ley, con el objeto derealizar las diligencias administrativas y presupuestarias necesarias parala creación de la estructura administrativa ordenada por la presenteLey, prever las partidas presupuestarias indispensables y realizar elaporte a que se refieren las normas de esta Ley relativas a los planesde ordenación urbanos básicos, plazo éste que ya transcurrió.

Carta del barrio

La Ley bajo análisis le dedica el Capítulo I, del título V «De laCarta del Barrio y la Contraloría Social», a la regulación de la «Cartadel Barrio» como aquel documento fundacional demostrativo delorigen, existencia del asentamiento urbano popular que contendrásus características socio-culturales, históricas, económicas, ambienta-les, urbanísticas e identidad.

Según la Ley, la Carta del Barrio será reconocida y respetada porlas autoridades y se constituye en la base para la elaboración de laordenanza que rija la relación del asentamiento con su centro pobla-do y el municipio. Será un documento refundacional del asentamien-to urbano popular que define formalmente su ubicación geográficay político-territorial, la poligonal que encierra el asentamiento y suslímites; incorpora, en principio, las líneas maestras del plan de desa-rrollo urbano integral y las normas comunitarias sobre el ordena-miento urbano interno que lo regirán, debidamente refrendado porla municipalidad.

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De acuerdo a la Ley, el alcance de la Carta del Barrio correspon-derá al ámbito local exclusivo de cada asentamiento urbano popular.Es un instrumento de gobernabilidad primaria en cada asentamientourbano popular; representa el acuerdo social refrendado y aprobadoentre los pobladores y las pobladoras en asamblea de ciudadanos yciudadanas, que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograrel bienestar colectivo bajo un instrumento normativo.

3. Algunas consideraciones al Código de Ética del Servidor Públicode la Alcaldía de Chacao

A. Deberes impuestos a los funcionarios del Municipio Chacao

El Código de Ética del Servidor Público de la Alcaldía de Cha-cao, a lo largo de su contenido explica, desarrolla e impone una seriede obligaciones en cabeza de los funcionarios del Municipio Chacao,que si bien pueden parecer totalmente factibles y necesarias, desdeun punto de vista jurídico podrían generar un conflicto de normasen materia de regulación de la relación funcionarial, en vista de quedicha materia se encuentra reservada al Poder Público Nacional.

Al respecto la Constitución de la República Bolivariana de Ve-nezuela, en sus artículos 144 y 147 establece lo siguiente:

«Art. 144.–La ley establecerá el Estatuto de la función públicamediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión yretiro de los funcionarios o funcionarias de la AdministraciónPública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.

La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplirlos funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer suscargos».

«Art. 147.–Para la ocupación de cargos públicos de carácter remu-nerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previs-tos en el presupuesto correspondiente.

Las escalas de salarios en la Administración Pública se estableceránreglamentariamente conforme a la ley.


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La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolu-mentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionariaspúblicas municipales, estadales y nacionales.

La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensio-nes de los funcionarios públicos y funcionarias públicas naciona-les, estadales y municipales».

De la lectura de los artículos anteriormente citados, se evidenciaque la relación funcionarial en Venezuela, en sujeción del principiode reserva legal del Poder Público Nacional, sólo puede ser reguladapor medio de una ley formal emanada del órgano legislativo nacionalcompetente, es decir, la Asamblea Nacional, pues debemos tener encuenta que una ley sólo puede surtir sus efectos cuando es emanadadel órgano con competencia para legislar en esa materia, pues de locontrario sería de imposible aplicación.

Al respecto, Eloy Lares Martínez en su obra «Manual de Dere-cho Administrativo», define la reserva legal de la siguiente manera:«Existe un conjunto de materias que están reservadas exclusivamentea la competencia de la ley. Son materias que deben ser siempre regu-ladas por leyes, esto es, por actos sancionados por la Asamblea Na-cional conforme al procedimiento establecido para esos efectos en laConstitución. Otto Mayer fue el primero en hablar de la “reservalegal”, la cual, según él, se determina en las cartas constitucionales delos diversos países».

En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo deJusticia, en sentencia Nro. 3.082 de fecha 14 de octubre de 2005,establece lo siguiente:

«En criterio del demandante, tales normas jurídicas son contrariasa los artículos 144 y 147 de la Constitución de 1999, pues los mismosdisponen como materia de la reserva legal nacional, el estableci-miento de un Estatuto de la Función Pública que rija a todos losfuncionarios de la Administración Pública, sean éstos nacionales,estadales o municipales. Por tanto, la presunción de buen derechoderivaría de la contradicción que surge de la lectura de las normasque se impugnaron y el Texto Constitucional, lo que se abona, encriterio del demandante, con el hecho de que ya la AsambleaNacional dictó esa Ley del Estatuto de la Función Pública y que lamisma rige a funcionarios de los tres niveles territoriales.


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En este sentido, observa la Sala que ciertamente, el mero contrastedel texto de los artículos 144 y 147 de la Constitución de 1999respecto de las normas de la Ley Orgánica del Poder PúblicoMunicipal objeto de la pretensión de nulidad, hace afirmar a estaSala, de manera presuntiva y sin que ello merme el análisis deconstitucionalidad que deberá realizarse durante el debate judicial,la existencia de una dicotomía normativa que sustenta suficiente-mente la presunción de buen derecho.

(...omissis...)

La sola lectura de estas normas constitucionales llevan a conside-rar, en esta fase previa al debate, que el Constituyente de 1999optó por la disposición de la existencia de un Estatuto de laFunción Pública que regirá los aspectos principales del régimenaplicable a los funcionarios de la Administración Pública, sindistinción alguna respecto del ámbito de la organización adminis-trativa a la que éstos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal omunicipal. Precisamente, con fundamento en esa interpretación,se dictó la Ley del Estatuto de la Función Pública (reimpresa enGaceta Oficial No. 37.522, de 6 de septiembre de 2002), cuyo ar-tículo 1º dispone que «La presente Ley regirá las relaciones deempleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos ylas administraciones públicas nacionales, estadales y municipa-les...».

En consecuencia, considera la Sala que, por cuanto podría haberdicotomía entre la regulación de las normas fundamentales seña-ladas y las normas legales que se impugnaron, se cumple con elrequisito de la presunción del derecho reclamado en este caso. Asíse decide.

En relación con el peligro en la mora el demandante denunció la«anarquía» y la inseguridad jurídica que supondría la existencia deuna ley nacional (Ley del Estatuto de la Función Pública) y lasmúltiples ordenanzas municipales que han de dictarse en desarro-llo de las normas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipalque se impugnaron, todas para la regulación de una misma mate-ria: el régimen jurídico de los funcionarios municipales. Considerala Sala que, ciertamente, si se expiden múltiples estatutos funcio-nariales a través de ordenanzas municipales existirían, de formaparalela, dos regímenes jurídicos –el nacional y el municipal–aplicables, en principio, a los mismos empleados de la Administra-ción municipal, lo que implicaría una importante inseguridad ju-


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rídica no sólo en la resolución de los procesos judiciales funciona-riales que puedan plantearse ante los tribunales contencioso admi-nistrativo competentes, sino incluso en el correcto desenvolvimientode las relaciones funcionariales entre las Administraciones localesy sus funcionarios, e incluso, las erogaciones que pudieran realizar-se de forma indebida si en la definitiva llegara a concluirse en lainconstitucionalidad de las normas que se impugnaron» (resaltadonuestro).

Luego de la lectura de la Sentencia anteriormente citada, pensa-mos que la regulación de los funcionarios municipales, aun y cuandoforma parte estructural de los municipios, es reserva del Poder Públi-co Nacional, tal y como lo explica la Sala Constitucional del TribunalSupremo de Justicia en el propio texto de la decisión, cuando planteaque el Constituyente de 1999 optó por la disposición de la existenciade un Estatuto de la Función Pública (Ley Formal emanada de laAsamblea Nacional) que regirá los aspectos principales del régimenaplicable a los funcionarios de la Administración Pública, sin distin-ción alguna respecto del ámbito de la organización administrativaa la que éstos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o munici-pal.

Podemos observar que, si bien el Código de Ética del ServidorPúblico de la Alcaldía de Chacao es muy acertado en sus plantea-mientos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,la jurisprudencia y la doctrina patria se han pronunciado respecto alsignificado e importancia de la reserva legal y su aplicación en eltema objeto de estudio, por lo cual han dejado plasmada la imposi-bilidad que tiene el Poder Público Municipal para crear leyes forma-les en materias que son competencia del Poder Público Nacional.

B. Regulaciones de tipo penal

El Código de Ética del Servidor Público de la Alcaldía de Cha-cao contiene algunas regulaciones que podrían afectar de maneradirecta la responsabilidad penal de los funcionarios públicos munici-pales en ejercicio de sus funciones.

Según el jurista español Luis Jiménez de Asúa, la Ley Penal sig-nifica «Un conjunto de disposiciones jurídicas que regulan el ejerci-


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cio del poder sancionador y preventivo del Estado, estableciendo elconcepto de delito como presupuesto de la acción estatal, así comola responsabilidad del sujeto activo, y asociando a la infracción de lanorma una pena finalista o una medida aseguradora».

En este sentido es importante señalar que, tal y como explica-mos anteriormente, el principio de reserva legal del Poder PúblicoNacional establece cuáles son las materias en las que sólo la Asam-blea Nacional mediante ley formal puede regular ciertas actividades,y éste es el caso de las regulaciones de tipo penal que el Código bajoestudio ha tratado de recopilar.

Sobre el particular, la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela, en su artículo 156, numeral 32, establece lo siguiente:

«Art. 156.–Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(...omissis...)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantíasconstitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de proce-dimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; lade expropiación por causa de utilidad pública o social; la de cré-dito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; ladel patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigra-ción y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupadospor ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sani-dad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancosy la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general;la de organización y funcionamiento de los órganos del PoderPúblico Nacional y demás órganos e instituciones nacionales delEstado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacio-nal».

De la lectura del artículo anteriormente citado podemos obser-var, por mandato de la propia Constitución de la República Boliva-riana de Venezuela, que la legislación en materia penal es competenciaexclusiva del Poder Público Nacional.

En este sentido, el Poder Público Municipal se encuentra impo-sibilitado para crear un instrumento normativo formal que regule o


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que recopile cualquier situación que es competencia exclusiva del PoderPúblico Nacional, pues el único órgano que puede legislar en mate-rias que son de la exclusiva competencia de dicho Poder Público seríala Asamblea Nacional, siguiendo el proceso de formación de las leyesestablecido en la propia Constitución de la República Bolivariana deVenezuela.

Si bien es cierto que el Código de Ética del Servidor Público dela Alcaldía de Chacao es un instrumento muy claro y contundentedesde el punto de vista de la situación actual, lo cual no deja dudaalguna acerca de su importancia para el buen funcionamiento ymejoramiento del Municipio Chacao, también es cierto que debe-mos tener en cuenta una serie de requisitos y formalidades que debencumplirse desde el punto de vista jurídico para poder crear una seriede deberes y derechos en cabeza de los funcionarios municipales.

Se entiende la importancia y trascendencia que se le quiere dara este Código pero consideramos importante, para no caer en con-tradicciones, indicar que sería inconstitucional la creación de un ins-trumento en el cual se regulen materias que son reserva legal delPoder Público Nacional.

En este sentido, en vista de la imposibilidad legal de crear uninstrumento formal y entendiendo la importancia que este significapara el Municipio Chacao, se recomienda que el Código de Ética delServidor Público de la Alcaldía de Chacao sea utilizado exclusiva-mente como un medio de concientización y educación ciudadana, elcual puede ser publicado en forma de revista o folleto, con la fina-lidad de que cualquier persona pueda tener acceso a dicha informa-ción.

C. La Defensoría del Contribuyente

Realizado el estudio de la estructura y las funciones del Defensordel Contribuyente, debemos realizar las siguientes consideraciones:

El Alcalde, como máxima autoridad del gobierno y administra-ción municipal, cuenta con las más amplias potestades de organiza-ción dentro del Ejecutivo Municipal tal y como lo establece el artículo


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84 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. En este sentido,podemos afirmar que se encuentra plenamente facultado para crearlas oficinas y dependencias que estime necesarias para la prestaciónefectiva y eficiente de los servicios públicos municipales.

Vista la facultad legal del Alcalde para crear dependencias, esposible afirmar que es totalmente viable el funcionamiento de la figuradel Defensor del Contribuyente, a los fines de brindar asesoría alciudadano en situaciones de inconformidad en su relación con laadministración tributaria municipal, siempre y cuando sean respeta-das las funciones y competencias que legal e incluso constitucional-mente se encuentran atribuidas a otros órganos municipales e inclusonacionales.

En este sentido, debemos tener presente que la Defensoría delContribuyente sólo puede fungir como un órgano colaborador y asesoren la atención de quejas y reclamos.

No puede entonces el Defensor del Contribuyente, por cuestio-nes de legalidad, tramitar procedimientos administrativos propios dela administración pública municipal ni emitir posiciones formalesdefinitivas en las cuales pretenda resolver los asuntos que sean plan-teados a su consideración, pues, por el contrario, su labor debe estardirigida a canalizar los reclamos y hacerlos llegar a la autoridad com-petente para resolver el asunto, es decir, servir como un órgano re-ceptor e instructor del contribuyente.

Debemos recordar, que en materia de control de legalidad de losactos administrativos de contenido tributario, el Código OrgánicoTributario establece expresamente los mecanismos idóneos para ello,y éste no incluye la intervención de la figura del Defensor del Con-tribuyente. Por otra parte, frente a la posible extorsión, amedrenta-miento u otro tipo de irregularidades cometidas por algún funcionariode la administración tributaria, debemos destacar que en tales casosnos encontramos frente a delitos de orden público, los cuales debenser necesariamente denunciados ante el Ministerio Público y, en elcaso concreto, la figura del Defensor del Contribuyente no tendríafacultad alguna para realizar dicha denuncia, ni para abrir procedi-mientos.


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Al respecto, es importante mencionar que la Ley Orgánica delPoder Público Municipal, en su artículo 118, numeral 6, estableceque el Síndico Procurador Municipal es el encargado de denunciarlos hechos ilícitos en que incurran funcionarios o empleados en elejercicio de sus funciones, previa autorización del Alcalde, por lo cualel Defensor del Contribuyente no tendría facultad alguna para reali-zar denuncias, ni mucho menos para dirimir controversias estableci-das en el ordenamiento jurídico nacional, ya que de lo contrario estaríaejerciendo una competencia que no le corresponde.

D. Recomendaciones

En primer lugar, en lo que respecta a la naturaleza del Defensordel Contribuyente, se recomienda que sea utilizado como unórgano colaborador dentro de la administración municipal, yaque al otorgarle funciones de actuación directa se puede incurriren supuestos de usurpación de funciones de órganos ya existen-tes.

Incluir como principal función del Defensor del Contribuyentela de educar a los contribuyentes, es decir, que sea un guía paratodas aquellas personas que tengan la necesidad de dirigirse a laadministración tributaria municipal.

Crear una herramienta publicitaria, que sea de fácil acceso parael usuario, mediante la cual se establezcan claramente las funcio-nes del Defensor del Contribuyente y sirva de orientación paratoda la ciudadanía.

Crear mecanismos de enlace entre el Defensor del Contribuyen-te y los diferentes órganos de la administración pública munici-pal con la finalidad de canalizar las situaciones que se generen.

4. Intervención de los Servicios Públicos

Debemos señalar como premisa fundamental, que el serviciopúblico es una actividad de interés general que se reserva el Estado,cuya continuidad y permanencia debe ser garantizada en razón de sutrascendencia social.


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Según Fernando Garrido Falla4, debe entenderse por serviciopúblico aquel «servicio técnico prestado al público de una maneraregular y constante mediante una organización de medios personalesy materiales cuya titularidad pertenece a una Administración Públi-ca y bajo un régimen jurídico especial» (destacado nuestro).

Durante el surgimiento del servicio público el concepto clásicoestuvo fuertemente influido por la tradición administrativa francesa,según la cual la prestación de un bien, o un servicio, estaba destinadaa satisfacer una necesidad de interés general, y es así como surgela necesaria intervención del Estado, con la finalidad de garantizar lacontinuidad, la regularidad y la universalidad del servicio público.

En consideración de autores como Gastón Jezé5 la creación de unservicio público «consiste en disponer que una determinada necesidadcolectiva sea satisfecha con la prestación de un servicio público».

No obstante, uno de los elementos indispensables para la crea-ción del servicio público es la «publicatio» o declaratoria de serviciopúblico, bien a través de la Constitución o mediante la provisión deun instrumento legal. Así ha sido reconocido por la jurisprudenciavenezolana (sentencia de la Sala Político-Administrativa de fecha 5 deoctubre de 1970, caso CANTV).

Tal «publicatio» alude a que el Estado ha decido suministrar a lacolectividad la prestación de un servicio, de forma directa o indirec-ta, bien sea que el Estado asuma la administración, la gerencia o elmanejo de una actividad para satisfacer de manera regular y continuacierta categoría de necesidades de interés colectivo (prestación direc-ta), o bien teniendo la iniciativa y el control sobre la prestación queejercen los particulares (prestación indirecta).

Así pues, en el ámbito nacional, el artículo 302 del Texto Cons-titucional, si bien establece una reserva genérica, establece tambiénel mecanismo de reserva de la titularidad:


4 GARRIDO FALLA, Fernando. ¿Réquiem por el Servicio Público?- Pág. 3. http://www.cuentayrazon.org/revista/pdf/116/Num116_001.pdf.

5 JEZÉ, Gastón. Principios Generales de Derecho Administrativo. Buenos Aires.Editorial Desalma, 1984.

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«Art. 302.–El Estado se reserva mediante la ley orgánica respec-tiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petroleray otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interéspúblico y de carácter estratégico...» (resaltado nuestro).

En relación al tema, luce preciso acotar que la reserva de acti-vidades al Estado debe provenir siempre de la voluntad inequívocadel legislador, dado que tal declaratoria supone siempre restriccionesa la libertad económica.

El profesor Gustavo Grau se pronuncia al respecto, aduciendoque tal declaratoria «debe venir formulada con una entidad tal que,categóricamente y sin lugar a dudas, revele que su sentido y signifi-cado responde a una específica intención del legislador, considerarla,a partir de ese momento, como de titularidad estatal...»6

En ese sentido, la Constitución de la República Bolivariana deVenezuela define de forma inequívoca cuál es la competencia muni-cipal en la materia, estableciendo en su artículo 178 expresamente losiguiente:

«Art. 178.–Es de la competencia del Municipio el gobierno y admi-nistración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigneesta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a lavida local, en especial la ordenación y promoción del desarrolloeconómico y social, la dotación y prestación de los servicios pú-blicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materiainquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de inte-rés social, la promoción de la participación, y el mejoramiento, engeneral, de las condiciones de vida de la comunidad, en las si-guientes áreas:

1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vi-vienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas,balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomencla-tura y ornato público.

2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehí-culos y personas en las vías municipales; servicios de transportepúblico urbano de pasajeros.


6 Tesis Doctoral Ordenación y Disciplina del Sector Bancario en el Derecho PúblicoVenezolano. Madrid, 1998. pp. 258 y ss.

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3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concier-ne a los intereses y fines específicos municipales.

4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamientoambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los serviciosde limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protec-ción civil.

5. Salubridad y atención primaria en salud, servicios de protec-ción a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la ter-cera edad; educación preescolar, servicios de integración familiardel discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e instala-ciones culturales y deportivas. Servicios de prevención y protec-ción, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativasa las materias de la competencia municipal.

6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcan-tarillado, canalización y disposición de aguas servidas; cemente-rios y servicios funerarios.

7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios depolicía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable...»(destacado nuestro).

Ahora bien, de otra parte, conviene advertir que el buen funcio-namiento de los servicios públicos está altamente vinculado con elconcepto de calidad de vida, y es en razón de ello que se establecenciertas limitaciones a determinadas garantías constitucionales.

Al respecto vale citar el contenido del artículo 112 de dicho TextoFundamental, el cual expresamente señala:

«Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividadeconómica de su preferencia, sin más limitaciones que las previs-tas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razo-nes de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección delambiente u otras de interés social...» (resaltado nuestro).

De tal manera que, como se puede apreciar, el sistema constitu-cional venezolano reserva la ejecución de servicios públicos a la in-tervención del Estado, conduciéndonos a un Estado Social Protector,que interviene en la economía cuando así lo requiera el interéscolectivo, lo que implica un elevado nivel de discrecionalidad que


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podría incidir de forma desproporcionada e ilegítima en el ejerciciode garantías constitucionales.

Así pues, resulta oportuno citar un fragmento de la sentenciaemanada de la Corte en Pleno (ahora Sala Plena) de fecha 15 dediciembre de 1998, con ponencia de la Magistrada Rondón de San-só, la cual expresamente señala:

«...la constitución económica ... actúa como garantes de una eco-nomía social de mercado, inspiradas en principios básicos de jus-ticia social...» (resaltado nuestro).

De igual manera, la sentencia emanada de la Sala Constitucio-nal en fecha 24 de enero de 2002, con ponencia del Magistrado JesúsCabrera, trata el tema. Puede desprenderse que la Banca como acti-vidad de interés social debe ser concebida como servicio público, conprescindencia de la clásica «publicatio», según la cual el Estado asumela titularidad de la actividad.

Es en razón de lo anterior que se establecen limitaciones para elejercicio de la libertad económica. El sentenciador realiza un análisisacerca del Estado Social de Derecho y las referidas limitaciones, se-ñalando en su texto lo siguiente:

«...la actividad económica, está limitada por la Constitución, porrazones de desarrollo humano, protección del ambiente u otros deinterés social; por lo que la actividad económica tiene que encua-drarse dentro del Estado Social, así ésta no emerja del Estado(con más razón si es él quien la dinamiza de alguna manera)...»(resaltado nuestro).

«...La responsabilidad social de los particulares viene señalada porla Constitución y las leyes, y comprende la contribución con elEstado para que cumpla con los fines de bienestar social general(artículo 135 constitucional), las responsabilidades establecidaspuntualmente en la Constitución (artículo 94 eiusdem); la obliga-ción compartida con el Estado de coadyuvar con la satisfacción delderecho de las personas a una vivienda adecuada, segura, cómoda,higiénica, con servicios básicos esenciales (artículo 82 constitucio-nal); obligación que es mayor para los particulares que se dedicano están autorizados para actuar en el área de la política habitacio-nal...» (resaltado nuestro).


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«...Igualmente, derechos individuales pierden efectividad antederechos colectivos, tal como ocurre con el de la libertad econó-mica, ya que por razones de interés social (artículo 112 Constitu-cional), ella puede verse limitada, sobre todo –si conforme al mismoartículo 112– el Estado debe garantizar la justa distribución de lariqueza...» (resaltado nuestro).

«...Hay actividades que son de interés general, de interés público ode interés social, y para que los particulares puedan cumplir esasactividades, es necesario –por mandato legal– que el Estado losautorice o los habilite, lo que también es necesario para prestarservicios públicos, como los que prestan –por ejemplo– la Bancay otros entes financieros, servicio público reconocido como talpor el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor y alUsuario, o por el artículo 3 de la Ley Orgánica del Sistema deSeguridad Social Integral, en lo referente al subsistema de vivien-da y política habitacional (artículo 52 de la última ley citada)...»(resaltado nuestro).

Pese a lo anterior, es menester considerar que la intervencióndel Estado en los servicios públicos no pareciera estar siempre vincu-lada a una discrecionalidad jurisdiccional, pues en otras ocasiones,aun cuando la actividad de servicio público ha sido previamentedeclarada como tal, a través de un instrumento legal, la ineficienciae inoperatividad del servicio prestado mediante particulares, puedendar lugar a la intervención del Estado, en aras de mantener su con-tinuidad, protegiendo de esta forma a los usuarios del servicio.

Es el caso de los servicios públicos gestionados de forma indirec-ta, en su mayoría bajo una modalidad contractual, según la cual laprestación del servicio es acordada por su titular (la AdministraciónPública) a un particular, previo un proceso de selección.

Al respecto, el artículo 52 del Decreto con Rango y Fuerza deLey Orgánica Sobre Promoción de la Inversión Privada Bajo el Régi-men de Concesiones, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.394 (extraor-dinaria) de fecha 25 de octubre de 1999, regula tal situación. Dichoartículo establece:

«Art. 52.–Intervención de la Concesión. En caso de que el concesio-nario abandone la obra, interrumpa el servicio de manera injus-tificada, o incurra en uno de los supuestos de incumplimiento


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grave de las obligaciones del contrato, el ente concedente podrádesignar un interventor con el propósito de impedir o evitar laparalización de la obra o el servicio.

Al conocer del asunto, el ente concedente abrirá el procedimientodestinado a constatar la situación de hecho, a establecer la respon-sabilidad que pudiera caber al concesionario y a tomar las decisio-nes correspondientes de acuerdo con sus atribuciones.

A tales efectos notificará de la apertura del procedimiento al con-cesionario y tendrá un plazo de diez (10) días contados a partir dela fecha de dicha notificación para decidir en forma motivada, conaudiencia previa del interesado y con plena observancia de susgarantías constitucionales. Podrá prorrogar dicho plazo por igualperíodo y por una sola vez.

Comprobados como estuvieren los supuestos que dieron lugar a laapertura de la averiguación, adoptará las medidas y decisiones quecorrespondan y procederá a la designación del interventor.

El interventor designado sólo tendrá las facultades de administra-ción necesarias para velar por el cumplimiento del contrato deconcesión. Cesará en su cargo en cuanto el concesionario reasumasus funciones o cuando la concesión sea nuevamente otorgada enla forma prevista en este Decreto-Ley. En todo caso, si después denoventa (90) días de la designación del interventor el concesiona-rio no reasume, se entenderá que hay incumplimiento grave y seprocederá conforme a lo previsto en el artículo 50 de este Decreto-Ley» (resaltado nuestro).

En términos generales, la actividad de intervención del Estadose justifica en la necesidad de alcanzar los postulados sociales delEstado de derecho. En ese sentido, el profesor Víctor Rafael Hernán-dez Mendible7 ha enumerado algunos supuestos, dentro de los quedestacamos los siguientes:

La intervención se aplica por razones de interés general,sobre la actividad de gestión de los operadores económicos


7 HERNÁNDEZ MENDIBLE, Víctor Rafael, IV Jornadas de Derecho Admi-nistrativo «Allan Randolph Brewer Carías». FUNEDA Fundación de Estu-dios de Derecho Administrativo. Caracas, 2000.

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y tiene por objeto realizar una política de rescate, o salva-mento de la empresa.

La intervención de la empresa intervenida es realizada demanera temporal, por las personas designadas como inter-ventores por el ente regulador, sólo en el caso de que seaimposible seguir realizando la actividad, por razones decarácter técnico o financiero, garantizando así la protec-ción de las actividades económicas, la continuidad, la efi-ciencia y la no discriminación (resaltado nuestro).

Ahora bien, con respecto a las causas de la intervención, el ci-tado profesor realiza la siguiente enumeración:

a) Cuando los servicios no son prestados con eficiencia y lacalidad debida, y ello pudiera generar perjuicios en la saludpública o la sustentabilidad de la prestación de los servi-cios.

b) Cuando de manera reiterada, el operador se hubiera rehu-sado a dar información veraz, completa y oportuna al enteregulador.

c) En caso de calamidad o perturbación del orden público.

d) Cuando el operador de los servicios se hubiere declaradoen estado de atraso y dicha situación comprometa la pres-tación del servicio.

e) Cuando el operador incumpla la realización de la inversión,de la alícuota del monto proveniente de la tarifa destinadaa tal fin o de los fondos reservados para ello.

En ese sentido, vale acotar que, en sentencia emanada de la SalaPolítico-Administrativa de fecha 13 de diciembre de 2005, se declarósin lugar el recurso contencioso administrativo intentado por la socie-dad mercantil Matadero Yacambú, C.A. contra la Resolución Nº 017/99 de fecha 11 de enero de 1999, a través de la cual la Alcaldía delMunicipio Torres del Estado Lara intervino temporalmente el servi-cio público. El sentenciador planteó los siguientes puntos:


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«...Del contenido del acto impugnado citado se observó, que laAdministración Pública Municipal en uso de sus prerrogativasespeciales ejerció la fiscalización del servicio cedido, evidenciandoel incumplimiento de la empresa concesionaria de iniciar las obli-gaciones asumidas en el contrato de concesión, relativas a la ejecu-ción del plan de inversiones, de adquisición de equipos y puestaen funcionamiento de las salas de matanza, situación ésta queoriginó deficiencias en la prestación del servicio cedido por elMunicipio.

De igual forma, esta Sala apreció que el motivo del acto impugna-do consistió en las deficiencias verificadas en la fiscalización sobrela prestación del servicio realizado por la empresa recurrente, he-cho éste que conforme lo señalaban las citadas normas de la LeyOrgánica de Régimen Municipal y del contrato de concesión, fa-cultaban a la Administración Pública Municipal, durante el lap-so de vigencia del contrato de concesión, a dictar el acto deintervención temporal del servicio cedido, asumir su prestacióntemporal por cuenta del concesionario y establecer discrecional-mente un lapso perentorio a la concesionaria para que reestable-ciera la buena marcha del servicio y el cumplimiento de lasobligaciones asumidas, so pena de ser revocada posteriormente laconcesión...» (resaltado nuestro).

Igualmente, a continuación, nos permitimos citar un acuerdomediante el cual fue intervenido por el Gobierno de México el RegistroNacional de Vehículos, dada la incertidumbre generada a los usua-rios con respecto a la continuidad del servicio.

ACUERDO QUE DECLARA LA INTERVENCIÓNDEL SERVICIO PÚBLICO DEL REGISTRO NACIONAL

DE VEHÍCULOS

(Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29/08/2000)

HERMINIO BLANCO MENDOZA, Secretario de Comercio yFomento Industrial, con fundamento en los artículos 34 fraccio-nes XXIX y XXX de la Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal, 5, 20 y 25, segundo párrafo de la Ley del RegistroNacional de Vehículos; 4, 5, fracción XVI del Reglamento Inte-rior de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y


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CONSIDERANDO

Que la operación del Registro Nacional de Vehículos es unservicio público que tiene como fines la identificación de losvehículos que se fabrican, ensamblan, importan o circulan en elterritorio nacional, así como la de brindar el servicio de infor-mación al público;

Que este sistema de identificación vehicular en todo el paíscontribuye a la seguridad jurídica de los legítimos propietariosde vehículos y a desalentar el robo de los mismos;

Que la actual situación jurídica del que fuera directivo de laempresa concesionaria referida, por causa de presunta responsa-bilidad por hechos ilícitos que se le imputan, ha generado incer-tidumbre entre los usuarios del servicio y el público en generalrespecto de la confidencialidad de la información contenida enla base de datos necesaria para la prestación del servicio;

Que esta secretaría puede hacer uso de la facultad prevista enel segundo párrafo del artículo 25 de la Ley del Registro Nacio-nal de Vehículos, de intervenir en la administración del serviciopúblico, en cualquier circunstancia que impida al concesionariomantener la óptima operación del servicio, y

Que por tales circunstancias es indispensable y urgente dictarmedidas inmediatas, he tenido a bien expedir el siguiente:

ACUERDO QUE DECLARA LA INTERVENCIÓNDEL SERVICIO PÚBLICO DEL REGISTRO NACIONAL

DE VEHÍCULOS

ARTÍCULO 1.–El Gobierno Federal, por conducto de la Secre-taría de Comercio y Fomento Industrial, declara la intervencióndel servicio público de operación del Registro Nacional de Ve-hículos.

ARTÍCULO 2.–El Gobierno Federal, por conducto de la Secre-taría de Comercio y Fomento Industrial designará un interven-tor técnico que ejercerá las facultades necesarias para garantizarla integridad y confidencialidad de la información contenida endicho registro.


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ARTÍCULO 3.–La Concesionaria RENAVE, S.A. de C.V. debe-rá otorgar todas las facilidades necesarias al interventor para elcumplimiento de sus fines, conforme al artículo 20 fracción Xde la Ley del Registro Nacional de Vehículos.

ARTÍCULO 4.–La secretaría resolverá el momento en que debacesar esta intervención, previa evaluación de las condiciones quela motivaron. U A J Departamento de Compilación.

TRANSITORIO

ÚNICO.–El presente Acuerdo entrará en vigor el día de supublicación en el Diario Oficial de la Federación.

México, D.F., a 28 de agosto de 2000. - El Secretario de Comer-cio y Fomento Industrial, Herminio Blanco Mendoza.- Rúbrica.

De lo anterior, es preciso colegir que la intervención del Estadoen la prestación de un servicio público debe estar amalgamada conel reestablecimiento u optimización del servicio público, de cara a laprotección de los usuarios. No obstante, ello dependerá en granmedida de la importancia que revista determinada actividad para laeconomía política, atendiendo a las circunstancias de tiempo y espa-cio.

Por otra parte, el Estado tiene la responsabilidad de garantizarla adecuada prestación de los servicios públicos, a través de una re-gulación efectiva y medidas de control, puesto que la calidad o defi-ciencia de dicha prestación tiene incidencia directa en la sociedad.En ese sentido, conviene advertir lo favorable de la figura de entestécnicos que permiten asegurar el cometido de los servicios públicos,como es el caso de la Superintendencia de Servicios Públicos enColombia.

Al margen de las consideraciones antes planteadas, consideranalgunos autores que, en ocasiones, cuando se transfiere la responsa-bilidad de la gestión, se produce una privatización relativa, pues seprivatiza parte de la actividad (su gestión).


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Sin embargo, la característica principal de la privatización de unaactividad de servicio público consiste en la «despublicatio», procesomediante el cual se deslegaliza la actividad y, en consecuencia, setraspasa a los particulares la gestión de las actividades y la titularidadde la propiedad, tanto de instalaciones, como de maquinarias, ambasnecesarias para poder llevar a cabo la prestación del servicio8.

En ese caso, podría materializarse la intervención estatal en laeconomía, a través de una pluralidad de mecanismos, cuya concretautilización dependerá de circunstancias diversas, razón por la cual, endeterminados sectores, los poderes públicos, sin ostentar la titulari-dad de la actividad, estarán obligados a realizar una actividad desupervisión y control como consecuencia de las funciones que lesencomienda el ordenamiento en vigor.

En tal sentido, los poderes públicos quedarían legitimados parareglamentar la actividad, requerir autorizaciones, imponer controles,realizar inspecciones, establecer límites en las tarifas, entre otros me-canismos.

A pesar de tales semejanzas (entre servicios públicos propios eimpropios) los límites de la injerencia pública son más intensos enestos últimos puesto que se pretende proteger a los particulares,procurando limitar lo menos posible el contenido esencial de la liber-tad de empresa, dado que la titularidad de la actividad sigue siendoprivada al no haberse ejercitado la facultad de reserva pública.

Finalmente, conviene señalar que la liberación de los serviciospúblicos es una decisión política necesaria para la organización delmercado y la procura del adecuado funcionamiento de los servicios.Así pues, en palabras de Dolores Aguerrevere9:

«...el nuevo servicio público no es más que el producto de la aper-tura de las barreras económicas, tecnológicas y finalmente jurídicasque se han dado en los sectores de la electricidad, el gas y las


8 MARTÍN MATEO, Ramón. Liberalización de la economía, Más Estado, menosAdministración. Trivium. Madrid. 1988. p. 40.

9 IV Jornadas de Derecho Administrativo «Allan Randolph Brewer Carías».FUNEDA Fundación de Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2000.

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telecomunicaciones consideradas tradicionalmente como monopo-lios naturales en cabeza del Estado... porque la tendencia mundialde la apertura del mercado de estas actividades tradicionalmenteconsideradas como monopolio natural, está presente entre noso-tros...».

5. Constancia de Buena Conducta y Permiso de Mudanza a raízdel Decreto Nº 0248 del Estado Bolivariano de Miranda

El Decreto Nº 0248 del Estado Bolivariano de Miranda, publi-cado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda, Nº 3.131 de fecha 23 demayo de 2007, creó las Casas del Poder Comunal, adscritas a laDirección General de Participación Ciudadana, fundamentándose enlos artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela, relativos al derecho a la participación política, y en losnumerales 1 y 12 del artículo 70 de la Constitución Bolivariana delEstado Miranda referentes al cumplimiento de la Constitución y leyesde la República y a la promoción de la participación de las comuni-dades, respectivamente.

Igualmente, el mencionado Decreto fue dictado con base a lodispuesto en los artículos 15 y 16 de la Constitución Bolivariana delEstado Miranda, concernientes también al derecho de participacióny en el artículo 30 ejusdem, el cual es del tenor siguiente:

«Art. 30.–Con el fin de promover la autogestión y la cogestión enla administración pública estadal y municipal, así como el controlde la gestión de los servicios públicos estadales y municipales porparte de los ciudadanos, el Estado Bolivariano de Miranda y susmunicipios impulsarán la creación de nuevos sujetos de descentra-lización en las parroquias y comunidades organizadas, de acuerdocon lo establecido en la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela y en las leyes nacionales y estadales».

Así mismo, el Decreto fue dictado de conformidad con la LeyOrgánica de Participación Ciudadana del Estado Miranda y en lasprevisiones contenidas en los artículos 15, 16 numeral 10, 54 nume-ral 1 de la Ley de Administración del Estado Miranda contentivas dela competencia del gobernador para crear unidades de apoyo y cola-boración y de la atribución de la Dirección General de Participación


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Ciudadana de servir como órgano de enlace directo entre la sociedady el Estado, respectivamente.

De tal manera que el fundamento jurídico del Decreto radica enel derecho a la participación y en la competencia del ejecutivo estadalde crear nuevos sujetos de descentralización en las parroquias ymunicipios.

Por otra parte, se observa que el Considerando 8 del Decretoseñala:

«Que con la entrada en vigencia de la Constitución de la Repúbli-ca Bolivariana de Venezuela y luego de la Ley Orgánica del PoderPúblico Municipal, ha sido reconocida la figura del Alcalde comomáxima autoridad civil del Municipio, con lo cual se vaciaron decontenido las competencias otorgadas hasta ese momento a lasPrefecturas y Jefaturas Civiles de todo el país».

En este orden de ideas, cabe destacar lo dispuesto en los artícu-los 2, 3 y Parágrafo Primero del artículo 4 del referido Decreto:

«ARTÍCULO SEGUNDO: Las Casas del Poder Popular son sedesal servicio del pueblo del Estado Bolivariano de Miranda, cuyoprincipal objetivo es servir como Centro de Coordinación entre elgobierno regional y las comunidades que hacen vida en los distin-tos municipios y parroquias de la entidad mirandina, conforme ala ley, a fin de impulsar el proceso de organización, elaboración,ejecución y control de políticas públicas que contribuyan a mejorarsu calidad de vida.

ARTÍCULO TERCERO: Las Casas del Poder Popular estaránubicadas en las sedes que hasta ahora han correspondido a lasPrefecturas y Jefaturas Civiles del Estado Bolivariano de Miranda,las cuales pasaran a ser su asiento físico, sin menoscabo de que elGobierno Regional destine nuevas edificaciones para tal fin. Envirtud de lo anterior, la Dirección General de Administración yServicios deberá reasignar a la Dirección General de ParticipaciónCiudadana, dentro de los treinta (30) días siguientes a la publica-ción del presente decreto en la Gaceta Oficial del Estado Boliva-riano de Miranda, la totalidad de los inmuebles a que se refiere elpresente decreto, sin perjuicio de los derechos legítimamente cons-tituidos a favor de terceros.


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ARTÍCULO CUARTO: Las Casas del Poder Comunal son espa-cios abiertos a la comunidad. Como consecuencia de lo anterior,estas instituciones estarán en la obligación de atender y procesartodos y cada uno de los asuntos que le sean sometidos a su cono-cimiento por cualquier habitante de la comunidad, sin discrimina-ción alguna y atendiendo a los principios de simplicidad, equidad,justicia e igualdad social y de género, coordinación, cooperación,solidaridad universalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, transpa-rencia y cercanía organizativa a los particulares, todo ello con elobjeto de impulsar la construcción de una nueva geometría o dis-tribución del poder, en donde las comunidades puedan ejercersoberanamente el rol protagónico que les corresponde, sin máslimitaciones que las establecidas en la Constitución y la ley.

Parágrafo Primero: Las funciones auxiliares que venían desempe-ñando las Prefecturas y Jefaturas Civiles del Estado Bolivariano deMiranda en coordinación con otros órganos de la AdministraciónPública Nacional, Estadal y Municipal, serán ejecutadas en su to-talidad por los órganos o entes de la Administración Pública queen la actualidad sean competentes de conformidad con la ley.

ARTÍCULO SEXTO: La Dirección General de Presupuesto yControl de Gestión deberá implementar las modificaciones presu-puestarias a que haya lugar, a fin de que los recursos financierosque se encuentran actualmente asignados a la Dirección de Prefec-turas o Jefaturas Civiles sean transferidos a la Dirección Generalde Participación Ciudadana...

ARTÍCULO SÉPTIMO: La Dirección General de Recursos Huma-nos deberá realizar los trámites administrativos conducentes a finde formalizar la transferencia de personal que a la presente fechase encuentre adscrito a las distintas prefecturas y Jefaturas Civilesde esta entidad, a la Dirección General de Participación Ciudada-na...».

De acuerdo a los anteriores fundamentos, considerandos y artí-culos del Decreto Nº 0248, las Prefecturas y Jefaturas Civiles del EstadoBolivariano de Miranda cesaron en el desempeño de sus funciones,asumidas por las Casas del Poder Comunal.

Siendo ello así, es importante ahora determinar cómo queda lacompetencia de las Alcaldías en materia de Registro Civil.


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Al respecto, estimamos oportuno traer a colación la sentencia dela Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 2de octubre de 2003, que fija interpretación vinculante de los artícu-los 174, 292 y 293, numeral 7, de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela, en lo referente a la competencia en materiade registro del estado civil.

La Sala señala que por algo sólo explicable por la tradición, y nopor la razón, se consideraba a los Prefectos y Jefes Civiles como lasprimeras autoridades civiles locales, aun cuando no fueran más queunas figuras de desconcentración de la actividad de los Estados. Enello ayudó mucho, sin duda, el Código Civil –de antigua sanción,pese a sus reformas– que al referirse a la primera autoridad civil deuna localidad la llamaba ocasionalmente Jefe Civil. Las normas vene-zolanas, como es parcialmente comprensible, no se han ido siempreadaptando a los muchos cambios en la organización política, con loque las primeras autoridades civiles locales siguieron siendo, para todos,unos funcionarios que no eran locales.

Continúa la Sala indicando que los Prefectos eran, por tanto,una autoridad de ámbito municipal, pero no de carácter municipal,que no correspondían realmente al Municipio al que se refería elTexto Fundamental de 1961. Eran –y son, pues aún subsisten– fun-cionarios estadales sin ningún reconocimiento constitucional nacio-nal. Su origen está siempre en las Constituciones Estadales, como esnatural.

En este sentido, la Sala establece que con la Ley Orgánica deRégimen Municipal de 1989, la situación varió: es obvio que debeentenderse que el Alcalde era la Primera Autoridad Civil del Muni-cipio, al ser el jerarca máximo de la rama ejecutiva del Poder Públicoa ese nivel. Se trata de un funcionario electo popularmente, respon-diendo a las exigencias democráticas de la Constitución, que debíanecesariamente desplazar a los Prefectos y Jefes Civiles en los ámbitosde competencia de los Municipios o en cualquiera para la cual fuesetitular de la competencia la primera autoridad civil del Municipio,como sucede precisamente con el registro del estado civil. Sin embar-go, la fuerza de la tradición llevó a seguir considerando a Prefectosy Jefes Civiles como primeras autoridades civiles locales, sin repararde manera suficiente en que su origen no era democrático –exigencia


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de los artículos 27 y 29 de la Constitución de 1961– ni formabanparte del Poder Público de la entidad llamada constitucionalmente«Municipio».

La Sala dispone que la Constitución de 1999 vino a resolver esasituación, pues incorporó entre sus normas lo que no podía ser deotra forma: era absurdo sostener que la primera autoridad civil de unMunicipio fuese un funcionario designado por el Gobernador esta-dal y que, en consecuencia, respondiese ante éste, cuando existía otrofuncionario legalmente creado que tenía un claro origen local y con-taba con respaldo de la población. Pudo ser así durante largo tiempo,pero debió dejar de serlo en el momento cuando cambió la regula-ción sobre la materia, de la misma manera como, desde la sanciónde la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores, era lógico queestos funcionarios dejasen de ser representantes del Presidente de laRepública en el territorio de un estado.

Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justiciaen la citada Sentencia, la cual es de carácter vinculante, concluyóque el artículo 174 de la Constitución establece que la primeraautoridad civil de los Municipios es el Alcalde, por lo que ningúnfuncionario distinto puede tener atribuciones que sean privativasde esas autoridades y que los Prefectos, Jefes Civiles y cualquierotra autoridad pueden válidamente tener un ámbito de actuacióncoincidente con el territorio municipal, pero ello no implica, enningún caso, la asunción de los poderes que correspondan a losAlcaldes como primera autoridad civil del Municipio (resaltadonuestro).

La Sala observa que la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela, no confiere a ningún otro órgano de ningún otro Poder,horizontal o verticalmente distribuido, competencias sobre RegistroCivil. Con ello, el legislador pudo haber asignado al Poder Electoralla totalidad del Registro Civil y derogar el Código Civil o cualquiernorma similar. No lo hizo, sin embargo, pues se orientó por la pru-dencia, y decidió cumplir con la Carta Magna sin alterar nuestratradición jurídica.

No obstante, la Sala señala que el hecho de que la Constituciónasigne al Poder Electoral el Registro Civil y Electoral no implica que


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sea sólo ese Poder el que tenga facultad para llevarlo en su totalidad.Al contrario, nuestro ordenamiento se basa en el principio de cola-boración, acogido expresamente en el artículo 136 del Texto Funda-mental y desarrollado de manera amplia por la Ley Orgánica de laAdministración Pública.

La Sala estipula que el artículo 292 del Texto Fundamental fueclaro al atribuir la competencia en materia de registro civil al PoderElectoral. La razón para apartarse de una tradición secular es la mismaque aconsejó la creación de un nuevo Poder del Estado –en sentidoorgánico–, que se sumaría a los tres tradicionales (Ejecutivo, Legisla-tivo y Judicial, más otro novedoso: el Ciudadano). Ese propósito noes otro que procurar la corrección de los procesos electorales en elpaís, tristemente empañados en demasiadas ocasiones.

De esta manera, continúa la Sala indicando que nuestra vigenteConstitución pretendió corregir ese despropósito y, para ello, instau-ró una centralización de ambos registros en uno solo, que pasaría adenominarse Registro Civil y Electoral. De ahora en adelante no seríaválida la duplicidad registral, por lo que la legislación que se dictaseen desarrollo de las normas supremas debería atender a esa exigencia,verdadera nueva concepción de un vasto complejo orgánico, de granutilidad para una cantidad enorme de actuaciones.

En este orden de ideas, la Sala señala que la Comisión de Regis-tro Civil y Electoral –creada por el artículo 292 de la Constitución–«es el órgano a cuyo cargo está la centralización de la información delregistro del estado civil de las personas naturales, el cual se forma dela manera prevista en la ley respectiva» (artículo 57). La frase desta-cada por la Sala es fundamental: esa «ley respectiva» no es otra queel Código Civil, por lo que sus disposiciones no han quedado dero-gadas, sino que deben ser aplicadas conjuntamente con las que ahorase encuentran en la Ley Orgánica del Poder Electoral. A esa Comi-sión le corresponde también asumir «la formación, organización,supervisión y actualización del registro civil y electoral» (artículo 57).

En atención a la consideraciones expuestas la Sentencia indicaque la competencia sobre Registro Civil y Electoral ha quedado atri-buida al Poder Electoral, aun cuando la Ley Orgánica del PoderElectoral asignó parte de esa competencia a los Municipios, con base


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en el principio de colaboración y atendiendo a una tradición secular,que se remonta a los registros eclesiásticos y que continuó luego delsurgimiento de los registros estatales. Esa regulación, por supuesto,podría ser sustituida por otra, a través de una ley especial de registrocivil, que lo asigne con exclusividad al Poder Electoral, sin participa-ción municipal.

Así las cosas, la Sala establece que algunos de los artículos delCódigo Civil que se refieren al registro civil (445 a 523) se encuen-tran en contradicción con los artículos 292 y 293, numeral 7 de laConstitución, porque establecen poderes que ahora deben correspon-der a la Comisión Nacional de Registro Civil y Electoral. Así, aunqueclaramente ordena la Ley Orgánica del Poder Electoral que los librosdeberán llevarse según lo que diga la «ley respectiva» –Código Civil–esa ley debe quedar modificada –advierte la Sala– en aquellos aspec-tos que ahora deban entenderse como parte del Poder Electoral.

En consecuencia, la Sala establece de una manera práctica ladistribución de la competencia:

Todo lo relativo al manejo de libros y realización de losasientos corresponderá a las autoridades que determine elCódigo Civil, sea la primera autoridad civil o aquéllas que,por excepción, hagan sus veces. Quedan excluidos de po-der en esta materia los Concejos Municipales, salvo en elaspecto ya indicado, y los Registradores Principales. (Re-saltado nuestro).

En la oportunidad en que corresponda según el Código, lasautoridades competentes para llevar los libros deberán re-mitirlos a los Jueces de Primera Instancia en lo Civil, encumplimento estricto de las formas que ordena ese Código.

Cumplida la labor judicial, esos mismos libros deben ir a laComisión del Registro Civil y Electoral, parte del PoderElectoral, único con competencia para llevar el registrocentral.

En ejercicio de esa competencia, además, dicha Comisiónpuede ejercer las facultades que establece la Ley Orgánicadel Poder Electoral y los Alcaldes, como primeras autorida-des civiles de los Municipios, deben mantener permanente-


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mente informados a la Comisión, para que ésta pueda efec-tivamente cumplir con su cometido constitucional.

El resto de los órganos con competencia en materia de re-gistro civil y electoral a los que se refiere la Ley Orgánica delPoder Electoral cumplirán las funciones que ese texto lesatribuye.

De la manera antes planteada, la Sala Constitucional del Tribu-nal Supremo de Justicia fijó interpretación vinculante de los artículos174, 292 y 293, numeral 7, del Texto Fundamental.

Es importante destacar que en el momento en que la Sala inter-preta los artículos antes mencionados, se encontraban vigentes la Leyde Registro Público y del Notariado, publicada en la Gaceta OficialNº 37.333, de fecha 27 de noviembre de 2001, y la Ley Orgánica delPoder Electoral, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.573, de fecha19 de noviembre de 2002.

Posteriormente, se publicó en la Gaceta Oficial Nº 38.204, defecha 8 de junio de 2005, la Ley Orgánica del Poder Público Muni-cipal, siendo objeto de reforma, la cual fue publicada en la GacetaOficial Nº 38.421, de fecha 21 de abril de 2006.

De acuerdo a las ideas precedentemente expuestas, la Sindicatu-ra Municipal de Chacao mediante dictamen estudió las disposicionesrelativas a las leyes antes mencionadas para precisar cuáles fueronderogadas y cuáles son las aplicables en el nivel local, a los fines dedeterminar el alcance de la competencia atribuida al Alcalde en lorelativo al Registro Civil, a su vez definida en la Ley Orgánica delPoder Público Municipal, en el cual se señaló:

«Ley de Registro Público y del Notariado, Ley Orgánica del PoderElectoral, Ley Orgánica del Poder Público Municipal: Relación conla atribución del Alcalde en materia de Registro Civil».

Por orden cronológico, en primer lugar tenemos la Ley delRegistro Público y del Notariado, cuyo artículo 1 prevé que tienecomo objeto regular la organización, el funcionamiento, la adminis-tración y las competencias de los registros y notarías. Igualmente, el


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artículo 2 establece que el Decreto Ley tiene como finalidad garan-tizar la seguridad jurídica, la libertad contractual y el principio delegalidad de los actos o negocios jurídicos, bienes y derechos reales,mediante la automatización progresiva de sus procesos registrales ynotariales.

Pues bien, el Título II denominado «Los Registros Públicos»,dispone en su Capítulo VII, «Registro Civil», lo concerniente a suorganización, los actos registrables, el registro de las personas jurídi-cas civiles y las instituciones auxiliares. En efecto, el artículo 66,numeral 2, establece que las Alcaldías como instituciones auxiliaresen cuanto a informar al Registro Civil los nacimientos, matrimo-nios, defunciones y todo hecho que afecte el estado civil de laspersonas, facultad ésta que se mantiene, visto que las Alcaldíasactualmente deben colaborar con el órgano constitucionalmentecompetente en la formación del Registro Civil. (resaltado nuestro).

En segundo lugar, tenemos la Ley Orgánica del Poder Electoral,cuyo órgano rector es el Consejo Nacional Electoral y sus órganossubordinados son la Junta Nacional Electoral, la Comisión de Regis-tro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Finan-ciamiento, cada uno con sus competencias propias atribuidas por laLey. A su vez, cada órgano subordinado cuenta con determinadosorganismos para el ejercicio de sus funciones.

La Ley en estudio contiene un Capítulo denominado «De la Co-misión de Registro Civil y Electoral», cuyo artículo 57 señala lo si-guiente:

«Art. 57.–La Comisión de Registro Civil y Electoral es el órganoa cuyo cargo está la centralización de la información del registrodel estado civil de las personas naturales, el cual se forma de lamanera prevista en la ley respectiva [Código Civil].

Igualmente asumen la formación, organización, supervisión yactualización del Registro Civil y Electoral» (resaltado nuestro).

A su vez, la Oficina Nacional de Registro Civil del Poder Elec-toral tiene como competencia planificar, coordinar y controlar lasactividades inherentes al Registro Civil de las personas naturales, entodo el territorio nacional, solicitar a las autoridades administrativas


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o judiciales la remisión de las decisiones que revoquen la nacionali-dad, centralizar la información y documentación concerniente alregistro de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones ydemás actos que modifiquen el estado civil de las personas, así comolas resoluciones judiciales o administrativas que alteren, incidan omodifiquen la condición de electora o elector y mantener actualizadoel Registro del Estado Civil de las personas, mediante los mecanis-mos y procedimientos que a tal fin se establezcan, entre otras queseñalen las leyes y los reglamentos.

De acuerdo a lo anterior, y tal como quedó expresado en elCapítulo preliminar de esta opinión, el Poder Electoral, mediante laComisión de Registro Civil y Electoral, asume la formación, organi-zación, supervisión y actualización del Registro Civil y Electoral. Sobreel particular, analizando las funciones que le fueron atribuidas, sedesprende que dicha Comisión, previa aprobación del ConsejoNacional Electoral (ente rector), dictará lineamientos generales entorno a las normas y procedimientos que habrán de seguirse para ellevantamiento e inscripción del Registro del Estado Civil de las per-sonas, así como para el control y seguimiento de dicho Registro, ygirará instrucciones de obligatorio cumplimiento a los alcaldes y otrosfuncionarios para la inscripción y levantamiento de las actas deRegistro del estado Civil de las personas, todo ello de conformidadcon lo previsto en el artículo 59 de la Ley en estudio.

Así las cosas, podría llegarse a plantear un conflicto internorma-tivo entre las leyes antes mencionadas, visto que ambas regulan lamateria concerniente al Registro Civil, motivo por el cual resultaindispensable determinar cuál de ellas prevalece sobre la otra, a losefectos prácticos de su implementación a nivel local.

Según la situación antes planteada, la Ley Orgánica del PoderElectoral por ser la Ley que desarrolla lo relativo a la competenciaconstitucional en materia de Registro Civil y Electoral atribuida alPoder Electoral, prevista en el numeral 7, del artículo 293 de la CartaMagna, es de aplicación preferente con respecto a la Ley de RegistroPúblico y del Notariado.

Así, resulta lógico concluir que la Ley Orgánica del Poder Elec-toral prevalece y priva sobre las disposiciones de la Ley del Registro


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Público y del Notariado, en lo relativo al Registro Civil y Electoral,por ser la Ley que desarrolla los principios y competencias Constitu-cionales relativos al Poder Electoral.

En efecto, esta aplicación preferente de la Ley Orgánica del PoderElectoral sobre la Ley del Registro Público y del Notariado es conse-cuencia de uno de los Principios de Resolución de Conflictos Inter-normativos comúnmente denominado Principio de Especialidad, elcual ha sido definido como un sistema de exclusiones y separacionesde orden Constitucional atendiendo a la especificidad de la materiade que se trate.

Adicionalmente, es importante señalar que en el ámbito norma-tivo existe el llamado Principio de Sucesión Cronológica que postulael poder modificatorio o derogatorio de las leyes posteriores sobre lasleyes anteriores, siempre y cuando las primeras sean de mayor o igualrango que las segundas. En el presente caso, de una simple lectura dela Ley Orgánica del Poder Electoral y de la Ley de Registro Públicoy del Notariado, puede observarse que la primera es posterior a lasegunda, lo cual originaría –en principio– la derogatoria de los artí-culos de la Ley anterior que colidan con las disposiciones de la Leyposterior.

En tal sentido, el autor José Peña Solís, en la obra «Manual deDerecho Administrativo», señala que el Principio de sucesión Crono-lógica «...se expresa con el conocido aforismo que postula que “Leyposterior deroga a Ley anterior”, entendiendo por Ley a todo tipo defuente de Derecho, pero su operativización requiere que la normaque se pretende derogar (anterior) sea de igual o inferior rango jerár-quico que la norma posterior, y que ambas pertenezcan al mismosubsistema, pues no opera entre subsistemas distintos, y tampococuando la Ley posterior es de menor rango que la anterior. El aludi-do principio aparece recogido en el artículo 7º del Código Civil».

Sin embargo, en casos como el presente la aplicación de estePrincipio no conducea necesariamente a la derogatoria de las normasde la Ley anterior que están en conflicto con la Ley posterior, sinoque simplemente es un elemento revelador que demuestra el propó-sito del legislador de regular la materia (Registro Civil y Electoral) deuna nueva manera, apegada a la letra constitucional.


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De acuerdo a lo anteriormente expuesto, consideramos que lanormativa prevista en la Ley de Registro Público y del Notariado, encuanto al Registro Civil (artículos 62 al 66), deben considerarsederogados, por las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Elec-toral, específicamente las referidas a la Comisión de Registro Civil yElectoral (artículos 57 al 63), visto que actualmente la formación,organización, supervisión y actualización del Registro Civil y Electo-ral es competencia de la referida Comisión.

Así mismo, considera este Órgano Asesor que el resto de lanormativa de la Ley de Registro Público y del Notariado relativas alRegistro en general se encontrarán vigentes en tanto y en cuanto nocolidan con las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del PoderElectoral o con las directrices y lineamientos dictados por la Comi-sión de Registro Civil y Electoral.

En tercer lugar, tenemos la Ley Orgánica del Poder PúblicoMunicipal, la cual siendo cónsona con lo establecido en la Sentenciade la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia referidaen el Capítulo anterior, prevé en su artículo 88, numeral 14, comouna de las competencias del Alcalde, realizar las atribuciones que enmateria de Registro Civil del Municipio le asigne el Poder Electoral.

Con esta atribución expresa de la Ley Orgánica del Poder Públi-co Municipal, se disipa la duda en cuanto a la confusión que existióentre los prefectos, jefes civiles y alcaldes, en lo relativo a quién re-presentaba la primera autoridad civil del Municipio. Como conse-cuencia de ello, los alcaldes deben asumir la atribución que le confierela mencionada Ley en lo relativo al Registro Civil, acatando las ins-trucciones que gire en lo sucesivo la Comisión de Registro Civil yElectoral, como órgano del Poder Electoral encargado de la centrali-zación de la información del Registro del Estado Civil de las personasnaturales.

No obstante lo anterior, el artículo 37, numeral 12 de la LeyOrgánica del Poder Público Municipal, establece como una atribu-ción del Presidente de la Junta Parroquial llevar el registro de losmatrimonios que celebre, dentro del ámbito territorial correspon-diente, de conformidad con los parámetros establecidos en el CódigoCivil y acatando lo previsto en la Sentencia de la Sala Constitucional


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del Tribunal Supremo de Justicia tantas veces mencionada en estaopinión.

Por último, es importante señalar que en fecha 20 de abril de2006, la Asamblea Nacional aprobó en Segunda Discusión la «Leyde Registro Público y del Notariado», la cual derogará a la Ley delRegistro Público y del Notariado en que se fundamentó el presenteestudio.

La Ley Sancionada suprime el Capítulo referido al Registro Civile incluye uno intitulado «Registro Principal», cuyo artículo 70 señalaque la organización del Registro Principal podrá estar integrada porregistros territoriales y por un Registro Principal Central, la cual serádefinida en el Reglamento correspondiente.

Asi mismo, dicha Ley Sancionada prevé un Capítulo denomina-do «Registro Principal», cuyo artículo 73 establece que «El RegistroPrincipal es fuente de información del Registro Civil y Electoral, deconformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Electo-ral» y el artículo 74 prevé a la Alcaldía como una institución auxiliarpara informar al Registro Principal los nacimientos, matrimonios, de-funciones y todo hecho que afecte el estado civil de las personas,manteniendo incólume el artículo 66 de la Ley de Registro Públicoy del Notariado vigente.

De manera que, la Ley de Registro Público y del Notariadosancionada recientemente no modifica de manera sustancial la com-petencia atribuida al Alcalde por el numeral 14, artículo 88, de laLey Orgánica del Poder Público Municipal, en cuanto al RegistroCivil, visto que tal materia ahora es regulada por la Ley Orgánicadel Poder Electoral, de acuerdo al mandato constitucional previstoen el artículo 292 de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela». (Resaltado nuestro),

Ahora bien, dejado establecido lo anterior en materia de registrocivil corresponde ahora determinar qué ocurre con la tramitación deuna serie de documentos, en particular con la Constancia de BuenaConducta y de Mudanza, que eran emitidas por las Prefecturas y Je-faturas Civiles, las cuales como ya ha quedado expresado, cesaron ensus funciones para ser sustituidas por las Casas del Poder Comunal.


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Al respecto, consideramos que ante el vacío legal que ha gene-rado el referido Decreto Nº 0248, la tramitación de la Constancia deBuena Conducta, que es el documento que se emite para dejar tes-timonio de que la persona goza de buena conducta dentro del senode su comunidad y la Constancia de Mudanza, deben ser asumidaspor las Alcaldías respectivas, en virtud de no existir prohibición legalpara ello y en aras de brindar seguridad y certeza jurídica a los admi-nistrados.

En este sentido, en el caso de la Alcaldía de Chacao podrían serla Dirección de Justicia Municipal y la Junta Parroquial las que asu-man la emisión de las citadas constancias por su estrecha vinculacióncon las atribuciones que ejercen.

II. DERECHOS CONSTITUCIONALES

1. Estado Social de Derecho. 2. Derecho a la propiedad. 3. Lairretroactividad de la Ley. 4. Violación al derecho de igualdad ono discriminación.

1. Estado Social de Derecho

Sobre el concepto de Estado Social de Derecho la Sala Consti-tucional del Máximo Tribunal10 ha mencionado lo siguiente:

«...sobre el concepto de Estado Social de Derecho, la Sala conside-ra que él persigue la armonía entre las clases, evitando que la clasedominante, por tener el poder económico, político o cultural, abusey subyugue a otras clases o grupos sociales, impidiéndoles el desa-rrollo y sometiéndolas a la pobreza y a la ignorancia; a la categoríade explotados naturales y sin posibilidad de redimir su situación.A juicio de esta Sala, el Estado Social debe tutelar a personas ogrupos que en relación con otros se encuentran en estado dedebilidad o minusvalía jurídica, a pesar del principio del Estadode Derecho Liberal de la igualdad ante la ley, el cual en la prácticano resuelve nada, ya que situaciones desiguales no pueden tratarse

II. DERECHOS CONSTITUCIONALES

10 Sentencia Nº 85 de Sala Constitucional, Expediente Nº 01-1274 de fecha24/01/2002.

i. rÉgimen municipal

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