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I.14.1.4. CAPÍTULO 6000 “INVERSIÓN PÚBLICA” (CONSTRUCCIÓN DEL MUSEO INTERACTIVO INFANTIL IZTAPALAPA)
Auditoría ASCM/176/18
FUNDAMENTO LEGAL
La auditoría se llevó a cabo con fundamento en los artículos 122, apartado A, base II, sexto
y séptimo párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 62 de la
Constitución Política de la Ciudad de México; 13, fracción CXI, de la Ley Orgánica del Congreso
de la Ciudad de México; 1; 2, fracciones XIV y XLII, inciso a); 3; 8, fracciones I, II, IV, VI, VII, VIII,
IX, XXVI y XXXIII; 9; 10, incisos a) y b); 14, fracciones I, VIII, XVII, XX y XXIV; 22; 24; 27; 28; 30;
32; 33; 34; 35; 36; 37; 61; y 62 de la Ley de Fiscalización Superior de la Ciudad de México; y 1;
4; 5, fracción I, inciso b); 6, fracciones V, VIII y XXXV; y 30 del Reglamento Interior de la
Auditoría Superior de la Ciudad de México, previo a las reformas publicadas en la Gaceta
Oficial de la Ciudad de México núm. 113, del 14 de junio de 2019.
ANTECEDENTES
En el presupuesto ejercido en 2018, con cargo al capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto
6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4
“Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, la Secretaría de
Obras y Servicios (SOBSE), presentó una variación significativa en el presupuesto ejercido
debido a que entre el presupuesto original, de 458,513.9 miles de pesos, y el ejercido, de
90,546.7 miles de pesos, se presentó una variación negativa de 80.2%.
La SOBSE ocupó el primer lugar respecto al presupuesto ejercido por las dependencias
de la Ciudad de México en el capítulo 6000 “Inversión Pública”, conceptos 6100 “Obra
Pública en Bienes de Dominio Público” y 6200 “Obra Pública en Bienes Propios”, con un importe
de 6,224,851.3 miles de pesos, que representó el 94.9% del total ejercido en dicho rubro por
las dependencias de la Ciudad de México (6,558,517.1 miles de pesos).
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CRITERIOS DE SELECCIÓN
Esta auditoría se realizó con base en los criterios institucionales contenidos en el Manual
de Selección de Auditorías de la Auditoría Superior de la Ciudad de México. Se seleccionó
el capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público”
la finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4 “Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones
Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, por “Importancia Relativa”, ya que presentó una variación
negativa de 80.2% entre el presupuesto original, de 458,513.9 miles de pesos, y el ejercido,
de 90,546.7 miles de pesos; “Exposición al Riesgo”, en razón de que, en auditorías practicadas
anteriormente, se determinó que las obras están expuestas a riesgos de ineficiencias
e irregularidades que pudieran generar desviaciones y contravenir la normatividad; “Propuesta e
Interés Ciudadano”, por corresponder a obras de impacto social o trascendencia para la
ciudadanía; y “Presencia y Cobertura”, a fin de garantizar que eventualmente se revisen todos
los sujetos de fiscalización y todos los conceptos susceptibles de ser auditados por estar
contenidos en la Cuenta Pública de la Ciudad de México.
La SOBSE reportó la ejecución, entre otras, de la siguiente obra: “Construcción del Museo
Interactivo Infantil Iztapalapa”.
OBJETIVO
El objetivo de la revisión consistió en comprobar que la planeación, licitación, adjudicación,
contratación, ejecución, pago, supervisión y, en su caso, entrega-recepción, liquidación y finiquito
de las obras públicas contratadas por la SOBSE, con cargo al capítulo 6000 “Inversión Pública”,
concepto 6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”,
función 4 “Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, se
hayan ajustado a lo dispuesto en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, su Reglamento y
demás normatividad aplicable.
ALCANCE Y DETERMINACIÓN DE LA MUESTRA
Del monto ejercido por el sujeto fiscalizado en el capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100
“Obra Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4 “Recreación,
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Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, por 90,546.7 miles de pesos,
con base en el universo de contratación y una vez concluida la etapa de planeación específica
de la auditoría, se realizó la evaluación del sistema de control interno y se determinó como
muestra de revisión un contrato de obra pública, para llevar a cabo su revisión normativa y
del gasto ejercido en inversión pública.
Para la evaluación del sistema de control interno, se analizó el manual administrativo del sujeto
fiscalizado vigente en el ejercicio en revisión, a fin de conocer el marco jurídico-administrativo,
los objetivos, la estructura orgánica y atribuciones, así como las políticas de operación que utilizó
para el desarrollo de sus actividades, y evaluar la suficiencia, funcionamiento y efectividad
de los controles internos establecidos en los procesos de planeación, licitación, adjudicación,
contratación, ejecución, pago, supervisión, entrega-recepción, liquidación y finiquito de la
obra pública. Para tal efecto, se realizaron diversas pruebas de control y de detalle, consistentes
en la revisión y análisis de la documentación contenida en los expedientes de finiquito del
contrato de obra pública seleccionado; la elaboración de cédulas de cumplimiento; la
aplicación de cuestionarios, así como visitas, previa y de verificación física, al sitio en donde
se ejecutó la obra.
Para la revisión normativa, se tomó una muestra de un contrato de obra pública, se verificó
que en los procesos correspondientes al ejercicio de 2018, de ejecución y pago, se hubiese
cumplido la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, su Reglamento y demás normatividad
aplicable.
Cabe mencionar que los procesos de planeación, licitación, adjudicación y contratación del
contrato de obra pública seleccionado se llevaron a cabo en el ejercicio fiscal de 2016, mientras
que los procesos de ejecución y pago de los trabajos, en los ejercicios de 2017 y 2018.
Para la revisión del gasto ejercido en inversión pública, se comprobó si la obra se realizó en el
plazo establecido en el contrato, si los precios unitarios aplicados en las estimaciones coincidieron
con los estipulados en los contratos, si se cumplieron las especificaciones estipuladas en
los contratos, si los anticipos otorgados a los contratistas se amortizaron en su totalidad, si
se realizó el control de calidad de los materiales y equipos instalados, si los precios unitarios de
los conceptos de trabajos extraordinarios y los ajustes de costos se realizaron de acuerdo
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con la normatividad aplicable, si las cantidades de obra estimadas y pagadas correspondieran a
las ejecutadas, y si se aplicaron las deducciones específicas y las penas convencionales pactadas.
El gasto de la SOBSE con cargo al capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100 “Obra
Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4 “Recreación,
Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, ascendió a 90,546.7 miles
de pesos, fue pagada mediante 59 Cuentas por Liquidar Certificadas (CLC), pagadas con
recursos de “Financiamientos Internos” y “Recursos Federales”.
Derivado de los trabajos que se llevaron a cabo en la fase de planeación de la auditoría
y del estudio y evaluación preliminar del control interno, se determinó un monto de 73,624.9 miles
de pesos, que corresponden a recursos de “Financiamientos Internos”, que fueron ejercidos
mediante 56 CLC expedidas con cargo al ejercicio de 2018, en la partida que integra el
presupuesto ejercido del rubro sujeto a revisión. De ese monto, que representa el 81.3%
del total ejercido en el rubro que se examina, se determinó revisar un contrato en el cual se
ejercieron 54,848.4 miles de pesos, (sin IVA).
Dicho importe se ejerció con los siguientes recursos:
(Miles de pesos)
Concepto / Partida
Universo Muestra Cantidad Presupuesto
ejercido % Cantidad Presupuesto
ejercido %
CLC Documentos múltiples
CLC Documentos múltiples
6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público” 6121 “Edificación no Habitacional” 59 0 90,546.7 100 56 0 73,624.9 81.3 Total 59 0 90,546.7 100 56 0 73,624.9 81.3
El universo del presupuesto ejercido (90,546.7 miles de pesos) y la muestra sujeta a revisión
(73,624.9 miles de pesos) corresponden a los recursos y fondos o programas siguientes:
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(Miles de pesos)
Origen de los recursos Fondo o programa al que pertenecen
los recursos de origen federal Locales Federales Universo Muestra
Universo Muestra Universo Muestra Denominación del fondo o programa
Importe Denominación del fondo o programa
Importe
73,624.9 73,624.9 16,921.8 0 Etiquetado con recursos Federales-cultura (CONACULTA)-construcción y rehabilitación de la Fábrica de Artes y Oficios “Cosmos” (PAICE)-2016-líquida de remanentes de principal 16,921.8 0
Total 16,921.8
El contrato seleccionado fue el siguiente:
(Miles de pesos)
Número de contrato Objeto del contrato Período de ejecución Importe ejercido (sin IVA) Inicio Término
Contratos formalizados con fundamento en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal
DGPE-LPN-1-014-16 “Construcción del Museo Interactivo Infantil Iztapalapa.”
29/XII/16 7/V/19 54,848.4
NOTA: El contrato es multianual; el importe se ejerció con recursos propios y corresponden al ejercicio de 2018 del capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público”.
Cabe mencionar que los procesos de planeación, licitación, adjudicación y contratación del
contrato de obra pública seleccionado se llevaron a cabo en el ejercicio fiscal de 2016, mientras
que los procesos de ejecución y pago de los trabajos, en los ejercicios de 2017 y 2018.
La auditoría se efectuó a la entonces Dirección General de Obras Públicas (DGOP), actualmente
Dirección General de Construcción de Obras Públicas (DGCOP) de la SOBSE, responsable
de la administración y ejecución de la obra pública.
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PROCEDIMIENTOS, RESULTADOS Y OBSERVACIONES
Evaluación del Control Interno
1. Resultado
De acuerdo con lo establecido en el artículo 62, fracción III, de la Ley de Fiscalización
Superior de la Ciudad de México vigente en 2018, entre las atribuciones de la Auditoría Superior
de la Ciudad de México (ASCM) está verificar que los sujetos fiscalizados establezcan sistemas
adecuados de control interno, que proporcionen seguridad razonable en cuanto al logro de
objetivos y el adecuado uso de los recursos, asegurándose de que dichos controles se apliquen
y funcionen de manera que garanticen el exacto cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables, y que las decisiones se adopten con probidad y corrección;
y evaluar periódicamente la eficacia de los sistemas de control interno, de conformidad con
el Manual del Proceso General de Fiscalización de la ASCM, apartado 7 “Fases de la
Auditoría”; subapartado B), “Fase de Ejecución”; numeral 1, “Control Interno”; el apartado 3,
“Control Interno”, de su Anexo Técnico; y el “Modelo de Evaluación del Control Interno para
la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de la Ciudad de México”.
Para evaluar los mecanismos de control interno implantados por la SOBSE, se llevó a cabo
el estudio y análisis de los cinco componentes señalados en la Ley de Auditoría y Control Interno
de la Administración Pública de la Ciudad de México; y los Lineamientos de Control Interno de la
Administración Pública de la Ciudad de México, vigentes en 2018, así como del Marco Integrado
de Control Interno (MICI), denominados: Ambiente de Control, Administración de Riesgos,
Actividades de Control Interno, Información y Comunicación, y Supervisión y Mejora Continua,
mediante el análisis de la información y documentación proporcionadas por el sujeto fiscalizado,
sus respuestas a los cuestionarios aplicados, así como, la constatación de la existencia de
la obra mediante las visitas, previa y de verificación física, al sitio en donde se ejecutó la
obra. Como resultado del análisis de lo anterior, se obtuvo lo siguiente:
Ambiente de Control
Para llevar a cabo el estudio y evaluación del control interno, específicamente del componente
Ambiente de Control, correspondiente al ejercicio presupuestal de 2018, se solicitó el manual
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administrativo, con sus apartados de organización y de procedimientos, vigente en el ejercicio
de 2018, y la documentación comprobatoria de su registro ante la Coordinación General de
Modernización Administrativa (CGMA) y su publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad
de México, a fin de revisar los objetivos, políticas, funciones, estructura orgánica, atribuciones
y marco jurídico-administrativo; así como, las normas de operación que utilizó el sujeto fiscalizado
para el desarrollo de sus actividades, con la finalidad de evaluar la suficiencia y efectividad
de los controles internos establecidos, y verificar que funcionen en los procesos de planeación,
licitación, adjudicación, contratación, ejecución, pago, supervisión, entrega-recepción, liquidación
y finiquito de las obras públicas a su cargo; asimismo, se solicitaron sus Códigos de Ética y de
Conducta, y la documentación comprobatoria de su de publicación en la Gaceta Oficial
de la Ciudad de México y su difusión entre el personal; así como el respaldo documental de
la constitución del Comité de Administración de Riesgos y Evaluación de Control Interno
(CARECI); además, se aplicó un cuestionario para identificar si se establecieron las normas,
mecanismos y estructuras que permitieran llevar a cabo el control interno del sujeto fiscalizado.
El 10 de agosto de 2015, se dio a conocer en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
núm. 151 el manual administrativo de la SOBSE, registrado ante la CGMA con
el núm. MA-24/230715-D-SOBSE-9/010714; asimismo, se contó con el Manual Administrativo
con número de registro MA-36/281118-D-SOBSE-9/010418, de fecha 28 de noviembre de
2018, con sus apartados de organización y de procedimientos, cuyo enlace electrónico para
ser consultado se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México núm. 465 del
4 de diciembre de 2018. En dichos manuales administrativos, se establecieron el marco jurídico
de actuación, atribuciones, misión, visión, objetivos institucionales, organigrama de la estructura
básica, organización y procedimientos; así como la descripción de funciones y atribuciones, tanto
institucionales como del personal, que pueden ser consultadas en la página electrónica
www.sidoe.cdmx.gob.mx.
La Oficialía Mayor de la Ciudad de México, mediante el oficio núm. OM/0180/2018 del
28 de marzo de 2018, dictaminó favorablemente la estructura orgánica núm. D-SOBSE-9/010418
de la SOBSE, vigente a partir del 1o. de abril del mismo año, con lo cual la entonces DGOP,
que es la encargada de la administración y ejecución de los trabajos del contrato seleccionado
para su revisión, se integró con una Dirección General, 5 Direcciones de Área, 15 Subdirecciones,
31 Jefaturas de Unidad Departamental y 15 Enlaces.
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Los manuales administrativos señalan que las atribuciones de la SOBSE se encontraban
conferidas en los artículos 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito
Federal y 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de la Ciudad de México.
Respecto a la estructura orgánica vigente en 2018, definida en el dictamen y en los manuales
referidos, la SOBSE estuvo integrada por las Direcciones Generales de Obras Públicas (DGOP),
de Servicios Técnicos (DGST), de Construcción de Obras para el Transporte (DGCOT),
y de Asuntos Jurídicos (DGAJ). La DGOP fue la responsable de la obra pública seleccionada
para su revisión, y tiene, entre otras atribuciones, las de proyectar, construir y supervisar las obras
públicas que queden a su cargo; planear la construcción de escuelas, edificios públicos y
obras especiales por su nivel de complejidad en la Ciudad de México, en coordinación con
las autoridades competentes; proyectar, construir y supervisar la construcción de escuelas,
edificios públicos y obras especiales que queden a su cargo; promover y realizar las obras de
infraestructura requeridas, para la conservación, preservación, mejoramiento, rehabilitación,
desarrollo y funcionamiento de las áreas de valor ambiental en suelo urbano en coordinación con
la autoridad competente y en el ámbito de sus respectivas competencias; coordinar con las
dependencias, unidades administrativas, órganos políticos-administrativos, órganos desconcentrados
y entidades de la administración pública, la ejecución y supervisión de los programas a su
cargo; elaborar las bases de licitación, términos de referencia, modelos de contrato y demás
documentos necesarios para la adjudicación de obras y de servicios, en el ámbito de su
competencia, incluso las financiadas bajo cualquier modalidad prevista por la ley; suscribir
los contratos y convenios que sean necesarios para el ejercicio de sus facultades, así como,
la terminación anticipada o rescisión de éstos, informando de tales acciones a su superior
jerárquico; emitir las políticas, estrategias y lineamientos en materia de planeación, proyecto,
construcción, supervisión y control de las obras inducidas y complementarias de las obras
a su cargo; supervisar de forma sistemática que la ejecución de los trabajos se lleve a cabo
conforme a los términos de referencia establecidos y de acuerdo con el proyecto ejecutivo
aprobado; y las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos, así como
las que le sean conferidas por su superior jerárquico.
También se conoció, en el mismo manual administrativo, vigente en 2018, que la DGOP
contó con una definición formal de los objetivos y metas estratégicas, en lo general y para
sus áreas administrativas que la integran, así como con 12 procedimientos directamente
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relacionados con la obra pública, de éstos, 1 es para la planeación, 4 para la contratación,
5 para la supervisión de la ejecución, y 2 para la conclusión.
Respecto a si la estructura orgánica fue suficiente y adecuada para cumplir los objetivos y
metas en los diferentes procesos de la obra pública, el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario
aplicado que no cuenta con dicha información.
Con relación a la capacitación del personal de las áreas encargadas de los diferentes procesos
de obra pública, el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario que no recibieron capacitación
alguna durante el ejercicio de 2018.
Asimismo, se preguntó al sujeto fiscalizado si los servidores públicos que intervinieron en
las obras públicas contaron con la experiencia y conocimientos de los procesos de ésta, a
lo cual respondió que sí contaron con la experiencia y conocimientos.
En cuanto a los Códigos de Ética y de Conducta, la SOBSE respondió en el cuestionario de
control interno que se rige conforme al Código de Ética de los Servidores Públicos para el
Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal núm. 1896 del 9 de julio
de 2014, que, en su artículo 1, a la letra dice: “Las disposiciones de este código de ética constituyen
un catálogo de valores y principios aplicables a todos los servidores públicos de la administración
pública que participan o que coadyuvan en la función del ejercicio público”; y en el cuestionario
aplicado a la DGCOP por esta Dirección General de Auditoría Especializada “B” (DGAE-B)
manifestó que llevó a cabo su difusión; sin embargo, señaló que no solicita a su personal
responsable el compromiso para que en el desarrollo de sus actividades se sujete a lo
establecido en dicho código; además, indicó que no tiene implantados mecanismos de control para
promover entre su personal un comportamiento ético hacia el servicio público.
En respuesta al cuestionario de control interno, la SOBSE informó que en 2018, no contó
con el CARECI; no obstante, durante la ejecución de la auditoría se constató que el 16 de julio
de 2019 la dependencia llevó a cabo la sesión del Subcomité de Instalación del CARECI, y
que actualmente cuenta con el manual del Comité de Administración de Riesgos y Evaluación de
Control Interno, registrado por la Coordinación General de Evaluación, Modernización y Desarrollo
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Administrativo con el núm. MEO-148/300719-D-SOBSE-22/010119, publicado en la Gaceta
Oficial de la Ciudad de México el 19 de agosto de 2019.
Como resultado del estudio y evaluación del componente Ambiente de Control, se considera
que el sujeto fiscalizado contó con la estructura y mecanismos que le permiten llevar a cabo
el control interno para regular sus operaciones; sin embargo, presenta debilidades en sus
mecanismos de aplicación, debido a que la SOBSE atravesó por un proceso de restructuración
y su manual se encontró en proceso de actualización; pese a ello, se considera que todos
los servidores públicos que intervinieron en las obras públicas contaron con capacitación;
asimismo, el sujeto fiscalizado manifestó que sí cuentan con experiencia y conocimiento en obra
pública; por otra parte, el Código de Ética con el que se rigen fue difundido entre su personal
responsable, pero no solicita su compromiso para que en el desarrollo de sus actividades
se sujetaran a éste, ni contó con mecanismos de control para promover entre su personal un
comportamiento ético hacia el servicio público, por lo que su nivel de implantación es “medio”.
Administración de Riesgos
Para el estudio y evaluación del componente Administración de Riesgos, se aplicó un cuestionario
a fin de identificar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por las áreas encargadas
de las obras públicas.
Al respecto, el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario que semanalmente la residencia
de obra envía reportes de avance de obra con su problemática y las soluciones implementadas,
los cuales se hacían del conocimiento de la SOBSE para los efectos procedentes.
En respuesta al cuestionario aplicado en lo relativo a conocer si contó con un inventario institucional
de riesgos en materia de obra pública que reconozca formalmente su existencia, el personal del
sujeto fiscalizado respondió que no cuenta con dicho inventario.
Por otra parte, el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario que cuenta con objetivos y
metas específicos de las unidades administrativas que la integran, los cuales se encuentran
en el Programa Operativo Anual (POA), que está disponible para su consulta en la página
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de internet de la Secretaría de Administración y Finanzas (SAF)
https://data.finanzas.cdmx.gob.mx/documentos/POA_2018_egresos.pdf.
En el caso de los indicadores para medir el cumplimiento de los programas de obra, el
sujeto fiscalizado respondió que durante la ejecución de los trabajos evaluó semanalmente
el programa de obra vigente, y que con base en éste analizaban los atrasos detectados,
aplicando las penas convencionales contractuales, fundamentadas en la normatividad vigente.
Además, indicó que, en el ámbito financiero, tiene establecido el formato denominado
Indicadores Asociados a Programas Presupuestarios (IAPP), el cual se encuentra en el Informe
de Cuenta Pública, así como en los Informes de Avance Trimestrales enviados a la SAF, en
donde muestran los indicadores de gestión, estratégicos y de eficacia que le permiten el
seguimiento a los objetivos y metas establecidos, así como las metas modificada y alcanzada.
Por lo que se refiere a la programación, presupuestación y asignación de recursos con base
en objetivos estratégicos, la dependencia informó que, por conducto de las unidades
administrativas encargadas de la ejecución de los proyectos, establece la programación,
presupuestación y solicitud de asignación de recursos para cada uno de los proyectos de
la SOBSE, lo cual informó que lo realizó conforme a la Finalidad, Función, Subfunción y Actividad
Institucional asignadas y vinculadas al cumplimiento de los objetivos y metas del Guion del
Programa Operativo Anual del Anteproyecto de Presupuesto de Egresos 2018.
En las visitas previa y de verificación física se constató la existencia de la obra; sin embargo,
la obra aún no ha sido concluida, al respecto el sujeto fiscalizado informó que se debe a las
ampliaciones del plazo contractual, por lo que el beneficio esperado de la obra no se ha obtenido.
Asimismo, el sujeto fiscalizado manifestó que contó con los recursos materiales
correspondientes a un equipo de cómputo con software obsoleto y un vehículo como medio
de transporte en las oficinas centrales; por tanto, indicó que contó con recursos limitados
para la ejecución de sus funciones respecto a la obra en revisión.
Como resultado del estudio y evaluación del componente Administración de Riesgos, se considera
que el sujeto fiscalizado contó con elementos que le permitieron evaluar los riegos que le
pudieran impedir el cumplimiento de metas y objetivos; sin embargo, presentó debilidades,
debido a que no cuenta con un inventario institucional de riesgos en el que se describan
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éstos los mismos y su impacto en materia de obra pública; además, los recursos materiales
con los que cuenta le limitan la administración eficiente de los riegos inherentes al desarrollo
de la gestión técnico-administrativa, por lo que su nivel de implantación es “bajo”.
Actividades de Control Interno
Para el estudio y análisis del componente Actividades de Control Interno, se solicitó el manual
administrativo, en su apartado de procedimientos, vigente en el ejercicio 2018; así como el
universo de contratación; asimismo, se incluyeron preguntas en el cuestionario aplicado a
fin de conocer las medidas establecidas, mediante las políticas y procedimientos, para responder
a los riesgos que pudieran afectar el cumplimiento de los objetivos y fortalecer el control interno.
El sujeto fiscalizado contó en 2018 con un manual administrativo en el que se estableció el
marco jurídico de actuación, atribuciones, misión, visión, objetivos institucionales, organigrama
de la estructura básica, organización y procedimientos; así como la descripción de funciones
y atribuciones, tanto institucionales como del personal; dicho manual contó con
12 procedimientos que están directamente relacionados con la obra pública; de éstos, 1 es
para la planeación, 4 para la contratación, 5 para la supervisión de la ejecución y 2 para
la conclusión; dicho manual fue publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México
núm. 465 del 4 de diciembre de 2018, con vigencia a partir del día de su publicación; sin
embargo, su estructura orgánica inició su vigencia a partir del 1o. de abril del mismo año,
por lo que, del 2 de abril al 3 de diciembre de 2018, la SOBSE trabajó con un manual
administrativo que no fue acorde con su estructura orgánica.
En respuesta al cuestionario de control interno, la SOBSE indicó que cuenta con un manual
administrativo con número de registro MA-104-9/09, en el cual se encuentran los procedimientos
administrativos relacionados con los momentos contables del gasto, publicado en la Gaceta
Oficial del Distrito Federal el 26 de junio de 2013. Entre los procedimientos se encuentran
“Elaboración y Pago de las Cuentas por Liquidar Certificadas”, “Elaboración y Trámite de
Adecuaciones Programático Presupuestales” y “Revisión, Consolidación y Trámite del Reporte
del Presupuesto Comprometido”. El sujeto fiscalizado indicó que, de conformidad con lo
establecido en el libro Segundo, la Contabilidad Gubernamental, de la Ley de Presupuesto
y Gasto Eficiente de la Ciudad de México vigente en el ejercicio de 2018, la Contabilidad
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Gubernamental corresponde a la Secretaría de Finanzas, ahora SAF, por lo cual todas las
acciones presupuestales se realizan por medio del Sistema Informático de Planeación de
Recursos Gubernamentales (SAP-GRP) implementado por dicha Secretaría, conforme a lo
establecido en la ley citada.
En la revisión del universo de contratación de 2018, con cargo al capítulo 6000 “Inversión
Pública”, concepto 6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo
Social”, función 4 “Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”,
se identificó que se integra por cuatro contratos a cargo de la DGOP, de los cuales uno fue
adjudicado por invitación restringida a cuando menos tres participantes, y tres por licitación
pública nacional, que corresponden a dos contratos de obra, un contrato de gerencia de
proyecto de la obra y un contrato de supervisión.
Respecto a si se contó con el servidor público designado como residente de obra y, en su
caso, residente de supervisión, el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario que los trabajos
contaron tanto con residente de obra como con residente de supervisión.
En cuanto a si el manejo de los residuos de la construcción de las obras públicas se realizó
de acuerdo con la normatividad aplicable, el sujeto fiscalizado informó que sí se manejaron y
dispusieron de acuerdo con la normatividad aplicable en la materia, y remitió el nombre del
sitio de la disposición final de materiales de construcción.
En relación con los mecanismos de control que implementó la unidad administrativa encargada
de las obras públicas a partir de las recomendaciones emitidas por la ASCM, en ejercicios
anteriores y cuántos han sido incorporados en su manual administrativo en la parte de
procedimientos, el sujeto fiscalizado indicó que desconoce si se implementó algún mecanismo
de control en ejercicios anteriores, con excepción de la hoja de seguimiento de estimaciones; y
que, derivado de la auditoría ASCM/180/17, se implementaron cinco mecanismos de control
denominados “Designación del Especialista de Impacto Ambiental”, “Verificación de que las
Personas Físicas o Morales que realizan el Acarreo al Sitio de Disposición Final de los
Residuos de la Construcción y Demolición cuenten con el Registro Autorizado”, “Aseguramiento
del Cumplimiento de la Condiciones Establecidas en las Resoluciones Administrativas en
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materia de Impacto Ambiental, de conformidad con las Normativas Aplicables” y “Aseguramiento
de que los Conceptos de Obra a pagar en las Obras correspondan con Trabajos Realizados”.
En relación con las actividades de control interno respecto de las acciones en los procesos
de obra pública, el sujeto fiscalizado respondió en el cuestionario que los reportes e informes son
los que emite la supervisión externa, tanto diario como quincenalmente.
Como resultado del estudio y evaluación del componente Actividades de Control Interno,
se considera que el sujeto fiscalizado contó con algunas políticas y procedimientos para prevenir
y reducir los riesgos que pudieran afectar el cumplimiento de sus objetivos y fortalecer el control
interno; sin embargo, presentó debilidades debido a que su manual no se actualizó para estar
acorde con su estructura orgánica sino hasta el 4 de diciembre de 2018; además, en relación
con los mecanismos de control implementados a partir de las recomendaciones de auditorías
pasadas, el sujeto fiscalizado refirió que sólo se implementaron algunos mecanismos de control
a partir de las recomendaciones de la ASCM, por lo que su nivel de implantación es “medio”.
Información y Comunicación
Para el estudio y análisis del componente Información y Comunicación, se solicitaron el manual
administrativo y los Códigos de Ética y de Conducta, vigentes en 2018, a fin de comprobar
su publicación y difusión entre el personal, se recabó información referente a la documentación y
registros de las CLC y Documentos Múltiples relacionados con el proceso de pago de los
anticipos y estimaciones de obra, así como información relativa al universo de contratos
correspondientes al ejercicio presupuestal de 2018, con cargo al capítulo 6000 “Inversión
Pública”, concepto 6100 “Obra Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo
Social”, función 4 “Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”,
con objeto de conocer los procedimientos instaurados para su registro, control y trámite para su
pago, en relación con lo reportado en la Cuenta Pública; asimismo, se incluyeron preguntas
en el cuestionario aplicado a fin de verificar si el sujeto fiscalizado contó con mecanismos de
control que permitieran difundir información para que el personal cumpla sus responsabilidades
en particular y en general, y los objetivos institucionales.
309 VOLUMEN 3/14
Se identificó que la SOBSE contó en 2018 con un manual administrativo en el cual se incluyen
los apartados de organización y de procedimientos, cuyo enlace electrónico para ser consultado
se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México núm. 465 el 4 de diciembre de 2018,
y con registro ante la CGMA núm. MA-36/281118-D-SOBSE-9/010418; respecto a su difusión,
el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario que es de manera pública y general.
Con la información proporcionada por el sujeto fiscalizado, se comprobó que el gasto reportado
en la Cuenta Pública de 2018, con cargo al capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100
“Obra Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4
“Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, mediante
la revisión y análisis documental de 59 CLC y 1 Documento Múltiple, correspondientes a
4 contratos de obra pública, fue por un monto de 90,546.7 miles de pesos. Se constató que
dicho gasto concuerda con el reportado en la Cuenta Pública y el universo de contratos del
ejercicio de 2018 proporcionado por el sujeto fiscalizado.
De los cuatro contratos a cargo de la DGOP, 1 fue adjudicado mediante el procedimiento de
invitación restringida a cuando menos tres participantes, y 3 por el procedimiento de licitación
pública nacional.
En relación con la integración y resguardo de los expedientes de finiquito de los contratos
de las obras públicas con cargo al ejercicio de 2018, de conformidad con lo establecido en
la sección 27 de las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública,
el sujeto fiscalizado respondió al cuestionario que sí se integraron de acuerdo con las Políticas
Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública.
Como resultado del estudio y evaluación del componente Información y Comunicación, se
considera que el sujeto fiscalizado contó con elementos para difundir información necesaria
para que el personal cumpliera sus responsabilidades en lo particular y en lo general y con los
objetivos institucionales; sin embargo, se considera que la difusión de su manual administrativo,
al ser la información pública y general, no se le exige al personal su debida consulta para
su cumplimiento, por lo que su nivel de implantación es “bajo”.
310 VOLUMEN 3/14
Supervisión y Mejora Continua
Para el estudio y análisis del componente Supervisión y Mejora Continua, se solicitó al sujeto
fiscalizado información relativa al universo de contratos de obra pública; se incluyeron preguntas
en el cuestionario aplicado a fin de conocer las acciones de mejora de control interno,
actividades de supervisión y monitoreo de las operaciones relacionadas con la ejecución de las
obras públicas para procurar su debido cumplimiento, y si éstas, se ejecutaron de manera
programada.
En el análisis de las respuestas al cuestionario aplicado y del universo de contratación
correspondiente al capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100 “Obra Pública en Bienes de
Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4 “Recreación, Cultura y Otras
Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, se constató que el sujeto fiscalizado llevó
a cabo actividades de supervisión y monitoreo en la ejecución de las obras públicas, mediante la
designación de los servidores públicos responsables de la residencia de obra; así como
la celebración de un contrato de gerencia de obras y un contrato de supervisión externa.
Como resultado del estudio y evaluación del componente Supervisión y Mejora Continua, se
considera que el sujeto fiscalizado realizó algunas acciones de mejora de control interno, al
llevar la dirección de las obras públicas mediante supervisión con residentes de obra y contratos
de servicios relacionados con la obra pública y monitoreo de las operaciones relacionadas
con la obra pública, por lo que su nivel de implantación es “medio”.
Resultados de la Evaluación del Sistema de Control Interno
Una vez recabada la información y documentación aportadas por el sujeto fiscalizado como
evidencia de las respuestas al cuestionario de control interno, se realizó el análisis de éstas
a fin de verificar que se cumplieran las características de suficiencia, competencia, pertinencia
y relevancia. Para ello, se determinaron criterios cualitativos, con base en los componentes y
principios establecidos en la Ley de Auditoría y Control Interno de la Administración Pública
de la Ciudad de México; y los Lineamientos de Control Interno de la Administración Pública de la
Ciudad de México, así como del MICI.
311 VOLUMEN 3/14
El estatus de implantación del control interno de la SOBSE se considera “medio”, de acuerdo
con la “Cédula de Evaluación de Control Interno” del Modelo de Evaluación del Control Interno
para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de la Ciudad de México, por lo que se
requieren mejoras sustanciales para establecer y fortalecer las actividades de control interno a
nivel institucional.
En la reunión de confronta, celebrada el 19 de noviembre de 2019, mediante el oficio
núm. CDMX/SOBSE/CCDAA/1957/2019 del 20 de noviembre de 2019, la SOBSE proporcionó
información y documentación relacionadas con el presente resultado en los términos siguientes:
“Para el presente ejercicio fiscal, la Secretaría de Obras y Servicios, cuenta con un Código de
Ética, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el 07 de febrero de 2019,
así como un Código de Conducta, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad
de México el 08 de mayo de 2019 (se adjunta constancia para pronta referencia), por lo que
al ser publicados en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México son del orden público y
conocimiento general, asimismo, respecto del Manual Administrativo de la Secretaría de
Obras y Servicios, con número de Registro MA-22/311019-D-SOBSE-22/010119, mediante
Circular CDMX/SOBSE/DGAF/DACH/0006/2019 de fecha 13 de noviembre del presente
año, se hace del conocimiento a las Subsecretarías y Direcciones Generales adscritos a la
Secretaría de Obras y Servicios, que fue publicado el enlace electrónico en la Gaceta Oficial
de la Ciudad de México el 13 de noviembre de 2019 (se adjunta copia certificada para pronta
referencia), por lo que hace al Manual de Administrativo de la Dirección General
de Administración y Finanzas en la Secretaría de Obras y Servicios, con número de
Registro MA-12/200919-D-SEAFIN-02/010119, mediante Circular
CDMX/SOBSE/DGAF/DACH/0005/2019 de fecha 15 de octubre del año en curso, se hace
del conocimiento a las Direcciones de Área, Subdirecciones y Jefaturas de Unidad
Departamental adscritos a la Dirección General de Administración y Finanzas en la Secretaría
de Obras y Servicios, que fue publicado el enlace electrónico en la Gaceta Oficial de la
Ciudad de México el 07 de octubre del presente año [...]
”Por lo que respecta al Comité de Administración de Riesgos y Evaluación de Control Interno
(CARECI), se informa que, mediante circular CDMX/SOBSE/DGAF/2221/2019 de fecha
17 de septiembre de 2019, se hace del conocimiento a los Subsecretarios, Directores Generales,
312 VOLUMEN 3/14
Secretaria Particular, Directores Ejecutivos y Directores de Área de la Secretaría de Obras
y Servicios, que fueron publicados los enlaces electrónicos del Manual Especifico de Operación
del Comité Técnico Interno de Administración de Documentos con número de
registro MEO-136/230719-D-SOBSE-22/010119, así como Manual de Integración y
Funcionamiento del Comité de Administración de Riesgos y Evaluación de Comité Interno
Institucional, con número de registro MEO-148/300719-D-SOBSE-22/010119, en la Gaceta
Oficial de la Ciudad de México el 19 de agosto de 2019…”
Del análisis de la respuesta y documentación proporcionadas por la SOBSE en la reunión de
confronta, se concluye que la observación persiste, ya que, si bien el sujeto fiscalizado proporcionó
documentación e información en relación con el componente Ambiente de Control, no informó
respecto de los otros cuatro componentes que conforman el control interno correspondientes a:
La Administración de riesgos, en cuanto a que la SOBSE no cuenta con un inventario institucional
de riesgos, y que los recursos materiales con los que cuenta le limitan la administración
eficiente de los riesgos; las Actividades de Control Interno, en cuanto a que no contó con su
manual actualizado, ni con su estructura orgánica acorde al mismo, así como con la
implementación de los mecanismos de control derivados de las recomendaciones de auditorías
anteriores; la Información y Comunicación, en cuanto a que no contó con instrumentos de
control para la difusión de su manual entre su personal responsable: y de Supervisión y Mejora
Continua, a fin de realizar acciones de mejora de control interno para la supervisión y monitoreo
de las obras públicas.
Informó que ya cuenta, tanto con un Código de Ética como con un Código de Conducta, y que
ambos fueron publicados en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, el primero el 7 de febrero
y el segundo el 8 de mayo de 2019, y que para acreditarlo proporcionó dichos documentos.
Asimismo, con la circular núm. CDMX/SOBSE/DGAF/DACH/0006/2019 del 13 de noviembre
de 2019, hizo del conocimiento a las Subsecretarías y Direcciones Generales adscrita a la SOBSE
que fue publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el 13 de noviembre de 2019
el enlace electrónico para consultar su Manual Administrativo, en el ejercicio de 2018 dicho
manual estaba en proceso de actualización, por lo que su estructura orgánica no fue acorde
a éste.
313 VOLUMEN 3/14
En el informe de la auditoría ASCM/179/18, practicada a la Secretaría de Obras y Servicios,
resultado núm. 1, recomendación ASCM-179-18-1-SOBSE, se considera un mecanismo de
control para asegurarse de que, se lleven a cabo gestiones administrativas que permitan
actualizar el manual administrativo cuando existan períodos de restructuración, que les permita
estar acorde con su estructura orgánica en las áreas responsables de las obras públicas, de
acuerdo con la normatividad aplicable, por lo que se dará tratamiento a dicha circunstancia
como parte del seguimiento de la recomendación citada.
Revisión Normativa
De la Ejecución de la Obra Pública
Conforme a los procedimientos y técnicas de auditoría recomendados para auditorías a obra
pública y su equipamiento, establecidas por la ASCM en el Anexo Técnico del Manual del
Proceso General de Fiscalización, que, entre otras, son la inspección, observación, investigación,
revisión, análisis cuantitativo y cualitativo, recálculo, constatación, declaración y certificación, se
llevó a cabo la revisión de la documentación e información proporcionadas por el sujeto
fiscalizado durante la ejecución de la auditoría.
En cuanto al proceso de ejecución, se verificó que en la bitácora de la obra pública se haya
efectuado el registro de las notas concernientes a las indicaciones técnicas, trámite de
estimaciones, modificaciones al proyecto, trámite para la ejecución de cantidades adicionales
y conceptos no previstos en el contrato; trámite de convenios, de acuerdo con la normatividad
aplicable.
Lo anterior, mediante la elaboración de cédulas de cumplimiento, solicitudes de información
y aclaración, emitidas por personal auditor comisionado al sujeto fiscalizado mediante minutas
de solicitud de documentación e información, con objeto de comprobar que el proceso de
ejecución se haya ajustado a lo dispuesto en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, su
Reglamento y demás normatividad aplicable; dejando evidencia que comprueba la autenticidad
de los hechos y la razonabilidad de las determinaciones expresadas por esta ASCM.
314 VOLUMEN 3/14
2. Resultado
El presente resultado se derivó del estudio general de la documentación e información
proporcionada por el sujeto fiscalizado durante el desarrollo de la auditoría para verificar que la
bitácora de la obra se haya llevado conforme a los términos establecidos en la normatividad
aplicable.
La SOBSE, por medio de la DGOP, en relación con el contrato de obra pública
núm. DGPE-LPN-1-014-16, cuyo objeto fue “Construcción del Museo Interactivo Infantil
Iztapalapa”, no registró en la bitácora de obra durante el ejercicio de 2018 las notas concernientes
a la fecha en que la residencia de obra autorizó las estimaciones por trabajos ejecutados; la
valoración y cuantificación de la obra extraordinaria, en los aspectos de rendimientos, materiales,
mano de obra, equipos y maquinaria utilizados; y el pago de conceptos extraordinarios,
tampoco se registró la firma del representante de la SOBSE.
Por lo anterior, la SOBSE incumplió el artículo 50, párrafo quinto, de la Ley de Obras Públicas del
Distrito Federal, en relación con el artículo 61, fracciones VIII, X y XI, del Reglamento de la
Ley de Obras Públicas del Distrito Federal; la sección 7, numerales 7.1, “Consideraciones
Generales”, 7.1.1, incisos b); 7.2, “Criterios de Utilización”, inciso c; 7.3, “Criterios de Aplicación de
la Bitácora”, 7.3.1, inciso e), y 7.4, inciso c), de las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos
en materia de Obra Pública, publicadas en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el
28 de agosto de 2017, vigentes en el ejercicio de 2018.
El artículo 50, párrafo quinto, de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal establece:
“Cuando la supervisión sea realizada por contrato, la aprobación de las estimaciones presentadas
por la supervisora para trámite de pago, deberá ser autorizada por la residencia de la obra
de la dependencia, órgano desconcentrado, delegación o entidad, previa verificación de la
existencia física de la obra o de los servicios contratados, así como de la presentación de
la documentación que acredite la procedencia del pago. Lo anterior sin perjuicio de las demás
funciones que para la residencia de la obra se establezcan en el Reglamento de la Ley.”
315 VOLUMEN 3/14
El artículo 61, fracciones VIII, X y XI, del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito
Federal, dispone:
“La dependencia, órgano desconcentrado, delegación o entidad a través del titular de la
Unidad Técnico-Operativo responsable de ejecutar la obra pública de que se trate, designará por
escrito y con anticipación al inicio de los trabajos al servidor público que fungirá como residente
de obra, cuyas funciones serán las siguientes: […]
”VIII. Vigilar que la bitácora se lleve conforme las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos
en materia de Obra Pública y demás normativa aplicable; […]
”X. Autorizar las estimaciones aprobadas por la supervisión interna o externa para trámite de
pago, respecto de la obra pública contratada, previa revisión de la documentación que acredite
la procedencia del pago;
”XI. En caso que en el desarrollo de la obra o de los servicios se generen conceptos de trabajos
extraordinarios, vigilar que éstos hayan sido los instruidos y se encuentren ordenados en la
bitácora; así como vigilar que se registren en la bitácora, cuando proceda, los rendimientos
de materiales, mano de obra, equipos y maquinaria, conforme a las Políticas…”
Las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública, señalan:
La sección 7, numerales 7.1 “Consideraciones Generales”, 7.1.1, incisos b), de las Políticas
Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública, publicadas en la Gaceta
Oficial de la Ciudad de México el 28 de agosto de 2017, establece:
“7.1 Consideraciones generales.
”7.1.1 El uso de la bitácora es obligatorio en los contratos de obra pública y de servicios
relacionados con la misma.
”Características de la bitácora […]
316 VOLUMEN 3/14
”b) Al inicio deben anotarse las generalidades, como son dependencia, entidad, delegación
u órgano desconcentrado, contratista, contrato, obra u objeto del contrato, representantes
y demás correspondientes, así como las personas que tienen firma autorizada como
representantes de la dependencia, entidad, delegación u órgano desconcentrado, contratistas
de obra y supervisión y en otros en su caso.”
La sección 7, numeral 7.2, “Criterios de Utilización”, inciso c, de las Políticas Administrativas,
Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública establece:
“7.2 Criterios de utilización […]
”c) También se inscribirán las firmas de las personas que firman el contrato, con el objeto
de vincular la responsabilidad del contrato con la validez de la bitácora.”
La sección 7, numerales 7.3, “Criterios de Aplicación de la Bitácora”, 7.3.1, inciso e), de las Políticas
Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública señala:
“7.3 Criterios de aplicación de la bitácora:
”7.3.1. Después de la nota de apertura, debe realizarse el asiento de una nota que establezca
algunas características reglamentarias y de validación de su uso, como son […]
”e) Como recomendable resulta que en esta nota se definan las cuestiones sobre regulación
de actividades de carácter técnico-administrativo como sus horarios y fechas para autorización y
revisión de estimaciones, observación a números generadores, valuación y cuantificación
de obra extraordinaria, desarrollo y evaluación de las normas de seguridad e higiene y otros
asuntos que se relacionen.”
La sección 7, numeral 7.4, inciso c), de las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos
en materia de Obra Pública establece:
“7.4 En la bitácora deben asentarse notas que se refieran a asuntos como […]
317 VOLUMEN 3/14
”c) Cuestiones administrativas, como fecha de entrega de estimaciones, fianzas, anticipos,
inicio de obra, modificaciones y actualización de programas, retrasos y penalizaciones,
terminación de obra, entrega recepción, sobre todo cuando éstas no hayan coincidido con
lo programado según fecha y razones.”
En la reunión de confronta, celebrada el 19 de noviembre de 2019, mediante el oficio
núm. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/15.11.19/002 del 15 de noviembre de 2019, la SOBSE
proporcionó la “Cédula de atención” relacionada con el presente resultado y manifestó lo
siguiente:
“Con relación a la aseveración de ese ente auditor de que en el contrato referido no se
registró en el libro de bitácora la fecha de autorización de las estimaciones correspondientes
por parte de la residencia de obra; esta informa que sí se registraron cada una de las
estimaciones en bitácora a través de la supervisión externa, así como la residencia registró
cada una de las estimaciones en la hoja viajera o de seguimiento cuando se recibe y cuando
se envía para su trámite correspondiente al área respectiva. De conformidad con lo que señala
la ley en dicha materia, por lo tanto y en las relatadas circunstancias esta área operativa
dio cumplimiento a lo relacionado con el registro, revisión y autorización de las estimaciones
correspondientes.
”Asimismo, además de ser registrado en bitácora el seguimiento de pago de obra, se realiza
mediante oficio al área correspondiente para continuar dicho seguimiento, hasta su pago, de igual
manera se cuenta con el registro del mismo por parte de esta Residencia de Obra. A efecto
de demostrar lo anterior, se anexa la documentación relativa a la obra que nos ocupa.
”En cuanto a que no se asentó en el libro de bitácora la valoración y cuantificación de la obra
extraordinaria, rendimientos, mano de obra equipos y maquinaria utilizados para el pago de
los precios extraordinarios, conforme a la normatividad vigente la residencia de obra anota en
este instrumento de trabajo los registros [sic] de trabajo por contrato y los registros de los
extraordinarios que han solicitado, toda vez que como es de su conocimiento a la fecha este
contrato sigue vigente.
”El protocolo llevado a cabo para la autorización de los precios extraordinarios fue el indicado por
el área de costos y contratos de la Dirección General de Construcción de Obras Públicas, para
318 VOLUMEN 3/14
estar en condiciones de dictaminar los P.U., el cual se menciona a continuación y del cual
se remiten las evidencias pertinentes, así como de las cuales se envían como soporte de
lo manifestado:
”+ Check list de la documentación solicitada por el área de costos de la Dirección General
de Construcción de Obras Públicas.
”+ Presentación por parte del contratista de la documentación soporte, la matriz de precio
unitario correspondiente, la cuantificación del trabajo, reporte fotográfico que avala la actividad.
”+ Se integra el dictamen de procedencia del precio extraordinario.
”+ Sobre la matriz del P.U. se lleva a cabo la revisión y validación del rendimiento conciliado con
el contratista.
”+ Toda la documentación posterior a la revisión y conciliación se entrega mediante escrito
al área de costos para que pueda proceder a dictaminarlos.
”Con lo anterior se complementa el trámite por parte del área operativa.
”No omito manifestar a efecto de recordarle a esa autoridad auditora, que lo concerniente
al registro de la firma de los que intervinieron la apertura de la bitácora respectiva por parte
de la SOBSE, que el contrato en comento fue iniciado por otra área de esta Secretaría, dejando
el antecedente correspondiente en la nota no. 1 de fecha 29 de diciembre de 2016 y donde
se asentó y se registró las personas autorizadas para el uso de la bitácora, manifestando
que a la fecha, la Residencia respectiva, lleva su registro correspondiente como se marca en la
Sección 7 de las Políticas Administrativas Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública, por
lo que de ser el caso, de que realmente no se hubiera cumplido con lo referido, no hubiera
sido responsabilidad del área de Residencia.
”• En la hoja no.1 del libro de bitácora 1 en la nota no. 001 de fecha 29 de diciembre del 2016
con el cual se apertura el inicio de los trabajos de la obra en cuestión, se registró la firma
de los responsables por parte de la SOBSE (Dirección General de Proyectos Especiales), el
contratista y la supervisión externa, los cuales intervendrían en el proyecto mencionado,
así como tenían autoridad para asentar notas en la misma, así como las generalidades del
319 VOLUMEN 3/14
contrato, en cumplimiento del artículo 61 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del
Distrito Federal.
”• En la nota no. 002 de fecha 29 de diciembre del 2016 se asentó en la misma el horario
en el cual se tendría disponible la bitácora en obra para asentar, consultar […]
”• En esta bitácora se asentaron los acontecimientos más relevantes ocurridos en la ejecución de
los trabajos, se anexa nota de bitácora, como objeto de desahogo de dicha observación.
”• La designación del residente de la obra por parte de la Secretaría de Obras y Servicios
SOBSE se realizó mediante la nota no. 001 de fecha 29 de diciembre del 2016 en el libro
de bitácora no. 1, como ya se mencionó, en cumplimiento del artículo 61 del reglamento de
la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal.
”Por último en relación a que se incumplió con el Artículo 50 último párrafo, este órgano auditado
manifiesta que la aceptación del personal que estuvo a cargo del seguimiento técnico y
administrativo por parte de la supervisión externa y fue aprobado en su contratación por la
extinta Dirección General de Proyectos Especiales por lo que cuando el contrato en comento,
que fue resguardado a esta área operativa sólo se le dio seguimiento a lo ya autorizado y
entregado. [sic]
”Ahora bien, en atención a que se incumplió a lo estipulado en el Artículo 61 Fracciones VIII, X y
XI del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, se manifiesta que esto
es falso, toda vez que sí se atendió lo relativo a las fracciones VIII, X y XI, toda ves a que a
la fecha se vigiló la continuidad de la Bitácora conforme los requerimientos y se autorizaron las
estimaciones correspondientes, para ello se presentan copias simples de las estimaciones
presentadas y asimismo se dio seguimiento a los precios que estuvieron fuera de catálogo.
”Por lo anterior se solicita a este órgano fiscalizador la solvatación [sic] de dicha observación, ya
que como ha quedado demostrado tanto con lo manifestado como con los documentos que
se anexan, no existe contravención alguna que se pueda fincar a los servidores públicos
encargados de la obra pública auditada.”
Del análisis de la respuesta y documentación proporcionadas por la SOBSE en la reunión de
confronta, se concluye que la observación persiste, toda vez que no registró en la bitácora
320 VOLUMEN 3/14
de obra durante el ejercicio de 2018 las notas concernientes a la fecha en que la residencia de
obra autorizó las estimaciones por trabajos ejecutados; en cuanto a las 43 “hojas de control
de seguimiento para tramite de estimaciones” así como oficios emitidos por la Residencia de la
Obra a la Dirección de Recursos Financieros, estos documentos no corresponden a notas
de bitácora y tampoco en ellos se asienta la autorización de las estimaciones, únicamente se
indica que se constata la ejecución de los trabajos y que se envían las estimaciones
acompañadas de la documentación para su trámite de pago ante la SAF. Asimismo, presentó
7 notas de bitácora en las que se indica que se ha llevado a cabo la revisión y autorización
para pago de estimaciones y que se entregarán a la Dependencia para su trámite, dichas notas
fueron suscritas por la supervisión externa, sin que la residencia de la SOBSE registrara en
la bitácora su recepción, aprobación y autorización.
En cuanto al registro de las notas concernientes a la valoración y cuantificación de la obra
extraordinaria, en los aspectos de rendimientos, materiales, mano de obra, equipos y maquinaria
utilizados y el pago de los precios extraordinarios, aun cuando la SOBSE manifestó en su
respuesta que el protocolo llevado a cabo para la autorización de los precios extraordinarios
fue el indicado por el área de costos y contratos de dicha dependencia, y que además presentó
la nota núm. 547 del 18 de junio de 2018, suscrita por la supervisión externa, no acreditó
que en las notas de bitácora se asentaran los aspectos relativos a la valoración y cuantificación
de la obra extraordinaria y de su pago, ya que en la nota referida únicamente se asienta un
listado de la documentación que deberá presentar la contratista para el análisis del precio
extraordinario de los “conectores mecánicos”.
Finalmente, en cuanto a que en la bitácora no se registró la firma del representante de
la SOBSE, debido a que en el momento de su apertura mediante la nota núm. 1 del
29 de diciembre de 2016 se registraron las firmas de las personas que intervinieron y tenían
autorización para su uso, y en esa fecha la residencia de obra del contrato
núm. DGPE-LPN-1-014-16 estaba a cargo de otro servidor público; la SOBSE debió
considerar en la bitácora la sustitución de dicho personal, tomando en cuenta el oficio
núm. CDMX/SOBSE/DGOP/DCOP“A”/16.02.17/0008 del 16 de febrero de 2017, en el que
se designó como residente de obra al Subdirector de Construcción de Obras Públicas “A1”,
adscrito a la DGOP de la SOBSE como la establece el artículo 62, párrafo segundo del
Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal.
321 VOLUMEN 3/14
Recomendación ASCM-176-18-1-SOBSE
Es necesario que la Secretaría de Obras y Servicios, por conducto de su Unidad Administrativa
que corresponda, establezca medidas de control para asegurarse de que, la bitácora de las
obras públicas a su cargo, se lleve de acuerdo con la normatividad aplicable.
Revisión del Gasto en Inversión Pública
De la Ejecución de la Obra Pública
Conforme a los procedimientos y técnicas de auditoría recomendados para auditorías a
obra pública y su equipamiento, establecidas por la ASCM en el Anexo Técnico del Manual
del Proceso General de Fiscalización, que, entre otras, son la inspección, observación,
investigación, revisión, análisis cuantitativo y cualitativo, recálculo, constatación, declaración y
certificación, se llevó a cabo la revisión de la documentación e información proporcionadas
por el sujeto fiscalizado durante la ejecución de la auditoría.
Respecto del proceso de ejecución, se revisó las cantidades adicionales y conceptos no previstos
en el contrato, reclamados y solicitados por el contratista. Asimismo, que se haya vigilado que los
materiales, mano de obra, maquinaria y equipos fueran de la calidad y características pactadas.
Lo anterior, mediante la elaboración de cédulas de cumplimiento, solicitudes de información
y aclaración, emitidas por personal auditor comisionado al sujeto fiscalizado mediante minutas de
solicitud de documentación e información, con objeto de comprobar que el proceso de ejecución
se haya ajustado a lo dispuesto en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, su Reglamento
y demás normatividad aplicable; dejando evidencia que comprueba la autenticidad de los hechos y
la razonabilidad de las determinaciones expresadas por esta ASCM.
3. Resultado
Contrato de Obra Pública núm. DGPE-LPN-1-014-16
El presente resultado se derivó del estudio general de la documentación e información
proporcionadas por el sujeto fiscalizado durante el desarrollo de la auditoría para verificar
la gestión del proceso de ejecución y pago de la obra pública, con el propósito de comprobar
322 VOLUMEN 3/14
que los conceptos de trabajo no previstos en el catálogo original se hubiese integrado y
formalizado con el convenio modificatorio correspondiente, a fin de que se incorporaran en
el contrato de obra pública respectivo, conforme a la normatividad aplicable. Al respecto, se
obtuvo lo siguiente:
La SOBSE, por medio de la DGOP, en relación con el contrato de obra pública
núm. DGPE-LPN-1-014-16, cuyo objeto fue la “Construcción del Museo Interactivo Infantil
Iztapalapa”, pagó 1,547.6 miles de pesos (sin IVA), por nueve conceptos de trabajo adicionales
a los previstos en el catálogo original (extraordinarios), en las estimaciones núms. 6, 9, 11 y 15,
todas ellas extraordinarias, sin contar con el convenio modificatorio y el dictamen respectivo
que determinaran la obligación de hacer el pago.
Los conceptos de trabajo adicionales a los previstos en el catálogo original (extraordinarios)
pagados con recursos del ejercicio de 2018, son los siguientes:
(Miles de pesos)
Concepto Unidad
Precio unitario
(1)
Cantidad pagada
(2)
Importe (sin IVA) (1) * (2)
(3)
E17O0009 “EXTRA043.- Suministro y tendido de tezontle en zona de excavaciones hasta una profundidad de 6.00 m…” m3 0.6 275.19 160.1 E17O0010 “EXTRA100.- Suministro colocación capa mejoramiento de terreno, a base de tepetate, y calhidra al 6% (95 kg/m3)…” m3 0.7 28.34 19.5 E18O0012 “Extra113.- Elaboración y gestoría de estudio de impacto urbano…” pieza 379.1 1.00 379.1 E18O0013 “Extra012.- Tala de árboles sanos, muertos o enfermos de más de 8.6 de altura y diámetros de 7.1 a 8.5 cm…” pieza 0.7 21.00 14.7 E18O0014 “EXTRA013.- Desmontaje de postes de alumbrado público de 9.00 m de altura con recuperación, al centro de acopio de la CETRAM…” pieza 0.9 5.00 4.5 E18O0016 “EXTRA098.- Suministro y colocación de banda ojillada de PVC de 9" de ancho, para juntas de colado de concreto en cualquier elemento…” m 0.12 46.00 5.6 E18O0021 “EXTRA038-08 Suministro y colocación de conectores mecánicos para acero de refuerzo del número 8…” pieza 0.13 381.00 49.3 E18O0022 “EXTRA038-10 Suministro y colocación de conectores mecánicos para acero de refuerzo del número 10…” pieza 0.13 2,104.00 279.1 E18O0022 “EXTRA038-12 Suministro y colocación de conectores mecánicos para acero de refuerzo del número 12…” pieza 0.14 4,589.00 635.7 Total 1,547.6
323 VOLUMEN 3/14
Mediante la minuta de solicitud de documentación núm. EJO-2/07 del 10 de septiembre de 2019,
la ASCM solicitó a la OBSE que indicara cuál fue el convenio modificatorio y su
documentación soporte que sirvió de base para el pago de los conceptos de trabajo adicionales
a los previstos en el catálogo original (extraordinarios).
Al respecto, por medio del oficio núm. CDMX/SOBSE/CCDAA/1399/2019 del 23 de septiembre
de 2019, el sujeto fiscalizado remitió los oficios
núms. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/DCOP”A”/SCOP”A1”/JUDSC”A6”/17.09.19/001 y
CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/SGTOP/SEPTIEMBRE-19-013/2019 del 17 y 19 de septiembre
de 2019, respectivamente, en este último informó que “en el ejercicio 2018 no se llevó a
cabo ningún convenio modificatorio en monto en el cual se pudiese contemplar los importes
derivados de los conceptos adicionales y extraordinarios”.
En virtud de que la SOBSE no celebró convenio modificatorio, ni presentó la documentación
que sirvió de base para el pago de los conceptos de trabajo adicionales a los previstos en
el catálogo original del contrato núm. DGPE-LPN-1-014-16, incumplió el artículo 56, párrafos
primero y último, de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, en relación con los artículos 61,
fracción XII; y 68 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal; y 53,
párrafo primero; 54, fracción I; y 69, fracción III, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente
de la Ciudad de México, vigentes en 2018.
El artículo 56, párrafos primero y último, de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal
establece:
“Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades, podrá, dentro del
programa de inversiones aprobado, bajo su responsabilidad y por razones fundadas y motivadas,
modificar los contratos de obra pública siempre y cuando éstos, considerados conjunta o
separadamente, no rebasen el veinticinco por ciento del monto o plazo pactados en el contrato,
ni impliquen variaciones sustanciales al proyecto original, mediante los siguientes convenios: […]
”Cuando ocurran eventos que motiven la necesidad de modificar los contratos, las dependencias,
órganos desconcentrados, delegaciones y entidades deberán elaborar el dictamen que justifique
la celebración del convenio.”
324 VOLUMEN 3/14
El artículo 61, fracción XII, del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal
establece:
“La dependencia, órgano desconcentrado, delegación o entidad a través del titular de la
Unidad Técnico-Operativo responsable de ejecutar la obra pública de que se trate, designará
por escrito y con anticipación al inicio de los trabajos al servidor público que fungirá como
residente de obra, cuyas funciones serán las siguientes: […]
”XII. Proponer en tiempo y forma la celebración de convenios, respecto de cualquier modificación
a los contratos de obra pública o, en su caso, de supervisión externa…”
El artículo 68 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, dispone:
“Cuando durante la ejecución de los trabajos se requiera la realización de cantidades de obra
o conceptos de trabajo adicionales a los previstos originalmente, siempre y cuando éstos
correspondan a la misma naturaleza de la obra, la Administración Pública podrá autorizar
el pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados, previamente a la celebración de los
convenios respectivos que establece el artículo 56 de la Ley, vigilando siempre que los pagos
por esos conceptos de trabajo adicionales no rebasen el presupuesto autorizado en el contrato…”
El artículo 53, párrafo primero, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de
México establece:
“El ejercicio del gasto público por concepto de […] obras, se formalizará con los compromisos
correspondientes a través de la adjudicación, expedición y autorización de […] convenios
para la adquisición de bienes y servicios, convenios y presupuestos en general, así como la
revalidación de éstos, en los casos que determinen las normas legales aplicables, mismos que
deberán reunir iguales requisitos que los pedidos y contratos para que tengan el carácter de
justificantes.”
El artículo 54, fracción I, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de México
establece:
325 VOLUMEN 3/14
“Para que los pedidos, contratos y convenios tengan el carácter de documentos justificantes
deberán sujetarse a lo siguiente:
”I. Señalar con precisión su vigencia, importe total, plazo de terminación o entrega de la obra, los
servicios o bienes contratados, así como la fecha y condiciones para su pago. En los casos
que por la naturaleza del contrato no se pueda señalar un importe determinado, se deberán
estipular las bases para fijarlo.”
El artículo 69, fracción III, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de México
establece:
“Las Dependencias, Órganos Desconcentrados, Delegaciones y Entidades deberán cuidar, bajo
su responsabilidad, que los pagos que autoricen con cargo a sus presupuestos aprobados se
realicen con sujeción a los siguientes requisitos: […]
”III. Que se encuentren debidamente justificados y comprobados con los documentos originales
respectivos, entendiéndose por justificantes los documentos legales que determinen la
obligación de hacer un pago…”
En la reunión de confronta, celebrada el 19 de noviembre de 2019, mediante el oficio
núm. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/15.11.19/002 del 15 de noviembre de 2019, la SOBSE
proporcionó la “Cédula de atención” relacionada con el presente resultado y manifestó lo
siguiente:
“Con respecto a la aseveración de ese ente auditor, respecto a que los conceptos de trabajo
adicionales (extraordinarios) a los previstos en el catálogo original, en las estimaciones
núms. 6, 9, 11 y 15, todas ellas extraordinarias, sin contar con el convenio modificatorio y
el dictamen respectivo que determinaran la obligación de hacer el pago, me permito
manifestar que mediante oficios números: CDMX/SOBSE/DGOP/DICCOP/21.02.18/002,
CDMX/SOBSE/DGOP/DICCOP/21.02.18/002, CDMX/SOBSE/DGOP/DICCOP/21.02.18/003,
CDMX/SOBSE/DGOP/DICCOP/21.02.18/004, CDMX/SOBSE/DGOP/DICCOP/21.02.18/005,
se emitieron los SIC (Subdirección de Ingeniería de Costos) correspondientes para proceder al
pago respectivo en las estimaciones 6, 9, 11 y 15 del contrato número DGPE-LPN-1-014-16 […]
326 VOLUMEN 3/14
”En relación a la observación de los trabajos de los nueve conceptos de trabajos adicionales
(extraordinario) a los previstos en el catálogo original se hace de conocimiento que se cuenta con
el dictamen o SICS autorizados por la Dirección de Ingeniería de Costos y Contratos de
Construcción de Obras Publicas citados en el párrafo que antecede.
”Lo anterior apegado a lo establecido en el artículo 68 que a la letra dice.
”Artículo 68 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal que a la letra
dice: ‘Cuando durante la ejecución de los trabajos se requiera la realización de cantidades de
obra o conceptos de trabajo adicionales a los previstos originalmente, siempre y cuando éstos
correspondan a la misma naturaleza de la obra, la Administración Pública podrá autorizar
el pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados, previamente a la celebración de los
convenios respectivos y con cargo al presupuesto del contrato original, vigilando siempre que
los pagos por esos conceptos de trabajos adicionales no rebasen el presupuesto autorizado
en el contrato’.
”Así como en las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos [sic] en la Sección 9 Bases para
considerar la asignación de trabajos extraordinarios y el cálculo de sus precios para efecto
de pago, y en el numeral 9.1.1- Trabajos Extraordinarios surgidos en la operación de contratos a
base de precios unitarios producto de una licitación pública y para la realización de un convenio
basados en lo establecido en las políticas administrativas en la sección 10, bases para dar
tratamiento a las modificaciones al proyecto (los planos, especificaciones, cambio a los
conceptos del catálogo, variaciones de las cantidades de trabajo en el numeral 10.1. así como
en el numeral 10.1.1 para efectos de elaborar los convenios según el artículo 56 de la ley
10.1.1.1 cuando las modificaciones a que se refiere el inciso 10.1 no impacten en un porcentaje
superior al 25% (veinticinco por ciento) en más o en menos, en el plazo originales del contrato y
las modificaciones no sean sustanciales al proyecto para su ejecución […] Se podrán realizar,
según se establece en la Ley, varias de estas instrucciones y actos y formalizarlos mediante
este tipo de convenios, siempre y cuando en su conjunto no sobrepasen el 25% (veinticinco
por ciento), en más o en menos del monto o del plazo citados [sic].
”De lo antes expuesto, no se consideró necesario llevar a cabo un convenio en ampliación
en monto, ya que existía recurso financiero disponible (saldo en contrato), sobre el importe
327 VOLUMEN 3/14
originalmente contratado, el cual se plasmó en el programa de ejecución de obra formalizado
entre las partes.
”Aquí la autoridad no puede perder de vista lo siguiente, tratando de referirlo de la manera
más accesible.
”• Trabajos adicionales: Se refiere a los mismos trabajos solicitados mediante contrato, pero que
su volumetría no se encuentra totalmente solicitada. (Es decir, más obra de la misma solicitada)
”• Trabajos extraordinarios: Se refiere a trabajos que no se contrataron originalmente, pero por
necesidades propias en la ejecución de la obra, requieren realizarse por sus características.
(Obra no considerada originalmente, es decir, conceptos diferentes a los contratados, pero
sin perder la naturaleza de lo contratado)
”Ahora bien, si bien es cierto que la normatividad establece la celebración de convenios para
modificaciones tanto de plazo como de monto del contrato, también lo es que esto deriva
del cumplimiento del espíritu de la norma, es decir, la existencia de cambios en lo originalmente
contratado, pero en la especie y de los supuestos incumplimientos, no existieron tales cambios
ya que los recursos existentes se encontraban disponible sobre el importe originalmente
contratado, por lo cual, no existieron motivos evidentes para la celebración de convenios.
”Se reitera, el espíritu de la norma es la celebración de convenios para dejar formalizados cambios
en cuanto a monto o plazo del contrato, pero en la especie, las modificaciones no implicaron
variación en el plazo ni en el monto, por lo menos, no por la existencia de esto, ya que sí
hubo variación en el plazo original, pero fue por causas diversas a la volumetría o la existencia
de conceptos extraordinarios los cuales se encuentran debidamente identificados en los
convenios de:
”• Reprogramación y Ampliación en Plazo, del 31 de marzo de 2018 al 20 de julio de 2018.
Asimismo se anexa el documento calendarización de ejecución del convenio de reprogramación
y ampliación en plazo con un período del 31 de marzo al 20 de julio de 2018.
”• Adicional en Plazo, del 21 de julio de 2018 al 18 de diciembre de 2018. Asimismo se anexa el
documento convenio adicional modificatorio en plazo período del 21 de julio al 18 de diciembre
de 2018.
328 VOLUMEN 3/14
”• Convenio Especial en ampliación en Plazo, del 19 de diciembre de 2018 al 7 de mayo 2019.
”Por lo anteriormente señalado, se reitera que se cumplió con la normatividad aplicable a
cada circunstancia existente al momento de los hechos y de acuerdo a las condiciones de los
mismos, por lo que no existe reproche alguno en cuanto a lo señalado por ese ente auditor, o de
menos no se alcanza a distinguir de qué conceptos claramente se están tratando de inculcar
responsabilidad alguna a esta entidad.
”No omito mencionar, y sin soslayar lo observado por ese ente fiscalizador que el contrato
número DGPE-LPN-1-014-16 y tuvo por objeto la ‘Construcción del Museo Interactivo Infantil
Iztapalapa’, el objeto tal el origen del recurso corresponde a Recurso Estrictamente Local.”
Del análisis de la respuesta y documentación proporcionadas por la SOBSE en la reunión
de confronta, se concluye que la observación persiste, toda vez que el sujeto fiscalizado en la
ejecución del contrato de obra pública núm. DGPE-LPN-1-014-16 pagó conceptos de trabajo
adicionales a los previstos en el catálogo original (extraordinarios), sin contar con el convenio
modificatorio y el dictamen respectivo que determinaran la obligación de hacer el pago, en
razón de que, no consideró necesario celebrar el convenio en ampliación en monto, en virtud de
que existía recurso financiero disponible sobre el importe originalmente contratado, por lo que
contravino el artículo 68, del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal,
que establece:
“Cuando durante la ejecución de los trabajos se requiera la realización de cantidades de
obra o conceptos de trabajo adicionales a los previstos originalmente […] la Administración
Pública podrá autorizar el pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados, previamente
a la celebración de los convenios respectivos”.
Además, refirió, se cuenta con el dictamen de dichos precios autorizado por la Dirección de
Ingeniería de Costos y Contratos de Obras Publicas de la SOBSE, y envió para acreditarlo,
cinco oficios suscritos por dicha dirección, en los que se indica que se remiten a la Dirección de
Construcción de Obras Públicas “A” los precios extraordinarios observados, revisados y
dictaminados.
329 VOLUMEN 3/14
Lo informado por el sujeto fiscalizado no es procedente, ya que, aun cuando el monto de los
conceptos extraordinarios no haya rebasado el 25.0%, en más o en menos del monto del
contrato, se debe realizar el convenio correspondiente, de conformidad con la sección 10,
numeral 10.2.1., de las Políticas Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública
de la Administración Pública de la Ciudad de México, que establece:
“Cuando las modificaciones […] no impacten en un porcentaje superior al 25% (veinticinco por
ciento) en más o en menos, en el monto o en el plazo originales del contrato […] simplemente
la unidad administrativa contratante dará aviso por escrito al contratista y éste quedará obligado
a acatar las órdenes correspondientes, formalizando la orden y el acto mediante el convenio
correspondiente…”
Además, si bien el sujeto fiscalizado manifestó que existía recurso financiero disponible, éste
era sobre el importe originalmente contratado, es decir, sobre los conceptos del catálogo
original y no sobre los conceptos de trabajo adicionales a los previstos en el catálogo original
(extraordinarios).
Recomendación ASCM-176-18-2-SOBSE
Es necesario que la Secretaría de Obras y Servicios, por conducto de su Unidad Administrativa
que corresponda, establezca medidas de control para asegurarse de que, cuando en el desarrollo
de la ejecución de las obras públicas a su cargo se generen conceptos no previstos en el
catálogo contratado (extraordinarios), se celebre el convenio modificatorio correspondiente,
así como el dictamen respectivo, a fin de determinar la obligación de hacer su pago, de acuerdo
con la normatividad aplicable.
4. Resultado
El presente resultado se derivó del estudio general de la documentación e información
proporcionadas por el sujeto fiscalizado durante el desarrollo de la auditoría para verificar la
gestión del proceso de ejecución, pago y supervisión de la obra pública, con el propósito de
comprobar que las cantidades adicionales a las consideradas en el catálogo de conceptos original
se hayan integrado y formalizado con el convenio modificatorio correspondiente, a fin de
330 VOLUMEN 3/14
que se incorporen en el contrato de obra pública respectivo, conforme a los términos establecidos
en la normatividad aplicable, por lo que:
La SOBSE por medio de la DGOP, en relación con el contrato de obra pública
núm. DGPE-LPN-1-014-16, cuyo objeto fue la “Construcción del Museo Interactivo Infantil
Iztapalapa”, pagó 7,808.2 miles de pesos (sin IVA), en las estimaciones núms. 18, 19, 20, 21, 23,
24, 27, 28, 30, 31, 3 Adicional, 4 Adicional, 7 Adicional, 8 Adicional, 2 Extraordinaria,
3 Extraordinaria, 4 Extraordinaria, 5 Extraordinaria, 7 Extraordinaria, 8 Extraordinaria, 10
Extraordinaria, 12 Extraordinaria, 13 Extraordinaria, 14 Extraordinaria, 9 Adicional, 10 Adicional,
11 Adicional, 32, 34 y 36, por cantidades adicionales en 14 conceptos de trabajo, sin contar
con el convenio modificatorio y el dictamen respectivo que determinaran la obligación de
hacer el pago.
Las cantidades adicionales en los conceptos de trabajo pagados con recursos del ejercicio 2018,
son los siguientes:
(Miles de pesos)
Concepto Unidad
Precio unitario
(4)
Cantidad de catálogo
(1)
Cantidad pagada en 2018
(2)
Cantidad adicional
(2) – (1)
(3)
%
(3) / (1) (6)
Importe
(3) × (4) (5)
20 “Suministro y colocación acero de refuerzo en estructura no. 6 (19.1 MM) f’y=4200 kg/cm…” kg 0.02 19.28 3,523.31 3,504.03 18,174.4 77.3 41 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 4 (12.7 mm)…” kg 0.02 3,766.69 73,642.19 69,875.50 1,855.1 1,504.4 21 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 8 (25.4 mm)…” kg 0.02 1,439.96 23,467.64 22,027.68 1,529.7 483.1 34 “Suministro y colocación acero de refuerzo en estructura No. 4 (12.7 mm)…” kg 0.02 3,861.45 25,898.66 22,037.21 570.7 474.5 28 “Suministro y colocación de cimbra común, en losas, con triplay de pino de 19 mm…” m2 0.26 989.73 4,463.44 3,473.71 351.0 918.2 69 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 6 (19.1 mm)…” kg 0.02 4,647.60 18,099.15 13,451.55 289.4 289.6 22 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 10 (31.8 mm)...” kg 0.02 39,763.06 104,034.09 64,271.03 161.6 1,409.5
Continúa…
331 VOLUMEN 3/14
… Continuación
Concepto Unidad
Precio unitario
(4)
Cantidad de catálogo
(1)
Cantidad pagada en 2018
(2)
Cantidad adicional
(2) – (1)
(3)
%
(3) / (1) (6)
Importe
(3) × (4) (5)
19 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 4 (12.7 mm)…” kg 0.02 36,544.67 74,168.35 37,623.68 103.0 834.5 36 “Suministro y colocación acero de refuerzo en estructura No. 12 (38.1 MM) f’y=4200 kg/cm…” kg 0.02 18,042.60 32,641.13 14,598.53 80.9 273.6 29 “Suministro y colado de concreto premezclado f'c=350 kg/cm estructural clase I…” m3 2.30 598.06 792.46 194.40 32.5 451.5 59 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 4 (12.7 mm)…” kg 0.02 23,705.52 30,362.89 6,657.37 28.1 143.3 27 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 5 (15.9 mm)…” kg 0.02 175,213.29 210,447.46 35,234.17 20.1 687.8 32 “Suministro y colado de concreto premezclado f’c=350 kg/cm estructural clase I…” m2 2.30 647.52 756.72 109.20 16.9 253.6 33 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 3 (9.5 mm)…” kg 0.02 18,643.32 18,984.14 340.82 1.8 7.3 Total 7,808.2
De los 14 conceptos en los que se pagaron cantidades adicionales, los 11 primeros de ellos,
considerados separadamente, rebasan el 25.0% de la cantidad de obra prevista en el catálogo
de conceptos convenido, por lo que se debieron revisar y determinar las adecuaciones procedentes
a los precios unitarios de dichos conceptos.
Mediante la minuta de solicitud de documentación núm. EJO-2/07 del 10 de septiembre de 2019,
la ASCM solicitó a la SOBSE que indicara cuál fue el convenio modificatorio y su documentación
soporte que sirvió de base para el pago de las cantidades adicionales.
Al respecto, por medio del oficio núm. CDMX/SOBSE/CCDAA/1399/2019 del
23 de septiembre de 2019, el sujeto fiscalizado remitió los oficios
núms. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/DCOP“A”/SCOP“A1”/JUDSC“A6”/17.09.19/001 y
CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/SGTOP/SEPTIEMBRE-19-013/2019 del 17 y 19 de septiembre
de 2019, respectivamente, e informó en este último que “en el ejercicio 2018 no se llevó a
cabo ningún convenio modificatorio en monto en el cual se pudiese contemplar los importes
derivados de los conceptos adicionales y extraordinarios”.
332 VOLUMEN 3/14
Por lo anterior, la SOBSE incumplió los artículos 56, párrafos primero y último, de la Ley de
Obras Públicas del Distrito Federal, en relación con los artículos 61, fracción XII; 66 y 68 del
Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal; 53, párrafo primero; 54, fracción I;
y 69, fracción III, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de México; y los
numerales 10.1, 10.1.1, 10.3.1, 10.3.3, 10.4 y 10.4.1 de la sección 10, de las Políticas
Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública, vigentes en el ejercicio
de 2018; y la cláusula décima primera, párrafo segundo, del contrato de obra pública
núm. DGPE-LPN-1-014-16.
El artículo 61, fracción XII del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal
establece:
“Artículo 61.- La dependencia, órgano desconcentrado, delegación o entidad a través del
titular de la Unidad Técnico-Operativo responsable de ejecutar la obra pública de que se trate,
designará por escrito y con anticipación al inicio de los trabajos al servidor público que fungirá
como residente de obra, cuyas funciones serán las siguientes: […]
”XII. Proponer en tiempo y forma la celebración de convenios, respecto de cualquier modificación
a los contratos de obra pública o, en su caso, de supervisión externa…”
El artículo 66 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal establece:
“Cuando las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones o entidades recurran
a modificaciones de programa, en la ejecución de los trabajos, cambios en las cantidades de
trabajo comprometidas, variaciones de proyecto u otros, que originen afectación en la composición
de los precios unitarios de contrato, como rendimientos tanto de maquinaria como de mano de
obra o precios de los insumos, las partes procederán a estudiar la nueva composición
atendiendo a lo establecido en las Políticas, respetando lo referente a plazos para presentación
de propuestas de análisis de los nuevos precios unitarios y para dar respuesta a las mismas.”
Los numerales 10.1, 10.1.1, 10.3.1, 10.3.3, 10.4 y 10.4.1 de la sección 10 de las Políticas
Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública establecen:
333 VOLUMEN 3/14
“10.1. Modificaciones a contratos que dan origen a convenios:
”10.1.1. La unidad administrativa contratante podrá por razones fundadas y motivadas, durante
la vigencia del contrato, modificar el proyecto ejecutivo (planos, especificaciones, el procedimiento
de construcción dentro de éstas, conceptos del catálogo, cantidades de trabajo) o el programa de
ejecución y derivado de ello, el monto de los trabajos o el plazo para ejecutarlos, según lo
establecido en el artículo 56 de la Ley: […]
”10.3.1. Si las modificaciones resultan mayores al veinticinco por ciento, en más o en menos
respecto del importe de alguno de los conceptos establecidos en el catálogo del contrato o
bien del monto o el plazo establecidos en el mismo, por variaciones de las cantidades de uno o un
conjunto de conceptos respecto de lo contratado y dichas modificaciones originan variaciones en
los cálculos que sirvieron de base para fijar los precios unitarios, ambas partes, de común
acuerdo, determinarán las adecuaciones que deberán hacerse a dichos precios, siguiendo un
procedimiento análogo al establecido en la Sección 9. Igual procedimiento se seguirá en caso
fortuito o de fuerza mayor, debiéndose mantener el precio o precios hasta por una variación
del importe o monto de hasta el 25% (veinticinco por ciento), en más o menos de los importes
establecidos en el contrato por concepto de un conjunto de ellos respecto del monto contratado,
haciendo los ajustes correspondientes […]
”10.3.3. El rubro que corresponda de los costos directos (variaciones en el costo de los insumos o
cambio en los rendimientos originados por modificación a las cantidades de trabajo), considerando
las variaciones en los cálculos que sirvieron de base para fijar los precios unitarios de
conceptos de trabajo del catálogo del contrato o del tabulador.
”10.4. Las afectaciones a dichos precios unitarios se considerarán de la manera siguiente:
”10.4.1. En los conceptos de trabajo considerados por separado cuyo importe sobrepase en más
del 25% (veinticinco por ciento), en el importe contratado, se respetará el precio unitario original
hasta ese límite del 25% (veinticinco por ciento) y el diferencial de la cantidad realizada se
pagará con el ajuste que corresponda. En los conceptos considerados separadamente que
se vean disminuidos en más del 25% (veinticinco por ciento) del importe contratado, se pagarán
éstos en la cantidad realizada con el ajuste que corresponda. En el caso de que sean varios
334 VOLUMEN 3/14
conceptos de trabajo cuya variación en conjunto hagan variar en más o en menos del 25%
(veinticinco por ciento), del monto del contrato, se seguirá el mismo criterio previsto para
conceptos de trabajo por separado.”
En la reunión de confronta, celebrada el 19 de noviembre de 2019, mediante el oficio
núm. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/15.11.19/002 del 15 de noviembre de 2019, la SOBSE
proporcionó la “Cédula de atención” relacionada con el presente resultado, y manifestó lo
siguiente:
“En lo referente a que la SOBSE, no celebró el convenio modificatorio, ni presentó la documentación
que sirvió de base para pagó de los conceptos de trabajo adicionales a los previstos en el
catálogo original del contrato núm. DGPE-LPN-1-014-16, por lo que incumplió el artículo 56,
párrafos primero y último de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal; en relación con
los artículos 61, fracción XII; y 68, del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito
Federal; 53, párrafo primero; 54, fracción I; y 69, fracción III, de la Ley de Presupuesto y Gasto
Eficiente de la Ciudad de México, al respecto se hace del conocimiento a ese órgano
fiscalizador que para el ejercicio 2018 se llevaron a cabo los siguientes convenios debidamente
formalizados conforme a la normatividad vigente:
”• Reprogramación y Ampliación en Plazo, del 31 de marzo de 2018 al 20 de julio de 2018.
Asimismo se anexa el documento calendarización de ejecución del convenio de reprogramación y
ampliación en plazo con un período del 31 de marzo al 20 de julio de 2018.
”• Adicional en Plazo, del 21 de julio de 2018 al 18 de diciembre de 2018. Asimismo se anexa
el documento convenio adicional modificatorio en plazo período del 21 de julio al 18 de diciembre
de 2018.
”• Convenio Especial en Ampliación en Plazo, del 19 de diciembre de 2018 al 7 de mayo 2019.
”En estos tres convenios se consideraron volúmenes adicionales y conceptos extraordinarios que
por la naturaleza de la obra se requerían realizar, asimismo se modificaron cantidades de obra
ordinaria que una vez realizado en análisis respectivo [sic].
335 VOLUMEN 3/14
”De lo antes expuesto, no se consideró necesario llevar acabo un convenio en ampliación en
monto, ya que existía saldo financiero disponible (saldo en contrato), sobre el importe originalmente
contratado del orden de $424,956,751.66 más IVA, el cual se plasmó en el programa de
ejecución de obra formalizado entre las partes.
”Se informa a este órgano fiscalizador que en relación a los conceptos de trabajos adicionales
a los previstos en el catálogo original se hace la siguiente aclaración:
”No existen trabajos adicionales como tal, lo que existe son volúmenes adicionales ejecutados
que parten de un origen que es el catálogo de conceptos y dichos volúmenes son llevados
y ejecutados, una vez que se han agotado los volúmenes considerados en catálogo original de
conceptos; por lo se puede pagar un volumen equivalente al 25% de un 100% del catálogo
de conceptos de origen.
”En relación a las estimaciones que se describen en la observación en comento se hace la
aclaración que éstas aluden a volúmenes adicionales no así a conceptos extraordinarios o
fuera de catálogo.
”Asimismo se hace de conocimiento que éstos se pagaron apegados a lo establecido en el
‘Artículo 68 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal que a la letra
dice: ‘Cuando durante la ejecución de los trabajos se requiera la realización de cantidades de
obra o conceptos de trabajo adicionales a los previstos originalmente, siempre y cuando estos
correspondan a la misma naturaleza de la obra, la Administración Pública podrá autorizar
el pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados, previamente a la celebración de los
convenios respectivos y con cargo al presupuesto del contrato original, vigilando siempre que
los pagos por esos conceptos de trabajos adicionales no rebasen el presupuesto autorizado
en el contrato’.
”Por otro lado se informa a ese Órgano fiscalizador que mediante oficio
número CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/DCOP”A”/15.11.19/0005, se envió a la Dirección de Ingeniería
de Costos y Contratos de Construcción de Obras Públicas el soporte documental de conceptos de
varilla de acero de refuerzo de las partidas de cimentación y estructura, por rebasar el 25%
336 VOLUMEN 3/14
de la cantidad originalmente contratada que consta de ocho precios y éstos no rebasan el
2% del importe total del contrato.
”Lo anterior para posteriormente llevar acabo las acciones conducentes de estos volúmenes
adicionales considerados en las estimaciones extraordinarias.
”Con relación a los conceptos adicionales que se pagaron y sobrepasaron el 25% en los
volúmenes de obra del catálogo original, como se establece en las Políticas Administrativas
Bases y Lineamientos en el numeral ‘10.2.1 En los conceptos de trabajo considerados por
separado cuyo importe sobrepase en más del 25% (veinticinco por ciento), en el importe
contratado, se respetará el precio unitario original hasta ese límite del 25% (veinticinco por ciento)
y el diferencial de la cantidad realizada se pagará con el ajuste que corresponda. En los
conceptos considerados separadamente que se vean disminuidos en más del 25% (veinticinco
por ciento) del importe contratado, se pagarán éstos en la cantidad realizada con el ajuste
que corresponda. En el caso de que sean varios conceptos de trabajo cuya variación en conjunto
hagan variar en más o en menos del 25% (veinticinco por ciento), del monto del contrato,
se seguirá el mismo criterio previsto para conceptos de trabajo por separado’.
”De lo señalado de los 14 conceptos en los que presumiblemente se pagaron cantidades y que
superaron o rebasaron el veinticinco por ciento de la cantidad de obra prevista en el catálogo
de conceptos se señala que ‘los mismos que se debieron revisar y determinar las adecuaciones
procedentes a los precios unitarios de dichos conceptos’, al respecto se hace especial
hincapié a ese ente auditor, que al tratarse de precios adicionales [sic] es decir, más de lo
mismo, no pueden existir adecuaciones procedentes de los precios unitarios de dichos conceptos,
ya que éstos son los señalados en el catálogo de conceptos de origen, aclarando que los
únicos que sí podrían sufrir adecuaciones o modificaciones, son los extraordinarios, ya que
son creados y autorizados dada la naturaleza de los mismos y que en algunas ocasiones
pueden ser modificados una vez creados y/o aprobados por las áreas competentes.
”Respecto a los tres convenios referidos anteriormente, se hace del conocimiento al ente
fiscalizador, que los programas de ejecución de obra se le proporcionaron certificados,
mediante los oficios números: CDMX/SOBSE/CCDAA/1568/2019 y
337 VOLUMEN 3/14
CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/DCOP‘A’/SCOP‘A1’/JUDSC‘A6’/03.10.19/003., inherente a la
atención a las observaciones de la auditoría ASCM/176/18.
”El artículo 68 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal establece:
”‘Cuando durante la ejecución de los trabajos se requiera la realización de cantidades de obra
o conceptos de trabajo adicionales a los previstos originalmente, siempre y cuando estos
correspondan a la misma naturaleza de la obra, la Administración Pública podrá autorizar
el pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados, previamente a la celebración de
los convenios respectivos que establece el artículo 56 de la Ley, vigilando siempre que los
pagos por esos conceptos de trabajo adicionales no rebasen el presupuesto autorizado en
el contrato’, por lo que esta entidad no incumplió de ninguna manera lo dispuesto por la propia
normatividad, n [sic] existiendo nada que reprochar.
”Ahora bien, el artículo 56 de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal señala lo siguiente:
”‘Artículo 56. Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades, podrá,
dentro del programa de inversiones aprobado, bajo su responsabilidad y por razones fundadas
y motivadas, modificar los contratos de obra pública siempre y cuando éstos, considerados
conjunta o separadamente, no rebasen el veinticinco por ciento del monto o plazo pactados
en el contrato, ni impliquen variaciones sustanciales al proyecto original, mediante los siguientes
convenios:’
”Adicional: Cuando las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades
autoricen la variación de la duración total del período de ejecución de los trabajos o cambios
al catálogo de conceptos, que varíen el importe total contratado, en un porcentaje superior al
veinticinco por ciento respectivamente; este convenio se celebrará por única vez.
”Sin embargo, se hace de su conocimiento a ese órgano fiscalizador que el contrato se encuentra
vigente y que esta residencia se encuentra en posibilidades y en tiempo para realizar las
acciones conducentes para cada uno de los conceptos motivo de la presente observación;
así como todo aquello inherente a la administración y ejecución del contrato que nos ocupa; por
lo que se realizarán en caso de proceder, lo señalado por la materia y la norma que rija al
mismo considerando, lo antes descrito en la liquidación correspondiente.
338 VOLUMEN 3/14
”No omito mencionar, y sin soslayar lo observado por ese ente fiscalizador que el contrato
número DGPE-LPN-1-014-16 y [sic] tuvo por objeto la ‘Construcción del Museo Interactivo
Infantil Iztapalapa’, el origen del recurso corresponde a Recurso Estrictamente Local.”
Del análisis de la respuesta y documentación proporcionadas por la SOBSE en la reunión
de confronta, se concluye que la observación persiste, toda vez que el sujeto fiscalizado
confirmó con su respuesta que en la ejecución del contrato de obra pública
núm. DGPE-LPN-1-014-16 pagó 7,808.2 miles de pesos (sin IVA), por cantidades adicionales
en 14 conceptos de trabajo, sin contar con el convenio modificatorio y el dictamen respectivo
que determinaran la obligación de hacer el pago, en razón de que, según lo indicó, no consideró
necesario llevar a cabo un convenio de ampliación en monto, ya que existía saldo financiero
disponible sobre el importe originalmente contratado; sin embargo, manifestó que durante
el ejercicio de 2018 formalizó los tres convenios siguientes: “Convenio modificatorio de
reprogramación y ampliación de plazo” el 18 de octubre de 2017, “Convenio adicional
de plazo al contrato DGPE-LPN-1-014-16” el 16 de julio de 2018, y “Convenio especial de
ampliación de plazo al contrato de obra pública número DGPE-LPN-1-014-16”, el 18 de diciembre
de 2018, para acordar un plazo de ejecución total de 860 días naturales del 29 de diciembre de
2016 al 7 de marzo de 2019, y agregó que en estos tres convenios se consideraron volúmenes
adicionales y conceptos extraordinarios que por la naturaleza de la obra se requerían realizar,
e indicó que el pago de dichas cantidades adicionales se efectuó de conformidad con el
artículo 68 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, que establece:
“Cuando durante la ejecución de los trabajos se requiera la realización de cantidades de obra
o conceptos de trabajo adicionales a los previstos originalmente […] la Administración Pública
podrá autorizar el pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados, previamente a la
celebración de los convenios respectivos.”
Al respecto, si bien es cierto que se formalizaron tres convenios al amparo del contrato de obra
pública núm. DGPE-LPN-1-014-16 que incidieron en el plazo de ejecución de dicho contrato,
también lo es que ninguno de estos tres convenios hace referencia a cantidades adicionales
a las consideradas en el catálogo de conceptos original, ni a conceptos de obra extraordinaria,
como refiere el sujeto fiscalizado, por lo que aun cuando el monto de las cantidades adicionales
no haya rebasado el 25.0% en más o en menos, del monto del contrato, se debe realizar el
convenio correspondiente, de conformidad con la sección 10, numeral 10.2.1., de las Políticas
339 VOLUMEN 3/14
Administrativas, Bases y Lineamientos en materia de Obra Pública de la Administración
Pública de la Ciudad de México, que establece:
“Cuando las modificaciones […] no impacten en un porcentaje superior al 25% (veinticinco por
ciento) en más o en menos, en el monto o en el plazo originales del contrato […] simplemente
la unidad administrativa contratante dará aviso por escrito al contratista y éste quedará obligado
a acatar las órdenes correspondientes, formalizando la orden y el acto mediante el convenio
correspondiente…”
Además, si bien manifestó que existía recurso financiero disponible, esto era sobre el importe
originalmente contratado, es decir, sobre las cantidades previstas en el catálogo original, y
no sobre las adicionales.
Finalmente, en cuanto a los 11 conceptos en que se pagaron cantidades adicionales que
separadamente rebasaron el veinticinco por ciento de la cantidad de obra prevista en
el catálogo de conceptos convenido, el sujeto fiscalizado, mediante el oficio
núm. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/DCOP”A”/15.11.19/0005, del 15 de noviembre de 2019, envió
a la Dirección de Ingeniería de Costos y Contratos de Construcción de Obras Públicas el
soporte documental de cinco conceptos para su análisis y dictaminación; sin embargo, esto
fue posterior al ejercicio en revisión y no acredita el ajuste correspondiente a los precios
unitarios del diferencial de la cantidad realizada que pagó en los 11 conceptos.
Recomendación ASCM-176-18-3-SOBSE
Es necesario que la Secretaría de Obras y Servicios, por conducto de su Unidad Administrativa
que corresponda, establezca medidas de control para asegurarse de que, cuando en el desarrollo
de la ejecución de las obras públicas a su cargo se generen cantidades adicionales a las previstas
en el catálogo de conceptos original, se celebre el convenio modificatorio correspondiente, así
como el dictamen respectivo, a fin de determinar la obligación de hacer su pago, de acuerdo con
la normatividad aplicable.
340 VOLUMEN 3/14
5. Resultado
El presente resultado se derivó del estudio general de la documentación e información
proporcionadas por el sujeto fiscalizado durante el desarrollo de la auditoría para verificar
la gestión del proceso de ejecución, pago y supervisión de la obra pública, con el propósito
de comprobar que las cantidades de obra ejecutada correspondieran con las pagadas, mediante
la revisión de las estimaciones correspondientes; y que se hubiesen aplicado correctamente las
deductivas que, en su caso, fueran procedentes, en los términos establecidos en la normatividad
aplicable.
La SOBSE, con cargo al contrato núm. DGPE-LPN-1-014-16, que tuvo por objeto la “Construcción
del Museo Interactivo Infantil Iztapalapa”, en la estimación núm. 2 Extraordinaria, pagó un
importe de obra ejecutada de 1.2 miles de pesos (sin IVA), en lugar de realizar una deductiva por
un importe de 724.5 miles de pesos (sin IVA), al afectar la estimación por el 80.0%, como se
muestra en la tabla siguiente:
(Miles de pesos)
Concepto SOBSE ASCM
Cantidad
(1)
Unidad Precios unitario
(2)
Importe (1) * (2)
(3)
Porcentaje
(4)
19 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 4 …”* 2,477.09 kg 0.02 54.9 43.9
Afectado al 80%
22 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 10…”* 90,497.33 kg 0.02 1,984.6 1,587.7
Afectado al 80%
27 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 5...” * 66,051.81 kg 0.02 1,289.3 1,031.5
Afectado al 80%
27 “Suministro y colocación de acero de refuerzo en estructura No. 5...” * 15,433.69 kg 0.02 301.3 241.0
Afectado al 80%
Subtotal (a): 3,630.1 2,904.1 8 “Estabilización de taludes de excavación” (1,793.00) m2 1.23 (2,206.2) (2,206.2)
Sin afectación al 80%
73 “Fabricación de sistema de entrepiso (Losa TT), Incluye: material, mano de obra, equipo…” (786.92) m2 1.00 (785.0) (785.0)
Sin afectación al 80%
77 “Fabricación de sistema de entrepiso (Losa TT), Incluye: material, mano de obra, equipo…” (639.10) m2 1.0 (637.5) (637.5)
Sin afectación al 80%
Subtotal (b): (3,628.7) (3,628.7) Subtotal (a)+ (b)= (c) 1.5 (724.5) Afectación (c) * 80.0% 1.2
NOTA: Las cantidades pueden no coincidir debido al redondeo. * Cantidades afectadas al 80.0%
341 VOLUMEN 3/14
El importe de las deductivas en los conceptos claves 8, 73 y 77 debió ser de 3,628.7 miles
de pesos (sin IVA), en razón de que no se debieron afectar por el 80.0%.
Por lo anterior a los 724.5 miles de pesos (sin IVA), se les debe sumar la cantidad de
1.2 miles de pesos (sin IVA), lo que da un importe de 725.7 miles de pesos (sin IVA).
Por lo anterior, se incumplió la cláusula séptima, párrafo segundo del contrato
núm. DGPE-LPN-1-014-16, en relación con lo dispuesto en los artículos 59, fracción I, del
Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal; 44, párrafo primero; y 69,
fracción I, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de México, vigentes en
el ejercicio de 2018.
La cláusula Séptima “Lugar y Forma de Pago”, párrafo segundo del contrato
núm. DGPE-LPN-1-014-16, estipula:
“‘LAS PARTES’ convienen que los trabajos objeto del presente contrato se paguen mediante
la formulación de estimaciones que abarcarán los períodos de trabajos ejecutados mensualmente
como máximo, las cuales serán presentadas por el ‘EL CONTRATISTA’ acompañadas de la
documentación que acredite su procedencia al residente de obra o, en su caso, a la supervisión
interna o externa de ‘LA SOBSE’ para su revisión y aprobación, a más tardar dentro de los 4
(cuatro) primeros días hábiles siguientes a la fecha de corte (se tomará como fecha de corte
el día primero de cada mes)…”
El artículo 59, fracción I, del Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal
establece:
“Las estimaciones se deberán formular con una periodicidad no mayor de un mes y comprenderán
los trabajos realizados en el período hasta la fecha de corte que fije la Administración Pública,
para tal efecto:
”I. El contratista deberá entregar a la residencia de supervisión sea externa o interna, la
estimación acompañada de la documentación de soporte correspondiente…”
342 VOLUMEN 3/14
El artículo 44, párrafo primero, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de
México dispone:
“Los titulares de las Unidades Responsables del Gasto y los servidores públicos encargados
de su administración adscritos a la misma Unidad Responsable del Gasto, serán los
responsables del manejo y aplicación de los recursos, del cumplimiento de los calendarios
presupuestales autorizados, metas y de las funciones contenidas en el presupuesto autorizado;
de que se cumplan las disposiciones legales vigentes para el ejercicio del gasto; de que los
compromisos sean efectivamente devengados, comprobados y justificados; de la guarda y
custodia de los documentos que los soportan…”
El artículo 69, fracción I, de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente de la Ciudad de México
establece:
“Las Dependencias, Órganos Desconcentrados, Delegaciones y Entidades deberán cuidar, bajo
su responsabilidad, que los pagos que autoricen con cargo a sus presupuestos aprobados se
realicen con sujeción a los siguientes requisitos:
”I. Que correspondan a compromisos efectivamente devengados…”
En la reunión de confronta, celebrada el 19 de noviembre de 2019, mediante el oficio
núm. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/15.11.19/002 del 15 de noviembre de 2019, la SOBSE
proporcionó la “Cédula de atención” relacionada con el presente resultado, y manifestó
lo siguiente:
“Con relación al pago en la estimación núm. 2 Extraordinaria, se pagó un importe de obra
ejecutada de $1,183.32 (Mil ciento ochenta y tres pesos 32/100 M.N.) más IVA, en lugar
de realizar una deductiva por un importe de $724,549.85 (Setecientos veinticuatro mil
quinientos cuarenta y nueve pesos 85/100 M.N.) más IVA, al afectar la estimación
por el 80.0%.
”Al respecto se informa a ese órgano fiscalizador que el error manifestado en la cédula se
derivó de un error aritmético derivado del sistema; y se aclara que éste fue subsanado con
343 VOLUMEN 3/14
la corrección del monto deducido y el importe pagado, el cual fue corregido en la estimación
número 37 con período correspondiente al mes de diciembre 2018 del cual se anexa la
evidencia correspondiente.
”Cabe aclarar que, aunque esta estimación corresponde al ejercicio 2018 y de la cual no se
integró dentro del expediente que se proporcionó a ese órgano fiscalizador para su revisión,
y a la fecha no se encuentra pagada la estimación número 37; y cuento [sic] se proceda
al trámite administrativo correspondiente se remitirá la evidencia a ese sujeto fiscalizador.”
Del análisis de la respuesta y documentación proporcionadas por la SOBSE en la reunión
de confronta, se concluye que la observación persiste, ya que, el sujeto fiscalizado informó
que el importe determinado en el presente resultado corresponde a un error aritmético
derivado del sistema, también señalo que fue subsanado en la estimación núm. 37, con la
aplicación de la respectiva deductiva, sin embargo no proporcionó la documentación que
acredite su dicho.
Recomendación ASCM-176-18-4-SOBSE
Es necesario que la Secretaría de Obras y Servicios, por conducto de su Unidad Administrativa
que corresponda, establezca medidas de control para asegurarse de que en las estimaciones de
las obras públicas a su cargo se efectúen de manera correcta las deductivas que en su caso
procedan, de acuerdo con la normatividad aplicable.
Recomendación General ASCM-176-18-5-SOBSE
Es conveniente que la Secretaría de Obras y Servicios, por conducto de su Unidad Administrativa
que corresponda, informe al Órgano Interno de Control sobre las irregularidades mencionadas
en los resultados núms. 3, 4 y 5, así como de las recomendaciones contenidas en los resultados
núms. 2 al 5 del presente informe, a efecto de que, en el ámbito de su competencia, se dé
seguimiento a éstos hasta su solventación y atención, respectivamente, e informe a la
Auditoría Superior de la Ciudad de México al respecto.
344 VOLUMEN 3/14
RESUMEN DE OBSERVACIONES Y ACCIONES
Se determinaron cinco resultados, de los cuales cuatro generaron siete observaciones, por las
cuales se emitieron cinco recomendaciones, de éstas observaciones, tres podrían generar
probables potenciales promociones de acciones.
Del total de observaciones identificadas y mencionadas en el párrafo anterior, a cuatro
observaciones se le dará tratamiento mediante la implementación de mecanismos que eviten su
recurrencia, como parte del seguimiento de las recomendaciones ASCM-176-18-1-SOBSE,
ASCM-176-18-2-SOBSE, ASCM-176-18-3-SOBSE y ASCM-179-18-1-SOBSE.
La información contenida en el presente apartado refleja las acciones derivadas de las auditorías
que hasta el momento se han detectado por la práctica de pruebas y procedimientos
de auditoría; sin embargo, podrían sumarse observaciones y acciones adicionales a las
señaladas, producto de los procesos institucionales, de la recepción de denuncias,
y del ejercicio de las funciones de investigación y sustanciación a cargo de esta entidad
de fiscalización superior.
JUSTIFICACIONES Y ACLARACIONES
La documentación proporcionada a esta entidad de fiscalización superior de la Ciudad de
México por el sujeto fiscalizado con motivo de la reunión de confronta fue analizada con el
fin de determinar la procedencia de desvirtuar o modificar las observaciones incorporadas
por la Auditoría Superior de la Ciudad de México en el Informe de Resultados de Auditoría para
Confronta, cuyo resultado se plasma en el presente Informe Individual, que forma parte del
Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública
de la Ciudad de México.
En atención a las observaciones señaladas, el sujeto fiscalizado remitió los oficios
núms. CDMX/SOBSE/SI/DGCOP/15.11.19/002 y CDMX/SOBSE/CCDAA/1957/2019 del
15 y 20 de noviembre de 2019, respectivamente, mediante los cuales presentó información
345 VOLUMEN 3/14
y documentación con el propósito de atender lo observado; no obstante, derivado del análisis
efectuado por la unidad administrativa de auditoría a la información y documentación
proporcionadas por el sujeto fiscalizado, se advierte que los resultados núms. 1, 2, 3, 4 y 5
se consideran no desvirtuados.
DICTAMEN
La auditoría se realizó con base en las guías de auditoría, manuales, reglas y lineamientos
de la Auditoría Superior de la Ciudad de México; las Normas Profesionales del Sistema de
Fiscalización; las Normas Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, emitidas
por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores; y demás disposiciones
de orden e interés públicos aplicables a la práctica de la auditoría.
Este dictamen se emite el 20 de diciembre de 2019, una vez concluidos los trabajos de la
auditoría, la cual se practicó sobre la información proporcionada por el sujeto fiscalizado,
que es responsable de su veracidad. Con base en los resultados obtenidos en la auditoría,
cuyo objetivo fue “comprobar que la planeación, licitación, adjudicación, contratación, ejecución,
pago, supervisión y, en su caso, entrega-recepción, liquidación y finiquito de las obras públicas
contratadas por la SOBSE, con cargo al capítulo 6000 “Inversión Pública”, concepto 6100 “Obra
Pública en Bienes de Dominio Público”, finalidad 2 “Desarrollo Social”, función 4 “Recreación,
Cultura y Otras Manifestaciones Sociales”, subfunción 2 “Cultura”, se hayan ajustado a lo dispuesto
en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, su Reglamento y demás normatividad
aplicable; y específicamente respecto de la muestra revisada que se establece en el apartado
relativo al alcance y determinación de la muestra, se concluye que, en términos generales,
el sujeto fiscalizado cumplió parcialmente, las disposiciones legales y normativas aplicables
en materia de obra pública.
PERSONAS SERVIDORAS PÚBLICAS A CARGO DE REALIZAR LA AUDITORÍA
En cumplimiento del artículo 36, párrafo decimotercero, de la Ley de Fiscalización Superior
de la Ciudad de México, se enlistan los nombres y cargos de las personas servidoras
346 VOLUMEN 3/14
públicas de la Auditoría Superior de la Ciudad de México involucradas en la realización de
la auditoría:
Persona servidora pública Cargo
Fase de planeación Ing. Arq. María Martha Zavala Galina Directora General de Auditoría Especializada “B”
MAOP Salvador Corona Tovar Director de Auditoría
C. Leopoldo Díaz Fernández Subdirector de Auditoría
Ing. Cayetano Aguilar Morán Auditor Fiscalizador “C”
Arq. Rafael Romero Vargas Auditor Fiscalizador “C”
Ing. Delfino Gómez Porras Auditor Fiscalizador “E” Ing. Jazmín Adhinely Devars García Auditora Fiscalizadora “C”
Fase de ejecución
Ing. Arq. María Martha Zavala Galina Directora General de Auditoría Especializada “B”
C. Leopoldo Díaz Fernández Subdirector de Auditoría
Ing. Cayetano Aguilar Moran Subdirector de Auditoría
Mtro. Ángel Sergio Padilla Calderón Subdirector de Auditoría
Arq. Óscar Bernardo Martínez Tovar Jefe de Departamento de Auditoría
Arq. Rafael Romero Vargas Auditor Fiscalizador “C”
Ing. Jazmín Adhinely Devars García Auditora Fiscalizadora “C”
Fase de elaboración de informes
Ing. Arq. María Martha Zavala Galina Directora General de Auditoría Especializada “B” Mtro. Ángel Sergio Padilla Calderón Subdirector de Auditoría
Arq. Óscar Bernardo Martínez Tovar Jefe de Departamento de Auditoría
Ing. Jazmín Adhinely Devars García Auditora Fiscalizadora “C”