il livello di sussidiarieta tra diritto ed economia jacques pelkmans, 2005 di: -cabrelle carlo...
TRANSCRIPT
IL LIVELLO DI SUSSIDIARIETA’ TRA DIRITTO ED
ECONOMIA
Jacques Pelkmans, 2005
di:
-Cabrelle Carlo
-Lovato Chiara
-Marsilio Marco
Todescato Laura
LA SUSSIDIARIETA’
Difficoltà di definirla in maniera concreta
Vi sono diversi approcci alla materia
rispettivamente nel diritto e nell’economia
Un’utile base per la ripartizione dei poteri nei diversi livelli di governo
ASPETTO GIURIDICO
ASPETTO ECONOMICO
Valutazione altamente
critica
PUO’ IL DIRITTO EUROPEO FAVORIRE LA SUSSIDIARIETA’ ?
• I giuristi europei sono scettici sulla possibilità che il concetto si incardini nella logica dei trattati e della giurisprudenza
• Opinioni di Toth,Geelhoed, Dehousse,Estella
POSSONO ESSERE RILEVANTI LE ECONOMIE DI
SUSSIDIARIETA?
• In economia, esiste una lunga tradizione di ricerca
• Un modello utile è la teoria di Tinbergen
MODELLO DI TINBERGEN
• Opera una distinzione tra integrazione negativa e positiva
• Entrambi i concetti nascono per raggiungere un maggiore livello
di welfare per i paesi che cooperano tra loro
INTEGRAZIONE NEGATIVA
• Corrisponde alle esternalità oltre confine prodotte dall’azione di uno
stato che vanno ad influenzare negativamente il welfare dei paesi
partner
• La liberalizzazione permetterà,dopo un periodo di aggiustamento,la mobilità tra i
confini
INTEGRAZIONE POSITIVA
Se gli stati concordano tra loro forme di regolazione o
di policy, sarà possibile internalizzare i problemi e
giungere ad un policy making ottimale
APPROCCIO DELL’INTEGRAZION
E
APPROCCIO FEDERALISTA
vsSi chiede come
l’integrazione può favorire
l’aumento delle attività
transfrontaliereSi chiede
quale sia il livello
migliore di decentramen
to
LA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO
Il punto di partenza consiste nel chiedersi se, in termini di miglioramento del welfare, sia utile accentrare le funzioni pubbliche economiche
Per l’UE lo stato dell’integrazione economica è diverso dalla federazione
PRIMA DIFFERENZA
TRA UE E UNO STATO FEDERALE
• Nella federazione il centralismo è un dato di fatto, per l’UE i costi politici di una centralizzazione istituzionale aumentano considerevolmente
• Permane il potere di veto del singolo stato nella revisione dei Trattati
SECONDA DIFFERENZA
• Il mercato interno deve essere accettato politicamente prima che le economie della sussidiarietà possano produrre i loro benefici
• Solo così si creano spill-over, complementarietà positive tra la politica dello stato A (parte del mercato) e di B
TERZA DIFFERENZA
L’UE non ha un sistema di tassazione comune, non ha
un esercito, non ha un governo centrale, ha una politica estera comune
inusuale
MIGLIOR SODDISFAZIONE DELLE PREFERENZE
•Policy makers in grado di “leggere” le preferenze degli elettori;•Politiche locali o regionali che meglio soddisfino gli elettori.
MIGLIORAMENTO DI BENESSERE
3 significati di imposizione/disciplina•“VOICE” : modo in cui si esprimono gli elettori;
•“REPLACEMENT” : la possibilità di “rimpiazzare” i policy makers che non rispondono alle preferenze;
•“EXIT” : spostamento in altre località qualora le preferenze non vengano soddisfatte.
base del PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ
PRESUPPOSTO: località o regioni non sono in alcun modo interdipendenti;
COSTI: la soddisfazione di certe preferenze possono richiedere politiche pubbliche locali troppo costose
L’interdipendenza fra regione crea ESTERNALITA’ POSITIVE O NEGATIVE
PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’
è, in sostanza, una regola di attribuzioni per un ottimale disegno istituzionale
ESEMPI DI ESTERNALITA’
Misura della
regione “A”EFFETTI POSITIVI
Regione “B”Efficacia positiva ridotta
Proibizioni o regole comuni a livello centrale possono internalizzare questi problemi!!
PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’
ispirato alla
TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO
Ha origine nelle FUNZIONI ECONOMICHE DELLO STATO
Fornire i beni pubblici
Sono beni indivisibili e inappropriabili, non sono rivali nel consumo e non possono essere esclusi dalla fornitura
PROBLEMA DI FREE-RIDE
Risolvibile assegnando ad un solo Stato la fornitura di un bene pubblico e riservando a tale Stato la possibilità di tassare il bene per coprire i costi.
RUOLO DELL’UE SUL MERCATO INTERNO
• PRIMA: stabilire il mercato interno e farlo funzionare
• DOPO: emergenza per i servizi e la libera circolazione dei capitali, la redistribuzione e la stabilizzazione macro-economica
“funzione allocativa”
Fattori più importanti
Restringe l’applicazione della sussidiarietà alle funzioni economiche pubbliche dove le competenze sono concorrenti fra gli Stati Membri e l’UE.
L’AZIONE DELL’UE DEVE SODDISFARE DUE CONDIZIONI:
L’UE deve dimostrare che la “necessità di agire insieme” è data dalle economie di scala o dalle economie di confine.
Ogni azione deve essere proporzionale all’obiettivo desiderato.
Si devono inoltre considerare i COSTI DI DIFFERENZIAZIONE e le MISURE da adottare (più o meno vincolanti)
TRATTATO DI AMSTERDAM ART. 5
Superato il test CREDIBILITA’ DELLA COOPERAZIONE
CREDIBILITA’ BASSA SE: l’informazione è altamente imperfetta o asimmetricamente distribuita, vi sono forti incentivi alla frode e l’abilità di imporre delle sanzioni collettive è percepita minimamente
NON AVVIENE LA COOPERAZIONE
CENTRALIZZAZIONE
GRADO DI CENTRALIZZAZIONE
1) Identificare se una misura ricade entro l’area delle competenze concorrenti;2) Applicare i vari criteri;
3) Verificare se una cooperazione credibile è fattibile;
4) Definire il limite di attuazione.
I 4 PASSI DEL TEST DI SUSSIDIARIETA’
5 punti selettivi sull’applicazione del test
L’UNIFORMITA’ DELLA LEGGE COMUNITARIA come giustificazione alla centralizzazione
POLITICHE DEGLI SCAMBI quindi il potere di contrattazione è amplificato a livello centrale
L’UE è ricca nella sua diversità di preferenze
LA SUSSIDIARIETA’ necessariamente confinata a livello
europeo
CENTRALIZZAZIONE come termine generico
SUSSIDIARIETA’ ED EFFICIENZA EUROPEA
Liberalizzazione
e
centralizzazione
La logica della sussidiarietà implica che l’ampia liberalizzazione richieda alcuni gradi di centralizzazione oltre che di
integrazione negativa
3 esempi:
1) Quando il mutuo riconoscimento è in pericolo;
2) Diritti esclusivi nel campo dei servizi di pubblica utilità;
3) Servizi finanziari e mercato dei capitali.
Abuso del principio di sussidiarietà
nel
mercato del lavoro.
•La regolazione del mercato del lavoro è considerata una competenza di ogni singolo Stato membro
•La stabilizzazione del mercato interno del lavoro non è ancora avvenuta
• Il principio di sussidiarietà appare svuotato in quanto la libera circolazione del lavoro è strozzata sistematicamente o comunque accettata solo se è sicuro che rimanga insignificante.
Per quanto riguarda il lavoro migratore nell’UE prevale ancora il principio del controllo del paese ospitante.
Questo crea alcuni problemi tra i quali:-Insidia la libera circolazione
- Preclude la concorrenza dello stipendio (maggior vantaggio)
- Conseguente riduzione della richiesta di lavoro migrante regolare
- Accentua l’incertezza circa i diritti, le regole in quanto scoraggia l’armonizzazione
- I migranti e i lavoratori transfrontalieri non sono sufficientemente protetti
• La Corte Europea di Giustizia ha attenuato alcune conseguenze del controllo;
• Il rapporto Veil del 1997 ha dimostrato che il movimento dei lavoratori non si può considerare ancora libero;
• Nel 2001 la Commissione ha cominciato ad affrontare le barriere alla mobilità di frontiera del lavoro.
Prevale ancora la frammentazione
Interventi per attenuare gli effetti del controllo:
Non propensione ad accettare la vera e propria circolazione del lavoro comporta
Salute e sicurezza nel posto di lavoro
L’unica armonizzazione riguarda:
POCA ARMONIZZAZIONE!
Aumento delle rigidità
Soluzioni possibili:
Una legislazione di protezione dell’occupazione a livello dell’UE
sottoforma di mutuo riconoscimento
L’attuazione di questo piano d’azione è molto lontana!!!
Percezione erronea del principio di sussidiarietà
Principio unidirezionale indicato solo nei casi di decentralizzazione
UNANIMITA’ VMQ
• concorrenza di imposta
• infrastrutture
• standard di sicurezza nucleare
Timore della centralizzazione
Più forte quando vige l’unanimità
UNANIMITA’
I veti generano molte discrezionalità per gli Stati membri
Valutazione costi / benefici
TASSAZIONE
L’applicazione dell’IVA non supera la prova della proporzionalità
Troppo costosa per le imprese
Soluzione: principio di origine Benessere economico
Problema: Clearing House Troppa centralizzazione
Occorrerebbe una competenza europea in ambito di tassazione???
Il comportamento in comune richiede un cambiamento costituzionale e contiene
parecchi rifugi fiscali fuori dell’UE
Ma l’alternativa implica soluzioni complicate e intrusive e dipendenza dai
rifugi fiscali esterni
La sovranità completa di imposta in un mercato interno genuino e profondo è
inefficiente
Nella tassa sulle corporazioni di impresa le esternalità negative
possono causare una “corsa verso il basso”
Livelli bassi di merci e servizi pubblici
Le numerose differenze nella base d’imposta tendono a generare
distorsioni competitive
Intento per una base comune di imposta
Compromesso: armonizzare la base d’imposta, adottare un tasso minimo
comune basso sopra il quale mantenere viva la concorrenza
INFRASTRUTTURE
L’ERT ha dato l’allarme circa i molti “collegamenti mancanti” da un punto di
vista europeo
Rifiuto di assegnare al livello europeo i poteri infrastrutturali sufficienti per realizzare il
transito e i collegamenti efficaci e con minori costi.
VMQ
Nel mercato interno i poteri di pianificazione sono soggetti agli indirizzi ambientali rigorosi
a causa di esternalità negative di frontiera
Non appena i rischio sono alti Direttive rigorose
Costo di centralizzazione
giustificato
Sistema a 3 strati:
• principi regolatori nazionali
• direttive EURATOM e aderenza volontaria agli standard si sicurezza
• Convenzioni intergovernative
L’UE ha solo gli standard di sicurezza di base
Innalzamento livelli minimi
Ogni Stato è libero di adottare
regole più rigorose
Contorni funzionali dei poteri nazionali
Dove sono?
2 temi:
• sanità pubblica
• mezzi di comunicazione
SANITA’ PUBBLICA
L’organizzazione ed il finanziamento della cura della salute e dei sistemi di protezione sociale
sono di competenza nazionale
Tuttavia ci sono numerosi aspetti del mercato interno che si applicano:
• libera circolazione dei professionisti medici, delle medicine e dei dispositivi medici
• mutuo riconoscimento del diploma
• sicurezza degli alimenti
ART. 152 EC : “l’azione comunitaria può essere complementare alle politiche nazionali (..) per assicurare un livello elevato di sanità pubblica (..) mentre esclude l’armonizzazione delle leggi e delle regolazioni degli Stati membri”Qual è l’elemento complementare??
Inizialmente si è pensato:
•Ricerca e sviluppo comuni contro le malattie gravi per abbattere i costi;
• Interesse comune alle informazioni di qualità.
Alla fine degli anni ’90 si è compreso che il ruolo dell’UE non poteva essere così modesto per 3 motivi:
1) Decisioni della ECJ: libero movimento dei pazienti e rimborso delle spese in determinati casi;
2) Minacce alla salute provenienti dalla frontiera richiedono la coordinazione stretta e misure preventive comuni per mantenere la riservatezza;3) Punto di vista più attivo sul collegamento fra la salute e la prosperità.
David Byrne: principi fondamentali sulla strategia sulla salute nell’UE
• agenzia europea sulla prevenzione e controllo delle malattie
• cooperazione fra i sistemi di salute
• ricerca congiunta
• portale europeo per informazioni certe
• eHealth• tessera sanitaria europea
• direzione europea nelle organizzazioni internazionali nella sanità pubblica
MEZZI DI COMUNICAZIONE
Inizialmente non erano citati tra le attività complementari o di sostegno a livello europeo quindi la competenza “esclusiva” era riservata ai governi nazionali
Oggi invece si può parlare di mercato interno dei servizi di broadcasting basato sull’integrazione negativa e positiva delle infrastrutture di comunicazione
Il mercato audiovisivo interno è basato sulla libera circolazione dei servizi
Gli Stati non possono limitare i servizi ricevuti dagli altri stati membri
Concorrenza regolatrice
Diminuisce la discrezionalità degli stati membri
Sistema del broadcasting doppio: servizio pubblico e servizio commerciale
Tutto si è mosso a livello europeo: la pluralità dei mezzi è da considerare un
interesse pubblico legittimo
Mutamento col tempo delle competenze nazionali verso la ricerca di un’azione comune
Verso interessi pubblici unitari?
2 settori
•JHA . Justice home affairs. Giustizia e affari interni.•Bene pubblico unitario che emerge (principalmente) dall’abolizione delle frontiere interne; e la creazione quindi di un libero movimento di persone fisiche e/o giuridiche.• Una proposta incompleta e’ inconsistente verrebbe sfruttata da cercatori di asilio, immigranti economici,criminali,ecc…
•CFSP. Common foreign and security policy. PESC.•Bene pubblico comunitario per eccellenza. il dibattito circa la credibilita’ o meno di questo settore dipende non tanto dalla mobilita’ tra confini all’interno del mercato europeo; ma piu’ che altro dalla convinzione che l’U.E. in quanto comunita’ di “valori” dovrebbe fornirsi di mezzi per difendere e promuovere questi valori internamente ma anche all’esterno.
Ritorno agli Stati membri?“Ministeri delle spese”
LIVELLO NAZIONALE
• Salute pubblica. • Infrastrutture. • Educazione. Si trovano a livello
degli Stati membri
• Difesa. e questo è giustificato da considerazioni
• Politica sociale. SUSSIDIARIE
UNIONE EUROPEA
Istituzione gradualmente costruita negli anni
3 settori che “spingono” verso una decentralizzazione:
1. PAC politica agricola comune; vantaggio importante e’ la riduzione delle spese del budget dell’ U.E.
2. FONDI STRUTTURALI; per il decentramento di finanziamenti per regioni relativamente povere in altrettanti ricche nazioni
dell’U.E.
3. Art. 81 C.E.; “regole della concorrenza”; politica di competizione; l’U.E. ha recentemente decentrato la politica e il rafforzamento alle autorità nazionali. Relativamente a tale aspetto solo la mera esecuzione e’ stata decentrata; poiché
la legge e la politica sono rimaste le stesse.
•La COSTITUZIONE non ancora ratificata ha introdotto un sistema di cd. AVVERTIMENTO PREVENTIVO.
•Ai parlamenti nazionali sono concesse 6 settimane dopo la pubblicazione dell’abbozzo di legislazione dell’U.E., per
obiettare contro le proposte, su motivi di sospetta violazione del principio di sussidiarieta’.
•I diversi parlamenti nazionali dovranno organizzarsi se vogliono prendere seriamente questo sistema di avvertimento
preventivo.•2 però sono le questioni immediate da risolvere, e le
numerose implicazioni delle stesse.
“Avvertimento preventivo e test di sussidiarietà”
1. I parlamenti nazionali devono riflettere e decidere su aspetti di natura istituzionale, su come disporre un sistema di interpretazione e valutazione interna circa le questioni ad oggetto, e quindi cercare di equilibrare (COSA PIU’ DIFFICILE) interessi politici magari differenti.
Ecco dunque dove il TEST DI SUSSIDIARIETA’ potrebbe essere elaborato in un test operativo che potrebbe essere abitualmente usato.Il test comunque non può e non dovrebbe rimpiazzare il giudizio politico finale dei parlamentari, esso semplicemente li fornisce di logica funzionale/operativa con cui valutare gli incarichi appropriati a livello nazionale e/o dell’Unione.
Ricordiamo che il fondamento del test e’ lo stesso ogni volta e questo e’ utile a prevenire scorciatoie arbitrarie e non sistematiche
2. 25 parlamenti nazionali dovranno sviluppare un modo di lavorare l’uno con l’altro sui giudizi di sussidiarieta’. I parlamenti nazionali potrebbero abusare della procedura di “avvertimento preventivo” per segnalare la sua resistenza contro la proposta ed esprimerla “politicamente”in termini si sussidiarietà.
Necessità dunque della più possibile comparabilità dei test nazionali, che comunque come sviluppati avrebbero il doppio vantaggio di facilitare e disciplinare il lavoro in ogni parlamento, se non di aiutare l’un l’altro per certi elementi magari più problematici facendolo quasi immediatamente comparabile per tutti e 25 i parlamenti nazionali.
Il movimento coordinato dei parlamenti nazionali con delle linee - guida metodologiche reciprocamente accettate (secondo lo spirito di questo documento).
Emersa la necessità di agire in comune e dare la priorità dove possibile a forme di soluzioni cooperative tra stati membri. Inoltre per la assicurata qualità dello stesso test di sussidiarieta’ (sempre nell’interesse pubblico europeo) si potrebbe avanzare l’idea circa un ORGANO indipendente apposito che conduca tale test.
Organo composto da GIURISTI ed ECONOMISTI, che garantirebbe la giusta cooperazione tra
logiche diverse ma che necessitano di entrare in connubio. Staff permanente dove ruoterebbero gli
specialisti.
Dovrebbe essere disponibile un budget, e tale organo dovrebbe esaminare il
programma annuale della Commissione, dovrebbe disporre di una propria agenda di
studi, ed essere disponibili verso i parlamenti nazionali per fare dei test o studi preliminari
a prezzo di costo.
5 i vantaggi di tale proposta:
1. parlamenti nazionali hanno accesso a solidi e consistenti test da usare quando desiderano.
2. i parlamenti non sarebbero inibiti dai problemi derivanti dal produrre dei test, poichè c’e’ l’organo apposito.
3. i costi generali dell’U.E. rimarrebbero bassi, tra l’altro senza bloccare altre valutazioni di altri istituti.
4. organo e’ composto da esperti e quindi può sviluppare velocemente un test ben formulato.
5. facilitata la coordinazione fra parlamenti nazionali, vale a dire un parziale o completo spostamento di quello che e’ o che e’ stata finora la politica dell’ U.E. o il regolamento degli stati membri.
CONCLUSIONI
Necessità di un approccio collegato fra GIURISTI ed ECONOMISTI, poiché appare che gli uni non siano in
grado di apprezzare i meriti dell’altro.
Il documento tenta di porre i principi centrali delle 2 prospettive di sussidiarieta’. L’analisi e’ limitata agli
aspetti di “funzione di efficienza” (o funzione di stanziamento) dell’U.E.e tale funzione e’ la più importante
per l’applicazione del principio di sussidiarieta’.
Basate sul test di sussidirieta’ sono fornite 5 tipi di illustrazioni:
1. l’abuso di sussidiarieta’ nel mantenere i poteri nazionali;
2. il rifiuto ad applicare un test funzionale, che nasce dalla paura che esso potrebbe mostrare perché il livello dell’U.E. offrirebbe migliori soluzioni;
3. l’applicazione del principio nel caso in cui quelle che sono essenzialmente competenze nazionali non sono dovute a una più grande migrazione tra confini;
4. illustrazioni di possibili beni pubblici dell’U.E.;
5. illustrazioni del decentramento dell’U.E. vale a dire un parziale o completo spostamento di quello che e’ o che e’ stata finora la politica dell’U.E.
L’ ultima sezione del contributo espone il doppio vantaggio per i parlamenti nazionali nell’utilizzare il test di sussidiarieta’ .
Particolarmente utile disporre di una metodologia ben formulata che sarebbe comparabile , se non essenzialmente simile in tutti e 25 i
parlamenti in modo che le 6 settimane della procedura dell’ “avvertimento preventivo” potrebbe fornire una coordinazione rapida
ed efficiente dei resoconti nazionali di sussidiarieta’.
Necessita’ di predisporre un organo comune indipendente che impieghi una metodologia funzionale analiticamente solida e degli standard
per i test di sussidiarieta’.
Giuristi ed economisti devono venirsi incontro reciprocamente con le loro idee per avere una buona legislazione.