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Ideas, políticas y decisiones en la educación superior en México
Adrián Acosta SilvaOctubre, 2014
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Ideas y políticas• La acción pública siempre contiene ideas políticas.• Las ideas políticas determinan el tipo de políticas
públicas implementadas.• Las ideas son mezclas complejas de creencias, de
valores e intereses.• Los sistemas de creencias proporcionan una visión
“unificada” del mundo, y un sentido a la acción de individuos y sociedades (Weber)
• Sistemas de creencias como ideologías.• Las políticas siempre implican decisiones y
preferencias.
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Decisiones y efectos de políticas•Las pasiones y los intereses. De los efectos no
buscados pero realizados, a los efectos buscados pero no realizados (Hirschman)
• Intereses y decisiones. El imperio del cálculo racional.
•Políticas: del diseño decisional a la implementación decisional.
•Gobernabilidad y gobernanza institucional•El problema de la legitimidad dual: la acción
del Estado y las prácticas de las universidades.
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Modernización y autonomía • La emergencia de una nueva/vieja idea: la
modernización como cambio y novedad versus la autonomía como tradición y continuidad.
• Cuatro olas de modernización de educación superior universitaria: el porfiriato (1910), la autonomía universitaria (1929-1944), la masificación de la universidad (1960-1980), la crisis y el estado neo-intervencionista (1989-actual)
• Supuesto general de las políticas de cambio institucional: las organizaciones (universidades) solo cambian a partir del empleo intensivo de incentivos, recompensas y restricciones.
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El núcleo de las políticas
•Sector público universitario: Evaluación+financiamiento diferencial y condicionado=calidad de la educación universitaria. (Informe Coombs, 1991)
•Flexibilización de entornos regulatorios del sector privado (RVOE)
•Los programas y las políticas: del delamadridismo y el salinismo al peñanietismo (pasando por el panismo).
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Los instrumentos de las políticas•Del FOMES al PIFI (1990-2012)•De la evaluación/autoevaluación modernizadora
a la planeación “integral” y “estratégica”•Del programa exploratorio y compensatorio a la
focalización salvaje: 18 programas federales.• La música de los incentivos institucionales,
grupales e individuales: Del Sistema Nacional de Investigadores a los programas de estímulos a académicos y la “deseabilidad” del profesorado universitario (PROMEP)
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Las lógicas institucionales en ES•Tensión entre la lógica gubernamental y
la lógica universitaria.•Gobierno federal: principio de
coordinación, gestión y gobernanza institucional.
•Cuatro principios en las Universidades Públicas:
•*Académico•*Responsabilidad social•*Democrático•*Burocrático
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4 esferas decisionales
•Académica: planes, programas de estudio e investigación, prácticas académicas, contratación profesorado.
•Burocrática: gestión y administración eficiente y estable de recursos
•Política: gobernabilidad universitaria. Profesionalización de la gestión y autoridad de los académicos.
•Responsabilidad social: rendición de cuentas amplia (no hacia el gobierno)
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Explorando ideas, políticas y decisiones: el PSE 2013-2018
•El PSE es un instrumento federal de política pública, orientado por una intención explícita: la mejora de la calidad de la educación.
•Datos: 6 grandes objetivos nacionales, 3 dedicados a la EMS, la ES, y el posgrado.
•3 objetivos generales, 12 estrategias, 83 líneas de acción.
•Cuatro fondos extraordinarios: Calidad, Desarrollo de la ES, Estímulos docentes, Saneamiento financiero a UPE´S.
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PROBLEMAS Y SOLUCIONES• 1. Deficiente calidad del sistema
educativo/aseguramiento de la calidad• 2. Insuficiente cobertura, inclusión y
equidad/planeación, disminución de abandono escolar.
• 3. Debilidad-incapacidad para ingresar a la sociedad del conocimiento/cultura científica, inversión en investigación en CT&DE, impulso a posgrado (estudiantes, investigadores y programas).
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Ideas y acciones
•Calidad: una idea ambigua dirigida a la mejora del desempeño institucional. La continuidad de programas de aseguramiento de la calidad: COPAES, participación de los gremios en la acreditación y/certificación
•La diversificación de la oferta pública y privada. La planeación teórica y la anarquía práctica.
•Posgrado e investigación. Mayores recursos para los mismos programas.
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Contexto: ciclo largo de políticas (1984-2012)
• Continuidad de políticas federales en un período transexenal y con experiencia de alternancia política (PRI/PAN).
• Las ideas y las políticas: la modernización. Las universidades sólo cambian con estímulos. Calidad, evaluación y financiamiento diferencial y condicionado.
• Una agenda común: evaluación, acreditación, integralidad (PIFI), profesorado (PROMEP), becas, internacionalización, competencias.
• Políticas e incentivos: de la novedad a la rutina. La burocratización del cambio institucional.
• Financiamiento irregular, de incertidumbre federal y complejidades estatales.
• Expansión explosiva de la matrícula y oferta privada y pública. No universitaria.
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Contenidos de las políticas: tres sexenios, tres programas, varios instrumentos de “focalización” de la acción pública.
• Salinismo (1988-1994): modernización y neo-intervencionismo estatal.
• Zedillismo (1994-2000): la ruta de la modernización como reforma institucional. Del FOMES al COPAES y PROMEP y PRIDES. ITF, UPF.
• Foxismo (2000-2006): la continuidad pragmática. La multiplicación de los programas/fondos (12): PRONABES, PIFI…
• Calderonismo (2006-2012): la continuidad recargada: 18 programas/fondos.
• Peñanietismo (2013-2018): la continuidad reorganizada: 4 programas/fondos
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El crecimiento del sistema: instituciones, matrícula, profesorado, financiamiento , 1980-2010
•Matrícula •1980: 13.5% privada y 86.5% pública•2012: 31.6% privada y 68.4% pública• Instituciones:•1980: 118 públicas y 108 privadas (total: 226)•2010:539 públicas y 1498 privadas (total:2037)(En 30 AÑOS: 55 nuevas IES cada año, 14
públicas, y 41 privadas).• (Establecimientos ,2013: 2780 públicos y 3727
privados=6507)
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Crecimiento (2)
•Profesorado: 335 mil profesores ES: 60% público y 40% privado.
•Entre 1992 y 2012 se triplicó el número de puestos académicos: 6,239 puestos nuevos al año, 32 al día.
•PTC Nacional: 27%, horas: 66%•IES Públicas: 40% PTC, 52% horas•IES Privadas: 8% PTC , 86% horas.
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Financiamiento 1982-2013
•Gasto público en educación superior en relación con PIB:
•1982: 0.82%•2000:0.63%•2010: 0.87%•2013:0.63%
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ASUNTOS CRÍTICOS
A. Decisiones académicas: planes y programas de estudio, contratación de profesorado de nuevo ingreso, políticas de expansión, enfoques pedagógicos, posgrado e investigación.
B. Decisiones organizacionales: la reforma de estructuras administrativas y académicas.
C. Decisiones políticas: cambios en las estructuras de gobernanza institucional.
D. Decisiones financieras: La cuestión salarial. El riesgo de la no sustentabilidad financiera de las universidades públicas: envejecimiento de la población académica, jubilaciones, pensiones.
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El comportamiento institucional•El poder de los estímulos. El
cumplimiento de indicadores y las prácticas de la gestión institucional.
•Planeación estratégica vs planeación integral.
•Reformas a la gestión y a la organización; adaptación incremental/pragmática frente a restricciones financieras; mayor dependencia recursos federales; libertad académica y regulación pública.
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El poder autónomo de la universidad
• Para ser influyente, una idea no necesita ser correcta
• 1990-2014: La continuidad como novedad• Burocratización como sobre-regulación pública
universitaria• Autonomía política vs. heteronomía financiera y de
gestión. • Los tiempos ya cambiaron: de los incentivos al
cambio a los impedimentos al cambio.• ¿Políticas de Estado? ¿Transexenales, compartidas
por los poderes y niveles de gobierno, y hasta por las universidades?. Ya la tenemos.
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Saldos de la cuarta modernización de la educación superior•El énfasis en la gobernanza institucional
desplazó las tensiones en la gobernabilidad institucional.
•Los temas como fantasmas hambrientos: la irrupción de la ingobernabilidad en la era de la modernización.
•El viejo problema de la legitimidad bifronte: ¿la legitimidad externa proporciona legitimidad interna?
•Los límites de la modernización
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Conclusiones• “El futuro es la prolongación del pasado”
(Eugene O´Neill)• El núcleo y la periferia del programa: ¿Calidad
con financiamiento y cobertura? ¿Todo el SES?• La música de los estímulos. • Diversificación sin diferenciación: Lo público y lo
privado, lo universitario y lo no universitario• El problema de los niveles: bachillerato,
pregrado, posgrado.• En búsqueda de nuevas ideas para nuevas
políticas y decisiones.