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IIEP Publication Catalogue Microfiche N°
Evaluación y certificación
de competencias y cualificaciones
profesionales
Olivier Bertrand
Olivier Bertrand ha ocupado varios puestos como experto en planif icación y en economía de la educación de la UNESCO en
diversos países en vías de desarrol lo. Después se incorporó al Centro de
estudios y de invest igac iones sobre las cua l i f i cac iones (CEREQ) donde estuvo al f rente de las relaciones
in ternac ionales. Consultor de di ferentes organizaciones
in ternac iona les, se ha especial izado en el aná l is is
comparado de las cua l i f i cac iones y de su
evolución, así como de los sistemas de formación en los
países de la OCDE y en Europa cent ra l . Es autor, entre ot ras,
de una obra sobre la Planification des ressources
humaines: méthodes, expériences, pratiques, de la serie UPE sobre los Principes
de la planification de l'éducation.
MP Plicata CataIogue Microfiche N°
'? n
HEP DOCUMENTATION I IPE
Evaluación y certificación
de competencias y cualificaciones
profesionales
Olivier Bertrand
COOPERACIÓN IBEROAMERICANA
I
U.E.P-ÏXF^
2 -JAN. 200 4
© UNESCO, Instituto Internacional de Planificación 7-9 c/ Eugène-Delacroix, 75116 París, Francia ISBN: 92-803-3184-1
le in Educación (UPE), 1997
INSTITUCIONES PATROCINADORAS
• Ministerio de Cultura y Educación de Argentina (MCE). • Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). • Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (0E1).
INSTITUCIONES COLABORADORAS
• Secretaría de Educación Pública de México (SEP). • Ministerio de Educación y Cultura de España (MEO. • Instituto Nacional de Educación Tecnológica de Argentina (INET). • Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral
de México (CONOCER).
Concesión de derechos para esta edición, por gentileza dei propietario del copyright UNESCO, sobre la obra Évaluation et certification des compétences et qualifications professionnelles (1997). Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), 2000. Calle Bravo Mudilo, 38 28015 Madrid (España) [email protected] http://www.oei.es/
Traducción: Isabel Belmonte López Diseño: Bravo Lofish
Depósito Legal:
Imprime: Fotojae. S A C/ Ferraz, 85 28008 Madrid (España)
La OEI no se responsabiliza de las opiniones expresadas en este volumen ni comparte necesariamente las ¡deas manifestadas en el mismo. La presentación de los datos que en él figuran no Implica una toma de posición por parte de la OEI respecto al estatuto jurídico de los países, territorios, ciudades y zonas c de sus autoridades, ni respecto a sus fronteras o límites.
ice
Págs.
Introducción 9
Problemática 11
1.1. Conceptos y definiciones 11 1.2. Por qué certificar: papel de la
certificación para los distintos protagonistas 12
1.3. A quién se dirige la evaluación y la certificación 20
1.4. El objeto de la evaluación y la certificación 20
1.5. Responsabilidad de la evaluación y la certificación 25
1.6. Principales formas de evaluación 28
Tres lógicas que se están experimentando en los países industrializados . 31
2.1. El predominio de los diplomas del Estado 32
2.2. Una lógica de concertación: el caso del sistema dual 42
2.3. El establecimiento de un sistema nacional de normas de competencia 47
Situación y problemática en otros países 71
3.1. Problemas planteados por la transición en Europa Central . 71
Págs.
3.2. El caso de los países en vías de desarrollo 80
4. Balance crítico de los diferentes modelos y problemas de su implantación 95
4 . 1 . Las demandas del mercado de trabajo, su evolución y su interpretación en diferentes contextos 95
4.2. Las bases institucionales y el papel de los protagonistas .... 100
4.3. Esbozo de un balance: pertinencia y viabilidad de los diferentes modelos 106
Conclusiones y perspectivas 115
Bibliografía 121
Introducción
La evaluación y certificación de competencias y cualificaciones profesionales despiertan hoy un interés creciente en muchos países. Esto puede explicarse por diferentes motivos: voluntad de evaluar la eficacia de unos sistemas de formación costosos; de asignarles unos objetivos que respondan a las nuevas demandas del mercado de trabajo; de mantener un cierto control como contrapartida a la tendencia a la descentralización; necesidad de adaptación de las exigencias de la formación permanente.
En este contexto, se han publicado recientemente estudios amplios y bien documentados, algunos de ellos con una perspectiva internacional. Dichos estudios se refieren casi exclusivamente a los antiguos países industrializados. Apoyándose extensamente en ellos, el texto que sigue no tiene la misma ambición. Ante todo, procura situarse en la perspectiva de los países de la Europa Central y Oriental, por un lado, y en la de los países en vías de desarrollo, por otro.
Muchos de estos países han emprendido una reforma completa de su sistema de formación, y se formulan interrogantes sobre la implantación de un sistema de evaluación y certificación completamente nuevo. Especialmente se plantean las siguientes cuestiones:
— ¿Debe tener un carácter nacional? — ¿Puede responder un mismo sistema a
las necesidades de los jóvenes y a las de los adultos, a las del sistema escolar y a las del mercado de trabajo, y en qué condiciones?
— ¿Qué dispositivos institucionales y qué métodos se adaptan a sus necesidades?
— ¿Cómo sacar partido de las experiencias de los países industrializados? ¿Es posible trasladarlas en su totalidad o en parte a un contexto diferente?
Esta última cuestión se plantea sobre todo respecto al sistema basado en normas de competencia, adoptado desde hace algunos años en numerosos países anglosajones, y que ha suscitado un gran interés en otros países. Aquí no se trata de describir los sistemas existentes sino de intentar plantear los problemas, subrayando las diferencias entre estos sistemas, sus ventajas, sus límites y sus condiciones de aplicación en contextos variados.
Estos problemas pueden abrir enormes perspectivas, sea en el campo de la pedagogía o en el de la economía de la educación (sobre este aspecto, cf. Vinokur, 1995). Aquí, más bien, se adoptará el punto de vista de la planificación y gestión de los sistemas de formación, y el campo se circunscribirá a las cualificaciones profesionales (excluyendo la enseñanza general) de nivel intermedio (excluyendo la enseñanza superior).
Partiendo de esta ¡dea, el análisis comprende cuatro partes:
— La / Parte trata de forma general los principales problemas planteados por la evaluación y certificación, comenzando por las cuestiones de definición.
— La // Parte muestra cómo se han abordado estas cuestiones en el contexto concreto de algunos países industrializados.
— La /// Parte se refiere especialmente a los problemas que se plantean en los países en vías de desarrollo y en los antiguos países socialistas.
— La IV Parte intenta hacer un balance de estas experiencias, así como de las ventajas y limitaciones de los diferentes enfoques.
1. Problemática
Tras aclarar las definiciones, esta parte plantea, en términos generales, las cuestiones básicas sobre los objetivos, la finalidad y las modalidades de la evaluación y la certificación.
1.1. Conceptos y definiciones
Evaluación y certificación se sitúan en la secuencia de un proceso que se puede resumir como sigue (Gordon, 1993):
— definición de los objetivos de la formación;
— concepción de la formación; — implantación de la formación; — evaluación de la formación; — certificación; — reconocimiento de la certificación por el
mercado de trabajo
Se puede definir la evaluación como un método y un proceso por los cuales se identifican y se miden, a un cierto nivel, las cualidades individuales.
Se puede definir la certificación como la operación que asegura las competencias y las habilidades {savoir-faire) de un individuo en relación con una norma formalizada. Se concreta en un documento que tiene valor jurídico (Analyse, 1995). Según otra definición, se trata de la certificación de unas cuali-
dades individuales, de un nivel de conocimientos, de unas habilidades {savoir-faire) y, probablemente, de unas capacidades de aprendizaje (Durand-Drouhin, 1995).
La certificación recae sobre los individuos que han disfrutado de una enseñanza o de una formación. Debe distinguirse de la habilitación (acreditación, en la terminología norteamericana), que garantiza la calidad de las instituciones de formación y que no se contempla en el marco de este estudio.
Mientras que la certificación se asocia generalmente al reconocimiento de las competencias obtenidas a través de un sistema de aprendizaje formalizado, dirigido principalmente a los jóvenes, la validación se refiere al reconocimiento de los logros menos formalizados y más diversos de los adultos.
La evaluación se sitúa a la vez en un plano pedagógico e institucional, mientras que la certificación propiamente dicha pertenece al orden del procedimiento y se percibe como una operación jurídica o administrativa. Mas, para intentar responder a las cuestiones planteadas anteriormente, estas dos etapas deben situarse de nuevo en su contexto, con respecto a las anteriores y posteriores. Se trata de tener en cuenta la relación existente entre sistema de formación y mercado de trabajo, pues la evaluación y la certificación se hallan en el punto de unión entre ambos.
1.2. Por qué certificar: papel de la certificación para los diferentes protagonistas
La certificación puede responder a diversos objetivos que afectan en distinto grado a las personas que disfrutan de ella, a los empresarios y a la sociedad en general. Existen numerosas razones que respaldan un sistema coherente de certificación, pero también pueden suscitarse algunas reservas.
a) Las autoridades educativas
Respecto al sistema de formación, la certificación puede:
— Contribuir a garantizar el mantenimiento de una calidad más o menos constante de la formación, en tiempo y en espacio, entre diferentes instituciones.
— Abrir el acceso a otra etapa de la formación, sea a una formación técnica superior o a una enseñanza superior de tipo universitario, y permitir el paso de una institución a otra. Respecto a esto hay que señalar que muchos países se plantean hoy el problema de si la certificación profesional debería abrir también el acceso a la enseñanza superior, lo que generalmente no ocurre.
— Constituir eventualmente un medio de regulación cuantitativa de los efectivos por medio de un proceso de selección.
b) Los individuos
Para ellos, la certificación puede constituir, al mismo tiempo, una garantía de calidad de la formación recibida (suponiendo que ésta se encuentre verdaderamente garantizada) y de que la inversión en dicha formación está reconocida y valorada. La importancia de la certificación para los individuos radica también en la posibilidad que ofrece para acceder a un nivel educativo superior, a un empleo, o incluso a un cierto prestigio social. La certificación también puede ser un elemento de definición de la identidad de los individuos y de las profesiones. Puede constituir una línea divisoria entre los que tienen un título y los que carecen de él (Charraud y otros, 1995).
Según la situación y la evolución del mercado de trabajo, la importancia relativa de estos elementos puede variar: si el acceso al empleo es fácil, hay más posibilidades de que el valor en el mercado de trabajo sea el que predomine.
Desde la perspectiva actual de desarrollo de una formación permanente, la certificación puede constituir sim plemente una etapa, deseable o indispensable, en una evolución a largo plazo (se volverá sobre este punto).
c) El punto de vista de los empresarios y la relación con el mercado de trabajo
Para los empresarios la certificación puede ser un medio para conocer las cualidades, los conocimientos y las habilidades {savoir-faire) de las personas que podrían contratar llegado el caso. La certificación tiene como primera función permitir a los protagonistas del mercado de trabajo (empresarios y empleados) comunicarse eficazmente (Steedman, 1994). Es decir, desempeña un papel de señalización que varía según los tipos de empleo, y que evoluciona según los tipos de mercado de trabajo.
El calificativo de transferible se utiliza a veces para designar el reconocimiento que las empresas dan a la certificación en el mercado de trabajo (Colardyn, 1996).
Volveremos sobre el tema de cómo la transformación de las estructuras de organización del trabajo, de los contenidos del empleo, de las cualificaciones y de las prácticas de contratación de las empresas pueden hacer discutible el papel de garantía de la certificación.
1. Aquí se debe hacer una primera distinción entre las profesiones reguladas, en las que el acceso está necesariamente condicionado a la posesión de un título (funcionarios, pero también médicos, abogados, arquitectos y otros muchos) y las otras profesiones. Esta distinción ha desempeñado un papel esencial frente al problema del reconocimiento mutuo de las cualificaciones en el seno de la Unión Europea. El principio de la libre circulación de trabajadores implicaba la abolición de toda barrera de acceso al empleo en otro país. Se imponía, pues, encontrar una solución, que esencialmente ha consistido en adoptar un principio jurídico de reconocimiento mutuo de los títulos.
En cambio, para las otras profesiones se trataba de un problema de transparencia, es decir, de mejora de la información sobre los empleos y sobre las formaciones (Merle, Bertrand, 1993; Bertrand, 1996a).
En lo que concierne a las profesiones no reguladas, el problema que se plantea es el de relacionar la formación acreditada por una certificación con el desempeño de un empleo concreto y la determinación de un salario. A este respecto, existen grandes diferencias según los países. En algunos no existe ninguna regla, y el empresario dispone de una libertad completa. En otros muchos, existen clasificaciones profesionales que son objeto de negociaciones entre organizaciones patronales y sindicales. Lo más frecuente es que constituyan un marco general y que su aplicación dependa de la relación de fuerzas existente entre los interlocutores sociales. No obstante, la clasificación es un elemento de referencia esencial en la negociación.
Estas clasificaciones obedecen a criterios variables según los países y los sectores económicos. Se pueden distinguir tres grandes categorías:
— Las clasificaciones referidas principalmente al puesto de trabajo que se ocupa, el cual puede variar con frecuencia para un mismo individuo.
— Las que se refieren a un oficio adquirido de una vez por todas, la mayoría de las veces por aprendizaje (y que por ello tienen en cuenta la formación).
— Las que no consideran el empleo que se ocupa, sino algunas características individuales como el título, la edad y la antigüedad (Eyraud, 1990).
Un sistema único de clasificación de las formaciones, de los empleos o de las cualificaciones daría lugar a una clasificación rígida, lo cual va contra los análisis sobre la complejidad de las relaciones entre formación y empleo, y contra el requerimiento de los empresarios de una mayor f lexibil idad, así como de una mayor individualización de las remuneraciones.
2. Una segunda distinción, que tiene influencia en el papel de la certificación, se refiere a los diferentes tipos de mercados de trabajo. Es clásico (Eyraud y otros, 1990; Marsden, 1993) resaltar:
— Los mercados internos en los que la movilidad de la mano de obra se produce principalmente dentro de las empresas. Para entrar, la cualificación está determinada por el título, pero, después, lo determinante es la carrera en la empresa.
— Los mercados externos, en los que las empresas contratan en el mercado de trabajo la mano de obra que necesitan para diferentes niveles de cualificación.
— Los mercados profesionales, en los que la cualificación obtenida, sobre todo por una formación certificada, está generalmente reconocida y es transferible de una empresa a otra.
Los mercados internos y los mercados profesionales están asociados a distintos sistemas de formación y de adquisición de la cualificación. Ésta se adquiere de forma progresiva en el transcurso del empleo en los mercados internos, principalmente en la formación inicial, y, de forma particular, por aprendizaje en los mercados profesionales. Los tipos de mercado están igualmente asociados a las formas de organización del trabajo: los obreros son mucho más intercambiables en los mercados profesionales, donde han recibido la misma formación, mientras que la identificación entre el puesto de trabajo y el trabajador es mayor en los mercados internos.
Tradicionalmente predomina uno u otro tipo de mercado de trabajo según el país (como veremos más adelante), y según las categorías del empleo: los mercados profesionales se refieren especialmente a los obreros cualificados antes que a los empleos de tipo terciario.
3. Estas distinciones no son fijas, debido a la evolución de los mercados de trabajo. Los mercados profesionales son particularmente frágiles, pues requieren un contexto particular, caracterizado ante todo por cierto consenso entre los pro-
tagonistas (Verdier, 1995). En la actualidad tienden a perder importancia en beneficio de los mercados externos.
Volveremos sobre estas cuestiones en la tercera y cuarta parte, pues tales problemas no se plantean necesariamente de la misma manera en los países industriales desarrollados que en los países en vías de desarrollo.
POSIBLES RESERVAS DE LOS EMPRESARIOS RESPECTO A LA CERTIFICACIÓN
Hasta ahora sólo se han contemplado los argumentos favorables a un sistema nacional de certificación de las competencias profesionales. Sin embargo, se pueden observaren algunos empresarios claras reticencias respecto a la adquisición de una cualificación por sus empleados-.
— Por un lado, aquellos que invierten en la formación inicial o continua de su personal pueden temer que esta inversión se pierda si los trabajadores que la han disfrutado abandonan prematuramente la empresa, sobre todo a consecuencia de una invitación a la deserción por parte de los competidores. Este temor aumenta a medida que crece el reconocimiento de la cualificación certificada en el exterior y en los países donde predomina un mercado de trabajo externo poco regulado. Esta es una de las razones que pueden desanimar a los empresarios a hacer un esfuerzo en la formación, si conduce a una certificación reconocida.
— Por otro lado, los empresarios temen que si sus empleados tienen una cualificación formalmente reconocida, la hagan valer para exigir un reconocimiento y, sobre todo, una remuneración mayor, aun cuando no haya una relación automática entre certificación y remuneración. En tal caso, los empresarios tienden a dar preferencia a una formación poco formalizada —adquirida en el trabajo en la empresa, por ejemplo—, o incluso a una mano de obra no cualificada.
— Por último, cuando los empresarios son responsables del proceso de evaluación que conduce a una certi-
ficación, pueden considerar que este proceso les resulta caro, sin reconocerle necesariamente la utilidad. Esto puede disuadirlos, si no de dar una formación, sí de formalizarla.
La actitud de los empresarios en lo tocante a la certificación es un elemento decisivo de su promoción y sobre todo de su eficacia real. Esta actitud está determinada por el funcionamiento del mercado de trabajo y, particularmente, por su apreciación del coste y de las ventajas de una formación certificada.
d) La sociedad en su conjunto
Desde este punto de vista:
— La existencia de un sistema nacional de certificación puede garantizar la igualdad entre organismos de formación y entre regiones, como también entre los ciudadanos que disfrutan de la formación.
— Desde hace algunos años, muchos países se han preocupado por la mejora de la cualificación de su mano de obra, concebida como un elemento esencial de la competiti-vidad de su economía. Desde este punto de vista, la introducción de un sistema de certificación puede integrarse en una política global. Se puede considerar que el reconocimiento de su cualificación incitará a los individuos a formarse. Asimismo, se puede establecer una política de incentivación (sobre todo fiscal) a las empresas y condicionar las ventajas ofrecidas a la demostración de los esfuerzos realizados en formación, concretados en unos resultados objeto de una certificación. En cualquier caso, la certificación puede ser un instrumento de referencia que permite medir los progresos y evaluar los resultados que no sólo interesan al sistema de formación, sino también al desarrollo socioeconómico en su conjunto (Steedman, 1994; Lopes, 1992).
— Por último, la existencia de un sistema nacional de certificación puede favorecer la movilidad de la mano de obra, pues los trabajadores cuya cualificación no es reconocida en otra región o en otra parte de un Estado federal pueden va-
citar si quieren desplazarse. Este argumento también puede trasladarse a nivel europeo para buscar sistemas de reconocimiento o de comparación de las cuallficaciones.
Un análisis más profundo del papel económico de la certificación se saldría del limitado marco de este estudio. Recordemos solamente que según la teoría más extendida, la del capital humano, la educación y la formación dan un valor adicional al individuo en el mercado de trabajo, y la certificación sólo tiene una función de control de calidad. Otras teorías (teoría del filtro), por el contrario, sostienen que no es la formación en sí misma la que tiene valor, sino el diploma, por su valor de criba o de selección de los individuos más capaces y de distintivo (Car-noy, 1977; Vinokur, 1995).
En la última parte volveremos a hablar acerca de cómo el papel de la competencia y de la certificación puede evolucionar y se puede analizar en relación con la evolución global de la economía internacional.
La certificación debe cumplir una función de comunicación entre los protagonistas, lo que requiere simplicidad y legibilidad, coherencia en el tiempo, fiabilidad y pertinencia con respecto a las cualificaciones buscadas por los empresarios (Steed-man, 1996). Mantener y adaptar el valor de distintivo de la certificación, a la vez que permitir un mayor acceso a ella, constituye hoy el desafío al que debe responder la enseñanza profesional, al menos en el caso de Francia (Charraud, Bouder y Kirsch, 1995).
Colardyn (1996) analiza los sistemas nacionales refiriéndose a tres criterios que permiten evaluar la mejora de la transparencia del sistema de formación, así como sus relaciones con el mercado de trabajo:
— que sea transferible dentro del sistema educativo;
— que sea visible para las empresas; — que sea traspasable (reconocimiento de
la cualificación por los empresarios) al mercado de trabajo.
1.3. A quién se dirige la evaluación y la certificación
Esencialmente se pueden distinguir: los jóvenes que terminan su formación Inicial y los adultos, empleados o en busca de empleo, que requieren una formación —general o profesional— específica de la empresa o más genérica.
El problema de la certificación de los adultos ya se había planteado con los extranjeros, estudiantes o trabajadores inmigrados, que querían proseguir sus estudios o ver reconocida su cualificación por los empresarios. Por esta razón, algunos países de inmigración han experimentado antes que otros nuevas formas de certificación dirigidas sobre todo a los adultos (contribución de Quebec, OCDE, 1996a; Colardyn, 1994).
Con el desarrollo de la formación permanente, la mayor parte de los países se preocupa cada vez más por adaptar la certificación a las necesidades particulares de los adultos. Esto plantea claramente la cuestión de saber si las mismas modalidades son válidas para los dos tipos de personas. Es uno de los aspectos del problema de la unicidad o de la multiplicidad del sistema de evaluación y de certificación, problema sobre el que volveremos más adelante y que está Igualmente ligado al de las finalidades (responder principalmente a las necesidades del sistema de formación o a las del mercado de trabajo) y al del objeto de la evaluación y la certificación: ¿Se puede poner lo adquirido por la experiencia al mismo nivel que lo adquirido por la formación?
1.4. El objeto de la evaluación y la certificación
Ahora la cuestión que se plantea es la de saber si la evaluación debe contemplar ante todo los conocimientos y las habilidades {savoir-faire) ligados al individuo, o las cualificacio-nes mínimas requeridas para realizar un trabajo, o incluso los conocimientos y las habilidades (savoir-faire) definidos como componentes de un empleo y no de un individuo (Durand-Drouhin, 1995).
En el primer caso, no es necesario precisar con exactitud los conocimientos y las habilidades que son transferirles de una situación de trabajo a otra. En el segundo caso es a la inversa: los conocimientos y habilidades son específicos y, por tanto, poco transferibles, pero pueden ser fragmentarios y evolutivos.
El tercer caso va ligado a una concepción estable de un empleo o de una profesión, de la que la formación debe ser reflejo.
Esta distinción resume de manera esquemática tres enfoques que se ampliarán en la segunda parte. Rompe en parte la oposición entre:
— El enfoque global: la formación y la evaluación constituyen un conjunto inseparable.
— El enfoque modular: tanto la formación como la evaluación se pueden fragmentar en distintos elementos. Pero este término puede encubrir realidades diferentes. En algunos países, el fraccionamiento supone que los elementos específicos son autónomos y pueden combinarse según distintas modalidades a elección del estudiante. Otros países tienen una concepción más restrictiva, según la cual la evaluación se puede realizar por etapas sucesivas, cada una con su propio valor, lo que permite al estudiante progresar a su ritmo. Pero estas etapas se inscriben en un itinerario que tiene su propia coherencia y que sólo permite combinaciones limitadas.
El enfoque modular, sobre todo en la primera concepción, pretende una flexibilidad mayor. En ambos casos se puede sostener también que presenta la ventaja de no dejar que el estudiante abandone su formación antes de terminarla, sin tener al menos un reconocimiento parcial de su cualificación. Pero también ésta puede ser una incitación para abandonar antes de terminar (Durand-Drouhin, 1995).
Dependiendo de que la certificación se enfoque preferentemente a la evolución dentro de un sistema de forma-
ción (para que sea transferible), o al reconocimiento por el mercado de trabajo (para que sea traspasable), se incidirá más en los logros escolares o en la capacidad para ejercer una actividad profesional.
Otra distinción sobre la que se pone el acento hoy día, particularmente en los países anglosajones, incide en la evaluación de los resultados {outcomes y outputs) y en las actuaciones del sistema de formación, frente a la evaluación tradicional, más centrada en los medios {inputs), locales, equipamientos y sobre todo docentes.
Incidir en los resultados supone de antemano la existencia de instrumentos de medida, por tanto, de evaluación.
En cualquier caso, el objeto de la evaluación y la certificación debe tomar como referencia dos dimensiones: especialidad o ámbito de competencia y nivel.
La división por especialidad no plantea mayor dificultad, en la medida en que se refiere a una realidad fácilmente identificable o habitualmente reconocida, bien se trate de disciplinas escolares (para la evaluación de los conocimientos), bien de habilidades {savoir-faire) o de competencias necesarias para el ejercicio de un oficio o de una función profesional.
La división por nivel es sencilla si se refiere a un modelo escolar y a un número de años de escolaridad. Desde un punto de vista profesional, puede ligarse a las clasificaciones de los puestos (cuando éstas existen y están suficientemente reconocidas), lo que implica una rigidez de las definiciones y de la relación entre competencia o cualificación individual y puesto ocupado.
Todo se complica mucho más cuando se aleja de estos modelos. Si se quiere apreciar el grado de complejidad y de tecnicidad de las actividades profesionales, se choca con que éstas forman parte de un continuo sin delimitación clara y con que están determinadas por múltiples factores que no se pueden ponderar de manera objetiva (Merle, Bertrand, 1993). Estudios norteamericanos han intentado definir tres niveles ligados al ca-
rácter específico, sectorial o intersectorial de la actividad (The Further Education Funding Council, 1994; Tucker, 1995). En la segunda parte habrá muchas referencias a sistemas que comprenden de cinco a ocho niveles de competencia, lo que nos lleva a echar mano de la noción de competencia.
LA COMPETENCIA COMO OBJETO
DE EVALUACIÓN Y CERTIFICACIÓN
En el centro del debate sobre la evaluación y sobre la certificación se encuentra hoy la noción de competencia. Ésta suscita un interés creciente desde hace algunos años por dos motivos:
— Para los sistemas de formación, el interés por la competencia se deriva de motivaciones muy variables según el país: enfoque más centrado en los resultados (como acabamos de ver), crítica de una pedagogía tradicional demasiado orientada hacia el conocimiento, cuestionamiento de las especializaciones tradicionales, búsqueda de una mayor flexibilidad de los sistemas de formación, y también de normas nacionales (Grootings, 1994).
— Para el mercado de trabajo, el interés por la competencia puede explicarse igualmente por la búsqueda de flexibilidad con vistas a la transformación de las organizaciones, por la búsqueda de una buena información sobre el potencial de cada persona y sobre la individualización creciente de la gestión de los recursos humanos (ibidem).
Que la competencia suscite intereses tan variados, incluso contradictorios, se explica tanto por la diversidad de los sistemas de formación y los problemas que éstos plantean, como por una cierta ambigüedad del concepto.
Las definiciones de la competencia son innumerables. No obstante, recogemos una acepción mayoritaria que la define como la capacidad de un individuo para ejercer una actividad profesional concreta, aplicando sus conocimientos, sus habilidades (savoir-faire) y sus cualidades personales. Se incide
en el hecho de que la competencia se sitúa en un contexto dado y a nivel individual (Fragnière, 1996a; Le Boterf, 1994).
La distinción entre competencia y cualifica-ción es tan difícil que este último término ha sido, a su vez, objeto de muchas definiciones y de abundante literatura. Sin embargo, se puede considerar que la acentuación de la capacidad individual para desempeñar una función o para realizar una tarea permite distinguir la competencia respecto a la cualificación, noción más general que concierne al mismo tiempo al trabajador y a su posición social, sobre todo en relación con un sistema de clasificación profesional.
También se ha opuesto la cualificación, como capacidad potencial, a la competencia, capacidad real, en relación con un objetivo y en un contexto dado (Mertens, 1996); asimismo, se ha opuesto la competencia como inseparable de la acción, pero con inestabilidad, mientras que la cualificación, más ligada a la formación y a la experiencia, tendría un carácter más duradero (Ropé y Tanguy, citados por Verdier, 1995).
Algunos autores sugieren que el reciente interés por la noción de competencia puede tener implicaciones ideológicas, en la medida en que la acentuación del carácter individual de la competencia modifica las relaciones entre empresas y trabajadores, cuyo aislamiento está encaminado a reducir su capacidad de negociación (Courpasson y otros, 1993; Grootings, 1994).
Volveremos sobre la noción de competencia en los siguientes apartados para ver cómo ha sido interpretada y aplicada en diferentes contextos.
LA EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES
PROFESIONALES ADQUIRIDAS
Desde hace algunos años, la atención se centra en la evaluación y certificación de las capacidades adquiridas, que se refiere particularmente a las adquiridas en la prác-
tica laboral, en contraste con los logros escolares. En Irlanda se utiliza la expresión «accreditation of prior experience, achievement and learning» para sintetizar el conjunto.
Desde el punto de vista social, se trata de dar una segunda oportunidad a los que no han tenido la posibilidad de estudiar, pero cuentan con una experiencia laboral. Se trata de corregir las desviaciones, demasiado frecuentes, en pro de un enfoque académico de la cualificación. Cada vez más ésta se sitúa en un plano económico, donde se intenta impulsar el perfeccionamiento profesional de los adultos, incitándolos a adquirir una formación complementaria que será reconocida. Esta puede ser una motivación importante para los individuos, pero no necesariamente para las empresas (ver más arriba).
La evaluación de las capacidades profesionales adquiridas plantea numerosos tipos de interrogantes:
— ¿Se trata de validar las experiencias adquiridas (qué etapas de la vida profesional, qué actividades) o de validar las capacidades adquiridas en dicha experiencia? (esto conduce a estructurar una evaluación muy próxima a un examen).
— ¿Se sitúa en una óptica escolar que busca satisfacer las exigencias de un título (aunque recurriendo a otros criterios) y permite eventualmente una prosecución de estudios, o bien busca sancionar una formación recibida colocándose únicamente en una óptica de evolución profesional independiente de los títulos o de las formaciones?
— Dependiendo de la respuesta a estas cuestiones las modalidades de evaluación pueden ser muy variables, y es posible que sea necesario adoptar un enfoque individualizado que haga difícil la aplicación de un sistema a gran escala.
1.5. Responsabilidad de la evaluación y la certificación
Esta cuestión se plantea en diferentes niveles: en el de la responsabilidad de la definición del objeto de la
evaluación, en el de la realización de la evaluación, y en el de la expedición de títulos o certificados.
a) El objeto de la certificación (conocimientos, competencias o habilidades, savoir-faire) puede ser definido por las autoridades responsables de la formación, por los empresarios o sus representantes y por una combinación de ambos. La elección entre estas soluciones tiene una enorme importancia para la orientación del sistema, no sólo en el plano educativo y económico (respuesta a las necesidades de mano de obra cualificada), sino también desde una perspectiva política (poderes respectivos de los protagonistas) e ideológica más global, como se verá más adelante.
b) La cuestión de la responsabilidad técnica de la evaluación propiamente dicha (superación de los exámenes) se aborda a continuación.
c) La responsabilidad institucional de la certificación (expedición de títulos) puede incumbir a organismos públicos: Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo y ministerios técnicos; pero también a organismos independientes cuya función propia es la certificación, que deben ofrecer garantías de objetividad y de competencia: las Cámaras de Comercio y de Industria, los propios organismos de formación, las organizaciones profesionales o las empresas.
Puede parecer natural que el ámbito geográfico de la certificación corresponda a un espacio nacional. Sin embargo, nos podemos encontrar con situaciones muy diversas: en un país federal, la educación y la certificación pueden ser responsabilidad de los distintos estados que lo componen. La política de descentralización y la voluntad de aproximarse al mercado de trabajo pueden llevar a la elección de un nivel inferior. A la inversa, la construcción europea, a la que nos hemos referido anteriormente, ha planteado el problema de un espacio más amplio. Por último, la internacionaliza-ción de la economía y de las técnicas puede llevar a un desbordamiento total de las fronteras tradicionales (se volverá sobre esto en la última parte).
El valor de la certificación varía naturalmente según el reparto de estas responsabilidades. Un título o certificado otorgado por un organismo de formación sólo se reconoce en el exterior si ese organismo cuenta con una habilitación oficial o con una imagen de calidad suficientemente bien consolidada. En tal caso, nos encontramos con una situación de mercado competitivo. Un título del Estado se reconoce de forma automática para el acceso a la enseñanza pública y a los empleos del mismo sector, pero no es necesariamente reconocido por el sector privado. La participación de los empresarios en la certificación, por el contrario, es una garantía de su reconocimiento en el mercado de trabajo (del sector privado).
En la práctica se comprueba a menudo una combinación de varios tipos de certificación en un mismo país, pero es posible identificar cuatro situaciones características que reflejan la organización del sistema de formación:
— La formación profesional se resuelve sobre todo en las escuelas, que por regla general preparan para un título del Estado, y los títulos profesionales se insertan en el mismo marco que los de la enseñanza general y profesional.
— La formación profesional está atendida fundamentalmente por las empresas, y no existe un sistema nacional de certificación profesional.
— La formación profesional está garantizada de manera conjunta por la empresa y por la escuela en el marco de un sistema de aprendizaje institucionalizado, que conduce a una certificación que depende en gran parte de los agentes sociales, pero que es un sistema diferente del que rige la enseñanza general.
— La formación profesional es responsabilidad de uno o varios organismos nacionales, situados bajo la responsabilidad exclusiva de los empresarios, que otorgan certificados distintos a los títulos de la enseñanza.
La coexistencia de varios tipos de formación profesional plantea la cuestión de las ventajas e inconvenientes de la unicidad o de la multiplicidad de los sistemas de certificación. Como pone de relieve un estudio sobre Portugal, una certi-
ficación única corre el riesgo de subordinar el conjunto del sistema a una lógica escolar, mientras que la lógica del mundo del trabajo es diferente. La coexistencia de dos sistemas corre el riesgo de reforzar la desvalorización de las formaciones técnicas y profesionales, ya muy acentuada en numerosos países. Así pues, se puede considerar deseable tender puentes entre los dos sistemas (Lopes, 1992).
1.6. Principales formas de evaluación
Aquí se pueden establecer tres distinciones:
— Entre la evaluación interna, a cargo del enseñante o del formador, y la evaluación externa, realizada por un organismo exterior, o incluso una fórmula mixta de jurado compuesto a la vez por formadores y personalidades externas, procedentes de los empresarios y a veces de los sindicatos.
— Entre la evaluación continua a lo largo de la formación y el examen al final de la formación.
— Por último, entre formas de evaluación: exámenes escritos (consistentes en la redacción de temas o la realización de pruebas), exámenes orales, trabajos prácticos.
Cada una de estas modalidades presenta ventajas e inconvenientes. La elección de una de ellas depende sobre todo del objeto de la evaluación. Los exámenes escritos tradicio-nalmente predominan en la enseñanza general o escolar. Cuando se trata de evaluar las cualificaciones profesionales, son muy criticados por ser demasiado académicos y estar alejados de la realidad del mundo del trabajo, y se da preferencia a las pruebas prácticas.
Sin embargo, las cualificaciones profesionales no se limitan a los conocimientos técnicos. El desarrollo de temas escritos y su equivalente en los exámenes prácticos es muy conveniente cuando hay que demostrar una combinación de conocimientos operativos, competencias lógicas y capacidades de comunicación.
Esto plantea el problema de la evaluación de las competencias «no objetivables», sobre todo de las competencias de conducta, que hoy suscitan un gran interés en las empresas y cuya evaluación plantea dificultades. Se ha sugerido que la formación en alternancia podría proporcionar el mejor marco, y que la evaluación por los profesionales del ramo sería la modalidad más apropiada para resolver este problema. Se volverá a ello en la última parte.
Conclusión
Este primer examen ha alumbrado diversas respuestas posibles a cada una de las cuestiones planteadas por la certificación. La elección entre estas respuestas está ligada, por lo general, a un contexto socioinstitucional e implicaría una doble coherencia:
— Coherencia entre los objetivos perseguidos (para qué certificar), que difieren entre los países, y las modalidades adoptadas (quién puede certificar, qué y cómo).
— Coherencia entre el sistema de certificación y los dos sistemas a los que sirve de conexión: el de formación y el de empleo (o mercado de trabajo).
Esta coherencia se respeta normalmente en las situaciones-tipo que se pueden tomar como modelos de referencia. Sin embargo, los casos concretos que se examinan a continuación muestran que dicha coherencia no siempre se puede verificar en la realidad, y que puede ser cuestionada por las recientes evoluciones del contexto.
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2. Tres lógicas que se están experimentando en los países industrializados
Tres situaciones tipo
Para aclarar las diferencias existentes entre las diversas situaciones nacionales, nos podemos referir a tres situaciones-tipo que se apoyan en tradiciones culturales y en marcos institucionales bien caracterizados.
La primera es la de los países en los que el Estado desempeñaba tradicionalmente un papel dominante y tenían un sistema nacional de formación profesional, impartido principalmente en la escuela, que conducía a la obtención de títulos expedidos por el Estado. Francia y otros países latinos ilustraron bien esta situación hasta los años 80, pero después iniciaron una evolución.
La segunda situación-tipo es la de los países en los que existe cierto consenso entre poderes públicos (a nivel federal o de los estados), instituciones intermediarias y agentes sociales sobre las condiciones de regulación del sistema de formación y del mercado de trabajo, regulación en la cual participan. En dichos países —los germánicos— la certificación constituye un elemento esencial de esta regulación. Tal modelo ha sido menos afectado por las recientes modificaciones, pero también tiene planteados algunos problemas.
La tercera situación concierne principalmente a los países anglosajones, con una tradición de descentralización, que hasta fechas recientes carecían de un sistema nacional de formación y de certificación y que tienen tendencia a confiar en las fuerzas libres del mercado (mercado de la forma-
ción y mercado del trabajo) para garantizar la regulación. No obstante, han experimentado la necesidad de poner en marcha un nuevo sistema de evaluación y certificación, basado en las normas de competencia, que se propaga actualmente y que suscita muchos debates.
El análisis que sigue se centra principalmente en estas tres situaciones-tipo, en la medida en que afectan, bajo formas más o menos adaptadas, a un buen número de países en los que su evolución reciente ilustra cierto número de problemas planteados por la certificación. Haremos una breve alusión a algunas variantes en relación con los países que ilustran el caso-tipo. Está claro que esto no abarca todos los casos posibles, pues no pretendemos hacer un análisis exhaustivo sino resaltar los problemas.
2.1. El predominio de los diplomas del Estado
Junto a este caso-tipo, representado por Francia, mencionaremos también la problemática de Portugal.
a) El caso de Francia
EL MODELO TRADICIONAL
El sistema tradicional de certificación francés, tal y como era en los años 70, se podía caracterizar de la siguiente manera:
— La enseñanza profesional se impartía principalmente en los centros escolares y de forma reducida a través de prácticas de aprendizaje. Esta enseñanza se puede situar en los niveles secundario y postsecundario. Comprende siempre una parte importante de enseñanza general (francés, matemáticas, historia-geografía, lengua extranjera). Conduce a un solo tipo de examen, definido a nivel nacional por el Ministerio de Educación, por el monopolio que tiene el Estado en la elaboración y otor-
gamiento de los diplomas. Este examen se dirigía por igual a los jóvenes y a los adultos (escasos en número estos últimos). Sin embargo, la unidad del sistema de certificación no garantizaba siempre el paso al nivel superior de enseñanza, sobre todo en el caso del principal diploma profesional, el CAP (certificado de aptitud profesional), que no permitía proseguir los estudios.
Tradicionalmente, los exámenes profesionales se realizaban en una única prueba, efectuada ante un jurado compuesto por docentes y por representantes de los asalariados y de los empresarios. Implicaban pruebas escritas, orales y trabajos prácticos.
— Aunque en otros campos las relaciones entre los agentes sociales son antagónicas, el Estado siempre ha tenido la voluntad de favorecer el diálogo social respecto a la formación: los diplomas de la enseñanza profesional se definen por la participación activa de Comisiones Profesionales Consultivas (CPC), en las que intervienen representantes de los empresarios y de las organizaciones sindicales; los agentes sociales tienen una responsabilidad mayor en la financiación y en la orientación de la formación continua.
Respecto a la formación inicial, se tiene en cuenta el punto de vista de los empresarios en la definición de los diplomas, particularmente cuando tienen propuestas que plantear. Pero a veces el Ministerio de Educación impone una política y, en definitiva, se reserva la resposabilidad de la decisión. Además, la orientación general y la estructura del sistema, el contenido de los programas y la regulación de los flujos (salvo en el aprendizaje), dependen exclusivamente de los poderes públicos.
— Los mercados de trabajo internos predominaban hasta ahora, y lo más frecuente era que la movilidad profesional y la evolución de las carreras se hiciera dentro de las empresas.
Los convenios colectivos firmados entre organizaciones patronales y sindicales definen las tablas matrices de clasificación que sirven de base para la determinación de los salarios. Cada vez con mayor frecuencia se refieren al diploma como uno de los criterios de clasificación. Es un argumento que
se puede utilizar en una negociación entre el asalariado (eventualmente respaldado por un sindicato) y el empresario. Pero, en derecho, los titulados se encuentran en igualdad de condiciones con los asalariados que tienen un nivel de formación equivalente y una experiencia profesional suficiente o reconocida. De hecho, los empresarios disponen de libertad de apreciación de la cuali-ficación del asalariado. La certificación de la competencia por el sistema educativo no implica su reconocimiento automático por el mercado de trabajo (Guilloux, Luttringer, 1993).
LA EVOLUCIÓN RECIENTE
En los últimos veinte años ha habido numerosos cambios que han llevado consigo una adaptación del modelo sin cuestionarlo en sus fundamentos:
— Reactivación del aprendizaje. Las políticas seguidas desde hace algunos años han intentado, ante todo, un relanzamiento del aprendizaje y un desarrollo de las formaciones en alternancia, aunque en ellas el papel de la escuela continúa siendo predominante.
— Ampliación de los títulos y recurso a la noción de competencia. Respecto al objeto de la evaluación, hay que señalar, en primer lugar, una voluntad del Ministerio de Educación de limitar el número de diplomas para poder definir objetivos profesionales y contenidos de formación más amplios. Pero a veces esta orientación ha sido refutada por la demanda de los medios profesionales, que desearían formaciones más específicas, bien para responder a sus necesidades particulares, bien para hacer más respetable la imagen de su profesión.
Desde los años 80, los diplomas de la enseñanza profesional se han concebido fundamentalmente con el objetivo no de registrar conocimientos adquiridos, sino con el de dar al estudiante la posibilidad de demostrar que «es capaz de...». Se han definido en función de «referentes de empleo», que corresponden a profesiones/oficios entendidos en un sentido amplio.
Esta perspectiva conduce, pasando del referente de empleo al referente de formación, a recurrir a la noción de competencia, en un sentido aún más amplio del que se entiende hoy en cierto número de países anglosajones (ver más adelante), y sin cuestionar un enfoque global de la actividad profesional.
No obstante, las interpretaciones difieren poco respecto al carácter amplio o específico del referente: para unos supondría la búsqueda de una adaptación mecánica de las formaciones a los empleos; para otros, por el contrario, el referente no está enfocado a un empleo concreto, sino a describir un conjunto de actividades profesionales susceptibles de ser ejercidas partiendo de un mismo currículo. Estas divergencias de interpretación se pueden explicar en parte porque el proceso seguido es bastante diferente según los sectores de actividad (Verdier, 1995).
Los documentos que afectan a cada tipo de examen definen, por una parte, las capacidades y competencias, generales y aplicadas, que tienen un carácter genérico y, por otra, los saberes y habilidades (savoir-faire) expresados en términos de competencias y de «ser capaz de...». Estos últimos están especificados con precisión.
— Introducción de unidades capitalizares. El sistema tradicional de evaluación por exámenes únicos en un marco escolar ha sido objeto de numerosas críticas por su carácter académico y artificial. La apreciación de las competencias profesionales no se hace en un contexto real, y los exámenes se apoyan en el principio de todo o nada, que deja demasiado espacio al azar. El paso a un sistema de unidades capitalizabas, que fragmenta los objetivos que hay que alcanzar en varias etapas, permite una evaluación progresiva, lo que pone fin al principio de todo o nada e introduce cierta modulación. Sin embargo, el impacto de esta medida ha sido limitado.
— Evaluación de períodos de prácticas. Con la extensión de la formación profesional hasta el nivel del bachillerato (bachillerato profesional), los períodos de trabajo en prácticas en una empresa se han convertido en obligatorios y consti-
tuyen el objeto de una evaluación específica que se sitúa en un contexto real. Así, es posible evaluar, sin crear situaciones artificiales, tipos de competencia que sólo pueden serlo en situación de trabajo (Bouyx, OCDEa, 1996).
— Homologación de los títulos otorgados por otras instituciones. Respecto a la responsabilidad de la certificación, se ha moderado el monopolio del Estado, por primera vez (1971), con la creación del procedimiento de homologación. Éste consiste en atribuir un nivel (de una escala nacional de seis) a los diplomas emitidos por otros ministerios o instituciones (Charraud y otros, 1995).
Más tarde se ha vuelto a cuestionar este monopolio con la creación de certificados de cualificación profesional (CCP), que son definidos por comisiones paritarias de empleo, en las que están representados los agentes sociales por ramas de actividad económica. Se dirigen particularmente a los jóvenes formados en alternancia en el marco de los contratos de cualificación. Se trata, pues, de «conferir a las formaciones organizadas en el seno de los sectores bajo control de los agentes sociales una marca de calidad... consagrando así el surgimiento, al lado del Estado y con su aval, de nuevas autoridades en un campo que hasta ahora sólo dependía del poder de regalía» (Guilloux, 1993).
Hay que señalar que estos certificados están más definidos en términos de objetivos que hay que alcanzar que de contenido, lo que aproxima más este modelo al de las normas de competencia. En relación con los diplomas tradicionales, su diferencia radica en que apuntan a un objetivo concreto y abarcan un campo más limitado.
Se ha planteado el problema de saber en qué medida estas nuevas formas de certificación hacen la competencia o son complementarias a los diplomas del Estado. Parece que ahora todo se inclina a favor de la complementariedad (Verdier, 1995).
En teoría, el reconocimiento en el mercado de trabajo debe estar bien asegurado: el nexo entre certificado y
clasificación profesional es más fuerte y sistemático que en los diplomas tradicionales por la implicación de los agentes sociales (Charraud y otros, 1995).
Dicho esto, hasta ahora el impacto de los certificados de cualificación profesional, en conjunto, ha sido limitado, pero varía mucho en función del peso, del grado de estructuración y de la actitud de las organizaciones profesionales de las distintas ramas. Algunos no sienten la necesidad de crear un nuevo dispositivo que se sume a los diplomas de Educación Nacional que les afectan, o desean limitar su número. Otros dejan a las empresas la iniciativa de demandar la creación de certificados, porque consideran que éstas están mejor situadas para definir el puesto en términos de capacidad y de competencia.
La descentralización sobrevenida a comienzos de los años 80 no ha dado poderes a las regiones en lo referente a la certificación. Sólo se ha previsto que las formaciones profesionales complementarias puedan organizarse en centros escolares, por iniciativa de las autoridades regionales y para responder a las demandas específicas de los empresarios. Y sólo podría tratarse de una formación relativamente corta y que no desembocara en ningún diploma.
En este aspecto no se ha vuelto a cuestionar jurídicamente el monopolio del Estado. Sin embargo, se ha subrayado que estas formaciones desempeñan un papel importante para responder a las demandas específicas de los empresarios, sobre todo en lo que concierne a las capacidades personales «que el lenguaje común liga al término de competencia». También pueden desempeñar un papel de precontratación y, de este modo, asumir funciones que habitualmente cumple mejor la certificación en el contexto alemán (ver más adelante) que en el contexto francés (Verdier, 1995).
Tres tipos de certificaciones coexisten hoy en Francia. Pero una evaluación reciente (Delegación para la formación profesional, 1995) subraya que los diplomas de Educación Nacional conservan una posición ampliamente dominante no sólo
en la sociedad, sinotambién en el mercado de trabajo. Aunque cada vez más frecuentemente las clasificaciones profesionales hagan refenda a los títulos, el reconocimiento de la cualificación, sobre todo para la determinación de los salarios, continúa dependiendo en última instancia de las empresas. En el contexto actual, caracterizado por un alto nivel de paro, las empresas tienden a plantear exigencias elevadas: el título es con frecuencia una condición necesaria para ocupar un empleo, pero con ello no se garantiza el nivel que socialmente se consideraría como normal.
La situación francesa es objeto de interpretaciones contradictorias: unos desean un retorno (quizá irreal) al reconocimiento casi automático del título en el mercado de trabajo; otros, por el contrario, consideran que esta valoración automática del título es perjudicial para las exigencias de flexibilidad de la economía moderna (Kirsch, 1995).
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS
Las reconversiones industriales emprendidas hace una veintena de años comenzaron por plantear el problema del reconocimiento de las competencias adquiridas por la experiencia. Hoy, por un conjunto de motivos ligados a la necesidad de una adaptación económica, de una flexibilización del sistema de formación y de una voluntad de democratización, facilitar el acceso de los adultos a la certificación y desarrollar la validación de las capacidades profesionales adquiridas, despegándose de las tradiciones académicas, constituyen las preocupaciones esenciales.
Los centros de validación creados a lo largo de los años 80 tenían como misión proporcionar a los individuos informes actualizados de las competencias adquiridas, incitarlos a servirse de ellos para sus negociaciones con los empresarios y ayudarles a tomar conciencia del valor de su «capital humano».
Una ley promulgada en 1992 obligaba a los organismos que otorgaban los títulos a que reconocieran las capaci-
dades profesionales de los individuos que tuvieran cinco años de experiencia, eximiéndolos de las pruebas correspondientes a las competencias adquiridas durante su vida profesional. «Esto requiere por parte de los protagonistas un cambio considerable en la práctica: no se trata de elaborar exámenes, sino de reconocer la realidad de las competencias adquiridas a través del análisis de los empleos ejercidos... los exámenes, a pesar de todo, ¿deben comprobar capacidades adquiridas de tipo escolar o verificar las competencias correspondientes a situaciones reales de trabajo?» (Bouyx, 1996a, p. 206).
Con motivo de una evaluación del sistema francés de certificación realizada en 1995 (Delegación para la formación profesional, 1995), se sugirió disociar la responsabilidad de la evaluación de la formación, con el fin de reducir la tendencia tradicional al academicismo y de abrir más el acceso a la certificación a aquellos que no habían seguido un currículo escolar.
El informe se preguntó incluso si el problema de Francia no era el de tener una cierta indecisión entre tres lógicas que corresponden, más o menos, a los modelos originales analizados en este capítulo: la lógica estatal, la de concertación y la de mercado, aun cuando la primera continúa predominando (Análisis, 1995). Se ha podido comprobar igualmente que «el panorama institucional continúa singularmente embrollado» debido a la multiplicación de los dispositivos de formación y certificación y a la dificultad para definir los itinerarios de formación (Verdier, 1995).
Un nuevo informe realizado a finales de 1996 (Virville, 1996) se dedica prioritariamente a la calidad y a la credibilidad de la formación profesional. Esto supondría el reconocimiento del valor de la experiencia profesional; prácticas pedagógicas flexibles pero coherentes para poder llegar al reconocimiento de una cualificación, y una apertura más amplia para aquellos que no han tenido suficientes oportunidades de acceso a la formación.
El informe solicita un sistema de validación de las cualificaciones suficientemente flexible y adaptable, pero
también socialmente reconocido, y un dispositivo de evaluación y de orientación profesional accesible para todos. Preconiza la introducción de un «dispositivo nacional de validación de la experiencia profesional con el formato de un referente de competencia y estructurado por ramas profesionales» (Virville, 1996).
Desde el punto de vista que nos interesa, este informe plantea dos cuestiones:
— ¿Marca verdaderamente una etapa importante en la orientación, ya esbozada, «de un razonamiento en términos de formación a un razonamiento en términos de competencia, que transformaría profundamente la manera de pensar y de actuar y crearía nuevas actitudes y un nuevo campo de acción para los protagonistas afectados», a pesar de la ambigüedad de la noción de competencia? (Le Boterf, citado por Le Monde, 20-11-96).
— ¿La mención de un referente de competencia implica una aproximación al proceso británico fundado en la definición sistemática de normas de competencia? (ver más adelante). Tal parece ser el caso, pero el debate sobre este tema no ha hecho más que empezar. El informe reconoce que la constitución de un referente sería una tarea de larga duración, aun considerando que se pudiera apoyar en los elementos ya existentes.
b) El caso de Portugal
Hasta mediados de los años 80, este país se caracterizaba por un bajo nivel de escolaridad y por una participación aún menor en la formación profesional. Sin embargo, existía un sistema de formación bastante similar al de Francia, que comprendía paralelamente una enseñanza profesional escolar que desembocaba en unos diplomas del Estado (suprimida después de la Revolución y más tarde restablecida), un sistema de aprendizaje y una pluralidad de formaciones profesionales.
Las ambiciosas reformas emprendidas desde hace una decena de años se han enfocado fundamentalmen-
te a diversificar las vías de formación y a implicar todo lo posible a los agentes sociales (Rault, 1994; Marcai Grilo, 1992). Estas reformas no podían dejar de plantear el problema de la evaluación y la certificación, sobre todo porque, en la misma época, Portugal entraba en la Comunidad Europea y deseaba que el sistema adoptado fuera coherente con un eventual modelo europeo (cuestión que se plantea igualmente en Europa Central, como se verá en la tercera parte).
Hasta ahora la cualificación estaba determinada únicamente por los títulos, y las competencias adquiridas en la empresa no eran reconocidas ni negociables fuera de ella. Como el sistema educativo sólo ofrecía una escasa diversidad de cualificación, se buscó la forma de definir otros instrumentos de reconocimiento y de valorización de las competencias detentadas por los trabajadores portugueses y que habían sido adquiridas por la práctica profesional.
Estos instrumentos deberían contribuir a una revalorización social, al fortalecimiento de las identidades profesionales y al establecimiento de especialidades en las empresas, lo que estimularía la elaboración de proyectos profesionales por parte de los trabajadores que veían bloqueado su porvenir.
«La relación formación-certificación-clasificación es fundamental en este contexto... (lo que implica) comprometer a los agentes sociales en la concepción de los contenidos y de las modalidades de formación, así como en la certificación: sólo de esa manera se reconocerán luego estos certificados en los convenios colectivos y en las prácticas de gestión de las empresas» (Lopes, 1992).
Concretamente, el establecimiento progresivo de las reformas ha llevado a la creación de comisiones integradas por representantes de las organizaciones patronales y sindicales, que han aprobado cierto número de títulos profesionales. Éstos se inscriben en una lógica de oficio, a menudo están muy especializados y no se han fundado en una metodología bien asentada.
El Ministerio de la Cualificación y del Empleo, creado en 1996, está particularmente ligado a estos problemas y ha impulsado una vasta operación de análisis de los perfiles profesionales, que debería permitir establecer, de manera más sistemática, un conjunto de formaciones y de títulos profesionales dirigidos a objetivos más amplios. También está planteado, pero no resuelto, el problema de si los mismos títulos pueden certificar la formación inicial y el reconocimiento de las capacidades adquiridas de los adultos. Paralelamente, se ha entablado una con-certación con los interlocutores sociales para implicarlos en el esfuerzo de recualificación y de reconocimiento de las cualificacio-nes de la mano de obra. Esto puede llevar consigo una revisión de los convenios colectivos considerados obsoletos, pero sobre todo supone la cooperación de los empresarios.
2.2. Una lógica de concertación: el caso del sistema dual
Aquí nos referiremos a un único país, Alemania, como prototipo del sistema de aprendizaje dual, que implica una forma de evaluación y certificación específica. Se puede caracterizar el contexto de este país como sigue:
— Existe, como en Francia, un sistema nacional de formación profesional muy estructurado. Abarca, por una parte, una diversidad de instituciones escolares que se sitúan a diferentes niveles, y, por otra y sobre todo, un sistema de aprendizaje «dual» que comprende una alternancia entre escuela y empresa. Dado su carácter dominante y su especificidad, aquí se tratará de esta última.
— La formación profesional es competencia federal, mientras que la educación depende de los Lander. El aprendizaje afecta a la mayoría de los jóvenes (en contraposición a lo que ocurre en la mayoría de los demás países). A la inversa de la enseñanza profesional francesa, el papel de las empresas es claramente dominante desde el punto de vista del tiempo pasado en formación y de la atribución de plazas de aprendizaje. En este sentido se puede hablar de una regulación por el mercado (Lutz, en Möbus y Ver-dier, 1992).
También se podría subrayar que la regulación de los flujos de aprendices por las empresas no es sólo reflejo de las variaciones de la coyuntura (como ocurre en otros países). Tiene en cuenta objetivos nacionales a más largo plazo, que son objeto de un consenso entre el Estado y los agentes sociales (OCDE, 1994b).
— Bajo la égida de un organismo tripartito, la Oficina Federal de la Formación Profesional, existe una estrecha concertación entre todos los interlocutores (Estado federal y Länder, organizaciones patronales y sindicales) para la definición de los reglamentos de formación del sistema dual, que determinan los objetivos que hay que alcanzar. Esta concertación se facilita por el peso de los agentes sociales, ligada a su vez a que los sindicatos son muy representativos y a que las organizaciones patronales están fuertemente estructuradas y son muy poderosas, lo que les permite tener influencia sobre las empresas que representan. En ese sentido, se puede hablar de una regulación por consenso entre los agentes sociales.
— El mercado de trabajo se caracteriza por el predominio de los mercados profesionales, lo que implica el reconocimiento de la cualificación de una empresa a otra y de un sector a otro, todo ello ligado a las características precedentes de responsabilidad y de representatividad de las organizaciones profesionales. El obrero profesional está tradicionalmente valorado tanto en la empresa como en la sociedad y la noción de oficio está altamente arraigada. La definición de oficio como empleo en las clasificaciones estadísticas se identifica con la que está definida por el reglamento de formación.
EL SISTEMA DUAL EVALUACIÓN Y CERTIFICACIÓN
La legislación sobre la formación profesional, que es objeto de una estrecha concertación entre agentes sociales, define las modalidades de la evaluación, de la certificación y de la organización de los exámenes.
En el marco del sistema dual, cada aprendiz se beneficia de una triple certificación:
— La primera es la más importante. Es el resultado de un examen nacional que pasan todos los aprendices y en el que participan tanto las empresas como las escuelas. En principio, pretende una uniformidad de procedimientos y de exigencias, pero está garantizado sobre todo por el reconocimiento de los profesionales de la misma rama, y cada Cámara de Comercio y de Industria o de Oficios conserva cierta autonomía en la organización práctica del examen. A su fin, las Cámaras otorgan un certificado. Certifican que se ha respetado el nivel mínimo de exigencia especificado por el reglamento de formación.
— La certificación expedida por el empresario da informaciones suplementarias basadas en la observación y la evaluación a largo plazo.
— La certificación expedida por el centro escolar es local y representa una evaluación continua del alumno. Las leyes de cada Landexplicitan las particularidades de esta certificación; se trata de un informe escolar totalmente diferente de la certificación otorgada por los empresarios.
Este triple sistema de evaluación «tiene en cuenta los objetivos y los estándares deseados por los empresarios, los sindicatos, el gobierno federal y el gobierno de los Länder» (Colardyn, 1996).
Debido a que los agentes sociales están muy implicados en la definición de los reglamentos de formación y participan en la organización de los exámenes, a que las empresas desempeñan un papel determinante en la formación, y a que los mercados de trabajo de tipo profesional predominan, la certificación está particularmente bien reconocida en el mercado de trabajo. Los títulos profesionales se tienen en cuenta para las clasificaciones profesionales que son objeto de convenios colectivos, al menos cuando se trata de un mismo campo profesional.
TENDENCIAS RECIENTES Y PROBLEMAS
Los objetivos asignados a la formación dual desde hace una veintena de años se encaminan hacia una am-
pi i ación. «Hasta entonces, ios oficios se delimitaban y se definían fundamentalmente partiendo de la tarea que había que ejecutar, de manera que, sobre todo en ia industria, se encontraban numerosos oficios monovalentes. Esto contribuía a perpetuar una extrema dispersión de los oficios y a la visión del trabajo cualificado como actividad de ejecución... Al final de los años 70 se produjo un alejamiento claro de esta concepción, cuando la definición de la cualificación se asimiló a la de la competencia que permite actuar en una situación profesional» (Berufliche Handlungskompetenz, citado por Colardyn, 1996, p. 91).
Por otro lado, la voluntad de establecer un enfoque amplio se ha traducido en un reagrupamiento de las formaciones, en adelante menos especializadas, y en el carácter progresivo de la especialización, en algunos casos a partir de un año común. Se han definido cualificaciones «transversales» (competencias sociales, metodología, aproximación sistemática, espíritu crítico).
Los objetivos que hay que alcanzar se delimitan por grandes tipos de actividad y se definen en términos de conocimientos y aptitudes que hay que transmitir. Estas definiciones tienen un carácter bastante general, pero el hecho de que los conocimientos y aptitudes deban ser adquiridos en la empresa puede ser una garantía de que están ligados a una práctica profesional (en comparación con Francia, donde estas adquisiciones son principalmente escolares).
Una encuesta reciente ha demostrado que, en conjunto, los agentes sociales permanecen aferrados al principio del sistema dual y a los dispositivos de evaluación y de certificación ligados a éste. Por otro lado, continúa despertando mucho interés en el mundo. Si hoy se enfrenta con problemas no se debe a una crítica de fondo, sino a que una parte de los protagonistas tiene tendencia a apartarse de él:
— Por una parte, en un contexto de intensificación de la competencia internacional que las empuja a bus-
car la reducción de sus costes, cierto número de grandes empresas empieza a encontrar que el sistema es demasiado caro y que les sería más ventajoso contratar jóvenes titulados ya formados, lo que les permitiría ahorrarse el coste de la formación. Esta evolución tiende a un debilitamiento de los mercados de trabajo profesional en beneficio de los mercados externos.
Por otro lado, se ha subrayado que el tipo de cualificación requerida por la economía y por la tecnología modernas difícilmente se podría desarrollar en las pequeñas empresas de tipo artesanal (Buechtemann y Vögler-Ludwig, 1993). La tendencia reciente a la deslocalización de la industria alemana contribuye asimismo a reducir el impacto del modelo, en la medida en que éste se dirige prioritariamente a los empleos industriales.
— Además, una proporción creciente de estudiantes desea hacer —como en otros países— estudios más duraderos y, si fuera posible, seguir estudios superiores. Esto los lleva a entrar en el aprendizaje a partir de un nivel más elevado, o a reemprender los estudios al finalizar el aprendizaje (lo que implica una duración total de los estudios muy larga), o bien a elegir una enseñanza general que los conduzca a la universidad. En conjunto, la proporción de jóvenes que pasa por el sistema dual comienza a disminuir.
Esta evolución puede afectar indirectamente al dispositivo de evaluación y de certificación ligado al sistema dual al reducir su peso relativo. El propio dispositivo era objeto del siguiente balance en el informe presentado en la reunión de la OCDE (OCDE, 1996a):
SUS VENTAJAS
— Garantiza una uniformización de las cua-lificaciones profesionales y de los resultados de la formación.
— Los empresarios reciben una información válida para la contratación de su personal.
— La uniformización de las cualificaciones (al menos en principio) es la base de la negociación salarial.
— Los aprendices están motivados para el aprendizaje por las ventajas que los certificados confieren a su portador.
SUS INCONVENIENTES
En contrapartida a estas ventajas, el sistema de evaluación fundado en el principio de las exigencias mínimas uniformizadas puede tener efectos negativos:
— Olvido de las capacidades adquiridas anteriormente en la formación, negligencia respecto a los aspectos educativos.
— Dificultad para evaluar importantes competencias de nivel más elevado.
— No tiene en cuenta los estándares mínimos de competencias previstos por las empresas punteras.
— Elevado coste de los exámenes externos.
Un problema más general se ha planteado por la completa separación existente entre los sistemas de evaluación de la formación general y los de la formación profesional. Dicha separación implica sobre todo una gran dificultad para los titulados de aprendizaje para entrar en la universidad, una laguna que se desea remediar (OCDE, 1996).
2.3. El establecimiento de un sistema nacional de normas de competencia
Las experiencias que se describen a continuación merecen una atención particular, en la medida en que suscitan mucho interés en el mundo, y también muchos debates. La primera de ellas concierne a Inglaterra, cuyo ejemplo ha inspirado especialmente (con variantes) a Australia y a Nueva Zelanda, mientras que los Estados Unidos de América se inscriben actualmente en una vía paralela.
2.3.1. Inglaterra
CONTEXTO, OBJETIVOS Y PRINCIPIOS
Hasta finales de los años 80 este país se caracterizaba:
— Por un fuerte nivel de descentralización, que implicaba la ausencia de un sistema nacional de enseñanza, de formación profesional y de certificación. Organismos independientes (tales como City and Guilds) otorgaban una gran diversidad de diplomas y de certificados.
— Por un nivel bastante bajo de formación de los jóvenes, que a menudo abandonaban el sistema escolar para buscar un empleo antes de haber adquirido una cualificación.
— Por la disminución del peso y del papel del aprendizaje tradicional que, a diferencia de Alemania y de Francia, no comportaba necesariamente una formación en la empresa y no desembocaba en una certificación formalizada. La formación técnica y profesional estaba atendida por diversos centros escolares, principalmente los Further Education Collegesy por las empresas. Sucesivos dispositivos se han esforzado en ofrecer a los jóvenes un mínimo de formación.
— Por el cuestionamiento del funcionamiento del mercado de trabajo que hasta entonces era considerado como prototipo del mercado profesional, en el que «las reglas y las costumbres en vigor (imponían) el aprendizaje como condición para el acceso a un gran número de empleos manuales cualificados, clasificando generalmente a los hombres con oficio en la cúspide de la jerarquía obrera» (Eyraud y otros, 1993). Las clasificaciones profesionales tradicionales, que preveían rígidas condiciones de acceso al empleo, han sido modificadas o han perdido su importancia en relación con la regresión de las empresas tradicionales y el desarrollo del sector terciario.
1 Escocia, que dispone de autonomía en materia de formación, ha establecido un sistema parecido al de Inglaterra, pero con variantes que no se describen aquí para no multiplicar los ejemplos.
Esta evolución hay que vincularla con una política de desregulación, que ha llevado principalmente al desarrollo de empleos a tiempo parcial o precarios, y a una disposición de debilitamiento de los sindicatos. Está ligada a la disminución del papel del aprendizaje. Hoy se puede hablar de un mercado de trabajo externo antes que de un mercado profesional.
Por diversos motivos, se ha vuelto a sentir la necesidad de un cambio que ha afectado sobre todo a la certificación:
— Las enseñanzas de tipo escolar parecen demasiado académicas y no tienen en cuenta las nuevas necesidades del mercado de trabajo.
— El nivel de cualificación de la mano de obra, no suficientemente motivada para formarse, es demasiado bajo.
— La falta de motivación está ligada particularmente a la complejidad y a la ausencia de transparencia del dispositivo de certificación.
Una vez constatado esto, Inglaterra ha emprendido una serie de reformas radicales. En el terreno que aquí nos interesa, la mayor innovación ha consistido en la creación de un sistema nacional de cualificaciones profesionales (National Vocational Qualifications, o NVQ). Éste ha sido concebido por un organismo central (el National Centre for Vocational Qualifications, NCVQ), que intenta remediar los inconvenientes precedentes de la siguiente manera:
— Aportando más transparencia y simplicidad, gracias al establecimiento de un sistema único de reconocimiento de la cualificación.
— Incitando a las instituciones de formación a responder más directamente a las necesidades del mercado de trabajo.
— Flexibilizando las formas de evaluación, poniéndolas al alcance de un público más amplio.
— Facilitando con estos medios la elevación de las cualificaciones de la mano de obra, principalmente de los trabajadores adultos.
El principio consiste en basar la evaluación en las competencias y tiene su origen en los Estados Unidos, pero se ha establecido de manera mucho más sistemática en Inglaterra. Comprende tres elementos:
— El acento se pone sobre los objetivos, y se considera a cada uno de ellos de manera diferenciada.
— Estos objetivos deben especificarse hasta que sean claros y «transparentes», de manera que los evaluadores, los evaluados y las «terceras personas» sean capaces de comprender lo que se evalúa y el objetivo que hay que alcanzar.
— No se tiene en cuenta la vía por la que se han alcanzado estos objetivos: no es necesario haber pasado por determinada institución, ni haber seguido una formación durante un período especificado (Wolf, 1994). Se puede hacer la evaluación en la empresa (en particular en aquella en la que trabaja el empleado). No hay examen escrito.
En este proceso se puede ver una explicación de la tendencia general de la política británica, que consiste en dar prioridad a los resultados de la formación antes que a los medios (Ryan, 1995; Durand-Drouhin, 1995).
Con este f in, se han creado organismos ad hoc (lead bodies) para representar a las empresas de diferentes sectores. Tienen la responsabilidad de establecer «normas detalladas» (skill standards), que se traducen en perfiles y en unidades de competencia con el concurso de organismos acreditados para la evaluación, que después se someten a la aprobación del National Council. Los diferentes organismos de formación determinan el contenido de los programas que juzgan necesarios para alcanzar el nivel de competencia definido por los estándares.
Se trata en particular de los Colleges of Further Education, ocasionalmente también de las empresas, donde los asesores encargados de la evaluación deben haber recibido una formación que les declare aptos para esta función.
Ninguna cualificación será reconocida si no se apoya en estas normas, y menos por el Estado, que subordina su contribución financiera a esta condición. No son necesarias ni una discusión formal sobre el programa ni una aprobación de los docentes. Se parte de la hipótesis de que la utilización de las normas garantiza la calidad de estos programas. Según otra hipótesis fundamental, «para cada sector de actividad existe un único modelo identificable respecto a lo que debe ser una actuación "competente", lo que implica una visión rígida de la organización del trabajo» (Wolf, 1994)
La estructura de las NVQ es modular; está compuesta por grupos de elementos de competencia y por criterios de realización extremadamente detallados. En relación con el enfoque francés de las competencias, las inglesas se aproximan a listas de actividades, se definen de manera más detallada, no están jerarquizadas y no tienen relación con los conocimientos. El candidato debe demostrar que satisface todos estos criterios y no solamente una parte de ellos.
En principio, no hay correspondencia sistemática entre perfiles de empleo y perfiles de competencia. Las NVQ son independientes de las instituciones de formación, de las clasificaciones profesionales y de la estructura de las remuneraciones (aunque se puedan establecer estos lazos en la negociación entre las partes) (OCDE, 1994c).
Hay que subrayar que ¡nicialmente las NVQ estaban dirigidas a los adultos. Cuando se ha tratado de introducir el mismo tipo de lógica en la enseñanza inicial, se ha procedido al establecimiento de las General National Vocational Qualifications (GNVQ). Éstas se diferencian de las NVQ por varias características:
— No se refieren a una actividad profesional específica, pues se trata de competencias menos precisas y más globales, sino a una amplia gama de actividades.
— Definen competencias comunes a varios campos de actividad {core skills).
— Se dirigen sobre todo a los jóvenes para darles una cultura tecnológica básica y pueden preparar tanto para entrar en la vida activa como para proseguir los estudios. Su aprendizaje no implica necesariamente el paso por la empresa.
— Al principio dependían del Department of Education, mientras que las NVQ dependían del Department of Labour {que se fusionaron después).
La preparación a las GNVQ constituye ahora una modalidad más amplia de la enseñanza inicial en el nivel secundario, pues es seguida por una proporción importante de jóvenes en este nivel. La modalidad de las NVQ se dirige a un número más reducido de jóvenes, especialmente los menos dotados. La tercera modalidad es la de la enseñanza tradicional, que en su esencia es una enseñanza general. La organización habitual es modular, y en principio los estudiantes son libres para combinar los módulos. Hay que subrayar que, a diferencia de lo que ocurre en Francia y en Alemania, el paso por las modalidades de las NVQ y de las GNVQ no implica necesarimente una componente de materias generales (lengua, matemáticas, etc.).
Los antiguos sistemas de certificación (en especial City and Guilds) subsisten paralelamente a los de las NVQ y GNVQ, pero han perdido su importancia relativa, pues no disfrutan del mismo respaldo que las políticas públicas. En efecto, los objetivos nacionales asignados a la formación están definidos con referencia a un número de titulares de NVQ, y la f i nanciación pública está cada vez más ligada a los progresos efectuados en la consecución de los objetivos nacionales (Ryan, 1995).
REACCCIONES Y COMENTARIOS
El desarrollo de las NVQ ha sido objeto de un gran número de comentarios, que en buena parte critican o cuestionan tanto las hipótesis de base como las posibilidades de aplicación práctica de su desarrollo.
Respecto a las hipótesis de base, varios autores subrayan que el modelo se apoya en una sociología funcional y en una psicología «conductista», cuyos fundamentos teóricos son discutibles. Por ello, el valor del sistema les parece muy dudoso (Marshall, 1994).
También cuestionan si la suma de competencias fragmentarias puede ser suficiente para fundamentar un proceso educativo global (Steedman, 1994). En caso negativo, la validez del proyecto para la formación inicial sería discutible. «El modelo del NCVQ evalúa el resultado de un movimiento (o de un acto). No evalúa en qué medida la persona formada tiene capacidad para actuar o la actitud necesaria... El procedimiento no busca reconocer los elementos cognitivos de una actividad cualificada» (Marshall, 1994, p. 47).
Las GNVQ se han diseñado en parte para responder a estas críticas, pero su finalidad y sus condiciones de utilización son muy diferentes de las de las NVQ.
Igualmente se ha discutido la hipótesis según la cual las normas de competencia «existen» ya en cierto modo en la realidad del mundo del trabajo, y el papel de los organismos sectoriales consiste solo en iluminarlas y precisarlas (A. Wolf, 1994). Marshall subraya que las competencias fijadas son las únicas posibles y no dejan ningún lugar a otros modos de trabajo ni a la improvisación, lo que implica una extrema rigidez del sistema.
Respecto a las condiciones de aplicación del modelo de las NVQ en particular, Wolf constata con Marshall que en la realidad es muy difícil la evaluación de las normas de competencia y de los niveles de conocimientos requeridos. Los evaluadores no pueden librarse de situar los criterios en el contexto del trabajo, lo que nos conduce a buscar siempre más precisiones y a entrar en una «espiral sin fin de especificaciones». Dicho de otro modo, la simplicidad del dispositivo sólo sería aparente (Wolf, ibidem).
También se ha discutido la objetividad de la evaluación. Las NVQ y, al menos al principio las GNVQ, depen-
den con frecuencia de la evaluación realizada por formadores y docentes. El hecho de que las subvenciones públicas estén ligadas al éxito de las NVQ coloca a aquellos en una posición muy difícil: si son demasiado severos y reducen la tasa de aprobados, los recursos de su centro sufrirán por ello (Steedman y Hawkins, 1994).
Para Marshall, si las NVQ han tenido éxito en poner un poco de orden en una situación caótica, ha sido al precio de un empobrecimiento de la formación de las competencias debido a la rigidez del sistema. «Paradójicamente, antes que reforzar y desarrollar el proceso de formación de las competencias en Gran Bretaña, el NCVQ está en fase de llevar a cabo un proceso de descalif icación a una escala sin precedentes», concluye. El Centro para la Educación y el Empleo de la Universidad de Manchester temía por su parte un desastre... of epic proportions (Hall, 1994).
Según un estudio comparativo de Steedman y Hawkins sobre las formaciones en la construcción, el establecimiento de las NVQ ha implicado un débil nivel de exigencias (más bajo que en Francia o en Alemania) en los conocimientos de base y una definición reducida de las competencias. Los jóvenes que siguen la modalidad de las NVQ no obtienen ninguna formación general, lo que implica una gran desigualdad en relación con otras modalidades.
Al menos durante la primera fase, la atribución de las NVQ se ha hecho esencialmente en niveles muy bajos. La formación propuesta por los empresarios continuaba siendo de corta duración, informal y no certificada (Ryan, 1995; Hall, 1994). El hecho de que los representantes de los empresarios tengan la responsabilidad exclusiva de la definición de las competencias que hay que desarrollar contribuye, por lo menos en algunos sectores, a darle un carácter restringido y puramente instrumental. Al pluralismo que hasta el momento representaban las opciones, se corre el riesgo de que le suceda un monolitismo favorable a un utilitarismo autoritario (Rault, 1994).
El carácter fuertemente centralizado y relativamente rígido del nuevo sistema puede parecer algo paradójico en un país de tradición descentralizada y pragmática. Se ha cuestionado la coherencia entre un sistema de certificación tan reglamentado, por una parte, y la política continua de liberali-zación del mercado de trabajo, por otra. ¿Cómo asegurar el reconocimiento de las cualificaciones certificadas según el sistema NVQ si el mercado de trabajo funciona con toda libertad? (OCDE, 1994c).
BALANCES RECIENTES
Estas reservas y críticas procedían por lo general de los investigadores y de los pedagogos. Una apreciación más positiva, pero orientada hacia las modalidades de utilización y a los efectos a corto plazo del dispositivo, surge de dos series de evaluaciones recientes: una procede de la administración y otra de un evaluador, nombrado por el Gobierno, que ha recogido diversos puntos de vista, entre los que concede un amplio espacio a los de los empresarios (Beaumont, 1995).
Varios informes de los inspectores del Further Education Funding Council se refieren al establecimiento de las NVQ y de las GNVQ en los Colleges of Further Education. Respecto a las primeras, uno de estos informes verifica que los estudiantes certificados han adquirido bien las competencias requeridas. Sin embargo, se pregunta si los estudiantes han adquirido bien los principios subyacentes a las competencias profesionales y se preocupa por el mediocre nivel de algunos en escritura/lectura y/o aritmética (literacy and/or numeracy) (Further Education Funding Council, 1994).
Igualmente, el informe señala que los colegios están molestos por la ignorancia de las empresas respecto a las NVQ, por sus reservas frente a la pertinencia de éstas y por la incapacidad o el rechazo de las pequeñas empresas a dedicar recursos para la formación ligada al empleo.
Un importante trabajo de evaluación de las NVQ y de su equivalente escocés (las SVQ) se realizó en 1995 a petición del Gobierno (Beaumont, 1995). Comprendía un cuestionario minucioso y entrevistas con numerosos representantes de todas las categorías interesados en el dispositivo. Sus conclusiones se pueden resumir como sigue:
— La base teórica de las NVQ es aprobada por la mayoría de los que han sido encuestados; el 80% de los que han respondido y el 85% de los empresarios han considerado que el sistema da una competencia a su personal. Para la mayoría de los empresarios, los beneficios son superiores a los costes. Resultados y motivaciones se han acrecentado, los trabajadores son más adaptables, la calidad de la producción y de los servicios ha mejorado, la formación es más rentable.
— No obstante, las críticas a la aplicación de esta teoría son numerosas:
1. Hay tensión entre las exigencias inmediatas del puesto de trabajo y una concepción más amplia de las necesidades. Sería preciso garantizar que las cualificaciones esenciales {core skills) estuvieran bien adquiridas y combinar los módulos obligatorios y los opcionales.
2. Inicialmente se consideraba que la adquisición de conocimientos no era importante en sí misma. Ahora está claro que los conocimientos y la comprensión son importantes; las especificaciones respecto a este punto no siempre son muy claras y detalladas. Las opiniones divergen sobre la cuestión de si la evaluación de la adquisición de conocimientos y de la comprensión debe estar integrada en las NVQ o hacerse separadamente.
3. La calidad de la evaluación debe mejorarse y su coste reducirse. Sería necesario desarrollar la evaluación externa.
4. El peso de la burocracia se ha juzgado excesivo y la información insuficiente; las malas prácticas son inaceptables y se debe llevar a cabo una cultura de la excelencia.
El programa de desarrollo (UK Department for Education and Development, 1995) ha retenido de esta evaluación la necesidad de incrementar programas de formación capaces de promover una competencia profesional completa, incidiendo en las coreskillsy en la necesidad de garantizar la calidad. Es posible que estas orientaciones se interpreten como adaptaciones, al menos parciales, en relación con la concepción inicial, en el sentido de que han planteado la necesidad de reforzar la formación de base y la de no contentarse con un único instrumento de evaluación para garantizar la calidad.
Es difícil sacar conclusiones acerca de la oposición entre los diversos puntos de vista que acaban de resumirse. Sólo se puede señalar que las críticas recaen fundamentalmente sobre el valor educativo del sistema y sobre sus efectos a largo plazo, mientras que la evaluación se relaciona sobre todo con el funcionamiento del dispositivo y con la opinión de los usuarios, en particular de los empresarios. Respecto a esto se podría objetar si los intereses de los empresarios coinciden suficientemente con el interés nacional.
La generalización del dispositivo depende del interés y de la motivación de los protagonistas: Estado, estudiantes y, sobre todo, empresarios. El Estado se ha comprometido mucho al condicionar su ayuda financiera a la adopción del nuevo sistema. El respaldo activo de las empresas parecía más limitado, al menos durante los primeros años, fuera porque percibían más los inconvenientes que las ventajas de una formación reconocida de su personal, fuera porque encontraran demasiado costoso el procedimiento de certificación. En general, la capacidad de intervención de las organizaciones profesionales es reducida y sólo ha progresado en los sectores muy estructurados, donde han encontrado ventajas en la nueva trayectoria y la han apoyado activamente,
En la formación inicial, las NVQ parecen soportar entre el público la misma falta de imagen que las modalidades profesionales en la mayor parte de los países, de manera que sólo los alumnos más débiles eligen esta vía. En cuanto a los
que eligen las GNVQ, con frecuencia desean continuar sus estudios antes que entrar en la vida profesional.
Las apreciaciones frente a las GNVQ generalmente son más positivas, pero el informe de los inspectores constata que la evaluación y la calificación de los estudiantes siempre constituyen un gran problema. El sistema de evaluación es poco manejable y exige mucho tiempo; falta crear un sistema eficaz y objetivo para garantizar las normas (Further Education Funding Council, 1995).
2.3.2. Australia
El principio de establecimiento de un sistema de formación basado en las competencias {competency-based) se adoptó en Australia en 1989. Se inscribe en un vasto programa de reformas que se esfuerza por tener en cuenta, al mismo tiempo, la educación, la formación y las relaciones con el mercado de trabajo. La implantación de este programa es progresiva.
La elección de un enfoque basado en normas de competencia se inspira en el Reino Unido (el modelo en materia de formación procede más de Escocia que de Inglaterra), pero son sensibles las diferencias con el caso inglés:
a) Se trata de un extenso país federal en el que la educación es responsabilidad de los estados, celosos de sus prerrogativas, y donde podían plantearse problemas de movilidad de la mano de obra debido a la ausencia de un reconocimiento automático de los títulos entre los diferentes estados. El establecimiento de un sistema nacional que garantiza la transferencia en el sistema educativo y el reconocimiento en el mercado de trabajo de las cualificaciones parecía, pues, imponerse de forma particular, pero acarreaba también enormes dificultades. Al mismo tiempo, la gran autonomía que tienen los estados no siempre ha permitido un funcionamiento tan centralizado como en el Reino Unido, y a menudo ha habido tensiones entre el establecí-
miento de normas a escala federal y las políticas educativas propias de cada uno de los estados que componen la federación.
b) El contexto ideológico y social en el que se emprendió la reforma era muy diferente al del Reino Unido. Tra-dicionalmente, el Estado y los sindicatos desempeñaban un papel importante. Las instituciones de enseñanza y de formación estaban muy controladas. El Gobierno era laborista en la época del lanzamiento de la reforma. Buscando una salida al mercado, procuraba un equilibrio entre desregulación y regulación a través de la creación de una serie de organismos públicos (Henry, 1995).
La influencia de los sindicatos se ejercía en el ámbito de un sistema centralizado de negociación, de conciliación y de arbitraje, coherente con un desarrollo del aprendizaje más importante que en Inglaterra y con la perspectiva de la introducción de un sistema nacional de cualificaciones. Se vincularon mucho al proceso de reformas. Éste tenía un carácter global y se temía un impacto sobre la organización industrial. Se esperaba que la clasificación basada en las tareas fuera cuestionada y que la reforma permitiera reconocer mejor la clasificación de los trabajadores en el marco de las negociaciones de rama (Ewer, Ablett, 1996).
Por el contrario, es lícito preguntar si la voluntad de aproximar las competencias y las clasificaciones profesionales no ha contribuido a la multiplicación del número de niveles (ocho en lugar de los cinco de Inglaterra) y con ello a una fragmentación aún más elevada de las unidades de competencia. También se podría temer que una correspondencia precisa entre estas unidades y la remuneración de los trabajadores contribuyera sobre todo a hacer rígida una organización del trabajo aceptablemente tayloriana, y aun con frecuencia poco adaptada a las nuevas exigencias de la competitividad.
c) El sistema se ha puesto en marcha tanto en la formación profesional inicial como en la continua, y se extiende progresivamente al conjunto del sistema educativo. Es difícil dar una imagen de conjunto en la medida en que la enseñanza
secundaria no está estructurada en ramas tan diferenciadas como en los países precedentes, y en que los elementos de formación general y profesional pueden coexistir. La muy amplia gama de opciones posibles puede permitir un predominio de las formaciones profesionales, pues éstas son las que actualmente están basadas en normas de competencia.
Pero al ser hoy muy elevada la tasa de finalización de los estudios secundarios, se puede considerar que lo esencial de la formación profesional se sitúa en los colegios (TAFE) a nivel postsecundario; por tanto, después de la adquisición de un nivel suficientemente elevado de formación general. Los docentes tienen en cuenta unidades de competencia al elaborar los programas de enseñanza, lo que puede permitir un enfoque más pedagógico y más global. Para los australianos es una ventaja de su trayectoria en relación con la de Inglaterra, aunque se pueda pensar que en este país los Colleges of Further Education no proceden de forma muy diferente.
Según los objetivos asignados a la reforma, ésta debería presentar ventajas:
— Para los empresarios: sistema de formación flexible que responde a sus necesidades; mano de obra cualificada y adaptable; calidad de la formación reconocida a nivel nacional.
— Para los beneficiarios: reconocimiento de las competencias adquiridas; cualificaciones reconocidas y transferibles al mercado de trabajo; ampliación de las posibilidades de formación; mejores perspectivas de evolución profesional.
Las normas de competencia son definidas por los Competency Standards Bodies, organismos representativos de los sectores económicos y, en algunos casos, de los grupos de profesiones intersectoriales. Son promulgadas por el National Training Board, organismo de derecho privado cuya propiedad está compartida por la federación, los estados y los territorios, y cuya dirección depende a la vez de los empresarios y de las administraciones. Los estados que componen la federación se han pues-
to de acuerdo sobre el reconocimiento mutuo de las nuevas competencias, sea cual sea el modo de adquirirlas.
Hay tres tipos de normas: normas específicas para un sector, normas intersectoriales, normas propias de una empresa particular. Definen los conocimientos y las competencias y su aplicación a nivel del resultado requerido en la actividad profesional. Además, se han especificado siete «competencias-clave». Se refieren a la recopilación y el análisis de información, la comunicación, la capacidad para planificar y organizar, el trabajo con otros y en grupo, la utilización de las matemáticas, la resolución de problemas, la utilización de tecnologías.
Un análisis comparativo del sistema inglés con el que estaba implantándose en Australia concluía que no había que caer en la trampa de una definición demasiado rígida de las competencias, y que la evaluación debía recaer no sólo sobre la demostración de aquellas, sino también sobre los conocimientos y la comprensión (Hall, 1994).
El establecimiento del programa ha planteado la cuestión de si las normas de competencia permitirían reconocer competencias de difícil medición. Éstas están extendidas en las actividades específicamente femeninas, consideradas tra-dicionalmente poco cualificadas, refiriéndose, por ejemplo, a las cualidades de atención o de habilidad manual. Según la forma en la que estas cualidades se tomen o no en cuenta, las mujeres se podrían beneficiar o no del nuevo sistema (Henry, 1995).
COMENTARIOS Y BALANCE
Como en Inglaterra, en Australia el enfoque basado en normas de competencia ha sido objeto de vivas controversias y de una abundante literatura (Collins, 1993; Curtain y Hayton, 1995). El abanico de opiniones va desde «el compromiso entusiasta del militante... a la aceptación del burócrata que no tiene elección; a las protestas horrorizadas de los que ven reemplazar una buena enseñanza por una jerga ritual; a las investiga-
ciones que demuestran que al menos una parte del programa no podrá ponerse en práctica, y al argumento según el cual el discurso dominante es peligroso... y pone en riesgo objetivos educativos esenciales para una sociedad democrática» (Collins, 1993, p . l l ) .
Como en Inglaterra, las críticas proceden sobre todo de los investigadores y de los docentes, quienes consideran que se definen las competencias demasiado rígidamente y temen que apenas se tomen en cuenta los objetivos educativos de la enseñanza profesional.
Por su parte, algunos responsables sindicales expresaron a fines de 1995 que veían en la experiencia una serie de oportunidades fallidas: principalmente en lo que concierne a las bajas cualificaciones, estas normas, según ellos, no hacían más que reflejar la organización existente y no habían contribuido a un reconocimiento mejor de la cualificación; la descentralización de la negociación salarial en las empresa, sobrevenida tras el comienzo de la reforma y durante su establecimiento, puso en tela de juicio el carácter unificador del sistema y el reconocimiento de las cualificaciones en el mercado de trabajo; la complejidad del sistema, debida sobre todo a su carácter sectorial (cuando gran parte de los empleos son intersectoriales), ha sido con frecuencia disuasoria para las empresas (Ewer, Ablett, 1996).
Es posible pensar que la actitud de los empresarios se convertirá en el factor determinante. Éstos parecen divididos. Los desacuerdos subsisten sobre la cuestión de si las normas de cualificación deben definirse a nivel de rama o de sector y si deben tener un carácter obligatorio (lo que desearían los sindicatos) o facultativo (Curtain, 1994). Pero, sin duda, la mayor dificultad consiste en hacer progresar una «cultura de la formación» que no está muy desarrollada en Australia.
El gobierno conservador ha realizado modificaciones en el sistema de formación tendentes a dotarlo de una mayor flexibilidad y a dar una mejor respuesta a las demandas de
las empresas, al considerar que el nuevo sistema todavía no les proporciona suficiente satisfacción.
2.3.3. Nueva Zelanda
Este país presenta muchas similitudes con Australia, aunque también algunas diferencias. En particular, no tiene carácter federal, lo que ha favorecido la integración en un sistema nacional; ha renunciado antes que Australia al sistema de arbitraje y de negociaciones colectivas nacionales; los programas de formación, aun más que en Australia, están en manos de los centros.
Los motivos y el espíritu que han inspirado la reforma del sistema de formación y de certificación son muy parecidos a los que acabamos de revisar, sobre todo la necesidad de elevar el nivel de cualificación de la mano de obra para hacer la economía más competitiva, de incitar a la formación y de subsanar la dispersión de los dispositivos de certificación.
También se puede señalar la preocupación por diversificar los medios y los modos de formación, por abrir a la competencia un mercado de la formación, y por integrar en un sistema de certificación las formaciones (principalmente privadas) que hasta ahora permanecían fuera. Más original es la relevancia dada a la necesidad de preparar a los individuos para una educación permanente y también a la internacionalización, haciendo referencia a la idea de una generalización de las cualificaciones.
Tras una serie de informes oficiales sobre la reforma del sistema de formación, se creó la New Zealand Qualifications Authority en 1990. Ésta propuso dos sistemas de cualificación: el primero reflejaba la división tradicional entre diferentes tipos y niveles de títulos. El segundo, que ha disfrutado de preferencia después de numerosas consultas, implica la sustitución de todos los diplomas por un sistema único.
Este National Qualifications Framework engloba tanto las cualificaciones generales como las profesionales,
eliminando «la distinción artificial entre enseñanza general y profesional». Comprende ocho niveles de cualificación que conducen a tres niveles de titulación: certificate, diploma, degree, lo que cubre la enseñanza superior. Cada nivel se basa en el precedente y representa un elemento suplementario que permite una progresión por etapas a través de un sistema de créditos.
Se ha reconocido cierto número de organismos encargados de definir los standards, sea a través de la Qualification Authority, sea por la Education and Training Support Agency. Todos los protagonistas están invitados a contribuir a la definición de nuevos estándares y nuevas cualificaciones. La terminología competency-based standards no se usa, y los estándares comprenden «todos los conocimientos, las competencias {skills), las actitudes y los valores necesarios en un campo, así como los diferentes contextos en los que se utilizan» (Registration, 1995).
Las definiciones se consideran menos rígidas que las de Australia (Lundberg, 1994). Su lista de «cualificaciones esenciales» es muy próxima a la de las cualificaciones-claves australianas.
El Qualifications Framework apunta sobre todo a integrar competencias generales y aplicadas, teoría y práctica. La evaluación puede ser resuelta tanto por un organismo de formación como por un empresario. El nuevo sistema quiere abolir así las fronteras tradicionales entre las instituciones de enseñanza y las de formación profesional. En adelante, las materias escolares podrán evaluarse fuera de la escuela, mientras que las escuelas podrán preparar unidades de estándares que respondan a las cualificaciones específicas demandadas por las empresas.
Los organismos de formación deben ser objeto de una habilitación y serán autorizados para proceder a las evaluaciones, en la medida en que posean las capacidades y recursos necesarios para garantizar su calidad. Cuando la formación se hace en las empresas, la evaluación será realizada por una organización acreditada, normalmente organismos de formación de
las ramas profesionales. Un control exterior vigilará el respeto a las normas por parte de los evaluadores.
La originalidad de la experiencia neozelandesa radica sobre todo en la voluntad de integrar en un único marco las instituciones de educación y las de formación, y en la de interpenetrar los sistemas. También se distingue porque la evaluación y la certificación integran conocimientos, competencias, cualificaciones, y porque la preocupación por la calidad implica completar la evaluación de los resultados (outcomes) con un control de los recursos y de los medios {inputs).
Aún no se dispone de una evaluación global de los resultados de este sistema que sería interesante analizar.
2.3.4. Estados Unidos
Tres características tradicionales de los Estados Unidos interesan a nuestra problemática:
— El sistema educativo no tiene el carácter selectivo que predomina en Europa, y el diploma de fin de estudios secundarios, ante la carencia de normas de resultados, se atribuye liberalmente. De ahí surgen muchas de las críticas sobre el insuficiente nivel de educación y de cualificación de la población (Marshall, Tucker, 1992).
— La descentralización y la autonomía local están muy desarrolladas, y el control e intervención del nivel federal es mínimo. Diversas instituciones otorgan toda una variedad de títulos profesionales, cuyo reconocimiento con respecto a las fuentes de financiación y al mercado de trabajo está ligado a la habilitación de la institución por organismos independientes.
— El mercado de trabajo está muy poco reglamentado, y aunque los empresarios aprecian la formación profesional, generalmente no hay regla o convenio colectivo que los lleve a tenerla en cuenta.
Se considera que la falta de homogeneidad de los estados limita las posibilidades de uniformización de las
normas de evaluación y certificación. Aunque esta situación no parece ser un gran obstáculo para la movilidad geográfica de la mano de obra norteamericana, diferentes informes y trabajos deploran la ausencia de estándares nacionales. El caso es que, aunque existen numerosas iniciativas en este sentido, no están coordinadas (Marshall, Tucker, 1993; Office, 1994; OCDE, 1996a ;
Steedman y otros, 1997). Al mismo tiempo, hay que recordar que fue en Estados Unidos donde nacieron los métodos y técnicas sobre los indicadores de resultados educativos, la financiación ligada a los resultados, el análisis del trabajo y el análisis de las competencias (Steedman y otros, 1997).
En este contexto, y con la idea de contribuir a establecer modos de organización del trabajo más competitivos, con una mano de obra igualmente competitiva, se ha decidido crear un sistema de normas de cualificación (skill standards of qualifications). Se trataría de un sistema indicativo, dirigido a los individuos, a los empresarios y a los organismos de formación. Debería permitir evaluar la eficacia relativa de diferentes formaciones (Tucker, 1995).
Este sistema comprendería tres niveles de cualificación: los que se requieren para un tipo de empleo concreto, los que son comunes a un grupo de empleos y los que debería poseer todo ciudadano (análisis de problemas, trabajo en equipo, etc.).
Para evaluar o certificar estas cualificacio-nes, los empresarios y los sindicatos definirán las normas que los candidatos deben satisfacer. Pueden tener la forma de descripciones y de ejemplos de tareas, que se refieren a una tabla que indica el nivel de realización requerido para ser admitido. Se utilizarán para crear sistemas de «cartera» y de exámenes. Los que hayan obtenido el certificado oportuno tendrán preferencia en la contratación, en la promoción y en la remuneración (Tucker, 1995).
Es interesante resaltar la filosofía de este proyecto, pero no es más que un proyecto, y faltan por clarificar mu-
chos elementos que condicionan su implantación. Así, se da gran importancia al proceso de evaluación, pero no se concreta en qué consiste. Junto a similitudes muy claras con el plan de las NVQ, aparecen sensibles diferencias de concepción, como, por ejemplo, una cierta voluntad de definir cualificaciones más amplias y de hacer participar a los sindicatos.
Sobre todo, hay que subrayar que está previsto mantener el carácter voluntario de la adopción de este programa. ¿Será suficientemente convincente la argumentación propuesta por diferentes informes y estudios que se refieren a la ventaja que representa una mano de obra cualificada y el efecto indicativo de un sistema de normas? Una posible respuesta consistiría en favorecer a las industrias que adoptaran los nuevos estándares. Así, al incitar a una evaluación de la cualificación de la mano de obra, éstos constituirían un medio para poner en tela de juicio la organización del trabajo y las prácticas de contratación (Marshall, Tucker, 1992).
Este análisis se puede resumir esquemáticamente en un cuadro comparativo como el que sigue. En él no se recogen del todo evoluciones y matices, y necesita algunos comentarios suplementarios:
— Hoy, la realidad en los tres países no se corresponde exactamente con el modelo tipo: el monopolio del Estado francés en la certificación no es tan total y el sistema ha comenzado a flexi bi I izarse; el predominio del sistema dual en Alemania está en discusión, y la certificación se refiere a cualificaciones más amplias que los oficios antes rígidamente especializados; en Inglaterra, a pesar de la tradición de descentralización y de la importancia dada al papel del mercado, el Estado ha impulsado el establecimiento de un sistema definido de forma centralizada, y se esfuerza en promoverlo.
Igualmente, se podrían caracterizar las evoluciones subrayando que Francia y Alemania parten de sistemas
fuertemente institucionalizados y buscan más flexibilidad, mientras que, por el contrario, los países anglosajones, carentes de un marco institucional, buscan una coherencia nacional.
Cuadro 1. Tres lógicas de evaluación y certificación
Formación profesional
Nexos con formación general
Mercados de trabajo
Público contemplado
Principal responsable
Objeto
Modalidades
Certificación otorgada por
Transferencia
Aceptación por et mercado de trabajo
Francia
Principalmente escolar, resurgimiento aprendizaje
Alemania
Aprendizaje dual predominante + escuelas
Formación general comprendida en formación profesional
Internos predominantes, tendencias externas
Profesionales predominantes
Principalmente jóvenes, preocupación por los adultos
Ministerio de Educación
Conocimientos Habilidades {savoir-faire) Competencias amplias
Interlocutores sociales
Cualificaciones que corresponden a un oficio
Jurados mixtos (docentes, empresarios). Pruebas escritas, orales y prácticas
Estado (organizaciones profesionales para CQP)
Sír para la mayor parte de los títulos
Desigual consideración por los convenios colectivos
Cámaras de Comercio
NO
Amplia consideración por los convenios colectivos
Inglaterra
NVQ GNVQ
Principalmente escolar, Bajo aprendizaje
Sin formación general
Tradicionalmente profesionales, desreglamentación
En primer lugar, adultos
Jóvenes
Empresarios
Competencias estrictamente definidas
Competencias amplias
Verificación de estándares
Organismos/Empresas acreditadas
NO Sí
Generalmente no tenida en cuenta
Dicho de otro modo, se puede observar un acercamiento de las situaciones más extremas hacia una posición intermedia (diversificación de ias formas de evaluación y de certificación en Francia, unificación en Inglaterra; renacimiento del interés por el aprendizaje de conocimientos y preocupación por la calidad que no garantiza suficientemente la definición de normas en Inglaterra). En algunos casos, se puede hablar de convergencia; por ejemplo, en lo que se refiere a la preocupación compartida por validar las capacidades profesionales adquiridas.
— A pesar de todo, el peso de las especificidades socioculturales e institucionales continúa siendo importante, en particular por lo que concierne a:
• El papel de implicación de los protagonistas y fundamentalmente de los empresarios en relación con el mercado de trabajo.
• La oposición entre una concepción global de los objetivos profesionales que se apoya en una formación general, y una concepción más modular, más instrumental, que implica una mayor fragmentación.
— El recurso a la noción de competencia no constituye en sí mismo una gran diferencia entre los países, pues también se encuentra en Francia, por ejemplo. La interpretación más o menos amplia de esta noción es la que los diferencia, y más aún el espíritu que preside la concepción del sistema y el modo de evaluación, que continúan estando muy diferenciados.
69
3. Situación y problemática en otros países
Partiendo de esta primera relación, se pueden abordar en esta Tercera Parte los problemas que se plantean en otros países. Si se hace referencia a la tipología de los sistemas de formación y a las responsabilidades de la certificación, propuesta en la Primera Parte (1.5), se pueden encontrar diversos ejemplos ilustrativos de ella fuera de los países industrializados tradicionales. En muchos casos, se trata del establecimiento de dispositivos enteramente nuevos o de la refundición completa de los sistemas existentes.
3 .1 . Problemas planteados por la transición en Europa Central
Los países de Europa Central han compartido ciertas características comunes durante el período de la planificación centralizada2:
— Un sistema educativo paradójicamente elitista, en el que la selección se basaba a la vez en resultados escolares y en criterios políticos muy conservadores. Este sistema no había evolucionado desde hacía varias décadas, al fracasar los proyectos de reforma y al carecer cada vez más de recursos.
— Una formación profesional que se dirigía a los obreros cualificados y que recibía una importante proporción de cada grupo de edad en unas modalidades rígidamente especializadas. Esta formación comprendía una débil componente de
2 Los párrafos que siguen están inspirados principalmente en los comentarios recibidos de Peter Grootlngs.
enseñanza general, y lo más frecuente era que se impartiera en las escuelas relacionadas con las empresas donde se efectuaba un trabajo práctico.
— Un fuerte control centralizado sobre los medios (programas, manuales, presupuestos, efectivos), pero no sobre los resultados de la formación, teniendo las empresas el control del proceso de cualificación, sin preocuparse demasiado por la calidad. Los títulos, en realidad, no eran más que certificados de fin de estudios. No desempeñaban ningún papel frente a la prosecución de estudios, ya que las universidades organizaban sus propios exámenes de ingreso.
— Este sistema era coherente con un destino autoritario de los diplomados, que implicaba una movilidad profesional muy escasa. Las empresas contrataban no tanto en función de la calidad de la formación recibida, sino de prevenirse de cualquier eventualidad. Según algunas interpretaciones, el papel de las empresas no consistía tanto en dar una formación como en asegurarse una disponibilidad de mano de obra joven.
— Era igualmente coherente con una forma de organización del trabajo (fuerte división del trabajo) y de la sociedad que valoraba las funciones técnicas, en detrimento de las otras profesiones, y con una economía que no había sido afectada por la modernización.
En resumen, el conservadurismo del sistema de formación y el de la economía podían ir a la par, pero no favorecían la calidad de la formación profesional ni preparaban para la brutal apertura a una economía de mercado.
Junto a estas características comunes, hay que señalar igualmente ciertas diferencias entre países, resultado al mismo tiempo del nivel de desarrollo económico y de las tradiciones educativas, cuya memoria se había conservado a pesar de la adopción de estructuras inspiradas en el sistema soviético. Polonia era más rural y su enseñanza era más elitista, mientras que la industria y el aprendizaje estaban más desarrollados en Checoslovaquia. En Hungría, una tradición más inspirada en Austria mantenía en paralelo una enseñanza profesional y un aprendizaje.
La transición hacia la economía de mercado ha llevado consigo importantes reformas de los sistemas de formación, en particular una revisión de la especialización en el primer nivel de la formación profesional, un desarrollo de las formaciones profesionales de nivel postsecundario y, en varios países, un movimiento de descentralización y un desarrollo de las formaciones privadas.
Respecto a la evaluación y la certificación, estos países comparten hoy una misma preocupación: prepararse para el ingreso en la Unión Europea. Conscientes de que la cua-lificación de su mano de obra no está adaptada, desean adoptar, portante, «normas de cualificación europeas».
El programa «Tempus» de la Unión Europea ha contribuido a esta situación, facilitando los intercambios con la Europa del Oeste y sensibilizando a los países del Este hacia los niveles de calidad practicados por los primeros en cuanto a programas y a métodos de enseñanza.
Paralelamente, y aunque la enseñanza profesional no sea prioritaria, se han acometido programas de modernización de los contenidos formativos (programas que se benefician generalmente de una ayuda europea o del Banco Mundial, y por tanto están inspirados en una asesoría exterior). Inevitablemente, esto ha llevado a abordar el problema de la evaluación y de las normas de calidad, tanto más cuanto que la calidad de la enseñanza general en la Europa Central era tradi-cionalmente elevada y los docentes gozaban allí de un alto prestigio.
Por otro lado, en muchos países el nuevo régimen ha adoptado una nueva política de descentralización, que ha implicado sobre todo una amplia iniciativa de los centros escolares para modificar los contenidos de formación y para poner a punto programas experimentales. Esta variedad de iniciativas ha hecho necesario establecer normas de resultados a escala nacional o, dicho de otro modo, un sistema de evaluación y certificación. No era preciso cuestionar totalmente la capacidad de ini-
ciativa de los niveles locales ni de las escuelas, que difícilmente soportan las intervenciones centrales, en las que no pueden dejar de ver una influencia de la antigua ideología. La flexibilidad y la adaptabilidad a las necesidades locales son tanto más necesarias cuanto que las grandes empresas industriales se hunden y la economía se diversifica.
Queda por saber en relación a qué criterios se pueden definir las normas de calidad y de evaluación. Al principio, algunos países pensaron que la adopción de normas europeas de cualificación podría facilitar a la vez su entrada en la Unión Europea y la movilidad de su mano de obra cualificada en los países de la Europa Occidental. Tal movilidad era muy teórica mientras las fronteras estaban cerradas, pero el problema se puede plantear más claramente cuando algunos de ellos sean admitidos en el seno de la Unión Europea.
La dificultad radica en que verdaderamente no hay normas europeas de cualificación. Existe un Convenio de Reconocimiento establecido por el Consejo de Europa, según el cual los sistemas educativos de los países firmantes se consideran como «esencialmente iguales», pero esta es una cuestión de confianza mutua y no de una comparación detallada; se trata más de cualificaciones educativas que de profesionales. De todas maneras, sólo algunos países de la Europa del Este han firmado el Convenio (Crighton, 1993).
Asimismo, en la Unión Europea existe ahora un reconocimiento de principio sobre la equivalencia de los títulos para las profesiones reglamentadas. Pero los esfuerzos emprendidos para poner a punto sistemas de comparación de las cualificaciones han encontrado dificultades casi insuperables, debido a las diferencias en los sistemas de formación entre los países miembros, en el funcionamiento de los mercados de trabajo y en las instituciones afectadas por las relaciones de éstos (Merle y Bertrand, 1993; Bertrand, 1996a).
Los países de Europa Central son conscientes de esta situación, pero, a falta de otra cosa mejor, han parti-
do de los trabajos del CEDEFOP3 sobre la comparación de las cua-lificaciones y los han cotejado con las clasificaciones de empleo existentes para empezar a definir perfiles. La dificultad de tal procedimiento se encuentra en el hecho de que estos perfiles europeos reflejan generalmente una organización del trabajo tradicional. Continúan siendo bastante imprecisos en cuanto al nivel y, sobre todo, no se han concebido demasiado como para constituir referencias de formación.
Otro problema radica en que en el antiguo sistema socialista los perfiles de formación y las clasificaciones de empleo, que servían para la determinación de las remuneraciones, no constituían más que un solo y mismo sistema, derivado de una lógica administrativa. Con la apertura hacia una economía de mercado, la clasificación de los empleos ha quedado en gran parte obsoleta y la determinación de las remuneraciones depende de la coyuntura del mercado y no de una decisión administrativa. Es necesario, pues, construir al mismo tiempo un sistema de referencias de formación y otro de clasificación de empleos, pero como dos conjuntos conectados de manera flexible y no como un solo bloque rígido. Es un arduo trabajo que requiere una concertación profunda con los agentes sociales.
LA REPÚBLICA CHECA
Estos problemas se pueden ilustrar con el ejemplo de la República Checa. En dicho país no existía un sistema nacional de exámenes, y cada escuela era libre para establecer su propio sistema de examen de ingreso y de salida. De ahí derivaban, según la evaluación de la política de educación realizada por la OCDE (1996b), las desigualdades y la diversidad que no han hecho más que crecer desde la implantación del nuevo régimen con la modalidad bottom-up, que deja en manos de escuelas piloto la iniciativa de proponer nuevos programas. El de-
3 Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional.
sarrollo de centros privados contribuye también a agravar la situación.
Todo esto plantea a la vez problemas de clarificación, de control de calidad y de unificación. Los títulos de egreso de las escuelas profesionales tienen un valor cada vez más incierto en el mercado de trabajo, dado que las empresas han perdido el control directo que tenían anteriormente sobre la formación de sus futuros empleados. Deben, pues, «confiar en la producción de los centros escolares, o poner a punto sus propios criterios de contratación, de formación en la empresa y de remuneración» (OCDE, 1996b).
Esta constatación se puede acercar a la primera recomendación del informe, enfocada a dar prioridad ante todo a la calidad de la formación. La segunda recomendación se refiere a la transparencia del estatuto de la enseñanza profesional, a las cualificaciones y al establecimiento de procedimientos que faciliten el reconocimiento de las cualificaciones en el mercado de trabajo. Este tipo de cuestiones no se dirige sólo al Ministerio de Educación; se necesitan consultas más amplias.
En respuesta a tales dificultades, el informe manifiesta cierta vacilación entre dos estrategias de desarrollo de la enseñanza técnica y profesional. La primera se inclina hacia las escuelas integradas tal y como se pueden encontrar en diferentes países anglosajones y en Japón. La segunda implica una diferenciación por modalidad y niveles, y se dirige hacia la distinción entre no cualificados o semicualificados, cualificados y técnicos, más conforme con las estructuras existentes en la Europa continental. En efecto, es probable que exista en esta región cierto consenso sobre nociones tales como la de obrero cualificado o la de técnico, que se encuentran reflejadas en la clasificación en cinco niveles en uso en la Unión Europea (OCDE, 1996a).
Hay que reconocer que esta clasificación es excesivamente vaga y que es difícil proponer un método para concretarla bajo la forma de un sistema de definición, de evaluación y de certificación de las cualificaciones.
OTROS PAÍSES DE EUROPA CENTRAL
Sin duda, el mismo panorama se puede encontrar en la mayor parte de los países vecinos, donde la descentralización y la multiplicación de experiencias en materia de programas dejan sin resolver el problema de la adopción de un plan nacional de evaluación y certificación (Caillods y otros, 1995).
Hungría ha adoptado un Acta sobre la formación profesional que coloca a ésta bajo la tutela del Ministerio de Trabajo y prevé varias modalidades de formación. La primera corresponde a un aprendizaje proporcionado en empresas artesana-les y que está controlado por las organizaciones que las agrupan. La segunda se realiza en las escuelas y puede conducir, bien a un certificado de fin de aprendizaje, bien, mediante un año suplementario, a un diploma de técnico que permite proseguir los estudios.
Por último, la principal modalidad destinada a la formación de obreros y de empleados cualificados debe organizarse, en principio, según el modelo de la formación «dual» alemana. Esto implica, por una parte, una agrupación importante de las cerca de 1.500 especialidades actualmente reconocidas. Pero, sobre todo, implica una participación activa de los agentes sociales, sobre todo de las empresas. En teoría, esta participación está garantizada por la creación de un Consejo Nacional de la Formación Profesional, que tiene un carácter tripartito, y por las Cámaras de Comercio.
Sin embargo, teniendo en cuenta lo que son las empresas en el contexto actual y la ausencia de una tradición de representación y de participación, dichos planes tienen hasta ahora un carácter esencialmente formal y el consenso entre los interlocutores casi nunca se alcanza. El Ministerio de Trabajo desempeña un papel predominante en el Consejo Nacional y el sistema conserva un carácter muy centralizado.
Las empresas ofrecen muy pocas posibilidades de formación en alternancia, de modo que no se reúnen las
condiciones para el funcionamiento de un sistema dual al modo alemán (Caillods y otros, 1995).
Por lo que se refiere más específicamente a la evaluación y la certificación, los responsables del Ministerio de Trabajo han seguido una orientación intermedia entre las experiencias alemanas y británicas: los exámenes se organizan según modalidades próximas a la tradición alemana, pero los objetivos se definen en términos de competencia, siguiendo un camino más cercano al que está establecido en los países anglosajones.
Ocurre algo parecido en los Länder de la Alemania del este, donde se decidió, tras la reunificación, la adopción pura y simple del sistema vigente en el oeste. Esto implicaba la introducción de tres modalidades de enseñanza secundaria, en lugar de una sola, durante los diez primeros años, y ahora se deplora que esto haya llevado consigo la desaparición de la posibilidad de la doble certificación (general y profesional) que existía anteriormente (Boehm, 1994).
El sistema dual estaba menos alejado del antiguo sistema de aprendizaje en la medida en que este último se situaba sobre todo en las escuelas de empresa. Las modalidades propias de la Alemania del oeste se han introducido y el sistema formalmente funciona, pero la participación de las empresas en él no está asegurada de manera satisfactoria: pocas empresas están dispuestas a tomar aprendices, y ni las «cámaras consulares», ni la administración, ni los agentes sociales pueden influir mucho sobre el déficit de plazas de aprendizaje. El Gobierno federal ha tenido que decidirse a financiar la formación, contrariamente a lo que se hace en los Länder del oeste (Giraud, 1995; Culpepper, 1996).
Estas experiencias muestran que, en ausencia de un contexto económico favorable y de una tradición de con-certación entre interlocutores, es difícil tanto instituir un nuevo sistema nacional de evaluación y certificación, como importar pura y simplemente un sistema de tipo dual, cuyo funcionamiento exige condiciones específicas (más adelante se insistirá en ello).
En Esloveniase ha emprendido la reforma de la enseñanza con la perspectiva de la entrada en la Unión Europea y se desea compartir las experiencias de los países de la Unión y desarrollar los intercambios con ellos. Desde el comienzo de los años 90, se definieron en un Libro Blanco una serie de prioridades, entre las que figuraba la compatibilidad del sistema de enseñanza profesional con los de la Unión.
La Ley sobre la reforma de la enseñanza profesional adoptada en 1996 creó un Consejo Nacional de la Enseñanza y de la Formación Profesional, en el que participan representantes de los agentes sociales y de las escuelas. En especial, tiene la responsabilidad plena de la aprobación de los programas de formación, que elabora un Instituto Nacional, asimismo bajo la responsabilidad de diferentes interlocutores. Se ha encargado a escuelas piloto hacer propuestas de programas en distintos campos.
La Ley también ha previsto una diversificación de los tipos de formación, uno de ellos en la modalidad de aprendizaje, e igualmente el desarrollo de las formaciones privadas.
Paralelamente, los Ministerios de Educación y de Trabajo se preocupan por la mano de obra adulta que no tiene una cualificación reconocida, sea a consecuencia de un abandono prematuro, sea porque las formaciones recientes no figuran en la lista de las cualificaciones formalmente reconocidas. Con este fin está previsto crear certificados profesionales, que no sustituyen a los títulos que sancionan una formación, pero que serán un complemento de ellos.
Estos certificados quizás se establecerán bajo la forma modular y se referirán a normas nacionales de conocimientos o de competencia. Representarán una flexibilización importante de las modalidades de evaluación, pues deberán permitir sobre todo un reconocimiento de las capacidades profesionales adquiridas por la experiencia. Tales objetivos están próximos a los que se persiguen con las normas de competencia, pero
Eslovenia no tiene intención de poner en funcionamiento este tipo de sistema.
Un caso contrario es el de Rumania, donde en 1995 se creó un Council of Occupational Standards and Assessment al que se ha asignado un objetivo ambicioso y global, que sobrepasa el marco de la formación profesional. Consiste en definir normas de competencias, según la terminología británica, pero intentando a la vez la puesta a punto de programas de enseñanza general y de formación de adultos, la creación de un nuevo sistema de cualificaciones y la evaluación de las cualificacio-nes de la mano de obra. El Consejo ha empezado a elaborar normas para las principales actividades profesionales.
3.2. El caso de los países en vías de desarrollo
Los países en vías de desarrollo están en una situación bastante específica en lo que se refiere al mercado de trabajo, pero los sistemas de formación y certificación con frecuencia se vinculan a los modelos mencionados anteriormente y se enfrentan a problemas similares.
EL MERCADO DE TRABAJO
En estos países, el mercado de trabajo se caracteriza por la coexistencia de tres sectores bien distintos: la administración pública, una economía moderna débilmente desarrollada, y un sector tradicional o «informal» en el que a menudo se sitúa la mayoría de los empleos.
En los países del África francófona, por ejemplo, la tradición colonial ha privilegiado una estructura jerárquica y una correspondencia rígida entre títulos y clasificaciones profesionales, que se inspira en el modelo de la función pública y puede reflejarse en los convenios colectivos (para Camerún, Atanga-na-Mebara, 1984). Pero esta tradición ha afectado sobre todo a
algunas grandes empresas del sector moderno, principalmente a las empresas para-públicas. Encuestas recientes realizadas en algunos países han demostrado que en la realidad los empresarios no siempre tenían en cuenta los títulos ni las clasificaciones.
Pero, sobre todo, la experiencia muestra que las empresas tradicionales y las artesanas no prestaban más que un interés muy limitado a la detentación de unos títulos profesionales otorgados en unas escuelas alejadas del mundo del trabajo, y cuyos títulos buscan ante todo empleos públicos. La contratación, entonces, se hace básicamente en función de criterios personales, y los pequeños empresarios prefieren formar a su personal ellos mismos. También se inclinan a preferir a los no diplomados que a los diplomados, dado que estos últimos tienen con frecuencia pretensiones exageradas.
Los empleos del sector público, generalmente más demandados, están clasificados según una escala que tiene en cuenta los títulos de las dos primeras categorías, pero no los de la tercera. Por el contrario, en el sector privado no existe convenio colectivo y la clasificación se deja a la libre apreciación de los empresarios. En el marco del diálogo social iniciado actualmente en Marruecos, esta es una cuestión que es objeto de debates entre los agentes sociales.
LOS SISTEMAS DE FORMACIÓN
Y CERTIFICACIÓN
En los países en vías de desarrollo se observan diversos modelos de enseñanza y de formación profesional.
El modelo de una enseñanza profesional escolar que conduce a unos diplomas del Estado, ilustrado anteriormente con el caso de Francia, se vuelve a encontrar en muchos países: en el África francófona que ha seguido este modelo, y también en otros muchos países como Argentina, China, la India, México, Taiwan, etc. Este modelo, implantado en su origen con el apoyo financiero exterior, ahora es criticado por ser costo-
so, poco flexible y adaptarse mal a las demandas del mercado de trabajo, y en particular a las necesidades del sector informal.
La falta de recursos y la presión de las agencias exteriores contribuyen a que se inicien cambios en algunos países. Así, en algunos se van estableciendo sistemas de formación profesional financiados por los fondos y coadministrados con las empresas.
Otros países en vías de desarrollo han seguido la tradición británica de descentralización, y no tienen un sistema nacional de formación y certificación propiamente dicho. Algunos de ellos, además, siguen recurriendo a una certificación otorgada por organismos británicos o por sus filiales (en el Caribe, por ejemplo).
Los países de América Latina habían desarrollado un cuarto modelo, basado en la existencia en paralelo de formaciones escolares tradicionales y de un potente sistema de formación y certificación financiado y cogestionado por las empresas. En el contexto actual también se han planteado renovar y flexibilizar su oferta de formación.
La ausencia de un sistema nacional de certificación, la diversificación de las ofertas de formación resultantes del desarrollo de centros de formación privados (principalmente en los servicios y en el comercio), la formación en empresa (para las técnicas más especializadas o en los sectores punta) y la necesidad de adaptar mejor las formaciones a la evolución de las necesidades del mercado de trabajo, son factores que han suscitado un interés creciente por el establecimiento o por la renovación de un sistema de certificación susceptible de dar una garantía de calidad y de homogeneidad.
Ante esta preocupación común, los países en vías de desarrollo han dado respuestas diferentes, que se inspiran más o menos en los modelos mencionados anteriormente y que tienen en cuenta sus tradiciones institucionales y culturales. La primera proviene del modelo de coexistencia entre dos sistemas
e intenta adaptarlo. La segunda se inspira en el sistema dual de formación profesional, sin desarrollarlo necesariamente hasta sus últimas consecuencias, sobre todo en materia de certificación. Por último, muchos países están tentados hoy por el modelo anglosajón de evaluación de las competencias.
3.2.1. La coexistencia de dos sistemas de formación y certificación
Este modelo consiste en confiar la responsabilidad de la formación profesional a uno o a varios organismos distintos del sistema educativo, asociando a él a los empresarios que tienen su propio sistema de certificación. De ello se pueden encontrar ejemplos en América Latina y también en Marruecos y en Singapur.
El caso de Brasil se puede considerar como ejemplar y ha disfrutado durante mucho tiempo de una gran consideración. El que los empresarios tengan la tutela del sistema de formación profesional debía garantizar por naturaleza el reconocimiento de la cualificación en el mercado de trabajo (o el carácter transferible de la certificación).
La intensificación de la competencia internacional y la preocupación por la calidad llevaron al SENAI (organismo encargado de las formaciones industriales) a estudiar el establecimiento de un sistema de certificación que responde a dos objetivos:
— «En una perspectiva de educación permanente, ser fácilmente accesible para los trabajadores que deseen adquirir una cualificación mayor.
— Responder a las demandas inmediatas de certificación de los trabajadores experimentados y satisfacer las exigencias de las empresas respondiendo a las normas establecidas por los sistemas internacionales de garantía de calidad» (SENAI. Projeto Estratégico NA-018. Certificaçâo ocupacional in Mertens, 1996).
Está previsto que la realización de este proyecto implique la participación de todos los protagonistas en su concepción, en su ejecución y en su evaluación, dentro de un desarrollo descentralizado del mismo. La cuestión que se plantea es cuál es el papel del Estado en tal proceso, considerando que en el pasado lo más frecuente era que éste llevara la iniciativa.
En Costa Rica, desde 1976, un servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje se ha encargado de establecer y de gestionar un sistema de certificación profesional. Ha procedido a realizar, durante seis años y con los agentes sociales, los análisis de empleo que han permitido definir 18 certificados profesionales. Una ley de 1983 asignaba al Instituto la responsabilidad de desarrollar un sistema de certificación del nivel de conocimientos y de competencias de los trabajadores, pudiendo éstas ser evaluadas independientemente de la forma en que hubieran sido adquiridas (Mertens, 1996).
Sin embargo, hay que mencionar que hoy las formaciones impartidas directamente por las instancias centrales de formación están un poco cuestionadas en América Latina, en beneficio de una respuesta aún más directa a las necesidades de las empresas. Así, numerosas agencias de formación se esfuerzan en animar las formaciones en centros privados o en empresas, y están llamadas a desempeñar un papel más importante como instancias de homologación y de certificación (Weinberg, 1997). Chile constituye un caso extremo de descentralización y de desreglamentación. La política de descentralización da a cada centro la responsabilidad de la certificación y de la formación dispensada. El problema de la creación de un dispositivo nacional no se ha planteado por el momento.
De forma un poco paradójica, esta situación, visiblemente inspirada en el enfoque liberal, confía en los mecanismos del mercado seguidos en muchos países anglosajones, sin tener en cuenta los esfuerzos que actualmente hacen estos últimos países para establecer un sistema nacional, sea voluntario (como en los Estados Unidos de América) u obligatorio (como en el Reino Unido y en muchos países de la Commonwealth).
3.2.2. Las tentativas de adaptación del sistema dual
El sistema dual es un sistema de formación que, en el modelo original alemán, va acompañado, como hemos visto, por un dispositivo de evaluación y certificación en el que las empresas desempeñan un papel esencial, lo que proporciona un buen reconocimiento de éste en el mercado de trabajo.
Pero esos dos elementos no están necesariamente asociados. El modelo germánico de formación se ha trasladado, o está trasladándose, a numerosos países, en particular Botswana, China, Corea del Sur, Nigeria, Singapur, Tailandia, Argentina, Guatemala, Honduras y Perú (Agudelo Mejía, 1993; Boehm, 1994). Sin embargo, con frecuencia este traslado es parcial y no implica siempre el establecimiento del mismo dispositivo de evaluación y certificación.
Tales adaptaciones reciben la ayuda de las agencias alemanas de desarrollo y afectan en especial a los obreros cualificados de la industria del sector moderno. La tendencia a la deslocalización de la industria, que parece acelerarse actualmente en Alemania, podría incitar a las empresas de ese país a exportar el sistema dual a las empresas que deslocalizan (Boehm, 1997).
En Singapur se adoptó en 1990 un sistema dual inspirado en el modelo alemán. Pero depende totalmente del Institute of Education, que define las normas de cualifica-ción, procede a las evaluaciones y expide los certificados, igual que en las otras formaciones profesionales. El mismo Instituto está sujeto al Ministerio de Educación, que tiene el control del conjunto del sistema de enseñanza y de formación. Se está, pues, muy lejos del dispositivo de evaluación y certificación alemán, en el cual se concede un amplio espacio a los agentes sociales.
Se puede constatar, con U. Boehm (1997), que la transposición del sistema alemán se limita por lo general
a las formaciones industriales que se dirigen al sector moderno de la economía. En Nigeria, una iniciativa local para adoptar un sistema parecido no afectaba más que a un número ínfimo de aprendices, en relación con los que seguían el aprendizaje tradicional, sobre todo en el sector moderno.
Volveremos en la última parte sobre los problemas generales planteados por el tránsito al sistema dual.
3.2.3. El atractivo del modelo basado en normas de competencia
El modelo británico basado en normas de competencia parece tentar particularmente a algunos países como México, Jamaica, Mauricio y África del Sur.
MÉXICO
Este país se caracteriza por una cierta debilidad de la educación básica, por la desigual calidad de los diferentes tipos de formación, por una fragmentación de las formaciones técnicas y profesionales, que dependen en su mayoría de diversos subsecretariados y departamentos de la Secretaría de Educación Pública, y por la desconexión entre el sistema de formación y las empresas. Hasta ahora no existía un sistema independiente y uniforme de certificación, lo que constituía un problema, sobre todo para las formaciones privadas y para los diversos programas dirigidos a los trabajadores adultos.
Relacionado con el establecimiento del Tratado de Libre Cambio, se ha considerado preciso elevar el nivel de cualificación de la mano de obra para contribuir a la competi-tividad de la economía. Con estas miras, se ha planteado la necesidad de intentar evaluar mejor los requerimientos del mercado de trabajo, de establecer un sistema de formación adaptable y de definir un lenguaje común para la identificación de las cua-lificaciones. En el fondo, se trataba de poner un poco de orden
en el sistema, de forzar a las instituciones de formación a reformarse y de volver a dar al Ministerio de Trabajo un papel de coordinación.
Con esta idea se ha adoptado un importante proyecto, cuya realización está prevista en cinco años, para poner a punto normas de competencia, un dispositivo de evaluación y certificación, así como los medios para promover la demanda de formación de los trabajadores y de las empresas.
Este proyecto se ha inspirado en el ejemplo británico y en las orientaciones norteamericanas. Debe permitir constituir un sistema orientado por la demanda, en respuesta a los reproches que se hacen al actual sistema de estar determinado esencialmente por la oferta de formación. Los beneficios que se esperan de su realización para los trabajadores, las empresas, los educadores y el mercado de trabajo, están muy próximos a los que se han definido en otros países donde se ha adoptado una vía parecida (Ibarra Almada, 1996).
Desde entonces está en funcionamiento un Consejo de normalización y de certificación de las competencias profesionales. Comités de normalización, compuestos por representantes de los empresarios y de los asalariados (lo que no es común en Inglaterra), y asistidos por expertos, se han encargado de definir normas nacionales de competencia que se someterán al Consejo para su aprobación.
Como en los Estados Unidos, se distinguen tres tipos de competencias: competencias de base que debe poseer todo trabajador, competencias comunes a diversas profesiones y competencias específicas. Las competencias deben definirse según cinco niveles y en función de tres criterios: diversidad de la actividad, grado de complejidad y autonomía del trabajador.
Paralelamente a la definición de las normas de competencia, se han creado organismos encargados de la certificación, acreditados por el Consejo de normalización y de certificación de las competencias profesionales. Deben poner a pun-
to los criterios y los instrumentos de evaluación, proceder ellos mismos a las evaluaciones, y también acreditar y controlar a los centros de evaluación, constituir una base de datos de la evaluación y formar a los evaluadores. Deben ser financieramente independientes y obtener sus recursos de los derechos pagados para beneficiarse de tal evaluación.
La evaluación (como en los países anglosajones) debe ser independiente de las condiciones de adquisición de la competencia. Las personas que superen las pruebas recibirán automáticamente un certificado nacional. La certificación debe tener un carácter voluntario, respondiendo a la demanda del interesado. Debe responder aun formato único, que debería ser ampliamente reconocido y aceptado como fuente de información por el mercado de trabajo. El proceso debería ser transparente y cada uno debería acceder libremente a él.
Una particularidad de este programa radica en la importancia dada a las acciones de promoción dirigidas a obtener el respaldo y la participación de trabajadores y de empresarios: reuniones de trabajo, difusión de documentos y campañas mediáticas. Se han previsto incentivos más concretos: un préstamo del Banco Mundial debe permitir, al menos durante la fase inicial, financiar acciones de formación y evaluación en las pequeñas empresas y reembolsar una parte del coste de la evaluación soportado por las empresas. Igualmente, permitiría animar a ciertos grupos de población (jóvenes, parados, no cualificados) a participar en el programa y a reembolsar a los individuos la mayor parte del coste de la certificación (Ibarra Almada, 1996).
JAMAICA
En Jamaica, una National Training Agencytotalmente diferenciada del sistema de enseñanza se encarga de la formación profesional, en particular de la de los obreros cualificados. Cubre diversos campos profesionales, y los programas que ha elaborado incluyen un componente de formación general. Está
financiada por una tasa sobre los salarios, pagada por las empresas. La gestiona un Consejo de administración nombrado por el Ministerio de Educación, que incluye a representantes de las administraciones y de las empresas.
Hasta ahora la agencia de formación expedía certificados profesionales, mientras que los alumnos de la enseñanza técnica pasaban exámenes definidos bien por instancias británicas (ejemplo, City and Guilds), bien a nivel regional por el Caribbean Examinations Council.
Este dispositivo no parece haber planteado mayor problema, pero desde 1993-94 ha evolucionado. En una primera fase, ha emprendido la reestructuración completa de los programas de formación bajo la forma de módulos de unos seis meses a un año de duración. Carente de suficiente preparación, este rápido cambio parece haber encontrado dificultades. Se ha decidido fijar una duración mínima de nueve meses para cada módulo y retomar de manera más sistemática, durante un período de tres años, la concepción pedagógica de cada uno de ellos, partiendo de un análisis de los oficios, competencias y capacidades.
En una segunda fase, se ha adoptado el principio de la introducción de normas de competencia, en el marco de una estrategia regional de los países del Caribe respecto a la enseñanza y a la formación profesionales. Los objetivos perseguidos son idénticos a los que ya se han analizado en otros países que han adoptado esta orientación: creación de un sistema global de cualificaciones coherente y accesible que responda a la vez a las necesidades de los empresarios y a las de los trabajadores, y que asegure una relación más estrecha entre el sistema de formación y las necesidades de las empresas.
Se trata de demostrar que el personal tiene la capacidad de ejercer una actividad profesional. Las competencias no son sólo técnicas, sino que comprenden también la resolución de problemas, la adaptabilidad, el trabajo en equipo, etcétera. Se han definido cinco niveles de cualificación, así como una correspondencia con cinco niveles profesionales, desde el
obrero semicualificado hasta el manager, en relación con una gama de niveles educativos.
Este principio debe servir de base a los programas de formación y a los métodos de evaluación, no sólo en las formaciones dependientes de la Training Agency, sino también en los liceos técnicos que dependen de la Educación Nacional. En el futuro, todas las evaluaciones se harán tomando como referencia a las National Vocational Qualifications (la terminología NVQ-J es próxima a la terminología británica). La Training Agency, que dispone de mejores medios que el Ministerio, se encarga sobre todo del trabajo preparatorio.
Como en Inglaterra, se ha encargado a organismos específicos, constituidos principalmente por representantes de la patronal {Lead bodies), la definición de las normas de competencia para las diferentes familias profesionales, conjuntamente con la Training Agency. Se ha creado un National Council on Technical and Vocational Qualifications para poner a punto un sistema nacional de evaluación y certificación. El establecimiento del dispositivo está en marcha. Implica a evaluadores internos y externos, mientras que hasta ahora la evaluación se hacía esencialmente en el interior de los centros de formación.
No obstante, hay que señalar que los exámenes deben contener dos componentes: una prueba escrita y una demostración práctica de ejecución (Examination Handbook, 1996).
El establecimiento de este programa se inició con un limitado número de campos profesionales en los que se aprobaron las normas. Pero las instituciones que se habilitarán para proceder a la evaluación aún no han recibido la competencia. Desde el principio han aparecido algunos problemas, y se plantean algunas cuestiones:
— Los miembros de los Lead bodies no son siempre especialistas competentes en los campos profesionales específicos.
— Igualmente, es difícil encontrar personas competentes para garantizar in situ las evaluaciones, lo que era más fácil en un sistema centralizado de exámenes.
— El coste del sistema parece elevado. — Cabría la duda de si las definiciones de
competencia resultan de análisis realizados sobre el terreno, o bien se basan, en parte, en definiciones realizadas en el extranjero, lo que plantearía el problema de su adaptación a la realidad local.
— El dispositivo depende de una institución central, y los docentes que lo ponen en práctica no han estado involucrados en su desarrollo. No disponen de documentación suficiente. Para algunos observadores, podría darse un proceso de descualificación derivado de que (al menos en ciertos campos profesionales) la evaluación —por tanto, la formación— no se apoyaría más que en la demostración de la capacidad para ejecutar tareas elementales. Dicho de otro modo, habría divergencias entre el punto de vista de los pedagogos y las exigencias más reducidas de los empresarios (cuestión ya mencionada a propósito de Inglaterra).
MAURICIO
El contexto y la evolución en materia de evaluación y certificación parecen bastante comparables en Mauricio. Aquí, el pleno empleo parece conseguido y se experimenta una necesidad urgente de formar la mano de obra para una nueva fase de crecimiento industrial. El desarrollo de la formación a distancia debe contribuir a ello.
En 1988 se había creado un Industrial and Vocational Training Board para gestionar y controlar los programas de formación y para establecer un sistema nacional de certificación de las formaciones profesionales. De hecho, hasta ahora las cualificaciones podían adquirirse de diferentes maneras, y algunas instituciones de formación expedían su propio certificado. Se juzgó que este sistema no especificaba con la debida claridad un nivel de cualificación y que por ello la cualificación de los trabajadores no era suficientemente reconocida.
Para resolver este problema, en 1992 se adoptó el principio de un sistema nacional (National Trade Certification System) que debía definir niveles de referencia [benchmarks) para la formación y certificación de los obreros cualificados. Se definieron tres niveles de cualificación en relación con la amplitud de los conocimientos requeridos y el grado de autonomía de los trabajadores. Es posible acceder a estos niveles a través de varias vías: formación a tiempo completo, aprendizaje y formación a distancia.
Se ha precisado que los programas de formación, con el fin de ser flexibles y adaptados a las necesidades de las empresas, deben ser competency-based. Los módulos de formación deben especificar a la vez las competencias y los objetivos cognitivos y prácticos que hay que alcanzar. Además de una evaluación continua por los formadores, los alumnos en prácticas/estudiantes tendrán derecho a una evaluación externa, realizada o controlada conjuntamente por el sistema NTC y por el organismo encargado de los exámenes.
ÁFRICA DEL SUR
El nuevo enfoque de la reforma de la enseñanza técnica y de la formación profesional prevé un marco institucional descentralizado y flexible. Pero, al mismo tiempo, se siente la necesidad de un marco nacional y de una cobertura del conjunto de la economía por los Industrial training boards, que funcionan actualmente sobre una base voluntaria y tienen una cobertura limitada. La creación de una National Training Authority debe representar una importante capacidad de intervención nacional.
Las normas de educación y de formación deberán definirse en un marco nacional, y los resultados de la formación deberán ser aceptados a nivel nacional e internacional. Parece que se está tomando una orientación hacia un sistema basado en normas de competencia.
Para poner fin a la dispersión de los organismos de certificación en el ámbito de la enseñanza secundaria
y técnica, se creó en 1991 el South African Certification Council. «Estaba claro que era urgente crear un sistema nacional de certificación de la enseñanza profesional en los niveles secundario y terciario. Tal sistema contribuiría a garantizar una relación entre el sector de la formación profesional y el de la enseñanza formal, y constituiría uno de los mecanismos que permiten una movilidad horizontal entre los dos sectores» (Department of National Education, 1992).
Para resumir, se puede decir que la mayor parte de los países tiene en común la preocupación de velar por la calidad de la formación y por su homogeneidad a nivel nacional, así como por la adaptación de la formación a las necesidades del mercado de trabajo. Algunos de ellos hacen alusión igualmente al nuevo problema que plantea la perspectiva de una formación permanente. Su interés por la certificación es reciente: con frecuencia se trata de proyectos futuros más que de realizaciones susceptibles de ser evaluadas. Este interés es desigual, pero muchos de los que se preocupan por establecer un nuevo sistema de evaluación y certificación están muy tentados por la vía británica.
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4. Balance crítico de los diferentes modelos y problemas de su implantación
Después de haber pasado revista a la experiencia de los países industrializados y a los problemas que se plantean en otros países, ahora hay que intentar hacer el balance de los sistemas de evaluación y certificación y ver en qué medida son aplicables en diferentes contextos. Pero antes de proceder a un balance comparativo, dos cuestiones merecen atención:
— ¿Cómo se diferencian las demandas de cualificación según los mercados de trabajo, cómo evolucionan y cómo se interpretan en términos de objetivos de formación que pueden ser objeto de evaluación?
— ¿Cuáles son los problemas institucionales planteados por el establecimiento de un sistema de evaluación y certificación y cuál es el papel de los diferentes actores en un sistema de esta naturaleza?
4.1. Las demandas del mercado de trabajo, su evolución y su interpretación en diferentes contextos
La evaluación y certificación de las cualifi-caciones y competencias profesionales deben referirse a los objetivos asignados al proceso de formación. Estos objetivos se suponen adecuados para responder a las demandas y a la capacidad de absorción del mercado de trabajo, no sólo en el presente sino también a medio plazo. Esto supone conocimientos e hipótesis sobre las estructuras y contenidos del empleo, sobre su evolución, y también una interpretación y una traducción de esos datos en
términos de conocimientos, habilidades {savoir-faire), competencias y/o comportamientos que hay que desarrollar.
Dicho de otro modo, la evaluación debe referirse a realidades diversas y cambiantes, y los modos de evaluación deben estar más o menos bien adaptados a lo que son estas realidades en diferentes contextos. No existe una respuesta universal y se debe hacer una primera distinción entre los mercados de trabajo en las economías industriales avanzadas y en el resto de los países.
a) Evoluciones recientes en los países industriales avanzados
En los países industriales avanzados se han dedicado muchos estudios a las evoluciones resultantes de la conjunción de la utilización masiva de las tecnologías de la información, de la presión de la competencia internacional sobre la innovación, la rápida renovación y la calidad de los productos y de los servicios y los costes, y de la modificación constante de las formas de organización. Generalmente se admite que estas evoluciones tienen como efecto:
— Una mayor inestabilidad de los puestos de trabajo y una correspondencia más incierta entre cualificación del puesto de trabajo y cualificación del trabajador.
— La necesidad de una puesta al día periódica de los conocimientos y competencias. La cualificación adquirida en una formación inicial no es suficiente para preparar una evolución profesional durante toda la vida.
— La exigencia de un nivel de formación general más elevado, que debe permitir sobre todo una comprensión más amplia del entorno profesional y una adaptabilidad mayor.
— La relevancia dada a un conjunto de competencias que no se derivan del campo de la técnica: competencias de relación, comunicación y capacidad de trabajo en equipo, resolución de problemas, autonomía, etc.
Estas evoluciones corresponden a un equilibrio entre «calidad y renovación de la producción» y «productividad y cualificación de la mano de obra». Se ha visto, tras los ejemplos de Inglaterra, Australia, Estados Unidos de América y Nueva Zelanda, que la búsqueda de este nuevo equilibrio constituía uno de los objetivos del establecimiento de un nuevo sistema de evaluación. Se podría plantear la hipótesis de que las empresas competitivas que se sitúen en esta perspectiva estarán motivadas para tener una mano de obra cualificada.
Pero si el acuerdo sobre el análisis de estas evoluciones es bastante general y se realiza en términos de exigencias profesionales, su interpretación, en términos de competencias que hay que desarrollar y de objetivos de formación, está sometida de antemano a discusión.
Según una primera interpretación, la inestabilidad de las técnicas, de los productos y de las formas de organización del trabajo, las exigencias de movilidad, de adaptabilidad para trabajar en grupo y el creciente papel de los técnicos, llevan a cuestionar nuevamente los cortes tradicionales entre especialidades y profesiones, y a revisar incluso las nociones de oficio y de obrero profesional. En este caso, se podría plantear si la evaluación global de las formaciones que conducen a los oficios continúa justificándose.
Inscribiéndose en una orientación opuesta, B. Lutz, 1994a, ofrece una vibrante defensa en favor del redescubrimiento de los oficios y de la profesionalidad. Según él, si la capacidad de trabajo de los obreros profesionales ha cambiado y si las exigencias profesionales no se traducen sólo en términos de conocimientos técnicos, el profesionalismo sigue siendo un factor esencial de una estrategia activa de competitividad. La formación dual continuaría siendo la que mejor se adaptara a este perfil, con la condición de estar asociada al mantenimiento de un buen funcionamiento de los mercados de trabajo profesionales. Pero se ha visto que éstos están hoy amenazados, incluso en países como Alemania, donde predominaban tradicionalmente (ibidem).
Por su parte, partiendo de la observación de las recientes evoluciones en Francia, L. Tanguy infiere la permanencia en paralelo, en una economía moderna, de tres perfiles de obreros cualificados (o profesionales): el que ha adquirido por su formación conocimientos teóricos suficientes para dominar las nuevas tecnologías, el que por la práctica ha adquirido una polivalencia que le permite garantizar un buen funcionamiento de las instalaciones en un equipo, y el que tiene sobre todo necesidad de unas habilidades {savoir-faire) de tipo artesa-nal (Tanguy, 1992).
Se puede considerar que a cada uno de estos perfiles le corresponden distintas formas de aprendizaje y de evaluación de competencias. En el primer caso, se pondría el acento en los conocimientos teóricos, en el segundo en la adaptabilidad y en las competencias sociales, en el tercero en el aprendizaje de habilidades {savoir-faire) más tradicionales.
Otro elemento del debate se refiere a la oposición entre formación para un empleo y formación para el empleo, que se puede asociar a las características del mercado de trabajo: predominio de los mercados profesionales internos o externos. A cada tipo de mercado de trabajo correspondería una lógica de formación y evaluación.
b) Los países de la Europa Central y Oriental
La crisis económica y la privatización han provocado profundas transformaciones en el mercado de trabajo de estos países. Desde el punto de vista de su actitud frente al empleo y a la formación, se han podido distinguir, en la actual fase de transición, cuatro tipos de empresas:
— Las grandes empresas industriales tradicionales que se enfrentan a una situación económica dramática, porque su producción (basada en una organización del trabajo rígida y en tecnologías anticuadas) ya no responde a las
exigencias de la competencia mundial. Cuando no han tenido que cerrar sus puertas, la mayor parte de ellas han dejado de contratar y se han visto obligadas a poner fin a sus actividades de formación.
— Las nuevas pequeñas empresas cuya gestión de mano de obra es informal e inestable. En ellas las cualifi-caciones y los criterios de contratación están mal definidos y recaen más en la formación general que en la profesional.
— Las empresas artesanales, que con frecuencia son casi las únicas en tomar aprendices, pero en las que la principal motivación puede ser disponer de una mano de obra barata.
— Las grandes empresas extranjeras que, al revés que las precedentes, tienen exigencias precisas en materia de cualificación. Pero éstas se inspiran por lo general en modelos importados, que se aproximan, por tanto, a los de los países industriales avanzados. No obstante, hay que constatar que en muchos casos sólo la producción normal está asegurada localmente, de manera que las cualificaciones elevadas o específicas continúan en el extranjero. Con tal reserva, estas empresas son las que invierten más en la formación de su mano de obra, pero no parece preocuparles mucho ver cómo se les escapan aquellos que han formado (Caillods y otros, 1995; Culpepper, 1996).
Los países de Europa Central y Oriental, a su vez, aspiran orientarse hacia un equilibrio del tipo calidad/inno-vación/cualificación. Pero el futuro dirá en qué medida lo consiguen o si deben basar su competitividad en el coste relativamente bajo de su mano de obra. A medio y largo plazo, las exigencias respecto a la cualificación y, en una amplia medida, la manera de evaluarlas, dependen de ello.
c) Las economías en vías de desarrollo
Los países no desarrollados están aún más alejados de este nuevo equilibrio. Al lado de la Administración Pública, que continúa empleando una buena proporción de la mano
de obra instruida, se encuentran todavía muchas empresas que trabajan con métodos tradicionales, una mano de obra poco cualificada, y por tanto poco pagada, y sobre todo empresas artesa-nales muy pequeñas de los sectores tradicionales e «informales». La cualificación se concentra en una limitada gama de empleos: maestría, mantenimiento, gestión.
Se ha visto anteriormente que este contexto contribuía a limitar la transferencia del modelo de formación dual. Ante todo, hay que preguntarse por el tipo de cualificación o de competencia que puede ser objeto de una evaluación y de una certificación, así como por las modalidades de éstas. ¿Hay que limitarse al sector moderno o hay que contemplar igualmente los sectores tradicionales e informales? ¿Hay que buscar distintas modalidades de evaluación en este último caso? ¿Cómo superar las probables reticencias de estos sectores ante una certificación que corre el riesgo de llevar consigo reivindicaciones de la mano de obra en cuanto a reconocimiento de categoría y de remuneración?
4.2. Las bases institucionales y el papel de los protagonistas
Aquí se trata de puntualizar sobre el papel de los diferentes actores implicados en el proceso de evaluación y certificación y sobre el espacio geográfico de la certificación.
4.2.1. El papel de los actores
Ante todo, hay que subrayar que (en contra de lo que a veces se tiene tendencia a suponer en los países donde la tradición presta mucha importancia al papel del Estado) en un sistema de mercado la cualificación no se decreta. Es el resultado de las fuerzas que se ejercen en este mercado y de las posiciones adoptadas por los actores. Si los actores en el mercado de trabajo no ven interés porque se establezca un sistema de evaluación y certificación, éste no se desarrollará o no tendrá ningún impacto.
Sin embargo, eso no debe llevar a olvidar el papel de los poderes públicos. Según H. Steedman, «la experiencia demuestra que, en defecto de una intervención pública, ni los individuos ni las empresas tomarán las medidas necesarias para pasar a otro equilibrio de "competencias/calidades elevadas"» (OCDE, 1996a).
Por su parte, en su enfoque comparativo de los países industrializados, D. Colardyn observa una pérdida del monopolio de la certificación por el Ministerio de Educación. Este poder «continúa siendo el garante de la calidad, pero la certificación es responsabilidad del conjunto de los interlocutores. Este proceso, difícil al principio, puede revelarse enseguida como una ayuda para el reconocimiento en los convenios colectivos» (Colardyn, 1996).
Para el mismo autor, al lado de los responsables de Educación, cuya contribución puede recaer más particularmente sobre el control de calidad, otros interlocutores (organizaciones profesionales, empresas, organismos privados de formación) pueden aportar su contribución respecto a la adaptabilidad, al acceso a las competencias señaladas o al conocimiento de la empresa. Así se puede cumplir una función de «validación mutua», condición previa para todo funcionamiento más o menos armonioso del mercado de la formación. Implica un reconocimiento de los papeles y de las aportaciones recíprocas de los diversos actores, una transparencia de la información y encuentros entre los actores {ibidem).
Esta función puede estar respaldada por una Comisión que reúna al conjunto de los interlocutores en el mercado de la formación. «Debería ofrecer la posibilidad de definir y de aplicar una estrategia global. Permite una continuidad y tiene en cuenta los intereses del mercado de trabajo por la presencia de los agentes sociales» (ibidem).
En los países que aquí nos interesan particularmente, el problema que se plantea, aún más que en los industrializados, es el de la representatividad y el de la existencia incluso de organismos capaces de representar a empresarios y a
asalariados. Tanto más cuanto que, como se ha visto anteriormente, los intereses de cada uno de estos interlocutores no siempre son los mismos. ¿Qué se puede hacer para promover la creación o el retorzamiento de estructuras representativas de los agentes sociales? Cuando estas estructuras son prácticamente inexistentes, sin duda es un trabajo a largo plazo.
Sin embargo, hay que evitar el peligro de una visión demasiado estrecha y a muy corto plazo de los mercados de trabajo que ciertos empresarios corren el riesgo de tener. Una participación activa de las organizaciones sindicales, más preocupadas por favorecer la evolución individual de los trabajadores, puede contribuir a ello (como en Alemania, por ejemplo).
El nexo entre las normas de evaluación de la formación y las clasificaciones profesionales plantea problemas complejos, que ya se han mencionado al hablar de Australia. Se puede suponer que los sindicatos son favorables a una relación estrecha, con repercusión en las remuneraciones, pero que, por los mismos motivos, los empresarios son hostiles a ella, en la medida en que tienden a conservar el control de las remuneraciones y a que buscan individualizarlas cada vez más. Querer integrar en un marco único un sistema de normas de cualificación para la formación y para la clasificación de los empleos parece algo utópico, pues no se tienen en cuenta suficientemente las múltiples dimensiones y preocupaciones que hay que considerar. Se corre el riesgo de llegar a un sistema rígido, opuesto a la preocupación de los empresarios por la flexibilidad.
De todas formas, el marco institucional de la certificación tiene en cuenta las especificidades del sistema de formación, del marco institucional general y de los objetivos perseguidos (certificación que prepara para una prosecución de estudios o para entrar en el mercado de trabajo o para ambos). Los estudios de los distintos casos han mostrado que algunos países adoptaban un sistema que respondía a la vez a los dos objetivos, mientras que otros aceptaban una separación completa. Es una elección difícil, pues pone en juego toda la concepción del sistema de educación y de formación.
En todos los países que se enfrentan a la creación o a la reforma de un sistema de evaluación y de certificación, conviene preguntarse por las siguientes cuestiones:
— ¿Existe un sistema de convenios colectivos y de clasificaciones profesionales que regule en particular las remuneraciones?
— ¿Qué importancia le da este sistema a la posesión de diferentes tipos de títulos?
— ¿En qué medida se imponen estas disposiciones a los empresarios?
— ¿Cuáles son para éstos las ventajas y los Inconvenientes de un sistema de certificación, habida cuenta la forma de funcionamiento del mercado de trabajo (predominio de los mercados internos, externos, profesionales, movilidad)? La cuestión se plantea con mayor razón si el dispositivo establecido se refiere a normas voluntarias.
¿Encontrarán los empresarios suficientes ventajas directas o indirectas en él? (Por ejemplo, garantía de cua-lificación de una mano de obra competitiva.) ¿Compensaciones? (Capacidad de influir en el sistema a cambio de sus esfuerzos de promoción de la cualificación.) O bien, ¿se le propondrán incentivos? (Trato privilegiado a las empresas que contraten una mano de obra cuya cualificación esté reconocida, como se ha visto al hablar de los proyectos norteamericanos y mexicanos.)
— Por último, se podría plantear si la elección de un sistema de evaluación y certificación que responda en primer lugar a fines educativos o profesionales es simplemente una elección de organización, o si refleja una elección de sociedad, cuestión sobre la que volveremos más adelante.
4.2.2. El espacio geográfico de la certificación
El marco habitual de la certificación es el ámbito nacional. Se ha visto que cierto número de países de carácter federal, en los que la responsabilidad de la educación estaba descentralizada a nivel de estados, comenzaban a sentir la
necesidad de definir normas federales, preocupados por la homogeneidad, la claridad y la movilidad de la mano de obra. Este objetivo se puede alcanzar con la elaboración centralizada de estas normas o, como en Alemania, mediante la concertación entre organismos responsables y con la opinión de los profesionales del mismo sector, de forma que se pueda garantizar una cierta homogeneidad conservando una autonomía en la organización de los exámenes.
Podría dudarse de la utilidad de una certificación a nivel regional y al de la empresa. Por un lado, se podría sostener que pocas competencias tienen una especificidad regional y que así se corre el riesgo de limitar la movilidad de la mano de obra. Por otro, este puede ser un medio para responder mejor a las demandas de las empresas. A este respecto, la experiencia francesa de las formaciones complementarias de iniciativa local parece positiva, y se ha podido ver que Australia concede un lugar a las normas propias de una empresa. En este último caso, se plantea el problema de la capacidad de transferencia de la cua-lificación.
A la inversa, y con una visión prospectiva, se puede plantear si el problema de la evaluación y la certificación no está llamado a sobrepasar el marco de las fronteras nacionales. El problema planteado por la construcción de la Unión Europea ya ha sido mencionado. Desde este punto de vista, es posible imaginar las consecuencias de la conjunción de las grandes evoluciones que se dibujan en la actualidad en tres campos:
— En el tecnológico, los nuevos medios de información y de comunicación.
— En el económico, la mundialización. — En el educativo, la demanda de una for
mación permanente.
Al abrir amplias posibilidades de acceso a los conocimientos, Internet podría extender considerablemente, al menos en teoría, las perspectivas de la enseñanza a distancia y presentarse finalmente como un competidor serio de las institu-
dones de formación establecidas. La evaluación mediante normas de competencia, que reivindica una liberación del marco institucional de aprendizaje (lugary duración de los estudios), puede encontrar en él nuevos argumentos.
Al mismo tiempo, esta evolución también puede contribuir a poner en discusión las fronteras. El principal obstáculo con el que han topado las tentativas de definición común de las cualificaciones y de los títulos en Europa procedía de la especificidad de los sistemas nacionales de formación, de evaluación y de certificación por los que había que pasar para adquirirlos. Pero a partir del momento en que las formas de adquisición de los conocimientos se amplían al infinito y se saltan las instituciones nacionales, el peso de éstas corre el riesgo de debilitarse.
Habría que reflexionar sobre si estas perspectivas tecnológicas, en convergencia con las presiones económicas por la mundialización, no acabarán por poner en cuestión, al menos parcialmente, los sistemas nacionales de cualificación y certificación. Sin duda, es en esta perspectiva donde se colocan los promotores de la reforma en Nueva Zelanda. ¿Hay que hacer frente a concertaciones entre gobiernos para poner a punto nuevas reglas de juego, o bien vamos a asistir a un desarrollo no controlado de posibilidades de las que no se han medido adecuadamente las consecuencias?
Las tendencias posibles hacia la mundialización de las cualificaciones y formaciones se pueden aproximar a las que ya se producen en la economía y alegar (Vinokur, 1995), siguiendo a ésta, que «la normalización del producto de la formación puede permitir el establecimiento de procedimientos tay-lorianos de racionalización de los saberes, etapa por otro lado necesaria para la individualización de la educación y para la apertura de salidas suficientemente amplias para las industrias de la información en este sector...». Las industrias que se orienten hacia la enseñanza «... estarán tentadas de vender la educación —cursos, exámenes, certificate of mastery vaI idados por las escuelas y por las empresas— directamente a los empresarios» (Vinokur, 1995).
Independientemente de las evoluciones tecnológicas, las propias instituciones de formación (al menos en el nivel superior) no escapan a la presión general favorable a la mundi al ización, y a menudo toman iniciativas de aproximación que favorecen las equivalencias o la prosecución de estudios.
Estas especulaciones sobre la mundializa-ción pueden parecer alejadas de las realidades de algunos países en vías de desarrollo. Pero, por el contrario, son esos países, que tienen los sistemas de formación y cualificación menos establecidos, los más vulnerables a la penetración de modelos extranjeros y a la influencia de las economías dominantes en una lógica de mercado. Además, éste no es un fenómeno nuevo.
4.3. Esbozo de un balance: pertinencia y viabilidad de los diferentes modelos
La confrontación de los análisis precedentes debe permitir esbozar un balance comparativo de las ventajas, límites y problemas planteados por el establecimiento de tres tipos de enfoques. La discusión recaerá sobre todo en el modelo basado en normas de competencia, que fue experimentado por primera vez en Inglaterra, en la medida en que hoy muchos países ven en él una respuesta de conjunto a los problemas que les plantean la evaluación y la certificación.
4.3.1. Las normas de competencia
El atractivo de esta vía se debe fundamentalmente a tres motivos:
— Por una parte, los sistemas de enseñanza de ciertos países son con frecuencia muy académicos y están alejados de la realidad del mundo del trabajo (en el caso de la Europa del Este, de la nueva realidad de una economía de mercado). El enfoque basado en normas de competencia se considera
adecuado para responder a estas necesidades de manera más directa y concreta.
— Por otra parte, este enfoque tiende a la simplicidad y a la transparencia. Los países que buscan establecer un nuevo dispositivo ven que se les propone una solución acabada, una especie de «llave en mano».
— Un tercer argumento, no siempre mencionado por los promotores de esta vía y quizá el de mayor peso, es que ese camino se ha concebido en principio para dirigirse a los adultos. No es el caso de los otros enfoques, que plantean cada vez más problemas en muchos países.
La transferencia de este modelo plantea al menos cuatro cuestiones: ¿Tiene fundamento? ¿Responde mejor a las necesidades del mercado de trabajo? ¿Cómo se articula con el sistema educativo? ¿En qué condiciones se puede aplicar a contextos diferentes?
a) CONCEPCIÓN E INSPIRACIÓN: ¿TIENEN UN FUNDAMENTO SÓLIDO?
Se han mencionado en la primera parte al hablar de Australia, y sobre todo de Inglaterra, las principales reservas suscitadas por este modelo en dichos países: carácter fragmentario y rígido, nivel demasiado bajo de las competencias, insuficiente consideración de los aspectos educativos, dificultad y falta de objetividad de la evaluación. Estas críticas se aplican principalmente a las modalidades adoptadas en Inglaterra por las NVQ. Afectan en menor grado a las adaptaciones a las que han procedido Australia y Nueva Zelanda.
Por lo que se refiere al concepto, igualmente se podrían alegar las reservas de los que critican la progresión conductista, que busca determinar científicamente y en términos puramente técnicos todos los componentes de la cualificación (Alaluf y Stroobants, 1994), o los que consideran que la competencia no se puede apreciar en abstracto, sino sólo con relación a un individuo considerado en su totalidad (Fragnière, 1996a).
Se podría citar incluso a una universitaria australiana, según la cual todo el procedimiento tiene una inspiración ideológica. Para ella, la versión importada a Australia es «claramente thatcheriana en sus orígenes y en sus orientaciones», aunque esta importación se haya hecho bajo un gobierno laborista. «La confiscación ideológica del conjunto de la reforma reemplaza los objetivos públicos y la visión social de las instituciones educativas por una lógica de creación privada de riqueza. De ello resulta un mayor desplazamiento del lugar y de la forma en que estas instituciones son controladas y administradas, en interés de aquellos que las dominan» (Jackson, 1993).
Esta apreciación puede estar próxima al análisis ya mencionado (Vinokur, 1995) al hablar de la mundialización. Considera que «la dirección por normas de evaluación elimina los saberes "inútiles" desde el punto de vista del demandante e impone un contenido a los docentes». Ve dibujarse una nueva orientación con el aval del sistema educativo, que marcaría el fin de su autonomía y se caracterizaría por la disociación de las funciones de producción y certificación de los saberes. Los productores de servicios de educación tienden a rivalizar para suministrar competencias al más bajo costo. El modelo de referencia sería el de la certificación industrial (Vinokur, 1995).
b) CONEXIONES CON EL SISTEMA EDUCATIVO
El tipo de interpretación presentado anteriormente lo provoca una situación en la que el conjunto del sistema educativo estaría inspirado en el enfoque basado en normas de competencia. En realidad, todo depende de la manera en que este modelo se inserte en el sistema de educación y de formación. Las objeciones que recaen sobre la concepción pedagógica, y particularmente sobre el hecho de que la suma de fragmentos de competencia no constituye necesariamente una formación global, tienen mucho más peso:
— Si se quiere aplicar el modelo a la enseñanza básica y no sólo a una formación profesional complementaria.
— Si se establece en el nivel secundario, cuando los jóvenes aún no tienen bases suficientes de formación general, antes que en el nivel postsecundario, cuando esas bases se suponen adquiridas (como en Australia, por ejemplo).
— Si la formación se compone únicamente de competencias profesionales específicas, en lugar de ir en paralelo o como complemento de una formación más amplia: el primer caso es el de la modalidad de las NVQ en la formación inicial en Gran Bretaña, por oposición a la modalidad GNVQ.
Por el contrario, un enfoque basado en normas de competencia levantaría sin duda muchas menos objeciones:
— Si se refiere únicamente a una formación profesional concebida como complemento, o en paralelo, de una formación general o tecnológica sólida.
— Si no se limita a una división de competencias específicas.
— Si no tiene un carácter exclusivo y sistemático, lo que permitiría combinar la evaluación de competencias fácilmente demostrables con la de aprendizajes más generales que contemplan una comprensión más global del entorno técnico, organizativo y socioeconómico.
— Si se dirige a los adultos en particular.
c) ¿RESPONDE EL MODELO BASADO EN NORMAS DE COMPETENCIA
A LAS DEMANDAS DEL MERCADO DE TRABAJO?
Al referirse la respuesta a la evolución del trabajo y de las cualificaciones, las evoluciones que acaban de mencionarse pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Así, el hecho de resaltar la discusión sobre la separación tradicional entre oficios y profesiones y sobre la necesidad de una adaptabilidad frente a la movilidad, también puede llevarnos perfectamente:
— A insistir en la necesidad de una formación básica suficientemente amplia, que implique que una bue-
na parte de la evaluación y la certificación recaiga sobre los conocimientos básicos y sobre la comprensión global.
— O, por el contrario, a preconizar un enfoque modular de tipo británico, que privilegie la evaluación únicamente de las competencias necesarias en un momento dado de la evolución profesional.
Asimismo, la importancia concedida a la competencia no lleva necesariamente a una evaluación de las competencias en el sentido de las NVQ. Si se retiene la definición de (Le Boterf, 1994) quien ve en la competencia «la actualización de lo que se sabe en un contexto singular (marcado por las relaciones de trabajo, una cultura institucional, contingencias, requisitos temporales, recursos)», en este caso la evaluación difícilmente puede limitarse a la verificación de estándares rígidos y preestablecidos, sino que implica que se tenga en cuenta el contexto en una diversidad de circunstancias.
Más bien se presta a una evaluación continua pero global en el marco de la formación en alternancia, lo que ya señalaba el coloquio de la OCDE para la evaluación de los «saberes no objetivares» (OCDE, 1994).
Respecto a la oposición ya mencionada entre el modelo global y el modelo modular de certificación, se ha sugerido que si el mercado de trabajo no está organizado en relación con las profesiones que se corresponden con los títulos, la alternativa no consiste siempre en modular la formación profesional y la certificación. Puede consistir simplemente en privilegiar la enseñanza general y la definición de conjuntos coherentes de cualificaciones y competencias básicas (Durand-Drouhin, 1995).
d) VIABILIDAD Y PROBLEMAS DE IMPLANTACIÓN
Los problemas de viabilidad se plantean de forma más aguda en los países de Europa Central y Oriental y, sobre todo, en los países en vías de desarrollo. A este respecto, se deben mencionar los problemas siguientes:
— En primer lugar, no hay que subestimar la considerable inversión que representa realizar el inventario de competencias y la definición de las normas de evaluación. ¿De qué medios disponen los países en vías de desarrollo para llevar a buen término una tarea que en el Reino Unido ha movilizado durante años recursos muy importantes y para actualizar periódicamente la información recogida?
Si estos medios no existen, la solución fácil consiste en adoptar, pura y simplemente, las normas de competencia elaboradas en el extranjero. Pero esto acentúa el problema ya mencionado de la correspondencia con las realidades locales del mercado de trabajo.
En general, no se puede eludir el problema de si es posible llegar a una descripción de las competencias que tenga una validez universal. Los trabajos realizados en Europa para comparar las cualificaciones ya habían mostrado la dificultad de la tarea, incluso tratándose de países próximos (Bertrand, en OCDE, 1996a). ¿No sería así, y con mayor motivo, tratándose de sistemas socioeconómicos fundamentalmente diferentes? Todo lo más se podría encarar utilizando repertorios extranjeros para constituir una referencia de partida, que habría que validar a nivel nacional a costa de una inversión nada despreciable.
— Suponiendo que estén previstas las investigaciones nacionales, ¿en qué realidad se van a apoyar? Se ha visto anteriormente que la situación actual de la economía y de la organización del trabajo podía no corresponder a lo que es deseable desde el punto de vista de la formación. ¿La formación que debe permitir el futuro desarrollo se va a fundar en competencias ya caducas?
Esta cuestión no se plantea sólo en los países económicamente poco avanzados. Se menciona igualmente en los Estados Unidos, donde la preocupación por pasar de un tipo de equilibrio a otro, basado en los resultados y en la cualificación, se encuentra en numerosos documentos (Tucker, 1995; Office, 1994).
¿Se puede esperar de los empresarios o de sus representantes que se anticipen al porvenir? La experiencia demuestra que de algunos, los más enterados, se pueden esperar indicaciones sobre las tendencias, pero parece difícil que puedan especificar con detalle y de forma concreta las competencias que aún no se observan.
— El camino más natural para analizar las competencias consiste en hacer una aproximación sectorial. Pero no hay que olvidar que una parte importante de ellas tiene un carácter intersectorial.
— El establecimiento de la metodología basada en las normas de competencia debe plantear problemas mucho más difíciles si se aplica a determinadas situaciones de trabajo: «La cirugía y la peluquería son más fáciles de evaluar que la psiquiatría o el cuidado de los niños» (Collins, 1993). Nosotros añadiríamos que la determinación de normas de competencia es más fácil en un medio industrial de tipo tayloriano y más difícil en actividades de tipo terciario, menos observables de forma concreta y de contornos menos precisos. El problema también se podría plantear en las actividades de tipo artesanal.
— Ahora bien, la inversión necesaria para la identificación de las competencias y de las normas de evaluación es particularmente importante si se pretende la implantación de un sistema exhaustivo, que cubra todos los campos y todos los niveles. Puede ser mucho más limitada si el modelo no se aplica más que en actividades y en niveles bien definidos. De todas formas, parece indispensable empezar por una fase experimental antes de pasar a una generalización.
— ¿Cómo se hará la evaluación? La lógica del modelo consiste en ampliar las posibilidades de la formación y en distinguirlas de los medios de formación. Pero si se deja demasiada autonomía a los operadores y en particular a las empresas, la objetividad de la evaluación y el nivel de calidad corren el riesgo de verse afectados por ello. No obstante, está claro que este tipo de problema también se plantea con los otros modelos.
Tales reservas e interrogantes no deben poner en tela de juicio el interés que tiene una evaluación que privile-
gie ante todo los objetivos y los resultados de la formación, por oposición a los sistemas tradicionales centrados únicamente en los medios y en el aprendizaje de conocimientos.
4.3.2. El modelo tradicional del diploma de Estado
El balance de los otros dos enfoques se puede resumir con mayor rapidez.
Respecto al modelo que se basa en el monopolio del Estado en la atribución de diplomas que ratifican una formación fundamentalmente escolar, seguido tradicionalmente en Francia, por ejemplo:
— En principio presenta ventajas en lo que se refiere a la homogeneidad de la evaluación, al reconocimiento social de los diplomas a nivel nacional y a la capacidad de transferencia de la cualificación para pasar a un nivel superior de enseñanza. Tiende a privilegiar un enfoque educativo global del individuo.
— En contrapartida, corre el riesgo de poseer un carácter académico y de no tener suficientemente en cuenta las demandas del mercado de trabajo, si los empresarios no están muy implicados en la definición de los objetivos y en la evaluación. Y lo más importante, los empresarios no reconocerán necesariamente el valor del título en el mercado de trabajo.
Se ha visto que, en el caso de Francia, se ha producido cierta evolución que se aleja del proyecto inicial con el cual se mezclan rasgos de otros modelos, lo que enturbia un poco la imagen. La concertación con los empresarios, la definición de objetivos de formación a partir de referentes profesionales amplios y un cierto fraccionamiento, han permitido remediar, al menos parcialmente, los inconvenientes que acaban de mencionarse.
Incluso se podría sostener, en contra de una opinión extendida, que los que conciben la formación están, al menos en algunos casos, en mejor situación para anticipar las ne-
cesidades futuras del mercado de trabajo que los empresarios. Así, algunos títulos profesionales franceses se han concebido con la intención no sólo de anticiparse a las evoluciones técnicas, sino también de crear un nuevo título: «El fermento de una transformación del trabajo. El empleo estaba llamado en cierto sentido a ajustarse a las evoluciones de la oferta de formación profesional, lo que no se ha hecho más que muy parcialmente» (Verdier, 1995).
Sin embargo, incluso en este caso si el papel de los diseñadores de la formación es preponderante, la con-certación con los empresarios continúa siendo esencial para que se sensibilicen frente a las perspectivas de evolución del mercado de trabajo. Y no ha sido suficiente para garantizar el reconocimiento de los títulos en dicho mercado.
En los países en vías de desarrollo que han adoptado este modelo, sobre todo en los francófonos, el modelo inicial se ha mantenido y el riesgo de academicismo y de separación con el mercado de trabajo es tanto mayor cuanto que el sector moderno está muy poco desarrollado y que las relaciones con los empresarios son muy escasas. En ese caso, el sistema educativo y los títulos para los que prepara se dirigen esencialmente a la función pública.
También se da el caso en el que se ha establecido un sistema de formación profesional distinto, en estrecha relación con el Ministerio de Trabajo u otros ministerios que, con concesiones al sector privado, emiten certificados específicos. En este caso, el riesgo es el de una compartimentación excesiva de las cualifica-dones dadas por el sistema educativo, o incluso entre los diferentes sistemas de formación profesional. Tampoco es cierto que la existencia de un sistema distinto de certificados de formación profesional, otorgados por diferentes ministerios, garantice la implicación de los empresarios y el reconocimiento de estos diplomas por ellos.
En cualquier caso, es muy difícil responder a las necesidades específicas de los sectores tradicionales e «informales» con una tradición de diplomas de Estado que sancionen una formación escolar.
4.3.3. Evaluación y certificación que sancionan una formación de tipo dual
En principio, las ventajas y los inconvenientes de una formación dual se sitúan en el reverso del modelo precedente: buena garantía de reconocimiento (revalidación) en el mercado de trabajo, pero se plantea el problema de la prosecución de estudios, debido a que la certificación está muy orientada hacia las capacidades adquiridas en la empresa. Por su fundamento, las ventajas le hacen tener éxito, principalmente en el plano pedagógico, lo que justifica el gran interés que muchos países manifiestan por la experiencia alemana. Se pueden encontrar argumentos a su favor, tanto en una economía industrial avanzada que pone el acento en las competencias de relación y en la integración en la empresa, como en las economías menos avanzadas con cualificaciones de tipo arte-sanal.
Sin embargo, hay que subrayar que si el problema planteado por la pesadez y lentitud del proceso de con-certación entre interlocutores sociales se supera no sin dificultad en el favorable contexto alemán, corre el riesgo de ser insoluble en otras situaciones que no lo son tanto.
Como sistema de formación, quizá se adapte mejor a las cualificaciones de tipo artesanal que interesan ante todo a los países en vías de desarrollo. Pero, fuera de Europa, por lo general no se establece siguiendo siempre el modelo original, porque rara vez se reúnen las condiciones necesarias para esta implicación plena de los agentes. En tal caso, su alcance es más limitado.
Conclusiones y perspectivas
Este panorama de conjunto de los problemas de evaluación y certificación, examinados en diversos países, muestra a la vez similitudes y diferencias. Las inquietudes son si-
milares: todos los países comparten la preocupación por la calidad y por el control de la eficacia de la formación, por la transparencia y por la adaptación de las cualificaciones a las cambiantes exigencias de la economía y a las necesidades de los adultos. Cada vez más países se han dado cuenta de que, incluso en un sistema descentralizado y liberal, responder a estas exigencias necesitaba una proyección nacional.
Pero el hecho de que estas preocupaciones se encuentren un poco por todas partes y de que promuevan un renovado interés por la evaluación y la certificación, no implica que exista una solución simple y universalmente válida para poder responder a ellas. Si bien se pueden identificar algunos modelos tradicionales, ninguno de ellos escapa a las críticas. Con frecuencia han sido obligados a adaptarse, y la mayor parte de los países se encuentra siempre a la búsqueda de una solución ideal. Esta búsqueda debería precisar de tiempo y de una fase de experimentación, lo que no siempre ocurre.
La dificultad estriba en que estos problemas no se plantean esencialmente en el plano técnico, sino ante todo en un plano institucional y sociocultural. Afectan al conjunto de las relaciones entre sistema de formación y sistema de empleo. Por tal razón, exigen un enfoque global y coherente entre los dos y atañen a múltiples actores. Sin un mínimo de concertación y de consideración de intereses y motivaciones de cada una de las partes implicadas, las soluciones que se adopten tienen pocas posibilidades de alcanzar los resultados esperados.
Considerando que, en la mayoría de los casos, la búsqueda de un dispositivo de evaluación y certificación pretende sobre todo elevar el nivel de cualificación y de prestaciones de la mano de obra, encontrar el medio de movilizar a los empresarios a favor de la formación en general, y más de una fórmula de evaluación/certificación que responda a sus necesidades, aparece como una apuesta esencial.
Cada sistema se inserta en un contexto que le es propio y que generalmente es resultado de una antigua he-
renda. Las soluciones adaptadas a una situación particular no son siempre transferibles a otro contexto diferente. Una decisión gubernamental no es suficiente para modificar estas condiciones.
Además, el estudio de las diversas situaciones observadas muestra que las orientaciones adoptadas por los países que desean establecer un nuevo sistema no siempre van precedidas de un análisis profundo que dé relevancia a esas posturas y muestre las ventajas y los inconvenientes de las soluciones alternativas. A veces sólo se apoyan en una argumentación técnica o en ejemplos foráneos sin tener siempre en cuenta las implicaciones institucionales del enfoque adoptado.
Tampoco hay que perder de vista las connotaciones ideológicas de los diferentes modelos, en la medida en que privilegian más o menos el papel del Estado, el de la con-certación social o el del mercado, e incluso la función educativa de la formación en relación con las demandas de las empresas (o al menos con la interpretación que de ello se hace).
Es lícito preguntarse si la corriente actual del interés por el modelo basado en la evaluación de las competencias, en parte justificada por la preocupación por responder mejor a las necesidades del mercado de trabajo y a las de los adultos, se apoya siempre en un análisis real de cuáles son esas necesidades. ¿No está inspirada por la corriente ideológica, actualmente dominante, que privilegia una eficacia económica que se apoya en el juego del libre mercado? ¿Tiene suficientemente en cuenta las necesidades globales y a largo plazo de la sociedad? Nuestro análisis sugiere una respuesta matizada a estas cuestiones, en función del contexto educativo propio de cada país y de los objetivos que se persiguen.
Es de desear que este estudio contribuya a aclarar dichas apuestas y a ayudar a los que deciden a aprehender las implicaciones de sus elecciones. Debería mostrar que esas elecciones necesitan un trabajo previo de reflexión y que tendrían que estar determinadas por:
a) Los objetivos que se persiguen: prioridad de la formación o de la preparación para el empleo, evaluación y certificación enfocadas aun reconocimiento en el mercado de trabajo y/o a una prosecución de estudios, dirigida principalmente a los jóvenes y/o a los adultos.
b) El establecimiento de una relación entre estos objetivos y las particularidades del contexto nacional: marco institucional, sistema de formación y de empleo, tipo de relaciones sociales.
La frecuente referencia a algunos modelos de evaluación y certificación debería ser útil para proporcionar un marco analítico. Pero la observación de las situaciones reales también ha demostrado que no eran monolíticas y que sus diferencias no siempre eran tan profundas. En gran medida, dependen de los objetivos perseguidos y de las modalidades de aplicación.
En el terreno de las políticas, no es preciso enfrentar de manera sistemática estos modelos y elegir necesariamente entre ellos. Al contrario, puede ser útil combinar algunos elementos sacados de diferentes experiencias y de otros enfoques.
Se puede imaginar así una complementarie-dad entre dos sistemas de formación, de evaluación y certificación:
— El primero podría comprender formaciones tecnológicas concebidas de manera amplia. Para conciliar diferentes objetivos de la formación profesional, privilegiando el objetivo educativo propio de este estadio, tal sistema combinaría un acceso por los objetivos profesionales y otro por las disciplinas enseñadas. En cierto número de técnicas comunes a varios sectores profesionales, los aspectos metodológicos son fundamentales y los enfoques sistémicos necesarios. Podrían constituir unas enseñanzas tecnológicas que sirvieran de base a unas profesionaliza-ciones ulteriores (Pair, 1994).
La evaluación recaería a la vez sobre los conocimientos, sobre las cualificaciones transversales y sobre la de-
mostración de competencias aplicadas a situaciones concretas. Sería realizada en centros de evaluación independientes por jurados mixtos (formadores y profesionales). Permitiría expedir títulos nacionales otorgados por el Estado, y debería garantizar que los representantes de los empresarios participan en su concepción y en su evaluación.
— El segundo sistema agruparía diversas cualificaciones más específicas (incluyendo las de tipo artesanal que es posible encontrar en el sector informal de los países en vías de desarrollo). Se dirigiría indistintamente a los jóvenes y a los adultos. Recaería sobre los agentes sociales la principal responsabilidad de la definición de los objetivos perseguidos, de las capacidades adquiridas que habría que evaluar y la de la certificación. Su concepción sería más modular y debería poder adaptarse rápidamente a demandas específicas.
La evaluación no tendría en cuenta las condiciones en que se han adquirido esas capacidades. Recaería sobre todo en las competencias de situación profesional y tendría en cuenta las capacidades adquiridas por la experiencia. La puesta a punto de una metodología y la opinión de los profesionales de la rama garantizarían un mínimo de homogeneidad de las actuaciones, y la participación de los formadores aseguraría que se tienen en cuenta los aspectos pedagógicos. Las modalidades de examen serían diversificadas. Este dispositivo debería ser flexible y evolutivo. No exigiría necesariamente un repertorio universal, ni una uniformidad, y dejaría abierta la puerta a las adaptaciones regionales. Su buen funcionamiento dependería de las organizaciones profesionales y de las relaciones sociales, que tendrían la responsabilidad del reconocimiento en el mercado de trabajo.
La distinción entre estos dos sistemas no implicaría necesariamente una impermeabilidad. Nada impediría a los centros de evaluación independientes evaluar los dos tipos de cualificación, ni a los centros de formación preparar para las cualificaciones del segundo tipo, o incluso tener en cuenta estos módulos como componentes de las formaciones de base.
Tal actuación combinaría experiencias de diferentes modelos, lo que ya se ha practicado en los de América Latina, así como en los de Australia y de Nueva Zelanda (por la interpenetración entre los dos dispositivos), los de las GNVQ británicas y de las formaciones tecnológicas francesas, los de los certificados de cualificación profesional franceses, etc. Los dos sistemas podrían ir a la par con una formación en alternancia.
La capacidad de aplicación de tal dispositivo depende, por supuesto, del contexto nacional, y, en particular, del desarrollo de un sistema de formación tecnológica y de las posibilidades de concertación con los agentes sociales. Este ejemplo simplemente pretende ilustrar la posibilidad de encontrar ventajas en diferentes soluciones y la necesidad de evitar respuestas exclusivas excesivamente esquemáticas.
Como acabamos de recordar, el problema del reconocimiento de las capacidades adquiridas por los adultos preocupa a casi todos los países. Está unido a la cuestión de la formación permanente, objeto de muchos debates a escala internacional, pero cuyas implicaciones prácticas aún son difusas. Cómo se podrían regular de forma concreta y a gran escala constituye hoy uno de los principales retos, y sin duda uno de los más difíciles.
En cuanto a las posibles consecuencias del progreso de las tecnologías de la información y de la mundializa-ción, hay que protegerse de los excesos de cierta literatura y, al mismo tiempo, estar atento a la eventualidad de un cuestiona-miento de tradiciones muy arraigadas.
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.OOPERACIÓN IBEROAMERICANA PARA EL DISEÑO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL
B E R F O P
La evaluación y certificación de competencias y cualificaciones profesionales suscita un interés creciente en muchos países. Algunos de ellos han emprendido una reforma de su sistema; otros se plantean el establecimiento de un dispositivo completamente nuevo, con frecuencia inspirado en la concepción británica de la evaluación basada en las competencias. Mientras que los estudios existentes se limitan generalmente a los países industrializados, esta obra intenta ofrecer una visión de conjunto que incluye los países en transición de la Europa central y los que están en vías de desarrollo.
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